ParK's 論文后花園

山东大学
硕士学位论文
新时期我国农民增收问题的实证分析与对策研究
姓名：唐永强
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：李齐云
20030406
原创性声明
本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进
行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何
其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡
献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的
法律责任由本人承担。
论文作者签名：j乏!型幺日期： 妒哪。魄；
关于学位论文使用授权的声明
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留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅
和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编人有关
数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本
学位论文。
(保密论文在解密后应遵守此规定)
论文作者签名：趣盟翩签名：钮日期：逊丝
中文摘要
从上个世纪90年代中期开始，我国农民人均年收入增幅呈递减趋势。进入新
世纪，特别是中国加入WTO以来，农民收入增长越来越受到国民经济增长和世界
经济形势的影响，通过增加农产品产量、提高农产品收购价格等来增加农民收入的
办法，现在已明显失效，农民增收问题面临着更加严峻的形势。温家宝同志在2003
年1月7日召开的中央农村工作会议上指出“要把增加农民收入作为中心任务和基
本目标。摆在经济工作的突出位置。这是全党对农业和农村经济发展规律的科学认
识。”本文首先对“九五”时期我国的农民收入状况进行了实证分析，认为来自农
业的收入减少和非农收入的增幅趋减是造成农民收入徘徊不前的直接原因，而更深
层次的原因则来自经济体制和政治体制内部。因此，从根本上解决农民增收困难的
问题必须采取综合措施，要有新思路。既要大力推进农业和农村经济结构的战略性
调整，提高农业和农村经济发展的质量，又要统筹城乡经济，调整乡镇企业发展战
略，加快城镇化进程；既要稳步推进税费改革，减轻农民负担，又要建立起根据教
育、医疗等基本需求向农村地区确定转移支付的制度；既要从总体上调整农业与国
民经济的关系，加强财政的扶持力度，改进农村金融服务，又要在坚持家庭承包经
营基本制度的基础上，深化改革，完善与社会主义市场经济体制相适应的农村经济
体制。本文主要从深化农业与农村经济结构战略性调整增加农业收入、加速农村剩
余劳动力转移增加非农收入、推进以农村税费改革为重点的综合改革减轻农民负担
等方面探讨农民增收的对策。
关键词：农民增收小康社会农业收入非农收入减负
启办绣
出蛮盔兰堡主堂垡笙苎．
ABSTRACT
From the middle of the 1 990s，the increase of the income of per Chinese peasant
per year began to decline．At the beginning of this century,especially after China’S entry
into the WTO，the increase of peasants’income is being more and more influenced by
the development of national economy and the situation of world economy,SO that it has
definitely turned out to be ineffective to raise peasants’income by enlarging the output
of agricultural products and increasing purchasing prices of agricultural products，hence
the increase of peasants’income is nOW in face of severe situations．At the central
working conference of countryside OD Jan．7，2003，Comrade Wen Jiabao pointed out：
“We must treat it as our essential duty and primary objective to increase peasants’
income，and put special emphasis on it in Our economic work．That’S the whole Party’S
proper understanding of the laws of the development of agriculture and rural economy．’’
Firstly making a substantial analysis of the situations of Chinese peasants’income
during The Ninth Five-year Project，the thesis holds that the immediate causes of
fluctuation of peasants’income lie in the shrinkage of agricultural income and the
slowdown of the increase of non-agricultural income，while the underlying causes in
both economic and political systems．In order to thoroughly solve the problems in
increasing peasants’income．we should take synthetic measures谢m new ideas：not only
to stimulate the development of agriculture with effectiveness in market demand，but to
give great impetus to the strategic adjustments to agriculture and rural economic
structure，improve supplies and quality of the development of agriculture and rural
economy；not only to aajust development strategies of township enterprises according to
the environmental changes of institution and market，but to reform the system of
segment between town and country and accelerate the process of the transformation of
countryside into town；not only to steadily push forward the reform of tax and dues to
relieve peasants’burden，but to establish a system of payment through transfer of
accounts to backward rural areas on the basis of the financial requirement of elementary
education and medical care，etc．；not only to adjust overall the relations between
agriculture and national economy,strengthen financial support，improve financial
4
些奎盔堂堡主兰丝垒塞一．!!
service in countryside and increase the investment of infrastructure of agriculture and
countryside，but to deepen the reform and perfect rural economic system compatible
with the system of social economy,on the basis of the basic system of household
contract responsibility with remuneration linked to output．The thesis intends to explore
ways available of increasing peasants’income in some major aspects，such as deepening
agricultural industrialization and pushing forward the adjustment of agricultural
structure，increasing non—agricultural income by accelerating the transfer of surplus
labors in countryside，relieving peasants’burden by pushing forward synthetic reforms
focusing on the reform of rural tax and dues．
Key words：increase peasants’income；a society ofmodest competence；
agricultural income，non—agricultural income；relieve the burden
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一．—===些姿塑些掣垄圣!======一
第一章解决农民增收问题是经济和社会发展的现实选择
第一节农民增收问题的提出
近几年，我国农民收入进入缓慢增长时期，农民增收问题已经成为农业和农村
发展中的首要问题，事关农村稳定和全国政治经济大局。从中央到地方、从平民百
姓到专家学者，以增收问题为核心的“三农”问题已经引起越来越多的关注。“农
民真苦、农村真穷、农业真危险”o在国内许多地方存在的这一现象，成为横亘在
中国现代化道路上的重大挑战。党的十六大报告提出“统筹城乡经济社会发展，建
设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”。
“三农”问题也一直是近几年全国人大、政协两会的焦点话题，在今年的“两会”
上，“关注农业、支持农村、爱护农民”的话题更是明显升温。朱镕基同志所作的
《政府工作报告》也建议下届政府“继续把发展农业和农村经济、增加农民收入，
作为经济工作的重中之重。要统筹城乡经济社会发展，切实做好“三农”工作。”@
本文讨论的“新时期”，是指这样一个发展阶段：一方面我国加入世界贸易组
织(WTO)后，我国农业已经融入整个世晃市场。这对我国农村经济和农民收入无
疑将产生重要影响。探讨在WTO框架下如何增加农民收入，对确保农村经济可持续
发展和加快整个国民经济现代化建设具有重要意义；另一方面是指我国开始步入全
面建设小康社会的新的发展时期。2000年底，我国已经总体实现了小康，但是这
个小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的。这个小康是两个平均的概念，
一个是在经济总量上，2000年GDP比1980年翻两番，另一个是在平均值上全国人
均GDP超过800美元。这个平均数后面，掩盖了城乡居民收入的巨大差距这一矛盾。
实际上，我国农村，还有相当一部分地区没有脱贫，还有一些地区需要巩固脱贫的
成果，还有一些需要更大的努力才能实现小康。增加农民收入体现了全面建设小康
社会的要求，也是不可跨越的必要条件。中央反复强调，没有占总人口主要成分的
。李吕平：《我向总理说实话》，光明日报出版社2002年版，第20页。
。江洋民：《全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面一在中国共产党第十六次全国代表大会上的报
告》．人民出版社2002年版．第23页。
。朱镕基：《政府工作报告一2003年3月5日在第十届全胃人民代表大会第一次会议上l，人民出版杜2003年
版，第44页。
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农民的小康就没有全国的小康，没有农村的现代化就没有国家的现代化。我们必须
从这样的高度自觉地认识农民增收问题的现实意义和紧迫性。
“九五”(1996—2000年)期间，我国农村居民人均纯收入分别是， 1996年
1926，07元，1997年2090．13元，1998年2161．98元，1999年2210．34元，2000
年是2253．42元。。
虽然数量逐年增长，但增长幅度呈现递减趋势，扣除物价因素后五年的增长速
度分别为：1996年9．O％(1995年全国农民人均纯收入为1578元)，1997年4．6％，
1998年4．3％，1999年3．8％，2000年2．1％。增幅连续4年下降，分别比上年减少
4．4、0．3、0．5、I．7个百分点。2001年农民人均纯收入为2366．4元，扣除价格因
素，实际增长4．2％。虽然2001年农民收入扭转连续4年增幅下滑的势头，但这仅
仅是恢复性的增长，基础很不牢固，影响农民增收的一些长期性、根本性因素并未
消除。
图1：“九五”时期我国农民增收幅度变化曲线
尤为严重的是，在增幅连续下降的收入中，来自农业的收入是绝对量下降。
由于我国农户中62％是非农收入不超过10％的纯农户，这意味着多数农户这几年实
际收入是减少的。圆
：里家统计局农村社会经济调查总队：《中国农村统计年鉴(2001)》，中国统计出版杜2002年版，第243页。
。段应碧：“千方百计增抽农民收入“，《农业经济问题≥2001年第8期，第2页。
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第二节提高认识，把增加农民收入作为农业和农村经济发展的
中心任务和基本目标
一、增加农民收入是改善农民生活，实现全面奔小康目标的物质基础
自1997年以来，我国农民人均纯收入增幅年年下降，使城乡收入差距进一步
拉大。国家统计局2001年公布的报告显示，当年全国城镇居民人均可支配收入为
6280元，农民人均纯收入为2253元，现金纯收入则更低，仅为1640元。城乡居
民之间的收入差距已经由1985年的1．86：1，扩大到2001年的2．90：1，而城乡居
民的消费差距已经从1985年的2．3l：1扩大到1999年的3．53：1。这种城乡之间总
体上发展的不平衡，必然会造成城乡二元经济结构下的一系列农村社会问题，导致
社会矛盾有所积累，潜在的社会不稳定因素有所增加。
党的十六大提出了全面建设小康社会的战略目标。全面建设小康社会，重点和
难点都在农村。我国目前达到的小康水平低，不全面，不平衡，差距主要在农村。
农民生活水平比较低，还有几千万人口处于贫困状态；农村生产力水平低下；农村
社会事业发展落后，文化教育、医疗卫生条件还很差。种种现实表明，推进农村小
康建设的任务十分艰巨，任重而道远。没有农民收入的持续增长，农民生活得不到
根本改善，实现全面建设小康社会的目标就会落空。
二、增加农民收入是稳定农民生产性投资，保证粮食安全，实现农业可持续发
展的需要
统计资料表明，1997年，全国农户人均生产性投入766．3元，比上年减少7
元，在农业生产资料价格几乎零增长的情况下，农民实际人均生产性投入比上年下
降了0．91％，是90年代以来第一次负增长。在农民个人的固定资产投资中，65％以
上都用于住宅投资，只有10％左右用于购买生产性固定资产。
更有甚者，因为从土地上获得的收入微薄，有些地方出现土地撂荒现象。湖北
省监利县棋盘乡“据1999年春节后统计，因无人承包而弃耕的耕地面积达42980
亩，占总耕地面积的90．5％。为此乡党委和政府召开多次会议研究解决弃耕问题，
到3月30日，落实30658亩，仍然有12322亩目前无人承担，处于撂荒状态，占
耕地面积的16％。”o
。贺军伟、潘文博：“关于湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平同志反映农村问题的调查报告”．‘我向总理说实
话》．光明日报出版社2002年版，第63页．
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中国是耕地资源非常稀缺的国家，土地弥足珍贵。目前农村大多数劳动力仍然
从事农业，收入的源泉也主要是农业活动。由于难以开展规模化、产业化经营，技
术落后，人均劳动收入也非常低。在这种情况下，中国农业要想取得发展，只能依
靠资金和技术的集约投放，才可在现有的土地上生产出尽可能多的农产品。然而，
在市场经济条件下，农民是农业的经营主体，如果农业发展不能给农民带来所期望
的收益，他们很难会向农业增加资金和技术投入，这将最终导致农业的萎缩，从而
危及粮食安全。
朱锫基同志指出，“近几年，农业综合生产能力上了一个大台阶，有力地支持
了国民经济发展和社会稳定。同时，也出现了农产品供过于求、价格下跌、农民收
入增长缓慢等问题。如果不改变这种状况，就会严重挫伤农民的积极性，动摇农业
的基础地位，甚至危及国民经济全局。”。在现阶段，当农民的温饱问题基本解决之
后，农民越来越关心收入问题，农户家庭在发展农村经济中的首要目标就是增加收
入。面对这种变化，中国农业的持续发展就更加取决于农民收入状况了。
三、增加农民收入是打破农村市场低迷状况，扩大内需的需要
在世界经济普遍不景气的情况下，中国经济发展要想实现良性循环，必须寄希
望于自身庞大的市场潜力，尤其是尚未充分开发的农村市场。然而由于收入增长
缓慢、负担沉重，农民无力对生产要素进行进一步投入，影响了农业生产资料等工
业品的市场开拓：同时对日常消费的生活资料也会量力而行。农业的落后和乡村消
费水平的低下直接影响了工业的发展，造成工业品市场无法扩大甚至萎缩。在农村
消费市场难以启动的情况下，传统产业因找不到市场而缺乏必要的资金进行再投
资。农村消费市场不活跃，致使众多企业紧盯着城市，在相对狭小的市场上，大打
“价格战”。结果是，在自身竞争力不断下降的同时，也使整个行业面临着前所未
有的困境，使许多经济增长点过早地衰亡。
四、增加农民收入是增强农产品国际竞争力的需要
2002年起，我国开始履行WTO所规定的义务。由于目前我国粮棉油等大宗农
产品的价格普遍高于国际市场价格，加入WTO后粮食等大宗农产品的进口会逐步增
加，这必然会造成国内粮食等农产品价格的回落，今后，通过提高农产品价格增加
农民收入的潜力越来越有限。不仅是粮棉油，其他农产品也会面对更加激烈的市场
竞争。农民增收的大环境越严峻，增收的要求就越迫切。收入上来了，加大农业生
产投入和利用新品种、新技术的积极性及主要条件也就具备了。
≥氍，够府工作报告一2003年3月5日在第十届全国人民代表大会第一次会议上》，人民出版社2003年版．第25页。。’ 。⋯⋯“ 。
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第二章农民收入变化情况及影响因素分析
第一节农民收入情况实证分析
一、有关农民收入的几个概念
1．农民家庭总收入：是指农村住户年内从各种来源得到的全部实际收入(包括
现金收入和实物收入)。具体来说它由家庭经营收入、工资性收入、财产性收入和
转移性收入四部分组成。
2．农民家庭纯收入：是指农村居民家庭总收入中，扣除从事生产和非生产经营
费用支出、缴纳税款和上交承包集体任务金额以后剩余的，可直接用于进行生产性
和非生产性建设投资、生活消费和积蓄的那一部分收入。它是反映农民家庭实际收
入水平的综合性的主要指标。
3．农民家庭总收入与农民家庭纯收入的关系为：农民家庭纯收入=农民家庭总
收入一从事生产和非生产经营费用支出一缴纳税款一上交承包集体任务金额。从以上
概念的含义可以得知：农民家庭纯收入和农民家庭总收入中既包括现金收入，也包
括实物收入。
4．农民人均纯收入：是用农民家庭纯收入除以家庭人口所得的平均值。
二、近年来农民家庭经营纯收入减少、所占份额逐年下降
2001年，中央政研室、农业部农村固定观察点办公室曾经对全国22000个农
户的家庭收入进行过调查(见表1)，从农民的收入构成看，农民外出务工、从集
体得到的收入、从企业经营得到的其他收入，成为农户家庭纯收入增加的主体。根
据调查的数据可以看出，农村居民人均纯收入增幅持续减缓，其主要原因是：农户
家庭经营纯收入增幅下降。
0
表1 1990--2000年农户家庭纯收入及其构成变化
1990年1995年1996正1997住1998拒1999笠2000芷
农户平均纯收入3920 16 9555．40 10392．65 10572 96 10229．43 10260．63 10642．9l
(元)
1家庭经营收入2900．68 6676．30 6911．29 6955．99 6713．16 6394．28 6380．9l
2．外出打工收入354．28 1474．74 1780．46 1929 65 1964．10 2259．58 2506．81
3．其他收入665．20 1404．37 1700．90 1687 32 1552．17- 1606．76 1755．20
收入结构(％)
1家庭经营比重73．99 69 87 66．50 65．79 65．63 62．32 59．95
2外出务工比重9．04 15．43 17．13 18．25 19．20 22 02 23 55
3．其他比重16．97 14．70 16．37 15．96 15．17 15 66 16．49
资料来源：中央政研室、农业部农村固定观察点办公室：“九五”期间中国农民收入状况
分析，《农业经济问题》2001年第7期，第2页。
由表l口]以看出：2000年农村居民家庭平均纯收入10642元，与1995年的
9555．4元相比增加了1087．52元，其中家庭经营纯收入减少295．4元，农民外出
务工收入和其他收入分别增加了1032．08元和350．83元。“九五”期间，在农户家
庭纯收入增加值中，家庭经营收入、外出务工收入和其他纯收入的贡献份额分别是
一27％、95％和32％。
从家庭纯收入的构成看，2000年农户家庭经营纯收入、外出务工收入和其他
纯收入占家庭纯收入的份额分别是59．95％、23．55％、16．49％， 农户家庭经营纯收
入所占份额比1995年下降近10个百分点：而外出务工收入和其他纯收入份额则分
别增加了8 12和1．79个百分点。尽管家庭经营纯收入所占份额逐年下降，但由于
目前仍占，e,啦ZAS 60％左右，因而是收入增幅下降的关键因素。
三、近年来种植业收入贡献下降，非农收入增幅趋减
可以通过表2所列数字观察20世纪90年代我国农户家庭经营纯收入的变化情
况。
———_———————————————————●__-_——————出——，—．———堑———壁————塑———兰———丝————璧一一一圣===!=====!!竺
表2 1990—2000年农户家庭经营纯收入水平及其构成变化
单位：元、年
1990 1995 1995= 1997 1998 1999 2000 八五期九五期
间年均间年均
增长增长
}
家庭经营{2900．68 6676．30 6911．29 6394．28 6380．9i 18 4筠一0．90％
6955；I9
516713．16
纯收入||
j
1种植业1645，53 3769，69 3755．6t 3469．81 3445．99 2962 48 2735．93 18．03％ 一6．21％
2林业79．66 151．55 174 88 153．98 137．41 14l 92 143．57 13．73％ 一1 08％
3畜牧业390 24 628．94 673．39 735．93 634，23 641．52 660．61 lO．02％ 0．99％
4渔业74．12 210．81 223．87 193．17 173．03 162．78 220．67 23．25％ 0 92％
5．工业167．38 517 09 411．58 462．88 393．17 480．73 441．57 25．31％ 一3．11％
6．建筑业44 55 187．06 201 89 189．50 189．69 154．75 163．95 33．24％ 一2．60％
|
7．运输业150．88 402．74 465．04 499．1l 446．98 469．67 516．87 21．70％ 5．12％
8．商饮服211．62 657．16 733．89 921．47 938．48 1036．94 1112．72 25．4钱11．11％
务业
9．其他136．70 256．60 271．15 329．78 354，43 343．18 393，16 13。42％ 8．91％
资料来源：同表1。
从表2可知，种植业、林业、工业和运输业为农户提供的纯收入由“八五”时
期的增长转为下降，其中种植业下降幅度最大。在农户家庭经营纯收入中，与生产
结构变动相对应，种植业为农民提供的收入在迅速减少，牧业、渔业和工业所提供
的收入增长幅度也明显地下降。
1995--2000年间，在农民家庭经营收入中，来自种植业、林业、工业和运输
业的收入平均每年增长速度分别由“八五”期间的18．03％、13．73％、25．31％和
21．70％，下降到“九五”期间的一6．21％、一1．08％、一3．11％和一2．6％：来自畜牧业、
渔业、商饮服务业和其他收入的增长也明显变慢。由于各业纯收入的增长速度发生
较大变化，2000年，农户家庭经营纯收入中种植业纯收入所占份额已从1995年的
56，46％下降到42．80％；而商饮服务业收入所占份额从9．84％上升到17．44％。
从种植业内部纯收入增长和构成看，2000年农户家庭种植业纯收入为2735．93
元，比1995年3769．69元减少1033．76元，下降27．4％；其中农户家庭粮食作物
纯收入由1995年的2436．55元减少到1499．21元，减少937．34元，粮食作物纯收
12
入的减少占种植业纯收入减少的90．67％。对于家庭经营中非农产业不发达、种植
jIt结构单一的粮食生产农户来说，近年来粮食价格的不断下降，成为制约农户增加
收入水平的主要因素，他们的人均纯收入实际上是负增长，这些农户约占总农户的
77．5％。(D
受宏观经济环境的影响，农产品的需求制约问题开始凸现，农产品总量的扩张
己不能为农民创造更多的就业机会和收入来源，农业增产不增收、或增产与增收严
重不同步的矛盾比较突出。
四、近年来外出务工收入所占份额攀升但增幅下降
农村居民外出务工收入是农村家庭收入的第二大组成部分。20世纪90年代初
期外出务工收入占到农村居民总收入的15％左右，近几年这一比重逐步上升，目前
达到1／5左右。因此，外出务工收入增长的快慢，对农村家庭总收入增长速度有很
大的影响。
1996年一2000年，农村居民外出务工收入平均每年增长11．38％，高出同期农
村家庭纯收入年均增长速度(-0．9％)11．47个百分点，是农村家庭纯收入的重要
来源。从发展变化看，1990年一1995年农民外出务工收入平均每年增长21．1％，而
1996—2000年平均每年仅增长了11．38％，比1990-1995年的平均增幅慢了近10个
百分点，下降的幅度非常明显。农民外出务工收入增幅的下降，是同期农民收入增
幅减小的重要因素之一。
第二节农民收入徘徊不前的原因分析
从“九五”期间农村家庭纯收入的构成看，农村家庭经营收入减少、非农收入
增幅减缓、外出务工收入增幅下降造成同期农民收入徘徊不前。那么，引起这几项
收入构成部分发生如此变化的原因是什么呢?从微观上看，农业生产条件没有得到
根本改变，农民的组织化程度低，经营规模小，乡镇企业效益下滑，非农收入不高。
从宏观上看，农业发展进入新阶段后，农产品供求格局发生变化。由于世界经济增
长速度放慢，我国出口受到严重影响，市场价格不断下滑。此外，政策存在一定的
缺陷，国家对农业的支持不够，农民负担较重等等。概括起来，主要原因是：
。非农产业在此是指家庭经营中种植业、林业、‘亩牧业和渔业以外的产业，为了论述方便，在下一章开始，把
外出务工收入也计入非农收入——作者注。
13
一、农产品供求基本平衡，丰年有余，部分产品供大于求
近几年我国粮食连年丰收，扭转了多年的短缺局面，市场供求基本平衡，丰年
有余。据国家经贸委2000年的统计，目前我国包括粮食在内的农产品有97．3％处
于供求平衡或供大于求的局面，其中供过于求的商品占56．76％。①(崔晓黎：“农
业产业结构调整的重心‘商重于农”’，《农业经济问题》2001年第5期，第12页。)
二、农民素质总体不高
一般说来，文化程度越高，个人素质也就越高。农民素质的高低通过对农业劳
动生产率、农业收入结构和劳动力转移等方面影响着农民收入的变化。
在山东省现有的农村劳动力中，小学文化程度及文盲半文盲占40％，初中文
化程度的占44％，而高中文化程度的仅占14％，大专以上文化程度的只有2％。
劳动力主体文化层次仍在初中以下水平(参见图2)。全国农村劳动力的整体素质
水平还要远远低于山东省。。
图2山东省农村劳动力文化程度结构图
这种较低的文化素质不仅影响着农业和农村的发展，也制约着剩余劳动力的转
移。事实证明，光凭力气找工作越来越难。山东省劳动与社会保障部门对青岛、烟
台、威海等六城市608家用工企业做过一项调查，结果显示，用工企业对民工素质
的要求为：85％以上的岗位要求是初中以上文化，其中25％的岗位要求具有高中
文化；50％以上的岗位要求达到初级工以上水平，其中12％的岗位要求具备中级
工职业资格；近60％的岗位需要熟练工人。@
三、乡镇企业发展缓慢，吸纳劳动力数量迅速减少
多年来，乡镇企业在吸收农村剩余劳动力方面，发挥过不可替代的作用。但近
掣i警擎业厅：“关于我省劳动力转移情况的调研报告”．‘山东省调整农业结构增加农民收入研究'，2002年第138页。’’⋯。⋯⋯⋯⋯⋯‘
。王立龄：“谁帮民工过索质关?”‘齐鲁晚报》2003年z月27日．A7舨。
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年来，随着城市经济体制改革的进展，适应可持续发展的新要求，乡镇企业面临着
从粗放经营型向集约经营型的调整、收缩、改制、淘汰，对于农村劳动力的吸纳，
无论从质LilS是量上，都有了更高更新的要求。1984—1988年，乡镇企业每年
平均吸收农村劳动力1262万人，而1989年和1990年却连续出现负增长，1990
—1998年年平均吸纳就业仅409万人。农村非农产业(其中主要是乡镇企业)
在1977一1984年间总产值每增长1％，就业人数就增长0．65％，但i993年却下
降为0．13％。1997年和1998年乡镇企业就业出现负增长，两年净减少从业人员
971万人。。
四、农民负担相对较重，严重制约收入增长
长期以来农民负担无法切实减轻的一个原因是农村基层组织设置不合理，乡镇
干部过多。现在全国每个乡镇吃财政饭的平均近300人，造成“食之者众，生之者
寡”。为了解决工资问题，一些地方虚报农民收入，超标准收取提留统筹；一些地
方巧立名目，乱收费、乱集资、乱罚款、乱摊派；更有少数干部乘机搞腐败，使农
民雪上加霜。
以湖北省监利县棋盘乡为例，1999年，棋盘乡全乡农民实际负担1382万元，
其中合理负担580万元。而全乡农民的农业总收入总共还不到1000万元。这意味
着当年农民种田的全部所得，都用来交纳所承担的税费负担还不够。@农民负担的
加重，不但直接减少了农民的收入，而且IIiii了农民对土地投入的积极性，农村的
各项政策难以真正落实到位，农村的各项社会事业发展明显滞后。
五、由于体制原因，保护与支持农业发展的政策难以全面落实
长期以来，国家对农业和农村投入总量严重不足，欠账较多。农业是公认的瓶
颈产业，理应是最重要最值得投入的产业，但实际上却是投入较少的产业：农业同
时表现为弱质产业，应当是重点保护、扶持的产业，但实际上在工农产品价格剪刀
差中依然处于不利地位。
自1998年中央决定实施积极的财政政策以来，Iiilli大幅度增加了农业基本建
设投入，1998--2001年，共计安排农林水利和生态环境建设国债1400多亿元，约
占同期国债投资总规模的28％。如果加上中央预算内农业基本建设投资和水利建设
资金，4年间中央对农业的投资达1900亿元以上，支持力度不可谓不大。但这些投
入大部分用于大江大河治理等大型项目，各行各业都从中受益，与农民增收关系密
篓鲁兰丐璺堡：。‘竺璺塞些剩东妻动毒转移眵模式与发展趋势”，‘农业经济导刊》2002年第4期．第136页。
。李昌平：《我向总理说实话》，光明lit报出版杜2002年版，第2页。
。。⋯⋯‘ ⋯
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切的小型基础设施的投入还很有限，难以直接带动农民增收。①目前我国在粮食流
通环节对农民进行的补贴．数量高达几百亿元，农民从中获得的好处也是间接的，
并不明显。
第三节农民收入持续增加面临尖锐的矛盾
从当前的经济发展实情分析．引起我国农民收入增幅减小的以上原因仍然继续
存在，此外还将面临以下几个尖锐矛盾。
一、单纯依靠提高农产品价格增加收入的空间越来越小
改革开放以来，特别是进入20世纪90年代以来，国家对于粮食、棉花、油菜
和畜产品等的多次调价，对于迅速理顺农产品的供求状况，提高农民的收入，调动
农民生产的积极性，推动农村经济的发展，起到了积极作用。
然而，农产品价格的上升空间并不是无限的。根据恩格尔定律，一个家庭的收
入越少，家庭收入中用于购买食品的支出所占的比例就越大，随着家庭收入的增加，
用于食品的支出比例就会变小。推而广之，随着人们生活水平的不断提高，社会对
农产品的相对需求越来越少。从居民尤其是城镇居民的消费结构看，正在发生两个
规律性的变化：～是居民的生活费开支中用于食品的开支明显减少，即恩格尔系数
下降。2001年城镇居民的恩格尔系数已经低于38魁农民的恩格尔系数已经低于
48％。二是食品的收入弹性系数明显下降。1998年中央提出了实行扩大内需的方针
之后，采取了两大措施，一是通过发行国债来带动投资嚣求的增长：二是通过绘公职
人员增加工资来带动居民消费需求的增长。这两大措施在整体上都收到了明显的效
果，但在拉动农产品市场方面的作用却十分有限。据国务院发展研究中心的调查分
析，2000年城镇居民人均可支配收入6280元，比1996年增加了1441．1元，但2000
年城镇居民人均用于食品的开支却只比t996年增加了53．6元。如果以此直接计算
城镇居民的食品收入弹性．只有0．04，也就是说四年里城镇居民每增加l元钱的可
支配收入，只有O．04元是花在食品的消费上。而且在增加的53．6元中，仅用于烟酒
和饮料的开支有35．2元。结果是城镇居民人均用于购买粮油、果菜和肉蛋奶的开
支，比4年前只增加了18．4元。岱因此，消费需求约束己经制约了价格的继续上扬，
农产品继续提价的空间已经很小，农民增收难度增大。
”韩俊：“增加农民收入是经济工作的首要任务”，t人民日报》20[；2年5月15日．
”陈锝文：“当前我国的三农问匿”，(WtO与农牧业国际竞争力提升战略高层研讨会论文集》，2002年7月．
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另外，还有一个不可回避的问题是，从2002年起，我国开始履行WTO所规定
的义务。由于目前我国粮棉油等大宗农产品的价格普遍高于国际市场价格，加入
WTO后粮食等大宗农产品的进口会逐步增加，这必然会造成国内粮食等农产品市场
价格的回落。今后，通过提高农产品价格增加农民收入的潜力越来越有限。
二、农业生产结构调整滞后于食品消费结构的变化
近年来，受人均收入水平提高的影响，人们的食品消费结构已发生了较大的变
化。这种变化主要表现在：人们对粮食的直接消费需求在逐步减少。据统计，从
1990年到1999年，中国城乡居民每人每年对粮食的直接消费量分别减少了45．8
千克和14．6千克；城乡居民对动物类食品消费需求在明显增加。城市居民肉禽蛋、
水产品的消费量由40．1千克增加到46．2千克，增长了15．2％，农村居民肉禽蛋水
产品的消费量由17．1千克增加到24．5千克，增长了42．7％；对营养类和方便类食
品的需求也在迅速增长。
面对这种消费结构变化，农业生产结构的调整相对落后。农民家庭由于市场信
息、种植品种和管理技术等因素的制约，种植业结构调整缓慢。
三、农村家庭经营规模不断缩小不利于提高劳动生产率
只有当从事农业生产的劳动力拥有足以提高生产率和增加商品产出的土地等
自然资源时，农民才有机会提高收入水平。只有通过土地经营增加了收入，农民才
会对农业产生兴趣。然而，我国面临的现实问题是，农业中滞留的劳动力越来越多，
土地经营规模愈来愈小。1990年以来，全国农村劳动力平均每年以543万人的速
度在增长，到1999年底，农村净增加劳动力4887万人，使劳动力总数达到46896．5
万人，lO年中增长了11．63％。在劳动力供给量大幅度增加的同时，由于生产技术
的不断进步，农业生产呈现一种劳动用工量不断减少的趋势。根据中央政研室、农
业部农村固定观察点农户家庭调查资料，1990年农户家庭粮食作物生产每公顷平
均用工量为297 6个工日，2000年减少到246．5个，实际用工量平均每公顷减少
了51．1个标准劳动日。与此相对应，农村家庭拥有的耕地面积却一再减少，由1990
年的0．53公顷(约合7．95亩)减少到2000年的0．49公顷(约合7．35亩)。很显
然，上述两种因素的共同作用必然游离出大量剩余劳动力。解决这个问题，必须把
大量的农村剩余劳动力向非农产业部门转移，逐步实现土地的规模经营，不断提高
劳动生产率。
四、乡镇企业和城市吸纳农村剩余劳动力的能力下降
乡镇企业在吸收农村剩余劳动力方面，曾经发挥过不可替代的作用。但由于管
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理机制落后，经营粗放，缺乏创新能力，特别是在加入wTO后，在日益激烈的国际
竞争压力下，乡镇企业对农村劳动力的吸纳能力迅速下降。
此外，我国目前正处于工业化与信息化并存的阶段，这个阶段给就业问题在整
体上产生了三个影响：一是资本和技术对劳动的大量代替；二是一般加工业和制造
业的生产能力出现了阶段性和结构性的饱和乃至过剩；三是加快增长的高新技术产
业不仅需要高额的资本投入，而且也需要从业人员具有较高的素质。这些影响明显
制约了乡镇企业在就业岗位上的继续扩张，制约了农村剩余劳动力“离土不离乡”
的转移方式。
与乡镇企业近年来对于农民劳动力的吸收增长成为负数相同，城市吸收农民工
的大门也开始逐年变窄。由于传统产业收缩，许多城市低文化、低技术人员下岗转
业。为了减轻就业压力，很多城市或明或暗地出台了一些对农民工使用的限制措施。
虽然党中央、国务院一再下发通知要求各地完善民工管理工作，要求“按照公平对
待、合理引导、完善管理、搞好服务的原则，采取有效措施，全面做好农民进城务
工就业管理和服务的各项工作。”。但由于地方保护主义严重、部门协调不力等因素，
清理涉及农民进城务工就业的不合理规定，解决克扣和拖欠工资等问题仍然是一个
大难题，各项政策措施有待于抓紧落实。
五、资金短缺严重制约农业和农村经济增长
当前，农村资金供求矛盾非常突出，存在的主要问题有：一是农村资金外流问
题严重。农村信用社和农村邮政储蓄机构是我国农村资金净流出的重要渠道。1979
—2000年，我国农民通过农村信用社和邮政储蓄机构的资金净流出量高达10334
亿元，商业银行在农村吸收的资金绝大部分回流到城市：二是流入农村的资金缺乏。
出于化解和防范农村金融风险的需要，国家从1998年开始清理整顿农村合作基金
会，同时四大国有商业银行收缩了在农村的信贷业务，有的只清收陈贷不发放新贷，
有的将审贷权上收到地区中心支行，加之信用社改革不到位，农村流动资金投入大
幅度减少。由于农行、信用社贷款条件僵化，农户和乡镇企业资信度低，缺乏必要
的抵押、担保条件，最终导致农户生产结构调整贷款难、乡企技改投资贷款难。乡
镇企业的GDP占全国GDP的30％，而其贷款余额占全国贷款余额的比重不足5％。1999
年全国金融机构新增贷款比上年增加18％，但乡镇企业贷款余额却比上年下降了
12％。虽然2002年人民银行调整农村小额信贷政策，但从山东省济南、临沂等地许
多农村的调查情况看，国家小额贷款政策落实不完善、农民非利息信贷成本较高等
。国务院：“关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知”，‘人民日报，2003年1月16日，第1版．
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问题大量存在，“贷款难”现象仍然没有从根本上改变。据全国农村固定观察点调
查，农村信贷仍以私人借贷为主，占信贷总额的68．3％。
六、加入WTO给我国农业的巨大冲击不能回避
中国加入WTO，是新时期农民增收问题所处的一个主要时代背景。加入WTO，
我国在农业市场准入方面承诺：一是降低关税水平，将农产品平均关税由目前的
19％降到2004年的14．5％。大部分农产品进口将取消数量限制，实行单一关税。二
是开放部分农产品市场。逐步扩大小麦、玉米、大米、棉花、豆油等大宗农产品进
入中国的准入量。三是逐步消除国营垄断。按照承诺，在过渡期内，我国政府对粮
食、棉花、食用植物油、食糖和烟叶等农产品保留国营对外贸易体制(由政府指定
国有企业专营)，但国营比例要逐步降低，菲国营贸易比例在实施期内要同比例增
加。四是取消出口补贴。承诺加入WTO不对任何农产品，特别是玉米、大米、棉花
进行出口补贴。五是限定国内农业支持政策，我国承诺农业综合支持量的“微量允
许”水平分别为相应年份农业产值的8．5％。六是履行WTO动植物检疫标准(SPS)。
我国承诺将在小麦、水果和肉类等农产品贸易上严格执行WTO的SPS标准。。
从长远看，虽然加入wTO也给我国农业带来发展机遇，但是，从世界许多发展
中国家加入WTO的经验教训看，入世带来的机遇靠等待是难以得到的。相反，近期
的冲击却是实实在在的。特别是目前由于我国一些体制障碍和政策扭曲，农业发展
面临的环境很可能还会加剧农产品在生产、加工及贸易等方面的冲击。首先，当前
我国农产品供给总量增长，这与需求结构存在着尖锐的矛盾，结构性过剩问题突出，
此时开放市场，对农业压力很大；其次，我国农业正从自给性、封闭性经济向商品
经济和开放经济转化，农民的自身素质很低，应变能力差，防御市场风险的能力不
强。在这种情况下加入WTO，将面对一次相当大的考验；第三，我国农业和农民在
宏观政策上得到的待遇是不公平的，税费负担过重，缺乏良好的发展环境，严重削
弱了我国农业参与国际竞争的能力。在此情况下，遇到的冲击和挑战是严峻的，主
要表现在：
第一，可能引起农产品生产减产，减少农业就业机会。根据美国农业部经济研
究局的一份研究报告分析，中国加入WTO后，会造成国内稻谷、小麦、棉花、羊毛
等不同程度的减产。减产幅度在1．4-37％．之l'u-J，减少就业机会1320万个。据国家
计委测算，我国加入wTO的过渡期完成后(2005年)，因开放农产品市场可能造成
国内小麦、玉米、豆油、大米和棉花等农产品的产量下降，因此减少就业机会2086
。马晓河：“加入WTO对中国农业的影响” 《农业经济导刊》2002第4期，第113页。
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万个至2550万个。特别是以农业为主的东北和中西部地区影响最大。
第二，WTO的规则限制和约束了国家对农业的支持和保护的空间。50年来，我
国的农业对国民经济的发展做出了巨大贡献，为工业建设提供了6000亿到8000亿
元的原始资本积累。当前我国工业刚刚具有反哺农业的经济实力，却遇到了WTO农
业协定的种种限制。我们不能象西方国家以前那样对农业提供全方位的支持，而只
能在WTO框架下利用有限的空间扶持农业的发展。。
2002年是我国加入WTO的第一年。“去年国外农产品进口的冲击没有预想的大，
这一方面是由于我们应对和调控措施得当，另一方面是因为国外农业减产、农产品
价格上涨。但是国外农业减产的情况不会经常发生，我们不能盲目乐观，更大的压
力和挑战还在后面。”。因此，放眼国际大环境，农民增收的难度不可低估。
七、深层次的政治经济体制问题阻碍农业发展
我国的经济体制改革是从农村开始的，改革极大地解放和发展了生产力，给农
村带来了翻天覆地的变化，但农村的改革还没有完成。“农村的经营体制、投资体
制、金融体制、流通体制等还存在很多不适应市场经济发展的问题，农村生产关系
和上层建筑的某些环节还有不适应甚至阻碍农村生产力发展的地方。必须着眼于解
决农业和农村经济发展中面临的深层次矛盾，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，
不断深化农村改革。”。
当前，以下四个方面的改革亟待寻求突破：一是推进农村税费改革；二是县乡
基层机构改革：三是完善公共财政体制改革，探索对农业和农民实行补贴的各种有
效办法；四是加快农村金融体制改革，加强对农业和农村经济的信贷支持。
：曼堕翌：?印全!望对中国农业的影响”．‘农业经济导刊》2002第4期，第117页。
。温妻耋：o寒，絮士盔查精神为推进全面小康建设而奋斗一在中央农村芏作≤议上的讲话”，‘人民日报》，2003年2月8日．第2版。
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。温警：认鼍贯翟之梦精神，为推进全面小康建设而奋斗一在中央农村工作会议上的讲话一，‘人民日报，203 年2月8日，第2版。
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第三章解放思想、实事求是，千方百计增加农民收入
第一节增加农民收入要有新思路
党的十六大提出了全面建设小康社会的战略目标。实现这一战略目标重点在农
村、难点也在农村。温家宝同志指出“农村小康建设的总体要求是：高举邓小平理
论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，坚持党在农村的基本政策，深化农村
改革，调动和保护农民的积极性，不断解放和发展农村生产力；大力推进农业和农
村经济结构战略性调整，提高农业综合生产能力和可持续发展能力，提高农业的现
代化水平和城镇化水平，全面繁荣农村经济，稳定增加农民收入。”
当前出现的增收困难问题是在农业与农村经济进入新的发展阶段后出现的新
问题，与以往历次农民收入问题相比有着本质的区别。它是长期以来农业与农村经
济结构不合理，城镇化水平低，农业劳动生产率不高等问题在新阶段的集中反映。
在这个阶段，增加农民收入要有务实的新思路，要有创新的好办法。
既要从国内外市场需求方面有效拉动农业增长，更要大力推进农业和农村经济
结构的战略性调整，改善供给，提高农业和农村经济发展的质量；既要根据制度环
境和市场环境的变化，调整乡镇企业发展战略，又要统筹城乡经济，改革城乡分割
体制，加快城镇化进程：既要稳步推进税费改革，减轻农民负担，又要建立起根据
基础教育、基本医疗卫生服务等基本需求向农村贫困地区确定转移支付的制度；既
要完善公共财政体制，增加对农业和农村基础设施的投入，又要改进农村金融服务，
为农业和农村经济发展提供资金支撑；既要依法确保农村土地承包关系的长期稳
定，又要在坚持家庭承包经营基本制度的基础上，进一步推进农村的制度创新，把
农业和农村经济纳入社会主义市场经济的轨道。所有这些措施，相互联系又相互制
约，特别是最后几项，需要触及国家财政、税收政策、土地政策等方面的整体改革，
这些方面的改革需要一个过程，“一抓就灵”、“立竿见影”的思想是不可取的，
也是不现实的。
结合前面对农民收入情况的实证分析，下面将主要从推进农业与农村经济结构
战略性调整增加农业收入、加速农村剩余劳动力转移增加非农收入和搞好税费改革
试点工作减轻农民负担等方面探讨新时期农民增收的对镱。
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第二节加快农业结构战略性调整，促进农民增收
今年年卒刀召开的中央农村工作会议非常明确地提出了农业与农村经济战略性
结构调整所包含的主要层次：在种植业基础上发展畜牧业、水产业；在农产品生产
基础上发展农产品加工业；从微观的角度说，每一个农户都要注重品种质量，从整
个国家的农业生产布局中获得最高的经济效益。除了农业内部结构调整之外，农村
还有二：三产业结构调整的问题，主要是乡镇企业如何与整个国民经济结合起来，如
何加快农村劳动力合理流动和城镇化步伐。
当前，农业仍然是大多数农民的主要收入来源，提高农民收入，首先要把农业
搞好。因此本节主要论述农业结构调整问题，乡镇企业发展、城镇化、农村劳动力
转移等问题将在后面的章节里分别论述。
根据经济学的原理，农业结构调整可以定义为农业生产活动中劳动、资本、土
地及其他自然资源要素等生产要素的供给与使用的重新分配。结构调整让劳动、资
本、土地等从生产率低的生产部门向生产率较高的部门转移，从而加速农业经济增
长，让农民获得更大的收益。
上个世纪90年代中后期，我国粮食等主要农产品供求实现了由长期短缺到总
量基本平衡、丰年有余的历史性转变，农业发展越来越受到资源和市场的双重约束，
结构性矛盾引发的增收问题越来越突出。
在目前的情况下，农产品的国内需求在近期内不会增加很多，加上出口的阻力
加大，供大于求的矛盾一时还难以实现根本性改变，依靠增加产量和提高价格来增
加农民收入的余地很有限。对农业和农村经济结构进行战略性调整是我国农业和农
村经济发展进入新阶段的重要选择。
之所以说是战略性调整，是指不能象过去在一般意义上那样，在种植面积上加
加减减进行适应性调整，而是有全局性的战略性调整。它主要包括三个方面，一是
大力提高农产品质量：二是优化农业生产布局，发展特色农业；三是积积极发展农
产品加工业。特别是发展农业产业化，能够有效地把提高农产品质量、调整农业生
产布局和扩大农产品加工三个方面结合起来，是搞好农业战略性调整的主要途径。
在下一节我们将对农业产业化问题单独进行论述。
一、农业结构战略性调整应遵循的原则
随着经济全球化发展和我国加入世贸组织，国际市场的变化对国内农业的影响
将不断加深。在现阶段，农业结构调整应遵循以下原则：
第一，坚持按经济规律办事，结构调整要尊重农民意愿，以市场为导向，使农
业生产始终适应市场需求的变化。立足现有基础，考虑农民的传统习惯和承受能力，
把生产自主权真正交给农民。从国际、国内两个市场中寻找调整方向。必须更新观
念，把视野从过去区域和周边有形的商业市场，转向国际国内的大市场。站在全球
农业生产地域分工的高度，善于从区位优势、劳动力优势还有其他资源优势的分析
比较中，寻找市场潜力大、具有相对稳定市场区位空问的产品、产业。如劳动密集
型产业、依托独特资源的中药材、无公害蔬菜、特种水果、保健类食品加工等。
第二，消费观念和生活方式的变化趋势中寻找产业调整的方向，转变农业增长
方式，发展优质、高产、高效、生态、安全农业。
根据马斯洛的需求理论， 随着经济的快速发展，人们的消费观念和生活习惯
也在发生深刻变化。人们由占有物质数量转向生活的质量，并由追求生活的物质质
量向精神质量和生存环境的高层次发展。人类的饮食习惯也将因此发生变化。国内
和世界市场的发展都已证明了这一点。近几年我国农产品在出口中遇到的各种绿色
壁垒、技术壁垒是发达国家贸易保护的结果，同时也给我国农业生产敲响了警种。
农产品要想闯进国际市场，必须适应新的要求。
要在优化品种、品质结构，大力发展优质农产品生产的同时，切实抓好质量安
全管理。要引导和帮助农民按标准组织生产，科学用肥，安全用药，从源头上保证
农产品质量安全。要建立健全统一、权威的农产品质量标准体系和检验检测体系，
建立市场监管制度和监测制度，保证农产品的质量安全。
第三，坚持按自然规律办事，加强宏观指导，发展区域优势农产品。几年前，
山东省沾化县农民种植冬枣效益很好，每公斤冬枣的市场价达到了十几块甚至几十
块钱。随后几年，“冬枣热”在山东省升温，甚至在全国其他许多地方兴起。结果
造成品种混乱、品质下降，市场价格急剧下滑，许多地方的农民满心欢喜栽下了“摇
钱树”，却没有抱回日夜盼望的“金娃娃”。究其原因，应该说是违背了“适地适树”
的农业生产原则，岂不知冬枣只是适合在黄河三角洲这类略带碱性的土地生长。同
样的道理，把习惯了胶东丘陵环境的烟台苹果搬到鲁北地区来种植．也很难长出一
级果来。我国自然条件、生物资源丰富多样，各地应发挥各自比较优势，避免产业
趋同，发展最具竞争优势的农产品。
近几年，我国农业区域布局的调整取得了初步成效，但“小而全、大而全”和
结构雷同的问题仍很突出，特别是优质专用品种生产还比较分散，区域化布局、专
业化分工格局还未形成，地区比较优势未能充分发挥。以推进优势农产品区域布局
为突破口，把由过去主要抓产品和产业发展为主，转向在继续抓产品和产业发展的
同时突出抓布局的调整和优化，这是我国农业发展重点的一次重大调整。这有利于
解决我国农业生产力布局不合理、结构雷同的问题，发挥各地资源和区位优势，形成
区域化布局、专业化分工格局。也有利于在优势产区相对集中投入，加强农业基础设
施建设，提高区域农业生产和管理水平，可以促进优势产区率先走向农业现代化。
从农民增收角度来看，增加农民收入，重点是增加农产品主产区农民的收入。
通过优势区域布局，把优势农产品做大、做强，形成规模化生产后，能够带动加工、
储藏、运输等相关产业的发展，开辟农民新的就业渠道，扩大就业机会。
从各国情况来看，区域化布局、专业化生产、产业化经营是世界各国农业发展
的一般趋势和必然规律，也是农业现代化的重要标志之一。目前美国已经形成了一
些有竞争力和国际知名的产业带，如其玉米生产带，产量占全国的45％，小麦生产
带，产量占全国的5096，大豆生产带，产量占全国的60％。即使在欧盟内部，各国
之间也相对分工，形成了各具优势的农产品生产区域。
目前国家已经出台了优势农产品区域规划，促进优势农产品和特色农产品向优
势产区集中。但应加强宏观调控，落实财政、税收等政策，采取综合措施，把这一
规划落到实处；同时，还应尊重市场经济规律，充分发挥各种要素的作用，真正形
成具有国际竞争力的农业产业带。
第四，要依靠科技进步。加强农业科学技术的研究，加速先进适用技术的转化
与应用，切实把农业发展转移到主要依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，
提高农业增长的质量和效益。
第五，要努力促进人与自然的和谐发展。农业生产再不能以破坏生态为代价，
促进农业和农村经济的可持续发展。
二、农业结构战略性调整的具体措施
1．提高粮食综合生产能力，保证粮食安全。粮食安全对于我们这样一个大国而
言，始终是一个极为重要的问题。但就当前和长远来看，由于粮食供求格局的不同，
采取的对策也应有所不同。
从当前看，粮食仍然是供大于求的格局，粮价较低，农民缺乏种粮的积极性。
现在应该采取多种措旅，西部地区退耕还林，发达她区放开粮食市场，可以合理调
减粮食面积，减少粮食供给，促进粮价回升．保护主产区的积极性。
从长远看，随着人口增加，粮食供求格局可能会发生变化，从供给有余变为不
足，因此从现在起应该保护粮食生产能力。2002年山省遭遇百年不遇的大旱，部
分地区粮食大幅度减产。据山东省政府内部资料显示，约有900万农民出现缺粮现
象。虽然不是说900万农民没有粮食吃，但是保护粮食生产能力，注重粮食安全的
重要性可见一斑。怎样做既能调减粮食面积，又能确保粮食安全呢?重要的一点，
应该转“产量安全观”为“产能安全观”。国家可以把补贴到粮食流通的资金投入
到农田水利建设上去，投入到农业科研开发上去，储粮于土，储粮于科技。只要有
足够的优质的水土资源，有良种等科技要素，粮食安全就有保证。
2．加快数量型增长方式向效益型增长方式的转变。适应市场消费变化，调整产
业产品质量结构，发挥比较优势，优化农产品生产布局，以“专用、优质”为核心
稳定粮油等主要农产品面积与产量，积极推进名牌战略，重点发展无公害农产品、
绿色食品和有机食品生产，更新观念大胆创新，发展生态农业、旅游观光农业、教
育农业。
建立健全统一、权威的农产品质量标准体系和检测检验体系，把农产品安全标
准放在突出位置。这不仅是为了应对加入世贸组织扩大出口，也是为了适应当前国
内消费者对农产品品种、质量、营养、健康、安全要求提高的新情况。目前，我国
在无公害食品认证上仍然存在“多龙治水”的问题，既有省级农业部门认证管理的
无公害农产品，也有质检部门认证管理的无公害食品，一方面导致消费者无所适从，
另一方面也使农民、生产基地和厂商重复交费，增加成本。
3．大农业技术结构的调整力度，为增强农业的竞争优势提供有效支撑。对于农
业发展和农民增收，农业技术进步往往能产生较强的乘数作用。随着农业利用高新
技术的加快，技术进步的乘数效应还会进一步加强。因此在农业结构调整中，必须
高度重视农业技术的作用，真正把农业产业化转到依靠科技进步和提高劳动者素质
上来。但是现有的农业技术结构，存在三个问题：一是常规技术多，重大关键技术
和高新技术少；二是过分重视增产技术，轻视农产品优质化技术；三是过分重视农
业产中技术t忽视产前特别是产后技术。有些产后技术，如农产品的包装、分级、
营销、品牌管理技术等甚至经常不被看作是技术，而被忽视。这三个问题，不仅导
致了农产品优质化进展较慢，在相当程度上，还妨碍了农产品加工业的产业升级，
导致产业化龙头企业的产业层次不高，对农户辐射带动力不强，因而在总体上不利
于提高农业的整体竞争力。这几年，农业对于农民收入的贡献连年下降，很大程度
上与此有关。
农业科技投入具有很大的外部性，加入wTO后，国家应该根据“绿箱政策”的
要求，加强对农业科技的投入。与此同时，从根本性上优化现有的农业技术结构，
尽力释放农业科技投入的效果。
4．立多元化的农业投入机制。农业资金不足一直是制约我国农业发展的重要因
素。除了利用世贸规则允许的“绿箱”政策，加大政府对农业的投入外，还应制定
政策鼓励企业、个人和外商投资，通过政府贴息扩大农业贷款规模，形成多元化的
农业投资结构，保障结构调整资金需求。建议出台政策，建立农业结构调整基金，
专门用于农业结构调整。同时加大科技投入力度，建立农业科技基金，通过社会捐
助、公开募集等形式为农业科研发展开辟新的资金来源。经过有关部门批准，基金
会可以用企业或个人冠名。农业企业从事技术创新的费用，可全额计入生产成本。
5、建立和完善现代农业的保障机制。首先要健全和完善农产品的市场调控和
保护制度，尽量减少因结构调整不当或市场变化，影响农产品销售给农民造成的损
失。其次要建立和完善农业保险体系。以美国为例，农业保险是美国实旌农、业保护
的～种非常重要的手段和方式。为减轻自然灾害给农民可能造成的风险损失，美国
政府对从事农业保险的机构提供大规模的保费补贴，从而使农民能以较低的保费率
普遍参加农业保险。1990年修订后的农业法规定，凡参加联邦农作物保险的农作
物，在遇灾害时可根据农业保险的有关规定获得较高的赔付，即使没有参加保险的
农作物，遇灾害时，也可获得按规定产量的40％的赔偿。借鉴国外经验，由政府
对农业保险进行多种形式的补贴，使农业保险变成有别于一般商业保险的政策性保
险，以减轻和化解农民或农业企业的经营风险。
第三节积极推进农业产业化经营
农业产业化是根据现代化的要求，大规模地组织分工分业生产，把分散的家庭
经营纳入一条龙的生产经营体系，把分散、独立的许多生产过程化为一个社会生产
总过程，最大限度地发挥整体效应和规模效应，以调整小生产与大市场的矛盾。
农业产业化经营有利于实现优化农产品品质、优化区域布局和发展精深加工的
有机统一，是农业结构调整的重要推动力量，也是对农村经营体制的丰富、发展和
创新。只有走农业产业化道路，才能提高农民的组织程度，增强农业竞争力；只有
实行农业产业化，通过对生产要素的优化配置和产业的重新组合，把贸、工、农和
产、供、销有机统一起来，使农民也能分享农产品加工、销售所增值的一部分价值，
才能真正实现农业增效、农民增收的目的。
些奎盔兰堡圭兰垡垒苎!!竺!!!竺!!!!!
一、加强制度创新，建立新型的利益分配关系
发展农业产业化的根本目的之一，是参加一体化经营的各个主体都能够分享到
从初级农产品生产到制成品销售全过程各个环节增值的分配，换言之就是利益均
沾。如果没有建成利益共享，风险共担的经济利益共同体，农业产业化经营的组织
模式就是空壳，达不到农业产业化经营的目的。
农民能否取得和占有由于农业产业化过程而形成的经营利益以及其占有的份
额的多寡取决于农民在产业化经营中的地位和产权关系。在“公司+农户”、“基地
+农户”、“订单农业”等农业产业化经营模式下，农民与农产品供应链条的其他环
节几乎没有产权联系，农民在生产经营中的地位因此不可能发生实质性的改变，充
其量是由自由生产者变成了签约生产者，仍然是初级产品供应者。农业产业化给农
民带来的好处主要是降低了生产的市场风险，使收入保持稳定。由于没有产权联系，
农民无权要求分享农产品供应链其他环节的利益增加值，企业也没有义务让农民分
享经营获得的利润，因为交易在签约过程中已经结束。
因此，农业产业化健康发展的关键之⋯就是建立农民与产业化组织的产权联
系，积极探索新型的产业化组织形式，农民可以用土地使用权、产品、技术、资金
等要素入股，把利益机制纳入规范化、制度化的轨道。在目前条件下，建立新型的
农村经济合作组织是形成农民与龙头企业产权联系的一条可行途径。
二、加强组织创新，发展适应产业化经营的新型组织形式
为了适应推动农业产业化和加入世贸组织后处理农产品纠纷的要求，必须加强
组织创新，提高农民组织化程度，积极发展农产品行业协会和农民专业合作经济。
在发达国家，农业产业化的一个显著特征是广泛而多元化的合作。既有产权联
系的合作，如参股、合并、收购、重组：又有非产权联系的合作，如在契约形式下
的各种生产合作、购销合同、服务合作等。事实证明，世界上农业产业化程度高的
国家，往往也是合作经济发达的国家。在合作经济的起源地英国，农业合作经济组
织在产业化经营中逐步走向集中和大型化i例如英国第三大连锁超市“阿思达
(Asda)集团”，就是由1920年建于约克郡的一个奶农销售合作组织发展而成的。
在法国r绝大多数农场主都参加了产前、产后和产中的合作组织，有的农场主甚至
是不同类型合作组织的成员。在以大型农场为主的美国，农产品由合作组织加工的
占到80％。日本则主要通过农协架起农民与市场的桥梁，主要业务涉及农民生产
和生活的各个方面。①
。吴方卫：“关于农业产业化的几点思考” 《农业经济问题》2001年ll期．第37页。
27
在市场体系中，市场主体在具体交易的“合作博弈”中，对“合作剩余”的分
割取决于交易双方的谈判能力。由于农民谈判地位微弱，在与龙头企业的商品交换
中往往处于不利的位置。他山之石，可以攻玉。农业产业化经营的国际经验表明，
通过合作形成产权联系，将农业产业化经营组织建成“利益共享，风险共担”的经
济利益共同体，是解决产业化经营中利益合理分配的有效手段。
由于我国当前农业生产力水平低下，农村中出现许多问题和障碍，给合作经济
组织发展带来了不利影响。主要表现在：一是农民文化素质较低：二是农民经济实
力弱小；三是市场意识不强，在一定程度上影响了合作经济组织建立及其管理中的
民主程度。因此，我们要在坚持合作组织基本原则、允许发展多样化的组织形式的
前提下，鼓励发展具有产权联系和经营活动的专业合作社。由于专业合作社具备实
体性质，以权益为纽带，能更好地为农民谋取更多的经济利益，因此，专业合作社
应当成为当前农村经济合作组织的发展重点。适应市场经济体制和国情的需要，目
前我国可以按照“民办公助、政府引导”的模式，一方面要引导农民自觉地发展这类
组织；另一方面，各级政府也要赋予这些组织一定的职能和手段，将部分支农投入
下达到此类合作经济主体，政府投入只作股、不计息，以维持农村经济的稳定发展，
同时国家也应在其他方面提供适当的资金帮助，这也符合WTO的“绿箱”政策。
在经济合作组织发展成熟以后，农业产业化组织形式可以发展为：“龙头企业
+合作社+农户”、“龙头企业+其他经济合作组织+农户”、“专业合作社(本身可
能发展成龙头)+农户”甚至是“龙头企业+农户(龙头企业的股东)”等多种形
式。
当然，合作组织之间也应加强合作，但不一定要建立区域性或全国性组织。西
方发达国家合作组织经过上百年的发展，已经形成全国性和区域性的组织或办事机
构，以协调和指导基层组织活动。在我国，合作组织尚处于发展初期，不具备发展
全国性和区域性组织的条件，勉强建立有行政干预之嫌，又会增加基层组织的负担。
三、进一步加强龙头企业建设
龙头企业在农业产业化经营中起着中枢和领导地位，其生产能力、组织能力的
高低直接决定了农业产业化经营的水平。要通过技术改造、资产重组、企业改革等
措施，增强龙头企业的市场开拓能力，重点培育和扶持一批能进行农产品深度加工、
为农民提供服务和带动农户发展商品生产的企业，并尽可能做到规模大、水平高、
外向型、产品新，具有较强的市场竞争力。
中共十六大报告提出“要形成与社会主义初级阶段基本经济制度相适应的思想
观念和创新机制，营造鼓励人们干事业．支持人们干或事业的社会氛晷，放手让⋯
切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让。一切创造社会财富的源泉充
分涌流。’，国要打破所有制界限，凡是能带动区域主导产业发展的，不论经济成份是
国有的、集体的，还是私营的、外资的，或者是多种所有制的混合制企业，都应鼓
励发展成龙头企业。
特别是在中国加入WTO之初，日益激烈的竞争环境使起步晚、规模小的农业
龙头企业面临更加严峻的发展形势。各国在减少关税壁垒的同时，不约而同地树起
了技术壁垒。2002年山东省肉食出口企业遭遇出口阻力，一直作为出口强项的家
禽鲜冷冻肉出口仅为15．5万吨，比上年减少20％左右，企业从农户手里的家禽收
购量与收购价格也因此大幅降低。
因此，国家应根据农业产业化企业生在农村、面向农村、发展在农村的实际情
况，对农业产业化企业实行更加优惠的政策。农业龙头企业与～般的工商企业有所
不同，一方面，它处于平均利润率较低的行业中，需要一定的优惠政策；另一方面，
它与大量农户相联系。扶持它，等于间接扶持了农户。因此，应该在资金、税收、
贷款方面给予扶持。2002年山东省出台了～系列扶持政策：～是不断加大财政投
入，从2002年至2006年，省财政每年拿出不少于5000万元专项资金，与银行信
贷资金捆绑滚动使用，支持农业产业化经营：二是省级财政资金2002年安排5000
万元，用于农业标准和检测体系建设：三是把农业综合开发和扶贫资金的安排使用
和推进农业产业化经营结合起来，每年安排至少3000万元，直接用于龙头企业：
四是把预算内用于农业的基本建设资金、水利基金、水利专项资金优先投向与农业
产业化配套的项目建设，等等。。同时在税收、金融服务、用地、用电等方面也出
台了政策。虽然这些扶持资金比以往有较大增加，但与山东省“十五“时期发展
50家国家级，206家省级重点龙头企业和1000家区域性骨干龙头企业的目标相比，
仍然是杯水车薪。
龙头企业要想大做文章，最缺的是资金。补贴龙头企业就是扶持农民。有限的
扶持资金要想用好，关键是要采取科学合理的措旄。对龙头企业可以按照常年用工
人数、农产品消化数量、出口额等与农业相关的系数，确定合理的比例，在资金和
税收上给予支持：此外，也可以在上市条件上给予支持政策，选择绩优的大型农业
虹泽民：“全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面一在中国共产党第十六次全国代表大会上的报
告”，人民出版社2002年版，第16页。
。中共山东省委、山东省人民政府：“关于深入推进农业产业化经营的决定”，全省农业产业化工作会议文件，
2Q02旯5月n日，
龙头企业，优先发行债券和股票，通过融资，实现规模的迅速扩张，带动农业发展。
国有资金也可以通过投资入股的形式注入农业龙头企业，理由如下：一是我国
经济经过多年的高速增长，具备了相当的财政实力，而农业为支持城市工业的发展，
几十年来贡献了几千亿元的资金，现在考虑到加入WTO的新情况和三农问题的严峻
形势，工业应该大力反哺农业了；二是农业虽然目前仍是弱质产业，但有许多新产
品、新产业开发增值潜力巨大；三是当国有股减持后将会形成大量闲置资金，投资
农业，既能推动农业的发展，也符合市场经济中资本的“寻租”规律，给国有资金
找到了一个保值、增值的途径。需要注意的是，在目前，国有资金参股一般不要采
取控股的形式，以免影响个体、私营企业灵活性的发挥。
四、创造良好的外部环境，促进企业家成长。
如果说龙头企业是农业产业化的龙头，那么企业家是龙头企业的龙头。在农业
产业化中，产业定位和项目选择固然重要，但是如果没有具有创新能力的企业家，
再好的项目都可能毁于一旦。因此在推进农业产业化的过程中，要不拘一格促进农
村能人的成长，给企业家阶层的成长培育良好的条件，强化经营者利益的独立性，
鼓励他们的创新能力。
改革开放20多年来，农村涌现出大批能人，他们率先富了起来，有了一定的
资本积累，又有进一步发展的愿望。鼓励和支持这些能人创办龙头企业，可以带动
于家万户发展商品生产，增加收入。当前的关键是要形成有利于农村能人脱颖而出
的环境和机制。各级政府应启用能人，制定支持能人创办龙头企业的政策，尤其是
金融、税收等政策。同时结合县乡干部体制改革，鼓励分流的干部刨办农业经济实
体，鼓励大中专毕业生到龙头企业工作，逐渐提高农业龙头企业的经营水平。
五、扩大生产规模，实行区域化布局专业化生产。
要坚持市场导向，统筹规划，合理布局，发展各具特色、布局合理的优势产业
和产品，形成区域主导产业。逐步形成与资源特点相适应的区域经济布局，建设紧
密型和半紧密型生产基地，把资源优势转化为产业优势，形成商品批量、加工批量、
销售批量，使资源产出率、劳动生产率和经济效益达到最优化，夯实农业产业化的
基础。在大力发展专业村和专业乡镇的同时，推动专业化特色经济突破区域界限，
向特色产业带方向发展。在有条件的地方，扶持建立一批与国际质量标准接轨、通
过国家质量认证的农产品出口生产加工基地。
六、加强规划与政策引导。
建立政府综合协调机制，健全服务体系，形成支持农业产业化发展的整体合力，
制定产业化经营体系建设的总体规划和有关政策，建立市场预警机制，增强抵御市
场风险的快速反应能力。
第四节发展乡镇企业，促进农村剩余劳动力转移
实现农业结构战略性调整，推进农业产业化，可以有效稳定农村家庭经营收入
这一收入的大头。但要不断提高农民的非农收入，还应重视农村剩余劳动力的转移。
从世界各国的经济发展状况看，农业人口的比重随着社会经济的发展而不断减少，
是一个最基本的特征。随着经济的发展，农业在GDP中的比重呈现出越来越低的
发展趋势，在这种情况下，只有农业人口比重同步降低，农民收入才能不断增加，
整个国民经济的发展才能进入良性的循环状态。
温家宝同志在2003年中央农村工作会议上指出：“在我国人多地少、农村人口
比重大的情况下，增加农民收入，不仅有赖于农业质量和效益的提高，还有赖于农
业富余劳动力的大量转移。”⋯
在“九五”末期以来的研究中，人们已经得出一个高度共识的结论：可持续地
提高农民收入的办法只能是减少农民。从我国目前的国情出发，转移农村劳动力需
要广开门路，多渠道并举。在大力发展农村二、三产业和多种经营，拓展农村就业
领域的基础上，应主要依靠乡镇企业的发展和加快城镇化步伐，给农村剩余劳动力
转移提供广大的空间(有关城镇化问题将在下节专门论述)。
一、我国农村劳动力转移的制约因素
当前，我国农村劳动力就业与转移面临着诸多困难，主要集中在以下几个方面：
1．新增农村劳动力数量巨大，待转移劳动力数量众多。我国是农业大国，农村
人口多，劳动力总量大、增长快，仅每年新增的农村劳动力就有几百万人，劳动力
资源的增长远远超过了社会生产的需求，劳动力明显过剩。据最新模型测算，我国
目前大约有1．7亿的农村剩余劳动力，占现有乡村就业人员总数的35％，就业压力
相当大。
2．转移的农村劳动力素质较低，而且呈现下降的趋势。2001年我国农村劳动
力为4．82亿人，比上年增加267万人，增长0．6％，占全国劳动力总量的比重约为
70％。从行业看，农村劳动力中，从事第一产业的占74．5％，第二产业的占11％，其
。温享享：：竺霹芦塑十毫方精神，为推进全面小康建设而奋斗一在中央农村工作会议上的讲话一，《人民日报》
20(13年z只8日．第2敝。
”
3l
出彗堂垦璧垡磐_一!====竺!!! ————-—————————————————————_———--—————_—————————●——__'—————————————————————一一。
中工业为7．4％，从事第三产业的占14．5％。受教育程度的情况是：初中及以下程度
劳动力的比重高达87．8％。文盲或半文盲劳动力占7．4％，小学程度占31．1％，初中
程度占49．3％，高中程度占9．7％，中专程度占2％，大专及以上程度占0．5％。在农
村劳动力中，受过专业技能培训的仅占13．6％。⋯
3．入世对我国第一产业的就业格局将造成较大冲击，从而减少就业机会。“加
入世贸后，我国农业所面临的冲击，不光在于农产品进口数量的增加，更尖锐的矛
盾，主要是在农村人口尚未大规模转移的背景下，进口农产品增加后大量农民的就
业和收入问题。”。根据协议，我国在2005年将完成入世的各项承诺。入世虽然有
利于对外贸易的长期稳定发展，但从短期看，入世将使第一产业就业机会减少。入
世后，从国外进口优质低价的大宗农产品，可能使我国粮食和棉花价格在国际市场
的压力下走低，影响农民收入，进而影响农村就业，如果按进口3％的粮食计算，
同比减少的就业机会约上千万个，这将造成农村剩余劳动力的规模进一步扩大。
4．乡镇企业吸纳劳动力的能力在减弱。近年来，随着国内市场的供求形势发生
变化，许多商品开始供过于求，而劳动密集型产品的出口市场又受到属于北美自由
贸易区的墨西哥和东南亚诸国的挤占和竞争，出口势头受挫。与此同时，乡镇企业
发展初期的机制优势和优惠条件逐渐丧失，大量的乡镇企业因此发展缓慢，甚至倒
闭破产。尚能维持生产的企业为了提供竞争力，就必须提高自己的资本有机构成，
改善生产条件，导致了资金代替劳动的趋势。这些都是造成近几年来乡镇企业吸纳
农村剩余劳动力的能力下降的因素。“八五”时期，我国乡镇企业吸纳劳动力就业
的数量，平均每年增加688万人：而1995年以来，随着乡镇企业有机构成和吸纳
劳动力成本的提高，接收农村剩余劳动力的数量趋于减少，吸纳劳动力的能力在减
弱，平均每年仅增加90多万人。
二、乡镇企业面临的新情况和新问题
1．外部环境发生了深刻变化。从国际上看，中国加入40后，虽然面I临着很多
机遇，但是世界经济的不确定性因素增多，贸易保护主义特别是针对我国的反倾销
和技术壁垒加剧，对于增加出口带来较大压力。从国内情况看，市场出现结构性过
剩；同时城市失业人员增多、农民收入增加缓慢，使城乡两个市场开拓难度增大等，
市场竞争加剧：此外，乡镇企业贷款难、资金紧张的矛盾仍然十分突出。
2．乡镇企业自身也存在众多局限。外部环境的变化，使乡镇企业的体制性、结
：苎小玉、且淑芬：“农村劳动力转移状况与特征”， ‘中国统计'2002年第7期．第26页．
。目婴文：“当前我国的三农问题”。《耵。与农牧业国际竞争力提升战略高层研讨会论文集》，2002年
构性和素质上的问题进一步暴露出来，企业自身长期存在的管理基础差、技术基础
弱、人才缺乏等因素将会更加明显地制约企业的生存和发展。
从产业上看，以农产品为原料的加工业创造的增加值低；从产品上看，初级产
品多，高附加值和名特优新产品少；从布局看，70％的乡镇企业分布在自然村落；从
技术装备看，停留在七、八十年代水平的还比较多。少数企业管理混乱，产品质量
差，档次低，缺乏市场竞争力。少数企业污染环境，浪费资源，滥占耕地，不讲诚
信。对此我们必须有清醒认识。
三、进一步解放思想，推进乡镇企业改革与发展
1．深化产权改革，实现经营机制创新。进一步解放思想，按照“三
个有利于”的标准，大胆探索、借鉴和使用一切有利于乡镇企业发展的企业组织形
式和经营方式，全方位推进改革。大中小并举，形成合理的梯度结构。
大型企业可以通过兼并联合、资产重组，走集团化的路子，或者按照《公司法》
实施规范化的公司制改造，组建股份有限公司和有限责任公司。
中小型企业，重点推行股份合作制。只要通过科学的评估，保证集体资产不
流失，甚至可以出售改制，变成个体或者私营企业。“支持人们干成事业的氛围，
放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富
的源泉充分涌流。”通过资产流动和重组，改变乡镇企业的单一集体所有制产权结
构，形成多元化的产权主体，改变集体资产“人人有份，人人不问”的状况。改制
后的乡镇企业可以直接融资，这就为进行技术改造和结构调整，实行“资本加密”
创造了条件。
产权明晰了，责任明确了，乡镇政府也会减少对乡镇企业的干预，把工作重
点放在加强基础设施建设、营造良好投资环境、保护乡镇企业职工权益等方面。
2，调整经济结构，大力发展农副产品加工业。乡镇企业要从实际出发，紧跟国
家产业结构调整升级步伐，着眼于增加农民就业，加快提高竞争能力，重点发展六
大产业。一是大力发展具有地区资源、传统工艺、特定市场优势的特色产业；二是
大力发展农产品加工业；三是大力发展具有传统优势的劳动密集型产业；四是国家
鼓励发展的高新技术产业；五是符合国家区域发展政策和为规模企业配套的产业；
六是大力发展农村服务业。其中，依托广袤的乡村和丰富的农产品，搞农副产品深
加工，是乡镇企业的优势所在。也是拉长农业产业链，实现多次增值的好路子。
3．努力创造发展乡镇企业的良好政策环境，加大对乡镇企业的扶持力度。根据
《中华人民共和国乡镇企业法》，“乡镇企业，是指农村集体经济组织或者农民投资
为主，在乡镇(包括所辖村)举办的承担支援农业义务的各类企业。乡镇企业的主
要任务是，根据市场需要发展商品生产，提供社会服务，增加社会有效供给，吸收
农村剩余劳动力，提高农民收入，支援农业，推进农业和农村现代化，促进国民经
济和社会事业发展。”。既然乡镇企业承担了支援农业的义务，应该给予乡镇企业必
要的支持。对待乡镇企业，许多地方重视不够，“说起来重要、忙起来次要、干起
来不要”的现象比较突出。企业资金严重短缺，相当一批产品有市场、经营有效益、
发展有潜力的中小企业贷款无门，企业经营难以为继，在用工、农产品加工增值方
面都产生了不良影响。
应该全面落实《乡镇企业法》和《中小企业促进法》等法律规定的各项措施。
在税收、金融、资源利用、市场准入等方面，对乡镇企业特别是乡镇企业中的中小
企业发展采取有效措施。可以考虑实行结构性减税措施，对于乡镇企业从事新技术、
新产品开发和农业产业化龙头项目，按照有关政策适当降低税率，实行轻税政策。
对吸纳农民工数量达到一定比例的乡镇企业，在一定期限内减征、免征所得税，实
行税收优惠。
乡镇企业的绝大多数是中小企业，从国外经验来看，中小企业在争取融资方面
具有天然的弱质性。为了克服这种弱质性，许多国家十分重视通过优惠政策来扶持
中小企业的融资和发展。如对中小企业融资，财政予以一定的贴息和补贴；通过财
政投资引导带动其它投资入股，多形式地建立中小企业发展基金，扶持中小企业的
发展。当前，在我国乡镇企业的发展中，借鉴这些经验进行相应的政策调整也是非
常必要的。此外，要把信用担保体系的建设作为重点，按照政府主导、社会参与、
市场运作、规范管理的原则，以政府出资为主体，积极鼓励社会民间资本投资兴办
商业性担保公司，形成覆盖面广、服务便捷的担保网络。
要依法设立乡镇企业发展基金，重点支持乡镇企业的挖潜、改造、技术推广和
人员培训。要继续对乡镇企业的一些特定贷款给予财政贴息，对国家确定的少数民
族地区乡镇企业专项贷款、农业产业化龙头企业专项贷款要继续设立，并加大贴息
规模。
4·提高乡镇工业小区的发展水平，推进新型工业化进程。要以乡镇工业小区
的开发与建设为重点，不断增强乡镇工业小区的集聚功能、创新功能、产出功能，
促进乡镇企业结构调整，走新型工业化的路子。一要合理布局。重视区域布局的合
理性，节省土地资源，降低开发成本，加快开发速度。重视园区功能的科学性，综
合考虑当地的产业基础、区位条件等，扬长避短求发展。还要重视城镇与园区的协
。《中华人民共和国乡镇企业法，，中国法治出版社，第1页。
34
同性，实现小城镇与小区发展的良性互动。二要形成特色。鲜明的产业特色是小区
的立业之本，是招商引资的金字招牌，是实现集约化经营的重要条件。要综合考虑
各种要素，合理确定小区的主导产业和主导产品；已经具有一定产业特色与规模的
小区，要积极吸引导与产业相关的科研机构、高级人才等要素进区，并适时发展专
业市场，从而形成技术、研发、生产、市场、信息前后配套衔接的产业体系。乡镇
企业相对薄弱的地区，应先侧重于扣‘好基础，引进外来资本，启动民间资本，积极
开发当地的优势资源，按照“一地一品”、“一区一业”的路子，大力发展农产品加
工业，发展资源加工产品，加快财富积累，积聚发展后劲。三要扩大规模。要研究
和运用多种政策手段，促使更多的项目和企业向小区集聚。每个小区都要有龙头骨
干企业，力争创出市场占有率较高的名牌产品。四要完善运行体制。按照政区分开
的原则，建立符合市场经济要求的小区开发与管理体制。成立投资主体明确，经营
责任独立的经济实体，全面负责小区的开展、建设与经营。整合社会资源，为小区
内企业提供社会化服务。
5．处理好资本、技术要素与劳动密集型的关系。针对我国劳动力丰富、资本
短缺的国情，要实行符合我国比较优势的经济发展战略，大力发展劳动密集型中小
企业，而乡镇企业多是劳动密集型产业。
国际经验表明，凡是人口众多、土地和资本稀缺的国家和地区，其产业结构都
要经过从资源、劳动密集型向资本和技术密集型这一过程演进。日本和亚洲四小龙
在工业化发展初期都走了这条路。韩国的劳动密集型产品出口战略持续了20年，
为其20世纪70年代后期的经济腾飞积累了雄厚的基础。国总的看来，我国目前尚
处于工业化初期向中期过度的阶段，劳动密集型产业在较长时间内占据主导地位，
如果人为超越这一阶段，片面和过分追求资本密集和技术密集，就可能出现高科技
产业竞争力尚未形成，劳动密集型产业优势又过早丧失的危险，欲速则不达。
在当前技术水平下，相当部分劳动仍然无法被技术替代。即使能替代，对于资
本短缺而劳动力相对低廉的发展中国家来说，使用技术的成本往往高于劳动力的成
本。根据比较优势学说和资源禀赋理论，劳动密集型产品在国际市场仍然具有优势。
在加入WTO后，蔬菜、水果、畜禽、水产养殖和农副产品加工等劳动密集型产品产
业仍然是我国具有竞争优势的领域。特别是为了满足市场上多样化和个性化的需
求，或者对精湛手工艺品的追求，必须保留手工作业。比如个性化服装、艺术陶瓷、
：7毫箩：“发展劳动密集型产业是现阶段农村发展与农民增收的战略选择”，‘农业经济问题》2002年第ll期第2页。
⋯一⋯’⋯”
35
坐奎盔兰堡圭堂垡丝兰．．．——．—!
雕刻、手工刺绣等。
因此，在我们发展乡镇企业特别是劳动密集型产业的过程中，需要处理好几个
关系：
第一，要处理好效率优先和就业优先的关系。从国家的发展战略看，经济结构
升级和充分就业都是我国的发展目标。在充分发展资金和技术密集型产业促进经济
结构升级的同时，还必须大力发展劳动密集型产业促进增加就业。正确的选择是，
一方面集中力量发展高新技术产业，以跟上或超过国际先进水平；另一方面通过发
展劳动密集型产业带动资本和技术密集型产业的发展。
第二，要处理好发展劳动密集型产业与采用先进技术的关系。劳动密集与先进
技术在企业内的有机结合是我国发展劳动密集型产业的最佳模式。大力发展技术含
量高的劳动密集型产业以及高新技术产业中的劳动密集型生产环节，是产业发展的
方向。在这方面，一是要淘汰那些污染环境、资源消耗多、缺乏竞争力的落后的劳
动密集型产业，二要对具有绝对优势和比较优势的劳动密集型产业实行技术改造，
三是大力发展新型的劳动密集性产业。
6．强化监督措施，加强对乡镇企业用工的管理。引导乡镇企业建立健全管理服
务机构，着手解决就业指导、技能培训、医疗和养老保险等关系到劳动者切身利益
的问题，吸纳更多的农村劳动力就业。
第五节加速推进城镇化，促进农村剩余劳动力转移
加快城镇化进程是当前和今后解决农村剩余劳动力转移的重要途径。据统计，
从1978年到1998年，我国人口城镇化率从17．9％发展到30．4％，20年来，有一
半的农业转移人口被城镇吸收。
加快城镇化进程也可以从需求角度改善目前的农产品供求关系。我国目前人
均GI)P仅有800多美元，但已经出现了严重的农产品市场制约，一个主要原因就是
城镇消费群体比重太小，增长缓慢。全国60％多的人从事农业生产，却只有30％
多的人通过购买来消费农产品，这是过早出现农产品市场约束的基本原因，因此迫
切需要加快我国城镇化进程和使农村人口向城镇转移，拓展城镇消费群体。以城市
繁荣带动农村发展，促进城乡协调发展，是新形势下解决“三农”问题的重要途径。
一、当前影响我国城镇化的主要因素
1．城乡二元结构体制是制约我国城镇化的根本原因。根据市场经济规则，农民
享有自由选择居住地的权利，一个农民迁入城市还是小城镇，完全取决于他对迁入
的成本一收益预期。但是长期以来，在僵化的计划经济条件下，我国一直对大城市
采取严格控制规模的方针，运用各种行政手段设置障碍，限定农村剩余劳动力的流
动，不尊重农民的自主选择和市场的客观规律。中共十六大指出“农村富余劳动力
向非农产业和城镇转移是工业化和现代化的必然趋势。要坚持大中小城市和小城镇
协调发展，走中国特色的城镇化道路。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，
引导农村劳动力合理有序流动。”这为农村剩余劳动力转移拓展了体制空间。
2-／J、城镇吸纳农村剩余劳动力的能力差也在很大程度上制约了劳动力转移。上
世纪80年代中后期，伴随着乡镇企业的异军突起和与农村二三产业的快速发展，
小城镇建设进入一个新阶段。对于农村剩余劳动力来说，小城镇较之大中城市，具
有天然的亲和力。但小城镇由于人口少、经济规模小，难以形成聚集效应，特别是
第三产业需求不足，发展滞后，就业机会远远低于大城市。在这种前提下，农村剩
余劳动力很难大量进入小城镇。o
3．社会保障体系不健全是农村剩余劳动力转移的心理障碍。在现阶段，对农
民来说，土地是他们的生活保障，到城镇就业，是增收的重要手段。由于我国目前的
社会保障覆盖面小、保障金少，农民虽有进城的愿望，但又担心离开农村失去土地后
没有确实的生活保障。因此我国的现有社会保障体系已经不能适应城镇化发展的需
要。目前虽然正在探索建立一个完善的社会保障体系，但这需要一个漫长的过程。
二、采取有效措施，推进城镇化建设
1．深化认识，促进城镇化健康发展。目前对于城镇化还存在一些误解。一是
城镇化就是小城镇。其实，小城镇不是农村剩余劳动力的唯一出路与理想归宿。许
多大中城市都有一定的发展空间，尤其在中西部地区一些大中城市发展还严重不
足。二是片面追求小城镇的数量，而忽略质的要求。目前我国仍处于工业化主导的
城镇化阶段，城镇第三产业仍需要强大的第二产业的支撑，因此对城镇化不能拔茁
助长，应该使城镇化速度与经济发展速度同步，在重视硬件建设同时注重软件建设，
如科学规划管理居民整体素质，城镇文化底蕴、社会治安等。
2．加快制定小城镇发展规划，确保有序推进。要充分考虑各地经济社会发展
水平和特点，因地制宣，科学规划，有序推进。避免不切实际，盲目攀比，一哄而
起。编制城镇体系规划，明确重点小城镇和一般小城镇，并提出相应的发展目标和
对策。对具备发展条件的小城镇，要给予重点支持。对于不利于长远发展的小城镇，
。刘波：“城镇化之路：机遇与挑战并存”，《经济要参》2002年39期，第27页。
37
应适当调整规划，加以合并，以增强中心小城镇的辐射能力。
3．加大对城市和重点小城镇建设的资金投入。据大量统计资料分析，各国城
市基础设施投资一般占GDP的3—4％，占全社会固定资产的10—15％。联合国社会
发展部推荐的发展中国家城市基础设施投资占GDP的3～5％，而我国城市基础设施
投资只占GDP的1．96％。因此国家应调整投资结构及财政资金国债的投入使用方向，
加大对城市尤其是西部城市和重点小城镇的资金投入，发挥种子作用，为非政府投
资的进入创造条件，以改变目前城镇基础设施建设滞后的状况，适用我国城镇化
快速发展的需要。。
4．加快培育主导产业，大力发展小城镇经济。小城镇是经济发展聚集的结果，
没有经济的发展，就没有小城镇的发展。要因地制宜，合理确定当地的主导产业和
经济发展的重点。除了大力发展乡镇企业外，小城镇第三产业具有很大的发展潜力。
要进一步加快仓储、批发和零售贸易等流通设篪建设，在统筹规划的基础上实现合
理布局。加快发展金融保险、农林牧渔服务、交通运输，为生产生活服务。开发农
村房地产和旅游等新兴产业。鼓励大中城市工商企业在小城镇投资建厂，扩大小城
镇的经济功能。
5．深化城镇管理体制改革。根据城镇经济发展的需要，改革土地管理制度、户
籍管理制度和财税制度，消除农村剩余劳动力向城镇转移的制度障碍。建立社会保
障制度。改革的基本方面是扩大保障面和建立面向城镇非农产业就业人口的住房、
就业、教育、养老和医疗保障体系。在农村人El向城镇转移过程中，尤其需要把握
好的问题是士地承包权的转让、出租，其主体应该是农户，由农户与受让方签署转
让(出租)条件和转让费(租金)协议。要将农民对土地的承包权物权化，虽然土
地的最终所有权属于集体，但农民应当取得对土地的使用权、收益权和处置权，承
包权也应当允许继承。
6．积极提倡灵活的就业方式，推进社区服务产业化。统计表明目前西方发达
国家社区就业占总就业量的20—30％，发展中国家占12一18％，我国只有3．9％。今
年劳动与社会保障部与联合国发展计划署合作在沈阳、青岛、长沙、成都抽样调查
发现：对社区服务有需求的家庭占总户数的34．1％，其中16．7％的家庭已经获得服
务，17．4％的家庭仍处于等待状态。这说明社区就业存在巨大发展潜力。圆
粤波：“我圉城镇化之路；机遇与挑战并存”，‘经济要参≥2002年第39期，第33页。
。张红宇李娜：“分工分业转移农封富余劳动力”，‘人民日报)2002年10月28日。
第六节推进以农村税费改革为重点的综合改革，大力减轻农民负担
对农民增收效果最明显、最直接的措施是减轻农民负担，减负就是增收。因此，
在新时期增加农民收入还需要“加法⋯‘减法”一起做。
一、全面推进农村税费改革试点工作
为解决农民负担过重问题，我国从2000年起开始了农村税费改革试点工作。
“从2000年起，在安徽等地开展农村税费改革试点，2002年试点扩大到2 0个省、
自治区、直辖市，试点地区农民负担平均减轻30％。””正如朱铬基同志在《政府
工作报告》所说，农村税费改革，是我国农村继实行家庭承包经营之后的又一场伟
大变革，对保障农民减负增收、促进农业发展、维护农村稳定，已经并将继续发挥
重大作用。但是从税费改革试点工作开展的情况看，还存在一些问题，主要有：
第一，农民负担显现“累退机制”(人均GDP低，财政收入征收却高。)，有悖
公平，特别是一部分种粮大户和纯农户因税改反而负担增加。
第二，税改后一部分乡镇、村的可用财力明显减少，难以维持低水平运转：经
济贫困地区对配套改革的承受能力弱。
第三，乡镇、村级债务数额在继续扩大，越来越难以清偿。加上利息负担重，
乡村债务已经进入恶性循环。
第四，水利、电力工程以及水电费等涉农服务性收费标准提高，给农村税费改
革造成了负面影响。。
以上问题来自于两个不同方面的原因，一是税费改革方案存在的不足及实施过
程中出现的新情况；二是与税费改革相关但并不是税费改革本身可以解决的问题，
比如县乡财政的困境既涉及到财政体制问题，也与县域经济的发展相关；乡村债务
问题又与银行或非银行信用体系的改革密切相关，等等。因此，我们应该区别对待，
并分别出台相应的对策加以解决。
1．完善征收办法，逐步减免农业税和特产税。当前，税费改革后单～税种的征
收办法虽然在总体上减轻了农民负担，却会造成税负不公，导致在减轻非农户和兼
业农户负担的同时，加重纯农户的负担。这将加剧本来就存在的“税负累退”现象，
从而不可避免地加大农村居民内部的收入差距。从长远来看，土地税负过重，还会
。朱铬基：《政府工作报告一2003年3月5日在第十届全国人民代表大会第一次会议上》，人民出版社2003年
版，第27页．
。赵阳：“关于2002年农村税费改革试点的成效、问题与建议”，国研网。
39
对农村的土地市场造成不利影响，影响农业生产。因此，在进行单一税种的前提下，
对农业税的计算和征收办法进行进一步完善，可考虑按照人口和土地综合计算。
从长远的眼光看，应逐步取消农业税和农业特产税。2000年全国农业税为300
多亿元，与当年国家12000多亿元的税收相比，只占2．5％左右。减免300多亿元
的税收收入对国家而言不应是很大的负担，但农民人均可以增加30多元的纯收入，
农民的边际消费倾向将得以提高，这对消费的拉动作用相当大。如果考虑乘数效应
和加速作用，可以拉动数倍(农业税)的经济增长，国家不仅可以从新的增长中收
回减免的农业税，而且达到了休养生息的目的。考虑到特产品是增加农民收入的一
条最直接的途径，而现在农业特产税比农业税还要高，这既不利于农民增收，也不
利于农业结构调整，建议可以从免征农业特产税开始。
2．先行推进配套改革。为了使税费改革工作能稳妥顺利地推进，应根据各地的
实际情况，将税费改革的各项配套改革先行推进，先进行机构改革以减轻财政压力，
同时加快财政体制改革，增加对农村公共产品的投入。”
3．尽早化解农村债务。乡镇债务问题是影响农村税费改革顺利推进的关键因素
之一。要借农村税费改革之机，出台一系列具有可操作性的政策，对农村债务进行
重组。同时，要加强对农村债权的清理。
二、深化行政体制改革，精简乡镇机构和人员
农民减了负，县和乡、村就要减收，按原有的经费收入渠道和格局，农村基层
政府和基础教育就难以保持正常运转。
在目前的国民经济格局下，县乡经济在总体上到底能否支撑农村基层政府和基
础教育的正常运转?先来看以下三组数据：一是我国目前农业户口的总数为9．34
亿人，小城镇的居民约在1．5亿人以上，因此，户籍在县和县以下的人口合计达
lO．8亿以上，占全国总人口的85％强；二是目前我国农业中的从业人员达32451万
人，占全国从业人员总数的44．43％，而农业生产总值却只占GDP的15．2％；三是县
乡两级的财政收入约占全国财政总收入的2l％，而县乡两级财政供养的人员却约
占全国财政供养人员总数的71％。。当地的经济不发展，财政没有增收的来源，而
开支却呈刚性增长，一个必然的结果就是加重农民的负担。精简机构、压缩人员已
经成为税费改革能否顺利推进、农民负担能否减轻的关键因素。可以采用以下两套
方案：
爱验璺题在税费改革前就已经存在，在税费改革试点工作中更加充分地暴露出来，因此放在下面单独论述
作者注。一～
。陈锡文：“农村税费改革远不止是农民减负问题”．‘财经’，2002年第15期．第23页．
40
第一种：彻底改革现行行政管理体制。把现在的中央、省、地、县、乡、村这
六级垂直管理，改变为中央、省、县三级行政管理。一是取消地区一级，增加中央
和省的直辖市，乡改为由县开支的乡公所作为派出机构；二是一般中小城市和建制
镇实行市和镇的自治，只管建城区，不得直管有自治权的农村，由村自治体直接对
县，市、镇、村等各自治体之问是平等的交换关系。
第二种：加大撤乡并镇力度，精简乡镇财政供养人员。就全国的情况看，乡镇
财政供养的人员约1280万人(不包括不在编人员)，其中约200万为离退休人员。
全国平均每个乡镇6083户、23252人，大体上一个乡镇财政供养人口在200人左
右，高的达四、五百人，其经济规模和实力很难支撑得起这样庞大的队伍。许多地
方和部门往往是养人收费、收费养人，形成恶性循环。
前几年精简的力度主要在于清退不在编人员(当然此事尚未完成)，但再往下
减，难度就来了。因此可以考虑在保持原六级行政机构的基础上，一是要减少乡镇
设置，每个县只保留10个左右。乡镇设置应选择有一定经济基础、产业聚集功能
较强、具有城镇化优势的乡镇，同时考虑地理、民族、人口分布等因素。二是压缩
乡镇财政供养人员，在清退编外和临时招聘人员的基础上，重点是减少乡村干部和
事业单位人员。
需要强调的是，无论采取什么样的方案，对机构改革中压缩下来的人员，除要
做好深入细致的思想工作，各级政府都应有相应资金安排，妥善分流安置干部，避
免出现新的不安定因素。结合农业产业化、农村城镇化进程中出现的新需求，可以
鼓励分流人员充实到合作经济组织中去，改善合作经济组织的人员结构和素质结构。
在精简乡镇机构和人员的基础上，应建立健全减轻农民负担责任制。实行党政
“一把手”亲自抓，负总责的工作制度。改革和完善县乡干部考核制度，取消各种
不利于控制和减轻农民负担的干部考核办法的考核指标。要把减轻农民负担工作作
为考核和任用各级领导干部特别是县、乡两级领导干部的一项重要内容，狠抓中央
减轻农民负担政策的落实。进一步健全减轻农民负担的工作机制，严肃纪律，加大
违法违纪案件的查处力度，实行减轻农民负担“一票否决”制度。乡镇机构精简以
后，还要把注意力放在转变政府职能上。从1978年到1993年，我国搞了三次较大
动作的机构改革，结果每次精简过后都迅速膨胀，原因就是没有转变职能。应当以
农村税费改革为契机，重新反思政府的角色。目前乡镇政府财权与事权不统一。一
是省以下财税体制改革不到位，乡镇政府的事权与财权脱节，乡镇一级财政没有固
定的税收收入来源，县级财政返还或补助款无法满足其开支需要。二是乡镇政府的
职能并没有随着撤“社”建“乡”而进行调整，乡镇政府既承担一级政府的社会管
理职能，又承担集体经济组织的相关职能，职能范围过宽必然导致其支出需求的膨
胀。今后乡镇政府应该以财权划定事权，缩减乡镇政府的职能；同时强化村级民主
管理的职能。。
三、彻底理顺财政体制，增加对农村公共产品的投入
一些地方随意加重农民负担，特别是引发恶性事件的农民负担问题，确实与少
数基层干部个人的品德和作风有关。但全国存在如此大面积的农民负担问题，基本
原因还在于经济与社会体制。
2001年，第一产业就业人口占全部就业人口的比例已经从1980年的6 9％下
降到50％，农业收入在G D P中的比重下降到15．2％，但由于城市化进程缓慢，目
前乡村人口仍然占总人口的62．34％，中西部更高；工业化积累的剩余财富、税收
主要集中在城市，而农村却担负着将近2／3人口的社会管理职能和公共需求。现
有的财税体制无法保障这种纵向的转移支付功能，使得乡镇政府和村民自治组织承
担的公共需求超出了其经济承受能力。在这种压力之下，向农民摊派是必然的结果。
此外，在分税制下，各级地方政府为了保障各自的财政收入，不得不采取向下
的“收入位移”策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，制度上势必造成作为最基
层一级财政的乡镇预算内财政可支配收入的减少。乡镇财政在收入可能减少的情况
下，开支项目大多数却是刚性的。县乡财政摆脱不了困境，农村税费改革就很难推
进，从根本上减轻农民负担的目标很难实现。
因此，应当把农村税费改革与完善农村公共财政体制作为一个整体来考虑，加
强财政对农村社会发展的扶持力度。关键是要解决好各级政府之间财权与事权的划
分，完善上级财政向农村基层转移支付的体制，尤其是要根据发展义务教育、保障
基本医疗卫生服务等社会事业的性质，建立和完善促进农村社会事业发展的财政转
移支付制度。
第一，贯彻国家对农民“多予少取”的原则，建立规范的公共财政体制。长期
以来，国家对农村资金取多予少，使得农业自身的积累能力很差，尤其是传统农区
的农民在国民收入的分配关系中长期处于不利地位。现在经济发展到了一个新的阶
段，工业化积累达到了～定的水平，建议根据经济发展水平特别是经济结构的差异，
对主要税收试行地区差别政策，增加中西部地区县级的留成比例，改革现有的县乡
财政体制，建立规范的农村公共财政体制。同时，取消和减少各种基金，减少上级
。赞军伟：“对农村税费改革试点实践的理性思考”，‘农村经济文稿》．2001年9月。
42
财政对县级财政财力的集中，缓解目前粮食主产区和中西部地区多数县乡的财政困
境，促进税费改革顺利进行，促进地方经济良性发展。
第二，完善财政转移支付制度，增加农村科技教育等公共投入。有关研究表明，
rr九五”时期农业科技投入的密集度出现逐年下降的趋势；农村公共卫生体系很不
健全；农业全部高等院校的投资不及清华大学一所高校：农村基础教育、成人教育、
职业教育以及各种培训上中央财政则很少投资，基本上是靠农民自费承担。特别在
广大中西部地区，农村基础教育支出占地方财政支出的70％咀上，由于这些地区
县乡财政收入的主要来源越来越倚重于各种农业税收以及向农民直接摊派，因此，
这直接加重了农民的负担。所以，只有加大国家财政支持力度，才’能真正把农民负
担减下来。
从财政转移支付的目标和均衡性功能来看，用于农村教育、科技等公共产品的
开支仍然太少，为此，从可操作角度看，特别建议加大财政转移支付用于农村中小
学教师基本工资发放。农村教师工资支出应该更多地由县以上各级财政共同分摊，
从而彻底切断农村教育与面向农民收费的税费体带8之间的直接关联，釜底抽薪式地
解决农民负担反弹问题。
第三，充分利用各种符合WTO规则的政策，对农业生产环节和农民给予补贴。
农业是自然再生产与经济再生产相互交织的过程，受自然的影响很大。在市场经济
条件下，农业的弱质化特征更为明显，一般表现为：农业生产对自然条件的依赖性
强，生产周期长，投资缺乏，收入与其稳定性差。同时农业劳动生产率的提高总赶
不上工业劳动生产率的提高，而且农业边际报酬递减规律作用很显著，加上农产品
需求价格弹性较弱等特点，农业比较效益有下降的趋势。从农产品特别是粮食作物
的商品属性看，个别农户的增产固然可以增加该农户的收入，多数农户的同时增产，
在农产品价格弹性低的特性下，往往会出现“谷贱伤农”的情形。因此，如何既确
保农业的社会效益，又避免农业经济效益和从业者收入的低下，是需要政府支持农
业的直接原因。
支持农业是一种世界性的潮流，世界多数国家均通过财政投入等手段加强对农
业基础地位的支持、保护。欧盟农业之所以得到快速发展，与欧盟的财政支持是分
不开的。日本对山区、半山区的农民实行直接支付政策，此项政策政府拿出700亿
日元，对90万公顷农地进行补贴，平均每公顷补贴8万日元，折合630美元，美
国国会参众两院2002年通过新农业法案，规定今后lO年内，美国联邦政府用于农
业的补贴将达到1900亿美元，比旧法规定的补贴增加了80％。
．．．． 坐奎杰堂堡主堂垡鎏塞．一
在我国，农业是国民经济的基础。要把这个基础打牢固，国家必须按照公共财
政的原则加大对农业的宏观调控力度。农业生产进入新阶段后，更不可放松对农业
的支持和保护，因为农业生产现在面对的是国际化竞争。作为发展中的农业大国，
我国现阶段农业生产的现代化程度较低，大宗农产品的竞争力不强，还需要国家的
保护和培育。当然，现阶段应在WTO的框架下，合理利用各种政策，增加对农民的
补贴力度。
世贸组织《农业挤议》将那些对生产和贸易产生扭曲作用的政策称为“黄箱”
政策措施，要求成员方必须进行削减。“黄箱”政策措施主要包括：价格补贴，营
销贷款，面积补贴，牲畜数量}p贴，种子、肥料、灌溉等投入补贴，部分有补贴的
贷款项目。。入世后，我国的确定“黄箱”补贴水平不高于农产品总产值的8．5％，
而目前我国的补贴还不到农产品总产值的2％。按目前的农产品产值和补贴水平测
算，大约有近1500亿元的补贴空间，应该抓住机会予以补贴。如果这一空问能够
得以填补，农民负担将得到极大的减轻，收入将得以大幅度地提高。考虑到目前国
家的财政能力，目前可以采用下列措施：一是在必不可少的财政补贴项目外，可结
合贴息、以奖代补等多种形式进行补贴；二是先以农业税抵作补贴，一手收税，～
手补贴；三是重要农业生产资料实行低价政策，规定最低限价；四是取消农业特产
税并在一定时期内减免部分农业税。
对于免于削减的国内支持政策——“绿箱”政策措施，则应大力实施。“绿
箱”政策措旌是指对农产品贸易和农产品生产没有扭曲作用，或者最多只有微不足
道的影响作用，而实行的支持措施。“绿箱”政策措施主要包括：农业一般服务，
为保障粮食安全储备而提供的补贴，国内粮食补贴，单亲家庭的收入补贴，收入保
险和收入安全网计划中的政府补贴，自然灾害救济{}助，农业生产者退休或转产补
助，通过资源停用诗划提供的结构调整援助，农业生产结构调整性投资性补贴，环
境保护下的补贴，区域发展援助计划下的补贴。
综上所述．要想打破我国农民收入增长缓慢的局面，使农民牧入持续、稳定地
增加，就必须突破传统的思维方法，从宏观改革与发展的全局出发，跳出“就农业
发展农业，就农村繁荣农村”的套路，探讨持续增加农民收入的新思路、新途径。
最重要的是从两方面入手，一方面是通过加快农业与农村经济结构战略性调整增加
农业收入、通过大力发展乡镇企业和加快城镇化进程。接动农村剩余劳动力转移以
增加农民的非农收入：另一方面，要推进以农村税费改革为重点的综合改革，大力
减轻农民负担，相对增加农民收入。
嗡荣久、刘光溪：《学会面对入世》，山东^民出颇社2001年版，第6l页．
44
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16、薛荣久、刘光溪：《学会面对入世》，山东人民出版社2001年版。
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． 出丕丕堂堡主堂焦堡苎一一
致谢
首先十分感谢我的导师李齐云教授，没有您的悉心教诲和关怀，就没有今天的
这篇文章。还要向在论文写作中帮助我的每一位老师致以由衷的感谢，您的指导和
帮助，将会给我专业水平的提高带来巨大的动力。还要感谢我的同事们，在论文写
作期间，他们承担了大量工作，使本来就很繁忙的岗位又增加了一份忙碌。
从准备到停笔，这篇文章用了一年左右的时间。在长长地舒了一口气后，我想，
从事了～项非经济类的工作，要写一篇经济学论文，一篇有关“三农”问题的文章，
对我是很难的。当时，对经济学专业的感情，尤其是对农业、农村与农民的感情，
是促使我做此选择的主要因素。在写作过程中，我越来越深刻地感觉到，要写出一
篇优秀的论文，只有感情是不够的，还要有扎实的经济学理论基础，还要在工作中
把握经济学发展的时代脉搏，把理论与经济实践相结合，不断学习，不断提高。
希望继续得到各位老师的指导。您的教诲与经济学的精神将照亮我的人生道
路。
攻读学位期间发表论文
《国外农业信息传播方式对我国的启示》
——发表于《山东农业》，2002年第12期第15一16页
署名位次：独立
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