厦门大学
博士学位论文
电力产业管制体制演变的国际比较研究
姓名：孙建国
申请学位级别：博士
专业：政治经济学
指导教师：李文溥
20030101
内容提甍
内容提要
本论文共分：部分。
第‘章采|第二章为本文的第一部分．第一章主要研究了l逸力行业的产、陛组织理沦。茸先
介纠}’电力行业的技术和运十『特征。然后对电力行业的产业组织特征进行研究和电力技术
和制度环境对电力行业的产业组织方式的影响进行了研究，并通过对欧盟J2个罔家的电力
汀业的具体组织方式的比较对有关假设进行了实证分析。接着研究了产业组织方式对电力
行、业的治理结构和运行效率的影响，在垂直一体化的产业组纵方式F，主要通过企业内部
的行政命令对_；同企业之间的活动进行协调，而在非垂直一体化的产业组织t疗式下．上耍
通过布场交易机制米协调不同企业之间的活动。这两种治理结构在效率}各自优点矧缺点。
器后舯小同的产权结掏下的委托一代理合约进行比较，得出的结论是：公≠i产权的委托人
比私自声权的委托人能够给代理人更多的激励，并使l℃理人生产更多的产出，这一噜《论利
目前流行的观点明显不同。
第～章研究了电』J管制，主要讨论了政府为实施价格管制而常用的儿种定价方法和价
格管制机制。
第二二二章至第五章为本文的第二部分，该部分主要对美国、英国、中国三国电力产业组
织方式和管制体制进行具体的研究。从对j个图家电力产业组织和管制制度的演变过程的
分析中可以看出，任何一个国家的电力产业组纵和管制制度都受本国的经济和政治因素的
制约，电力产业组织和政府管制的演变就是这些经济和政治因素的平衡发生变化的结果。
此外t存运‘部分中还对这些国家的电力改革情况进行了详细的介绍。
第六章是本文的第王部分，在这‘章运用了随机前沿生产函数方法对18个国家电力行
、fp的技术效率和全要素生产率在90年代增K情况进行了实证分析，jf根据实证结果对第
章中的有关问题进行了进一步的检验。
天键词：电／J行业管制制度产、Ip组织治理结构运行效率
Abstract
Abstract
This dissertation is comprised ofthree parts．
The first part includes chapter one and chapter two．The first chapter studies the theory of
ndustly organization t10r electricity industry．It first introduces the characteristics of technology
and operation in electricity'industry．Then it exams the industry organization of the electricity
ndustry and the effect of electric technology and regime environment on the industrial
organization of electricity industry by empirical analyzing the relative hypotheses of concrete
organization methods in electricity industry in 12 different countries of OECD Thirdly,it
exams the effect of industry organization on the government structure and eNciency of
operation．Lastly,it comparesthe principal—agent contracts underdifferent property structures
The conclusion is different from what is commonly accepted．
The second chapter scrutinizes the regulation of electricity industry．It focuses on the
pricing methods and the mechanisms ofprice regulation that are commonly used by governments
to impose price limits．
The third through fifth chapters are the second part． It analyzes the industrial
organizations and regulation systems of U．S．A．，U．K．，and China in detail and concludes that the
ndustrial organization and regulation systems of electricity industry of any countries are
restricted by the lhctors ofeconomy and politics and the change of industrial organi zation
and government regulation are the results of the balancing changes of these factors
lhi s chapter al so explicitlY introduces the reform of electricity of the three
The sixth chapter is the third part of the dissertation In this chapter,technology efficiency'
and total factor productivity'ofelectricity'industries in of 18 countries are empirically'studied by
the method ofstochastic frontier production function The results provide further evidence to the
tests ofthe first chapter．
Key words：Electricity industry,Regulation system，Industry organization，government
structure，Operation efficiency
2
电力产业管制体制演变的国际比较研究
习U 口
奉文研究的对象如题目所述：电力产业管制体制的演变，其原因有两个：
1．随着我国社会土义市场经济的发展，自然垄断行业的国有企业的改革问题终于继竞
争性领域国有企业的改革之后，引起我国经济理论界与政府决策部门的重视。之所以重视，
因为经过改革开放以米20多年米的经济高速增长，我国已经从过去的短缺经济时代进入到
需求不足时期，需求不足使需求成为主导，消费者因此获得了要求得到更好产品、更好服务、
更低价格的权利，他们对fl然挚断行业的低服务质量、低经营效率、高价格以及员T所享有
的非正常高收入、高福利待遇也就更加无法忍受了，社会要求对自然垄断行业进行改革的呼
声因此4i断升高；
2．与此同时，国外经济学界近十余年来，在产业组织理论、自然垄断行业管制理论方
面取得了值得注意的进展，在实践中，一些发达国家，对自然垄断行业也进行了市场化改革，
取得了显著成效。中国作为发展中的社会主义市场经济国家，对发达市场经济国家的改革实
践及其理论进行研究．从中得到借鉴．用于我国自然垄断行业管靠4体制的改革，显然是必要
的。
本文JE是从基于这些考虑，选择了这一研究题目。
电jJ产业是个生产社会化程度很高而且关系国计民生的行业。在传统理论中，属于市
场失败领域．因此，应当置于国家的控制之下，甚至应当实行国有化。在这一理论影响下，
不仅所有的社会主义国家对电力行业实行了国有化，而且在相当长时间里，许多西方市场经
济国家也对电力行业实行了国有化或者严格的政府管制制度。但是，实践证明，无论是实行
国有化还是政府管制制度，都没有一劳永逸地解决电力行业的运营问题。低效率、低服务质
量、管制腐败及寻租等一系列政府失败问题始终与国有化以及管制制度如影相随，其造成的
损失甚至超过了围有化与管制可能带来的好处，因此，当技术上的进步以及经济理论上的发
展使在这些领域引入市场和竞争成为可能时，改革就发生了。
正如世界上的任何事情都不可能是完美无缺的一样，电力管制体制的改革，起源予人口J
对这个体制的不满，但是，目前的自然垄断行业改革，无论从理论与实践方砥看，也不是尽
美完善的，
从理论I．说，传统的产业组织理论告诉我们，在生产的成本函数具有次可加性的时候，
4
前当
应该由一个企业向丰t会提供全部产出。I叮在宵关厂商的纵向体化行为的研究th必认为住
不同水、F之间的企业生产存在着运作和成本的互补性的情况F，企业之间会逐渐彤成纵向一
体化篾系。从这角度看，电力改革所带来的电力行业的产、lk组彭{关系变化显然肘传统的产
业￡}l纵理论提∽r挑战。但是，与此同时，兄1方面，传统的产业组织理论也向IH力改革提
Ⅱ{，炳个问题：一是i}f场升放后从竞争中得到的收益能青超过因为蝇商一体化关系瓦钎而导
致的运作和成本办J斫的效率损火，另～个是分拆后不同水平之间的企、Ik会不会在市场竞争中
重新自发产生新的驻直一体化的关系。如果前者的收菔小于Ej者的损失．或者是垂直一体化
的关系藿新出』兕．朋幺，现在支持对电力产qk进行的市场化改革理沦就值得重新思考。
其次．从日前的实践看，许多国家的电力改革都是由_}二高电价所引起的，高电价，jf起r
消赞者对现仃的电力体制的水满，从而形成了改革的政治所力，∞{从‘一出国家也力改革柏经
·黔求胥；吱际仁匙电力生，扎厂商[fff_r<是消费者扶电力改革中得剑了最人的好处。{J,-I 7,1f卫，』的
1：山储存的物理特扯使发电广商能够在电力市场上拥有更人的市场势力(market power 7．而
电力需求的周卅陛波动又使发fn厂商}女容易侄电力需求高峰时期操纵电力『{]场，辟管人家都
明白电扭埂革的笑键是建立一个竞争性的电力市场，但从本人阅读的有关文献中，却没有‘
篇给出了竞争性I毡力市场的具体标准。相反在现实中，我们却看剑一些闺家由于在电力改革
之初的政策设汁不够周到而使lIZJ：批发市场出现效率损失，甚至出现了象美国加州电力危机
那样轰动全球的事。那么如何没计电力市场结构和市场交易机制才能使电力市场处于充分竞
争状态?这显然是⋯个岖待解决而尚未解决的理论与实践问题。
荐次，作为能源行、忆电力行业对一个国家的能源交全有着重大的影响，而这曾经是国
家对电力行业进行控制的个重要的理由，发电市场放开后．国家取消了对发电行业的管制，
也就意味着让市场来调例马家的能源供应，这尤其表现在发电燃料的选择上，但审'场能够保
碰国家的能源安全吗?如果再一次发生象20世纪70年代的Ij油危机那样的突发事件，电力
市场能够承担这样的冲击吗?当然。有限理性的问题不仅存在丁市场，政府也1i能保ilF制定
的能源政策～定能够成功，这义使问题更加复杂。
以【。这些^日题只是电力改革过程中涉及到豹众多问题中较为磐遍的问题，列Ⅲ这些问
题并不是说像电力产业这样的自然葶断行业H能维持国有或者崮家管制制度，而只是说明电
力管理体制改革的复杂件。这种复杂性说明，自然垄断行业的改革并不能简单地视为楚个
选择市场还是选择政府这样个近f价值判断的问题。市场化和政府管制，血特定的时甲条
什f、，都有其存在的理由，而且，即使其现在存在，也不意昧者存在着的一方就是尽荚完薄．
在术来州空条件变化之肟，是不叮更改的。它只是意味着必颁要对世界范围内的产、{p组织理
<
电力产业管制体制演变的国际比较研究
论和自然垄断产、{k的管制及市场化的理论，以及各国电力行业的产业组织和政府管制及其变
革实践．继续进行细致的研究+并在此基础上，结合我国的围情，研究与之相适应的中国的
电力产业维织和管制壬早论及管理制度，从这个意义上说，本文的研究仅仅是一个开始。
第一章电力产业组织理论研究
第一章电力产业组织理论研究
法拉第存1 864年发现的电磁现象为电力应用和电力产业的发展揭开了序幕．经过一批
育创新精神的企、№家和发明家的继续努力，到，J9世纪后期，在许多国家电力的应1【}j已绎
批曾f“泛．逐步形成独立的电力产业，随着电力产业规模的不断发震，电力产业结构也不断
演化并趋r成熟，在20世纪20～30年代初步形成了以垂直体化为主要特征的产业绡织方
式。与此刷时，为了限制垂直一体化厂商的垄断行为，几乎所有的国家都对电力行、lp实行倚
制，第。次世界人战后，一些国家对电力行业进行以国有化为主要内容的重组，有些田家则
仍然保持了原有的以私有制为主的产权结构。尽管各国的电力行业在产权结构上存在一些擎
肄，们人体上都保持了垂直‘体化的产业组织结构。这种情况一直维持了30多年，人们也
爿惯地将电力与电。i、供水等行业起作为典型的自然垄断行业，并将固有化和政腑管制作
为解决和限制厂；蘸萋断行为的主要方式。然而，到_r 20世纪80一90年代，随着经济技术革
命引起的经济远行环境变化，以及战厉始终居主流地位的凯恩斯主义经济政策在现实经济中
遇到越来越多的问题，新自由主义经济思潮再度引起备国经济决策当局的重视，英奖等发达
市场经济围家率先在电信、供水、铁路等传统的自然垄断行业中引入竞争机制，并取得r娃
著的成效，尤其是电信行业放松管制斤由竞争产生技术创新，不但推动丫电信行业本身的发
展和繁荣，而且产生了巨大的关联效应，使信息技术创新成为20世纪90年代经济发展的主
要动力之一．并使人类进入了信息时代。在发达国家成功改革实践的影响下，全球开始掀起
对自然垄断行业的改革浪潮。在这一放松管制的浪潮中，越来越多的国家对电力行业的管理
体制实诡政毕。电力管理体制改革的内容土要有三个方面：一是在发电和供电部fj放松fH场
准入的限制，引入竞争机制。二是对输电和配电部门进行管制改革，使之适应发电和供电部
『J的竞争要求。：是～些原先对电力行业实施国有化的国家又开始进行私有化改革，国有资
本开始退出电力行业。从电力改革的效果来看，电力改革对技术创新的推动作用以及对其他
产业的关联效应都不如电信行、№的改革效果明显，一些国家在电力rbVJ-Tf放N，苑争机制的
作崩使电力行业的运行效率显苫提高，厂商和消费者都从中得到收益。但也宵一些国家的电
力改革并没育收剑预期的效果，由于发电厂商的市场势力(market power)的作悄，电力i{j
场出现明显的荜断现象。美国jJ日卅l甚至出现，由7。电力管制改革而导致电力危机的事件。
肌以上对电山行业发展过程的简单介纠。p，我们可以提出以F问题：从产业组织的角度
石·为什么在放松管制之前各国的电力产业都形成以垂直一体化为主要特点的产业组织7这
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电力产业管制体制演变的国际比较研究
种正直⋯体化的产业结构为什么在良女r运行了30多年之后，失去了继续存矗：的珲f|1 7为ft
么发电市场容易Hj现星断现象?本章从电力行业的产gE组织角度给出一个一股惮的l回答。本
章的结构如_卜：第一竹列电力行业的技术特征进行一般性的介绍；第一节分析lU力行业的产
业组织特点，首先分析电力行业的技术和运行特征对产业组织的影响，然后分析1i同的制度
环境对电力行业的产业组织的影响，并以欧盟有关国家的具体情况进行了实证分析。最后分
析了不同的产业组织方式对电力行业的治理结构和运行效率的影响。
第一节电力行业的技术特征和运行特征
尽管并国的电力行业在组织方式有若很大的差异，但在技术和运行方面，各国的电力系
统基本相同，这是阏为整个电力系统就是一台规模巨大的物理机器，这台机器由发电、输电
和配电三个部分构成。
发电土要有水力发电、火力发电两种类型。水力发电通过在河流上建造火坝利用水位的
落差发电．火力发电包括传统火电技术和原子能发电技术，前者用煤、天然气、石油为燃料，
后者以放射性物质(丰要是铀和钚)为燃料。此外还有地热、潮汐、风力、太阳能发电技术，
这四种发电技术利用可再生资源发电，不会产生环境污染，属于清洁能源技术，但由于技术
和资源的限制，目前还无法进彳丁大规模的工业化生产。而水电和火电技术经过长时间的发展，
披术已经趋于成熟，应用也非常，“泛，属于主流发电技术。
发{乜部门贝有技术和资本舣重密集型的特钲。从技术方面看，大型水电站的建设需要综
台考虑水文、地质、生态、水坝建造技术的影响，投资评估的过程非常复杂。火电技术也1F
常复杂，原，能发电技术目前只有少数发达国家才比较成熟地应用，而传统的火电技术所需
要的技术含量也1f常高．为，提高煤炭的燃烧效率和减少污染物(主要是⋯：氧化硫)的排放，
需要将煤炭在燃烧之前气化并用专门的技术进行脱硫处理．为_r提高蒸气锅炉的效率，大型
的燃煤电站都采用了皿临界、临界和超临界。的蒸气锅炉。大然气发电采用循环内燃机
(cycled—combustion)技术．燃烧温度高达1700—1800度，这种内燃机技术原本用r空军
的喷气发动机，f：，后来转为[己片J，应用丁天然气发电。此外由丁天然气的燃烧温度高达1 700
1800度，这不但别蒸汽锅炉的制造材料提出很高的要求，而且在这样的高温下氮会和氧
产生化学反应形成氯氧化合物，对大气环境造成污染，因此最新的天然气发电技术采用催化
。临界足一种物理状态岳+这种状态下水和水蒸气均匀地混合在一起
第审电力产业绁纵理论研究
荆使犬然气往低温(1300一1400度)F燃烧，这样就不会产生氯氧化台物，不佃撒轻r环
境污染，而且也降低了对蒸气锅炉的制造要求。发电部门资本密集的特征=#要体现在大f魁发
电站的建造需要Fi额资金，人犁水电站除j’建造成本之外，有时还需要支出巨额的拆迁刊移
民赞_[fj。原f能电站不但建造成本高，f酊且还需要支出很高的费用对运行过程中产牛的恢废
科进行处理。人型的燃煤发电站由}装机容量较大，需要很高的建造成本。只有天然气发电
站由丁不需要很高的装机容鳍，资本成本支j|j较低。
除了技术和投资方面的差别外，各种发电技术在运行成本上还存在着显著的区别，运行
成本主要由燃料成本和环境污染成本构成。水电站在发电时不需要投入任何中间产品，jH比
壁本j：没有运行成本，只要丌癌水坝的闸门即可发电，可以根据需要随时投入或终，r发电，
此外水电属J|清洁能源．在运行时不需饔支付环境污染成本。天然气发电尽管需要颅热，但
所需的预热时间较艇，启动成本鞍低，运行成本主要取决丁天然气的供应价格，也可以做创
随时投入或停lr发电，但由r犬然气在燃烧时会产生氮氧化合物，田此需要支付污染排『J叟费
埘。燃煤发电站在启动时需要较长的时间预热，但启动和退出运行的成本较低，运行成本卡
耍山煤炭价格决定，此外由丁煤炭在燃烧时会产生一氧化硫，因此也要支付环境污染成本。
原子能电站的启动和终Ir运行的成本很高，除了更换燃料之外，一般不能随意终Ir运行，Im
且发lH的运行成本很低，原f能电站在运行时的安全保护措施非常严格，一般不会对环境产
乍／fi利影响，侗核燃料在使用完毕后仍然具有放射性，因此需要很高的费捌对核废料进行处
理。
输电系统利埘输电线路将发电和配电环节联结起来，现代输电系统采用交流电技术，由
变压器和输电线组成，变压器将电流的电压升高以降低电流在输送过程中的损耗，并保持电
乐的稳定。此外，整个输电系统是一个规模巨大的物理网络，它将位于不同地点的发电和配
电单位联结起术。为了保证整个系统的稳定运行，必须使电阿的电压和频率保持在一个稳定
的水平，电刚的供电能力不足会使电流的电压和频率下降，这不但会增加输电损耗，而且使
整个电网无法正常运行。这就需要一个电网调度中心对电网的运行进行调度，根据电力消费
对电网负荷产生的影响，安排发电站投入和退出运行，使整个系统的运行处于稳定状态。高
IF,K途输电系统的建设技术要求很高，所需资金也非常巨大，因此输电也是一个资金密集型
的部f J。
酡I乜部rj先州变压器将从电网中接收的高压电流转换成中压和低压电流，然后再输送给
1业和居民用户，由于整个配电系统是一个互相影响的网络，因此也需耍一个协调和服务巾
心米保持配电网络的顺利运行，配电系统是城市建设的基础设施，也属于资金密集型的部rJ。
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电力产业管制体制演变的国际比较研究
一般米说配电部门都同时经营配电网络的管理和供电业务，也有一些国家将两者分离，让目【1
电部『J只从事配电阿络的经营和管理业务，再设立专业的供电部『J负责电力的零售业务。
从上而的介绍中可以看出，在糕个电力系统的运行中，电网的运行处于核心地位．通过
电网的调度活动将电力的供给(发琏i部门)和电力的需求(配电部门)需求衔接起来。由丁
电力需求每时每刻都在变化，这就要求电网调度中一tl,随时对此作出反应，使发电部门的生产
调度与电力需求的变化相协调，同时实现整个系统的供电成本的最小化。这就要求负责橱度
电网运行的部门对电力消费需求和供电成本进行仔细的观察和研究，根据电力消费需求和不
同类型发电站的发电成本对发电部门的发电活动进行调度，下面我们对这种调度方法进行贝
体的介绍。
100亿千瓦
2∞0 z,,7,QO 6000 8000 S76。
图一：年电力单调图
小时
首先是确定电力需求的分布状况，年电力消费需求的分布状况一般可以用电力负荷单
调罔(见矧一)米表示，它不但给{l；电力负荷在一年8760个小时的分布状况，而且还给出
， 年中电力负荷高于年平均负荷的时间有多少，这对确定电力投资是非常重要的。
每一时刻的电力负荷状况呵以通过电力负荷曲线来表示，电力负荷曲线可以分为日负
菏曲线、周负荷曲线、月负荷曲线和年负荷曲线，它按照时间颁序描述了电力负荷分布的具
体情况以及高峰负荷和低谷出现的时问与高度。电力负荷曲线表明电力消费存在着日循环、
O
∞
∞
^
∞
托
第一章电／J产业组织理论研究
心循王1、，oF循叫：现象．这与人类社会的活动方式有关。而这种相对稳定的电力消费模』℃就成
为制定电价结构的基础。我们可以根据具体的电力消费模式将一年中的8760小时分成若l‘
电力消赀革1，14同的时段，然后再根据这些时段的电力生产成本来确定具体的电价，这就是I辽
价的分段订价原理。
庄确定了电力负荷状j兄的具体分布之后，我们接着研究如何根据不同类型的发电站的
边际成本和技术特自E来对发电生产进行最优的调度。这种调度不但要考虑小同类型的发电蚺
的边际成奉，迩婴考虑刮这些电站的适应能力．这主要表现为投入发电的启动时间以及对发
电量的调诂能力．在止常情况F，发电设备的技术特征决定发电的边际成本，同类发lU砹矫
的边际成本也应处于相同水平，由丁-发电技术和边际成本之闯存在明罹联系，冈此可以剧发
【U站的技术特{d．_1乍l为区分边际成本的标准。不同技术发电站的运行成本和适应能力我H J在前
面已经作了介纠住此再重复一遍：
水『Ⅱ站：水电站的投资成本很高，但运行成本很低，能够很快r儿乎是即时的)投入
发电。此外水电站一般都修建在远离电力负荷中心的特定地自}上，需要较高的输|乜投资，_】
H发la能力受气候影响很夫，在千早季节会降低发电能力。
原f能发电站：原子能发电站的投资成本：椎常高，但发电成本低。适廊能力很差，憎动
蹦间长，无法对发电量进行调节。
燃油或燃煤发电站(传统火电站)：建造成本比水电站和原子能电站低，但发咆成本比
水电站和原子能电站高。适廊能力一般，启动时问短，可以对发电量进行凋节。
燃气涡轮机发电站：投资成本很低．但发电成本很高，适应能力强，一般用于高峰负
荷时期。启动时间非常短，口，以按要求对发电量进行调节。
在短期电嘲调度部门以不同类型发电站的运行成本来决定它们的启动顺序，克水电．
后核电，最后是传统火电。燃气涡轮机发电站一般在高峰负荷时期启动，由于水电的发电成
本比燃气涡轮机发电站低很多，所以在高峰负荷时期般是先启动水电，然后在启动燃气涡
轮机发电站。
r面以一个棚有■种发电技术的电力系统的边际成本的变化为例(见幽二)，对此进行
简单晚明。：
假定-d、电力系统存存着三种发电技术：原子能发电站、燃气涡轮机发电、燃煤或燃油
火电站，这二种发电站的发电量、发电的边际成本和使用情况如下：
这例了转引目I affont．Jean-Jacques．The French e]ectricity industry',International comparisons ofelectricit、
regulation．277-312、
电力产业管制体制演变酌国际比较研究
愿子盛
一；} ；
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岛蜂璺}毒负麓
带时期孵避
非离ll幸负
群时黪
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原子能发电蛄：发电量为K3GW，边际成本曲线C3反映了它的高投资成本与低运行咸
水，因此被用卜满足基础负荷。
燃气涡轮机发电站：发电量为K】GW，边际成本曲线C1显示了它的低投资成本和高运
行成本，由丁．它的适府能力强，所以被用丁．满足高峰负荷。
传统火电(燃煤或燃油)站：发电能力利运作成本处于原子能电站和燃气涡轮机电站
之间。可以在原子能电站的发电量无法满足电力需求时投入运行，发电量为K!GW，边际
成术曲绞为C2。
圈一二的上面部分显示每种技术的边际成本C1，CI=Cj+hC}，C：为技术i的边际资本
2
本
二
或
图
燃传原气统子漏火能轮电电桃站站电镌的站边边船跞际边成成际本本
f
0
0
第一荜电力产业组织理论研究
成本，也就每·个单位的新增发电量所需要的资本投入。c}为技术i的边际运行成本，m
就是每一个单伸的新增发I乜量所需要的运行成本，h为投入发电的时问。
当电力需求超过K3 CiW(但在K2十K3之F)时，返时有必要启动燃煤(或燃油)发电
站．将供电能力提高到K2+K3。如粜电力需求超过(K2十K3)OW，也就是进入高峰负衙时
期，就要启动燃气涡轮机进行调峰， 口-电力需求超过(K1+K2+K3)GW．供电系统已无法
满足所有的电力需求，将发生停电事故。
其它行业的供给不足般都可以自：接通过对短缺的程度进行脱察，而在电力行业婶缺
的表现自着特殊性，南于整个电网系统就是’台规模巨人的动力机器．肖供}U不足的程度不
严重时，『n网仍能继续保持止常的运行，但电网的电压和频率已无法保持稳定，供电质量也
外始r降，一些闱电设备会囡为电Jf!小足而山现故障或无法使川，姓有当供电能／J严重不止
时，整个电l叫才会停【r运行。这样我们就可以将供电不足分成两个阶段，在第一阶段尽管电
刚仍能保持远行，但}H流的电摊和频率已不稳定，为了提高供电能jJ，不得不让发电设备带
晡运行或是将退役报废的|殳备重新投入运行。尽管从表面上看电力需求仍然能够得到满足，
仍由r成本摄高的发电设备投入生产，供电成本L经开始不JF常地上升。m在第二阶段，}U
网因尤法保持正常运行而⋯现停电现象。这一阶段的停电损失等于因停电而产生的全部社会
损失，这种损失已经难以评估。
第二：节电力行业的产业组织特征
从上一lr对电力行业的技术和运行特征的介绍中，我们_1J以看出发电部f1J和输电部门之间
存在若的密切联系，这种密切的联系在电力行业的产业绢织和演化过程中起非常重要的作
j{I，因此我们从这里入手开始对电力行业的产业组织方式进行分忻。我们首先讨论ELJji-T,Jk
的技术特征对产、挫组织的影响，然后讨论一个国家的制度环境对电力行业的产业纲织的影
响。
、技术特征对电力行业的产业组织的影响
从产业组织的角度看，电力行业的内部制度安排主要涉及■个方面：发电、输电、配电
音f；f J伍各自水甲芙系上的制度安排：发电、输电、配I乜部f J住垂矗关系上的制度安押；以及
产权制度安排。产权制度安排一舣有网种形式：私人所有权、国家所有权、地方政府公共所
有投、混合所有权。不考虑水平关系，仪从垂直关系和产权制度的安排来看，裁有12种类
电力产业管制体制演变的国际比较研究
lJ，如果考虑水平关系，产业组织方式就会扩大到36种类型。冈此尽管世界各国的电力彳了
业所啦临的技术和经济问题基本相同，但在产业组纵方式上的差异却{F常大。每个陶家的电
力行业的具体的产、世纽纵形式+ 方面取决于电力行业的技术和需求特征，这种技术和需求
特征对电力行业产业组织方式的发展起很大的推动作用。另一方面电力产业绍织方式的演化
还取1决于电力行业发展的制度环境，按照制度经济学派的观点，制度环境又可以分为非正式
的制度安排和1F正式的制度安排，前者指意识形态、文化、风俗、习惯，后者指一个国家的
政治、行政、法律制度。这种制度环境次定了在具体的技术和需求环境下，电力产业组织发
展可供选择的制度卒间。
从技术方同看，jI：如上一节已经显示的那样，发电部门和输电部门之阀存在着很强的运
作和成本上的Ⅱ补性。由这种运作年丌成本上的互补性所构成的范围经济，促使这两个部门之
间形成垂直一体化的产业组织关系。这种互补关系体现在以。F)L方面：首先从运作方而看，
输电网络并不是一个简单的输电通道，更是～个将分散的发电设备联结起来的复杂的协调系
统，为了减少输电损耗，整个电网的电压和频率必须保持稳定，加上电力储存的成本很高，
属于不可储存的商品。这就要求电力的供求关系要做到随时保持平衡，电嘲的运行也必须随
时处1‘稳定状态，否则就会造成电网的运行故障，弗会损害客户的用电设各，这就要求输电
羊¨发电部门在返作上百相支持。其次从运行成本方面看。现代的交流电系统能够将分布在+
个很人范Ⅲ内的发电设备联结起米，这就可以崩低成本的发电站来代替高成本的发电站．以
降低发电成本。在用电高峰负荷时期，不同地区的发电设备还可以互相支持以发挥错峰和诵
峰作用，这就霉求输电部门对发电设备的运行进行调度，使之处j二最优的运行顺序‘merit
order)。从电网本身的远行来看，输电部门也需要发电部门的紧密支持，例如为了维持电网
电压和频率的稳定，要随时启动一砦发电设备为电网提供附属服务，这些附属服务包括向电
嘲注入⋯定的反向电流、启动备用发电装机容量、自动发电控制等，输电网络运行的这种物
珲方面的特性要求也发电和输电部门之间建立紧密的联系。
这种运行上的互相影响不但体现在垂宜关系上，也体现在水平关系上。电网作为一个交
流电系统在运行时遵循的是物理法则，而不是经济法则。输电网络中某一段线路出现的故障，
会影响其它线路的输电能力，某一结点上的电力负荷产生大幅度的波动，会对网络中的其它
结点产生影响，⋯台发电机组的投入和退出运行，会对整个电网的运行产生影响。在联结电
网的某。结点的发电设备发生故障的情况下，需要位于其它结点的发电设备协调运行，以保
证供i乜活动不会中断。这种水平关系上的外部性，推动了发电部门和输电部门在水平关系}．
出现一体化。
14
鹑一章电力产业组织理论研究
”方面，发电部f J和输电部f J之间还存在着投资成本的互补性，新建发电站存选址过
程中必须仔细考虑不同的地理位置对输电成本的影响，如果发电站建立在靠近电力负荷中心
(一般是大城市)的地区，IjlIJ不需要在输电上进行大量投资，发电的输电损耗也比较小，但
由『-靠近城市，在均三(士地、发电阁水雨J空气污染方面的需要支出较大的费用。而将发电站
建立在远离电力负荷中心的地区．则可以往以f：三方面节约些支i{{1伊又要在输电疗面进
行投资，以及因长途输电而产乍的较高的输电损失。这就要求对以r冈索进行仔细的权衡。
此外增加对输电网的投资能够解除电网原先存在的输电能力限制，使其他地区的【乜力更容易
输送到电力供应紧张的地区，这会对整个IU网的供f＆成本产生影响，并相应地影响在输电叫
络中位于不同位置的发电站的发电价值。这就要求从整体上对电嘲部f冲I发电部门的投资进
行统的规划和狲调。
除了往发电和输电部门之间存在的投资、运行和成本上的互补性，以及电踊的外部『{之
外。更为重要的是不{：日整个输电网络作为输电通道具有公共产品特征．输电嘲络中的}乜流具
有更强的公共-。鼎持缸。在所有与电网相联结的发电站不停地向电网注入电流的同时，所有
I=j电卿相联的结点上的消费者Ⅱ!在不停地从电网上吸收电流。在这一过程中，所有的7E广者
和消费者分别形成了不ur分割的整体。尽管我们可以通过电表的计量获得每个发电站向电网
中注入多少电流的信息，但我们无法区分在电网中流动的每一单位电流的产权。与此类似，
我H J也可以通过电表的计量知道每个消费者从电网中抽取了多少单位的电流，但我们也无法
区分这些电流的产权是属_丁哪一个发电站的。尽管在理论上发电商和电力消费者可以通过事
先签订的合同规定电力交易的数撬和价格，但在台同执行的过程中必然涉及复杂的测量问
题，要完成这种测量和计量方面的复杂上作需要输电部f J和配电部门进行密切的配合，所需
要的交易成本1F常高。在无法有效解决电力交易合同的测量和监督问题的情况下，电网中的
电流作为公共产晶必定会产生“搭便车”等机会主义行为。解决这类机会主义行为的个有
效途径是将所有的网络外部性内部化，也就是在水平和垂直关系j二将发电部门和输电部门
体化。
电力不可储存的物理特征也进‘步推动了发电部门和输电部门之问的垂直一体化。由丁
电力消费方式存在着周j坩性变化，电力负荷有时会在短时间内发生剧烈波动，这会影响小『叫
时划的电力供求关系，从而使电力价格也随之经常变化。在非一体化的情况F．一般是通过
发电部fJ和输电部门之矧进行市场交易来协调电力供求关系，通过市场参与者对价格变动的
反麻来实现对资源的有效配置。然而由于市场参与者需要一定时间就新情况r的供应台同进
{i谈判，返就会在价格信号变化与供给的调整之问产生较长的时滞。然而在电力不可馅存，
】5
电力产业管制体制演变的国际比较研究
以及电力供应不能随意中断盼清况F，对电力供求关系的不平衡只能进行瞬时调节，否则就
会影响电网的正常运{i，甚至会毁坏用电设备。在这种情况r，垂直一体化f+商可以通过内
部的行政命令对供求关系的不平衡进行调整的效率要高于市场参与者通过谈判进行调整的
效率。
在非一体化的情况，发电、输电和配电之间的关系是买卖关系，供求关系的不平衡往往
通过市场进行调节，市场调节的缺点是随着电力供求关系的波动会出现卖方或买方的垄断行
为，在电力供大于求的时候，输电部门和配电部门就会形成买方垄断，发电部门在价格竞争
中很容易出现竟相降价的“自杀式”竞争，处于非常不利的地位。而在电力供升i应求的时候．
发电部f1义会形成卖方垄断，造成电价暴涨，使输电和配电部门处于不利地位。加之发电、
输电和配电资产都是专用陛资产，新增的发电、输电和配电生产能力从设计到建成需要较长
的时间，而建成投产厉义具有较长的使用寿命，这样一旦出现电力供求关系的不平衡，由于
i乜力需求的价格弹性较低．一般只能从供给方面进行调整。这往往需要较长的时间才能完成。
在这种情况r，为了避免因卖方垄断或买方釜断而出现的机会主义行为，厂商之间的关系会
趋向一体化，或名产生准一体化(Quasi．integration)的关系。后者指处于不同水平之间的厂
商签订长期合同：形成排它性的职业俱乐部，只有俱乐部成员之间才进行互相协作：4i同水
甲之间的食业胃：相持股，域共同⋯资组建子公司等等。
从i．而的分析中，我们不难看出电力运行的技术特点推动了水平和垂直方向的一体化．
这也就是目前世界上大多数国家的电力{了业都或多或少地具有一体化特征的原口可。在讨论完
技术特征对电力行业的产业组织的影响之后，我”J转而讨论制度环境对电力行业的产业绢织
的影L自。
～二、制度环境对电力行业的产业组织的影响
尽管电力行业的产业组织方式在很大程度上受电力行业的技术特征影响，但技术并一¨=是
决定产业组织力式的唯吲素，因为如果是这样的话．不同国家的电力行业应该有相同的产
业组织万式。仍实际上各国的电力行业的产业组织方式表现出非常丰富的多样性，这既体现
为产权结构的多样性．也表现为水平汞1垂直一体化程度的多样性．丽两者之间的组合更增加
了复杂的轴!度。因此如果要对电力行业的产业组织进行彻底分析的话，就必须考虑到技术之
外的因素对产业组织的影响。这就是制度环境对电力行业的产业组织的影响，在【．一节中我
们将制度叫、境义可以分为非正式的制度安排和非正式的制度安排，前者指意识形态、文化、
风俗、习惯，^j者指一个国家的政治、行政、法律制度。不同的制度环境不但影响了电力行
业产业组织方式．而且还影响了电力行业的治理结构和产业业绩，进而影响到电力行业的改
1 6
第一章电力产业组织理论研究
肇方式盼选择。
对电力行业的产业组织芹异的传统解释主要有“地理范围决定论”和“战争冲击影响论”
两种，这两种解释基奉上忽略了制度环境对电力行业产业组织的影响，“地理范围决定论”
认为，I，】以删地群范围的大小米解释电力行业一体化程度的差别，一般来说， 个国家的首
部不但是个国家的政治决策中心，也是一个幽家的电力行业的指挥调度中心，一个地理范
闱较小的国家，首都和其余地区能够迅速地传递信息，庄发生突发事件时，能够迅速传递有
戈能鼠，玎进行必耍的决策和处理，这就解释了为什么一些地理范围较小的国家较容易形成
争国件的卡真一体化的电力产业组织形式，J雨对一个地理范围很大的嘲家米说，山丁地理范
嘲辽阔，j；能依巍首都作为电力运行的调度中心，必须要在首都之外的城市陡立若干惆度中
心、．这就解籽r匀什么地理范围很大的国家容易出现地区性垂直一体化的lU力广业组织形
．。℃、
“战争冲击影响沦”螂州战争冲击的影啊来解释电力行业实行国有化的原因．对发牛过
战争的国家来说，要在战后的废墟L重建电力l‘业是一项jE常艰巨的任务，战争往往会使‘
陶的国民基本i．y、士r原有的财富，这样只能依靠国家存战后重建电力上业(而且只订国家
才肯能力进行重逢)，这就是为什么在第二次世界夫战后，～些受战争影响很大的国家L如
英国和法国)会对电力千r业进行国有化，并在此基础上形成，高度垂直一体化的产业结构的
原『太1。而美国由于没有在本士上发生世界大战，因此就一直维持了以私人投资者为主体的产
权结构和地方陆的年直一体化结构。
“地理范围决定论”和“战争冲击影响论”尽管具有一定的解释能力，但它们的解释
能力非常有限，因此影响也1}常小(甚至基本上不为人所知)。按照这两种理论，基本UL
分钟之内就可以解释不同国家的电力行业的产业组织的筹异。由于它们基本上忽略r制度环
境尊异对电力产业组织的影响，闻此解释力也就自然有限。
从制度角度分析电力行、Jk的产业组织的重要性在丁-不同的制度环境为电力产业组织
的演化提供了不同的背最，正是这种背景的差异才导致了不同国家的电力产业的产、lk组织的
荠异，按照诺思3的观点，ol以将制度环境细分为非止式制度和正式制度两类，前者指意识
彤态、之化、风俗、习惴，后者指一个国家的政治、行政、法律制度。我们下面从这两方面
入F分析制度环境对电力产、Jk组织的影响。
首先从非lE式制度方丽石，意识形态、文化、风俗、习惯4i但影响个人的决箍偏女r．
Nord3 d c 1991．Institutions．Institutional Change and Economic Performance，Cambridge：Cambridge
University Prej；x
乜力产业管制体制演变的国际比较研究
I∞且还影啊一个幽家的正式制度安排。特别重要的是非正式制度对⋯个国家的私人权利和公
』∈权利的界定和转移起很大的制约作用。一些长期处于农业社会的国家，菲正式制度一般具
有很浓的封建意识和平均主义特征，这些国家不但公共权力的范引较大，而且会趋向于选择
公共权力向国家集中的政治制度，形成中央集权的政府。由于这些国家的中央政府拥有较大
的权力．政府往往对产业发展有着关键的影响。面对电力产业发展中出现的问题，政府会用
“看得她的手”积极进行干预，甚至会对电力行业实施嗣有化，将电力行业直接置于政府的
控制之下，政府拥有的公其权力范罔越大，这种国有化政策越容易获得社会成员的支持，实
施的成本也越低，俺电力行业一旦实施国有化之后就很容易形成高度水平和垂直一体化的产
业结构。在欧洲国家中法困就具有这方面的典型特征，由于法国的上业化完成较晚，法国具
有较浓的小农意识和平均主义思想，这使政府对电力产业的干预很容易得到社会的支持。在
第二次世界大战之前，法国政府就宣布法国的全部水电资源属于国家所有，私人水电站在建
成30年之后就要归国家所有。为了克服第一次世界大战之后法国面临的通货膨胀，政府多
次对电价实施管制，二战以后，法国政府便对电力行业实施了国有化，并在此基础上形成了
高度乖奇一体化的产业结构。
而对一些私有产权观念较强的国家来说，尽管政府从提高电力行业效率的角度希望熊
对电力行业进行重组，但是保护私有财产的观念使政府在实施重组时必须给私人投资者足够
的补偿，为了确定补偿的标准就要迸彳亍费时费力的谈判，这往往会使政府终止重组的念头。
而昕任E{{j‘‘看不见的手”来解决问题，所以这些国家就一直维持着以私人投资为主的产权结
构，和以区域性的垂直一体化为主要特征的产业组织方式。美国就是这方面的典型，美国没
有全国性的统一电网，只自‘三人地区性的电嘲，而这三大地区性电网义由隶属j二140个由私
人投资者所有的公用事业公司拥有的规模更小的电网连接而成，电网产权关系的分割，对小
陌地区的电力交易产生非常不利的影响，尽管许多人希望改变这一现状．然而在美国这样一
个注重保护私有财产的国家里，电网产权关系的调整的艰巨性使美国政府基本t放弃了建0．
全国性电网的努力。所以直到今天，美国还在探索在众多的垂直一体化的电力公用事业公司
之间如何开展电力交易活动的问题。对美国电力体制变迁的详细分析见本论文的第：章。
-tP-正式制度对电力产业组织的影响还袁现在不同政党(甚至是政治领导人)的政治理
念对政府行为的影响L，在国外多党选举制度的政治环境中，不同的政党要通过选举获得执
政权，而13在选举中获胜，这些政党在规定的执政期限内就会实施自己的政治主张，这就
使新政府容易通过制度创新来摆脱原有体制面临困境，从而使电力产业组织发生制度变迁，
闻此我们基本上可以将这种类型的电力产业组织变化的原因归结为非正式制度的影响。英国
1 8
第一章电力产业组织理论研究
就是这方面的最女r例予，英国‘向由L党和保守党轮流执政，工党主要从I‘会获得政治支持，
冈此主张政府干预绛济和国有化，秘扳支持因有企业，并将促进就业作为政府的重要目标，
。战以后英国的1．党利用长期执政的优势对英国的电力、铁路、煤炭、航空行业实臆了国有
化，英国的电力行业也因此而形成r高度垂直一体化的产业组织关系。而20世纪80年代后
朝，丰张自}扣放任的保守党取代了丁党上台执政，尤其是保守党领袖撒切尔夫人非常崇尚自
山竞争和市场经济，她担任英国首相之后，对英国的电力、煤炭、铁路、自米水、航空等国
仃行业实施大刀阔斧的私有化改革，为了使私有化吼后的电力行业能够产生充分的竞争，保
守党政府还对电力产qp进行大砉见模的重组，使发电、输电、配电部门之间彻底摆脱了原仃的
垂直’。体化关系。n·英国的国育企业私有化过程中，撒切尔夫人的政治珲念和政治意忠起了
||_‘常重要的作用．这l卜体现了1}正式制度对政府的电力产业政策的影Ⅱ向。肯关英国电力管制
改革的洋细内容，见本论文的第二章。
以L我们简单地讨论了非正式制度对电力行业的产业组织的影响，F血我们开始讨论
|J。式制度对电力{i-qk的产业组织的影响，正式制度包括一个国家的政治、法律、行政制度，
J【：式制度对电力行业的产业组织的影响主要体现在两个方面．首先是正式制度决定了管制权
乃的分配，其次是ll!式制度决定公共财产权的分配。
～个圈家的政治、法律、行政制度的重要内容之一就是决定公共权力在中央政府手¨地
方政府之间的划分，从丽决定了电力管制权力的分配。根据管制权力的分配方式的彳i同，我
们可以将所有国家分为中央集权制国家和联邦制国家。在中央集权制国家，人部分公兆权力
和公共资源归中央政府所有，地方政府基本上没有独立性，对管辖范围内的公共事务只有执
行权而没有决策救，决策权归中央政府所有。而在联邦制国家，公共权力在中央政府和地方
政府(州政府)之间有着明确的划分，地方政府在司法和行政方面拥有较大独立性，对管辖
范周内公共事务有着很大的决策权。这两种不同的正式制度安排对电力行业的产业组织有着
很大的影响。中央集权制国家由j二全部的行政决策权归中央政府所有，中央政府对全同的电
力行业进行统一的管制，中央政府的产业政策和管制政策对电力产业组织会产生很人的影
um住这种全国统一的管制政策下，电力行业比较容易实现在不同地区的水平扩张．这就比
联邦制国家更容易形成水平一体化的电力产业结构。在联邦制度下．各个地方政府(州政府)
对辖区内的经济活动具|f『较为独立的管制权，中央政府⋯般只负责协调跨地区的经济活动．
这砷管制权力的分散很容易导致屯力市场的分割，从而产生活动范隔由行政区域决定的稚卣
一体化电力产业组织形式，在这种情况r电力企业的水平扩张只能以兼并、控股公司之类的
方式m现．而这种兼并和控股公司之类的水平扩张方式能否实现，在根人的程度上取决7‘
1 9
}U力产业管制体制演变的国际比较研究
个国家的法律是否容许这砦兼并和控股活动。
正式制度安排对电力产业组织的另外一个影响体现在中央集权制国家和联邦制国家公
共财产的产权归属的不同。从电力行业的发展历史来看，配电部门在电力发展的早期就有公
共财产的特征，配电刚络不但具有自然垄断特征．而且外部性很强，这表现为在配电网络建
设过程中涉及到的产权问题非常复杂，没有地方政府的支持，单靠电力企业自身的力量根本
无法完成涉及到千家万户的复杂豹谈判j【作，这样，配电业务就成为地方政府的特许经营业
务，当然这种特许经营权的获得是有条件的，如英国的地方政府就曾经规定电力企业建设的
配电网在特许经营期满厉要收归地方政府所有，还有一些地方政府单独设立市政企业来经营
配电业务。这样，电力行业最早的公共产权是出现在地方政府这一层次上，后来随着电力技
术的发展，出现了长途输电技术，这使不同地区的电力交换成为可能，逐步出现全国性的输
电网络，而这种全国性的输电网络由于跨越多个地区，一般由中央政府建设和调度，这样。
输电网络往往成为中央政府拥有的公共财产，在前面我们已经提到由于发电部』、J和输电部门
之间存在着很强的投资和运行的互补性，中央政府一旦拥有了输电网的所有权和控制权，就
很容易控制发电部门，这样．输电部门的水平一体化就导致输电和发电部f J之间的垂直一体
化，或者进一步实现发电、输电和配电的垂直一体化，这样只要一个国家出现统一的全国输
电刚，那么，这个国家的电力行业就有较大的可能性被国有化，并且要么形成发电和输电的
垂商一体化产业结构，要么形成发电、输电、配电之阐既水平一体化又垂直一体化的产业结
构．在中央集权政府的制度安排下，由丁：地方政府缺乏独立性，中央政府对地方政府拥有的
输电网络和配电网络进行重组非常容易。而在联邦制政府的制皮下，中央不能轻易将地方政
府拥有的公共财产收归国有，这也是为什么这些国家无法形成全国统一电网的主要原因，在
这种情况F，电力部门的产权要么属于私人投资者所有，要么属丁地方政府所有，或者是阴
者的混合，但是基本上没有国有产权，即使有也仅仅局限在水电部门(因为水电站的建设涉
及剑跨地区的水资源调度和管理，以及其它生态环境问题)，这种产权结构决定了联邦制国
家的电力行业在水平扩张上的困难，只能形成分散的垂直一体化的产业组织。
F面我们以欧盟国家的电力产业组织和正式制度之间的关系，对正式制度对电力行业
的产业组织的影响进行实证分析，表1 l给出，欧盟国家1995—1996年的电力行业的产业
组织结构，包括所有权结构和发电、输电、配电部门之间的水平和垂直关系，
从表1．1可以看出，欧盟15个国家的电力产业组织非常复杂，这种复杂性既表现在
所有权(有旧种类犁)上，也表现在发电、输电和配电三者之间的水平和垂直关系(有八种
类型)上，从发电、输电和配电部门的水平和垂直关系上看，法国、意大利、希腊、葡萄牙、
20
第一章电力产业射织理论研究
焚旧和比利时人闼在发电、输电、配电部门之间实现了完拿(或类似)水平和乖区。+体化：
德幽、丹麦、荷j÷i国在发电、输电和配电之间实现了完全(或类似)的垂直一体化，但4j
仃证水甲体化天系，；西班牙、澳大利亚、挪威、瑞典四国在发屯和配屯部f 12-问实现了
完全(或类似) 。体化，fE】输电部门保持独立：只有卢森堡的发电、输电和配电部门之间既
』i存存水平关系也不存在垂直关系。从产权结构上看，公有产权占有明显的优势，但在比利
时、德国、柑”、澳人利弧、瑞典和卢森堡这六个配电部门没有实现水平一体化的国家郝存
往肴地力公共所有权：德圈、荷兰、丹麦和卢森堡四国的电力部门不存在国家所有权，而比
利l'tJL乎没有国家所有权。只有英国、法围、意大利、希腊、爱尔兰和葡萄牙六闻的电力部
川』}有lq有化和高度水平及乖壳一体化的特征。这种水平和垂直关系的多样性印证r我们}m
面键Ⅲ的IU力产、{p组织关系多样性的观点。
叭。E式制度!{勺角度看，我们可以将上述欧盟国家分为中央集权国家和联邦制国家两类，
然后再按照政府韵稳定f2度将这些国家分为政府稳定性较高的国家和政府稳定性较低的固
家，前者指由币一政党或稳定的政党联盟执政的政府，而后者指由不稳定的政党联盟执政的
I瞍肘。这I 5个崮家的具体情况见表1．2。
将表】I和表1．2结台起米，我们可以对上E式制度和电力产业组织之间的关系进行具体
分忻，茸先看英国、希腊、爱尔兰、葡萄牙、法国这五个政府稳定的中央集权闭家，从产权
关系看，这些国家的电力行业都实现了完全的国有化(葡萄牙尽管存在‘些私人产权，但数
鼍很少，出现的时间也很晚)，从发电、输电、配电部门之间的关系看，在这五个国家中法
罔、希腊、爱尔、!二国H{现了完全的水平和垂直一体化关系，而葡萄牙和英国则出现，相当
程度的水平和乖壳锋化关系。这与我们在前面的分析中得出的结论是一致的。
从德国、澳大利Ⅱ、比利时这三个联邦制国家电力行业的产权结构看，德国完全没有
国有产权．比利时电力部f J的国有产权小到几乎可以忽略不计，澳丈利、肚电力部门的产权由
中央政府和地方政府分别所有，从它们所对应的发电、输电和配电部f J之间的垂直关系的组
合上，不难看f{5【{，央政府的产权来源于中央政府对输电业务的控制，对澳大利亚这样一个幅
员辽阔的国家而击．建立全国性的输电网对合理利用电力资源有着非常重要的意义。『畦[也方
政府拥有的产权则来自T地方政府对配电部门的所有权。这和我H J前面的分析也是一致的。
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第一章电力产业组织理论研究
表1．2欧5}{{国家的政治制度和政府的稳定程度
r
政府稳定性高政府稳定性较低
I联邦田家德同澳大利皿
比利时
f中央集权罔家英固、希腊、爱尔兰、挪威、丹麦、荷鼍。
葡萄牙、法国卢森堡、意人利
资料柬源：间表一，P327
挪峨、月麦、茼’j和卢森堡四个国家尽管属丁中央集权国家，但属下政府不稳定的国
家，这四个国家中，挪威是个水电资源非常丰富的国家，中央政府冈为水电开发和输电刚
的建设拥有发电和输电部f】的产权，地方政府拥有配电部门的产权，荷兰的情’况5确口威类似，
只有丹麦的情况比较特别，该国的电力部门全部由地方政府所有，并形成丫相应的垂直。体
化的产业结构。卢森堡由j‘人口和面积太小(只有40月人f】和2000平方公里面积)．隋况
比较特殊。从欧盟国家的电力产业组织结构来看，我们基本上可以得出正式制度对电力行、fk
的产业纽织有重要影响的结论。
三、产业组纵方式对电力协№的治理结构和运行效率的影响
正如前卣所述．从电力系统运行的角度来看，由于发电、输电、配电部门之间存在着很
强的运作和成本的互补性，加之输电网络和配电网络在运行时具有外部性，存在着产权界定
方面的困难，这就促使发电、输电和配电部r12_间产生一体化的关系。由丁各国的制度环境
的差异，使电力行业的产业组织无论是在所有权还是在水平和垂直一体化关系方呵都出现多
种组织方式，我们现在转而讨论电力行业的产业组织方式对电力系统的治理结构和运行效率
的影响。首先讨论发电、输电和配电部f J之间的不同组织方式对治理结构和运行效率的影响，
而后讨论不同产权安排对治理结构和运行效率的影响。
1．发、输、配环节互相独立时的_}f}理结构和运行效率
在发电、输电、配电部r』互相独立的情况下．三者之问的交易通过也力市场完成，Jfj
市场这一“看不魁的手”去西调发电、输电、配电三者之间的关系，冈此可以将这种翔织方
式F的电力系统的治理结构之称为市场纯的竞争性治理结构，在这种治理结构F，输电、配
电部门作为自然书断部门继续接受政府的管制，在提供输电和配电服务时要按照统一的输电
电力产业管制体制演变的圉际比较研究
价格和配电价格收费。而发电部门则作为竞争性部『J和输、配电部f J独立，政府不再对发电
企qk币场进入和退出进行管制．发电价格由发电企业在发电市场上进行竞争来决定。从投资
戈系上再，三者Jz问也保持着互相独市的关系。消费者的最终消费电价由发电价格、输电价
格、配电价格构成，每一王I节的价格都是透明的。
从运行效率的角度看，这种市场化的竞争性治理结构将原本是竞争性的发电部门从输
电和能电这两个自然垄断部门巾独立出束，通过市场竞争来决定发电部『j的投澄和定价，而
在发电部门和输、配电部门具有垂直一体化关系的情况下，电力企业对发电部门的投资只要
获得政府的管制机构的同意，就可以将投资成本(包括厂商应该获得的利润)自动转移到电
价上，如果投资决策失误+其后果就会通过电价转嫁到消费者身上。但在竞争性的治理结构
r，电价由市场的供求关系来决定，如果发电厂商因为投资失误而在电力市场上缺乏竞争能
力，后果只能由厂商自己承担．这样市场的优胜劣汰机制将使成本低的发电企业拥有更大的
市场份额，从而提高整个发电部门的效率
当然这种效率的提高是有代价的，前面我们曾经指出，在发电、输电和配电部门之间
存在着～定的卫．扑性，这种巨补性意味着运行成本的节约，发电、输电、配电互相独立后这
种1i补性的丧失将会造成‘定的效率损失，此外由于输电网络在运行时存在着外部性和测量
问题，输电网络的所有者在进行正常输电业务之外，还要解决电力交易带来的测蕈：和结算问
题，为此要设立专门的机构米完成这些T：作，这一专门机构作为电力市场运行的基础设施．
’_然需要一定的运作成本。这就要求发电、输电、配电部门互相独立后，发电部门通过市场
竞争产生的收益，要大于原先在垂直一体化的组织方式所拥有的成本互补性收益加上电力市
场的运作成本。
另一方面，在发电、输电、配电Ⅱ相独立的情况卜，电力市场能够顺利运行的一个重
要前提是输电部f J能够根据电力交易双方签订的合同的要求及时准确地完成电力传输任务，
这不但要求输电部门有着足够的输电能力，而且要求有一个输电调度中心对输电网络的运行
进行统一管理，这在输电部门实现水平一体化的情况下很容易完成，但当输电网的产权处于
水平分割的状况时，对输电网的运行进行统一管理就比较困难。特别时在输电网的所有者还
经营发电业务的情况卜'为r使自己在竞争处于有利地位，往往会对其它发电厂商采取歧视
性繁略，这样能否使所有的发电厂商公甲使用输电网，就成为发电厂商之间实现公平竞争的
关键。在实践中解决这～问题有三个方法，一是结构分离，也就是对电力部门进行重组使发
电、输电、配电部门互相独立，这只有在重组前整个电力部门的产权归国家所有的情况下才
容易实施，在有的国家这一重组过程还伴随着私有化。例如在上世纪90年代初，英国政府
24
第一章电力产业组织理论研究
就对电力#i-qk实施这样的重细。二是功能分离，也就是对输电和配电服务制定统一1的价格，
并且要求这种服务对所有的发电厂商开放，对垂直一体化厂商来说它们对消费者提供的电价
必须包含输电价格和配电价格，而不是原先的捆绑价格。而且输、配电价格要与向其它发电
厂商使用输、配电网络服务的收费价格一致。三是几个垂直一体化的厂商在保持对输电删络
的所有权的前提F，将输电网络的运行权移交给一个独立的系统运行者(independent system
operator ISO)管理，这样原先互相独立的几个输电网就联合成⋯个人电网。由ISO负责～
体化后的输电网络的运行，负责采购为J，保证输电网络正常运行所必须的附属服务。以及提
供电力交易台同执行情况的有关信息，以便交易双方能够进行结算。这种模式在美国比较流
行，
2．发、输、再己环节存在垂直关系时的治理结构和运行效率
住发电、输电、配电部ij之间存在着垂直关系的情况F，三者之间至少有两个环叭视
具体的垂直一体化关系而定)的远行_：是通过市场交易关系来坍谓，而是通过垂赢一体化公
rd内部的行政手段来进行协调，因此我们可以这种组织方式r的浩理结构称之为1Ffh场化的
科层制治理结构。这种非市场化的科层制治理结构存在的合理性在于它用垂豇‘体化的方式
将输、配电网络仃在的外部性内部化，从而有效地解决r公共产品和“搭便车”的问题，也
不需要没立专门的机构去解决垂直一体化内部环节进行市场化交易所涉及的复杂的测量和
结算问题。另外从发、输、配环节之间运作协调成本来看，圣真一体化公司内部通过行政命
令进行乜呼调的成本不但比各方面的参与者通过讨价还价的方式进行协调的成本低，而且协调
的速度也大大提高，更为重要的是垂直一体化可以使厂商有效地避免在非一体化情况F因卖
方垄断或买方葶断而山现的“道德风险”和“逆向选择”行为。
尽管这种非市场他的科屡制治理结构有利于提高发、输、配不同环节之间的协调效率，
防l}：不同环1，』‘商之间fU现“道德风险”和“逆向选择”行为。但这种垂直一体化组织方式
也存在着内在的效率问题，从发、输、配三个环节看，输电网和配电网的建设成本很高，重
复建设将会产生不必要的浪费行为，因此具有自然垄断的性质。在现代的交流电技术F，输
电网络将分散在小同地K的发电J．连接成为‘个整体，使电网内部的发电厂町以开展竞争，
IJcl此火电基本r属T-竞争性部f J，只要在技术上解决测量问题就可以引入竞争。而一口发屯
和输、毗电环肖产中垂贞一体化关系，就使自然垄断扩大到发电部门，从而排除了，发电领域
的竞争。在缺乏有设的管制措旖的情况F，自然带断范围的扩天必然会使垂直一体化』商产
生x一1F效率行为。从投资方面看，由于没有市场竞争，肇断厂商自lj决定在发、输、配电
环竹的投资．成本将自动转移剑电价上由消赞者承扫。在这种情况下，厂商很容易过度投资，
)‘
匕力产业管制体制演变的周际比较研究
出现metch and Johnson现象‘。此外，垂直一体化使发、输、配环节之间不必进行市场交
易，消费者无法获得这些环节的价格信息，这使厂商很容易对不同业务成本实施交义扑贴。
例如在发、输、阢三者完全垂赢一体化的情况r，J商只向消费者提供最终消费电价：在发
电与输电环节鼋直一体化的情况下，垂直一体化厂商和配电厂商之问要发生交易关系，消费
者的电价【H发电(包括输电)价格和配电价格构成：而在发、输、配环节完全独立的情况i-，
消费者的电价出发电、输电、配电价格构成，消费者可以通过电价了解不间环节的成本状况，
从而对j商进行监督。这样垂直一体化就产生了信息不对称的问题。
正直一体化解决了发、输、配环节之间的协调问题，但是这并不意味着协调问题的终结，
因为这种协调关系咎往以输电网为界限，只局限于垂直一体化厂商内部，在垂真一体化J商
之间还存在着协调问题，除非垂直一体化的范围再扩大至Ⅱ水平关系上，才能使这一问题彻底
解决，然而完全的垂直和水平一体化意味着自然垄断扩张到整个发电部门，这就使』：节提到
的X．非效率问题和信息l：对称问题更加严重。而在分散的垂直一体化组织方式F，却面临
着发电部门水平坼调问题，⋯个国家的电力资源分布越不平均，这种水平协调的要求就越大。
尤其是在一个国家有着丰富的水电资源的情况，需要水电和火电之间互相协调阻降低总的发
电成卒，否则就会造成水电资源的浪费。除了水电和火电之问的协调外，火电部门内部也会
吲为燃料成本的相对变动而产生发电部fj的水平协调问题，这往往fH现在煤炭和石油、天然
’L之间的价格关系发生剧烈变动的时候。例如20世纪70年代发生的石油危机使石油和天然
气价格暴涨．使美国的一些石油发电在总发电量中所占比重较高的州电价也随之迅速上涨，
叠这种情况F，最好是让这些高电价的州从以煤电为主的州进LJ电力，然而美国分散的垂直
体化的电力体制，卸使小『司的垂直-体化公用事业公司之间的电力交换非常吲难。因此这
些高电价的公用事、№公司只好白行建造了一批成本很高的原子能发电站，而进入20 f【上纪80
年代以后，石油和天然气价格不断下跌．使这些高成本的原子能电站基本上失去了竞争能力，
南r投资火误，这些原奉就电价很高t：J,／+1只能继续维持着高电价。
由于垂卣‘体化关系将自然垄断扩大到发电部门，因此，它在带来协调效率的同时又因
毕断和市场分割丽产生了效率损失，所以，进入20世纪90年代以后，许多国家开始进行叱
力改革，讣发、输、配环节互相独立以便在发电部门引入竞争，用“看彳i见的手”来代替“看
得见的手”。位由t电力系统运行具有自身的特殊规律，新体制卜^的市场机制能否有效地取
代原先的jl直一体化组织内部的科层制治理结构，目前还不能轻易下结论。从电力行业的发
筇-章将对进行详细的讨论
第一章电力产业组织理论研究
艟∥j史来看。人们对垂直一体化电力产业组织的优缺点川了儿十年的叫间才了解清楚，因此
时新体制的“证伪”也需要很长的时间才能完成。
3．1；同的产权安排方式对治理结构和运行效率的影响
除了垂商和水半一体化关系之外，产权安排方式也硅产、世编织的酉要研究内存，内此，
在先成难亩一体化和JF率商一体化组织方式对电力行、lk的治理结构和运行效率的影啊之后，
：EEfF J开始研究不同的产权安排方式对电力行业的治理结构和运行效率的影响。
从电力行业的发展历史来看，在电力发展的早期，电力企业大部分是私人企业，由J。当
时的电力技术以商流电技术为主．在技术r无法进行跨地区的长途输电。这样电力市场就处
了二分劓状况+不同地区的电流的电压和频率邦不同，这给电器设备的生产和消费造成r靛人
的小便。而交流【也技术的出现，不但使跨地区的长途输电成为可能，而且还可以解决各地电
嘲的电压和频率标准不一的问题。但在以私人产权为主体的产权结构下，电力市场的统一并
不是一什容易的事。在这种情况下．同有化成为解决市场割据问题的有效措施，冈此存许多
}}0家刚有化过程就是令同电力市场的统一过程。
国有产权出现’j外一个重要因素是，从20世纪早期起．人们已经逐步认识到追求利润
最大化的私人企业的垄断彳『为会造成社会福利损失，相对于私人企业，国有企业的产权}}|公
共所有，自然以公共利益最大化为目标，可以更有效地实现诸如社会公lE之类的非财务目标，
由于在现代社会电力已经成为生活的必需品，因此让全体社会成员都能使用电力是社会进步
的一个重要标志，电力产权的国有化后不再以利润最大化为经营目的，可以按照边际成本定
价，这就增加f消费者剩余，有助于电力的普遍戍用。特别是在20世纪20—30年代的人萧
条以1I亓，因此，人们普遍认为国有化是解决垄断之类的市场失效问题的关键，加之当时苏联
：l：业化的显著成效，使国有化和政府干预成为经济学的主流思想。许多国家除了对电力等自
然垄断行业实施围有化之外，还对其它非自然垄断但对国民经济的发展具有战略意义的行业
实施国有化．这就是第一次电力行业的产权变孳。
【b／』行、№的第二次产权变革始丁20【进纪80年代，这次产权变革的特点是许多原先剥电
力行业实施产权围有化的国家又开始将围有产权私有化。尤其是英国的保守党政府从20世
纪80年代起对国有部f J成功地进行了火规模的私有化改革，为其它国家进行私有化改革提
供了样板。另外一股私干丁化浪潮则来自f-前苏联和东欧地区，20世纪90年代初，这些长艄
蛮行公有制的社会卞义国家忽然发7仁r巨变，实旃私有化和市场经济。这就是电力}j=xlk的第
：次产权：跫革，这次产权变革的原因置要有以r儿方丽：
首先足人们发现尽管国有企业不以利润最大化为经营目标的特点肯助于实现社会口标，
)7
电力产业管制体制演变的国际比较研究
但是缺乏利润动机也就意味着缺乏效率。私有企业出于存在着私人股东的利润压力，介业经
理不得不全力降低成本，否则股东就会通过资本市场出售股票或在股东大会上行使权利罢免
经理。而国有产权由]j小可转让，因此无法在资本市场上流通，这样就无法给经理人员足够
的压力，在这种隋抚F，经理人员可能忽略股东的利益．把自身或其它利益集团的利益放在
首位。
其次是象电力这样的自然垄断行业国有化之后企业经理掌握了彳亍业的有关信息，政府只
能向国有企业的经理了解产业发展的有关信息，这种类型的信息不对称会产生较为严重的后
果。因为如果国有企业的经理向政府的管制机构提供错误信息的话，政府的管制机构往往需
要很长时间才能认识到这些错误。这种认识上的“时滞”使管伟情无法对决策进行有效的
评估，在技术选择上发生的错误决策有可能造成长期影响。许多国家为了追求技术的先进性，
在新技术的研发上投入了大量的人力和物理，而一旦创新失败，或者在不成熟技术的基础上
进行大规模生产，损失|．分严重，例如，许多国家对原子能发电技术的研发都没有考虑到经
济上是否合理，事实上，选择进口的成熟技术在经济上是更加合算的。
但是，在那些应该实现创新的领域，国有企业也做的不够好，例如20世纪90年代电信
技术的创新对电信市场的发展起了很大的推动作用，但这些新技术基本上是由私人企业发明
的，更为重要的是技术创新会对企业的成本结构产生巨大的影响，甚至将自然垄断市场变为
uJ竞争市场。这样在技术发展非常重要的行业中．国有产权不但雉以推动技术创新的发展，
也雄以适应技术创新带来的市场变化。
撮后，尽管国有产权F的自然垄断企业不再以利润最大化为经营目标，但它仍然需要
接受预算的约求，国家会要求国育企业在总收入和总成本之问保持平衡。在缺乏强烈的外部
钳j约的陆况F，国有企,Ik}k可能利用自身的垄断优势将全部成本转嫁给消费者，并借此实现
【J身的支出最大化或收入最大化，为此它会遵循私人垄断企业的定价方式，从而造成社会净
橱利损火，国有套№的预算约束程度越低，企业就越有可能通过定价将成本转移到消费者的
身上。
吼上』个理由只是众多的台定国有产权理由中的--4,部分，而且只是一般性的假设，
尽管这些假设都米臼r对现实的观察，但这种假设是否有普遍性却存在着很大的争论，也有
人认为这些理南都无法获得理论E支持，首先从监督的角度看，资本市场尽管增加丁股票的
流动性，但在对经理人员的监督上，股东人数的高度分散增加了股东之间互相“搭便车”的
可能，而围订股权的高度集中却消除了资本市场上的“搭便车”行为，因而更有利于行使监
督职能。另外，对丁由委托一代理关系而产生的信息不对称问题，国有企业确实存在，但在
28
第一章电力产业组织理论研究
私人介业中董事会和经理之间也存在若委托一代理关系，这也同样会产牛信息不对称问题．
祥国有产权F．因为这种信息不对称关系，政府的管制部门会被国有企业的经理所控制t而
在股权私自化的企、lk中也同样存在着董事会被经理人员所控制的问题。而且从现实情况看，
d：一些国家(如英国、意大利)国有企业的运行教率确实很低，但也有一些国家(如法国、
联邦德国、澳人利哑)公有产权食业的远行效率却很高。
也有许多研究者用实证方法比较不同产权企业的效率差异，其中的一部分研究是专f J
比较产权戈系对电力行业的运行效率的影响，Johan Willner。专门比较了l 1篇对美国同宵和
私有产权的电力公用事业公司的进行效率比较的实证研究结果，这11篇文章完成于1975～
1992年，其中有5篇文章的结论是国有产权的电力企业更具有效率优势，另外7篇文章的
结论是两种产权的电力企业在效率上没有优势。Pillot(1995)对彳i同国家的200多个不阿产权
的电力企业效率逆行了实证研究，以确定产权对电力企业的运行效率是否有影响，他的研究
女‘，果是小同产权安排的电力仓业从整体上看不存在效率差异。
还有些研究者运崩委托一代理模型从理论上研究不同的产权结构对效率的影响，这
方面的研究主要自‘Fraja。(1993)、Pint。(1991)、Sappington and Stiglitz 4j(1987)等，他们的研
究结沦是：如果国有企业拥有一个良盘，的业绩评价制度和激励制度，国有企业的运行效率要
比私人企、肚高(Fraia，1993)，国有企业的自然垄断企业在生产中更偏好_r使用劳动，而私人
的自然垄断企业在生产中更偏好r使用资本(Pint，1991)，这些研究人都使用了Baron and
Myersonl982年发表于<<Econometrica))杂志上的那篇经典论文{(Regulating a monopolist with
unknown costs}中首先使用的机制设计研究方法，这些研究的数学证明都}E较繁琐，为丁较
为』{体说明不同产权结构F的委托一代理关系对企业的定价和社会福利的影响，本文给出一
个较为简单的模帮。
假设企业的所有者(委托人)雇佣一个经理(代理人)进行生产，代理人的类型有两
种：高效率(0 H)和低效率(0 L)。高设率代理人生产的边际成本为0 H，生产的产品数
量为qH，低效率代理人生产的边际成本为0 L，生产的数量为qL，这样高教率代理人生产的
。Willner．Johan．1996．A commenl On Bradburd：’。Privatisation of natural monopolies”，Review ot Industrial
Organization．1 I，869—882
。Fraja，Giovanni De 1993，Productive efficiency in public and private firms、Journal ofPublic Economics 50．
1 5-3f{
”Pint．Ellen．M．1991．Nationalization VS regulation of monopolies：the effects of ownership on efficiency,
Joamal ofPublic Economics．44 1 31-164
‘Sappington，Savid，E．M，and Stiglitz，Joseph，E，】987，Pn、atizalion，information and incentives Journal of
PolicyAnaI，sis and Management，6(4)，567-582
电力产业管制体制演变的国际比较研究
成本函数为：
(1(0 H，qH)=0 H×qn+F
低效率代王里人生产的成本函数为：
C(01，qr)=0lxqI+F
其‘{1 r为生产的同定成奉，委托人从两种代理人生产的产品中获得的效用分别为S(qH)
和S(qL)，这也意味着这两种代理人生产的产品质量相等。委托人向离成本代理人和低成本
代理人支付的工资分别为tH tl口
在生产合同签订之前，委托人只拥有关于代理人类型的不宪全信息，他只知道代理人为
高效率的概率为v，低效率的概率为1一v，而代理人知道自己的类型。由于生产合同是在事
先签订的，这样，低效率的代理人有可能伪装成高效率的代理人以获得更高的收入，或者高
效率的代理人伪装成低效率的代理人以减少工作的努力程度。为了有效地区分不同类型的代
理人，委托人必须设计出’一种机制使不同类型的代理人在这种机制下自动显示出自己的类
至!，根据Myerson等的显示原理，委托人设计的合同必须同时满足激励约束和参与约束条
件。两种类型代理人的参与约束条件为：
lH一0II×qH≥0 (1．1)
tL一0 I×qL≥0 (1 2)
在这里．我删假设代理人的保留效用也就是不与委托人签订合同而是做其它事情的效用
为零，这样，参与约束保证代理人从代理委托人生产中获得的效用要高于不签订合同时的保
留效用。
两种类型代理人的激励约束条件为：
tI{一0I}×qH≥tL～0 H×qL (1．3)
tL一0 LX qL≥tH一0I×qH (1．4)
从公式(1．3)和(】．4)可以看到激励约束的作用是它能使高效率代理人不模仿低效率代
理人的行为，而效率代理人也二f；模仿高效率代理人的}i为，闪为这样傲会降低它们的效用。
令uw和UL分别是高效率代理人和低效率代理人从代理行动中获得的效用，也就是U。=t。
～o H×qH，UL2tL—o LXqt这样我们可以将(I 3)和(1．4)改写为：
UH≥=UL+△0×qL (1．5)
UI≥UH一△0×qH (1．6)
其中A o=o L一0 H， (1．7)
在研究给出代理人的激励约束和参与约束之后，委托人面临的问题是在向两种不同类犁
30
第一章电力产业绯纸理论研究
的代理人提供能够满足激励约束和参与约束合同的同时使自己的效用达到最人化，对私仃产
权的委托人来说，他的效用就是从委托生产巾获得最大化的利润，我们可以令s(qH)和
S(qI)分别代表委托人从两种类型代理人的产山qH和qL中获得收入，当代理人是高效率的为
概率v，低效率的概率为(1一v)时，委托人相麻的利润分别为v(s(qH)--tH)和(1--v)(s(qL)一
tt．)，这样私有产权的委托人面临的问题是在提供含约(qH，‘H)和(qL，t1) U一两种类型的
代理人选择的同时最大化[I己的效用，也就是：
MAX v(s(qtl)--tH)4 Ll—V)(s(qI)一tI，) LI 8)
而约束条件为l一面的(1 1)、(1 2)、(1 5)、(I．6)式．我们对目标函数‘j约束条件进行
进‘步的处理使之殳容易计算，首先我制可以利刖UH一1H—o H×qH和UL=tL—o L×qL将
委托人的目标幽数改写为：
MAX v(s(qH)一o r{×qH)十(I--v)(s(qL)一0 l，×qL)--(v×U『【+(1--V)×ui)(1．9)
F丽我们对代理人的参与约采和激励约求条件进行简化处理，田为我们已经假定代珲人
的保留效Hj为零，这样nJ以将(1】)、(1．2)式改写为：
LIH≥(} (j．10)
Ut≥(j (1．11)
从激励的角度看，委托人在没计合约时主要考虑的是如何对高效率的代理人进行激励，
使之不模仿低效率代理人的行为(因为低效率代理是难以模仿高效率代理人的行为的)，但
是委托人也需要低效率代理人的参与(因为如果低效率的代理人不参与产出难以满足委托人
的需要)，这样我们可以将两种类型的代理人的参与约束和激励约束简化为对低效率代理人
的参与约束和对高效率代理人的激励约束，而为了保证低效率代理人的参与，委托人只需要
将低效率代理人的效用等于他的保留效崩就可以r，因此可以约束条件简化为(1．5)和(1．11)
式，1芏等号成口的情况F，可以将(1 5)和(1．11)改写为：
Un一：A 0×qI． ：1．12)
UL=0 (1．1 3)
将(1 12)、(1 1 3)』C代入(1．9)式，我们町以将委托人的目标函数改写为：
MAX v(s(qH)0 H×q}i)+(1一V)(s(qL)一0 L×qL)--V×A 0×qI (1 14)
绎过简化之^i，我们就町以根据(1．14)式求委托人向两种类型的代理人提供的最优的
r出合州(qH，1．{)和(qL，I，)，将(1 14)式分别对qH羊U qL求导得：
s(qH)2 o
H 【1 1 5)
(I—V)(s(q1)～oO-wx-l o (1 16)
31
电JJ产业管制体制演变的国际比较研究
s r(q L)：掣+0。(1 17)
l—V
从(1 i5)．，t和(1 I 7)式可以毳出，委托人从给高效率代理人提供的合约中获得的
边际收髓等于爵效率代珲人生卢的边际成本，这样高效率代理人相对于边际成本的卢出处r
最优的产Ⅲ水平．
q，=qM (1．1 8)
肼根据(17)，￡，我们nJ以看出委托人从给低效率的代理人提供的合约中获得的边
际收益要高于低效率代理人生产的边际成本，这样低效率代理人的产出水平要低于最优水
叮’，低效率代理人的产出水平处于次优状态，为：
s r(qI，+)：v．。AO+0L (1 19)
l一、
这样委托人向挑种类型代理人的支付分别为，对高效率代理人
t¨=0 HXqH"十△0×qL‘ (1．20)
对低效率代理人：tL=o L×qL‘ (1 21)
在考察完私有产权F的委托人和代理人之间的最优合同之币，我们开始讨论公有产权卜
委托人和代珲人之问的最优合同，和私有产权下的情况类似，在公有产权之下委托人向不同
类犁的代理人提供的台E也要满足代理人的激励约束和参与约束条件，而且这些约束条件同
样uj以简化为(])2)式和(t t3)武．而唯一不同的是委托人的目标函数，我们假定在公
铂产权之1i委托人0i但要考虑利润，还要考虑到消费者剩余以及代理入的收入(因为代理人
足f2会成贝之一，闲此委托人当然要考虑代理人的福利状况)，这样，委托人的效J}J函数就
小冉是利润最入化，而是利润、消费者剩余、代理人福利之和最大化。由于消费者剩余的计
{；_}=涉及到需求函数，为了在技术上使j：处理，我们假定委托人的效用函数中只包括利润和代
坤人福利，而不包拓消费者剩余，前者在委托人的效用函数中所占的比重为G，而后者所
tIl的比重为B，这样我们可以将委托人的H标函数改写为，委托人在提供合约(qH，tw)和
(q-，tL) }I：两种类型的代理人选择的同时，最大化自己的目标函数：
MAX vX a×Ls(qH) lH]+(1 v)×a×[(1一d一吕)s(qL)一cL]+v×B×tH+
{1 v)×D×tI (1．22)
我们假定，在。(22)中0≤0≤1，O≤口≤l，a+B一1
同样利用u}{·‘}I—o li×qH，I』L={L一0 L×qL以及(1．12)茅|】(】13)式，我们可以
将(1．22)式进⋯步整理和政写为：
MAX Cl×V×(S(qH)一O reXqH)+a×(1--V)×(S(qL)一日Lx qL)一a×v×
第⋯章电力产业组织理论研究
v×弘、(一、0×qj十vx 8×0 H×qH十
23)式分别对qH稍}qL求导得：
s(qJ{)：!=J【坦，o。I ㈠24)
s(qL)：曼二。璺．I_vx⋯A0+0L) (i 15)
这样我刷就可以得到在公有产权卜委托人向两种类型的代理人提供的合同，托这
介F0中．眄种类掣的代理人的产出分川为，高效率代理人的产山为：
s(盯)：业．0H 【l 26)
U
低效率代理人韵产出为：
s(一)：旺一旦((_v⋯xA0．+。1)t1．27) U l—v
委托人对眄种类型的代理人的支"分别为．对高效率代理人的支付为：
t}j—o¨×q¨¨}。I l}×qL” 【{28)
刈低效率代理人构_芰付旬：{L=0 L×qL¨ 《1二qJ
这样找们就uJ以对4i『_J，叫义的委托人向代理人提供的合同进行比较，为r简单起见，
我仃』只比较高效率代埋人在两种委托合同F的产m和社会福利效果，图一显示'r这种比较结
裂，从矧一中我们可以看出，由r公有产权的委托人效用中包括代理人的敛用，这样，公育
产权的娄托人uT以比私有产权的委托人要求更低的边际收益，代理人可以从公有产权的委托
人那里叮以获得更多的收入，仡更多收入的激励下，代理人的产出水平也更高，图巾的一二角
彤ABC就表不r由y-产iⅡ的增加而导致的社会福利的增加，对低效率代理人来说，结论也
同样如此。
q
将
、
电力产业管制体制演变的国际比较研究
边际收益
q’ q” 产品数量
图三高效率代埋人在不同的委托合同下的产出和福利效果比较
0
op一) 0
一一仳
＆
(
第：章电山行业管制理论研究
第二章电力行业管制理论研究
在第一章甲，我们对电力纷№的运行特征和产业组织方式进行了研究，现在我仃j开空}}
研究政府对电力行业的管制问题，本章的内容主要有以_F两部分：第一肯研究政府为什么要
对电力行、lk实施管制；第二市"f究政府对电力行业实旌价格管制的有关定价技术和价格管匍J
机制。
第一节政府为什么要对电力行业实施管制
fH力}i业的一个萝耍特征就是这。行、Ip受政府的高度管制．几乎所有田家的电／Jjj：业都
处j：政府的骨制之中。政府对电力{j业进彳丁管制的一个重要原埘是这一行业比较容易Ⅲ现水
平和每亩体化的组织方式，这庄lj{『面两节已经进行了充分的分析，由于一体化的组织儿式
的存在，市场竞争被企业内部的行政指挥关系所代替，这样一体化后的电力企业就成为垄断
企业。尽管从经济效率的角度著，垄断有利r实现生产效率，但在垄断状态下，单靠fH场机
制的作用无法使生产效率和分配效率达到最优水平，因此需要政府对自然垄断企、眦实施价格
管制采减少由于定价不合理而造成社会挣福利损失。
幽一是～个Lh然垄断J一商的成本和定价’隋况，由于平均成本线ATC处处递减．说明这
是‘个强fj然肇断企业。(注)，厂商拥有不变的边际成本MC，市场需求曲线为D，MR为
厂商的边际收益曲线，假定厂商对所有的消费者的定价都一样，即不存在价格歧视。在小受
管制的情况下，厂商将按照边际成本等于边际收益的方法进行定价，因为这能使』商的利润
达到最大化。这时厂商的价格平¨产出分别为P。和Q。，但这种价格和产出无法满足生产效率
和分配效率对价格和产出的最优要求，蚓为，从生产效率的角度来看，产出应该位于平均成
本曲线最低的邪点，而从分配效率的角度看产出麻该由边际成本曲线和需求曲线的交点求}火
定，面积A、B、C和D表示边际成本等丁边际收益定价造成的社会净福利j16j失。
为_『减少自然警断厂商的定价和产出无法达到生产效率和分配效率所造成的针=会净稿
’订强自然聋断的情况f、r』商的、严均成本是递减的。丽在弱自然垄断的情况下，尽管J商的成本是次可
加的．世它的1，均成本是递增的。
电力产业管制体制演变的国际比较研究
利损失，政府”J以对厂‘商实施价格管制，例如，为了满足分配效率，歧府按照边际成本定价，
这时的价格为PE，但由-J：自然垄断厂商的边际成本曲线MC位于平均成本曲线ATC的下一
万．这就意昧着厂商以PE的价格生产QE数量的产晶得到的收入无法弥补生产成本。在这种
情况F厂商将无法收闸嘲定投资的成本，为了使厂商不致于因此而退出市场，政府可以向r
商提供补贴，补贴的数量相当于厂商的咧定成本。
如果不向自然垄断厂商提供补贴，政府也将价格设定在需求曲线和平均成本曲线的交
点．也就是P，。这价格可以使厂商收同全部成本，但是不会产生利润，和市场机制自然
垄断厂商的定价相比，这种定价方法增加的社会净福利相当丁面积A、B、C，但是和边际
成本定价方法相比，这种定价方法产生的社会挣福利损失相当于谣积D。
PM
PF
PE
的产量
图一：市场决定的产量与管制决定的产量
政府对自然筚断厂商进行管制的原因并不仅仅局限于经济效率，有时政府会出丁社会公
正和再分配的原Ⅲ而对自然垄断厂商实施价格管制，例如政府在实旌价格管制时依据消费者
的收入状况米确定对不同消费者的定价，也就是进行价格歧视。政府可以对高收入群体的消
费者定价为Pr，这样使h然垄断厂商在向这些消费者提供产品和服务时能收回全部成本，
而对低收入群体的消费名的定价为PL，使自然垄断厂商在向这些消费者提供产品和服务时
得到的收入能弥补生产的可变成本，这样政府就减少了向自然垄断厂商提供的补贴数量。政
H寸也可以将对高收入消费者设定的价格高于PF，也就是直接让商收入的消费者向低收入的
36
第二巷电力行业管制理论研究
消费者提供补贴，这样政府的管制就成为收入转移和再分配的_[．具。尤其是存现代社会I也力
已经成为rJ常川^^，闳此政府也麻该让所有的社会成员都能使用电力，这对保证社会公≮二和
公Il‘是1F常重攫的。
实施歧视陲的定价方法需要一定的前提条件，这些前提条件包括首先足不能让享受低
价格商^^的消费各枰低价获得商品后再将之转售给高价格的消费名牟利，也就是消费暂之间
要彼此隔绝。其次是在实施价格歧视的情况F，市场被分割戚向高收入消费者提供产品的高
刊剩市场，以及向低收入消费者提供产。镐的低利润甚至于损市场，q三产者避过高利润lH上而的
超额利润来弥补盘低利润市场L的损失或可损。为，使这种状况能够长期维埒F去，政府的
管制范l罚就要从价格管制扩人±Ⅱ市场准入管制上，以防lr其它厂商进入}7j然葶断厂商tli彳{n的
高利涧iF场。，Elj然华断厂-丽无法继续维持歧视性的价格结构。(这种睛；无被称山“撇奶油”
(Cream—skimming)和“绕玎”(By pass)现象，在本商的后丽我们还要对此进ij详细的讨
论．)而列电力仍世而^，阻il．其它j商进入的最好方法是支持以一位的J商采刖雄直一体化
的产业编纵方-℃，这样其它j¨商就难以进入市场，但这样做的后果是将垄断从输电和配电部
i、抑、凡剑发lⅡ部门．进步强化了葶断厂商的凄断地位，
对政府管制的需求不但来自消费者，而H也来自r电力行业的厂商。这些厂商蛭也{￡
发电J商，也包拈输、配电厂商。笈电厂海对政府管制的需求首先来自于技电市场的高度脆
弱．发l迫市场不同卜～股的竞争竹．市场，在这些竞争性市场上，市场的每一个参与者都，f会
影响总产出和商品价格。丽在发电力市场P规模较人的厂商可以对发电量和发电价格产生较
人的影响，这样，发电部f J一般会形成寡头譬断的市场结构，在寡头垄断的情况F，由几个
厂商分别向市场提供产出町以达到最优的生产效率，蹦为厂商数量较少，厂商对彼此的f悟场
战略更容易作出反应。为r维持这种寡头攀断的市场结构，发电厂商需要政府实施市场进入
莆制。
发电厂商需要政府管制还因为在电力市场jB现失衡的时候政府管制能够以较陕的遽度
恢复市场的均衡，电力市场的失衡可能是冈为供电能力的4i足，也有可能足口J为供电能力的
过剩，而供电能力的过剩何可能延冈为发电厂商的数犀太多。矗：此情况F，如果每个发IU』_
哳都小愿堪}U市场，I乜力市场的均衡需要稂长的时间A‘能恢复。冈为，对单个发电』商而it
}目于存着沉没披本，所以理智的选择址坚持下戈等待其它发电厂商堪出，但是，如祭所有的
f商都持自这想浊．过剩的发电能力将维持很长的时间。尽管从发电厂商的整体利益石，
个跏发电f商的理智退出可以提高所有发电厂。商的效率，但足，这结果是很难自发地flj现
的。这就需要政府实施市场退比管制．通过强迫部分厂商退出IH场求恢复市场的均衡。
{7
电力产业管制体制演变的国际比较研究
另外．对于输电和配电厂商来说，输电、配电网络的建设涉及到千家万户．没有政府
的支持，单靠厂商自身的力量，根本无法完成这种谈判和协商工作，在这种情况F，输电和
配电厂商会咀接受政府管制为条件，从政府那里获得建芷输、配电网络的特许权，并从政聃
那里获得对这种特许经营权的保护。
这样，由于消费者、政府和电力部门的厂商三方都希望政府对电力行业实施管制．这
就解释了为{}么世界上人多数国家的电力部门都要接受政府的管制。下面我们转而讨论政府
对电力部门的管制方法。
第二节政府对电力行业的管制方法
前面我们讨论了政府为了实现社会福利最大化而对一个自然垄断厂商进行管制的必要
性，从本节的案例分析中，我们可以发现政府对电力之类的自然垄断行业管制的核心问题是
如何将被管制厂商的价格设定在合理的水平上，这一价格既能实现虽优的生产效率和分配效
率，义能弥补厂‘商的生产成本。因此政府对电力行业的管制要同时兼顾社会公平、经济效率
和被管制』商财务收支平衡这三火目标。我们接下来先继续对电力行业的定价进行分析，然
Ei再讨论各种可供选择的价格管制机制。
一、电力行业的定价方法
作为自然垄断行业，电力襁啦具有规模报酬递增的特点，在规模报酬递增的隋况F，
由于边际成本随着产出的增长而下降．如果按边际成本定价就使厂商无法保持财务收支的平
衡，并收回其固定资本投资，前面介绍的歧视性定价方法尽管有助于解决这一问题，但是，
彻底实施歧视性定价要求对每个消费者实行个别化定价．这需要很高的计量成本，因此在实
践中除了对少数人用户之外，对其它中小用户都是按照消费者的类犁(1i业、商业、居民等)
定价，同种类型的消费者适用同样的电价。这也同样可以实现社会公平和再分配的目标。除
了歧视性定价之外，还有其它可供选择的定价方法，下面对它们进行简要的介缁：
1．两部定价法(Two．part tarim
两部定价法是许多自然垄断行业都采用的定价方法，在两部定价下电费由容最电费和
电量电费两部分构成，容黾电费是一笔固定费用，这笔同定费用相当于厂商向每个消费者供
电的尚定成本，等于厂商每个月的固定成本折旧除以消费者总量。电量电费按照厂商向消费
者消费供电的边际成本定价。这种定价方法能使厂商的总收益等于总成本，因此不需要政府
第一索电力行业管制理论研究
列厂商进行补贴，但是实施两部订价法的一个前提是：在这种定价方式F，消费量撮低的消
费者获得的消费者剩余要犬于或等丁容量电费支出，否则，这些消费者就会退出市场，这就
无法达到最优的分配效率。
边际成本价格
p(‰)=c(b)
a
O
图置
6k z《h)
A 用电时问
我”r面咀法国电力公r4实施的两部价法为例，对两部定价法进行具体介绍。。。在制定
炳部电价时首先要明确电力供应的短期边际成本和睦期边际成本，电力供应的短期边际成本
是在电力生产能力不变的情况下，因为供电量的增加而增加的发电、输电、配电成本。而供
电的艮朗边际成本是在生产能力发生变化的情况下，因为供电量的增加而增加的发电、输电
和配电成本。短期边际成本相当于电力部门的运行成本，它在很大程度上由发电站的技术特
征决定，f面长期边际成本不但包括运作成本，而且还包括生产能力的调整成本，这种生产能
力的凋墼成本相当j二新增生产能力的投资成本。
j电力部门在发电、输电和配电系统处1：最优状况时，短期边际成本与长期边际成本相
等．这是最优系统的一般特征。尤其是在一个囤家的电力部门规模较大的情况F，肇位发电
量所。’·州的资本投资非常小。从最优化的角度可以认为K期边际成本等r短期边际成本，这
样，我们就呵以将K期边际成本等r短期边际成本作为定价的基础。
以下部分参考j，Jean·Jacques Laffont．The French electricil)
klcctricil)regulation，Cambridge Uni、．crsiw Press．P277—3 12。
也力产业管制体制演变的国际比较研究
列于一个给定的时间区闭内．经验观察显示，边际成本是随着片j电时间h而递增的0
函数。Il’如图一：所示，在这一时间区间内，对于用电时间ho供电的最优定价是赢线P(ho)
与成本曲线c(h)的VJJ点．矾二这一点的定价等于供电的边际成本。
pi^：)
≯’(^：)=c：五i)
C
P：^。)=c～)
C
O
边际成本价格
隧三
如果用电时间hi，ho，最优价格就如图三所表示的那样是赢线P’(h1)=a’+b'h】与成本曲线的
切点，这时，p’(h。)=c(}l，)，它不同于短期边际成本定价，显然这一价格对长时间用电的消
费者而言更加合理。囡为，如果按照短期边际成本曲线定价，用电时间为hl的消费者要支
付更多．即支付P(h1)而不是p'Oat)。而对于堵电时间为110的消费者来说，按照长期边际成本
曲线定价也会使他们支付更多，因为p7(哟，p(ho)。按照用电时间长短分别定价可以反映fl{
小同用电时间比瘦所对应的供电边际成本的著晃。
在给定的消费者的用电类型(高压或低压)与t畔j电时间ho的情况下，两部定价以a+bho
的方式确定应向客户收取的电费，其中a是容鼍电价，b是电量电价(Kwh)。在最优水平
。E，两部电价等于为用户供电的长期边际成本。因此供电长期边际成本可以表示为：
C(h)=ah+B f(h)
在上式中，ah是由蜊电时问决定的发电的燃料边际成本，它随着时间h的变化而变化．
#『ch)是冈电力高峰负荷而产生的生产能力成本，这是⋯个固定项。
对于时间h0的用电量，在虽优水平上：
40
第一章电力彳j=业管制理论研究
b一熹(110)一，+B芸(h。)(边际成本的斜率、
育一堋‰卜Ph。蒹(h0)
{a=岬0)_‰筹(h0)
}2a_一芸‰，
电力丰业管制体制演变的圈昏I比较研究
图四
用电时期
8760
3．高峰负荷定价法和Ramse)--Boiteux定价法
尽管从表面f：看电力是一种同质的商品，但是，从电力生产的角度看，由于电力需求
早现周期陀的变化，电力，￡产的成本在不同的时间也差异很夫，从这角度出发，我们一一』以
认为发tn南住不州的叫问里提供不同的商·销，因此币同时间的电价也会融供屯成本4：同而不
一样。这样．右。设计电价结构时，我们不但要考虑不同时间供电的边际成本差异，还要考虑
如何将生产的共同成本(也就是生产能力成本)分摊到4i同的时间段上。
返⋯问题从表面上再比较简单，可以有多种分摊方法．例如，按不周时间的供电收入
以‘总供电收入。p的比蓖米分摊；按不同时间的供电量在总供电量中的比重来分摊；或者按照
4i同时间供lb的边际成本之比来分摊。尽管从表面石，这些划分方法似乎都有道理，但是，
{¨细推敲起来，都存在一定的问题，苒‘先，从本质上看，这些方法都缺乏经济学上的台理陛，
比较武断。其玖．这些分摊方法都以厂商事后发生的成本为基础，不能激励厂商尽量将生产
战术最小化．最后，由于这4；定价方法都没有考虑到电力需求的价格弹性，会产生电价结构
小台理的问题，这会鼓励厂商无效进入市场。
在无法找到～种有效的直接分摊吲定成本方法的情况下，人们试图设计出一种既不需
要直接分摊同定成本，又能啊时满足厂商的盈亏平衡和社会福利最大化要求的定价方法，高
峰负街定价法(Peak．10adⅣicing)和Ramsey--Boiteux定价法就属于这类定价方法。
4)
第二章电力行业管制理论研究
F面我们以一个简单的例子来说明高峰负荷定价法，假设一个生产期间(‘天或一年)
被分为T个相等的部分，在每个期间t，使用了xt单位可变投入物，k代表使崩的总资本的
数量，是乍产的共同成本，也就是生产设备在全部生产期间里的运行成本，这样，生产函数
为y,=ffx。，k)，Pt=P。(y：)为反需求函数。
Steine(1957)假定生产函数是列昂惕夫生产函数，即y．=min(x。，k)，为了简明起见，假
定生产一个单位的产出需要一个单位的资本和～个单位的可变投入，也就是资本与可变投入
之问维持j卸定的比例，设b代表可变投入的成本，B代表资本成本，假设管制当局要求r商
必须满足备时问段的需求，也就是，商对生产能力的投资必须能满足最大的需求量，则总成
奉函数日，以表示为：
r
7fC=bΣY。邯MaxY。
l=1
即总成本等j一可变投入成本乘以各时间段里使用的可变投入数量，加上资本成本朵以
高峰负荷时麟最大的产出数鞋。
社会最优要求价格等于各期的边际成本，根据E面的总成本函数，每个非高峰负荷期
的价格等了：可变投入的成本(也就是边际成本)，而高峰负荷时期的电价等于可变投入的成
本加资本成本，换言之，高峰负荷捌的消费者要既承担可变成本义承担全部生产能力的资本
成本。这样，高峰负荷定价不仅可以实现社会最优，两且可以使厂商获得的收入能够弥补全
部的生产成奉。
由于电力储存的成本太高，电力供求关系必须时刻保持平衡。在这种情况下，实施高
峰负荷定价使得向每个消费者收取的电费更加靠近相应的供给成本，这对电力供求关系的调
节具有重大意义。特别在用电高峰时期，当电力生产能力已经达到极限的情况下，高峰负荷
定价比其它定价方法更能促使消费者节约用电，这对于保持电力系统的正常运行具肯重要的
意义。{El是，实施高峰负荷定价需要消费者更换更加精确的电表，因此需要一定的成本。
离峰负荷定价尽管实现了按边际成本定价，但是从分配效率的角度看，高峰负苟定价存
在着一定缺陷，因为负荷高峰时明的高电价会将⋯部分消费者赶出市场，如果针对不同消费
者的需求价格弹性进行定价，就会尽可能将大多数消费者留在市场中，从而实现了分配效率。
这种根据消费者的需求价格弹性进行定价的定价方式就是Ramsey．Boiteux定价，这种定价
方法最甲出Ramsey在1927年发表的。‘篇讨论最优税收的论文中首先提fl}，Boiteux。(1960)
。Boiteux，Marcel．1960 Peak—load pricing，Journal OfBusiness．33．】57．179
a3
电力声业管制体制演变的国际比较研究
将之运J日于电力定价，它是种既可以弥补，商的全部成本，又达到最优福利效果的定价方
法。
在前面我们已经提到，由于在一个时间周期(一一天24小时)内电力生产的边际成本是
随着时间的z；同而变化的，我们可以将不同时间生产的电力视为不同的商品，假定消费者在
小同时问里的电力需求互相独立，这样我们就将问题转化为一个需求互相独立的多产品定价
问题，在Ramsey．Boiteux定价方法下，这一问题就成为满足以F最大化问题的解：
MAX cs(y)+py—c(y；w)
约束条件为：p．y—c(弘w)≥O
在上式叶一，cs(y)为消费者剩余，是产出向量Y的函数，P为价格向量，c(弘w)为总成
本，是产出和投入价格向量W的函数，RamseyoBoiteux定价就等于选择在弥补』一商的生产
成本的约束F条件，使消费者剩余与厂商利润之和最大化(也就是社会福利最大化)的价格。
解这个最火化问题可以得出以下关系：
[引唱。=[学卜
上式中，C。，为产品i的边际成本，P。为产品i的价格，e．。为产品i的需求弹性，这一
等式表示最优定价必须满足所有产品的价格成本边际与产品需求弹性的乘积相等这一条
科。这样，需求弹性低的商品的价格就高丁需求弹性高的商品价格。
为什么Ramsey-Boiteux定价能够在满足厂商财务收支平衡的约束条件F实现社会福利
最夫化?首先，我仃J注意到社会福利最大化等价于社会挣福利损失最小化，从前面我们已经
知道社会净福利损失可以用分配效率来衡量，当完全实现分配效率时，社会净福利损失为零，
这就意味着：商品i和商品j在这种定价方法下实现最大的销量。在同样的涨价幅度卜，商
^f i由r需求价格弹陛低，价格上涨所01起的对商品i的需求量的F降幅度也比较小，而商
品J由于需求价格弹性高，价格上涨会引起对商品J的需求量的大幅F降，这样为了使价格
上涨对商品i和商品j的需求量影响最小，培佳的选择是尽量提高商品i价格上涨幅度，而
辟可能地减少商品i的上涨幅度，这样就可以将价格上涨所引起的社会净福利损失减少到最
Drete(1964)给出厂在商品需求Z,i'H影响情况下的Ramsey-Boiteux定价，它在形式上
b Ramsey-Boileux公式相似，即；
[竿卜q，=[学卜e胡
第二章电力行业管制理论研究
在E式中e．．商品i对商鼎j的价格弹性，s；．s。，为商品i的净弹性，它等0二商品i[]身
的价格变动对需求的影响减去其它商品价格变动对商品i的需求影响。此外，还青其它更复
杂的Ramsey。Boitcux定价方式，这里就不再加以介绍。
尽管Ramsey-Boiteux定价方法有着上面提到的优点，但是这种定价办法在电力行业的
应用片不J。泛。一些研究者专f J对‘些国家的电价结构进行实证研究，研究的结果表}!jj，这
些国家的电价结构都不符合Ramsey—Boiteux定价的要求。可能的原因是：尽管
Ramsey．Boiteux定价从分配效率的角度看具有合理性，但是这种定价方法要求产品需求价格
弹性低的消费者向产品需求价格弹性高的消费者提供补贴，从社会公正的角度看，这种补贴
不一定符合社会公Ir的要求，因此限制了它在电力行业的应用。
4，非线性定价和可维持性
上断介纠的两部定价制、区问定价、高峰负荷定价和Ramsey—Boiteux定价方法都桶j一
{E线性定价办法，这些定价方法在实施巾会产生自然垄断的nr维持性问题，也就是fB现前向
捉到的“撇奶油”千u“绕开”现象，时原有的市场结构产生冲击。
对电力行业来说，“撇奶油”意味着其它发电厂商进入山在位的发电厂商占有的能够获
得较高利润的发E毡市场，在正常情况下，在位的发电厂商用在高利润市场上获得的利润来弥
补因向其它市场上提供低价格的服务而遭到的损失。这种不同市场的价格差异可能是为了提
高分配效率和生产效率而实施高峰负荷定价和Ramsey．Boiteux定价，也有可能是冈为社会
公平的原冈，如d|f氐收入者享受必须的社会服务。更为普遍的是因在位的发电厂商发生投资
失误，健本地区的电价高于其它地区。或者是因为发电燃料价格的交化引起了电价的变动。
在这种情况r，如果其它发电厂商发现了高电价市场上的获利机会，就会进入这些高电价市
场，这就发生了“撇奶油”现象。如果进入高电价市场的发电厂商的生产成本高于在位的发
电厂商，从生产效率的角度看，这种进入就没有合理性。
“撇奶油”现象一般伴随着“绕开”现象，对电力行业而亩，这一般指在一些电价较
高的电力市场卜-，消费者离开原有的供电商转而投向其它价格较低的供电商，或者是自己投
资电厂来满足电力需求。
“撇奶油”和“绕开”现象有可能冈为电价管制而发生，也有nf能困发电厂商的投资失
误或燃料价格变动向发生，小管由于那一种原闪它都会使处于在位的发电厂向减少了则务上
的町维持性，冈而对原有的电力市场结构产生较火的冲击。在这种情况F，在位的发电厂商
面临的问题是如何时电价结构进行调整，以维持它在高lH价市场上的市场份额。住这里我竹J
引用Einhom(1987)、Laffont和rirole(1990)的有关结论，这两篇文章针对般的自然苹断
1‘
电力产业管制体制演变的国际比较研究
行业，但结论也适用于电力行业的定价；
Einhom(1987)研究了在潜在的市场进入者掌握了与在位的自然垄断厂商不同技术的
f自况r，在位的自然垄断厂商的最优定价策略，定价结构是自然垄断厂商对那些最可能“绕
开”的客户的定位应低于边际成本．即对小客户的定价高于边际成本，而对大客户的定价低
r边际成本，同时向这些客户收取同定费用来弥补生产的固定成本，其它人的研究结果也与
此类似，也就是小客户向大客户提供补贴。
Laffont和Tirole(1990)研究了在信息不对称的情况下自然垄断厂商为了防I}“绕开”
而采用的最优定价策略．他们假设存在两种信息不对称：首先是厂商不能识别需求量高的消
费者和需求量低的消费者．其次是厂商比管制者更了解自己的生产技术。第一个假设使厂商
无法实施价格歧视，因为无i去对客户进行分类。Laffont和Tirole的研究显示被管制的自然
垄断厂商只有在有效率的情况下，才能防止客户“绕开”。厂商最优的定价策略和Einhom
(1987)的结论一一样，即对大客户的定价要低于边际成本，并通过两部定价中的固定费用弥
补厂商的固定成本。他们还发现小客户也可以从可能出现的“绕开”行为中获益，因为“绕
开”行为会限制厂商的垄断行为，此外，自然垄断厂商为了防止其它厂商进入市场会下调产：
品的价格。
5．网络接入定价
20世纪70年代爆发的石油危机对电力行业的产业结构产生了较人的冲击，尤其对地区
性的垂商一体化产业结构产生的影响虽大．由于发电燃料价格的变化，在一些原先以石油和
天然气为主要发电燃料的地区，迫切需要从其它以水电或煤电为主的地区进口电力来减轻电
价上涨的压力．这种电力交易需要解决的一个重要问题是如何对输电服务进行定价。而20
{{±纪80年代以后，许多同家开始实施以竞争为导向的电力体制改革，在这场改革中，许多
国家解除了对发电部门的市场进入和退出的管制，以便在发电市场引入竞争．但在象美国之
类的电力行业以地区性的垂直一体化公用事业公司为主要的产业组织方式的国家，由于这些
垂直一体化的公用事业公司都属于私人投资者所有，因此政府无法对原有的产业组织方式进
jj改革。这些国家在发电市场放开后，需要解决的一个阐题是如何保证让这些新进入市场的
发电厂‘商与在位的垂直‘体化的厂商进行平等的竞争。由于在位的垂直一体化厂商控制着关
键的输、配电网络，而新进入市场的发电厂商必须利用在位的垂直一体化厂商拥有的输、配
电删络，才能和在位的垂南一体化厂商在发电市场上展开竞争，这样，政府的电力管制部f J
面临的问题是如何对输、配网络的接入服务进行准确的定价，使发电市场的新进入者和在位
厂商之间展开平等的竞争，以及如何让被管制的垂赢一体化厂商在能够弥补成本前提下建立
46
第二章电力行业管制理论研究
有效的价格结构。在这里，我们先对有关网络接入定价的文献进行简要的叫颇，具体的定价
方法在第!一章美国电力管制改革的有关内容中再加以详细的讨论。
Baumol和Sidak。(1994)介绍了荚围20世纪80年代早期以前实旖的网络接入定价方
法，假定被管制的厂商通过提供一项服务获得的净收益为T，而且最终产品的价格是蚓定的，
传统方法分配的接八费相当于以被接入厂商进入市场后获得的市场份额为权匝乘以1．也就
是，假定被接八的竞争性厂商预期将获得2／3的市场份额．那么被管制的厂商收取接入收入
为2／3T，然而在这种情况，不但厂商的固定成本无法得到适当的补偿，向且还会发牛无效
的进入．口J为进入肯不需要象被管制的厂商那样耍弥补犬部分固定成本，这样，即使它的平
均新增成本比被管制的厂商高，进入仍然有利可图。
为了修正由传统方式的网络接入定价办式产生的市场无效进入问题，Baumol、Sidak
f¨Willig提出了新的接入定价规则，也就是有效成份定价规ji!}f(Efficient component pricing
rule(ECPR))或Baumol—willig规I∞lJ(Willig，1979，Baumol，1983)，该规则提议网络接入定价
麻等{一提供接入服务的直接成本加卜被管制f商向竞争者提供接入的机会成本，这一机会成
奉为原本由在位厂商者提供的那部最终产品所产生的利润，这种定价的～个好处是将会导致
有效的进入，换^之，除j#进入者的边际成本小_r或等于被管制的在忙厂商，否则厂商将不
会避入竞争性的市场，这种接入定价方法的另外一个潜在的好处是，通过在接入收费中包含
被管制r商的机会成本，被管制厂商的收益不受进入者的影响，止如在前面讨论的那样，竞
争者进入高利润的市场将使管制体制不稳定，然而在ECPRF的接入定价通过维持接入服务
的固定成本的收益，在允许市场进入的同时能够维持管制体制。
Economides利White(1995)发展了一个的模型来分析控制着关键网络的J商在潜在
的竞争性市场j：拥有市场势力(Market power)的情况f．-ECPR的效率。他们假定最终产品
的价格是非管制的，而且在位者能够实行完全的垄断价格，他们认为尽管新进入厂商的边际
成本比被管制的在位者的边际成本高。但是如果进入能有效地减少因被管制的垄断者时最终
产rl；『I的定价高_丁．边际成本所产牛的净福利损失，那么对社会来说这是有益的。析ECPR在这
种情况F所起的作_Ⅲ是保护孳断者远离竞争的挑战，他们显示在最终产品市场1．的Bererand
竞争或是Coumot竞争产生的收蒲能够部分抵销进入产生的无效率。
”i3atllllo]，William．J．and Sidak．J、GregorT．1994，The pricing ofinputs sold Io compctitO≈．Yale JotJrnal On
Regulation．11．1 71—202
电力产业管制体制演变的国际比较研究
Armstrong、Doyle和vickers。以ECRP为框架分析了在不同的供给和需求的框架下如
何正确测算机会成本。他们首先假定最终产品是同质的，投入品包括以固定的比例使用的网
络服务，网络接八是生产最终产品的必要的投入物，除了在位者不能从其它来源得到，进入
甜是～个价格接受者，他们然后放松这些假定，允许产品有差异，投入比例可变，以及可能
会发生绕开，他们显示在这些新的假定下，最优的网络接入收费要小于ECPR所提议的接入
收费。因为在这些假定下网络接入的机会成本减少了，因为在给定的进入情况下在位者失去
的最终产品的市场份额更少。然箍他们还指出考虑到“配置比例”即当接入价格轻微变动时，
在位厂商的最终产品销售的变化与接入的竞争者的最终产品销售的变化时，可以将最优的网
络接入收费理解为ECPR的⋯个扩展。他们还显示在决定机会成本时，ECPR对信息需求并
不象其他人认为的那样低，特别是有关需求和供给弹性的信息。
Armstrong、Doyle和Vickers(1998)研究了晟终产品的价格不受管制的情况下的网络
接入定价，这Ⅱ：是许多产业的发展趋势。他们褥出的结论是在线性需求和线性竞争性供给，
以及没有盈亏甲衡约束限制的情况下，对网络接入的最优定价应以边际成本定价。更为一般
的是在最优网络接入价格与边际成本之闻的关系是模糊的，在本质上展示了Economides和
White(1995)得出的那个互相抵销的结论：设置一个高的网络接入价格提高了最终产品的
价格，导致了与垄断定价有关的配置无效率，但它减少的竞争者可能的利益空间，减少了无
效供给并增加了生产效率。
Laffont和Tirole2(1994)推出了在更广泛和更一般的情况下的虽优接入定价，他”J
将最优的接入定价与ECPR进行了比较，他们确认以下假定对于确保ECPR的有效性来说是
必须的：(j)被管制厂商对最终产品的定价是以边际成本定价为基础的。(2)被管制厂商的
产品与进入者的产品是可以完全替代的。(3)最终产品的生产以不变的规模收益为特征。(4)
进入者没有市场势力。(5)被管制厂商的边际成本可以被准确观测。如果上述假定中的任何
谤；不能实现，那么接入定价可以从ECPR水平调整到更有效率的水平。
Larson和Lehmeun(1997)o推导出ECPR定价是有交叉需求的Ramsey．Boiteux定价
的‘个特例。他们还显示ECPR并不是总是有效率的。特别是为了产生Ramsey．Boiteux定
‘Amlstrong．Mark，Doyle，Chris and Vickers，John，S 1998，llae Rccess pricing problem with deregulation：a
note，Joumal of lndustrial economics．46．115-121
3
Laffbnt．Jean—Jacques and Tirloe，Jean，1994，Access pricing and competition，European Economic Reviews；38，
t673—171 0
。[,arson，Alexander,C，and Lehman，Dale，E，1997，Essentiali吼efficiencN and the efficient component—pricing
rulc．Joumal ofRegulator；,,Economics．12．71-80
第-二聋电力行、№管制理论研究
价的结构，必须满足以下的假定：(t)进入者必须有一个固定投入比例的技术。(2)网络服
务对其它投入的替代弹性为零。(3)非必要投入物是完全竞争的。(4)被管制的厂商和进入
者面对同样的最终产品的需求弹性。(5)进入者设置的价格在被管制的厂商的价格水甲。(6)
确保在F游市场上展开Bertrand竞争。这和假定(5)结合导致了被管制厂商和迸入者有相
同的市场份额。
Laffont和Tirole(1996)考虑了·个完全不同的互联管制方法，他们建议在一个统一
的价格j：限F进行接入管制。在这种方法F，价格上限应当用最终产品价格变化和m售给竞
争的中间产r铺(包括接入)的价格变化为权数。他们认为这一方法的一个好处是它和现存的
管制政策相比．不需要更多的信息，在给定的需求和成本信息下J商将采蚪{最优的
Ramsey．Boileux价格结构，管制者既不需要边际成本的信息也不需要需求弹性的信息。他们
认为”f以将价格上限加在ECPR上作为接入价格的一个价格上限，这样做的好处是通过将接
入价格和最终价格捆绑来限制掠夺性行为(在位者可以增加接入价格和减少最终产品价格，
将进入者排挤出去)。
二、政府r玎供选择的价格管制机制
前而我们从技术性的角度分纠了电力行业的定价方法，这些定价方法只是属于理论性
探讨，尽管在实践中也有较为广泛的应用，但在现实中政府可供选择的价格管制机制远比七
面讨论的儿种定价方式复杂，一般地我们将现实中政府常用的价格管制机制分为以成本为基
础的管制、以激励为基础的管制、以竞争为基础的管制三种，只有了解了这三种价格管制机
制，我们才能全面了解政府对电力行业的管制。下面对这三种价格管制机制进行分别介绍。
1．以成本为基础的管制一收益率管制
收益率管制主要适用于政府不拥有电力企业产权的情况，在这种情况下，电力企业一
般由私人投资者所有，政府对之实施价格管制。由于电力投资具有很强的资产专用性，这使
私人投资者面临着很大的事后风险，收益率管NtiS,使政府事先对私人投资者的投资收益率作
出保证，在项F{投资完成后按照事先规定的收益率来确定价格．这就使私人投资者免除了投
资的事后风险。
收益率管制在荚国应用的最为广泛，美国各州都设立公用事业委员会专门负责对公用事
、止公司的管制，价格管制是公用事业委员会的‘项重要T作。美国的最高法院要求州公州事
业委员会的价格管制必须使被管制的公司获得公平收益率。公平收益率的具体含义是这一收
蔬率能够使公用事业公司保持合理的财务结构，这样公用事业公司的投资项目才能够对外部
投资者有吸引力。最高法院同时规定消费者的利益也要得到保护，公用事业公司向消费者收
49
屯力产业管制体制演变的国际比较研究
取的价格要与服务水平丰d迂应。公用事业委员会在确定收益率时首先要计算公用事业公司的
专期收入水甲，它等丁．公用事业公司当划的营运费用、折f目、税收、收益之和。公用事业公
司的收髓等于拟确定的收益率乘以资本净值，资本净值通常等于设备的原始成本减累汁折
l『j，而确定的收益率必须既可以使厂商在资本市场上顺利筹资，又不能使厂商的筹资数额超
过合理的需求。公用事业委员会还要确定对公用事业公司的产品和服务的需求量。在确定了
f_商的收入和产品需求量后，就可以很容易确定价格。
但在实践中价格调整的建议一般是由公用事业公司主动提出，并提供上一年的有关数据
来证明新的价格水平是合理的。如果公用事业公司在新价格下获得的收益和原先的提议有很
人的偏差，厂商、消费者、管制机构都可以要求召开新的价格听证会，重新制定新的价格。
公用事业委员会的职员会对公用事业公司的业绩进行定期审计，在发现厂商的收益不合理的
时候可以要求公用事业委员会召开新的听证会。
在收菔率管制的定价过程中，确定公用事业公司的成本成为定价的关键，常常会引起
听证会各方的争议。在一般情况F，对厂商支出的营运费用争议很少，争议往往出现在如何
确定资本成本上。为了防止厂商故意扩大资本支出，公用事业委员会以审慎性的原则来确定
资本成本，一般在事后(也就是公用事业公司的新工厂建成后)才举行听证会来决定是否要
改变资本净值．这对J商的过度投资行为会起抑止作用。这种审慎性原则的具体要求是投资
必须满足“有用”和“能用”(Use and useful)这两个要求，满足消费者需求所必需的，以
及新投签的投资效果为标准来决定厂商的新投资是否符合审慎性原蛳，如果不符合审慎性原
则，厂商的新投资就不能被计入资本净值，这就约束了厂商的投资行为。
Averch and Johnson。’(1962)发现在收益率管制卜厂商的行为会偏离成本最小化，他
们的结论是：在收益率管制下，只要管制机构设定的收益率高于厂商的资本成本，厂商的行
为4；但会因多投资丽偏离成本最，j、化，而且进行多元化扩张进入其它市场，并对其它市场上
有竞争力的厂商造威威胁。这是阏为只要管制机构设定的收益率高于资本成本，被管制厂商
就会尽量扩大资本以获得更多的收瓶，为了达到这一目的厂商甚至希望管制机构将价格定的
尽可能低一些，列低价格会增加产品需求，从而使厂商增加投资的机会。Averch and Johnson
(1962)假设J‘商在生产时以资本和劳动作为投入物，在不受管制的情况下，厂商以劳动和
资本的边际产出相等的方式决定两种生产要素的投入水平。在接受管制的情况下．厂商不但
通过出售产晶获得收入而且资本本身还带来收入，这样被管制厂商的每一单位的资本收益更
‘Averch，H，and Johnson，L，L，1962，Behavior ofthe firm under regulatory constraint，American Economic
Review；52，1053·1069
第二章电力{『业管制理论研究
高，这就鼓励被管制的厂商更多地使用资本，如果被管制的厂商相对丁I劳动而青更多地使_E}j
资本，萁生产成本必然高于最小成本，这两种投入物之问的替代能力决定，J商过度资本化
的程度，，F产技求所允许的替代性越高，厂商就越没有效率。
对j_乍产多产品的自然荦断厂商来说．收益率管制会使自然垄断厂商在其它市场上过
度投资，从而对其它市场上有竞争力的厂商产生威胁。假定自然垄断厂商在初始市场t的资
牟投资已达到最优数量，准备进行多兀化扩张进入其它市场。我们可以再假定自然葶断J一商
庄新市场f：的生产戏本比竞争对于高，然而由于二自然垄断厂商可以将对新市场的部分资本计
入资本净值，它可以用这部分资本去弥补在新市场上的亏损，只要自然垄断厂商对新市场进
行投资获得的资本收益大’r圆生产成本高于竞争对手而产申的一损，j商就可以继续维持在
新】H场的生产．这样1i仅在被管制的市场}。厂商的投入被扭曲，而且这种效率损失迅扩教剑
惹争性市场。
也何许多史献对Averch and Johnson(1962)提出的假设进行了实证检验，其中有些足
针对电力行业进行的检验(主要以发达国家的电力行业数据进行检验)，南于这些检验的结
果并不一致，所以也无法给出一致的结论。我国电力改革后的电价形成机制与收赫率管制比
较类似，从我国的电价和电力投资的具体情况看，比较明显地存在着Averch and Johnson现
豫。
2．以激励为基础的管制一价格上限管制
由于收益率管制无法激励厂商实现成本最小化，为了解决这～问题，一些国家对自然
垄断行业选择了激励性管制，通过引入激励机制来促使厂商实现成本最小化。
最早的激励性管制是价格上限管制，价格上限的一般形式为P。‘一x．其中P。为初始的
价格上限，x为管制者设定的价格调整项，一般来说是一年调整一次，厂商可咀选择实际价
格小于或等于h—x。
价格E限管制不但可以促使厂商节约成本，而且实施的成本较低(至少在理论L是这
洋)，南r价格上限管制可以将部分节约的成本转变为厂商的利润，这样厂商就有了成本最
小化的动JJ，此外，价格上限管制还可以解决收益率管制下自然垄断厂商茸目进行多兀化扩
l＆的问题。对那些技术变化速度较快的行业来说，由于技术的迅速进步会引起成本的迅速变
化，价格上限管制更适』H于蒯这些行业的管制，冈为它需要处理的信息较少。而收益率管制
|J』|J需要掌握大箍何关过去成本的信息，此外，由于成本变动的速度很快，管制机构必须频繁
地召开昕证会。
Aft‘j对价格l：限管制的关注，很大程度r是因为英国政府在20世纪80年代开始的管
{1
电力产业管制体制演变的国际比较研究
越政举中将价格t限管制|’泛引入到电讯、煤气、自来水、电力等自然攀断行业，并收到了
很好的效果，这样其它‘些国家也采j}j这种管制方法。但实际上价格上限管制很早就被用于
列电价的管制，法国就是较早对电价实旌价格．t限管制的国家。
为了缩短全国再地区的电价差异，法国政府于1909年11月通过法律规定电价的最高
上限。第一次世界大战之后，由于战争带来的通货膨胀，原有的价格上限管制方法已经无法
适应物价飞涨的环境，-‘是法国政府于1921年7届决定采用新的价格上限管制方法，新方
法的主要特点是根据煤价和电力行业的下资水平设计了一个反映经济形势变动的指数，然后
将电价与这一指数挂钩。后米法国政府为了治理通货膨胀而普遍上调工人的工资，为了避免
电价因此而上涨，法国政府在】937年3月实施了新的电价指数。新指数由每吨煤炭价格、
每’n匠时发电的劳动力成本、零售价格指数构成。
法国政府对电价实施的价格上限管制受到了很好的效果，从国内照明电价的比较来看，
i938年法尉的照明电价为每于瓦时1．5—2法郎，而瑞士为每千瓦对3．5—4法郎，伦敦为每
千瓦时5 5法郎，柏林为每千瓦时6法朗，法国的电价在全欧洲处丁最低水平。第二次世界
人战后，许多实施价格上限管制的国家都对电力行业进行国有化，价格上限管制在实际中的
应j{=j也越来越少。
实施价格j限管制的关键在丁设定的价格上限要能够虽大程度地发挥激励作用，使厂
商在成本最小化方面作出最大的努力。Cabral和Riordan(1989)推导了‘个相对简单的价
格上限模型，他们的‘个关键假没是边际成本是削减成本投资的函数，以e米表示。在削减
成本投资‘，成本卜_降之间有个时滞，而且在削减成本上的努力e所产生效果可以是确定
的，也可以是不确定的，但是随着努力程度的提高，边际成本下降的可能性也就越人，c代
表』商初始的边际成本，价格上限为Po--x<C，M(c)为对边际成本c而言不受限制的葶
断价格。被管制厂商实际价格为价格上限与边际成本的函数B(Po～x，c)，并等于
Max C，min(Po—x，M(c))}，如果成本高于价格上限，厂商向管制者要求举行价格
昕证会，并在必要时转向收益率管制，如果成本低于价格上限，但并没有低到价格上限已没
有约束力的程度。则厂商的价格为价格上限，晟后，如果成本低到垄断价格低于价格上限的
程度，即M(c)<Pc--X．州厂商的价格为垄断价格。则厂商在成本削减方面进行投资的最
大化闯题可以写成：
Max e^(Po--xt e)=【B(P。--x，C(e))一C(e)]‘D[B(P。一x，C(e))J-e
D[B】为需求曲线，它是被管制厂商的价格的函数。
第二二章电JJ行业管制理论研究
Cabral和Riordan(1989)给f|j了几个说明性的结果，在确定性的情况F(也就是J商
知道在给定的投资e下边际成本下降的程度)，如果价格上限太紧，厂商将刁：会肘削减成本
进行投资，因为相对干投资成本而言创新的同报太小。其次如果价格上限是有约束力的，随
着x的增加，也就史紧的价格上限，则住成本削减上的投资也会边际增加，在这方面激励增
的总利润的增加比在更高的价格上限下同样F降的边际成本所增加的利润高，因为在更高的
价格r限F，只能销售较少的产品数量。而住不确定的情况F(也就是在给定的努力水甲e
r厂商不知道住成本削减上的结果)，他们显示对丁低的x的值，厂商虽优选择是削减成本
的努力是随x的增加而增加的(也就是更紧的价格上限导致更多的成奉削减)，总之．Cabral
和Riordan f 1989)指出：在价格上限机制r，被管制的厂商在投资成奉削减上激励程度取
决j价格t限的啦乎，如果开始设立的价格L隈太紧．厂商可能不会对削减成本进行投资。
Clemenz(199I)通过分折价格上限管制对消费者的效果和社会最优的价格上眼的推导
扩鹱]，Cabral和Riordan(1989)所做的研究，他的结果证实J’Cabral和Riordan的摹本圭占
论：庄个有限期模掣中，价格上限管制比收益率管制能使厂商有更人的动力去削减成本并
能实现更高的社会福利。这‘结论在无限期情况下更加明显，Clemenz(1991)还指出价格
上限管制不但能在一般意义k提高社会福利，而且还能增加消费者剩余。
此外，价格』i限管制一般要设计一个由不同商晶价格构成的价格指数来确定x，确定
组成指数的商t晶种类比较容易，问题是在计算价格指数时如何确定各种商品权数。
Law“(1993)指出：在收益权数由拉氏指数(Laspeyres Index)确定的价格上限管制中，厂商
的定价会减少消费者数量但却会增加厂商在第一期的生产者剩余，并可能在第二期减少消费
者剩余。Foreman(1995)扩展了Law的分析并指出为什么以及什么时候会出现这样的权数操
纵，假定价格上限以下方式设定：
Σ'(单Pt 1)X(鑫高)<1+CPI—x
上式中P。1为商品i在t期的价格，x。1为商品i在t期的销售数量，CPI为消费者价格指
数，x为生产亭的变化．括号中的第一．项为权数，它被定义为上一期从商品i中获得收髓在
总收蔬中所。0的比重，由r本期设定的价格对下⋯期的指数有影响．这样厂商就可以通过本
”I aⅥ：Peter,J，1993，Welfare effects of strategic price setting in anticipation of price regul alion，Bulletin of
Economic Research．45、147—159
电力产业管制体制演变的国际比较研究
期的价格设计存下一‘期获得更高的利润。例如通过对今天的一项产品或服务设置较低的价
格．当需求缺乏弹性时这一产品或服务在下期所e々的权数就会减少，需求越是缺乏弹性．收
益权数对价格变动越敏感，甚至很小的价格变化就足以操纵权数．使厂商增加利澜但减少朴
会福利，他指出以数鼍权数代替收益权数可以在需求缺乏弹性时减轻权数操纵的效果。
Sappington和Sibley’11(1992)考虑丁另一种类型的指数操纵，在他们的模型中，厂商销
r
售单一产品并可以使用两部制定价，价格指数的形式为：Pt+毒L≤p0_
Ut⋯1
住上式中，E为两部制定价中的固定部分，P为每单位的收费，Q为出售的数量，换
言之，在t期的平均收益以t期的价格与在t．I期出售的数量为基础，它必须位于价格上限
之F。他们的结论是哼荜～价格相比厂商更愿意采取两部制定价，而这种定价能减少消费者
剩余利总剩余，他们提出了两种修正方法，首先，指数可以被设定为在初始期出售的产品数
鼍的函数(以Q。代替Q“)，这就消除了厂商减少上期销售量以提高本期价格的动机(增加
了Q¨)。第二个选择是要求厂商给消费者按实施价格上限实施之前的价格购买产品的选择
权，这更会增加福利(而且永远不会减少消费者剩余)。
Fraser。(1994)研究了价格上限管制对电力供应的可靠性的影响，他考虑了在价格上限管
制F厂商的质量可能的变化程度，他考虑了两种情况．一是管制者不考虑可靠性的变化，另
一个是可靠性的变化被吸收到价格上限中，在后一种情况下，一个加权平均的价格变化和可
靠性的变化必须小于价格上限，当指数不包括可靠性的时候，厂‘商在必须消化增加的成本时
r价格上限有约束时)IJ能会降低¨J靠性来保ilE利润，然而，当价格上限没有约束时，厂商
町能会增加可靠性，在价格与可靠性之间存在着相关关系．将可靠性包含在价格指数中消除
J’在价格『．限有约束时厂商|；皋低可靠性的问题。但是，当价格上限没有约束力时却会产生过
度定价的问题、这样，无论按那种方式设立价格上限，价格上限管制都会影响服务质餐。
Armstrong、Rees平II Vickers(1995)推导出一个内生决定的价格上限管制期间的模型，他
们认为存神：以下的互相抵消的效果。本期价格上限实施的时间越长，F--期价格下降的可能
越大，由于厂商可以在一个更长的时问里留存削减投资的收益，厂商在成本削减上的投资获
得的收髓也越大，但是高价格的时期也越长。在实施价格上限时初始成本越高．前一个效果
丰导后一个效果的可能性越火，他们还显示了需求弹性和在削减成本上的投资效果是决定最
1
Sappington，David．F．M and Sible?；David．S，1992，Strategic nonlinear pricing under price·cap regulation．
Rand Journal ofEconomics，23，l一19．
。Eraser．Rob．1994．Price，quali#and regulation：an analysis of price．capping and the reliabili．ty of electricity
suppls；Energy Economics．i 6 f75一183
第一章电力行业管制理论研究
优价格上限期间的关键因素。
Weiswan(1993)在理论七分析了重新交涉对厂商行为的影响，给定管制者重新修政箭制
台约的概率火于零，而且假定这种概率随着被管制厂商利润的增加而增人，厂商就有一种单
纯的浪费动机，这样『J商就减少了管制者实施更严格管制的可能。
3．价格J二限管制和收益率管制的比较
尽管价格上限管制在开始实施时受到许多研究者的称赞，认为它可以解决在收益率箭制
r，商缺乏激励机制的问题，但实际上价格上限管制并没有彻底解决管制者和自然垄断厂商
之间的信息小对称问题，从实施的情况看，价格上限管制也出现r一些问题，例如英国在对
配电部门实施价格管制时．原先确定的价格上限太松，J商可以轻易获得大量的利润，这使
管制机构在三个月后就不得不重新没定新的价格E限。这样人们就面临着对收益率管制和价
格上限管制的优缺点进行比较的问题。
Cabral和Riordan(1989)将价格上限管制和有管制时滞的收益率管制进行比较，任以
成本为基础的管制中(收益率管制)，由于存在管制时滞，J+商也有一些削减成本的动机，
在成本削减后和新的价格听证会开始前的这段时闻里的利润都归厂商所有，管制的时滞越
长，厂商削减成本的动机就越大，他们还比较了两种可供选择管制方案下的价格水平，在以
成本为基础的管制下，每次价格听证会设定的价格必须能够弥补成本。如果在价格上限管制
中起初设置的价格水平低于以成本为基础的管制下确定的价格水平(因为只有这样厂商才有
动机去削减成本)，在一段时间以后价格上限管制下的价格比收益率管制下的价格更低，然
而，在未来的时期中价格上限管制下的价格可能更高。
Pinto(1992)研究了价格上限管制与收益率管制的差异，他比较研究了英国实旖的价格
}限管制和美国实施的收益率管制，在茭国的价格上限管制中，价格听证会定期举行并利用
以前价格听证会所得到的有关信息，而在美国的收益率管制中，价格听证会一般戍厂商的要
求举行，只利用单个年度的成本信息(也就是离听证会最近的那⋯年的成本信息)，假定价
格听证会决定的价格是有约束力的，厂商可以自由选择资本支出水平和工作的努力程度，在
收益率管制的情况下厂商还可以决定在何时要求召开价格听证会，Pint的结论是这两种管制
都会产生厂商在资本}：的过度投资以及]二作努力程度不足的问题。
Schmalensee2(1989)研究了对个风险中立、生产单一产品的垄断者实施的模拟管制，
PinL Ellen．M．1992、Price·cap versus rate—of-return regulation in a stochastic-cost Mode．Rand Journal of
Economics．23．564．578．
2
Schmalensee，Richard．1989．Good regulatory regimes，Rand Journal ofEconomics．20．417．436
电力产业管制体制演变的国际比较研究
他定义r--&线性管制体制，该体制廿J以表述为P=o+Y(C．。)，P为被管制的价格，p
为基础价格，Y为成本分享比例，c为双察到的成本，a为在改革前的管制体制F的预妙的
单位成本，也就任何成本的变化都会线性地传递到价格上，Y的值越高，成本变化后相应的
价格变化也越人，他模拟的结果是在一个很人的可理解的参数值范围内价格上限管制不女【i以
成本为基础的管制，然而，正如已经指出的那样，价格上限管制对厂商在成本削减上的投资
有激励作用。但是．在存在着很高的不确定性的情况下，价格上限设置的价格必须高到让『
商赢利的水平才能发挥激励作用，而过高的价格则会造成社会净福利损失。
Gasmi，lvaldi和Laffont(1994)也使用了模拟技术比较了不同管制体制下的福利，包括
价格上限机制和与利润分享有关的价格上限管制，他们的主要发现是：(1)单纯的价格上限
管制给厂商留下了大量的租。(2)相对于Schmalensee(1989)的最优线性管制体制，向
下的价格伸缩性可阻提高价格上限管制的效果；(3)利润分享通过纠正单纯的价格上限方案
F的分配扭曲可以使福利接近最优的管制水平。
4．以竞争为基础的管制一特许经营权投标
收益率管制和价格t限管制都是以承认自然垄断厂商所拥有的垄断地位的前提r实施
的管制，在这种情况无论实施那一种管制方法，厂商都可以利用它拥有的垄断地位来获得葶
断租金。因此，一些研究者提出在自然垄断行业中采用招标和拍卖等竞争机制。
Demsclz(1968)认为，在自然垄断行业中，政府应在特许经营权的授予过棵中引入
竞争机制，通过在投标过程中引入竞争来可以防止垄断定价，这样尽管会继续出现垄断结构，
但是却叫以避免，商的葶断行为，这一思想的最早来源可以追寻到Chadwick对1850年代
对伦敦的供水业的调商所作出的结论，他提倡为获得市场而竞争。而不是在市场内进行代价
商昂的竞争。也就是通过竞争性投标来产生唯一的市场供应者。因为在一个竞争性的投标过
程rh价格最终将F降到中标的厂商获得零利润的水平，厂商在不断给出的如果不赢得拍买
就获得零利润，以及低于最低的价格投标而获得一个虽然小却是正利润时选择中必须选择后
者的过稃不断重复．这就导致了前面提到的结果，即使在招标只进行一次的情况卜，每个，
商都意识到它只有在出价条件为按照最小成本生产的零经济利润的价格时它才能赢得投标，
这种形式的投标被称为Chadwick投标，它和拍卖的差别是后者的情况是一个挚断者试图得
剑高价。
侗足，对垄断持许经营权竞争激励的效果是难以确定的，拍卖理论认为只有参加投标
Why regulate utilities，Journal ofLaw andEconomics，11，55·65
56
第二章电力行业管制理论研究
的人数增加才能增加赢标的质量。此外垄断特许权竞争的遍赢者如果小象承诺的那样履行服
务合约样就必须考虑监督成本和委托一代理问题。政府的台同常常被以不可能满足的条件赢
得申标(这被称为“赢者的tH咒”)，这种现象出现的原囚是在合同的履行常常会出现事先难
以预料的干扰。此外竞争性投标存在的另一个问题是，在第一次投标过程中获胜的厂商在随
后的经营过程中会得到关于成本、生产流程和原料控制等排它性信息，这会影响未来特许权
投标的公平。此外在投标过程中确定的价格会随着成本和需求的变化在一段时间以后_：再成
为最优价格，尽管对此问题可以通过在合同中加入或有条款进行补救，但由丁这会涉及主I事
后的谈判，因此只是一个次优的解决办法。
Willig、Baumol、Panzer(1982)提出了可竞争市场理论，他们认为在一个进入和退出
彻底闩由而且不受限制的市场上，潜在竞争的威胁将使价格靠近成本，潜在竞争者对诅一t的
苹断厂商的行为有强烈的影响，并使后者的定价计划更靠近成本。在’个可竞争的市场上，
厂商不能得剑高j一在竞争性环境下获得的正常利润，否则其它厂商将以同样的生产规模进入
市场．以略低的价格出售并rq-领整个市场，这种活动常被称为“打了就跑”的进入和退⋯。
肖进入被许可时，新厂商就会以更低的价格进入。因此，当市场只允许一个厂商提供全部需
求时，竞争自身能决定哪4’个厂商能获得市场的主导地位。
可竞争市场使管制成为纯粹的浪费，因为没有管制垄断也会产生有效的定价，政府在
进行管制时，只需要建立’个推动竞争的环境。换言之，管制者应当鼓励而不是阻碍其它厂
商进入自然垄断市场。
尽管可竞争理论的前提条件在现实中很难具备，这些条件包括没有进入壁垒；厂商在
退出市场时不会发生沉没成本：潜在的市场进入者拥有与在位者一样的生产技术；在位厂商
在面临进入威胁时小会采取降价等阻止市场进入的措施。但是，可竞争理论对20世纪80
年代的自然垄断行业的改革起了很人的推动作用。
由丁电力行业的技术和电力系统运行的复杂性，决定了这一行业中存在着很强的一学
爿效应”，，一商的经验对保证电力系统的正常运行起非常重要的作用，这就决定r以投标促
进竞争的方法对电力行业不适用，因此许多固家在电力改革中吸收了町竞争理论的有关观
点r将发电部f j和输、配电部门独立，将建立竞争性的电力市场作为电力改革的蠹点。
电力产业管制体制演变的国际比较研究
第三章美国电力管制体制变革研究
在对电力ji业的产业组织和政府管制进行了一般性的介绍后，现在我“j开始琊f究不同
国家的电力产业组织和歧府管制，通过具体的国别研究来探究电力行业的产业组织和政府管
制发展的一般规律，特别是不同国家电力产业组织和政府管制改革的经验和教训，我们选择
了美国、英囝和中国进行具体的比较研究，尽管这三个国家无论是在电力技术条件和制度环
境方面著别都很大，电力行业的产业组织方式和管制形式也有着很大的差别，但是这三个国
家在电力管制政革中都面临着如何发展一个竞争性的电力市场的问题，对这一问题的深入研
究有助于我们更进一步地理解电力行业的产业组织和管制问题。对美国电力行业的研究，我
们主要集中于二个问题：首先是美国的电力产业组织和政府管制是如何发展起来的，其次是
这种产、№组织和政府管制对电力行业的发展有什么影响．最后是在美国的电力行业产业组织
和政府管制改革过程中面临的问题以及这些问题是如何被解决的。
第‘节美国电力产业组织和政府管制制度的建立
fa力在美团的惠Hj始t-1882年．爱迪生在这一年建成了珍珠街发电站(Pearl Street
Station)，这标志着美国电力1．业的开始。珍珠街发电站采用的是直流发电技术，而与此同
时．以两屋公司为代表的一些小公司则发明了交流发电技术，这样，美国电力行业在一开始
就产生了直流发电技术和交流发电技术之间的竞争。在竞争中，两种类型的发电技术都找到
r再自的市场，直流lU系统主要抖]于人口密集的城市，这些城市一般要直接建立发电厂米满
足城市的电力需求，闻此大多采片j直流发电技术。而小城市和乡镇地区由于电力负荷较低，
般都要从其它地区引进电力，而交流电技术由于适合输电的需要，在这些地区的戍州较为
普遍。这样美国电力行业在早期的发展中出现了两种互不兼容的电力系统．这对电力市场的
扩张有着很不利的影响。
新发明的出现鲥决了直流电和交流电系统的互联问题，19世纪90年代的早期美国人发
明了旋转变压器．它能够将直流电稀交流电连接成一个统一的电力系统，一个统一的电力系
统更有利T-发电J商之问的竞争，而伴随竞争的电力企业兼并活动推动了电力市场的进～步
第三章荧国电力管制体制变革研究
扩张，使发电厂商能够获得规模经济和范围经济的收益，最终交流电技术由于在输电方面的
优势而战胜了直流电技术，r’据j-主导地位。
交流电技术的广泛应I}{j并不意眯能够实现大范嗣输电，真正的火范围输电技术区到第
次世界大战之前才出现。从1910年垒1 912年，Samuel lnsull(他曾经是爱迪生的秘t4)
在北伊利诺斯卅}成功进行r K途输电试验，用输电线将两个分离的供电系统连接起来。长途
输电技术的}H现，更进一步推动了电力市场的发展．也推动了发电厂商投资建设技术先进的
大规模发电公司来满足分散的电力负荷。而市场范围的扩人义使发电厂商获得了更人的范l司
经济，同}}l也获得了更强的市场竞争能力。
技术进步推动'r电力市场的竞争，在大范同输电技术出现之后，美国电力行业竞争更
加剧烈，加之负责向电力企业发放特许经营证书的地方政府在特许经营权的批准过程中存在
蕾不规范的行为，j曾常重复发放特许经营证持，这便电力公司处]：一个更加不稳定的经营邵
境之t}·．并影响它们在资本市场上筹措资本。在这种情况下，为了使自己在激烈的市场竞争
中获得保护，电力公司就谋求向州政府寻求管制保护，1906年威斯康星州法院以小符合公
共利益为理由台决了另一家电力公司重复建立一个配电网络的申请，这成为管制权力从地方
政府向州政府转移的开始，1907年纽约州也采用了威斯康星州的做法，专门设立_『公共服
务委员会向私人电力公司颁发长期特许经营权，并负责对私人电力公司进行管制。这一创新
很快被其他』、I,I效仿，到了1920年，已有超过一半的,Jq、I采用了这种管制方法。而剑r 20世纪
30年代，美国所有的州政府都实施了这种长期特许经营权的管制方法。州层次的电力管制
体制就这样确定F米。
20世纪初美国国会为了规范跨州商业活动制定了一系列的法律和规定，这些法律和规
定授权联邦政府负责对批发交易(包括交易双方在同一州内)进行管制。随着人范围输电技
术的成熟，跨州的电力交易也不断出现，为了对这些跨州电力交易进行管制，联邦政府有必
要设立专f J的电／J管制机构。此外，由于水电站的建立不但涉及到电力行业，而且还涉戍剑
灌溉、航运等非电力行业的业务，为了综合解决这些问题，1．920年美国制定了《联邦水电
法》。《联邦水电法》0；侗规定全国大部分水电资源属于联邦政府所有，而且具体规定r联邦
政府对水电的管制权力和责任。联邦政府根据这一法寰设立了联邦电力委员会(后来成为联
邦能源管制委员会)，争门负责为非联邦的水电发展项目发放执照，并对电力批发交易进行
管制。这就确定联邦层次的电力管制体制，而电力的零售交易则由州政府进行管制。
美国电力产、iE组织的另一特色是在美国的电力系统中并存着私人投资的电力企、iE和政
府投资的电力企Ik，联邦政府投资的电力企业上耍是水电企业，而地方政府拥有的电力企业
‘0
电力产业管制体制演变的国际比较研究
土要是市政电力公Hj事、lk公司，这种产权结构的复杂性更增加_『私人电力公司所面临的竞争
压力，任电力行业早期发展的激烈竞争中，许多私人电力公司阕为在与地方政府所有的市政
电力公用事lk公司的竞争中陷入困境而被后者所兼并，不得不向州政府求助，州管制制度的
Ⅲ现在很大程度卜-是私人电力企业为了减少地方市政电力公用事业公司的竞争压力而努力
的结果(Brennan et al 2002)。尽管州管制制度的建立使私人电力公司在美国的电力行业中占
据了主导地位，但联邦政府和地方政府所有的电力公司也占有一定的地位。
联邦政府的电力项日主要集中在美国西部地区，1936年Hoover大坝开始发电，1941
年美国最人的大坝Ground Coulee完工，并开始发电。为了开发田纳西河流域的水电资源，
1933年美国通过了《田纳西河流域管理法》，联邦政府设立了田纳西流域管理局，专f J负
责田纳西河流域的电力、灌溉和航运事务。在第二次世界大战期闻，联邦政府仍然建设了一
批水电项目继续，直到20世纪50年代，美国的水电资源已经基本被开发完毕，很难再找到
新的适合开发的水电站地址，联邦政府的水电开发活动才基本停止。
地方政府所有的电力公并j事业公司拥有自己的输、配电网络，所需的电力有的是自己
生产，有的是从电力批发市场上采购。1920年的《联邦水电法》规定联邦政府所有的水电
站耍优先向地力政府拥有的市政电力公用事业公司售电，由于联邦水电站的发电成本很低，
这样，在一些水电资源丰富的地区，地方市政电力公用事业公司就在与私人电力公司的竞争
中l J，据了优势。此外地方政府所有的电力公用事业公司在税收上还能够获得一些优惠。尽管
如此，地方政府拥有的电力公用事业公司很少扩张成大的供电系统，而是随着城市规模的增
K被私订化，成为私人投资者所有权。I丰导地位的公司，但Seattle和LosAngeles是两个著
名的例外，这两个城市的市政电力公刖事业公司在早期发展过程中要么直接开发r一螋水电
项目，要么是联邦政府的水电项目的优先客户，这使它ffJ在同私人电力公司的竞争中一直占
有优势。
这种_i同产权电力企业之间的竞争使电价能够保持在较低的水平上，许多关于美国电
力行业的甲期发展的研究都显示，电价水平和竞争程度成反比。激烈的竞争迫使私人电力企
业组成利益集团向卅l政府寻求帮助，借助于卅l政府的管制使之摆脱竞争的压力，研究显示，
较早实施州管制的那些州的电价水平要明显高于较迟实施州管制的那些州，这也就意味着前
者的市场竞争的激烈程度要高于后者4。
此外，在美国的电力体系中还存在着一定数量的电力合柞组织，这些电力合作组织大多
。LouisDeAiessi(1980)对此给出了一个详细的综述。
60
第二章美国电力管制体制变革研究
位’r美国的边远地区。为了鼓励边远地区的电力发展．20世纪30年代联邦政府就开始对边
远地区成兢的电力合作社提供补贴，并专门成立了边远地区电力化管理同(Rural
Electrification Administration REA)为边远地区和小城镇的电力合作社提供货款、供应联邦
电力和税收减免的优惠，REA F属的电力合作社不受州和联邦政府管制，这些措旌使农户
心电的比氧在1941年达剑35％，而在1932年只有10％的农户能够用电1。
以上的论述基本上概括了美国电力行业的早期演变，而1935年美国通过的《公用事业
控股公司法》(PublicUtilityHoldingCompanyAct PUHCT)则进一步将这种结构幽定r来。
尤州管制体制建立后，私人投资者所有的公崩事业公司(Investor owner Utility，10U)没
盘r许多挖股子公司进行跨州的电力投资，这些控股子公司靠发行股票和债券来实现生J。能
力的扩张，总公司再通过和控股子公司签订各种服务合同从控股子公司那里获得转移收益，
但是20世纪30年代爆发的经济大危机给这种经营模式一个很人的打击，经济危机使总公刊
从控股F公司琊咀获得的服务收益急剧下降，总公司的股票价格也随之急剧下降，这篷私人
投资者所有的公用事业公司面临着很人的财务风险，这促使联邦政府制定_『《公用事业控股
公司法》对控股公_几J体系进行重组，法案明确限制r公用事业公司之问的兼并活动，行要求
再州改正公用事业委员会对电力零售业务实施管制，这就从法律上明确了以地方性的垂直
体化的公川事、止为主的产业组织方式，以及联邦政府负责批发业务管制和地方政府零售业务
管制的管制体制。《公用事业控股公司法》尽管有助于控制IOU的财务风险，但却在日后增
加美国的电力行业的重组难度，因为直到20世纪90年代，美国的电力产业仍然维持着30
年代确立的产业组织结构
在对美国的电力产业组织和政府管制体制的建立过程进行介纲之后，我们接F来对美国
的电力产业组织进行一个人致的描述，以便能对美国电力行业的有关情况有一个全面的了
解。从电网片面看，美国的电力行、I匕在长期发展过程中形成了三大交流电网：东部电州、，，
邡电网和Texas电网．这二三人电网由140个乖直一体化的投资者所有的公用事业公司所拥有
的输电刚连接嗬成，在这140个公用事qt所控制的输电网内部还有2000多个市政或合作一阵
质的配电公t≈，=大电阿的运行和维护由构成三大电网的140个投资者所有的公片j事业公司
分别负责，为r使输电网络的所有者能够互相协调行动，联邦政府成立了全囤电力町靠性委
员会(National Electric Reliability Council，NERC)，负责协调电网的运行和安拿，电力可靠
性委员会_没9 个卜<域可靠性委员会负责与区域电网的运行有关的协调I：份，丽住9个区域
。Gilben，Richard．J．and Edward、P，Kaho，1996．Competition and inslitutional change in U S．electric power
regulation．Intemational Comparisons of ElecUicib,regulation．Camb6dge University Press，P180
6l
电力产业管制体制演变的国际比较研究
可靠性委员会一r卣还有许多协调更小范围的区域电网运行的二级区域可靠性委员会。。组成
：火电嘲的140个投资者所有的公用事业公司在规模上相蓐很大，十家控制面积最大的公并j
事业公司在负荷高峰时期的崩电量合计占全国用电量的41．5％，而十家控制面积最小的公刚
事_k公司在负荷高峰时划的用电量合计只占全国用电量的O卫％。。
表3 1中的有关数据尽管时间较久，但还是可以帮助我们具体了解不同类型的电力企业
的情况，从表3．1中可以看出，无论是发电晕、装机容量还是零售销量，私人投资者所有的
公用事业公刮都ri主要地位，市政与合作性质的公用事业公司尽管数量有2000多个，但这
两类公习的规模都很小，从装机容量r看，1989年私人投资者拥有的公用事业公司的平均
装机容量为1973MW，而市政拥有的公用事业公司的平均装机容量为36MW，合作性质的
公用事业公司的平均装机容量为26MW，从平均销售额的比较上也可以得出相似的结果。
表3．1 美国不同类型电力企业的结构与平均规模(1989)
企业数量装机容量(GW)
发电苗
(千GWh)
零售电力销售草
(干GWh)
资料来源：Gilbert and Kahn．1996，Competition and Institutional Change in US Electric Power Regulation、
International Comparisons ofEiectricie'Regulmlon，Cambridge University Press，PI 83
从表3．】的有关数据中，我们还可以看⋯：联邦政府的电力部f J对市政和合作性质的ll土
力部门的大力支持，市政和合作性质的公用事业公司的总发电量为3690亿千瓦时，而总的销
售量却为5620亿千瓦时，其中差额．要么向低成本的联邦电力系统采购；要么通过高成本
的批发供电市场向私人投资者所有的公用事业公司采购。在表3．】中，联邦电力部门的发电
鼙比零售最多1710亿千瓦时，这些屯力以每于瓦时1．6美分的平均成本向公共和台作电力
部门出售，这比lU力批发市场上的长期供电价格至少低每千瓦时4美分，联邦电力部门每年
‘Josko『、％Paul L，1996，Introducing competition into regulated network industries：from hierarchies to market‘
in electricity,Oxford University Press，P354
。Hill，Lawrence，J．，1997，Is policy leading analysis in electric restructuring?，The electricity Journal，7，P55．
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一资有质府所
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第：鼋荚固电力管制体制变革研究
jH这种力式|；1J市政和含作电力{：}{；门转移支付的金额近70亿美元，占公兆和台作部f J伞酃收
入的20％。以便使它们在与私人投资者所有的公用事业公司的竞争中能够7i三存F米．，
1999年，羡【1{电力系统的总装机容晕超过800GW，其中以煤炭为燃料的蒸汽发电站
，f，52％，以汽油或犬然气为燃料的蒸汽发电站；々8％，对州￡生产中的热水或热‘e进行循环
利荆的发电站【}i 8％，原子能发电站t与20％，水电站t_8％，1}水电类的可在生能源发电站
}17 2％，以天然气为燃料的满轮机或内燃#【发电站山2％(Brennan 2002)。
第j j节地区特许垄断经营体制下美国电力行业的发展
仵第·1i我们对炎国电力产业组织和政府管制体制的确立进行了介绍．接F来我们：冉要
研究在这fF产、fk织烈和政府管制制度F美国l乜力行业的发展．从发展趋势上_I香，20世纪70
ff：代的小油危机是一个重要的分水岭，在彳i油危机之前，美国的电力行业一直保持着生产军
增长的趋势，而打An危机的冲击暴露了这种地R特许垄断经营体制的弊端，引发j’美国l也力
管制制度干¨产业纠织方式的改革。
一、f坦力技术的发展和发电燃料的变化
以州管制为主导的特许经营管制体制确立屙，稳定的体制环境为电力行业的技术发幔
创造了有利的条件。从二．战前刮战后很K．段时间哩，发电站的规模和效率都保持了稳步提
高的趋势，20 I壁纪50年代燃煤气轮机(coal—fired steam turbine)技术的推r．使发电成本持
续F降，发l乜站的运行效率也随之不断提高。在输电方面的技术进步不但避’一步扩人了输电
范【餐，而且输电损耗也明显降低，这使美国的电力行业的生产率增长获得了长=时间的增K。
尽管在1965年后严格的环境管制延民了发电站的建设：r期，降低了建设效率，并使发电成
本增加』，一倍，发电成本增加的另一个原冈是建造了～大批超临界发电站，尽管超临界发I乜
站的装机窬鼙大，但是运行的町靠性低，这就增加了发电成本。尽管如此，电力行业的远行
效率并没有下降，这是因为公用事业公司在燃煤发电站长期建设过程中获得了足够的经验，
显著地降低了燃煤发电站的建造成本，特别是大型公用事业公司对发电站的建造成本控制的
鬯好
由丁美国的水电资源在20_}|j=纪50年代早期就基本被开发完毕．团此，从50年f℃起，
美国就积极发展原子能发电披术，1954年，美国通过了《原了能法》，规定联邦政府『】j以支
持私人公司发展原子能技术。1弼《安德森价格法》刚规定万一发生人的灾难事故时，啄予能
电力产业管制体制演变的国际比轻研究
发电公司只承担有艇责任，这就减少公用事业公司的投资风险。联邦政府还对原子能技术的
研发进行了大量的投资，这使美国很快掌握了领先于其它国家的原子能发电技术。但是在原
f能发电站的建造方而，只有少数公司能较好地控制成本。20世纪70—80年代美国高利率、
高通货膨胀的经济环境使许多厩子能电站的建设成本大量超过预算，特别是对一4些规模较小
的公用事业公司来说，根本没有能力管理这种大型项目，在那些原子能电站建设成本失控的
卅I，消费者不得不承担公用事业公司投资失误的后果，这也成为美国电力管制体制改革的主
要原因之⋯。
发电技术的另一个重要突破是燃气涡轮机发电技术的发明以及r‘泛应用，这种发电技术
来源于空军战斗机的涡轮发动机，低资本成本和高运作成本使它最合适在负荷高峰时期投入
使用，囚此，在20世纪80年代以前，这种发电技术只限于调节电力负荷高峰。20世纪80
年代，出现了新一代更有效率的燃气涡轮发电技术一混合循环燃气涡轮机，采崩这种技术建
造的发电站资本成本适度而且运作成本较低，因此被新进入发电市场的独立发电商用于满足
基础负荷的电力需求。吲为内燃机的燃烧效率高和使用天然气作为燃料，它对环境影响相对
较小，比燃煤发电站更符台环境保护的要求。燃气涡轮机技术还有灵活性强的优点，装机容
鲺一般红25--200MW， 般只需两年时间就可以建成，相比之下，20世纪70年代美国燃
煤电站与原子能电站的正常规模为1000MW，这些特点使它更容易在需求和燃料成本发盟．
变动刚对，t产能力进行调节。
美陶发电站使削的燃料主要是煤，有跟的水电资源以及对燃煤发电站的环境影响的关注，
，吏其它燃料(主要是原子能、石油、灭然气)得到了很大的发展，在20世纪50年代，茭圈
歼始使jH石油和天然气作为发电燃料，而在60年代投入生产的发电站丈部分以石油和天然
气为燃料．这样，神：70年代的石油危机之前，石油和天然气发电占总发电量的比重已经返
剑40％。
20世纪70年代的Ii油危机使石油和天然气价格急剧上升，美国电力行业开始转而投资
燃煤发电站和原子能发电站，然而这两种类型的发电站的建设却遇到选址和工期延长的问
题，直至《80年代早期，这些电站投入运行后，才减少了石油和天然气的消费，1989年，l】
油和天然气发电在总发电镊中的比重已F降到15％。但1986年以后石油和天然气价格开始
逐步F降，使石油和天然气发电义育吸引力，美国又开始建造以石油和天然气为燃料的发电
站，这些发电站使一些在70年代和80年代建造的高成本的燃煤和原子能电站失去竞争能力。
二、收益率管制F公用事业公司的价格和投资行为
在地方特许垄断经营体制下，州政府对公用事业公司的管制主要集中在价格管制上，
64
第三审美国电力管制体制变革研究
州政府对给J}j事业公司的价格管制机制是收益率管制．在石油危机的冲击之前，南¨b力{j
业牛产率的持续增长．这使公川事业公司能够在保持电价水平稳定的前提一r获得足够多的利
润，其警!：动耍求降低电价，这使收益率管制机制并没有发挥什么作坩。70年代的fi油危
机使收益率管制，F始发挥调节件t}}j，从那时起，州公j"事qp委员会将听让会分成炳类， ‘炎
是灭JJ燃料成奉支出的听证会，一类是关r 1F燃料成奉支出的听证会。这是冈为li油价格的
j：涨带动了公f}J事、Ik公司燃料成本的上涨．公用事业公司经常要求就燃料成本上涨问题举行
听{_【}：会。燃料战奉【Vr汪会讨沦的问题卡要仃：公用事业公司的燃料采购合同是否台理；n：燃
料采购的过稗中世否尽鞋利硝批发采购的机会来减少采购成本等等。非燃料成本晰证会j一爱
t}r奇公fH：羚Ip公c 0 r(J：ll：燃料成本，这包括公删事、fk公司的行政管理成本、运作和维持成本、
嗡木投资成本等，
对公圳事业公，4成本的支出足否合理的认证只足价格决定过程中的第“步，剩r的I
作过如何将这口；成水分摊给不同类型的消费者，这就要对价格结陶进行调整，公用事业委员
会庄解决以上问题时上要考虑的是成本的核算和分配问题，很少关注价格是否等j：边际成
本，H自绛济1’≯家d从边际成本的角度考虑定价效率问题。
表3．2给出j’1930年到1990年每间隔■．年的居民用户和全部用户的每fi瓦时的平均名
义价格和价格构、『均变化。从表3．2．中，我“]首先町以看H1美国的平均电价水平确实比较低，
这表明荧固的电力仃业的运行效率较高。其次，我们还可以看出，从1930年到1970年之间
美国的IU价保持了k期F降的趋势，这与前面对美国电力行业的技术发艘和燃料变化中有关
论述是一致的。最后找们还旨剑居民电价要高』二全部用户的平均电价，这表明借比电价高丁
川p电价，这～方而因为公用事业公司向居民的供电的成本比二L业用户高，另一方面足闪为
I．qk辟{户j￡有较强．勺讨价还价能力，他町以将工，‘搬离电价高的地区，或足直接建世附属的
发电厂。与此同时，我们从丧3．2也可以看出．居民电价与全部用户平均电价之间的筹距是
在不断缩小的。
舀：蒡竹我们曾经介绍过荚国电力行业的一个重要特点是并存着多种产权的电力企
业，这种产权结构}内簟异必然体现在企业的价格行为l二，表3．3给出了不同产权结构的电力
企、Ik向符种用户供电的1p均价格，我刺可以从中看出联邦政府所有的电力企业的供电价格最
低，葚玖是地万政府所有的公川事qk公司，而私人投资者所有的公II丰j事业公司和合作性jIji的
电力企业的供电价格部比较高。这种价格筹异丰要由F以F儿个原因：首先是联邦政府主要
集中t一水电项目f肛陛资，这样它的发电成本最低，电价也最低。而地方政府拥有的公川事、Jt
公司享自税收优惠待遇，也不需要向股东发放股利，仓业经理没有完成利润的压力，此，}，
6E
电力产业管制体制演变的国际比较研究
它还接受联邦政府的电力部门提供的转移收入，因此可以将电价定在较低水平。私人投资者
所有的公_Efl事业公司由丁存在着给投资者提供投资阐报的压力，冈此价格水平较薪。
表3．2 1930，1990年美国的平均电价水平
居民电价
居民电价年平
年份
均变化率(％)
(美分／下‘瓦尉)
1930 60—
1935 5．0 ·0．7
】940 3 8 ．5．8
1．7
1．7
1．7
1．6
1．6
1．6
2．7
4 5
6．5
6．5
资料柬源：同表3 I，PI 88
从表3．3还可以看⋯联邦政府和地方政府下属的电力企业对商、啦崩户的定价最高，另外
两类企业对商业删户的定价低于居民用户，尽管从供电成本的角度看，商业用户的供电成本
要低于居民用户的供电成本，这表明对商业用户存在着价格歧视现象，这是因为商业用户的
政治影响很小，很难组成利益集团和公_}{j事业公司讨价还价。
联邦最高法院规定原子能电站在获准建设之前必须进行环境影响评估。1979年发生的
二i里岛原子能电站事故使美国政府进一步提高了原子能电站的安全标准，这些环境和安全管
制措施不但延长了原子能电站的建设时间，而且还增加公用事业公司的成本支出。另一方面，
1973年一1974年的石油危机又使公用事业公司迫切需要建设以煤或原子能为燃料的发电站
举： 三裟篡≥篡
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7
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咖
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螂
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第三章美国电力管制体制变革研究
表3 3 1989年美国不同类型的电力公司向不同用户的供电价格(美分／千瓦时) 一一⋯。屑民【乜价商业电价T业电价平均电价
投资名所有
泡力政l请纸有
台作·阡质
联邦政府所有
平均电价
8 0
6．3
7．4
5．5
7．6
7．3
6．4
7．2
5 7
7．2
4．7
4．7
5 0
4，0
4 7
6．6
5．8
6．9
3．6
6．5
资料来源：H表3 1，Pl 89。
束取代以斫油或天然气为燃料的发电站，陆续开]j建设了一大批新电站，由r上面提剑的环
境和安全管制的』甑Ⅲ．这些新电站的建设工期普通延K，这使美国电，』行业面11自着潜良生广
能力不足的问题。纠』’70年代后明，山丁许多在建的大犁发电站无法准时投产，电力行业
fi{现r备用发电能／J不过的问题。这一问题剑了80年代义转化为发电能力过剩，首先是i1
油价格的逐步川落使原先退出市场的部分燃油发电站又可以投入使崩，加卜80年代美Ⅲ发
生J一场严重的经济衰退，造成电力需求的F降，而公用事业公司在70年代投资的新电站
义丌始陆续投产，这样美国电力部门又出现了严重的发电能力过剩现象。公用事、业公司义开
始取消原有的投资计划，特别是原于能发电站的投资计划，公用事业公司在1974年计划在
口后建造107座核电站，剑，1979年这一计划变为69座，而到了1983年这一计划变为2l
鹰，尽管花了很大的努力来压缩发电站的建、设规模，但是．直到80年代后期美国电力行业
发电能力过剩的现象还比较严重。
表3．4给出了1966年．1990年问美国电力行业的总装机容量、负荷高峰时朗的电力需求
量和备用发电能力比率的变化情况，人们一般以备用发电能力比率作为衡量电力需求与电力
生产能力适应状况的指标，它表明发电能力超过负荷高峰需求量的百分比，经验表明这一指
标最好为20％。从表3,4我俐可以看出从1975以后荚田的备用发电能力比率就处下较高水
V，这显_i存花着发电能力过剩现象。
fI油危机以后直到80年代后期，在美国的所有行、lk中电力行业的投资需求最高，这主
爰圉为‘、浦危机使公瑚事业公百l不得小新建一犬批以煤和原子能为燃料的发电蛄。也宙人认
为这与收益率管制有关，因为它根据投资成本来确定收薷，Averch和Johnson在1962年的
一籀论文中最早讨论了这一问题，指}n当管制者设定的收益率高T^资本成本时、公}H枣业公
电力产业管制体制演变的国际比较研究
表3．4 1966—1990年美国电力总装机容量、高峰电力需求霸f备用发电能力
资料来源：啊表3 1，P192。
68
第三宣美国电力管制体制变革研究
卅将比在{|：管制的情况F使用更多的资本，并选择相对于产出水平而言无效率的高的资本／
劳动比率，对阿弗奇．约翰逊假设作的大部分捡验都以1973年之前的数据为基础。结果表示
出公用事业公司确实存在对资本的偏好，但是．这也可以用公用事业公司经理的风险回避行
为束解释。
1973年以后．公用事业公司的行为并不符合Averch和Johnson的结论，因为，从1973
年剑1980年代-{，期，电力公用事业公司的收箍率小于资本成本．但是电力投资的资本支出
却处丁历史最高水乎，这主要是投资惯性的作用。70年代的发电建设项目完成后，庄发电
生产能力过剩的环境F，公用事业公司开始出现财务危机。过剩的发电能力消除了新投资的
需求，不仅如此，公用事、世公司似乎出现r反Averch-Johnson行为，要么通过批发市场采购
电力，要么投资低成本的内燃涡轮机，而不愿对资本密集的基础负荷发电i殳施进行投资，
表3．5给出了私人投资者所有的公用事业公司从1973年到1990年的资本支出数据，从
表3 5 lj，以看出，从1977年到1984年，对发电的投资支出一直处于很高的水平，而从表3．4
中我们可以看出：备用发电能力比率在这段时期里一赢都处下较高的水平．这说明发f也能力
住这段时间里一直处于过剩状况，这种现象只能电力行业的投资惯性来解释。冈为对已经动
l：建殴的In力项目而言，如果半途而废，损失也同样惨重。
从表3 5的数据中我”J还可以发现一些有趣的现象，首先是美国电力部门在这段时间对
输电部f J的投资直在F降，这是因为对输电投资的增加将使电力行业的竞争更加容易，这
样公剧事业公司当然会辟量减少对输电的投资。此外，从1984年以后电力行业的总投资支
出、发电部门的投资支出、输电部门的投资支{b都不断下降，但是对配电部门的投资却不断
增加，从1982年到1990年增欧了40％，这显示出公用事业公司在对发电部门的投资失败
后，转而将投资集中到风险较低的配电部门。
三、公用事、№公司之间的协调和交易行为
在地方性特i{={=垄断经营体制下，垂直一体化的公用事业公司在特许经营的地理范同内
从事电力生产和供电活动，但是上E如我们在前面所指出的那样，电网在运行过程会产生外部
性。构成美国三丈电网的140个公用事业公司是如何进行协调以维持电网的稳定阻及解决电
网的外部性问题的，另外在这种体制F公用事业公司之间是如何进行电力交易的，是一个值
得研究的问题。‘F砥对公用事业公司之间的协调和交易问题进行简要介绍。
为r维护电嘲运行的稳定，美国专门成立了电力可靠性委员会来负责协调公用事业公
司之问涉及刮电列安全的有关事项，电力可靠性委员会就电嘲安全问题制定了一系列的标
准，这曲标准只涉及到技术方而．而不涉及到与执行这些技术安排相关的财务协议，具体的
^q
⋯——一一生尘兰些篓型签型塑皇箜曼堕堕塑竺壅．——
表3 5私人投资善所有的公蹦事一—，——————一———一一一一一年份
1973
f97{
1975
1976
1977
1978
1979
1980
198I
1982
j983
1984
1985
j986
】987
1988
1989
1990
资料来源：lr：表3
总投资支出
31．0
3l 8
27 3
29 2
32．2
33．8
34 7
33．0
32 7
353
373
3l O
28．0
1j 7
1 8 0
1 8 3
1 7．0
Pl％。
业公司的投资支出
发电投资支{ij
17．4
18．7
17．0
19．1
21．8
22 7
23．7
22．4
22．3
25．3
140
22 2
19．3
i6．3
12 3
8 2
7 8
6．6
单位：10亿戈了L
输电投资支出
3 9
3．9
3．O
2．9
2．6
2．4
2 7
2．7
24
2．2
2．2
2．O
1．6
1．5
l_8
1．6
2．O
1．8
配电投资支出
6 7
5．2
4．7
，，i
5．5
5．6
5_3
4 9
4 8
4．8
)．)
6．0
6．3
6．3
6．8
6．9
6 8
州务协议日公川事、lk公c≈自行谈判签订。也就是公jfj事业公司可咀就分享各川发电能力、提
供紧急供fⅡ支持、分配输咆权、电力交易等问题签订专门的财务协议米规定各方在别务方面
的责任，而上述事项所涉及到的技术刈题必须遵守电力呵靠性委员会制定的雨关规定。这就
保i土r电力可靠性委员会的独立性。
”⋯方面，枉轴诈葶断经营体制F，每个公刚事业公司都有自己的特许经营市场，公
川!F、肚公司之划不会为J7争夺零售客户而发生竞争．这就保证它们之间的合作不会威胁到彼
此的利箍。为了捩得合11泊≈利蔬，公}}j事业公司会有互相联网的要求，也自然会产牛维护}fI
70
第一三章美国电力管制体制变革研究
协悯电刚安全运行的需耍，冈为速对电网内的簿一个公用事业公司都有利。
公刚枣业公刊之问的电力交易既可能是因为供电能力紧张或出现紧急情况的原因，也有
r能j，掣J 7降低成，怔戈者缝为1。对现有钓发电能力进行有效利用。例把一Ⅱ!戋I!二能力过#-J的
公j日事业公司通过向其它公片j事业公司I出售LH力使过剩的发电能力得到充分的利崩，衲～些
发Ib成本较高的公川事业公司也愿意以低价从其它公用事业公司那里购买电力，冈为在收益
率管制}公州事业公司可以通过这种交易来增加自己的收益。公用事业公司之间的电力交易
般被分为两种类型：牢固交易和经济交易。牢同交易常常在输电网可以直接相连的公州事
业公司之问进行，’#I州(Fjrm) 词的意思是售电方的供电义务是牢固的，只育在系统的可
靠睫{!j现问题的情况下才可以不履行义务，购电方在制定供电计划时可以将之视为自己拥有
的发电能力。经济交易的购电力^和售电方的l乜刚互不相连，要通过其它公_珥j事业公司的输电
川才能完成交易，合同规定的供电时间往往以小时为孽位。
实践中这两种类型的交易可以逐步转换，有的经济交易可以持续儿个星期甚至几个月
町自的牢『州受易只能维持一年。经济交易比牢旧交易质量低的原因是购电方向售电方购电需
噩其它公j『j事业公司提供输电服务， 。般来说这种输电中间环节不能太多，如果输电环17太
多就会增加输电协议无法履行的．rll性，使交易双方无法完成电力交易。
所有的批发交易都受联邦能源管制委员会管制，联邦能源管制委员会将管制羹点放在
制定合理的交易定价规则上。从管制的严格程度上看，联邦能源管制委员会对批发交易的管
制要低f-I+f公用事业委员会讨零售交易：啕管制。联邦能源管制委员会一般不管制由公，"事业
公司目发组织的像电力库(Power poo ps)之类电力交易组织内部的电力交易。因为这些电力
交易组织的有关条款和交易规则要接受联邦能源管制委员会的事先审查，根据美国能源信息
管理局1991年的挝告，电力批发交易，i全部发电量的比重达到35—37％(Gilbert and Kahn
尽管1935年的《公用事、世控股公司法》禁止公用事业公司进行跨州的兼并活动，但是
却田此造成了荚固的公用事业公司规模过小的问题。育很多研究认为，在发电厂这一层次t
美国的电力行业已经实现了规模经济，但是，在公司层次上，美国的电力行业并没有达到规
模经济的饕求．Christensen和Green。(1976)认为，公司层次J：的规模经济标准艇要达到
4000MW的袈机容罨，Joskow和Schmalensce。(1983)对这一标准表示怀疑，但是也认为
。(?hristenscn．L¨and W Green．1976 Economic ofScale in U．S Elec#ic Utilities，Journal ofPolitical
Economy,94 655—76
’Joskow、P，and R Schmalensce 1983 Marke!for Power
(1ambridge．MA：MI丁Press
tzJ；P!业管制体制演变的困际比较研究
炎困的电力行业在公司屡次上普遍存在着规模不经济。按照Christensen和G reen(1976)的
标准，美国的人部分公川事业公司都没有达到规模经济的要求。州政府在对公用事业欠司实
施州管制时一般青；会鼓啪州内的公用事业公『刁进行兼并活动，闪为这不01可咀扩人公削事业
在州内的经营规模，向且还可以减少州内的电价筹异。表3．6给出r在1938—1968年期间私
，、投资省所有的电力公司在部分州以及全国豹数封，从中HJ以看出，公用事业公司盘州内豹
兼并活动在这段时间掣一商没有停Ij：，这种兼并活动当然有利于公用事业公司扩人规模。到
了20 1H：纪90年代初，美国放松了对跨州兼并的管制限制后，公用事业公司之间的跨州兼并
活动日渐增加，这些兼并活动人都发生在相邻的公用事业公司之间。尽管如此，美国的公用
事业公司还是存在数量太多的问题，而且这一问题在短期内还缺乏解决的办法。
表3．6私人投资者所有的公用事业公司的数量(1938—1968) 单位：个
州名
加利福尼亚
伊利诺斯
马萨馥塞
新泽两
纽约
俄亥俄
宾夕法尼业
全囤
钎}：}柬滁：i1采3 1．㈩95
1948 1968
第三节“石油危机”的冲击和美国的电力体制改革
从前而两节的有关内容中我们已纾了解到，20世纪70年代的石油危机对美同电力行业
发q二的冲卉·这和冲ti必然会列美国的电力体制产生影响，往这一节我们将要研究li汕危机
刈艾因电力行业的冲击以及由此引发的美国电力体制的改革。
、柏油危机对美国In力体制的冲击
柱Ti油危机之前，美国的电力行业已经而临着成本不断增加的问题，这一方面是冈为新
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药王聋荚圈也力管制体制变革研究
建发电站的规模越来越来人，本身就需要较高的资本支出。另⋯方面由予公众的环境保护毒
以不断提高，政府对新建发电站的环境管制标准越来越严，联邦政府专fj制定厂《清浩卒气
法≯和《国家环境政綮法》，这两部法律要求新建的发电站要进}i环境影响评情，公“j事、№
公r≈不得不增加投资支出班达到环境保护的标准。但是由”卜公用事业公司侄燃煤拉电站建设
舶成奉控制方面已经积累J’丰青’的经验，㈨此还能够在成本增加的尉时使电力行、州内0y，瞽
保持稳定。
{黼危机爆发后，面对高涨的打油价格，公』H事业公司不得不转而投资雌煤炭和原子能
为燃瓤的发电站，内j‘商“油价格引起的通货膨胀和高利率，政府对原子麓发电站严格的霞
全管制措施，ij日上公埘事业公司缺乏原子能发电站的建设经验，使这砦新电站的建设成本浮
遍超过当初的预算．币少征80年代早期投产的新建发电站的成本竟然是预算的5一IO倍，
加一L经济衰退造成的电力需求p阡，美国的la力行业面幅着发电能力普遍过剩的¨题。
柏油危机对荚同电力体制的冲击t要体现在两个方面，茧’先是fi油的急剧上涨，=『]‘驶r
原先存在的箨种发电燃料成本之削的均衡，在这种情况F．为了维持电力系统的效率，降低
系统的运作成本，客观上耍求尽嚣增加燃煤发电站、原子能发I乜站和水电站的发电鼙，而减
少燃油发电站的发电繁，这就要求以石油为主要发电燃料的公用事业公司在减少发电量的同
时向以吲体燃料和水电为主公用事业公司进口电力，也就是公用事业公司之间要进行大挺的
批发交易。这对特许垄断经营体制是～个很大的冲击，阁为这种体制要求垂直一体化的公Hj
事业公司自己满足特许经营范围内的发电、输电、配电需求，根本不是为了鼓辱々电力批发商
建立的。，f亡其是美国的输电网由众多产权互相独立的公用事业公司连接而成．这种电剐产权
关系的复杂性给电力批发交易带来很大的酮难。
7瑚危机对美国电力体制造成的另一个冲击是新建发电站的高成本和普遍过剩的发电
能力使传统的收箍率管制受纠了很人的H三力，我们前面已经介绍过为了防止公阁事业公司盲
目扩大资本支出，收益率管制的程序是在新建的发电站建成后，州公用事业委员会d+爿·始确
定资本支出的成本并根据资本成本和运作成本来确定电力零售价格。州公_【}j事业委员会诬决
定资本支出时耍求项目本身必须符合“能j爿且存辟4的”(used and useful)这一标准。幽l：新
建的发叱站人人超过，坂有的颧算．特别是一螳原子能发电站的成本更高。如粜按照这种离
成本来制定电价，将使电价高到消费者无法承受的程度。为了f果护消费者的利益，州管制委
员会认为0：能将公j“事业公弼对新发电站的所有、支d{视为资本，这使公用事业公司冈为尤法
。Gitbcrt andKahn(1 996)P{96
电力产业管制体制演变的国际比较研究
收回全部的成本支出而发生亏损，甚至无法维持正常的经营。为了使这些公用事业公司不至
1‘破产，州政府不得不向它们提供巨额补贴，在1983—1987年间，州政府向公用事业公司提
供的补贴高达100亿美元1 7。这对公用事业公司是一个非常沉重的打击，受此影响，公用事
业公司开始抑{r投资支出，这在第：节已经作了具体说明。这表明收益率管制作为一种利益
防调机制在打油危机的冲击下已经无法协调公用事业公司和消费者之间的利益冲突。
由于上述的两个原因，管制机构不得不寻求其它管制方法，这些方法包括实施业绩激
励计划，对达到计划要求的发电企业进行奖励。但是这种业绩激励计划只限于提供基础负葡
的部分发电站，由于实施范围有限，并未能从整体上提高发电部门的效率。。其它可供选择
的管制方法还有标尺竞争和特许经营权竞争，这两种管制方法试图通过在公用事业公司之间
引入竞争来促使公用事业公司提高业绩，但是事实证明这种竞争的作用非常有限，例如地方
政府所有的公爿；j事业公司和私人投资者拥有的公用事业公司之间也经常展开竞争，但这并未
使这两种类型的公用事业公司产生明显的效率差异。。除此之外，州政府还积极开展能源节
约运动，推广和鼓励可再生能源的应用，还通过价格手段使消费者减少在电力负荷赢峰时期
盼用电量，从而降低电力系统的运行成本。但是这些措施的实际效果如何还难以确定。
石油危机对美国电力体制的第三个冲击是非公用事业公司拥有的发电设备因此而获得
了进入发电市场的机会。这些发电设备主要是一些工厂的自备发电厂，这些自备发电厂可以
利用生产过稃中产生的热能或L厂的废弃燃料发电，因此发电成本要低于公用事业公司的发
fU成本。Ii油危机爆发后，美国电力行业的运行成本迅速上升，因此也需要非公用事业公司
拥有的低成本发电r进入发电市场来降低电力系统的运行成本，这就导致了发电市场的开
放。
二、《公用事业管制公司管制政策法》和独立发电商的发展
为了倥非公用靴Il：公司拥有的发电厂能够进入发电市场，1978夔国通过了《公舶事业
公司管制政策法》，规定只要拥有台格的生产能力(Quailfy Facility，QF)可以向公用事业
公司出售电力，公用事业公司有义务购买拥有合格生产能力者出售的电力，更为重要的是这
种交易1i受收益率管制的限制，《公用事业公司管制政策法》对合格生产畿力要求是发电设
备的装机容量要夫于50MW，但使用可再生燃料的发电设备可以低于50MW。《公用事业公
司管制政策法》的这些规定等于是解除了公用事业公司对发电部门的垄断，为其它投资者进
％itbert and Kahn f 1996)．P196
4Berg,S．and J Jeong，1991．An evaluation ofincentivetegulationfor rlectric utilities,JournalofRegulator)，
}"Zconomics．45．56
。Atkinson and tlalvorsen，1986，The relative e龋ciency ofpublic and private firms in a regulated environment
Ihe case ofU S electric utililies，Journal ofPublic Economics，29，28I-294
74
第二章美国电山管制体制变革研究
入发电JH场钼‘扑了人门，这是荚闰电力体制改革的开始。
《公JH事、lt公司管制政策法》还规定1F公用事业公司的投资者和公t|爿事业公司之问的
电力宦埸m州公用辱业委员会管制，联邦能源管制委员会负责制定具体的管制准!l[||。在交易
价格疗面，《公jH事业公I≈管制政策法》确定J，回避成本(Avoided cost)的定价规il!||，也就
是交易价格不能高于公州事业公司的发电成本，这就保证这种交易不会对消费者产生4i利影
响。这和收益率管制下的定价机制不同，在同避成本的定价原则F，合格发电设备的拥自者
获得了，生产率提高豹全部收益，而在收益率管制的定价原则下，公片{|事业公司要和消费者分
享生·。率提高的收益。这样，电价水平较高韵卅『公用事业公司!}勺牛产成本越z葛，非公心事业
公司的投资者拄这些卅『投资发电站就可以获得更高的收益。另一方而，正如孜们在前丽提到
的那样，这些高成本的公用事业因为投资火混而受到沉重打击，不再对投资建设新的发l乜站
感兴趣，也愿意向m公川事业公司的独立发电商购买电力。
联『4j能源管制委员会允许公用事业公司和独立发电商签订长期购电台约，世没有就此
作出明确要求。也有一些州的公用事业委员会要求公用事业公司和独立发电商签U这种合
j司，I目为这种|===期合同可以为独立发电商进入发电市场提供保障。一般情况n独立发电商
都要通过融资来完成对发电站的投资，一张定价明确的长期购电合同可以消除借款人对不确
定性的担心。埘一方面，独立发电商也需要一项长期购电合同来回避投资风险，因为这种长
期合同可以防fE公用事、№公司作为垄断叉家可能采取的机会主义行为。由丁这一段时间业是
‘H价水平较高的时期，这种长期合同使得公州事业在日后发电成本下降时仍然不得不按照合
同规定的高价向独立笈电商购买电力，这样，那些越是积极要求公_碍j事业公司和独立发电商
掺订鹾期合同的州，目后的电价水平越高，所面临的管制改革压力就越人。
由于同避成本的确定涉及到公用事业公司自己的发电成本，因此这一过程也成为一个
对公jH事业公司的成本进行审计的过程，尽管州公用事业委员会也经常对公用事业公司的成
本进行审汁。但是这两种审计之间还是存在着很大的差别，因为在同避成本的确定过程中，
独立发电商作为利益相关者可以通过管制程序参与对公用事、lk公司的成本审计，独立发电商
rⅡ以帮助州公用事业委员会获得公用事业公司的成本信息，!j此同时，独立发电商，、f以利用
这一机会使自己获葡，这就使审汁丧失r独立性。
公Hj事、№公司和独立发电商之间的长朋购电台同一般都通过竞争性的投标来确定，冈
为这样才能够尽“J能地降低采购成本。在前面已经提到在回避成本的定价原则下，独立发电
商会堪可能地降低发电成本以获得更高的收益，独立发电商新建的发电项月大都采鹏了亢进
的循环燃气涡轮机技术(CC(3T)，这种娄型的发电站资本成本较低，但是热能利州效率很
7i
电力产业管制体制演变的国际比较研究
高(超过45％)，加之从80年代中期开始，天然气价格就不断下降，返使得独立．发电商在
发电成本上拥有了较人的优势：。
公Hj事业公司年¨独立发电商之间的长期购电台同的另一个优点是这种价格同定的长期
合同能够促进技术创新，由于独立发电商不受收益率管制的限制，如果创新成功，刨新的收
益将全部属于独立发电商，这样，它们也敢于承担创新的风险。而在收益率管制下，公州事
业的刨新收益将人部分转移给消费者，但是创新失败的风险却要由公用事业公司自己承担，
』亡其是在原子能电站投资失败后，公用事业公司更是惧怕投资失败的风险。在这种情况下，
独立发电商成为20世纪80年代美国电力行业的技术创新的主力，例如，第～座蒸气注入天
然气涡轮机(Steam．injectedgasturbine，STIG)就是由独立发电商建造的，此外，独立发电
商还人量采月j先进的循环液化床(Circulating fluidized bed，CFB)燃煤内燃机发电技术。相
比之F，公用事业公司就较少采用这些先进技术。
回避成本的定价原则和长期购电合同刺激了独立发电商的迅速发展，1991年独立发电
商的发电量已^美国电力销售量的8．8％，尤其是在那些电价水平较高的州(如加州、德科
萨斯州、路易斯安娜州)，独立发电商在电力销售量中所占的比重都超过20％。独立发电商
的迅速发展成功地将竞争引入发电部门，并推动着美国电力行业的进一步改革。
三、新的改革措麓和输电定价问题
独立发电商的迅速发展对美国电力体制改革提出了新的要求，因为传统的特许垄断弊
营体制已经不能适应发电部门的竞争要求。尤其是垂直～体化的公用事业既参与发电市场的
竞争，又掌握着关键的输、配电网络，这样就难以保证发电市场竞争的公平。对此有三二种可
供选择的政毁选择：第一种是对垂直一体化的公用事业公司实施结构分离改革，也就是将公
川事业公司拥有的发电、输电、配电资产进行彻底分离，重新组建独立的发电、输电和配电
公间，这些公司之间没有任何隶属关系，这样就可以保证发电市场能够进行公正的竞争。但
是由于美国叱力行业以私人投资者所有的公用事业公司占主导地位，进行这样的重组不但要
付出很高的谈判成本，而且还需要漫长的时间。因此这一选择基本不可行。第二：种是对垂直
一体化的公用事业公司所拥有的发电、输电和配电资产实施功能改革，也就是在公捌事业事
、fp公卅拥有自己的发电、输电和配电资产的前提F，让公用事、眦公司向所有的外部竞争者_丌
放自己所有的输电和配电嘲络，这就要求公用事业公司不再将发电、输电和配电服务捆绑在
一起，而是对这三种服务分别定价。公用事业公司向自己的零售客户供电也要对输电和配电
。Kahn，E．，1991，Risksinindependentpower contract：all empirical survey，TheElectricity Journal．4，30，45
76
第i审美闽电力管制体制变革研究
帔务收费，价格与问筇一方提供的输、配电服务相等。这一，J案tt前J-一种方案更容易实施，
柙是卸存庄荇公川事业公司通过提高输电和1配电服务的定价来补贴[J己的发l小ik务的可能．
这种成本}。的交义f}贴将会刘发电市场上的奠它竞争者造成不公平竞争。第一二种政策选抒世
在不政变公J{j尊业公司对输电网的所有权的情况下．组建地区性输电集团，也就是公J{j‘葬、渺
公州将自己拥有的输电网⋯租给一个独立的组织，这一纲织可以是独直系统返ii青
(Independent system operator，ISO)也可以是输电公司(Transmit co)或电网公司(Grid co)，
由返一独立组织来负责输电闼的运行，包括购买电网支持服务、负责电力交易合约的膛行和
结算、为电力交易卉方提供信息。这也是一种较为叮行的政策选择方案，
改革的压力不但来自独芷发电商组成的利益集团，而且还来自消费青，前者组织了游
说集闭向『q会展}F公关活动，力争使市法机构通过对它们有利的法案。在一些电价水甲较高
帆川，消赀厅也强烈地要求将发电l订场的竞争引入零售业务，让消费瞢也能享受发电H场竞
争的好处．另一方而，公朋事业公司则面临着发电市场开放后，它们的高成本的原f能发电
站可能被『fj场所淘汰，发专巨额沉没成本的风险。，因此要求管制机构在实施电力改革时能
Lh三们收『丌]这些沉没成本，这种利益冲突更是增加了美围电力行业改革的复杂性。
当然也有人认为在发电领域引入竞争性l订场的改革成本太高，冈为如果要将改廿彻底
进行F去．就要不叮避免地将发电、输电和配电进行垂直分离，这样才能消除发电市场的进
入擘楚，但是止如fm面提到的那样．这种垂直分离的成本太高，除非在发电部f j引入竞争的
收益能够人于进行乖鱼分离改革的成本，否则还不如继续维持原先的垂直体化的特订+葶断
经营体制(Gilbert andRirodan，1992，Baldick andKahn，1993)。但是随着独立发电商的迅
述发展，这些新进入发电市场的投资者已经形成了势力较大的利益集团，在政治L得到了大
鼙的支持，其垒部分公用事、ft公司也成立'r附属公司进入独立发电市场，闪此电力改革及能
继续进彳了F上，而不t，f能倒退同原先的垂直一体化的特许葶断经营体制。
1992年为n堑‘步促进电力批发交易市场的竞争，荚国国会通过了《能源政麓法》
(EPACT)．授权耳芫郯能源管制委员会(FERC)放松对输电接入的管制，而此之前，FERC
被要求在批准输电接入时4i得影响现有的公用事事业公司之间的竞争关系，《能源政荚法》
要求H耍符合以F条什，能源管制委员会就可以同意输电接入：
{。发电商和输咀网的所有背[J行拂向达成协议已有60久
Ioskow,Paul．I～1 996．Introducing competition inlo regulated tlep#,ork industries：from hierarchies to markets
in eleclricity,Oxford Univcrsity Press．341-381
槲Moody公锄々预测．tj用事业的沉没成率可能岛选1350亿荚儿，
电力产业管制体制演变的圈际比较研究
2符台公共利菇
3．输电接入不影响电力系统的可靠性
4．公Hj事业公司的土见有客户不向输电接入方提供补贴。
尽管《能源政策法》已经大夫地放松了对输电接入的管制，有助于进一步推动发电市
场的竞争，但是由j一奖围的三大电网是由140个且相独立的私人投资者所有的公_}{j事业拥有
的输电网连接而成，这就意味着如果输电交易双方的距离较远，就不得不同众多的输电网络
的所有者分别签订输电雕务协议，这就大大增加了输电服务的交易成本。在传统的输电交易
方式卜，输电交易合『_J的具体条款由拥有输电网的所有者——公用事业公司决定．输电交易
都是自愿进行的。然而随着《能源政策法》的出台，这种传统的以自愿交易为主的输电交易
模式已经无法继续维持F去，因为联邦能源管制委员会在法律的授权下将会积极推动输电交
易。
1996年联邦能源管制委员会发布第888和889号命令。要求对垂直一体化的公用事业
公司对所从事的发电、输电和配电业务进行分别定价，向所有的外部竞争者开放输电服务。
也就是刘公用事业公几]实施功能分离的改革．以进一步开放发电市场，推动电力批发市场的
竞争。然而这种结构分离的改革效果非常有限，因为它没有触及美国电力行业的关键问题：
高度分割的输电网络对发电市场竞争的不利影响。这种高度分割的输电网使得垂直一体化的
公用事业公司eⅡ以利用其所拥有的输电网对独守发电商进行不公平竞争，尽管各州公_[}】事业
委员会都尽量推动州内的公用事业公司实施输电网络的一体化，以减少州内电力交易的障
硼。但是．邮使美国的每个州都只有一个单一输电嘲，尽管这比目前的140个单一电网的数
量耍人人减少，但是仍然俘在着如何对跨州交易进行协调的问题。显然躺决问题的唯一‘办法
匙赆量鼓励成立地医陀的输电组织．以减少输电交易的成本。
1999年12月，美国联邦能源管制委员会发布了2000号命令，要求公用事业公司在自
愿的基础J：组建地障r上的输电组织(RegionalTransmissionOrganizations，RTOs)，由地区性
的输电组织对输电业务进行统一的安排，这种地区性的输电组织可以是独立系统运行者
(Independent system operator，ISO)也可以是输电公N(Transmit co)或电阚公nT(Grid co)。
它们都能够仃效{r大输电刚的规模，提高输电效率。实际上地区性的输电组织在美固jf不是
新生事物，美国东北部地阿的公I}{{事业公司就在长期的电力交易过程中逐步形成丁一体他的
电乃席，以便在联合的输电网络中自由地进行l乜力交易，这种一体化的电力j车就是地区性输
电组织。
在联邦能源管制委员会的推动F，美国出现了一些新的地区性输电组织，这些新组建
7R
第三章美国电力管制体制变革研究
地区性的输电组织大都采片j独立系统运行着的组织形式，丰要有加州(CAISO)、宾矽法佗
弧一新泽pq一马咀兰州(PJM)、纽约(NYIsO)、新英格兰(ISONE)、德克萨斯(ERCOT)
和中pH部(MISO)的一体化地区输电组织。这些地犀性输电组织也成为地区电力市场的运
行矛，它”Jd,但耍组织输也交易、维护输EU网的安全运行，还要组织电力交易、负责电力交
易合约的履fi和结岸，也就是承担起地区电力rf『场的组织者和运}『者的职费。
荚闺电力行业改革还涉及到另一个关键的问题：如何对输电服务定价?在第‘章我们
已经介}“过输电网络具宵很强的外部性，经常会冈环流(即意外屯流)和线路堵塞而出现故
障，而输I乜网络的故障会显著提高供电成本，因此输电接入定价必须考虑环流利线路堵塞吲
末，这是输电接入定价方案设计中最难以解决的问题，因为如粜没有环流和线路堵塞造成的
线路越脖，输}也接入定价只需要考虑线损因素，这就诈常容易处理。传统上的输电接入定价
由提供输电服务的公Hj事业公；d臼行决定，然而这种自愿定价方法已经无法适廊发l乜巾场竞
争的需耍，特别是地区性输电绢织出现后，输电接入定价更成为输电交易安排的关键。除』’
环流和线路堵塞问题，另个更加复杂的问题是美国的三人电网南140个投资者所订的公fN
弧Ik公一』拥自的电网连接晰成．位于{；同位置的输电嘲的经济价值也4；同，冈此输电定价必
硕要考虑剑这种由地理位置产生的输电网的经济价值差异。为了解决这一问题，在实际中较
多采J羽了由Hogan和Schweppe提出的节点定价(Node pricing)方法，这种定价方法的理
论依据是现货市场的定价理论，也就是当输电网络处于有效配置状态时，系统中任意两点输
电的边际价值等丁这两点的发电成本差异，这种发电成本差异主要体现在电流从一，卑向蜀
点移动时产生的线路损失，以及囡输电能力不足而产生的线路堵塞损失。止是南于输电价值
的不同才造成rli同地点的发电成本的差异，这样就可以用发电成本差异对输电服务定价。
然而在现实中，发电成本是公刚事业公司和独立发电商的私人信息，人们只能得到电
价的公开信息，这样就只能用不同地区的电价差异来代替发电成本差异，如果电价越是接近
真实的发电成本，节点电价就越有效，这是实施节点定价的一个重要前提。节点定价需要的
另一个重要前提是输电网络已经处于有，效配置状态，如果输电网不是处rr有设配置状态，或
青是输电网络的输电能力受到人为的抑止．就会扭曲不同箝点的电价，从f酊使每一I，点电价
不能1℃&这节点的发电囊实成本，这就使肯点定价不能反映输电服务的真实价值。
乃‘种较为{|人关注的输电定(介方案是输电资源计划(Transmission resource plan．
TRP)定价，这利·输电电价方法适用卜地区性输电组织内部的输电定价，这种定价方法首先
计算建造和维持一个地区I牛输电网络的全部成本．确定，输电成本，输电定价问题就比较窬
易解决。在决定输电成本时必颁考虑到两种情况：
70
do_JJ产业管制体制演变的国际比较研究
是输电网的输电能力能够满足目前的输电需求，这时的输电成本等了线路损耗加L输
电网络的运行成本。另冲"青况是输电网的输电能力不能满足目前的输电需求，这时的输电
成本除『线路损耗和电网的运行成本之外还要包括对输电网的新增投资成本。假设一‘次输电
交易的输电量t。在输电交易之前电网的输电鼙为丁，这一交易的输电成本为：c(t。)=c(Tet0
c(T)，c(-)是输电成本函数。除了分配输电交易给输电网络带来的新增成本之外，输电
资源定价计划还要确定输电网络的现有成本⋯也就是输电网络的同定成本，如何分摊到每
笔输电交易上，地区输电集团有多种方法在它的成员之间分摊这种成本，这些方法包括向每
个成员征收固定的入嘲费、按输电交易的次数收费但每笔交易的收费相同(邮票定价法)或
者是非线性收费等分摊成本的力法。这种收费不是为了如何分配稀缺的输电资源t而是为分
摊输电网络的崮定成奉。
第四节厂商的市场势力和加州的电力危机
——地区性输电组织运作中出现的问题
尽管联邦能源管制委员会推动地区性输电组织的形成代表着美国I毡力体制改革的正确
方向，但是由T-美国电力产业组织的复杂陆，地区性输电组织在运作中出现，许多问题．在
这Ⅱ#问题中最为突出的是在地区性输电组织中厂商的市场势力问题以及由屯力改革引发的
加卅f电力危机。
一、厂商的市场势力问题
厂商盼市场势力问题既体现在水平环节，也体现在垂直环节，前者指发电市场上f一商
的lff场势力，后者指输电市场上厂商的市场势力。这两种市场势力与美国电力行业的产业组
纱l有若非常密切的关系。
我们首先来研究发屯市场I：的f寺『场势力，厂商在发电市场拥有市．场势力的第一个原冈
是发电市场上的竞争是不充分的，竞争不充分的一个重要证据就是参与电力批发市场采购活
动的公用_事业公刊设立了附属公司或子公司参与发电市场的竞争，已经至少有40家公』fj事
、世公司设立r附属公司或予公司进入了独立发电市场，这些子公司或附属公舀】都积极参与了
IU力批发f}J场的交易活动，有证据显示这些子公司和母公司利用关联交易来谋取不正当利
豁，这方面。个著名的例子是位于加州的公用事业公司Southern California Edison．co(SCE)
和它的附属公司Mission Energy．co之间的关联交易，Mission Energy．co在Kern River
第二三章炎冈f担力管制体制变革研究
Cogenerafion Company(KKCC)E㈦}仃50％的股份。KRCC是一个大的独立发电商．它阳s(1I。
⋯僻f1／j，加州公川。{千业委员会发现KRCC和SCE之间合同的价格过高，这F疆擞现n‘输
电价格太。苛．圳为它{门本：艇可以按照短期输fU交易来确定输Ih价格，但实际却按长朗输电交
易来确定输电价=I荐，曲著之间的价差(连捌利，q)离达4800万美元(Gilbert and Kahn．1996)。
簧似}。这种戈强交易的例』’姬有一些，’，i是人们更担心的是随着7}习的公j}j伊世尉属
公司庄独讧发{}l市场E的影响l：断加强，公／+i舅业公葡之间呵能会进行_换空易，叩两个公
川书、lk公司利川其卜福的独立发}乜公司f7相勾结，公用事、世公刊A只和公Ⅲ事、ik公H】B附
羁的弛、j．发l丛公州签lr台周，而公用事业公司B R和公j习事业公司A附属的独屯发I乜公司
进}i，芒翁，除此之外公，{j事业公rd之间还可以进行其它形式的合谋。
公川督业公司附属的独立发电公司之所以能在独立发电市场上拥有j：导地仡，t婴百
以¨1．个E：⋯：甬Ij℃，在成本方两，列艮斯供电台约的竞争性投标抬高了独讧发电市场的进
入擘皂，使得小公司难以进行市场。一方面，住荚尉严格的财产保护制度和环境保护制愎F，
新建发}uj^选}褂㈦裂投资成本孵常高，这使搿小公司根率就没有能力进入发也i7，场，丽公
fij扭|E公司的附属公司却可以从公朋事、眦公ri郝里获得资助(江l为公用事业公司本身的现金
流罨{}常丰富)，返弹它们就仃足够的资本实力来进行投资。另一方面，这些附裙公·玑2I r
资本实／J雄厚．对投资项目的收益率要求也可以比其它独立发电商低一些，这就增加丁在K
瑚供电台约投标中的竞争能力。此外．作为购电方的公埘事业公司可能篼愿意与其它公川事
业公司的附辐公司打交道，冈为这些公司的企业文化相似，更容易进行沟通和交流。这些|：}fj
属公司也叮以借助母公i“的商誉或其它方面的帮助，来战胜它们的竞争对予。
发电市场【．市场势力存在的男一个藿要原因是电力不可储存的物理特征，对于其它可
储存怕商品来说，k们可以H{阵存来抑Lr供求关系的波动，由r电力不町储存，因此电力供
求戈系的平衡只能依靠实时凋’，，加之在现代生活中，电力已经成为日常生活中的必需品，
电力需?抟的价格弹性很低，这样任电力供求关系紧张的时候，发电厂商j{需略微减少发电鼙
就可阻使电价犬幅度上涨。而H和其它商品市场不同，在那些市场上，一4"J商发拇市场势
力会损。．导其它厂商的利益，从而招致其它厂商的反对。但是，在发电l扫场上，厂商的价格操
纵行勺却银奔易得到其它发电r商的响应，j夭j为发电市场上的所有，‘商都熊从这种价格操纵
行为中荻稿，这就使得』商的价格操纵行为更加隐蔽。在蓑国，儿乎所有的地区性输电纽织
成j!l舌，由独●：系垮运{J：肯(ISO)负责运行的电力交易市场都出现过电价的不|1：常波动，
这‘÷水．。#的：￡动，汀昀存管制机蚴和独直系统运行者采取纠正措渔而恢复j。正常．而有的
则进一步发展成为电力危机(如托州电力市场)。特别是在由独立系统运行者运行的|jfj属技
RI
电力产业管制体制演变的慝际比较研究
【b市场}(独立系统运行者通过这一市场采购维持电髓正常运行所必须的电力服务，如为7’
维持电网的电压￡【I频率的稳定丽向电网注入电流等)，由于这一市场上的电力服务是为了维
持电网稳定所必须的，而且由丁对发电站的地理位置要求很高，基本上只能由位丁特定位胃
的儿家发电商提供，嗍此发电商更加容易发挥市场势力。例如在加州的附属发电市场j二，发
Ib厂商曾多次将l乜价抬高到每千千瓦时9999美元，而厂商的发电成本仅为每干r瓦时20
美元，最后联邦能源管制委员会不得不对这一市场实施价格上限管制，将价格上限定位每千
产瓦时250美元。
i}f场势力不但出现在水平环仉而且还出现在垂直环：符，也就足厂商利用对输IU网的
所仃权发挥市场势力，采实现对电价的操纵。我们下旋以大多数地区性输电组织采』{J的1，点
定价方法为例，来具体说明厂商如何利用输电网米操纵电价。假设肯一条输电能力为200MW
的输电线将甲乙两点连接起来，在甲地发屯商的发电成本为每千于瓦时20是元，而且发电
能力是无限的。i町在乙地只f『一个发电厂商，他所嚼临的电力需求函数为200一P。在这种
陆况F，最理想的安排是乙地问甲地购买180MW单位的电力，这样，甲、乙两地的电价同
样为20炎元／MWH(每手千瓦时20美元)，按照节点定价规则，输电服务的定价为零。如泉
乙地不与甲地发生电力交易，则乙地的发电厂商可以按照边际成本等F边际收益的定价原
则，7向消费者出售90MW的电力，这样就可以将电价定为110美元，Mw，厂‘商就可以得到
咸人化利删。如果输电线路的所有者发挥市场势力，只挺供90MW的输电能力，ff【J将共它
1 10MW的输电能力不投入输电fF场，则乙地的电价仍然保持在垄断水平即110美元／Mw，
而甲地的电价为20美元／MW，两地之间地价差归输电线路的所有者所有，这就表明垂直市
场势力可以通过抑制输l乜能力来干扰发电市场上的电力交易．其效果和发电厂商在电力市场
k的母断定价行为一样。由F美国输电部fJ的水平关系非常复杂．因此这种垂直环节的市场
势力比发电市场上的市场势力更难以治理。
¨二、加州的电力管制改革和电力危机
彳苣联邦和州管制机构的积极推动F，20世纪90年代后期主要有加州、宾夕法尼哑一新
泽曲一马里兰州、纽约、新英格兰、德克萨斯和中西部地区的一些州陆续成立了一体化地区
输电组织，这些新维建地区性的输电组织大都采用独立系统运行者的组织形式，由ISO{^
责地区性电力『订场的运行。在这些地区输电组绂的运行过程中，都发生过电力交易市场上电
价波动幅度太人的问题，但是在采取了针对性的解决措施后，这些问题人都得到'r解次。只
。垄断J商的收入为：P×(200-p)，收入最大化的价格也就是使Px(200-P)一阶导数为零时的P。
筘二嚣美因l乜力管制体制变革研蔸
仃加州的地区电，J1仃场，由丁发电商的市场势力以及发电能力的短缺，电价的波动晟』ri发展
为l}i价水f的j盂烈：一涨，演变为举世震惊的电力危机，在本章的最后我们对加j}i的电力改目·
干¨l{』l力危机进行介PIT+it3-)-析。
加州的经济规模仅次于英国，是世界上第五人经济体。上世纪70年代末和80年代初加
州的公用尊业公司建立r许多高成本的原f能电站，在原有的管制体制下，这些成本都山消
费者承捐，这使加州的电价水乎很高．1993年荧国的平均零售电价是每千瓦时6．9美分，而
j。vL{l却为铤下K：时、，，姜分，因此消费者强烈要求州管制当局开放电力批发市场来降低电价
，K平，但是对l二加州公j{{事业公可来说，电力市场放升后，它们在原子能电站E的投资就有
可能沉没，它们要求在电力市场重组的过程中政府必须让它们收回这些沉没成本，而消费者
删布锅由公心事业公司的股东来承担这些损失。
1096年加州的立法机构通过了电力重组法案，该法案解除了对发电部门的管制，并奸
放了供电市场，但输电郓配电仍然接受管制，为了解决公用事业公司的沉没成本问题，该法
案j。‘个过皮期，在过度期阶段将零售电价同定为每千瓦时6美分，批发电价和零售电价之
间价芳用予弥补公用事业公司的沉没成本，在公埘事业公司的沉没成本叫收完毕fIi．眄将零
售电价亢接j0批发电价挂钩，这一一过渡期在2002年3月结束。
经过两年的讨论千¨准备，新的批发电力市场在1998年4月开始运行．新市场由两个市
场织成，一个IH场是独立系统运行者(ISO)对交易双方的交易进行输电交排的市场．这是
。个合同交易市场。另一个市场是加州电力交易所建立的在电力交易前一天运行的电力库市
场．它通过投标解决供求双方的平衡问题。从1999年开始，加州电力交易所还设立J’电力
远期交易。为r解决电力市场结构问题，1998年州管制部『J要求二个最大的公用事业公司
在。年之内将它们拥有的全部天然气发电站出售给另外5家公司，这些天然气发电站的发电
能力约。々全州发电量的30．40％。
在新的电力fH场投入运行后，就存在价格大幅度波动的问题，到了1999年10月，由独
立系统运行者(ISO)调1，的实时市场(Real．1imemarket)J：的屯价有时已上升到750美元
／MWI-I，jfu管制机构规定的价格上限是250美元／MWH。但是电力市场卜每个月的乎均批发
价格还低r 50美元AVIWH，这表明市场的供求关系还能基本保持平衡。到了2000年7，j巾
场的供求平衡被彻底打破．独立系统运行者已无法采购到足够的电力米满足需求，乎均批发
}H价上升剑每_f瓦时IO美分．而公用事业公司的零售电价却被同定在每千瓦时6荧分，稿：
此情况r，公j}{事业公司亏损严重。到_厂2000年11月以后．明州的天然‘i价格突然从每w自
7j BTU(Britishthermal units)4-6美元上升到30美元以上，这推动了电份的进一步r涨．
R{
屯力产业管制体制演变的国际比较研究
2001年春天，【U力批发市场上的平均电价比去年同期高10倍，公用事业公司已陷入破产的
崩境，亓失去了支付能力。加州政府不得不进入电力批发市场上代替公用事业公司进行电力
采购活动，2001年春季，每个j J支出10亿荧无购买电力，同时将零售电价提高了40％一50％。
200 J年3爿，加州最人的公用事业公司太平洋煤气和电力公司宣布破产。直到2001年6月
初，南于加州臼勺天然气市场上的天然气价格突然暴跌，每百万BTU从’o美元下降到3美元。
电力价格才开始嘲落．到J，2000年7-8月，现货市场上的电价也”F降到危机前的水平，加
州的电力市场逐步恢复了正常。
加州电力危机产生原闪是复杂的，首先是90年代加州的经济繁荣使电力需求4；断上升，
对电力供给的压力不断增加，而另一方面在整个90年代加州都没有建设新的大型发电项目，
这就为使加州的电力改革面临着电力短缺的潜在风险。加之2000年夏季和冬季干旱温暖的
天气，使荚国西部地区水电站的发电能力大幅度下降，而干旱炎热的天气又增加了用电需求，
馒电力供求关系更加紧张，最后终了使电价大幅度上涨。
其次是发电商的市场势力问题，许多实证研究的结聚表明加蛐}的电力市场上存在着市场
势力。尽管在电力市场建正之前加州的公用事业委员会为了保证发电市场的公平竞争，要求
加州的=人公用事业公司将它们拥有的全部火力发电站出售给其他发电公司，以便使加州的
任何发电f一商的装机容量都不超过全州总的发电装机容量的10％。但是在电力供应能力不
足的情况卜I，发电商不需要拥有很高的市场份额就可以操纵电价，例如在电力负荷高峰时期，
当供求缺门为2％时候，一个发电装机容量占总装机容量的比重为3％的发电厂商就可以对
Ib力市场上的电价产生很大的影响．而其它发电厂商则非常乐意配合这一厂商哄抬电价，因
为这样做全体发电厂商都能得到好处。在这种情况下防范电价风险的鼹好方法是签定价格固
定的长期购电合同，使发电厂商减少操纵现货市场电价的收益。但加州的公删事业公司在出
售发电资产时，没有与购买这些发电资产的发电公司签订长期供屯合同。而是过度依赖现货
市场米采购所需的全部电力，这不但鼓励发电公司操纵现货市场的电价，而且也使自己暴露
在价格风险之中。
加卅f的管制当局在开放电力市场时将零售电价固定在每千瓦时6美分的水平上，这不但
违背了电力市场化的原jI!|J，而且使加州的公用事业公司无法通过调整电价米调节电力供求芙
系。陶为建芷电力市场的目的就是通过市场价格来调节电力供求关系，这在一定程度上加剧
了电力的供求矛历。如果对零售电价采取实时定价，使零售电价能真实地反应在电力批发市
场l的采购成本，电力需求就能够对电价的变化进行调整，从而减轻批发市场上电价上涨的
压力，公用事业公司也刁：会被逼到破产的境地。此外，管制机构在电力批发市场电价飞涨时
84
笫三章薨倡电力管制体制变革研究
泼自及对采取控制措施，尽管加州政府}fi4kN事业公司都请求联邦能源管制委员会对电力批
发市场实施价格e，限管制．但联邦能源管制委员会直到2001年5月对加州的批发电力市场
实施价倍上限管制，这时候加州电力危机已经快要结束。
此外，加州政府的另一一个不当之处是在2001年电价上涨最厉害的时候和发电商签订r
i’：多供电台同，这些合同的时间长度从1年到20年不等，总价值达400亿美元，肖2001
年8月，加卅l电力ih场的现货价格重新回到危机前的水平时，这些合同电价比预期的未来现
货市场的电价高50％。这意味着在未米加州的电力消费者将继续承担较高水平的电价，而
许多人的电力消费者义将要求绕开公用事业公司从其他价格比公_}{；}事业公司的电力供应商
那节购买电力，以避免承担这些搁置成本(Slranded cost)。这样在加州电力市场运转3年厉，
住}1‘多办面义瞳新同到1996年刚开始电力改革时的状况。
电力产业管制体制演变的国际比较研究
第四章英国电力管制体制变革研究
在这一章我们将要对英国的电力体制变迁进行研究，作为t}：|=界电力工业的发源地，英国
的电力干『业的在发展早期面I窿的主要问题是由市场分割造成的低效率。为了解决这一问题，
．一次世界大战后英国对电力行业实施了国有化，国有化尽管解决了电力市场分割的问题，但
却义产生了国有电力行业缺乏效率的新问题。20世纪80年代后期，以撒切尔夫人为首相的
英国保守党政府对英国的国有部门实施了大刀阔斧的私有化改革．电力行业也在1990年被
私有化，这是世界上第一个对电力行业进行分拆出售改革的国家，对全世界的电力行业改革
都产生过非常火的影响。闭此我们在这⋯章专门研究英国的电力体制变迁，本章主要研究以
F)L个问题：首先是英国电力行业在早期的发展中是如何向国有化和垂直一体化的产业组织
力式演变的：其次是国有化后英国电力行业为什么会出现效率低下的问题；最后是保守党政
府对英国电力行业实施的私有化改革是否获得了成功。
第一节从市场失效到幽有化：英幽电力行业的早期发展
和其它国家啼羊，英国的电力行Ⅲk在早期的发展过程中也匮临着众多的垂直一体化的私
人电力企业所造成的市场分割问题，这种市场分割对电力行业的运行效率和技术进步产生=|}=
常小利的影响，这就导敛，政府管制介入电力行业，由于电力行业内部各方面的当事人始终
无法通过谈判来解决市场失效问题，这使政府管制的作用越来越大，最终导致了政府对电力
行业的吲有化。
、国有化前政府对电力行业的管制
英国是世界电力I．、『p的发源地，1831年法拉第发现了电磁现象，这一发现为电力1：业
奠定了基础，不久英国就m现r小型发电机。电力的最初应用主要集中在照明部门．1857
年电力被片j于家庭照明，1879年弧光灯被用于足球比赛的夜间照明，1882年英国颁布第‘
部电力法：《电力照明法》。但是，电力在照明方面的应用面临着煤气的竞争，煤气的价格优
势‘刊、型发电设备的高成本都抑制了电力的应用。随着发电技术的逐步改进，发电成本也逐
步F降，lU力的应用范围也越来越广。1906年之后电力的应用开始扩人到工业部门，这使
得电力需求开始迅速增长，电力企业的规模也迅速扩大。一些实力较强的电力公司开始迅速
扩大市场份额，最为突出的是Newcast]e—upon—Tyne电力公司，从1900年到1914年，该
第四章英国电力管制体制变革研究
公司的供电范隔从16平方英里扩展1400平方英里，1903年，渡公司开始建造欧洲最大的
发电站，并迅速成为欧洲最人的垂直一体化的供电系统。从1903年到1913年，十年时问里．
该公司的发电鼍增长了32倍，而同期英国电力行业的总发电量只增长4倍。。
随着电力的，“泛应用，越来越多的投资者开始进入电力行业，于是英国出现了众多的难
直一体化的电力企业，尽管这些企业的规模差别根火，但是它们都拥有自己的电网，山丁没
有统一的电网电压和频率方面的标准，各地电网的电压和频率都不～样，各种电器设备部无
法异地使崩．这给电器设备的制造和消费都造成了根人的不便。市场分割产生的另～个不利
影响是电力企业的规模普遍偏小，这不但影响到电力行、韭的敛率水平，而且还影响到电力技
术水平的提高。对『-英国这种地理面积较小的国家来说，只有建立一个全国统一的电力市场，
才能充分发挥电力行业的规模经济效益，另一方面，由于国土面积较小，建i殳全国电网所需
的费崩也比较低，由丁众多的垂直一体化的电力企业之闻无法通过谈判来解决市场分割问题，
唯一的办法是通过政府的管制来建立伞国绕一的电力市场。
英国电力行』p发展的转折点是第一次世界大战，战争充分暴露了英国电力工业存在的缺
点，人们认识到应该让现有的发电厂互相联网，用先进的大型电站来取代落后的小发电站，
战后重建委员会在1917年发表的报告中认为，未来应该建立大型电站来取代现存的600座小
发电站，认为这将使发电成本降低～半。有很多人要求英国政府投资建设全国性的电网和新
的大型发电站，并对不肯合作的私人企业实施国有化，以尽快建立统一的电力市场。
1919年，英国颁布了《电力法》，《电力法》授权政府成立全国电力委员会(Central
Electricity Countil)， 对发电市场准入进行管制，并要求建立全国性的电网将现有的发电
站连接起来。在1919年至1926年之间，电力委员会关闭了101座小电站，同时批准建造了
1l座装机容量为30姗大型发电站，此外还批准另外30座发电站将装机容量扩大到30MW。但
是，在建没全国电网方面，电力委员会却不愿意采取强制性的措施实施联网，而是希望发电
企业能在互利的基础上自愿联网，因此进展很小。到1926年，网上供电只占全部发电量的10％，
这使各地继续进行小型发电站的建设2。
在这种情况F，1925年英国政府设立了威尔委员会(Weir committee)专门负责全国
电网的筹建’1：作，为r保证私人发电企业的利益不会囡为加入全国电网而受到损害，威尔委
员会提出了一个能使各方都能接受的方案，即全国电网的建设和运行由政府专门设立一个国
”Newbery．David，M，and RichardGreen．1996．Regulation,public ownership and privatistion ofthe English
electricity induSlry,International Comparisons ofElectricity regulation．Cambridge University Press．P3 1．
。Newbery,David．M。and Richard Green．1 996,P32
87
电，J产业管制体制演变的困际L匕较研究
fi余业～中央fU力硒(Central E1。ctrfcity Board，CEB)负责，而发屯部fj和配电部fj灿
仍然维持现有的产权车【l竞争关系。尽管这一方案已经最大限度地维护r私人电力公刊的利
益，但足仍然遭到围会的反对，最后，通过增加一个附加条款，保证私人发电公司在全国联
州岳的J：网电{’一小低1i}．刚前的水平，才使该方案于1926年获得国会的批准．
根据臧尔委员会的方案，1926年英国政府成立了中央电力局(CEB)来负责全国电网的
建设，中央电力局的产权属于啕家所有，但是有很大的自治权，员i．的l。瓷很高．可以通过
发行【刊定利率债券来筹集资金。中央电力局(CBE)将全国电网的电压和频率定为1 32fly年(1
50HZ，并以此作为英国备地电咐的电压和频率的统一标准，并从全部收入中拿出1％用丁各
地的变压器改造。19：33年9月．中央电力局将全国7个独立的地方电网联结起来，实现了
全固联网，全国电网建成后并没有赢刻作为单一的电网系统运行，直到1936年才实现了单
一系统运行。英国的煤炭资源集中在英国北部地区，而南部地区能源短缺。这样，全国电网
建成后，北部地区就可以向南部地区供电。
全国电刚的运行，为发电企业之间进行公平竞争剑造了条件，效率较高的大型发电站
窜圮白r剧武之地，发电成本也测此显著p降。全幽电嘲建成后，th-J+各地的发鬯J能够牲电
力负荷高峰时明Ⅱ相进行凋峰支持，因此备用发电能力比率也下降到比较合理的水平，这就
意味着发电资源得剑更有效的配置。据估计，1938年，电力行业因为全国联网而节约发电
成木550／j英镑，备_【}j发电能力比率从40％下降到10％，而全国电网的全都建设费用仅为2900
万英镑“，相比2 F，效益"常i叮理。除了电网的运行和维护工作之外，中央电力局还负责
审批新建发电项H，中灾电力局将发电项目标准化为每台发电机绢的装机容量为30MW或
50I,lW，偶尔也批准新建装机容量为IOOMⅣ或105"gw"的大型发电机组。中央电力局只负责审批
新电站的袈机容耸规模，新电站的具体设计和建设工作由私人电力公司承担，这种制度安排
怍常有利于电力技术的创新。1935年，英国一些发电站的热能利用效率已经达到2了％，可!I
当时美国最好的发电厂相比。在上删电价方面，中央电力局对地方政府所有的市政电力企、Jk
按照资本收益暂丁资本成本的原则确定上网电价，两对私人发电企业按照资本收益率保持在
上网前的水平(一般神鼢军6，5％之间)的原则确定电价，这就对上网电价设立r价格上限。
全国【U嘲的建没推动r英国电力’1：业的迅速发展，尽管在1929年到J935年之间英阉经
济受到人萧条的冲击，但是，电力行业的发展并没有受到大萧条的影响，英国地方政府所有
的市政电力企qE的发电颦在间增长了70％。凭借着良好的业绩和发展前景，新的发电项目
一
第删章英圈电力管制体制变革研究
大多能够通过资本11，场筹集资金，电力投资也一直被认为是最安全的投资，n口使在入萧条时
划，私人』lI力公司的股票价格也都继续保持着上升趋势。
中央电力局对r网电价实施的价格上限管制，对私人发电企业是实际卜有利的。冈为，
对f地方政府所有的市政电力企业米说，为了获得电力消费者(庄政治选举过程巾，他们是
笑键的政治力量)对政府的支持，会尽最降低电价，它们的照明电Atrjl相当】二私人电JJ公司
的3／4。而私人电力企业则利用一切办法增加自己的利润，例如通过尽量扩大负债规模，或
者从不受管制的子公司高价购买中间投入品的方法来增加成本，以提高上网电价。塔管中央
电力局为了限制私人电力公司通过r调电价的方法来增加利润，要求私人电力公司只有往F
调电价的情况r才能增发股利，但是，私人电力公司通过发行不支付股利的优先股来逃避返
一耸制，!d一方面．I}J r政府管制的介入，公众已经逐渐消除r对私人筮由盘=业通j+成本操
纵来i．调电价的警惕和敌意，l面巾央电力局对这种成本操纵行为也缺乏有效的控制力法。这
也是私人电力公司的股票价格能够长期维持上涨趋势的重要原|^]之。
全旧电网的建改和顺利运行．不但对【乜力行业的发胜起了}艮人的促进作H{，而且使英国
f}会认町了政府对电力行业的管制。但这并不意味着电力行业的市场分割问题得到r彻底的
解趺，配电部f』仍处r小公司割据的状况，而且这些小配电公司之间根本不愿进行合并。唯
一iⅡ行的选择是政府对配电部fj实施国有化，但是这受到了英国社会的反对。中央电力局对
发电行业的管制尽管没有涉及到私人电力公司的产权问题，但已经被保守党入认为是在变相
实现国有化，存这种情况F，直到第二次世界人战爆发前，英国的配电部门仍然是小公rd林
立，彼此割据。
一：、国电力-tf>lk的国有化
第二次世界火战结束后，英国面临着在战质重建经济的问题。战争使英国政府大人加强
r对英国社会的控制，人们也希望政府在战后的经济重建中发挥更大的作用，另办曲J，l自
r战争对社会财富的破坏，人们也希望尽量减少低效率和浪费行为。这就为解决英国配电部
门的市场分割问韪创造了条件，特别是英国电力局对发电部f J的管制效果，使人们认识到歧
府干预是解决({然葶断部门存在的市场失效问题的有效手段，英国最早的国有化公jd——英
嘲J~播尘州(BBC)的良好表现也增加丁公众对国有化的信心。这样，战后英困的』三要政党
一一【．党和保守党部。致支持列煤炭"tT,Jk和电力行业实行国有化。1．947年，英国吲会通过
r要求刘电力行业实施国有化的《电力法》，并根据《电力法》硅立了英国电力局(Bz-i“曲
EleC,(¨ci Ly Aut horit：y，BEA)，英国电力局F属十四个地区电力局以及53"7个发电和配电
企业，其中t80家为私人电力企业，357家为市政电力企业。英国政府发行了3 4l亿英镑
R9
电力产业管制体制演变的国际比较研究
的屯力股票来收购180家私人电力企、lk，并向357家市政电力公司所在的地方政府支利了
500万英镑。。。1 952年．南苏格兰和北苏格兰地方电力局以及F属的发电厂从英国电力局独
立出来，住剩余的十一家地方电力局基础卜组建了中央电力局(Central Electri city
iuthoril y，CEA)。1958年，英国又成立了电力委员会(Electri city Council)和中央电
力牛产局(tenl ral Electricity Generating Board，CEGB)，中央电力生产局接管了中央
电力局的全部发电和输电、址务，配电业务仍然由十一：个地区电力局特许垄断经营。电力委员
会由中央电力生产局和十二个地l廷局的主席以及二个中央电力生产局的代表组成，它的职责
是向r业大臣提建议并帮助协调电力政策，但是没有决策权。1958年形成的电力管制框架
延续了32年， 直到1990年实行电力私有化之后才发生变化。
第二节国有化后电力行业的治理结构和技术创新的行为
国有化之后，英国电力行、Ik面临的问题不再是如何获得最大化的利润，而是如何满足政
府和丰十会公众的要求，英囝政府也面临着如何对电力行业实施管制以及行使所有者权利的问
题，更为重要的是政府要从国家能源安全的角度，对电力行业的燃料选择和技术进步进行于
预．这对英崮电力行业的发展产生，非常深远的影响。
一、叫有电力企业的治理结构和治理方式
尽管英囡政府对电力行业实施了固有化，但是国有化后的英国电力行、【2并没有被彻底的
垂直。体化，中央【U力生产局负责发电和输电业务，十二个地区电力局负责配电业务，中央
}H力生产阻网上供电价格向地区电力局出售电力，后者再以零售价格转售给特许经营范闱内
的消费者，q此同时，地区电力局义是中央电力局的下属机构，它们之间只是分]_不同m已，
田此，这种产业组织结构实际上还是垂直一体化。《电力法》要求中央电力局下属的企业采
』{j公司化的治理方式，按照“归公共所有、向公众负责，为了公共的目标丽进行商业化管理”
的原则将这些企业改组成公共公司，公j￡公司的董事会由英国]：业大臣任命，董事会负责公
司的重人战略决策，公珂的口常业务则由董事会任命的经理人员负责。
《电力法》规定政府的T业大臣负责对国有电力企业的管制，』．业大匝卅以向公共公rd
的董事会下达指导性意见．审批公司的投资和借款计划，但是不能干涉公司运作的细节。英
旧政府希望国有电力企业能够成为不以利润昂大化为经营目标的自主运作的商业公司，负责
Newbe9L David，M，and Richard Grin，1996，P38
第四章英国电力管制体制变革研究
945—1951年国有化运动的]一党政府副首相Morri S00就认为“公其公司(Public
corporation)不是纯粹的资本主义企业⋯⋯尽管它要自负盈亏⋯⋯它的董事会和管理人员
应该认为自己是公共利益的守护人。”“除丁法律赋予的有限职责外，J二业人臣无权干涉董事
会的上作。”。在1947年《电力法》颁布后的一段时间里，英国政府也确实做到了这点。
但是《电力法》和英国政府都没有明确应如何对国有电力行业进行系统的管制监督．而
是寄希望于国有电力企业的自我管制。这就在管制和激励制度上留下很大的漏洞。此外，《电
力法》对政府和国有电力企业之间的权利和责任没有明确规定。这使政府对国有电力企业的
管制过多地集中在日常经营的琐碎环1，，而忽略了对影响电力行业发展的一些重大的战略问
题的关注。
网有电力企业在治理结构上的另一个重人缺陷是没有设立’种机制来阻止利益集团影
响．象英国这样的代议制氏土闺家，政府的决策不可避免地受到利益集团的影响，尤其是诅-
重人问题的决策f．．政府总耍尽量寻求}t会成员的一致支持，当社会成员无法形成一敛意见
时，政府就无法进行有效的决策。这在对电力行业的管制上表现为对各方面争议较小的问题
如电力投资之类的决策效率很高，但是对争议较大的问题如能源战略之类的决繁效二率却很
低。因为在社会成员无法形成一致意见的情况F，政府的决策在很大程度上受到利益集团的
影响和控制，尤其是战后长期执政的工党主要是从英国的工会组织——T联(Trade unions)
获得政治支持，这就使工联对煤炭、铁路等国有化的行业的政府管制政策产生很人的影响。
1‘二战以后英国对许多重要行业实施j，国有化，因此，删L联的歧治影响一直非常强大，商
刮80年代保守党代替丁党上台执政后对英国的国有部门进行了大规模的私有化改举，l。联
的政治影响才开始减弱。
利益集团对英国电力行业的影响是多方面的。在发电燃料的选择方面，英国的电力行业
受另一个国有郭¨一——煤炭行业的影响很大。为了支持煤炭行业的发展，电力行业一商以
煤炭作为丰要的发电燃料。1960年，电力部门8096的发电量以煤炭为燃料，芨电用煤L-煤炭
部f J全部产山的1／4。到T 1990年，电力部门仍有超过2／3的发电量以煤炭为燃料，电力
行业用煤占煤炭部f】产出达80％。这种情况的出现，一方面是煤炭行业j一会的政治影响，另
方面是英国政府出于能源安全而作出的选择。政府认为，选择国内生产的煤炭作为发电燃
料比选择进【J的n油更加安全。但是，事实并1F如此，英国煤炭工人在197t年乖j 1984年举
行的人罢。I对IU力部fJ造成了很大的冲击，英国政府I翩比认识到立足国内能源供应未必就能
：Morrison，It 1 933，Socialisafion and transport London：Constable转目I自Newbery,David．M and
l’dchard Green，】996．P39
f乜力产业管制体制演变的国际比较研究
保证能源安伞，相对而言，使发电燃料来源多样化可能是一种更为可靠的选抒。
电力行业之所以受利益集团的很大影响，原吲在于电力部门的产业关联度和影响太大．
打中央lU力隹产局的全部电力销售量中．有三分之一是销售给耗电量在1MW以上的I’业大钎
广，对这些f．、lp大客户向言．电价的高低将直接影响它们在国际市场k的竞争力．而电力行
业又是煤炭行业和发电设备制造行业的主要市场，此外，对居民来说，电力是重要的日常用
品。这种非常J“泛的产业关联度使电力T业不但被看成是关系到英国产业竞争能力的关键行
业，而且还被看成是有重要政治影响的行业。政府对电力行业的管制必须要考虑到这些经济
和政治方面的影响。此外，电价和电力投资水平还对宏观经济运行有着很大的影响，政府会
为了抑制通货膨胀而直接控制电价。电力投资也会常常受到政府的预算平衡状况的影响。特
别是政府的经济政策目标经常随时间而变动，这使得政府对电力行业的管制目标也经常随着
时间的推移而变动。这种政策目标的动态不一致对电力行业的运行敬率造成了很不利的影
响，因为，如果连诸如“以最小成本满足社会需求”这类简-O．目标都无法K期贯彻，就根本
无法实现其它教率日标。国有化之后政府管制政策的动态不一致，是国有电力行业在治理结
构方面存在的另一个重要缺陷。
在jl体的治理方式上，由丁：在国有化之初英国政府就没有明确如何对固有电力部门进行
系统的管制和龄督，而是过于强调让国有企业自我管理、自主经营，因此英国政府并没有象
有的l《家(如法闭)那样通过签订详细的合约米明确国有电力企业的经营翻标．这就为后来
政府列ta力企、}p的过度干预留F，伏笔。政府通过制订五年计划的方法来确定电力部门在未
来的投资和财务目标，但圭圭这种计划的约束力很小。约束力较人的造英国政府通过财政部制
定的向应I}对国有企业的投资和定价方面提出的耍求。
英国政府对国有电力企业的财务管制始于1958年。上业犬臣要求电力委员会对囝彳j电
力企业的部分投资项目进行审计，这是政府对国有电力企业的投资管制的开始。1961卸i，
英国财政韶发表7 l’l皮书《国有工业的财政和经济义务》，对每个行业的国有公司投资项目
的目标收益率和投资项目的自有资金比率提出具体要求。1967年，财政部发表了第二份白
皮J}《国有f业i经济和财务目标的啊顾》，规定对投资项扫进行现金流量分析时使Hj 8％的
税自≯贴现率。不能满足毗占现率检商要求的项}_{，如果能够满足社会成本收黼分析的要求，丽
}j．义是法律规定必须投资的项目，则政府可以予以财政支持。白皮书鼓励国有企业采用短划
边际成夺或10剃边际成本定价，但是要求在旧为边际成本变动而进行价格调整时要尽量避免
价格的人幅波动。电力{丁业是少数儿个严格执行这一要求的国有部f J之一，这托很人彩度}
是因为国有电力行、Jk容易发生过度投资，而过度投资又会促使企业采取降低电价的方法刺激
92
镲Vq尊英固}n力符制体制变芊_研究
需求，这反过来义会使电力企业未来的过度投资需求合理化，再产生新的过度投资现豫二尊
之，红缺乏财务约寐的情’兕r，边际成本订价方法很容易引起过鹰投资。
20址纪70年1℃．4a'flh危机引发了t什界性的通货膨胀，英同也陷入通货膨胀的困境，1067
年，mj政部白皮}5蛳定的价格管制框架已经无法适应通货膨胀的经济环境，英国政籽为r抑
制物价㈨＆．将人部分固有金qk的产品价格F调到边际成本之F，与此同时通过财政补蚺维
持固有参jk的U：常运行。从1971]年到1976年．电力行业因降价造成的损失超过10亿英镑，
，幻得到的政府补贴只有5 83亿英镑。7．广1然朱能实现i969—1974年五年计划规定的则务日
标，这也足电力行业第三次未能实行五年计划的财务目标，这样，政府在制订F‘个电／J行
业无年发展计划时1晚取消1’财务H标，1975年，政府解除了价格控制政策，rU价当年就
L涨J’38％(爆管成本只l丹J’28％，但足lU力委员会还要求延大幅度地上凋)．住以^j几年
哩．1目价继续上涨，目的在于哟i{卜丁空，政善电力企,lkf内财务状况。
1976年，财政部发表的臼皮{i《公共支出的现金限制》已认识到边际成本订价缺乏激
励作j}|，E}皮l SHj一项中期支出计划对此进{i补充，要求政府各部门将支出与自身的资金状
况挂钩，以增加节约开支的压力。如果吲育企,Jkf毙从自身的经营活动cp增加收入，』殳府就允
许它们增加支Ⅲ。
1978年，财政部义发表白皮{5《国有化]‘业》，强调在投资项目的分析过程中，要将财
务合理性的要求置于经济合理性的要求之上。因为之前一螳没能通过试验贴现率(1'est
di SCOUnt rate)程序分析的投资项目(这些项目在很人程度是因为国家经济安全的需要实
施的)降低r国有I：业部门的总投资收益率。此外，白皮书还对4；同行业的国有企业提出具
体的财务考核指标以及相应的业绩要求，国有企业必须向社会公布。if,if]对这些财务指标乖l其
它业绩指标的完成情况，电力行业指标行：每千瓦时发电成奉和价格、为每1000个客户服
务所需要的员]：、中央电力，￡产局每Gw、每G船的发电装机容建所承担的系统负荷闪f，
以及装机容麓为500Ⅲ／和600Mw的发电机纽的利用情况和热能利用效率。自皮}S还耍求“国
育、hik产：r锗应根据供给成本与市场需求状况进行定价”，这使边际成本定价往一定程度i：失
去r亘硬性，假足边际成本定价仍被用。j二判断中央电力生产局对网上供电价格(这是-{』央电
力生产碣肘地陋电力局的批发电价)的定价是否合理。
从i．面对英国电力千『业幽有化之后的治理结构和治理方式的介绍中就可以看出，闰有化
后的萸国电力行业^’解决J’原有的由市场分割造成的效率损失后，u义开始产生新的效：棼心
AStudy ofNationallsed[ndustries．P77
93
电力产业管制体制演变的国际比较研究
题．这一方面体观在政府管制政策的动态不一致上，另一方面体现在政府无法清楚地界定政
f{：『与冈有企业之间的关系，作为所有者，政府无法对未能完成经营目标的国有企业进行惩罚，
只能靠引会公众的外部批评和上业大臣的管制来约束国有企业的行为。这又导致]：业大臣对
同有电力企业的过度管制，甚至管制到企业运行的细节上，而国有企业的董事会基本上失去
J’原先设想的作用．成为贯彻工业大臣管制意见的执行机构。这不但降低了国有电力企性的
运行效率，而且还对国有电力行业的技术创新能力产生不利的影响，并直接导致了原子能项
目的失败。
：、圆彳]化后电力行业的技术创新行为一原子能项目的发展及影响
国有化后，英国电力行业无论在发电燃料的选择上，还是在发电技术的创新上都深受利
益集团政治的影响，尽管在发电燃料选择上，英国政府作出了正确的选择，但是，在发电技
术创新上．英陶的原子能项目却遭到很大的挫折。首先，我们来看英国政府对发电燃料选择
的决策。由于英国国内的能源资源主要以煤炭为主(英国几乎没有水电和l石油资源)，因此，
长期以来煤炭是英国电力行业唯一的火力发电燃料，1954年．中央电力生产局预测电力部
f J对煤炭的需求将会超过煤炭部门的生产能力，英国政府面临着是进口煤炭还是进rI石油来
补充国内煤炭产量不足的选择。q·央电力生产局倾向于进口煤炭，丽英国政府估计石油价格
将会逐步下降，因此决定进口石油。英国政府决定进口石油的另一个目的是借此减少煤矿I
会在政治E的影响力。中央电力局将14座燃煤发电站改造成燃油发电站，由于钉油价格在
施后的儿年里‘直下跌，阁此这项煤改油的投资非常成功。到了1958年．英国的煤炭供给
出现过剩．英国政府要求中央电力牛产局将发电燃料转向煤炭，尽管这在成本1：太合算，刚
为打油发电的成本较低。这样，在1973年之前，英国基本上没有建造新的燃油发1l王厂，这
使它幸运避开了70年代Ii油危机的冲击。
但是，英国政府对原子能发电项目的决策就没有这么幸运，1953年，英国政府决定在
∞lder HdIl建造。个原f能反应堆，主要是为了设计以钚为燃料的核武器，发电只是它的
个副产^^，这是英国原子能项目的开始。1955年，英国燃料和能源郝发表了自皮书《原
于能项目》，。赢布要在1966年之前建造12鹰原子能电站，装机容量在1500M#'至2000YlII'之
间，前|而四座和calder Hall那座。样为Magnox型(以它的桉燃料罐的合金名称命名)，中
间四座将比前面四座更复女}一些，虽后四座为更高级的液体冷却反应堆。白皮书预测第一庠
原子能发电站的每K删的发电成本应当等于燃煤发电站的成本，之后成本将继续降低．这一
预测主露建立．在钚能够在增债反应堆中被熏复利用的假设之上，因为这将使每KwH的发电成
本r降剑0 0025英镑，和传统火电站的发电成本差不多。原子能发电站由现有锅炉制造J+
q4
第四章英国电力管制体制变革研究
和发电殴备制造厂组建的5家财团负责，除此之外，它们还承担了部分设计一f作，这些财团
一直游说政府扩大原子能项目的建设规模，以便能够不断地从政府那里获得订单。
1956年发生的苏伊十运河危机以及随之而来的石油禁运，使英国政府决定扩大原f能
项目的投资规模，并专门成立了一个委员会对此进行研究，该委员会建议在1965年之前依
次发展3．4GW、4．5GW和6GW的项目，以逐步增加原：子能发电站的设计和建造经验，中央电
力生产局的技术人员也倾向于发展小型原子能项目，但是政府出于政治考虑，将原子能发电
站的规模定为5--6GW。
1963年，首批建造的两座核电站开始投入运行，由于二这时铀比较便宜，就用铀取代钚
作为反应堆的燃料，这种改动增加了发电成本，中央电力生产局估计新建的核电站的发电成
本IJ 1便}j，i衍新投产的大型燃煤发电站的发电成本为O．55便士，但这种成本差异会随着
援电技术的JJ芟熟而缩小。在随后的儿年里，为，使生产原子能发电设备的5家财团能够生存
r去，中央电力生产局几乎每年都要订购一库原子能电站，最终建造了8座MagnoxⅡ!核电
站。尽管这“§核电站都运作良好，但是由于在汽轮机的设计上采用r已经过时的技术，小但
温度和压力低，而且热能利用效率也低，据估计，Magnox型核电站的建造成本要比后来采
用其它技术建造的核电站高50％。
在建造Magnox型核电站的同时，原于能局(Atomic Energy Authori ty)继续研究采用
其它技术建造的反应难，并将研究集中于高级气冷反应堆(Advanced Gas—Cooled Reactor，
AGR)上。用这种反应堆建造的核电站采用新技术设计的汽轮机，温度和气压更高，凶而热
能利』目效率也更高。1958年，原子能局开始建造AGR型原子能电站，1962年投入运行。发
电能力为28MW，f面H运行是好。但是中央电力生产局却对国外的加拿大重，K反席堆
(Canadian heavy water reactor．CANDU)技术感若趣，t963年12月，美围通用电气公
司庄荚冈新泽晴州牡虫吁湾建成r热水反应型(Bo“ing water Reaeter，BwR)棱电站，每
KwH的发电成本只7f 0，4荧分，比靠近煤矿的坑口火电站发电成本还要低，中央电力牛产局
义将兴趣转移到BwR型反应堆上。AGR型核电站的资本成本较高，但是燃料和远行JJ芟本较低。
RwR型核电站闪为在添加核燃料时需要关闭，运行成本要略商一些。而AGR型核电站在添加
核燃料也同ff璎关闭(尽管它的～f究者卢称它可以在运行时添加核燃料，忸实际从没有做纠
这点)。相比之r，还是BwR型坎电站的成本要低一些。舟这种情况1：，能源部在1964年发
表的闩歧，b中同意中央I乜力生产局对一麂AGR瑁核电站和一废水调反应堆(water_
“～toderal ed i{eac∽“j的设¨沦证进行公开士f}际，1965年，tf，央电力乍产局义对一鹰AGf?
’¨电立占、一庠BwR型电站、还育座密封水反应堆(Pressuri sed water reac}Or，Pti'R)J簧
q{
电力产业管制体制演变的国际比较研究
核电站以及两座PWR反应堆进行公开招标，
j965年i月．中央电力生产局公布了对原子能电站与燃煤电站的成本评估结果。当时
最新投r。7的燃煤发电站的发电成本为每Ⅻ9英镑，而最后一座投入运行的Magnox型核电自j
的发fU成本为每Mwl2 5英镑，AGR型核电站的发电成本为每Mw7 8英镑，瓶最近建成的两
库采用水调反应堆技术的核电站．(Dungeness B型)在第一年的单位发电成本(包括资本费
用)为0．457便一f．，而燃煤发电站在第一年的单位成本则是0．54便士，中央电力生产局随
^j决定在茭格兰和苏格兰建造四座Dungeness B型核电站。
另外两家核电站生产企业一原子能建设公司和原子能集团，对这一评价结果非常震惊，
冈为它们提交的AGR型核电站的投标价格明显商于上面的两座水反应堆型核电站，尤其是原
f能建设公司，该公司在设计中使用的核燃料超出了中央电力生产局规定的范围，因此处寸
f。分不利的地何。在它们的大力游说之一r，中央电力生产局向原子能建设公司和原子能集团
发放r一瘴AGR型核电站的订单．，而且接受了原子能建设公司改变核燃料的建议，这是英国
建造的第二庸AGR型核电站，在设计上和第一座不同。1968年和1970年第三个别团又以不
同的设计得到另外两座AGR犁核电站的订单。
1968年底，第一座AGR型核电站的建设m现了严重的问题，而中央电力生产局在1968
年年【】】970年¨购的那两座AGR刮核【b站囚无法满足新的安全标准，被原子能设备监督员要
求对设计进行人鼙的修改。到了1980年，这j库AGR型核电站的建设成本分别超过预算的
145％、140％、62％，原先估计’岂们能枉1981年和1983年之间建成，但是到_『1989年，这些
反应烯都没有正式完I，总之，AGR项目不论是在财务上还是在，]．程上都是一个灾难。。
1970年之^j，中央电力生产局义准备建造新’代核电站，政府专f J建立了一一个原子能
顺问委员会来研究新代核电站采用什么技术，原子能顺闷委员会将选择的范围缩小到})wR
和蒸气发电重水反麻堆(steam Generating lIeavy Water Reactor，SGHWR)，但是无法在阳
存之间竹：出选择。】974年英国政府决定采刷SGI硼'R技术，但是，到，1976年中期，人们发
现SGHWR达不到原来的预期要求，因此不能发放殴备订单。英国政府转而决定采用PWR技术
建造新的核l乜站．行璎驰p央电力生产局尽快开始有关j一作。1980年，能源大臣{司意中臾
『U力fl-i2局住1982年～1992年之问建设‘座15GW的PIh'R电站的计划，然丽能源选择委员会
对中央}{三力生产局的PwR项日评估结果表示质疑，英国垄断与兼并委员会(姗c)对q。央ln
力生产局的评估报告进行请裔后认为，该报告“有严熏缺陷并容易产生误导”，并认为中央
The I{conomic FajIlife ofNuclear Power in Britaln．1．ondon：Green Peace
兰|1U# 《Ⅲtl!力管‘1自1休制变孳研了：
电力生产碣的仃7,J违背f公共利益，这对于国有企业来说是一个非常严重的指控，
1982年，英旧政府决定对cp央电力乍产局的PWR项目评估报告进行调奄，调商耗时：{t0
凡，让贤J’5000，j英镑，最后认为中央Ib力生产局的评佶结果不正确。调奁结采公布后，
。{，央l乜力q：广。局般卉了啄先的汁划．准备建造四库总装机容龄为5GW的小型棱电站，1987
q‘，英围政厅J同意了这一汁划。
但是，这时英国政府已终准备对IU力行业实施私有化，政府起初希望将所有的核lU站{|{
俦给私人郡『J，为此准备将全部的原予能电立『【i以及60％的燃煤发电站女{，主成一十人公，i．以
便消化原r能电站的成本和业绩风险。但是能源委员会则担心重组后的电力市场会出现舣寡
头葶断，能源委员会还认为原子能发电站的高成本Hr能会对新公司产生很不利的影响。为了
减少原子能发电站和燃煤火电站之间的成本差异，增加原子能发电站对私人投资者的I嚏引
力，1988年11 Jj，英国政府通过r新的《电力法》，规定在电价上附加矿物燃料税，』}j矿
物燃料税对原f能发电站进行成本补贴，并准备另外支』lj 25亿英镑对退役核电站和核废料
的处理进行成本补蛄。饭’F能发电站产生的核废料出英国原子能燃料公司(BNFC)Ft贡处理，
处理费用按照它2，中央}Ⅱ力生产局签订成率加成(cost plus)台砑确定。私彳『化后，原先
的成本拥成合同将坡固定价格合同所代替，这使原子能燃料公司采用更加准确的方法计掉在
台吲期内的核废料处理成本。按新方法计算的核废料处理成本大幅上升，1988--1989年的
成本竞比198j一1986年的高10倍，也就是40亿英镑，这迫使政府将成本较高的Magnox
艰核电站撤出拟议的私何化汁划，但是仍然准各对PWR型和A6R型核电站实施私有化。
为了，慎重起见，英国政府要求中央电力生产局按照私人企业的会计核算方法重新『占算
PwR型和AGR型核电南Ii的成本以及电价，1989年秋天，中央}H力生产局得出了按照新方法f^
算的肼R掣核电站的成本和电价，它比原先的估计人幅度增加。在这种情况下，为了能使这
两种类型的核电站能够被私有化，中央电力生产局建议政府在出售这些核电站时对日后可能
发生的商、世和技水}二的风险进行担保。但是英囤政府不愿提供这一没有先例的担保，r足决
定将PwR犁核电站和A6R型核电站撤m私有化，并将所有的核电站组建为一个新公『=IJ一一原
厂能【U力公司，仍然继续属丁国家所仃。
一，一㈠々沧j—h j‘：#卜jl二l得出岛1卜结论：中央电力生产局州一种不JE确的成本计算方
法隐瞒J’原子能发电站的真实成本，而英国的电力管制部门一直到私有化之前都被中央电力
佳产6局蒙在鼓吼，
电力产业管制体制演变的国际比较研究
第一=节国有化时期英国电力行业投资、价格和劳动生产率
在讨论完罔何化屙电力行业的治理结构和技术创新行为扁，我们F面扦始研究国有化时
期英『瑚电力行业的投资、价格和劳动生产率，以更对国有化时期的英国电力行业有一个更令
州的了解，
一、国有化时期的英国电力投资
困有化后中央电力生产局负责全网的发电和输电业务，因此承担着满足一切台理电力需
求的法律责任。由{二电力供应不足会在政治上产争非常不利的影响．因此，中央电力生产局
4i断提高供电安全标准和备用发电能力比率，1964年之前，中央电力生产局的备用发电装
机容量比率为1d％，1964年上升剑171，1970——1971年上升到20％，而1976年到1977年
上升到了28％。在供电安全标准方面，二十世纪八十年代开始实施的最新标准要求中央电力
生产局将备用发电能力比率提高到能够在摄寒冷的冬季负荷高峰时期(每百年出现四次)保
证电力的正常供廊。这使得中央电力生产局拥有大餐过剩的发电能力。有人估计在私有化之
后，即使十年不对发I电部门进行新的投资，现有的发电装机容量都能够满足电力需求。
在投资总量的确定r，中央电力生产局每年都要对未来一段时间的电力需求进行预测，
根据项测的结果再结合供电安全标准米决定投资总量，但是每一个具体项目都要经过1。业大
臣的审批。中央电力生产局在对投资项目进行评估时并不计算每个项目的投资收益率，而是
将评估的重点放在投资别运营成本的影响上。P1为投资收益率只有在价格水平合理的情况下
爿有意义，这指标可以通过对价格的凋节进行操纵。尽管如此，在中央电力生产局过度投
资行为比较严重的情况F，过度投资的成本还是会通过电价转移到消费者的头上，如果电力
需求的价格弹性很高，消费者就会减少电力消费，使过度投资问题变得更加严最，但是中央
l也力!L产局在进{i电力需求预测时，通常假定电力需求的价格弹性很低，因此，电价的变动
就不会影响电力需求，这样就可以掩盖投资过剩的严重程度。
幽反映了1921年一1991年之问英国电力销售量及其使用构成(j．业、农业、增民用
电鼍)的变化，从中可以螽出，住60年代之前．电力销售量都保持着较快的增长速度(1950
≈一1959年，年平均增长速度为8．5％)，到了60年代，IU力销售餐的增长速度开始明届放
慢，升柏：70年代的火部时间里停Ir增K。这方面足因为70年代以后天然气在冬季室内供
嬷I二逐渐取代rIn力，减少了居氏用电餐，另一方面，一Ii业用电量也因石油危机造成的经济
衰退而减少。尽管电力露求的增长已经出现，拐点，但是中央IU力生产局却仍然㈣守着原先
的需求预测方法，高估'r电力需求量，从而继续增加对发电部门的投资。实际卜，由于需求
往这段时川已经基本上停J}：，，增K，剥发电部门进行投资已经没有必要。刚一二比较了1950
年一1988年之间叶1央电力牛产局预测的电力需求量与实际刚电量的差异。从图中可以看￡}i，
中央电力生产局在1965年之前对电力需求量的预测往往低予实际的用电量，而在六十年代
9R
第四章英国电力管制体制变革研究
的}b力需求增长高峰过后的20年垦，中央电力生产局对电力需求的预测又高●：实际朋电量，
对电力需求的高{占必然会引起对发电部门的过度投资，由于发电投资的决策是根据目前对术
采7--8年后的电力需求预测作出的，田此，兰j后来发现需求预测出现错误时，已经无法采
取纠}E措施。从吲一中我们可以看出．60年代中期以后，中央电力牛产局的发电装机容琏
t，实际川电量之间的差距越来越丈，这说明发电能力过剩的现象越来越严逗，这种过剩的发
电能力直持续到80年代中期。
10亿千瓦时
：oo
0．3
1921 193I 1941 1951 196t 1971 1981 1991
——居民用电
一一工业用电
一商业用电
～总售电量
图一：1921年一1991年英国的电力销售量
资料采源：Newbeu,,David，M，and Richard Green，1996，Regulation．public ownership and pri',atistion
oI the English ctectricitty industn^International Comparisons of Electricity regulation．Cambridge lJni、ersity
Press．P42
电力产业管制体制演变的国际比较研究
60
50
∞
j0
194tJ49 195蛹9 196剐69 1979／'79 1989，s9
一实际用电量预测的用电量
—一发电装机容量
图二：英国的电力需求预测和实际用电羹比较：1950年一1988年
资}4来源：旧吲，N4。
矧二反映了国有化时期英国电力行业的投资情况，从中可以看Ⅱi，60年代中期之前，
投资一直在迅速增长，1967年达到顶峰之币又开始迅速下降，这土要是因为英凼政府对原
于能项日的投资主要集中在50年代后期到60年代后期这一段时间，在1967年之后，随着
政府的坛子能投资项目的减少，电力投资也开始迅速F降，这也从另一方面反魄出英国原子
能项目的成本确实很高。
闫有化时期，英嗣电力行业在投资方面存在的问题不仅表现在原子能项目投资l，也表
现在对传统火电站的投资卜。在战后的很长一段时闯里，中央电力生产局新建的发电站大部
分是装机容量勾：j0Mw平¨60Mw的小型机组，到』，1953年，有Uq分之三的新投资的敏电机组
oo
第四章英国电力管制体制变革研究
10亿英镑
2
O
收入的百分比
75
50
45
O
1949摩l粥3越195t#9 19Is3，4 l粥S，9 1973／4 19'／S厚19$3，4 19St#9
——总投资
一一地区电力局的投资
一中央电力生产局的投资
一投资占收入的比重
图三：国有化时期英国的电力投资
资料来源： 同圈一，P45。
的装机容量仍然是30MW和60MW．只有四分之一的新机组的装机容量为IOOMW和120MW。装
机容量为30MW的发电机组的发电成本要比裟机容量为120h研的发电机组高40q6，热能利用
效率前者只有25．㈣，而后者是31％，另一方面，由于发电机组的装机容最较小，必然导致
发IE站的规模较小，这就增加了新建发电站的数量，使新电站的选址越来越斟难。这使中央
电力生产局在1954年后不得不尽量扩大新建发电站的规模，将装机容量从120Mw增加到
200MW，又从200MW增加到275MW和300MW。由于发电机组的装机容量规模扩大的太迅速，
上面提到的每一系列的机组只生产了一两套，这叉使得设备制造厂商根本无法积累生产经
验。在订购了8套装机容量为350MW的发电机组后，1960年，中央电力产生局又将新机组
Ol
电力产业管制体制演变的国际比较研究
的装机窖基定为500MW，而当时200MW的发电机组才剐刚投入运行。到1964年，中央电力
々：产』出已经定购了：{3套装机容量为500姗"的发电机组，长期以来一直生产小型机组的设备
制造部¨根奉不具备人规模牛产人型机组的能力，而中央电力生产局也没有人型机组的运钉
绎验，结果建成的许多发电站都无法按计划投产，1968—1969年，中央电力生产局的实际装
机弈量为44 7GW，比计划装机容量低20％多(计划装机容量为55 7GW)．到了1973年，史
际装机容最仍比计划装机客革低8GW，只是由于英国电力生产局高估了这一段时间的电力需
求，过度{J人1r计划投资规模，所以在实践中才误打误撞地没有fjj现电力短缺现象。发电改
各投资效率低下的另一个原内是新机组的设计和生产互相脱节，新机组的总体设计是由中央
电力生产局负责的，而发电设备制造，一商只负责生产设备，由于这两个环节彼此卫．相脱_I!I．
许多设训上的错误往往无法及时地发现和纠正．直到新机组投入运于于后刊发现许多部件存在
严重的设计缺陷。除了上面两个原吲之外，发电站的工程建设效率也非常低下，由于中央IU
力生产局对参与发电站’卜程建设的大批二级承建商管理不当，使得许多新电站的]：期都人人
超过了原先的计划，根本没有体现}}{英国川k应有的设计、建造和管理水平。
．、电价和电力行业的劳动牛产率
国有化之前，电力市场的高度分割使电价种类非常繁多，由于电力企业之间的激烈竞争，
零售价格相当_r批发电价的促销型电价很普遍。国有化后，英国的屯价体系由两部分构成．
。是中央电力生产局对J2个地}式电力局的批发电价，也就是网上供电价格(Bulk supp|y
tar JfJ BST)，它由中F、电力生产局根据向地区电力局供Ib的发电和输电成本决定，另一部
分是地区电力埘向其莉竹经营范陌内的i自费者供电的零售电阶，它由地区电力局向中央电力
，L产局的购电成本再加上电力零售的配电和供lU成本构成。中央电力局向地区电力局供电的
批发电价结构卦常复杂，由丁I中央电力生产同是批发市场上的唯一卖方，冈此，嘲r供电价
格基本L是由中央电力电力生产局决定fto，1983年，英国政府通过的《能源法》要求地区
电力局以同避成本向进入电力批发市场的发电商购电，以便在电力批发市场引入竞争，中峡
lb山生，‘局则迅速降低了网上供电价格，企圈以此压低地区电力局向进入发电市场的其它厂
『：自购电的价格．对新进入者设置市场进入壁垒。在零售电价方面，由予电力消费者具有较人
r_n≈衙影¨_q／J，地I×【h力局会在地方歧垧的要求r尽量降低零售电价水平。‘，n 60年代，
2个地『x电力局已经全部实施分段计价，对白天和黑夜的供电分别定价，对大j：业用户迎
采用了季1，‘陆定价。
图四表示r国有化时期英国电价的变动趋势．从中可以看出，电价在1973一1974年之
自口一直保持r F降趋势，但是在随后的lo年里猛烈上升．之后义开始下降。但是发电成4、
的变化趋势却与电价的变化趋势并不～致，从60年代起，由于中央电力生产局过于迅速地
扩人发电机射的装机容量，发电投资成本已经开始上升，然而，由于发电燃料成木在这～段
时期迅速F阵，使电价继续保持下降趋势，1969年以后，发电燃料成本开始上秃，投资成
本在这段U'tl',l也处于历史最高水平，但是电价在政府控制之F仍然继续r降。I可在政府放松
兰塑至墨里坐塑竺塑竺型錾兰堕塞～一一一
对}H价的控制后!l!|J连续上涨了一卜年。从圈四中，我们还可以看}岛发电燃料价格在|971年羁
1984年突然人幅度上涨，这是闪为英国煤炭【‘人在这州年里举行了火规模的罢21 2。
电价取对数(便士／千瓦时)
0 r——⋯———————————————————————————一⋯一⋯⋯
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j％啪195弘1}5射9 1963／4 196∽1977}／．{i卵啪1983，4 19S∽
～居民电价
一总电价
商业电价一一工业电价
发电燃料成本
图四：国有化时期英国的实际电价(按1 985年价格计算)
资蚪来源：川目一，P53
幽四还显示了对不同类裂消赞者的屯价结构，T业1乜价最低，其次楚腭K电价，而商业
电价最高，但是1974年以后，错民电价开始高乎商业电价。中央电力生产局对l业JH户按
照发电平均成本定价．60年代，为了减轻用电负荷高峰时期的供电团难，中央电力生产局
对愿意在负荷高峰时期减少用电营的f‘业用户实施打折屯价，以提高系统负荷冈于。到_『
70年代后明．尽管中央电力生产局的发电能力已经开始过剩，但是它除r继续实施i：血的
～
电力产业管制体制演变的国际比较研究
打折电价之外，还对人【．业用户实施了“合同消费者”甜划年¨“合格丁业客户计划”，以1什
界^f场的煤炭价格为基6H：计算向这两类_E目户供电的边际成本，然后再按照边际成本对人卜业
心户定价。私自J化后禁ff对消费者实旋歧视性定价，这才使大工业用户的电价显著上升c
百分￡t
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⋯总收益率
一一劳动生产率
一一五年移动平均的总收益率
一全要素生产率
图五：国有化时期英国的电力行业生产率和投资收益率
资料来d自： 同睁i ，P55。
除了电价之外，对旧有化时期英国电力行业业绩的评价还有两个重要指标：Li三力行业的
生产‘率和投资收益率。吲五反映了国有化时期英国电力行业的全要素生产率、劳动生产率、
投资收盏率的变化，从幽中可以看出，全要素生产率和劳动生产率在60年初祁70年代都曾
经急剧1i降，前者可能因为q，央电力生产局推迟建造新的大型发电站(特别是原子能电站)，
＼
＼
＼
1
一一
第pU章英国电力管制体制变革研究
肼者川足川为㈨‘}：代tp后删中央电力牛产：局住人，型电站的娃漫上¨ul越K干“成小趟戈造成
的。把幽芤辅I幽i联系起来旨，我们就可以发现在这两次生产率r降之前，电力投资水平就
L二纤开始r降，随着60年代电力投资水半的迅速上升，劳动生产；年也随之迅速M升．印魁，
从硼年代起，出卜电力需求的停滞，电力投资水平随后陷入长时间的r降。电力行业的’廿
动生产率啦随之K时问地F降，由丁-投资的增长常常意味着技术进步，这裁叫生产率的增K
m{H大样度f．墩}兜]一技术进步。这也可咀刖来解释在闰有化甲期i迫力行业!盱‘率的迅迷上升
U及麓后的，#产率}、降现象。礼-国育化野期，技术创新的速度根}火，然l珂随着装机弈H为
30、iw和j0Mw的发tU机级制造技术的成熟，技术对生产率增长i二经没有推动作州。
从恻h戎们还·IJ．以再出，6()年代L、』前，劳动生产率的增艮速度都比仝要素!L，。‘簪增K
遮度更陕，这表明住那段时期劳动替代j’其它投入要素，这i要足因为在jo年代实施-‘h 1．
资集中谈削机制饺。色力{i业的J。资水平很低．导致丁对劳动的过度投入，这显然不利r提高
*动生产率。～直刽t970年，电力行、忆r．人的收入仍然低f其它行业，这种情况任1970
‘1：以后才逐步政变。从图四”f以看出，国有化期间英国电力行业的全要素生产率一‘随处j‘较
低的水平．⋯个呕要的原因是：在70年代以后的电力需求停滞时期，电力部f J_‘直小肯裁
减过剩员l。．这就使闻育电力企业冗员过多。
衡晕产、批业绩的兄一重要指怀足投资收：i率，尉五中的收益率有砖种”、i、， 。‘i”1鼻71
利润蜍以资奉，另～个是朋丘年移动平均的总利润除以总资本。从幽五可以看U5，在国有化
时期，电力行业的投资收益率并不高，尽管在60年代中期之前，电力行、Ik的收蕴率‘直保
持稳步上升的趋势，但是随后就一直处丁卜降之中，这主要由以下几方商的囡素造成的：首
先是发电站的投资成本太高(尤其是原子能发电站)，其次是中央电力生产局向英国煤炭公
司购买煤炭的价格太高，第三是电力行业冗员过度，最后是中央电力生产属j火j：业埘户供
电的价格水甲太低。
以L我们对国有化时期英国电力行、№的治理结构与国有电力企业的投资、价格行为和经
营业绩进行了研究。国有化时期，英国电力行业浮在的最大闽题是投资成本太高。在这段时
期里，英国发电站的投资成本比其它发达国家高50％至d 100％，而l：期则是其它咽家的二二倍。
这方厕是因为英国电力生产局在扩犬发电机组的鼗机容量上采取了冒进做法，另一方面是
闪为在原子能项目的发展上，英国政府为了扶持本国的落，|亓产业而不愿进口国外的技术，这
使英国原子能发电站的投资成本非常商。
除了投资成本高之外，固有化时期英国电力部门向煤炭部f J的煤炭采购价格过高是I乜力
行业存在的另一较为严重的问题，对英国这样的发达国家来i兑，劳动密集型的煤炭{i业根本
就没何竞争优势，m是，在煤炭i：人的政治压力r，英国政府多次拒绝了中央电力生产局从
国际市场进【1煤炭的申请。为了保i止本嘲的能源供给安全，英国政府先是将煤炭作为E要的
发电燃料，然后义将重点放在原于能项目上，一直不允许中央电力局从同外进口燃料。70
年代，焚陶丌发了北海油田，但是为r保护煤炭行业的利益，英囤政府却不允“中央Ib力生
05
乜山产业管制体制演变的困际比较石j}究
产局采川便宜的北海天然气发电，这一切都增加J，电力供应的成本。1993年，英国贸易和
l：业部发表报告认为“在1979--1992年间政府向煤炭行业提供的补助达180亿英镑，仪电
力部门n·1990～1992年|乞间就冈为高价购买煤炭使煤炭行业每年多收入10亿英镑”，据甜；
计，在1979 1992玎：问，电力部门向煤炭部门支付的补虬占相当于电力部门销佑收入的】9％，
由下燃料成本的增加使I＆价平均上涨了5％。除了纳税人之外，电力消费名也向煤炭行业支
付了人苗的补贴。
第四节私有化改革和竞争性的电力市场
20世纪70年代．由{J油危机引发的通货膨胀对英国经济产生了很大的冲击，到了80年
代，英吲经济仍处r高通货膨胀率、高财政赤字、高失业率的困境之中，经济增长基本陷入
停滞，战后长期执政的T党冈此在1979年的大选中败给了保守党。保守党j．台厉采取了fl
由士义的经济政策，{张减少政府干预，让市场竞争机制发挥作用。因此开始对规模庞大的
国有部f、J实施私有化改革，先后对铁路、电信、航空、邮政、天然气、供承等固有譬断企业
实施了私有化，一方新，在这些部门引入竞争，另一方面，通过私有化筹集资金米减少财政
赤字，稳定物价。这赴英国电力行业私有化的宏观背景。
除此之外，国有化时期英围电力行业的治理结构和经营业绩也为私有化提供r理由，英
四{=}：会公众普遍认为电力行业的管理机制僵硬、官僚、封闭，在经营决策上受利益集团的控
箭，扫{刭有体制F不可避免地产生过度投资和涨价行为，这种令人失望的局茁1只有通过私彳『
化才能胡破．-”一7了丽，楚国和欧洲其他一些私人电力企业一1主导地位国家的电力行、泄经营
业绩也为英国电力f J：业的私有化提供r理由，1988年，英国能源部发表白皮书，决定对ln
力行、jp实鲢私订化，
⋯、私有化后英国电力行业的市场结构和市场交易机制
1989年7』{，英叫通过了新的《电力法》，并根据新的《电力法》对电力行业实施重组，
1 990年3』j，英【JJ电力生产局被拆分成国家电网公司、国家电力公；d、电力生产公司和原
r能发电公州，中央IU力生，“屁所确的燃煤发电站被重组为围家电力公司(捕有60％的装
机容茸)和电力生产公i(拥有40％的装机容量)，所有的原子能发电站被重组为原f能发
电公一H(原r能发LL并，先属1：崮家所有，1996年英闰政府对AGR、PWR等卮期发展的较为
先进的原子能发电站私有化，将最早发展的Magnox刳核电站重组为Magnox EH力公r≈，继
续属J‘困家所仃)。国家电网公司继承了中央电力生产局的全部输电资产和输电Nk务，中央
电力生产局F属的i2个地B电力局被改组成12个地区电力公司，陶家电网公司由12个地
区【U力公司兆同拥仃，葶断纤营全国输叱业务。在重组完成后，英fi4政府陆续向公众出售股
票，1990年12月将12个地区电力公司的股票全部向公众出售，1991年3爿将阑家电力公
n』il】l吐』j 7L J、7公¨JII：J 600／；的股祟阳公众出售，剩余的40％的股票矗·随后的四年内陆续{_公
10n
第四章英国电力管制体制变革研究
众出售。为r保汪私有化的成功．蓖国政府在股票定价上对投资者进行打折出售，蚱允许外
旧投资青91iJ买股票，许多美国的电力公用事业公司乘机购*了1i少英国地区电力公·d的殴
票。私宵化之岳，英国哑力行业从原先的垂臣体化的产业组织形式转化为发电、输电、配
电互相独奇：的产业组织结构，在供电方面先，F放r由5万个大客户(用电量约t与发电带的一
、})绡战的犬』H户供电市场，允许这些犬用户自由选择供电商，’j此同时．小客户的供电市
场则暂时继续由地区电力公司特许葶断经营，进一步的改革计划是在1998年9月到1999
年7月之』日J开放小客户的供电市场。英国政府对电力行lk的重组和私有化引起，全l址界的关
注，阕为英国造第一个为』，引入苑争而对电力行业实施驻直分离的国家，‘j此同时，电力也
足英国第个被全1j业分拆出售的自然葶断行业。
私有化之后，英国政府没立了电力管制办公室，对继续维持自然携断的输、配电酃¨实
施莆制，发电作为竞争性部门已经_i再接受政府管制，但是电力管制办公室仍然负责对电力
市场的峪管。所彳j构电力批发交易通过网}：电力供应市场(Bulk Electricity Supply Market)
进行，这是一个竞争性的电力库市场，用竞争性投标的方式束决定发电资源的配置和批发IH
场电价．1卫力序币场由国家电网公司负责维持运行，国家电网公司既是电力库的“独立系统
远仃肯”，义是电力批发市场的“独立市场运行者”，负责电力批发交易市场的市场出清
(Market cIea『jn2)和结葬和支付系统，电力库的具体运行机制如F：
每犬I‘午10点钟之前，每个发电厂商必须向国家电网公司提交所拥有的每台发电机组
第二天准备向电力库市场供电的发电量和价格，具体的发电量和报价要按照半小时为。个时
段单位给山，这样，国家电网公司在当天匕午就可以得到全国的全部发电机组在第二二凡甲以
jF小时为计算单位的48个时间段内的供电量和供电价格，国家电网公司再根据对第二凡的
电力需求的预测(同样细分为48个以半小时为间隔的时间段)，通过计算机算出第二天的最
优发电顺序安排计划和48个以半小时为间隔的时间段的批发电力交易价格，这个价格是由
在半小时的时闯闻隔内最后一个投入运行的发电机组的标价决定的(也就是发电成本最高的
发电机组的报价)，所有根据最优发电顺序安排计划投入运行的发电机组都按照这～价格避
}i电力交易，这就是系统边际价格(Sys忙m marginal price，SMP)，它以整个发电系统廷行的
边际成本为基础。由_F系统边际价格主要由发电的燃料成本决定，不足以止发电』。商收回全
部固定投资成本，冈此在系统边际价格之外义增加r装机容量电价，装机容量电价等】二由“
算机给m的一天48个以半小时为时间间隔的时间段内的负荷损火概率(Loss of load
probability,LOLP)，也就是电力供给无法满足电力需求的概率。乘以由政府决定的负荷损灭
值(Value oflost load，VOLL)碱太系统边际价格，负荷损失值为因为电力供给无法满足电
力需求的社会损失，因此，奔量电价等于LOLP×(VOLL--SMP)。系统边际价格是支付给
所有变际投入笈电的发电机缀．而犍机容诞电价则足支付给所有的发电机州．1i管它们是否
实际投入发电。这样．当负荷损失概率为零时，Ia力库市场向发电厂商的Ib力采购价格(Pool
purchase price．PPP)为SMP，而当负荷损失概率大于零时，电力库前场的采购价格为SMP
}基力产业管制体制演璺的国际比较研究
。I．Ot Px(VOLL--SMP)。F午4点钟，瑚家电网公司将次日的SMP和PPP通知参与【l
刀届二i盯场的所有发电商，并将它们刊登在次日出版的《金融时报》上。
函家电州公司在根据发电厂商提交的发电量和发电价格制定最优发电顺序安排计划B÷
讲没有考虑到输电能jj的限制，冈此还必须根据实际输电能力对最优发电顺序安排计划进钉
诞擐，这往j丰会使一些离成本的发电机组代替原先计划投入j薹行的低成本的发电机娟．这种
渊整要事先通知各发电，。
影j：发E迫厂商来说，电力库市场是唯一的买家．而对地区电力公司和供电商来说，电力
胯fH场又是唯一的卖家。与电力库市场上的电力采购价格一样，电力库市场的售电价格(Pool
sellingprice，PSP)也分成非负荷高峰时期的售电价格和负荷高峰时期的售电价格．前者等
rj。SM[，，而后者等于SMP加上由于电力需求超出原先预计而让最优发电顺序计划安排之外
的发电机组临时投入远行而增加的发电成本，再加上装机容量电价。除此之外，供电商还要
承担输叱损耗以及国家电网公司为了维持电网系统的稳定性而支出的费用，输电损耗按照购
【＆量的2％乘咀PSP计算。
发电商和供电商还可以通过事前签订固定价格的电力交易台约来防范电力库市场的价
格风睑．当fn力库f}，场}：的屯价高丁合同规定的电价时，发电旃要向供电商支付两者之间的
价篇，反之当也，J丁库市场上的电价低丁-合同规定的电价时，则供电商耍向发电商支付两者之
问的价差，这样，电力交易合同就成为一种有效的避险上具。
．、电力交易rff场的运行和改革
电力痒市场在第一年的运行一晴况非常好，尤其是电力库市场的系统边际价格(SMP)的
r降幅度大大出乎英[I=J政孵的意料，它有时甚至低于发电厂商的边际成本。这主要是因为铂·
私有{{二之初为了减缓发电市场的开放对煤炭行业的冲击，英国政府让固家电力公司、电力盐。
广‘公司莉『英囤煤炭公司签订了为驯三年的煤炭交易台同，台同价格高于国际巾场上的煤炭价
格，沌在二年合同期满后．它们可以从国外进口煤炭。同时又允许这两大发电公司和地区电
力公司签订了电力交易台同，使后者能以略高于正常水平的零售电价将煤炭发电成本转嫁到
其消费者身I．。土E是冈为发电厂商和地区电力公司签订的电力交易合同已经事先将电价同定
F米，所以发电商才可以尽量降低向la力库市场的报价，以便尽早完成与煤炭厂商的交易<?
E，所以在英国电力库市场建成后的第一年里，向5万个人客户供【乜的非特许经营市场上的
供l也价格(这一市场上的电价由电力痒市场对供屯商的售电价格PSP决定)F降。T 30％，
返饺篾目的}U力改蝤经验受到其它国家的高度重视。
但是实际_l这一切只不过是发电J商为了尽快完成剃英国煤炭公司之问合同而采取的
第网章英国电力管制体制变革研究
仪伯’之计，当这砦合同完成后，它们就开始提高了向电力库市场的报价(尽管这时的煤炭价
格已经开始’F降)，在随后的时闻里，电力库市场上的电价就开始上涨，到了1992年，人仃J
已绎开始讨论国家LU力公司和电力生产公司在电力库市场上的市场势力问题，因为它{fJ不但
芹矗J’电力库市场lj的报价，而且它们的报价高于边际成本。91年以后，电力库市场l：按
；j寸间加权的月平均电价已经恢复到电力故革前的电价水平，并在以后的时间壁继续上升。舀：
1990年网jj电力库ii场刚建立时，按时问加权的月平均的PSP、PPP和SMP都低f每千千
瓦时20英镑，到r 1993年夏天，已经快要上涨到每千千瓦时30英镑。，电力库市场的lU价
引起r人们的普遍关注。除此之外，电力库市场上电价的日波动幅度也fF常太，鼹高价格是
塌低价格的3倍，而负荷高峰时期的电价有时竞比菲负荷高峰时期的电价高8倍，这种情况
一般出现在冈输电能力的限制要对最优发电顺序安排计划进行调整的事后，尽管电力管制办
公室～殷会在事后对电价的／f：正常j：涨进行调奁，但由于输电能力限带《的存在，发I乜厂商这
种类型的价格操纵迁是获得了很人的成功。
出现这种市场操纵现象的关键在于国家电力公司和电力生产公面的规模过丈，使电力库
市场成为舣头肇断市场。Green和Newbery(1992)。认为，在双头垄断的市场结构F，垄
断者按照利润最大化的原则确定的产出和价格水平将使市场价格远高十边际成本，并会j一生
比较严重的社会净福利损失。如果在位的j商有五个，而且这些厂商彼此之间不发生含谋的
话，市场就达刘类似完全竞争状况，在这种情况下，市场价格就会达到竞争牲水平，也不会
出现般头垄断下的社会净福利损失。
国家电力公司和电力生产公司在电力库市场的电价操纵行为终于引起了电力管制办公
室对电力库市场的管制，1993年，电力管制办公室认为最近一段时间以来电力库市场上的
电价上涨是无法被证明为是正当的(Unjustified)，要求国家电力公司和电力生产公司两年之
内将它们所有拥有的发电装机容量出售15％，并要求它们在此期间将电力库市场的年平均
电价降低到每千千瓦时24英镑，否则就要将它们提交给英国垄断和兼并委员会进行裁决。
国家电力公司和电力生产公司答应了f：述要求，并分别将4000MW和2000MW装机存量的
发电机组转让给东部电力公司(Eastern Electricity)(由一家地区电力公列在1996年6月设
A：的电力公司)，这次转0：采取的是租赁方式，东部电力公司在随后很长～段时间里每年都
Green，Richard．1999．Draining the pool：the reform ofelectricity trading in England and Wales，EneN}Polio}
17．P518，
。Green，R J．and D M Newbew，1992，Competition in the British Electricity Spot Marke_I．Journal ofPolitical
Economy．100：929—953
电力产业管制体制演变的国际比较研究
饕根据发电晕向这两个公司支制租赁费(1999年的租赁费为每千于瓦时6英镑)，这就意
味着东部电力公硎向电力库市场出售的电力的价格不但要包括发电的燃料成本，还要包括每
下T‘瓦口0 6英镑的租赁势，这就碳制了'东部电力公司对屯价的影响。电力库市场J：的价格卉
大部分叫间仍然由国家[U力公司和电力生产公司决定，在1994年一1997年之问，尽管系统
边际价格(SMP)有了很大的下降，但是装机容量电价却又比前面几年迅速增加，在很人的
程度上抵消了系统边际价格下降的效果3。这在很大程度上是发电厂商采取市场策略的结果。
住1997—1998年电力库市场上的电价又开始上涨，1998年冬天，电力库市场上的电价(以
时间加权)比上一年冬灭上涨12％，比1990--1991年冬天上涨了35％8。英国政府对电力
库市场卜'的电价上涨也非常不满，从1993年起，电力管制办公室共发表了10份报告对电力
库市场上发电厂商的价格行为进行批评，1997年10月，英国政府要求电力管制办公室对电
力库市场的运行机制进行调查，电力管制办公室借此机会要求国家电力公司乖J电力生产公司
进一步减少它们的发IU装机容量，最后这两个公司同意分别再减少4000MW的装机容量
并在1999年年底之前完成。经过两次分拆后，国家电力公司和电力生产公司的发电装机弈
繁在全国总装机容量中所占的比重从61．8％F降到29．5％。为了避免受到进+步的调查，国
家电力公司还宣布要进一步减少装机容量2600MW，并将它的国内业务和国际业务分拆成
两个公司经营。但是，1999年7月，电力库市场上的电价再次突然上涨，一些’I：业用户|)=|
为电价的上涨而不得不停产，这义引起了电力管制办公室对电力库市场的调奁。
更为不合理的是，在1990年一1999年之间，发电的燃料成奉(煤炭和尤然。i)都在小
断下降，而电力库的电价水平却／fi时上涨，和90年代开始电力改革的其它欧洲国家(德困
瑞士、挪威、瑞典)电力批发市场上的电价相比，英国电力批发市场上的电价水平最高。卉
这种情况F，无论是消费者(尤其是大T业崩户)，还烂电力管制办公室都要求对电力库『|J
场实施改革，1998年10月，英国贸易和上业部在发表的自皮书rf】宣布将要刚一系列双边
场来取代电力库市场，这些双边市场包括：(1)电力交易合嘲的期货和远期市场。(2)在电
力台】司到期前24小刚至4小时之间交易的短划取边市场，这一市场让交易取方在合同艘j J
之前有机会对交易合|-j进行凋整。(3)从合同到期前4小时至实际交割之问的平衡市场，它
使围家电嗣公司作为系统运行者(system Operator)通过最后的投标来解决输电限制和电嗣的
半衡问题。(4)结算和清算系统，这‘系统还负责将系统运行者为维持输电系统的稳定而史
‘Bowel John and Btmn，Derek,w．，2000．Model-based comparisons ofpool and bilateral Markets lbr electricit)
．rhe Energy Journal，2 1f3)．1'6
“Green，Richard，1999，P518
’BO*e‘John and Bunn，Derek，w，2000．P3
第州章英困也力管制体制变革研究
付的成木分摊j；jJTfj场参’J者的头F’，
200l"1-：；月折的烈边交易系统JF式取代了电力库市场，在新市场中，90％Fiq电昔山发
【U公一≈和供电商以及瑁户直接通过双边合同进行交易，另外10％的电量通过平衡交易远行。
第五1， 电力改革的效果和对新电力市场的争议
在第四1，中我们对英国电力行业的私有化改革和电力库市场的运行和改锥情况进行，
介}限在返‘”里我们先对英国电力改革的效果进行研究，然后再讨论另外一个问题：新的
双边交易市场能_i能解决电力库市场存在的电价操纵问题?
～、电力改啦的效果
在纾过11年的电力改革之历，英圈的电价水平不但没有比电力改革之前r降，f阿盥还
有所1．涨，面对这种现象，人们自然要问电力改革是否值得?是否实现了改革前定i、的目
标?为了同答这一问题，我们要确定在电力市场的参与方中谁是电力改啦的受益青，而健的
利益住lU，J：j殳葶出受剑损火
首先，我们米石谁是电力改革的受益者，电力改革的受益者有政府、电力行业的投资
青、发电厂商、地区电力公司。F面对它H J的收麓进行分析：
英丽的保守党政府是私有化改革的主要受益者．保守党政府的收益主要包括：嚣先，
庄政治上摆脱丁英国煤炭工会对政府的能源政策影响，长期以来，在煤炭I：会的政治压力F，
英国政府向煤炭衔lk支付r夫量的补贴，电力行业的私有化不但使政府摆脱了煤炭。fj会对能
源政策的影响，而且还进一步导致了煤炭行业的私有化，煤炭f‘会的影响也随之人为减弱。
其次是f乜／J行、Ip的私有化使英国政府获得了人量的财政收入，这对英国政府实施经济结构调
整，走出80年代的“三高”(高利率、高通货膨胀率、高财政赤字)固境是争关蘑要的。，
英国政府依靠刘国有J?,Ik私有化获得的收入支持了本国的结构调整，使英国经济在90年代
以后逐步恢复了活力，当然电力改革对英国政府也有不利的影响，这主要体现存两个方面，
是电力改革没有带动电价的r降，使英国政府受到了电力消费者的压力。还有一个不利影
啊是电力改革使天然气舟发电燃料中所t与的比重迅速上歼，而煤炭在发Lb燃料中所ft，的比重
不断F降，田]二英闽的天然气人部分从国际市场上进口，这对英国的能源安全造成了1i利的
the pool：lhe reform ofelectricity trading in England and Wales，Energy
Policy,27，P521
从80≈一代中期到90年代中期这t年时；司罩，莨国政府每年从私肯化中扶得的收入约。々GDP的I。6
电力产业管制体制演变的国际比较研究
影响．
新进入电力市场的独立发电商是电力改革的最大受益者。私有化之后，英国政府消除
r发电市场的进入肇坚，电力市场开始出现r独立发电商，这些独立发电商的投资全部集中
Y-i昆#循环燃气轮机rCombine-cycle Gas Turbine，CCGT)，这种发电技术具有热能利用效
率高、安装快、规模适度(350。650MW)的优点．而且从1990年以后随着天然气价格的F
降，CCGT发电站的运行成本下降了60％(大约每千千瓦时8英镑)，建造成本r降了：5
％，fm在同一时期电力席市场上的电价却在不断上涨，这不但使新进入市场的投资者选择天
然气发【U站，而且国家电力公司和【U力生产公司也对天然气发电站进行投资。这些独立发电
商在进入发电市场时一般都先和地区电力公司签订了长期供电合同，然后义和天然气供应商
签订了火然气的长期采购合同，这样就同避了电价和天然气价格变动的风险，然后再依靠这
种“背对背”合同到金融市场上融资，用这种方法吸引了大量投资。天然气发电机组的装机
容鹾增长的{F常迅速，到了1997年，新上台的工党政府为了避免英国的发电燃料过分依静
天然气，冻结了对新建的天然气发电站发放许可证，这时，英国天然气发电站的装机奔量已
经达到14GW．还有4GW的装机容量ni在兴建之中，两者合计，已经占英国全部发电装机
弈量的40％。
燃煤发电站和原子能发电站受屯力改革的影响很大。在电力改革开始厉，英国就基本
上停Jr了原先拟开发的6 GW的PWR发电站，转而投资现有的技术成熟的CCGf发电蛄。
这种转变竹省了丈量的投资成本，冈为毕竞英国的原子隧发电技术还不成熟。现有的原f熊
发IU站在L乜力改革开始后由j：市场竞争的压力，效率比原先有了根大的提高，加之原子能发
电站的边际成本很低，基本L占据了基础负荷的电力供应市场，并在1996年被部分私有化。
燃煤发电站受到的冲击最大，电力改革以后，负荷高峰时期的供电市场基本上被天然气发电
站所；1t据。不但如此，天然气发电站还将一部分燃煤发电站挤出了非负荷高峰时期的供电ffj
场，这些提前避山发电市场的燃煤发电站产生了很大的沉没成本，Newberyll9941认为天然
气发电站应该神‘90年代后期再进入市场，因为那时一蝗老燃煤发电站的寿命已经到期。但
电力改革带米的竞争也促使燃煤发电站提高了效率，发电成本明显下降，财务状况也人大改
善。(NewbeD'and Pollitt 1997)。
地区电力公刊也是电力改革的受益者。电力改革不但使地区电力公司从中央电力生产
NewbeD；DM．1994，I heImpact 0fSulfiirl,imflson FuelDemand and Electricity PricesinBritain．j11c
Energy Journal I 5f3)，I 9-41
。Netsb。r)_David M，and Michael，Q，l'ollitc，1997，The restructuring and privatlsation ofBritain’s CEGB．Was
it wonh it,Journal ofIndustrial Economics．9．269-303
¨2
第四章英国电力管制体制变革研究
局中独立出来，而H．还规定地区电力公司可以在一定的范围内进行电力投资，也就是地区电
力公司玎以拥有tb本地区的电力负荷高峰的15％的发电装机容量，一般米说，每天的甲均
电力需求等jj负荷高峰时期的电力需求的三分之二，这样说来，地区电力公司拥有的发电装
机弈量就可以满足本地区电力负荷的四分之一，相当于地区电力公司向小用户特许供电市场
供电量的一二}。住这一规定r，地区电力公司投资建设了许多天然气发电站(这就意味许多
独立发l乜商并不独、r)，这样，它们既町以从受到管制的特许供电市场中获得利润，m且还
叮以从1i受箭制的发电部门中获得利润。国家电力公司和电力生产公司指责地区电力公司的
这种做法．认为它们先和天然气发电站签订了高电价的长期合同，然I|亓又将高电价转嫁到特
许供电市场的消费者身}：。针对这一说法，电力管制办公室对地区电力公司和独立发电商之
间的&期供电台同进行了审杏，并将这Ⅱ÷合同与地区电力公司和国家电力公司、电力生广：公
司签订的长期供电合同进行比较，结论是：地区电力公司手¨独立发电商之间签订的台同电价
jf不高。也有入担心让地医电力公司对发电站进行投资最终会使电力行业的产业组织复n二I剑
原先的垂直一体化状态，如果电力市场的产业组织方式向这一方向演变，那就意味着电力改
-辁违背了电力产业组织的一股规律。
煤炭行业是电力改革的主要受害者。电力改革之后，新进入市场的独立发电商主要采
j日天然气作为发电燃料，煤炭在发电燃料中所占的比重迅速F降。1992年底，地区电力公
司和独立发电商签订的CCGT发电站合同的装机容量已经有8，7GW，这相当于减少2500万
吨的发电月{j煤，而1992年电力行业的发电的耗煤量为6000万吨。而国家电力公司和电力!E
产公司在原有的j年合间到期后，在和英国煤炭公司签订新合同的过程中又进一步要求减少
采购造和降低采购价格，这使英国煤炭公司在1992年秋天宣布要将所拥有的50个煤矿关掉
31个(这将导致3万名矿r失业)，并决定第一批被关闭的lo家煤炭在1992年10』j 13
日前关闭，在随后的两年里，英国煤炭公司关闭了原定关闭的大量煤矿，并丁1994年披一
家私人采矿公司R．18 Mining收购。RJ8收购英国煤炭公司以后，又关闭了一些煤矿，31：裁
减了多余的员1．。这些做法提高了英国煤炭行业的效率，但是由于在这一一段时间里国际煤炭
l订场的煤价直_卜跌，因此。形势对英国煤炭行业还是fF常不利，尽管最后英国的煤炭价格
达剑r低j二进口煤炭价格的水平，可是由于英国的电力行业在私有化之后大幅度降低r刈煤
炭的需求，因此煤炭行业虽然生产效率育了很大提高，但是仍然因市场需求不足而陷入萧条，
走向衰落n 1982年．英【司煤炭彳亍业肯25万员L而到了1995年，煤炭行业的员L．L二经不
鱼力产业管制体制演变的国断比较研究
垃2万人。煤炭}J、Jk的衰落使英国政府担心本国的能源安全。1997年，工党代替保守党上
台执政，F]1‘r党枉肌尘上就和煤炭行业有着很深的关系．因此上台后就决定停止批准建造
新的天然气发电站．，i j目舣边交易市场来代替电力库市场，以加强燃煤发电站和天然气发电
站的竞争能，』。|午多人认为电力库市场上的定价机制向独立发电两提供了错误的投资信号
致使。ef J对CCGT发电站过度投资。根据Wolfram(1999)。"的f占算，电力库市场E的SMP比
发电厂商的边际成本高25％，这种错误的价格信号造成了CCGT发电站装机容鼙的迅遵增
≤。此外，在私订化之初，围家电力公司和电力牛产公司都向英国政府承诺，在私有化之后
要增加对燃燃发电站进i?管道气化脱硫处理(Fluegas desulphurisafion，FGD)的投资，以但
能够实现英园和欧盟签⋯他礼-1998年--2003年之间减少一氧化硫排放的目标协议，但趋山
j+电力库『H场的统一投标定价机制使燃煤发电站在发电市场上的市场份额迅速卜降，国家电
力公司和电力，{二产公兀IJ也就没能履行原先的投资承诺。
坂中央IU力牛产局的员：[是电力改革的受害者。1990年一1993年之问，国家电力公卅
午¨电力生产公卅削减_j⋯、F的员”1：，中央电力生产局下属的研发机构也有一半被关闭，但地
l膏电力公，]和国家fb刚公司的裁员力度没有这么大，这可能和它们缺乏市场竞争的压力有
戈，这种力度很大的裁员侵改革后英国电力部门的劳动生产率迅速提高。此外，由j二私有化
改善r萸固的表观经济形势i|i投资环境，英国经济小但走出了“_=高”困境，而目，重新恢复
』’增长，Iq此这些h岗的员j．大多数义重新技到了工作。
L力消费者也是电力改革的受害者。因为电力改革了1·没有减轻他们的电价负担，尤冀
是礁．国自化时期经常亭受优感电价的大T业刚户(Large industrial consumers．LICs)，在彩
力化之后基奉上小冉亭受住何优惠，尽管它们有自flI选择供电商的权利，但是它HJ的电价却
二l电力序市场上的PPP¨J基础，电jJ库【U价不但包含边际成奉电价(SMP)，而且还包含装
机容量电价。而住味先的国有体制下，中央电力牛产局按边际成本定价，电价只包含发哇土的
边际成本。加上电力库』}『场的f乜价经常被发电J商操纵，这更加剧了大工业用户的负担，1999
年夏火电力库电价人幅度上涨，一些夫工业_[}j户不得不停止生产。尽管在国有化时期中央I也
力生产局经常会发生过度投资行为，但这种过度投资的资本成本人部分由财政承担，而私确
化之后，发电j商的过腹投资成本却通过电价全部转嫁到消赞者的身上。
从上面的分析中，-EqJ．]‘以得出这样一个结论：私有化为电力部f J提供r激励乖1竞争
Nc、、bery,})a、id，M 1998，I'he regulator6s reviev,ofthe English electricityp001．Utilities Policy,7、P133
Catherine I)Wolfram 1 999．Measuring Duoply Power in the British Electrcity Spot Market American
Economic Revieu．89 P805
第四章英国电力管制体制变革研究
机制．提高r发电部门的投资效率，因此，从生产效率的角度看，私有化改革魁成功的(尽
管对CCGF发电站的过度投资使部分燃煤发电站提前退出r发电d』场)。但是从分雕效率的
角度看，ftzJl改币不但没有降低电价，fH且还增加丁消费者的电价负担，尤其足咆价f．涨是
往发电燃料价格不断F跌的情况下发生的．这使电价上涨更加没有台理陛。
一：、统一定价市场和双边交易市场的效率比较
英国政府对电力库市场的改革的压力主要来源于煤炭行业和大【业刚户，它们认为电力
障fH场采用的统一竞价机制对燃煤发电站不利，冈为在这种机制下，系统边际价格由投入运
fJ：的成本最高的发电站决定，由丁-天然气发电站捌原子能发电站的边际成本肯定远低Ji系统
边际价格，为了能够获得发电的机会，它们向电力库市场提供的报价为零．国家电嘲公in礼
制定最优发电顺序安排计划时就会安排它们最先投入运行。这就使‘部分边际成奉低J1
CCGT发电站但按照实际成本向电力库市场报价的燃煤发电机组，被挤出最优发电顺序宜11}
汁划，如裂天然气发电站按照实际成本投标，就不会}}j现这种现象，这说明电力『车市场的统
一竟价机制缺乏激励相容约束，无法让CCGT发电站披露自己的真实成本。如果采用烈边
交易机制，让发电J商年u供电，‘商(包括人j一业用户)通过一对一的谈判来定价，发电J商
就会披露自己的真实成本，这样就不会出现在电力库市场上的统一竞价机制下产生的CCGq、
发电站将发电成本比自己低的燃煤发电站挤出最优发电顺序安排计划现象。但问题是双边交
易市场能够实现激励相容约_求吗?
在英国政府决定用双边交易机制代替电力库市场上的统一竞价机制后的两年时间里，这
’问题引起r许多人的争论。
在这场争论巾，电力库市场的支持者似乎取得了优势，根据笔者掌握的文献(Green，
1999．Newbery，1998，Wolfram，2000，Bower and Bunn，2001)，火部分人认为烈边交易
f仃场的敛率低于电力库市场，原因主要有两个：首先，双边交易市场的定价机制是一种歧视
性定价机制，这种歧视性定价机制比统一一定价机制更有利于厂商榨取消费者剩余。其次，舣
边交易定价机制也无法提供激励相容约束。下面我们以一个具体的例子对这艇种定价机制进
行进一步的比较。
假殴有三个发电厂商A、B、C，厂商A和B各拥有一座发电站，厂商A的单位发电
成本为15元．J商B的单位发电成本为16元，厂商C拥有两座发电站，一庠的单化发电
成本为20元，另一座的单位发电成本为5元。我们进一步假定这四座发电站的装机容_最相
等，并且每个发电站只生产～个单位的电力。
在统一竟价的定价机制F，发电市场的运行者要求这三个厂商根据各自的发电成本肇独
11 5
电力产业管制体制演变的国际比较研究
提交它们愿意生产：的数遣和价格，如果厂商都按照实际成本投标，那么厂商A的提交的价
格为1j，[，』．商B提交的价格为16元，厂商C提交的价格为25元(两个发电站的发电成
小台~{)．发电市场的运行者让出价最低的发电商投入生产，但以最后⋯个投入远iJ的发}毡
厂商的报价作为市场统|f介格，全部投入运行的发电厂商都按照这～价格计算收入。而舀·烈
边交易定价机制卜．发电市场的运彳『者也是只tLd／价最低的发电商投入运行，但是每个投入
运午『的发电向只按照它们的报价求计算收入，而不是按照统一的价格来计算收入。
假定发I也ni场的运行名只有两个单位的电力需求，成本疑低的安排是让厂商A的发电
站，和厂商C的发电成本为5元的发电站投入生产，假设厂商A和厂商C都按照成本竞价，
扫：绩竞价机制下，以厂商A的竞价作为市场统+价格，两个发电商备获得15元收入。f以
在双边交易定价机制F，厂商A利厂商C的收入按照它竹J在竞价中所要求的价格计算，也
就是厂商A获得1 5元．厂商获得5元。冈此，从表面看，取边交易竞价机制比统～竞价机
制对消费者更加有利
但实阿：t这只是。种假相，我们还是以对两个单位的电力需求为例来说明这‘点，只越
增加0前提条件，那就是A、B、C_三个发电厂商对彼此的发电成本都很了解，在这种情
况F，r‘商A和厂商(：的报价就不再是I 5元利5元，而是1 5．99元，正好低j。厂商B的发
}U成本，这样，既可以将厂商B挤出发lb市场，又能最大限度地获得利涧。同样的，如果
}a力需求是一个学位的；，}，厂商A、B、C的报价也不会是15兀、16无和5元，而是19．99
元．也就是髓稿．双边交易机制F，厂商还是根据统一定价机制F的市场出清价格(clearing
price)t)}==提出报价．从这一角度石，这州种交易机制并没确仆么不同，都无法满足激励相容
约束i
住筇一章小，我们曾经介绍过，一‘个良好的机制必须使能让所有的市场参与者的行为符
台参与约束和激励约束的要求，我们F面就这两个约束要求对统一一定价机制和烈边交易机制
避行进jjj的分私r。我¨已绛知道这两种定价机制都不满足激励相容约束．F面要进一步研
究的是也州么情况h厂商的行为会远离激励相窬约束的要求。我”J首先来看统定价机觎，
我tl'Jjt～≯：}}j婀小i磺的伊5产来说明{玄种ft‘封兄．j五是卜而的阳市发f乜站，J商^语足扔1仃
一廖单位发电成年为】5元的发电站，剩下的_台归J商B所有，假设电力市场的Lb力需求
为四个尊伊，J尚A llj以将报价设定为零，记厂商B来决定-巾场的出清价格，毫无疑问』
商B将会尽母将发电成本为20元的那一台发电机组的报价提高剑边际成本之f，Ⅲ为最后
的市场ff{清价格是根据这一台发电机组提交的价格决定的，发电厂商B只彳J’尽量捉高发世
成本为20元的那一台发电机组的报价，才能增加另外两台发电机组的利润，这就是说，
11^
第四章英国电力管制体制变革研究
个发电公司拥有的发电机组越多，而爿．这些发电机组之间的发电成本差距越人．越有W能将
次定市场出清价格的邪一台发电机组的报价提高到边际成本之卜，以尽量增加其它发电成本
较低的发电机绀的收益，反之，如果发电公司拥有的发电机组越少，发电J商操纵电力『fi场
f乜价的动机就越小，闻为不但这样做的收益相对较少，而且还有可能被挤出发fH市场，英旧
电力』乍『h场的电价问题主要是幽家电力公司平¨电力生产公司的规模太人，这就激励它们J摹毓
操纵电价。
而住双边交易定价机制F．厂商的报价不但取决1：对其它发电厂商成本情况的了解，
而H还取决丁对市场需求的预测。我们还是以前丽的三个发电厂商的例r来说明这点，假设
，商A对其它两个厂商的成本很r解，但无法确定市场需求到底是两个单伉还是j个eta,'／．
如累市场需求足两个单位，J商A的最佳报价为1 5 99元，如果市场需求为二二个单位，J商
A的最值报价为19 99元。为了保险起见，厂商A 般会将报价定为1 5．99元，nl足如果。}f
场需求是二个单位的i^，厂商A的报价就未能达到虽佳的利润水平，这种现象一般被称为
“赢青的诅咒”LWinner’s Curse)，如果厂商A想突破“赢者的诅咒”这一降嘲，义同临昔
被挤出发电fff场的风险。庄这种情况F，同样是一个发电公司拥有的发电机蛔的台敛越多，
它对其它厂商的成本就越了解，对『仃场需求的预测越准确，它的报价就越能接近市场出消价
格，冈而就越有。，能突破“赢者的诅咒”这一怪圈。由规模较小的发电公司由于无法准确了
解其它发电公司的成本和市场需求，只能根据边际成本报价，就无法走出“赢者的诅咒”这
一降圈，冈此，在双边交易机制F，人发电厂商拥有更加有利的地位。
我制接着冉从参。i约束的角度比较这两种定价机制到底那一种更有利于降低市场进入
的壁垒，在统～定价机制F，由于市场价格是透明的，所有的市场参与者都知道这一价格．
只要厂商的生产成本低子市场出清价格，厂商就可以进入市场，而不需要了解其它厂商的发
电成本，冈此市场进入的壁垒很低，夫厂商也无法通过自己的信息优势为小厂商设置市场进
入擘垒。而在双边交易定价机制F，由于市场的价格信息是不透明的，厂商只能通过根据市
场需求和其它发电J商的发电成本之类的信息来对市场价格进行预测，然后爵雨J自己的笈L}_i
成本来比较．最后决定是否进入f}J场，但是市场需求和其它发电厂商的发电成本之类的信息
般都掌握在犬J而的手【{J，小厂商根本无法获得准确的信息，㈥此难以作出有效的决策，
闲此双边交易i仃场的市场进入晕垒较高，而大厂商却可以利用白己的信息优势设置市场进入
壁垒。我们可以没想这样～种情况： 个棚有许多台发电机组的大发电公司，知道自己的
台人犁发电机组在两年以后就要选行大修，电力市场的供求状况将会因此受到影响，它就会
事尤投资新的发jU J，两xCd,发电商来说，由】：无法获得这一信息．它们就1i敏进行投资，
Il 7
电力产业管制体制演变的国际比较研究
冈此双边交易定价机制会使人发电厂商在投资上获得优势．从而强化它们的垄断地位、
最后，我俐再从生产效率i}勺角度对这两种定价机制进行比较，在统一定价机制卜1发
电成本较低的发电站向电力市场运行者的报价一般都会低于市场出清价格．因此．根据发电
投标报价而制定的最优发电顺序安排计划，一般都能使发电系统的运行成本最小化。而住双
边交易定价机制一P，发电成本较低的发电站却有可能因为高估电力需求，报出的价格赳过市
场出清价格，从而坡发电成本较高的发电站所取代，这种现象如果经常发生的话，就会使发
电系统的运行效率受到很大影响。
从上耐的分析中，我们可以得到这样一个结论：从激励约束的要求来看，统⋯定价机
制和权边交易定价机制都无法满足机制设计的要求，但是，如果发电厂商的规模小到使发电
市场实现有效竞争的话，那么，这两种定价机制就都能接近激励约康的要求。从参与约束的
要求来看，统～定价机制比双边交易定价机制更能满足机制设计的要求。而从发电系统的远
行效率的角度看，统一定价机制也比双边定价机制有效率。但是，如果发电市场是处丁有效
竞争状态的话，这两种定价机制就没有什么差别，都能满足最优定价机制设计的要求，发电
系统的运行效率也处于最优状态之中。
英旧电力库市场改革厉产生的新的双边交易市场已经在2001年3月投入运行，从目前
来看，新市场的运行还算平稳，但是能否经受时间的考验，则还有待于继续观察。
第五章中国电力管制体制变革研究
第五章中国电力管制体制变革研究
这一章土耍研究中围电力行业的产业组织和管制体制的发展和变迁。尽管电力在中国的
出现并不晚于其它围家。但是电力在中国的发展和应母j在相当长时间里却非常缓慢，导致到
口前为止，无论是发电设备的设计制造．还是电JJ：fLqk的生产效率．中国和发达国家相比都
有很大的差距。其中的原因主要有两条：1949年之前战争和动荡环境不但摧毁了社会财富．
而且还摧毁J’社会秩序，这是电力发展的最重要的两个前提条件。而在1949年到1978年这
段时间里，尽管基本稳定的社会环境为电力行业的发展创造了起码的条件，而且国家为了推
动经济建设也对电力行业进行了大量的投资，但是，商度集中的计划经济体制和连年的政沂
运动，使电力行业的投资效率非常低F，电力短缺现象严重。1978年12月召开的中国共产
党十一届二中全会为电力行业的发展翻开了新的一页。1978年以后，在经济高速增长对电
力供给的压力下，中央政府不得不逐步放松了对电力行韭的管制，这使建国屙电力行业长{蛳
实施的高度集中的计划体制逐步瓦解，并疑终导致了对国家电力公司的彻底重组，以便在发
电部门伞面引入竞争机制。本章的内容主要分四个部分，按照时间顺序对中国电力行业的发
展和体制变革进行分析。
第一节1949年之前的中国电力
尽管19世纪末期中国和主要资本主义国家在科学技术上的差距很大，但足电力在中国
出现的时问却平¨欧美的些国家差小多。中国的发电技术虽早是由租界里的外国人从国外引
进的。1 879年5月．上海租界丁部局电气工程师J．D．Bishop在上海虹13乍浦路的一幢仓库
里成功地进行了电弧灯发光试验，这是中国出现的第一盏电灯。1882年，英固人R W．I，ittle
等招股集资万两白银，成立上海电气公司，并从美国购买设备，在E海的南京路创办=r中国
第一家发电厂，容量12千瓦。这标志着中国电力T业的开始。它比世界上第一个使用弧光
灯的法国巴黎北大车站电厂晚了七年，比英国伦敦的Holbom电厂也晚了6个I}j．但是却比
美国纽约的Pearl Street发电f早两个月，比曰本的东京电灯公司更早了五年。。随后．在北
京、火津、广州、台』EKl续fn现mr批电厂。到了i十世纪初，电力在中国的应用更加J“泛，
汀多城市都纲建了电气公司兴建电f一．1900一1911年间，夸同共刨办了电厂44家．其中，
外国人创办的l3家，c}，国人创办的31家。甲期的中国电力T业处于异常激烈的竞争之中，
许多电厂在竞争中亏损累累，不得不关门歇qt．或是被其它电厂所兼并。到了】911年，全
电力部，1994，中田电nT业50年，中周F}!力出版社
9
乜力产业管制体制演变的国际比较研究
国}n国人拥有的iU力介、Jk只剩十儿．家，发电容量合计为1．2万千瓦。外l土|人拥有的电／J枷』t
仃二十多家。发电容量台计为1．5万千瓦。全部发电容量约为2，7万千5c。
1911年中幽爆发了辛反革命，推翻了满清手朝，建立r中华民旧，从1911午剑1937
年抗m钱争爆发Iji，是中田民族一qk的‘个快速发展时期，尽前1931年爆发“9．18”。≯7避
j，i．日本I’i领了整个尔jt，也吞并r东jE的全部民族S．qk，但是中国的电力li,lk【_二】。绎从I’河
和沿海省份扩艘jⅢ_全国各省区。官办、商办、官商台办的电厂和{k力企业在各地迅速建、Z，
剑了1936年，除了日本占领下的东北和台湾省，各地建立的发电企业有461个，装机容挝
为63 J万千瓦，苹发电量为22 25亿千瓦刚，2s年时阀里，装机容嚣增加j’22倍，号虑剑
肖时战乱不『f’的社会环境，这速度是非常难得的。在全部461个电力企业中，外资电厂。仃
lo家，拥有装机容量27．5／i千瓦，本闽资本拥有电厂45l家，装机容量25．5万千n．。
从1937年剑1949年，中国处于全面战争时期，战争对中国的电力12,1k造成r严重的打
：}f，在抗口战争中许多来不及迂往内地的电力设备只能就地炸毁，尽管如此，电力装机弈每
在这一段叫间还育所增长，1947年10月，全国的笈电装机容量达145 5万千瓦，是1936
年的2 3l倍。这主要是㈥为H本占领台湾和东北后，为了掠夺台湾和东北的资源而建造J+
～批发电站。同本【lJ领台湾后，设立r台湾IU力株式会卒十统一经营台湾电力，割1944年，
建成了33个发电厂，装机容量约32万于瓦。其中水力发电J 25鹰，约27万千瓦，火『也厂
8庸，约5万千瓦。但是由于战争破坏等原因，当1945年国民政府接收时，全台湾岛的实
际发电能力只剩r 3．3／j千瓦。日本占领东北地区后，为r掠夺中国的资源，制订了“h年
，。,ik开发计划”，进行大规模的电力建设，水丰、丰满、镜泊湖水电站以及q新、抚顺等人
l!火电站，都是在此期问动一r建设，并全部或部分投入运行的。到了】941年，尔此地lx装
机容量L二绎达到110．8万千瓦，比1937年的56万千瓦增加r 54．8万干瓦。1935年，H奉
开始在乐北建设超高压电网，1941年建成J，辽宁省的154千伏超高压电网，1942年义建成
了水丰至鞍山、水丰至安东、安东至大连的220千伏超高压输电线。220千伏的超高压电刚
也初具规模，至1944年，以—}满发电站为中心，闱154干伏电压向长春、哈尔滨、抚顺地
区送电，以抚顺、阜新发电站为中心，向沈酬、鞍山、营口、锦州地区送电，构成联结黑龙
江、占林、辽。卜■哲主要负荷中心的154千伏电网。以水丰发电站为中心的220千伏咆网，
向鞍lh、安东、人连地区输电，与鞍山一次变电所相联结，实现了154 f伏电删与220干伏
电网并列运行。到日本宣布投降之前，东北地区的装机容量已经达到178 2万干瓦．比1941
年增加容琏67 4万于瓦，H本投降后，苏军进入东北，拆走'r大量发f乜设备。已投入运行
的设备被拆走了90．4万f瓦，尚未投入运行的设备被拆走49．4万千瓦。战争的破坏使抗战
结束时尔北的电力装机容量远远低于战前水平。
之厉的三年内战，使电力F业受到了进一步破坏，到1949年底，全国的装机容量只剩
F l 84 8万千瓦，年发电量为43．1亿千瓦时。多年的战乱给中同电力【业造成了毁火性的打
I{I．
第五章中国电力管制体制变革研究
第二节1949—1976年的中国电力：建国后的大规模建设和随
后的政治运动
斩-P旧的建立为电力li,lk的发腥创造了良生f的环境，一h计划的l 56个重点坝H，}一，就
有23个火L也工!j1日，对水电项目也进行了人规模的勘查和建设。但建自1958年以后，连年的
运动时中国的电力行业造成了很大的冲击，投资效率迅速下降，“义化人革命”对电力行、lt
造成了t受火的冲击，“文革”开始后不久，全国就开始出现缺电现象，而在此期问的电力投
资失侯，使电力短缺现象不但没有缓解，反而越来越严重。
‘、电力管群体制的建立和“大跃进”的冲击
1949年】0月中华人民共和国成立后，中央歧府就组建了燃料工业部，负责管理全国的
煤炭、fl油和电力T、比。由丁当时解放战争仍在继续，各地的电力r业多由解放军成i：的军
事管制委员会领导和管理，燃料r业部仅直接领导华北电业公司及其所属的京滓唐分公司、
以及石家庄、太原电力公司。1949年至1952年，燃料J：业部逐步将各地军事管制委妯会领
导和管理的电力企、眦接收过来，1950年，燃料部I．此成立r电业管理总局和水力发IU『程
蜀，先后收管了并犬区的电业管理局，形成了垂直攀断，政企台～的电力产业组织和管理体
系。其基本结构如F：
燃料z、世部一祟装詈篾局l中南电业管理岗
J华北电业管理局
I西南电业管理局
1949年至1952年，全国新增发电装机容量32万千瓦，发电煤耗、线损率、电厂川电
率在此期间都有较大程度的F降。1952年全年发电量为72．6I亿千瓦时，比1949年增长，
68 47％，但是电力1一业的总体水平仍然很低，1952年底全国装机容量为5万千瓦的汽轮机
机组只有5台，装机容量为6,5万f瓦的水轮发电机组只有2台，水电装机容量18．8／j F瓦，
发电量只有12．6亿千瓦时，85％的发电没备都分布在东北、华北和华东地区。在输电方面，
1952年全国共有22于伏以』：的高压输电线I 36万公里，电压等级分别为22、33、44、66、
77、I 10、154和220千伏，除东北电网外，其它地隧的电网电压都在77千伏以卜，绝火部
分是以一个域几个大城市为中心的电网。
1952年．中央政府制定了第一个五年计划，主要内容是集中力量建设苏联援助中国的
156项【程，在这1 56项工程中，火电项臼有23个．共136 5万千瓦，其中70％在“一．百，，
电力产业管制体制演变的国|i=『、比较研究
期内发电，在水电力∞』，i953一1955年进行了第一次水能资源蕴减量估算，并开始进行J
泛的水能资源普查f坼，统计结果是中国拥有承能资源蕴藏量5．8万亿千瓦。1954年|J叟立r
黄河规划委员会，选定J’二门峡4：liDelj家峡作为梯级开发的第⋯划工程，并获得了第+届全国
人民代表犬会旃二次会议的n：式批准。此外还对长江、淮：}可、海河、辽河等河流进行r流域
规JtlJ}N水IU开发规划。至1957年底，全国水电装机容量达101．9万千瓦，为1949年的6．25
倍，水力发电营48．2亿T瓦时，为1949年的6．79倍。
第～个五年计划在电力建设方面取得了很大的成就，共开工建设了总装机容量为406
万千瓦的92个发电站，汁划在5年内新增发电装机容量205万千瓦，结果新建和扩建r 76
座水电站和火电站，新增发电装机容量247万千瓦，新建的火电站大多引进苏联和东欧较先
进的发电没各，其中有很大一部分是高温商压机组，此外，全国还建成r 10个高压电刚。
1955年7月，第扁全国人民代表人会第二次会议决定撤销燃料工业部，设立煤炭工
业部、电力I业部和石油工业部。电力丁业部成立后，撤销了原有的电业管理总局和各大区
}b业管理局．实行电力工业部和省政府其同对地方电力企业进行领导和管理．但以电力工业
部为丰的管理体制。但是这一体制并未维持多久，1958年第二届全国人民代表大会第五次
会议决定将电力131k部和水利部合并成立水利电力部，水利电力部成立后，将地方电力企业
全部r放给省政府领导，实行中央承l地方领导相结合，以地方为主的管理体制。以便建立备
省独立的工业体系，水利电力部只负责管理已形成跨省屯网的京津唐电网和辽宁、吉林电网。
1958年开始的“大跃进”运动使新中国的电力工业经受了第一次冲击，“大跃进”运动
使全国的电力需求急剧增加，给电力行业造成了很大的压力。1958年的年发电量比1957年
增跃r 42．39％，1959年的年发电量比卜年增长了53．61％，1960年又比1959年增K了
40 52％。这种新增的发电量主要是通过两个途径产生的，一是让发电设备超负荷运行、超
锦牌fJl／J，并将此干1。为提高发电潜力的手段在全国推广，但是这种方法等于破坏发电设备，
电力事故I灭ItL而频繁上升，在两年时间里，全国共损坏发电设备100万千瓦，二是盲目上马
发电项口，新电站的建设上采用所谓“简易发电”、“先简后全”cl勺方法，甚至在无前朗准备
1作的情况卜集中人力抢建电』。发电装机容量冈此从1958年的628．8l万千瓦．上升到1959
年的953 67万千瓦，1960年又升至1 191．83万千瓦。1958—1960年间，新增火电装机容量
563．02万千瓦，仅1959年就新增，324．86万千瓦。但是由丁许多项目都是盲目上马的，这
给以后的调整和发展带米了沉重的压力。
由j“大跃进”造成的灾难性后果，我国国民经济被迫进入了j年调整时明，纠正大跃
进期间的1：正常做法。以钎为主的锊理体制神：实施三年后，发现不利丁全国电力T。业的统
管理，也不利r安全生产。由于财力有限，省级政府根本没有能力对地方电力项目进行投资，
缺电现象时有产生。T：是中央政府于1961年又莺新将电力』二业的管理权限上收，1961年至
1965年之间成立了由水电部管理的东北、华东、中原、两北四个跨省电业管理局，没有设
立跨省lU管局的地区，省电业管理局由水电部管理。这样就形成了京津唐、东北、华东、中
第五肯中国}也力管制体制变革研究
原羊睢阿，It；h个人R{小№管理，。j的体系。
“足跃进”蛳间，各地纷纷盲目兴建电力项目，国民经济调整时期投资后难为继，必须
人力jli缩在建l释觇模，1961年一1965年，停建或缓建了人量电力投资项}_j，仪火Ea项H
就停建成缓建J’48个(装机襻壤约200万下瓦)，停建和缓建的一个原阅，足这些f料选n}
个当或m汝if j：^。^．噬人缺粥。水电建I芝的睛况更加严重，许多人c{·型水电站足缸边勘测、
i芝!改汁、边施I．的状况下开始建设的，这必然导致大量的殴计和施一I：问题。一螳不存在选址
平{1敬计jiU题韵发电投资项目划因另一个原陶一物资和资金的短缺而被迫停建或缓建．据统
汁，f958一1960年问．新开』=奇。装机容鳍在t00万千瓦以上的水电站仃53庵，总建设规摸
为f070；1-7’瓦，这53库电站的壤终状况为：宵20座水电站(装机规模为212．37万于比)，
开j后。一商继续在建jf往六『年中期陆续建成投产。有15座水电站(装机规模为371，J 1--
冗)，n‘：年调整时期停建域缓建，以后又复f一续建，并陆续在60年后期和70年代初期投
入发电。，3外的】5座水l乜站(装机规模为485．8万千瓦．占这一时期的水电建殴总规模的
45％j，由f存住严霞的设计错误，最后只能废弃．已投入的4．25亿兀投资也随之浪费‘，
『丰1 r人规模地停建千【j缓建水、火电项目，1962年全国新增发电装机容量只有18万千瓦，1963
fr也及仃：9月f瓦，这为r]后的电力短缺埋下了伏笔。
划了1965年底，全罔的发电装机容肇达到l 507．63万千瓦。其中，火电】205．67，J r瓦，
水电301．96万产瓦，年发电遥676亿千儿时，每千瓦发电设备的全员人数为17人，而当时
英国约为6人、苏联5人、篮吲仅需2人。1965年旋屯标准煤耗为477克／千瓦时，发电厂‘
用电率6．98％，线损率7 31％，尽量当时人部分设备都实现r自力更生，但是大部分技术装
备羊j J经济指标都只达到1u：界四十年代末期的水平，少部分达到50年代韧的水平。
_=、j[化人革命期问的电力短缺
1966年中国爆发了文化大孳命，使电力行业又一次受到很大的冲击，为了维持秩序，
中央决定南解放军丁^1967年7月对水利电力部实行军管，军管后，水利电力部的所有l‘作
由军管会盼生产、后勤、政f．二大组管理。军管期间，电力行业废除许多原先较为有效的管
制制度，提出了许多破坏力}＆强的新主张。首先，将电力工业的管理权限F放给地方政府，
例如。将中原电力管理局下放给河南省革委会管理，东北电网归沈阳军阪领导，徐f-It电网¨1
；i另·省啦委会领导，华东电网归上海市革委会领导，1970年又将电网划归地方管理，叱网
成为松散的联合体，己无法进行统’调度，山f缺电曰益严重，各省又各自为政，电州的安
全运行受剑很人的成胁，经常发生肢解电网，解列运行的事故。其次，在电嘲管理体制F放
和以钉为十纳新体制下．提出了电厂规模不能超过20万千瓦的主张，发电机纽的规模也相
麻减小。返种舰定，与同蜩|什界电力工业技术发展的趋势背道而行．进～步拉丹了我Jq电力
1‘、世与发达国家电』J l。业的技术经济差距。
由f当时中嘲平“美国、苏联的关系非常紧张，为了准备打仗，国家继续推进1965年开
1电力都+1994，中田也力r业50：{二，L}】嗣}乜力川版社
乜力产业管制体制滴变的国际比较研究
始人规摸的国防建i殳(u三就是：二线建设)，要求【U力’12一,lk首先要满足国防尖端、基础I业的
需要，弦以靠L虮分散、进涧的原则建设新电厂。在全国选了32个火电站(总装机容量为
543 4乃于瓦)，按进洞要求建设，这些建存山洞中的电站，施工难度大，投资人，留p J’肯
多复杂的技术难题，给生产运行造成很大的困难。许多水电站也不顾地质条州，亩目采用地
下_r房．山于地质条佴不好，岩层渗漏太大，使T‘程量和投资都大幅度增加。送变电11程进
洞^i，南j‘变电设备的分布过1‘拥挤，很容易发生事故。如兰州龚家湾220千伏变电站在
次变压器事故中，全部酣电装置都被大火烧毁。此夕}，这些建在山洞中的LU站由于远离负荷
中心，不得不投巨资建设变电、输电工程，另～方面，由于山洞潮湿．电厂1和变电设备腐蚀
严踅，对远行安全造成严重影响，有的甚至建成后无法供电，损失巨大。据统计，仅32个
进洞火电站中的17个lU站(装机容趟2311万干瓦)的损火金额就达249亿元。
这样，尽管1970年全年的发电量达1158．62亿千瓦时，发电装机容量达2377万千瓦，
比1965年增加了869．37万千砭，但是由于电力投资分配的不台理，新增的发电能力大多集
中在荫部的—■线地区，远离负荷中心，根本无法形成有效的供电能力。1970年，全国性的
缺电现象已经非常普遍。全国33个拥有发电装机容量在10万千瓦以!．的电刚有一半严晕靛
一，t网的频率翮电骶都无法保持正常。如东北电嗣中大连220干伏的电压P降到160伏，
京滓唐电国中沧县1 10千伏线电厍下降到60千伏．华东E毡网中常卅j 220千伏降到142二P伏。
出f鬯嘲的电Jij太低，毁坏了许多朋电设备(电动机)。当时主要采取了两个措施来廊对缺
ln问题，首先是增加发lU装机容苗，原先在1970年到1975年的第四个五年计划期间．全N
计划新增装机容量2420月千瓦(其叶1水电1024万千瓦)。其中有1284万千￡[在远离负荷中
心的一线地『x^．任务已十分艰巨，fⅡ楚军管会却提出了更高的目标，要求存“田4-i”j}【j间增
加装机弃量4623万千乩．比原计划捉赢了将近一倍。其次是像大跃进那样对发电机绀实施
超锦牌出力，要求“J变一J-T”，只体的设想是依靠现有的发电机组提高Ⅲ力增加1000
月干丸，新增的2400万千瓦设备中加人出力600万千瓦，达到3000万千瓦：群众自办小水
}H 500／』干砭，电力系统三年自造发电设备200万干瓦。由于强制推行“⋯厂变一厂、r”，
使许多发电设备超负荷远行，发电事故不断增加，连续发生烧毁发电机、汽轮机断叶片、锚
炉爆管和磨损加剧等审故。仪1971年到1974年，就有38台机组(装机容昔112万f瓦)
小现严重事故，
飘了第四个五年计划结束的J975年，全年的发电量为1958．4亿千瓦时(原定计划是2000
2200亿干札时)。装机容餐为4340 6万千瓦(其中水电1342．8万千瓦)，尽管五年新增装
机容嚣1963 6万千瓦．们楚仍比计划低456 4万千瓦。供电能力远远低于国It经济需耍，镑
电现琢非}i严重，根据1975年底的统计，全园数机容量在10万千瓦以上的39个电网中，
就有24个毗网存在供电小足的6U题。由于设备严重失修或制造不良，以及缺乏配套设备等
原牌，在令引4400力予乩的发电机组中有400多万千瓦即约10％的设备不能发In。面对这
种情况，⋯务院于1975，}．7』J和10月分别发出了《关于加快发展电力T业的通知》和《跨
第五章中嗣电力管制体制变革研究
省FⅡ网管理办法》的文1‘r，要求在1975年和1976年增加装机容量900万千瓦，』{要求在煤
矿、油}_}1附近建设坑口火电站．在j：}；j电上严格执行计划用电，对跨省电网实行以水电部领导
为1一的管理体制。水电部设立电业管理局(捆局)，作为水电部的派出机构．统一管理处r
网内的各省、rii、区的电力机构。往将跨省电网的管理权限上收后，水利电力部中的电力系
统的绍纵结构为：
江省电力f1业局
省电力_【业局
省电力工业局
省电力15业局
省电力工业局
此外，住这一时期里．燃油电厂开始迅速发展。从1966年起，有部分电厂开始烧油，
到】969年底，这Ⅱ；电』‘的燃油消耗量已经达到400万吨．到丁1972年，上圭到900万吨，1977
年竟达到了1800多万吨。燃油电厂的装机容量达950万千瓦。按发电燃料的发热量计算．
1977年的火电厂的燃油发热量L三占全部火力发电燃料发热量的46．5％。当时有583．8万千K
的燃煤发电机绢艘改造为燃油机纽．还决定新建600万千瓦的燃油电厂，到J’1977年，投
声了386万千瓦。1977年之后．由于原油供应的紧张，又要求将燃油电厂改为燃煤电r|。
第三节经济增长中的电力短缺压力：1977年一1990年
、文革后电力管制体制的调整
文化人革命r 1976年结束，但是，当时的中央领导未能正视文化大革命给国比经济造
成的重人破坏，需耍进行调整，相反，却急躁冒进地掀起r新的一轮大跃进，往1978年：
玛五届人犬第一次会议的政府]：作报告中，提出重点建设的120个项目，其中有30I女是发
电站投资项目，包括水电项目20个(总规模为1769一1799万千瓦)，大型火电基地8个(由
总装机容量为2055万干瓦的19个火力发电厂构成)，这些项目大多数最后都没有开l(主
要原因是当时国家已没有什么财力与物力来进行大规模的建设)，因此没造成什么重大损火．
但是却打乱，电力行业的调整T作，1976年垒1978年，新增发电装机容量增长率甚至低f
1972年至1975年的增长率，因此，国民经济中的缺电现象不但没有减缓，反而更加严重。
1978年j2目召开的十一届三中全会开始全面纠正建国后一系列“左”倾错误做法，作
出将工作重点转移到经济建设上的重人战略决策。电力工业逐步从文革后的混乱状态中恢复
Ⅱ：常。1979年2月，国务院决定撤销水利电力部，萋新设立电力丁业部和水利部。1979年
工理
理
理
力管局管
管
电业业业
业
省电电电
电
川京车扎
东
倒呲例．际
峥
K利自部
电力产业管制体制演变的国际比较研究
5刊，电力L：qp部向国务院提交了《关丁爿彻执行“调整、改革、整顿、提高”方针的实施
方案》的报告，认为在持续}．多年的全国性缺电后，当时全国缺少装机容量一千多万__r瓦，
缺少I乜掣‘400亿度以上，由于供电不足，全国有20％的1：业生产能力无法发挥效益，许彩
新r J‘待电开l，缺lU已经达到非常严重的程度，对此电力J=业部建议采取的I：要措施有：
在三年内增加装机容量1500万千瓦；加强电嘲管理，除j，跨省电刚成立』==(：域’陛电业管理局
|}1lUh 1．、Ip部直接领导外，不跨省电网(省网)的管理权也由地方政府转移到电力l；,lk部，
南电力部对全国电嘲实施统一管理。国务院批准了这一方案。在随后的两年里，电力1：、fk部
陆续成立了华北电、lk管理局、西北电业管理局、华中电业管理局、西南电业管理局、lll东电
力1：业局。这些管理局成立后，全国除了福建、新疆、广西、广东、内蒙古和西藏6省区的
电力部『J仍然归地力政府领导之外，其余地区全归电力工业部领导。
新的电力管制体制的结构为：
r华东电业管理局——华东j省及上海
i东北电业管理局⋯东北二省
l荫南电业管理局——西南三省
电力工业部√华中电业管理局——华中四省
l西北电业管理局⋯西北四省区
{华北电业管理局一华北凹省市
{山东省电力]’业局
列车电业局
r福建省电力简
|广东肯电力局
J新疆电力局
I广西电力局
l内蒙山电力局
诲籁T：业厅(管辖电力)
这次管理体制改革荩本上实现了对全国主要电网和主要地区电力部门的统一管珲，使路
省大电网包括的省、市、1'1治区由原来的15个扩大到22个。为了加强对电聃电压和无功管
理，I乜力部}1980年颁发了《电力系统电压和无功屯力管理条例》，弗对各大电网进行整顿，
结束了全国舞大电网长返8～9年低电压低频率运行的状况。1980年。全国11个发电黻机容
照在白万千瓦以上的电网，已有9个频率合格率达99％阻上，电网的电压也得到了相应的
改善。电网集中调度后，加强了水、火电之间的经济调度，提高了高温高压火电机组的发la
比重，这些措施收到了非常好的效聚，水电由于合理控制水位，减少弃水、降低水消耗率，
每年约多发电20亿千瓦时，198j年，全年水电发电量达655亿千瓦时，比1978年增加200
亿千瓦时，1980年扭转，高温商压机组发电量比重低下其装机容嚣比重的局面，全国2】4、
26
第五章中国电力管制体制变革研究
电脚巾高温高压机组在总装机容嚣中所cⅥE重达到71 64％，其发电量在全部发电量巾所山
比-嚣达剑72 38％，电网的经济运行使电力行业的各项经济指标都得到r显著的改箬。1981
年．全喇发电标准煤耗率从1978年的434克／千瓦时下降到407克，f瓦时，线路损失率从
1 978年的q．64％}、降到1q81年的8．980／oG。Jt外，从1977年起．对燃油发电机组又进行r
燃煤改造，到j’198】年底，伞部的582．5万千瓦燃油机组中，已经改造的达到360万干瓦，
技IU烧油鼙吲此从1977年的1482万吨减少剑198t年的1192力吨。
尽管电力r业部对电力行业的调整和整顿作出了很大的贡献，但它未能存在的更久一
些，1982年3 jj{{开的第五届全国人民代表大会第冈次会议义决定将水利、电力再度台并，
啦新成、，了水利电力部，水利rU力部成立厉继续对电力行业进行集中管理，1983年1月新
疆和福建电力局-k0归水利电力部管理。1984年广西电力局也划归水利电力部管理，到了1985
年全国只有』、东、内蒙r：，和西藏三省区的电子』．业仍然实行以地方为主的管理体制。这样在
“丈化人葶命”将电力l：业F放地方管珲后，从1975年中央决定上收电力1’业管理权限开
始，前后花r卜年时间，才形成r中央和地方双重领导，以部为主，按大区电业管理局分片
管理的新体制。枉这种体制F，跨省或省内电网是中央直属企业，由水电部统管理，ta，J
供应由国家统一分配。此外，1984年水利电力部决定成立华南电网办公室，准备把云南、
J’洎、贵卅『如J、尔电网联接起来，实现“西电东送”以充分利用西部丰富的水能资源米缓和
两广缺电的局面。
二．、短缺压力卜-的电力改革
随着改革开放后}}会经济的全面变革和发展，电力需求迅速增长，传统的电力体制已经
根本无法适应电力需求迅速增K的压力，冈此在整个80年代电力行业也尽量进行改革和调
整．在电力投资体制、电价和电力管理体制方面进行了一系列的改革，以尽量促进社会备方
面增加对电力的投资，克服电力短缺现象。
1．电力投资体制的改革
水利电力部成立后面临的主要问题是如何解决电力短缺和电力投资不足的问题，1978
年以后随着经济体制改革的不断深入，}十会逐步恢复了活力，经济发展速度越来越快，电力
行业面临的压力也越来越犬．缺电问题在80年代初略有缓解后，再次变得越来越严重，与
缺li王相伴的是电力投资的严重不足。为了解决这一问题，1982年12月，国务院发出』’《关
r征收囤家能源变通重点建设基金的通知》，以集中必要的资金进行能源交通重点建设，要
求对一切田营企事业单俜、机戈团体、部队和地方政府的各项预算外资金，以及这些单位所
管辖的城镇集体缸歧交纳所得税后的利润，征收i0％的能源交通重点建设基金，每年征收
凹{I亿元，仝部E缴中央财政，地方超额完成的部分，全部留给各省、市、自治Ⅸ用丁投资
本地区的能源交通项月。1983年6月国务院义发布了13】号紧急通知，錾求从1983年7爿
l Lj起，国家能源交通重点建设基金的征收比例从10％提高到15％，1983年的上缴中央对
阳家』扛力公硼战略础f究幂j规呈． 韶，1999，电力T业统计资抖提要，P¨4
电力产业管制体制演变的国际比较研究
政的仟务从40亿元提高到50亿元。{日电力投资不足的问题却并没有因此而缓解。
我5 1电力基建投资占围内生产总值和基建投资比重
电力基建投资均比囊(％)
国内生，‘总值全国基建投资电力基建投资
年份国内生产总全团摹建投
f亿元1 f亿元1 r亿元)
值资
1952 43 6 2．0 4．57
1957 138_3 11．7 8．49
1962 68，6 3．I 4 54
1965 170 9 11．4 6．66
1970 312 6 20．2 6．46
1975 409 3 28．7 7．01
1976 376．4 32．2 8．55
1977 382．4 33．1 8．66
1978 3588．1 500．9 49．3 1-37 9．84
1979 3998．1 523．5 47．8 1．19 9．13
1980 4470 0 5589 41．2 0．92 7．37
198l 4773．0 442 9 34．1 O．7l 7．70
1982 5193 0 555．5 42．4 O．82 7．58
1983 5809 0 594．I 55．6 0．96 9．69
】984 6962．0 743．2 71．6 1．03 9．63
1985 8857．6 1074．4 96．7 1．1 3 9．OO
1986 9696 3 1171．】133．1 1．37 11 37
1987 1l 301 0 1343 1 175．5 1．55 {3．07
1988 14068．2 1 525．8 214．9 1．53 14．08
1989 】5993 3 1551 7 221．9 1．39 14．29
1990 1 7695．3 1703．8 269．9 1．53 15．84
1991 20236．3 2ll 5．8 316．0 1．56 14．94
1992 24036 2 3012．6 400．2 1．66 】3．28
1993 31280．0 4647．0 557．9 1 78 12 01
1994 43800．0 6287．2 726．0 1．66 11．55
J995 577．33 0 7365 0 833．0 1．44 1I．31
1996 67795 0 8611 O 974．2 1．44 11．31
1997 74772 0 9863．0 1339．4 1．79 13．19
1998 79553．O 11904．0 1422．5 1．79 11．95
1999 82054．0 12619．O 1153．7 J．41 9．14
嵌“来源：川家I江山公司战略研究和规划都．1999，PIl3
第五章中嗣电力管制体制变革研究
表5．1显示了1952年一1999年各年的基本建设投资和电力投资情况。从表5．1可以看出，
1980年一1982年三年间全国安排的电力基本建设投资为41．2亿元、42．4亿元，占各年全同
基本建设投资的比重分别为7．37％、7．7％、7．5％，这一比重是1976年后各年中最低的．1985
年和1986年的情况尽管有所好转，但仍然处于较低的水平，根本无法满足电力需求的飞快
增长。在这种情况下，解决电力短缺问题的关键在于增加对电力行业的投资，但是在经济体
制改革的过程中，中央政府为了鼓励地方政府和企业的积极性，采用“放权让利”式的改革
政策，结果是中央财政逐渐失去了独自承担对全国电力行业进行投资的能力，因此解决缺电
I讨题的唯一办法是对传统的电力投资模式进行改革，允许各级地方政府和企业对La力行业进
行投资。
1984年5月水利l乜力部颁布了《关于筹集电力建没资金的暂行规定》，表示欢迎中央备
部门、地方政府利国营及集体企事业单位投资参加建设电力T程，并可以在电厂建成后按投
资比例分享_}；lj电指标，。12,N建成投产后由电网实行统一调度和集中管理，不实行联合经营。
在项目建成后投资利润的分配上，投资者可以选择还本付息方法，按国家规定的基本建设贷
款利率计算投资利息。也町以选择按投资比例分享利润。
这一规定极大地调动了缺电地区投资办电的积极性，尤其东部沿海地区的一些城市，纷
纷准备利用外资进行电力投资，为了增强对外筹资和谈判的力量，1984年12月，刚家决定
成立o#能国际电力开发公司，凌公司由中国银行、经贸部在香港的分支机构、水利电力部对
外公司和国务院乐油办公室共同投资设立，注册资本为1亿美元，该公司是投资公司性质的
中外合资企业，主要任务是支持地方集资办屯，为利用外资建设的发电项目提供部分人民币
资金和外汇：联合组织对外商务谈判：为发电投资项目提供部分建材和组织燃料供应等等。
华能国际电力开发公司不负责所投资电站建成后的经营管理，只按投资比例分享股利。当时
计划在“七五”期间利用外资办电500万千瓦。
电力投资体制改革中的另一个重要事件是“拨改贷”改革，1984年12月，国家决定将
财政资金从无偿使用变为有偿使用，从1985年起，凡是由国家预算安排的基本建设投资全
部由财政部拨款改为银行贷款。“拨改贷”的利率为差别利率，年利率分别为1 2％、2．4％、
3％、3 6％，电力项目的年利率为3．6％。
“拨改贷”改革，尽管有利于提高财政资金的使用效率和进一步提高建设项目的经济效
益，但是这一政策的实施却进一步将电力行、12推向困境，“拨改贷”改革后，原本由国家无
偿F拨的财政资金变成银行贷款，使电力项目的资产负债率大为提高，还本付息的负担更重，
“拨改贷”也影响了电力项目从其它渠道筹集资金的能力，因为项目的经济效益评估变得更
，”，仅1985年上、r年，建设银行就因为经济效益不行的原因对在建的21个水、火电站项目
拒绝贷款。这样到J’1985年全国的缺电问题不但没有缓解，而且变得越来越严重，全国缺
电450一500亿度，缺装机容量120卜1400力予瓦，从东北、华东、华北、华中、华南到两
南，拉闸停电的现象都非常严重，不少工厂每髑只能上四夭班甚至三天班。在这种情况F，
电力产业管制体制演变的国际比较研究
为r保证生产用电，只能挤．1市政和生活用电，许多县城、城镇夜晚因无法供电而漆尝一片，
不少天中城iH的j二要街道也昏暗无光。甚歪首都北京的晚间照明也曾轮流拉闸断I乜。1985
年．全国发电设备的平均利用小时己达5400小时(在供电正常的情况下，这一指标一般鹰
低丁5000小时1，其中，火电高达5893小时，发供电设备被迫超载带瘸运行，大部分电刚
没有备用装机容量，应该修理的机组也无法安排检修。许多电网被迫以拉闸限电作为调峰手
段，一遇到负荷超载或机纽出了故障就犒时拉闹限电。由于大屯厂供电不足，各地方、企业
被迫人量安装小机组，尤其是人量安装自各的柴油发电机。造成能源的严重浪费。许多电网
zi抖不将过走已停}fj或报废的旧的小机组重新装修起来发电，这些旧机组的煤耗是大机组3
4倍，据估计，1985年全因安装的小柴油发电机高达25ff一300万千瓦，耗油200万吨。
燃油发1b的成本比燃煤要高一倍。
表5．2 发用Lb装机容量比
年份发电设备装机容量(万千用电设备装机容量(万千比值
瓦) 瓦)
】981 6913 16040 I：2．32
1982 7236 17240 1：2．38
1983 7644 18635 l：2．44
1984 8012 19846 l：2．48
}985 8705 21258 l：2．44
1986 9382 2341l l：2．50
1987 】0090 26095 1：2 54
1988 11 550 29614 1：2．48
1989 12664 30859 J：2．44
】990 1 3789 34741 1：2．52
1991 l 5147 36726 1：2．42
1992 16653 39858 l；2．39
1993 J829l 42983 l：2．35
】994 19989 46017 1：2-30
1995 21722 49047 1：2．26
f996 23654 52645 1：2 23
】997 25424 55310 1：2，18
1998 27729 59395 1：2．14
1999 29877 64449 l：2．16
资}}来源：国家电力公司战略研究和规划部，1999，p107
第五章中国电力管制体制变革研究
这种电力供麻长期紧张的局面楚由多方面原因造成的。首先是电力需求相对于电力供给
的人幅度增K，这方厩常用的衡量指标是用电设备装机容璧和发电设备装机容量之比，庄电
力供应正常时，这寸目标应为2：1，当这一指标小1：2时，一般不缺电，丈于2是往往就
会发生缺电。表5．2列出了我国1981年一1999年问的发_}}j电装机释量比，扶中可以看出．
1980年时这一指标为2．22，1980年以后逐步上升，到r 1985年已上升到2．44，1987年1义
j：升到2．54。这表明1980年后我国新增用电设备装机容量远大予新增发电装机容最．}U／J
供求缺门在逐步扩人，
其次是长期实行的计划经济体制已经越来越不适应电力笈展的要求，在这种高度集中的
体制F，国家计划决定了电力J．业的投资水平，电力部门实行统收统支，只是执行田家汁划
的I：其，电价受国家计划的统一管制。在80年代开始经济改革后。由于经济环境的变化，
这种r青度集中的电／J体制逐渐龙法维持，首先是中央财政收入在国民收入中所^的比重越来
越低，致使中央政府的投资能力不断下降，1978年中央财政预算收入占国民收入的37％，
剑r 1988年只占21％，与此相应的是中央财政支出占国民收入的比重也从1982年的48_3％
F降到1988年的36．4％，随着经济体制的市场化．国家财政收入占国民收入的比重逐渐r
降，财政职能从计划经济体制下的生产建设财政逐步转化为公共财政，是一个不以人的意忐
为转移的客观过程，在这种情况下，中央财政可用于牛产建设的投资必然越来越少，此时．
如果电力投资体制不做相应的调整，仍然维持原有的国家投资格局，就必然会使电力部『J长
期处丁=^投资不足的状况。“五五”计划规定在计划期内全国增加发电量1048亿度．新增装
机容量2246万千瓦+而“六五”计划规定在计划期内全国新增发电鼍1079亿度，增加装机
容量1834万千瓦，在计划增加发电最31亿度的情况F装机容量却少增加400万千瓦，出现
了发电量的计划增长速度低于国民经济的计划增长速度，而装机容量的计划增长速度又低下
发电量的计划增长速度的情况。财政收入的不断下降使国家已经无力负担对电力部门的投
资，而电力部门长期实行的计划体制又阻碍了社会资金进入电力行业，1981年至1984年。
全国的固定资产投资达5】10亿元，而同期电力投资不过260亿(其中还包括40亿元的更新
改造资金)。，实际上电力短缺的根源就在于这种&期实行的高度集中的一家办电、多家用
电的计划体制，由十缺电许多已经建成投产的建设项目无法进行正常的生产，而地方政府却
将投资集中于加1：业，靠向中央计划部门争取用电指标来解决本地区的电力短缺问题。
第j个原因是在中央财政对电力部门投入不足的情况下，电力部j’J上缴中央财政的利税
却年年增加．削弱了电力行业的自我发展能力。1961年一1983年，国家对电力行业的投资
合计达518亿元，l酊电力行业向国家上缴的利税却达1000亿元，比国家投资多482亿元。。
与此同时，怂电力生产能力的增妖始终无法满足国民经济对电力的需求．到1985年底，全
国缺电选450--500亿度，要弥补这个供电缺口，如果按照85年的造价计算，至少需要投资
‘中共水电郝党组关r与前目题的报告，1985年12』j
历程，中周科技出版{』．，P153
。中共水电部党组关于根本改革电力T业体制的建议，
】31
转弓|自}水干等，2001，中国电力T业体制政革
1983．转ql自王永干等，200I，P135
电力产业管制体制演变的国际比较研究
250～300亿元。据估算，田于供电能力不足，1970年1985年全国少生产的r农业产值丛
I／j多亿元．国家财歧冈此损失的利税收入笔少为2000亿兀。
这种情况正灯表现了自然准断行业中国有产权的矛盾处境。传统的计划经济理论认为，
列]一中产社会化稃度很高的行业，应该实行国肓刮，以防止私人产权I天|为过分强调利润丽造
成的社会净福利损失，但是实际上刚家作为产权的所有者也无法回避私人产权所有者所面愉
的利润问题。筹刷不过是私人产权所有者追求的是利润最大化，而国家追求的是财政收入蛀
人化而已。两者都『剧样造成社会净福利损失。而在国有产权分布领域非常广泛的隋况下，小
尉行业引自企业2间的交叉补贴造成的社会净福利损失更加严重。退一步说，即使国家篇螺
自己能够按照}}会福利最大化的原则去行动，但也受财政收入规模的限制，如果长期出现财
政收入增长率低于社会投资需求增长率的状况，必然最后会出现短缺现象。
2．电价改革
除此之外，电价也是困扰电力行业发展的一大问题。新中国成立后，随着电力1业的不
断发展，对电价的管理权限逐步由分散走向集中，建立了统一的分类电价制度。电价具体的
分类为：照明电价、菲上、世电价、普通工业电价和大工业电价等几类。之后从1958年到1976
年，幽家对电价又进行了多次调整，主要是境一了全国的电价水平和为了扶持农业平u耗电餐
人∞新，上_!而央吁_L农业生产“船女i所，在调高了东北地区电价的同时，多次降低其它地
k“垃楚新兴l Hr城市的电价，并使东北之外地区的电价逐步趋向统一。1960年以后，国
家多次F调了电解铝、钢铁、电石、烧碱、合成氨、镁、钛、纯硅和金属钠等行业以及农业
qj产的剐电价格，F调幅度在13％--52％之阃。由丁享受优惠电价的行业不断增加，以及这
些行业尉电量的迅速增F-，到了1979年，仅实行优惠电价的工业用电镀就已高达350亿干
乩时，比1960年增＆23倍多，优惠金额高达4．2亿元，是1960年的7．8倍。尽管从1982
年起Ⅱl台j’新的电价调整政镱，开始陆续取消或降低优惠电价，但是根据1983年的统计，
lU力部业因执行优惠电价．每年减少利润10亿元，到了难以为继的地步。1985年的全国电
价水平和1953年相比姐增长，6 5％，而同期的售电单位成本增加了14．56％，仅火力发电
的燃料成本(包括运费)就从】960年的21．44元，吨上升到1985年的69．2l元／吨，上升了
2．23倍。除了燃料成本不断上升外，电力行业的税率在这一时期也不断上调，1957年电力
行、肛的税率为销售收入的2％，1958年调整为5％，1965年调整为15％，1984年实行第：步
利改税Z历，电力行业的产品税已山销售收入的25％，仅次于烟漓等奢侈品和汽油、煤油
等高利产品。低电价、高成本、高税率必然导致电力行业的利润水平不断下降，电力行业的
资金利润率也远远低于其它行业，而且基本一f．已经失去还贷能力，出现了银行拒绝向发电投
资项日货款的现象。
1984年，中共t}，央作出丁《关于经济体制改革的决定》，对生产资料实施“双轨制价格”，
计划外生产资刳市场价格水平远远高r计划内的国家定价，返对电力行业的成本有很大的影
响，尽管在双轨制的价格F，计划外的发电量也可以高价出售，但是电价的总水平仍然没有
第五营中嗣电力管制体制变革研究
多少变动。另一方面，在电力投资长期不足的情况下，为了解决电力建设资金不足的问题，
国家开始鼓励中央各部门、地方政府以及国营和集体企、事业单位投资建设电力T程，这些
新建T程的成本冈为设备、材料涨价的原因，大多较高，如果电价不进行适当调整，这些发
电投资项目，可能连还本付息的能力都没有。如果不对电价进行调整，即使废除了市场进入
罐垒．也不会促进电力投资。
在这种情况下，1985年5月国务院发布了《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行
规定》的通知，该文件由国家经委、国家计委、水利电力部、国家物价局联合制定。将国家
统一投资电力建设硐i统一电价的办法，改为鼓励地方、部门和企业投资建设电厂，并对部分
新投资的电力项目实行多种电价。暂行规定的乇要内容有：
鼓励集资办电。将集资办电分成两种形式。一是集资扩建新建电厂。一是通过出售用【乜
权筹集电力建设资会。对子集资建设的电厂或机组．其产权可以由集资单位按投资比例捆有
长期不变、分配利润。也可以归电p阏所有，由电网用发电利润分期向集资单位还本付息。此
外，集资单位还可以在二r年内按投资比例分享用电权。
在集资电，’的经营管理方面的文件规定：集资电厂可由集资单位成立联营公司，独立经
营，L一电嘲签订供电崩电经济合同，也可以委托电网代为经营管理。集资电厂或机组的发电
分配，由电网代为管理的，按当年可提供实际发电量分配，第一年按电嘲火电平均利用小时
分配。独立经营的，按实际发电量分配。对于集资办电，购买设备，燃料、材料等方面的支
出全部计入成本，_于f：使电价作相应的浮动。集资办电的电厂或机组投产后，呵用新增的在缴
纳所得税前的利润还本付息。
对于买用电权的集资办法，文件规定：备电网可从国家新建电厂当年增加的发电装机容
最中提留10％作为集资办电的售电资源。各电网按每千瓦供电能力实际综合造价，向集资
单位出售用电指标，集资单位可在交款后的第二年或发电机组投产的当年开始用电，电价按
国家规定的现行价格计算．用电权二十年不变。
在多种电价的实施方面，文件规定：对用国家分配的加价燃料所发电量，增加的燃料费
』刳纳入成本，并相廊提高售电价格。允许电网自行组织议价燃料多发电。对这部分电最，电
网可以加收燃料附加费，电网也可以组织用户自筹燃料，由电网组织有关发电厂多发电，电
网统一收取合理的加[费。为了充分利用电网低谷电量和控制高峰负荷，电嘲对有调整用电
负荷能力的用户应实行分段电价，非负荷高峰时期的电价可以比现行电价低30％～50％，负
倚高峰时期的电价可以比现行电价高30％50％。对中外台资发电企业或外商投资的发电企
业，在还本付息期间所发电量全部由市场调节，可以按成本、税金、合理利润核定售电价格。
此外．还为集资电厂々门出台了几项政策。首先是集资电厂实行“谁投资、谁胃；I电、准得利”
的政策，劳允许投资单位自建、自管、自用，住自愿的条件下也可以由电网代为管理。其次
是规定独立经营的集资电厂。凡使片j议价燃料、议价材料和设备，允许其售电价格作相应的
浮动。供电部门采用议售制的方法，收购集资电厂的电鼓要签订合同，并按购电价格加平均
电力产业管制体制演变的国际比较研究
供电成本、线损、税金、于续费的办法确定零售电价。集资电f一的利润分配，按。、七分成．
即电r得利润的'709／0，供电部门}}利润的30％。
《关于鼓励集资办屯和实行多种fa价的暂行规定》对中国电力工业的发展超了菲常大的
影响，它为中国的独讧发电企业进入i}『场打开了大『J，标志着中国电力体制改革的真Ⅱ：开壶fi。
当然，这捌定也有许多不完善之处，它在废除电力投资rif场准入壁垒的同时，没有向建立
竞争性的电力市场的方向努力，多种电价制度的实行固然有利鼓励集资办电．但也留r了巨
后￡n力价格混乱的隐患。
3电力管理体制改革
由于集资办电建设的独立发电厂的出现，使电力行业长期实行的高度垂直一体化的产业
组织结构必须作出相应的调整以适应这种情况，特别在多家办电的环境下，为了调动地方政
府投资办电的积极性，国家专门出台．『“准投资、谁用电、谁得利”的规定。但是在分区管
理的大区电网管理体制卜．，要具体落实这一规定并非易事，因为电网有着很强的外部性，它
是一台遵循物理法则而不是经济法则的系统，在许多生产者同时向电网注入电流的同时，许
多消费者义同时从电网吸取电流，尽管它可以利用不同发电成本的发电厂的最佳运行组台的
协同效应产生发电成本最小化的节约效应。但它又会产生令人难以解决的外部性问题，正如
我们在第一章讨论的那样，一个阕突然发生故障而停止运行的发电厂会对藜个电网的其它发
电J和用户产生影响，一个节点用电量的突然增加会影响整个电网的所有用电消费者。这种
外部性使“谁投资、谁用电、谁得利”政策的实施起来有相当的难度，因为这项政策实际上
是将电力作为排它性消费的产品，也就是否认电力供给与消费的外部性，这样，集资办电政
策的出台，不但对到电力投资体制和电价制度产生影响，而且还推动了电力管制体制的改革。
住旧家投资是电力建设投入主要来源的时候，国家无可争议地拥有电力分配捌电力调度
权，而在集资办电政策出台后，地方政府成为电力投资的主体．它们为确保自己对所建设的
电力项目拥有的权益，必然要求拥有一定的电力分配和电力调度权，而从“文革”厉期的
】975年至1981年斤建立的电力管制体制中电力的分配和电网的调度权主要集中在电力部
(以及后来的水利电力部)和大区电业管理局，省电力局基本上没有什么权利，只是一个执
行机构。而在集资办电体制F，是否弱化大区电业管理权限，让省电力局拥有对本省电网的
电力调度权和电力分配权，就成为电力管制改革的焦点问题。
在这种情况下，1986年5月．国务院成立了电力工业体制改革小组，研究电力体制改
革问题，改革小组提交的报告建议．根据各省(市)在财政上对中央实行分成包干制，以及
省(市)政府成为电力投资主体的情况一F，为了调动各省(市)政府管理电网和办电的积极
性，应当在保证电网安全运行，实行统一调度的前提下，扩大省电力局的权限。在具体的权
限划分上，嘲局(大R．电管局)I℃表水电部对电网进行管理，负责电网的统一调度，以保讦
供电厦晕和电网的安全经济运行；协调各省电力管理局之间的关系。为了保汪网局对电网的
凋度和管理能力，网局除了对33万、50万伏电网网架进行直接管理之外，还可以拥有部分
第五章中国电力管制体制变革研究
骨干电』和调峰电厂。省电力局除了对本省的中央电力企业(网局直接管理的除外)进行经
营管理之外．还是省政府的一个职能部门，负责对全省的电力工业的管理，对本省的地方电
r和合资电J”进行管理。省局要服从网局的统一调度，遵守网局制度的各项规章制度，严格
执}j与网局和网内各省局间的供电合同及其它协议。网局和省局都进行独立的经济核算。此
外，在网局和省局分别进行经济核算的情况F，对网局和省同直接管理的电厂实行：级核算。
地方和企业自办的电厂．均实行独立的经济核算。另外，为了鼓励电源建设，电网对企业臼
备电厂、部门电J、利用外资办电的电厂和小水电的上网电价实行优惠政策，给电厂【j：剥。
经过一段时问的酝酿，1987年下半年，国家正式确定了电力体制改革的原则。即“政
企分开．省为实体、联台电网、统一调度、集资办电。”住这种新体制下，水电部基本上不
再承担电力生产建设的职能，将大部分电力管理权下放地方政府，大区电网局的管理权也大
人减少，姐保留对少数骨干电J一和高压送变线路的赢接管辖和调度。其余的电厂和送变电殴
箭，一律下放给省电网管理。跨省电网采取联合电网的联结形式，实行联营。电价的定价权
也F放给地方政府。省电力局的权限人人扩张，成为电力投资、电力生产的主体，筷至在一
定程度上成为电力定价的主体，另外，省电力局还具有电力行业管理的政府职能，成为政企
不分的混合体。这在很大程度卜扩人了地方电力部门的垄断权。当时这样设计的主要理由是
考虑到电力行业本身的特殊性，冈为电力的生产、销售和消费具有缀强的一体化特征，住地
方政府内部再专门设立一个电力管理部门，一是不一定能提高教率，二是造成水电部和地方
电力管理部门的舣重领导体制，形成多头管电．政出多门的弊端。但是事实表明，这种省为
实体，政企不分的新体制，堪管在促进电力投资上发挥了积极作用，但它在一定程度上不是
减少而是增加了电力部门的垄断能力。尤其是地方政府对电力部J’j的控制能力增强后，在电
价之外的各种附属收费越来越多，最终导致了电价的迅速飞涨，引起了消费者的强烈不满。
1988年3月，第一tZ届全国人民代表大会第一次会议通过了国务院机构改革方案，决定
撤销煤炭工业部、石油工业部、核下业部，组建能源部，以统筹管理和开发能源，对能源T
、世实行全行业管理．原水利电力部中的电力部分划归能源部管理。能源部成立后，继续按照
1987年下半年国务院提出的电力体制改革原则，将原先的大区电管局改组成电力联合公司，
并首先在华东电管局进行试点，将华东电管局改组为华东电力联合公司，华东屯网内的}。海、
}1．苏、浙江、安徽省(市)电力局改组为省(市)电力公司，为政企分开创造条什。将原先
华东电网独立核算、集中统一的管理体制改为联合公司和省(市)公司都是经济实体，分别
进行独立核算、自主经营、自负盈亏，都具有法人地位的新体制。在保持联合公司对电网的
调度权的情况下，扩大省(市)公司的经营的主权。在华东电网实行联合公司改革试点的基
础上，能源部丁1988年7月制定了《电力【业管理体制改革方案》，国务院在1988年】0
月批准了这‘方案并授权能源部组织实施，该方案的主要内容包括：
改革电网管珲体制。根据各省存财政E对中央实行分成包干制的情况，为了既能发挥跨
省电网的优越性，义能调动各省政府增加电力投资，将现有的以跨省电网为独立核算单化、
电力产业管制体制演变的国际比较研究
集中统一的管理体制，改为省电网实行独立核算，在省电网的基础上将跨省电网组建成联台
电网公司的新体制。冶：这种联合电网的管理体制下，大区电管局(网局)被改建成联合电，J
公司，省电力局被改建成省电力公r≈。两者都是独立核算、自负盈亏的经济实体，具有法人
地位。联合fU力公吲是由跨省电网内各省电力公司和联台电力公司的直属单位组成联合企
、峨由能源部F J}_{管理，在国家计划中实行单列。其职责是：(1)直接管理电网内由能源部
批准的骨卜电厂、调峰电厂以及33万、50万伏电网网架等。(2)负责电阏安全稳定运钉。
联合电力公司总调度部门要按照《电网调度管理条例》所规定的责任和权力，实行统一渊度、
分级箭理，保证实现国家发、用电计划，保证供电质量。(3)负责提出电网发展规划，协调
各省电力公司之间的关系。(4)负责制订管理电网的有关规章制度，以及提供全网性服务。
省电力公司是由所有权不同的(中央所有和地方所有)的电力企业组成的联合企业，其
职责足：(1)负责本省范围内(联台电力公司直接管理的除外)的电力建设，发供tg{tl用电
管理。实行建、管、剧统一，责、权、利结台，财务上按中央和地方的产权分别核算、自负
盈亏。(2)省电力公司的调度部f J必须服从联合电力公司的统一调度，保障供电质量，省电
力公司在完成向电网送出或输入电力电量的任务厉，多发多用，少发少用，如省In力公司自
售有余，q以跨省销售，但供销合同(协议)必须经联合电力公司总调度部门的同意。在特
殊情况f、，要全网·盘棋，互相支援。(3)遵守联合电力公司制订的各项规章制度，严格履
行与联台电力公司发各省电力公司之间的发供电合同和经济台同，按期核算、结清。(4)受
能源部和所在钳人民政府的委托．承担电力上业行业管理职能，负责提出本地区的电力发展
艇划和电力电茸的供需平衡汁划，承办集资办电和农村电气化的有关_L=作，参与各级计划部
f』对本地区新建、扩建L程和技术改造项目的用电审查等。对负责管理非跨省电网的省电力
局，要逐步改建成省【U力公司，独立经营，由能源部和省人民政府双重领导，并接受委托行
使所在地区电力J业行、』k管理的政府职能。
此外，方案还规定外资独资、中外合资兴办的电厂和按流域组建的水电开发公司、新建
的水}a J、集资或利删苒种贷款新建的电厂均可独立核算，与电网订立经济合同，其电价由
电j提出核定依据，经自关部f J批准后执行，电网议售这部分电量收取管理费。鼓励企业．
特别是热力负荷人的企业办自帑电厂，对企业新建自备电』‘自用有余的上网电餐，电网应视
同直属厂安排销售，并收取管理费。
在电价标准的制订上，方案规定非跨省电网，由省电力公司、省物价部提2jl，报能源部
和国家物价局批准后执行。跨省电网，南联台电力公司提出，报能源部和国家物价局批准厉
执行。盎企业经营机制7J面，要普遍推ji承包制，联合电力公司和省电力公司按售电量提取
j：资总额(包括奖励基金)，实行万千瓦时售电量和物质消耗上资含量包干的办法。辅以必
要的安全、经济、技术考核指标。
到』，1990年6月，原人区电管局羊¨省电力局已经按照方案的要求全部改为联台电力公
司和省电力公司，在这种新体制r，联合电力公司的角色和作用相当了：电网系统的运行和维
第五章中国电力管制体制变革研究
护者，而省电力公司则成为地区电力服务的发、输、供～体化特许垄断经营者，省电力公ld
之问通过合同交换电力。从围际比较的角度看，这种体制更类似于美国的特许蕉断经营的经
营体制，这在某种程度上是个i＆大的倒退，闻为，在这种体制F，电网的协调作用人人‘r
降。在一般情况F，电网将许多发电厂联结起来，并通过发电的最优顺序安排来使整个I乜网
的发电成本最小化，这种协同作用可以发挥显著的规模经济效箍，丽在省为实体的体制F，
电州的济调范m人人减少，相席的协同效应也大大降低。但是，从现实角度看，这种现象的
出现义钉⋯j!的台理陲，由j1严重的缺电现象1P常普遍，为保证电嘲的正常远行，就必须要
求皑嘲内的并省电，一吨相支持，如果这样，那么，电力投资较多的省好不容易通过集资办电
建成的la厂，鄱将被电网调度者用于支持电网内其它电力短缺的地区，电网的这种外部性对
地万投资电源建设的积极性将是一个很大的打击，此外，在电力负荷超过一定的程度^j，电
网的电压和频率就会降低，这时为r避免电网的崩溃，就必须对电网内的部分地区实施拉闸
断电．这时迫跚调度者实际上是在电捌内部协调分摊电力短缺的损失+在这种情况F，电刚
也难以顺利发挥协词作月j(因为协凋分摊损失的难度比协渊分摊收益的难度要人的多)。跚
此，在电力短缺的情况p，为了减少电州的负外部性，只能将电网分解，执行省为实体的体
制。
省为实体的办电体制确立后，国家预算资金对电力投资迅速减少。1986年中央ic寸政预
锋内安排为电力摹本建设投资尚有54亿元，占当年电力基本建设投资的54％，而1987年
只安排了20多亿元，剩余部分依靠发行30亿的电力建设债券筹集，I【{；j于全国67个电力项
目的建设，该债券为食用电权债券，主要是面向单位发行，每元面值的债券含用电指标每年
2度，5000度电量l-有一个千瓦电力，从购买债券‘年后开始供电，用电指标有效期为20
年，债券小计利息，从第十一年开始，五年偿还基金，每年偿还本金的20％，由r债券不
计‘平《息，发行的难度很大，各省(市)只能用摊派的方法命令下属单位购荚．为了使债券能
顺利发{7．，K电部甚至发文规定，凡未按期交纳债券款的单位属于新增用电户的，供电部门
呵以相应地推迟供电，如果债券认购数额不足，地方政府可以再加收电力建设附加费，供电
部fj可以对未按当地供电部门发出的通知书要求缴纳应缴纳的电力建设附加费的片|电单位
每天加收滞纳金3t；o，对这些单位的用电只能按照基数供给，超过基数时，供电部门有权停
Ir供电，遗成的损失由超基数用电单位承担。尽管如此，这30亿元的债券当年只发行了26
亿兀．剩F 4亿元没能发行出去。1988年的电力建设债券只向金融机构和重点企业发行．
计划发行雨点食业债券6亿元，何是实际卜只完成了I．9亿元，1989年安排发行屯力债券和
企业债券共35亿元(建设债券27．79亿元．企业债券7．23亿元)，占当年国家计划对电力投
资的78 48亿元的44 6％．但是到r 10月初，电力建设债券只发行了6000多万元，根本7￡
法先成全年的任务另方面，1986年出台的集资办电政策倒是极人的激发了地方政府投
资办电的积极。盹，1986年当年的电力基本建设投资就达到1 33．1亿元，比j985年增加37
亿元，电力基本建i52投资在全国基本建设中的比最由1985年的9％，LYI-10 11 37％，1987年
37
电力产业管制体制演变的国际比较研究
至1 989年期间尽管【q家财政于61算内资金对电力建设资金的投入F降或留有缺[1，但是全囤
鬯刀基本建设投资却小断l：SI-，分州达到1 77．5亿元、214．9亿兀和221．7亿元，11i仝嘲基本
建设投资的比重分*lj为13 07％、14．08％、14．29％，到了1989年，全矧的装机容餐己退1 26
亿f瓦，比1985年增加了3900万千瓦，但是全国的缺电状况并未斟此缓解，1989年全脚
的雕电装机容量与装机容量之比为2 44，仍然停留在1985年的水平上。虽然如此，但是L岜
力建设的在建1：程的规模却有了很大的增长，1989年全国电力的在建工程规模为6097万t
瓦，灶1985年的一倍，几乎以每年1000万千瓦的速度增加，四年投产的装机奔鼙合训达
3028万千见。与此同时，这一时期的发电标准煤耗基本上仍然维持在398克／千瓦时的水平
r，儿乎没有r降，这农明发电效率没有明显的提高。出现这种现象的主要原因是：在电力
短缺现象严熏的情况F．不但无法将落后、低效的发电机组淘汰，而且一些报废和退役的大
机绢和小机纽也被修复起来投入运行。这部分机组的装机容量有数百万千瓦，大部分已远行
r 25年咀上，有的蓰至已经运行r 40年，发电煤耗高达700一800克／千瓦时，发电成本是
伞国单位发电成本的两倍以上，相当于每年消耗数万吨煤。发电效率无法提高的另一个重要
原凶是各地竞相发展柴油发电机组和凝气式小火电机组。电力投资权下放地方后，尽管有鼓
励集资办电的政策出台．但是电力投资的数额也不是地方政府的财力所轻易能承担的。当时
一台20万千瓦的机纽一般需要投资2亿元以上，而小火电的投资成本则低许多，此外，人
机纰必须和电网联峨，在电力短缺的情况，电网的调度不一定能充分保证投资者的用电权，
而小火电夫部分建确、县以下单f≯，这些用电单位，在电嘲缺电需要拉闸限电时，它们是最，尤
被考虑的俘电对象。而在自己建立了小火电而且和大电网联系不密切的情况F，投资者的用
电权就可以得剑充分f『{J保障。尽管小火电的发电成本较高，但在“集资办电多种电价”的政
策F，这些小火￡也可以高价售电．其价格可以是大电网电价的几倍，足以抵销成本劣势．，j
力向，列川户而吉，小火电的价格尽管较高，但总比供电不足，生产时断时续，每剧停。
扦四要＆，。在这种情况F，建设技术上落后的小火电反而在经济具有一定的合理性。1985
年，全幽L投产的小火电有170处，装机容量150万千瓦，在建100处，1986 1988年新
建的小火电容量边32．3万千瓦，到_『1988年，全国1．2万干瓦以下的凝汽式小火电机组退
1200万T。瓦，年发电晕300亿千瓦时，一年多耗煤1500万吨，除了小火电，各地迩建，许
多小柴油发}E机组，1988年全豳小柴油发电机共消费柴油50万吨，仅江苏省就仃小柴油发
电机纠l 12刀千乩，年耗油14．8万吨。由丁-这些小柴油、小火电机组的大量存在，我因钓
发电效率从总体上看，住198l一1989年期间儿乎没有提高。1989年我国的发电煤耗远商丁
世界其它发达踊家(包括前苏联)1970年的发电煤耗水平。表5．3是我国电力1．业土要技术
经济指标矾‘1952年到1998年之间的变化情况。从表5．3可以看出．在罄个80年代，我田
l乜力{7_,Ik的技术指标基本上没有什么变化。
一墨皇童!塑生尘堂型竺墅奎蔓型塑
表5．3 我国电，J【：业的主要技术经济指标
年份发电设备平均利发电厂用电线路损失发电标准煤牦供电标准煤耗
H4小时率(％) 搴(％) (克，干瓦时) (电／P瓦时)
1952 3．800 6．17 11．29 727
1957 4．794 5．99 6．6l 604
1062 3．554 7 87 8．73 549 605
1965 4．920 6 98 731 477 51 8
1970 5．526 6，54 9 22 463 502
197l 5．810 6，68 9．48 465 505
1972 5、746 6 68 9．43 464 504
1973 5．530 6．26 9．53 457 496
1974 5,01 0 6 19 9．9l 450 488
j975 5．{97 6 23 10．13 450 489
1976 4．869 6．34 10．32 449 487
1977 4．947 6．41 10．19 446 484
i978 5．149 6．61 9。64 434 471
1979 5．1 75 6．54 9．24 422 457
1980 5．078 6．44 8．93 41 3 448
1981 4．955 6．40 8．98 407 442
1982 5。007 632 8．64 404 438
1983 5，101 6．21 8．53 400 434
1984 5，190 6．28 8．28 398 432
1985 5．308 6．42 8．18 398 431
1986 5．388 6．54 8．15 398 432
1987 5。392 6 66 8．48 398 432
1988 5,313 6．69 8．18 397 431
1989 5，171 6．8l 8．18 397 432
1990 5．04I 6．90 8．06 392 427
199l 5，030 6．94 8．15 390 424
1992 5．039 7．00 8．29 386 420
1993 5．068 6．96 8．52 384 41 7
1994 j．233 6 90 8．73 381 414
】995 5,216 6．78 8 77 379 412
1996 5．033 6．88 8．53 377 410
j997 4．765 6．80 8．20 375 408
1998 4．501 6．66 8．13 373 404
1999 4，393 6．50 8．10 369 399
资料来源：固家电力公州战略研究与舰削部．1999，P114
电力产业管制体制演变的圉际比较研究
80：F；-L历3tj!．尽管存“放权让利”的改革方针下，企业大部分实行了以承包制为丰翌
内容的改革，从投融资体制看，国家也向地方政府下放大量的投资审批投，佃是由丁资本d，
场还没确出现，《2)lkW,j筹资只能通过银行进行。由于电力投资规模较大，而且电价较低，i【i
力企业的负愤率高，还款能力低，tEI?对丁．电力企业的贷款非常谨慎。每年只有20亿元五。
√一企业的还款能力H能寄希望在电价上调。而集资办电，多种电价制度的实行!l!JJ刺激了电
价水甲的上拜，从1987年以后，全国的电价水平就处于不断上引的趋势，多种电价制度的
实施，使向同一电网供电的发电企业，老企业执行国家统一规定的低价格，新企业执行集资
办电的新价格，新lH价格之间的价差高达两、三倍左右，而对t}}j户来说，老发电企业的崩电
户实行低电价，新建发电企业的用电户执行高低价，多种电价制度在发电企业芾l电力用户之
f司都造成了不公甲，
第叫节传统体制的彻底瓦解：90年代的电力体制改革
jL t年代初，我国经济体制改革进入新的阶段，确立J，建立社会主义市场经济的改革目
标，为围柯自然葶断{r业管理体制的彻底改孳，扫除了诸多障碍。如果说，90年代前期．
电力行业管理体制的改革还只是在搞活国有大中犁企业的大思路下．对现有体制进行进一步
的调幕。判r 90芷代后期，电力{JJ、№管理体制改革则已经是根据建立社会主义市场经济的
要求，把重点放n朋破摹断，促进竞争，建立符合市场经济一般规律要求和我国国情的自然
华断行业管理体靛上J’。这最终导致了对国家电力公司的彻底重组，在发电郭门全面引入竞
々，村l毒1：
、陶有IU力企业改革和《电力法》的制定
90；削℃前期，电力改革的重点集中在加强大型国有电力企业的活力上，为此采取的掐
砸土耍有雏建人型企业集团和实施政企分开。转变企业的经营机制。九十年代前、r期的，j
，、重人的事付是】995年底我国匍!定了第一暗0《电力法》。
1．固有I也力《：业段节
90印代国有企业改革的第一项重夫措施是组建企业集团。1991年8月底，翻家计委、
田家体改委、幽务院』．产办公家根据国务院关于选择100个左右大型企业进{]：企业集团跋^
改革的精神，拽定庄全国进行组建lOO个人型企业集团，这种做泫主要是受口本、南朝鲜通
过培柏企业集团而形成若T矗。伞_f}{=界订竞争能力的犬公司，从而带动国内经济起E的经验的
艏发。国家给J7 100个试点大型企业集团许多优惠政策，希望这些企业集团能发挥规模经济
优势，推动生产要素的台理流动。既能发挥大企业的主导作川，集中资金实行统一规划，义
链调动成员企业的积极性，并希颦这些大型企业集团8％稳定占领并逐步扩大国际市场，成为
参加国际竞争的土力，ⅡE#i-，国家通过调控一批以犬型企业为核心的企业集团，可以更加有
效地引导犬母中小型企业的经济活动，提高宏观调控的有效性。在首批进行试点的55个，、
14【】
第五章中国电力管制体制变革研究
型企、世集[羽中，育电力设备制造企业集团5个，它{fJ是：哈电集团(哈尔滨电站设备成套公
司)、东电集团(东方电站成套设各公司)、上电集团(上海电气联合公司)、西f乜集团(两
安电力机械制造公司)，东北输变电集团(东北输变电设备公司)。电力集团有6个，它们魁：
华能集团、华』匕电力集团、东北电力集团、华东电力集团、华中电力集团硐I西北电力集团。
1993年1』=j，又止式成立了东北、华北、华东、华中、西北五大电力集团，这样，电力体
制又变成能源部、五大屯力集团为中心的大区电网萃【】省(市)、自治区电力公司为主体的管
理框架，roi．扣国华能集团则是以电力投资为主的大型企业集团。
1992年3月，第八届全国人民代表大会第一次会议通过决议，撤销能源部，成立电力
．1“：业部和煤炭部。电力工业部的成立并没有改变“政企分开、省为实体、联合电网、统一凋
度、集资办电”的电力体制政策，而是在政企分开的原则下，进一步地简政放权．将I：fie重
点由部门管理转向行、lk管理，主要职责是制订电力行业的发展战略、政策、法规，推进体制
改革，监督国有资产的保值增值，协调电力生产建设和集资办电中遇到的重人问题。为此夫
幅度F放了电力企业经营管理中的人、财、物等方面权力，这些权力主耍包括：人部分i程
项目的殴甜审查和设备选型、发电、用电及燃料订货计划：企业需要的配件、材料的进出u
管理，网内省电力公，日领导班子管理，直属企业增长指标和劳动工资计划，电力集团承包经
营、直属企业的财务会计业务，电力机修企业的产品定价，农村电网和小火电技术专项贷款
审批等。尽管新成立的电力部在政企分开和简政放权方面做了大量工作，但它仍米能彻底解
决政企分开的问题。圈为它仍然同时担负着国有资产的经营管理和行业管理的双重职能。
国有企业改革的第二项重大措施是转变企业经营机制。1992年以后，中国的经济体制
改革的目标转变为建立社会主义市场经济，市场经济的环境对企业的运行机制提出新的要
求，原先体制下的政企关系已经不能适应新的形势。在新体制下，企业要自主经营、自负盈
亏、自求发展、自我约束，成为市场活动的主体，因此，转变经营机制，加强市场竞争能力
成为国有企业改革的新重点。为了促进国有电力企业转变经营机制，电力部、国家体改委和
网家经贸委颁发了《全民所有制电力企业转换经营机制实旖办法(试行)》，对电力部、电力
集团公司、省(市)电力公司以及电力生产企业之间的职责进行新的划分和规定。《办法》
规定屯力部不直接干预企业的生产经营活动，将电力部的职责明确为：负责电力行业的统筹
规划、组织协调、信息引导、检查监督和提供服务，负责制定行业政策和部门规章，负责考
核、任免按国家规定应由部管理的企业领导人员，会同国家物价部fJ管理电价。在大中犁电
力建设项目初步设计的审查和审批方面，电力部主要负责审批：核电厂、单机容量60万千
乩硬以卜火电机组发电厂和利用外国政府及国际金融机构贷款的进口机组，跨网、跨省的
500千伏及以上的交直流送变电工程：装机容量50万千瓦以上的水电站、国际、省际交界
河流、跨流域引水的水电站以及利用夕}资建设的水电站。装机容量在30万千瓦以上的“以
大代小”的技术改造项目。
集团公司、省公司负责经营管理其所属的发电厂、供电局的国有资产，并确保其保值、
4
屯力产业管制体制演变的国际比较研究
增值。并按照“统一调度、分级管理、权贵～致”的原则，给予所属的发供电单忙在人、账、
物等方面应有的臼土权，使其成为f乜网内部具有活力，相对独立的核算单位。电力建设项目
实行业主负责制。m、世主负责建设项目的立项申请、资金筹集、组织建设，并负责还贷和承
担风险。电力建设项目的业士在选择发供电设备方面享有自主权，并相应承担造型灾当的责
任。集团公词和省公司具有投资功能，建设项目需要的贷款由集团公司或省公司自贷自还，
11]以利_[1=}外资进行电力开发和建设，经国家批准，可以发行债券。在保证实现国有资产保值、
增值的前提。r，电力食业的留用资金可以统筹安排、自主支配。电力部停L}=r达企业管理人
员和专、№技术人员的年度增长计划，电力企业可以自主决定招工的时间、条件、方式和数量，
有权拒绝任何部fj、单位和个人强行要求安排和招用人员，企业在按国家规定提取的工资总
额内有权自主分配。电力部通过制定行业工资标准、企业领导人收入管理方法和企业民主管
理程序，对企业内部分配进行指导、服务和监督。
2．《中华人民共和国电力法》
1995年12月底，第八届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《中华人民
荚和国电力法》，这娃我国第一部电力方面的法律，共75条。它对电力管理、电力生产、电
力建设、电网管理、In力供应和使用、In价和电费、农村电力建设和农业用电、电力设施保
护等方面进行明确的规定，基本上涉及了电力运行的所有方面。在电力监管方面，《电力法》
捌定国务院电力管理部rJ负责全国电力事业的监督管理，国务院有关部f J在各自的职责范围
内负责电力事业的监督管理，在电力建设方面，规定地方人民政府应当根据电力发展规划，
闻地制宜．采取多种措施开发电源，发展电力建设。在电力生产和电网管理方面，规定电喇
运行实行统一调度、分级管理。任何单位和个人不得非法千预电网调度。具有独立法人资格
的电力乍产企业要求将，E产的电力并网运行的，电嘲经营企业应当接受。在电力供应与使片J
力IfiJ，《电力法》规定供电企业在批准的供电营业区内向用户供电。供电营业区酌划分，麻
当考虑电网的结构和供电台弹件等同素，～个供电营业区内只设一个供电营业机构。省、门
ff{区、商辖市范嘲内的供电营业医的设立，变更，由供电企业提出申请，经省、自治区、直
辖市人民政府电力管理部门会同同级有关部门审查批准后，由省、自治区、直辖市人民政府
lU力管理部门发给《供lH营业许可证》。供电营竹机构持《供电营业许町证》向工商行政管
理部门申请领取营业执照，方可营业。在电价和电费方面，《电力法》规定电价实行统+-政
策、统一定价原则。分级管理。制定电价．应当合理於偿成本．合理确定收益，依法计入税
金。上网电价实行同网同质同价。跨省、自亍fi区、直辖市电网和省级电网内的上网电价，由
电力生广企业和电网经营企业协商提出方案，报国务院物价行政主管部『J核准。独立电网内
的上网电价，由电力生产企业和电网经营企业协商提出方案．报有管理权的物价行政主管部
『J核准。地方投资的电力生产企业所生产的电力，属于在省内各地区形成独立电网的或者自
发自)4J的，其电价可以由省、自治区、直辖市人民政府管理。跨省、自治区、直辖市电阿和
独0：电网之问、省级电网利独立电网之间、独立电嘲和独立电嘲之间的互供电价，由双方协
42
第五章中国电力管制体制变革研究
商提出方案，报有关物价管理部门核准。跨省、自治区、直辖市电网和省级电网以及独立电
网的销售电价，由电网经营企业提出方案。报有关物价行政主管部门核准。对同一电网内的
同‘电价等级，同一用电类型的崩户、执行相同的电价。此外，《电力法》还规定任何单位
不得超越电价符珲权限制定电价，供电企业不得擅自变更电价。禁止任何单位希f个人在电费
中加收其它费用。地方集资办电在电费中加收费用的，由省、自治区、直辖市人民政府依照
国务院有关规定制定办法。
从内容上看，《电力法》基本上是围绕着“政企分开、省为实体、联合电捆、统一调度、
集资办电”的框架制定的，l嗣而留下许多不足2处，例如，遗漏了对于配电环节的有关问题
的规定，对电力生产企业、电力监管部门的地位和法律责任没有作出具体规定，在电价的确
定方面．给予国家行政部门和地方政府太多的权力，而消费者基本上被排除制定电价的过程
之外。有些方面的规定和立法精神有违背之处，特别是第四十四条，一方面规定“禁J￡任何
单位和个人在电费中加收其它费用”，另一方面又许可“但是在法律、行政法规另有规定的，
按照规定执行”，这种互相冲突的表述违背了立法的严肃性。此外，《电力法》的一些提法义
过于超出实际情况，如第三十七条规定“上网电价实行同网同质同价”．明显忽略了我国在
集资办电的体制r实施的多种电价制度的现实，以至于在《电力法》颁布7年后全国还没有
一个电网实行同网同质同价。由丁这些不完善之处，这部《电力法》在应用中已不能适应电
力市场发展的情况，需要进一步修改完善，此外，在这一段时间里，还制定了《电网调度管
理条例》、《中华人民共和国电力供应与使用条例》，这些法律和条例的制订。推动了我围电
力市场的法制化进程。
二、国家电力公司的建立：政府和企业的彻底分离
90年代后期我国的电力市场发生了深刻的变化，首先是电力投资迅速增长的推动下，
电力供求关系发生了巨大的变化。1990年，全国电力基本建设投资总额为269．9亿元，而
1996年上升到974 2亿元，当年新增的发电装机容量．1990年为853万千瓦，1996年上升
到1466万_f．瓦，装机容量从1990年的13789万千瓦上升到1996年的23654万千瓦，连续
数年的巨额投资，终于扭转了电力供应紧张的局面，全国用电设备装机容量和发电设备装机
容晕比在1990年达到2．52的高峰后便开始逐步下降，到1996年已经下降到2，23，低j：1981
年的水平，此后各年仍保持继续下降趋势，目前已经接近2：1的正常水平。电力市场供求
关系的变化为我国电力市场的进一步改革提供了较为宽松的外部环境。
1996年12月底，国务院决定成立国家电力公司，以进一步转变政府职能．实行政企职
责分开以及深化电力J二业体制改革，国家电力部承担的国有资产经营职能和企业经营管理职
能移交给国家电力公司。国家电力公司是由国务院出资设立的国有独资公司，它的主耍职责
是：(1)经营国务院界定范围内的国有资产，承担保值增值责任，盘活存量资产，优化资源
配覆和产业结构，运用国家资本金并开展经批准的公司融资业务，对电力项目进行投资亓负
责偿还本息。(2)享有产权收益，决定合资子公司的经营方针、重大产权变更、分配方式以
电力产业管制体制演变的国际比较研笼
及其他醺大经营决羡等事项．任免合瓷子公司的主要经营者及监事会成员，对控股、参股子
公司派Ⅲ董事会成员。(3)负责全国电力联网建设，经营管理联接区域电网的主干网络和跨
阿送电的大掣电厂以及必要的调峰，调频骨干电厂。(4)对国家电列实施统一规划、缆“建
设、统一调度、统一管理，依法对与国家电网相联结的发电f。和电网实施统一调度，监督仑
国电网安全、稳定、经济、优质运行．不断提高供电质量和服务水平。
国电公司的经营范围十分庞大，在资产经营方面，它负责管理资产有：电力部直属及壤
团公司、省电力公司及其他电力单位的国有股权，中央向地方所属省、自治区、直辖市电力
公司及其它发电公司、水电流域开发公司参股并经国务院批准由电力部代表的国有股权。电
力部对其它企qk直接持有的国有股权和以中央投资主体方式对项目进行投资后形成的国有
股权，以及电力部所属事业单位的国有资产。在生产经营方面，国家电力公司主要负责管理
全国电网，经营跨区送电，以及经营跨区送电的大型发电厂和必要的调峰、调频骨干电J。
围家电力公司与下属公司的关系如图一。
此外．国家电力公司接受电力部等有关部门的行政管理和监督，它在财务芙系上隶属财
政部，财务计划袖：国家财政中单列，电价按照价格管理权限的规定，由电力部报国家计委审
核后报国务院审批．大中型电力建设项目报电力部和国家的计委审批。
国家电力公司于】997年1爿正式成立，国家电力公司成立后，电力郝的职能和仵并j
都大夫减少，国家电力公司开始以企业化的机制进行独立运作，1998年3月，第九届全国
八氏代表大会第一次会议通过了《国务院机构改革方案》，撤销了电力部，并在国家经贸委
内政电力公司承担原电力部的有关职能，主要包括研究拟定电力T业的行业规划、行政法规
和经济技术政策．组织拟订彳r业规范和技术标准，实旌行业管理和监督，提出有关电、热伊
格政策方面的意见：指导农村电气化{II小电网建设规划的工作。在撤销电力部的|司时，各级
地方政府也撤销了电力专业管理部门，将其承担的行政管理职能移交给育关综台经济管理部
门，这j}羊．臼上而F，电力{f业实现了彻底的政企分开。
笙至塞．主里皇垄篁型苎舅奎苎堑塞
国
家
电
力
公
司
——山乐
全资子公司——四川I
碣蓬
——云南
——广西
一贵州
——南方
——华能
——中国
——国家
——东北
——华北
——华东
——西北
华中
——葛州
控股和参股公i U
力公司
力公司
力公司
力公司
自治区电力公司
力公司
联营公司
建设有限公司
调度通讯中心厂一辽宁省电力公司
F-吉林省电力公司
集。团。—————。一黑⋯龙“。江“省⋯电“力⋯公。司
广_—天津司集团———+河北省电力公Ij
L一山西省电力公司
集
集团
集团
团公司
公司等
海市电力公司
江省电力公司
苏省电力公耐
徽省电力公司
甘肃省电力公词
宁夏回族自治区电力公司
青海省电力公司
新疆维吾尔自治区电力公司
湖南省电力公司
湖北省电力公司
河南省电力公司
江西省电力公司
图一、国家电力公司与下属公司的关系
电力产业管制体制演变的国环比较研究
二、传统体制的彻底瓦解和竞争性电力市场的建立
90年代质期，我国电力市场出现的最大变化是长期紧张的电力供求芙系发生了变化，
全国大部分地区出现了电力供给能力过剩的现象，电力供求关系的变化使电力行业原先‘直
被缺电掩盖着的各种矛盾暴露在全社会的面前，这又促使电力行业发生进一步的改革，住这
场以建立竞争性的电力市场为目标的改革中，传统的电力管制体制被彻底瓦解。最后国电公
司也被彻底分拆。
1．传统体制在新的电力供求芙系下的困境
1996年以后，中国电力工业发展的内外部环境都有了很大的变化，从外部环境上看，
首先是电力供求紧张的情况已基本消失，甚至开始出现供大于求的情况，尤其是1997年埘
洲金融危机和我国国内通货紧缩现象的出现使我国的经济增长速度迅速下滑，电力消费需求
的增长速度也迅速下降，表5．4是1978年一1999年我国的每万元国内生产总值的能耗b电
耗变化情况，改革开放后，我国的产业结构发生了巨大的变化，§＆源消耗景大的重工业的产
出占国民生产总值(GDP)的比重大幅度下降，而劳动密集型产业则得到迅速发展，加上狳
业设备的技术水平不断升级，能源消耗水平也逐渐下降，由于这些因素的综合作雕，我国每
万元国内生产总值的能耗与电耗从1978年以后就不断下降，每万元国内生产总值的能耗从
1978年的15．93吨下降到1999年的1．49吨，每万元国内生产总值的电耗从1978年的6962
千瓦时卜降到1999年的1474千瓦时，由于产业结构变化和能源消耗水平下降的综合作用，
到了90年代后期我国的电力需求的增长速度已极为缓慢，而在二十世纪80年代末期和90
年代初还有许多人认为随着我国经济的不断增长，我国的能源消耗将迅速一L-．升，如不及时采
取措施．将在90年代后期产生严重的能源短缺问题，在t992年一1994年的经济过热期问，
地方政府义加大'r对电力建设的投入，这一时划建设的电厂由于高利率(银行贷款的年利率
人多在15％以卜，电力债券的年利率甚至高达30％)、高通货膨胀，成本普通较高．按照“集
资办电，多种电价”制度形成的电价一般都比较高，而且电网对这些独立发电公司都签定了
保证年发电上网量的协议．这样，当1996年以后出现电力供大于需的情况下，就出现不同
成本的发电企业的上网顺序不合理的问题。1999年新阉媒体报道了我国利用世界银行贷款
项目建成的一滩水电站(总投资280亿元，装机容量340万千瓦)因为无法上网发电而大量
弃水的消息，使电力行业的垄断问题受到了全社会的关注。
另方丽，在“政企分开、省为宴体、联合电网、统一调度、集资办电”的体制F，经
过多年发展，以地方政府为投资主体的独立发电厂的装机容量在全国发电设各装机容量中的
比重已达43％，国电公司的装机容量比重则下降到57％，因此，从发电企业的产权主体多
兀化的角度分柝，发电『h场已无法维持一体化。赴电力供应紧张时期，发电企业之I,J-I、仔血
146
第五章中国电力管制体制变革研究
互相竞争的问题，而在电力供大于求时这种矛盾就显示出来。． 从电网方酝看，尽管跨区电
l删、省电网掌握在国电公司手中，但是在省为实体的体制下，各省的电力供求关系耍[j求平
衡，冈此，地方政府对省电力公司有着很大的影响力。国电公司或地方政府参与投资的独立
发电厂在上网方面就比其它独立技电厂有着更大的优势，另一方面，地方政府投资的独立发
电厂和围电公司的发电厂之间也存在着很大的矛盾，特别是地方政府投资的小火}毡厂．与国
电公司的大发电机组竞争上网。由T4,电厂的运行关系到地方政府的财政收入和就业，加之
表5 4我国／j元国内生产总值能耗和电耗
年份国内生严总值就耗(Ⅱ屯／力兀) 国内生产总值电耗(千瓦时／万元)
实绩下降(％) 实绩下降(％)
】978 15 93 6962
1979 14 65 8．03 6908 O．78
1980 13．48 7．99 6605 4_39
1981 12．45 7．64 6379 3．42
1982 1l 98 3 77 6221 2．48
1983 11．41 4．75 5989 3．73
1984 10 23 10．34 5387 10．05
1985 8．99 12．12 4751 11．8l
1986 8．35 7．12 4572 3．76
1987 7．66 8 26 4339 5．10
1988 6．6l 13．70 3807 12．26
1989 6．06 8．32 360l 5．4l
1990 5．58 7．92 3465 3．77
1991 5．14 7．89 3317 4．27
1992 4．53 11．87 3104 6．42
1993 3．58 20．97 2613 15．82
1994 2．68 25．14 2065 20．97
1995 2-33 13．06 1697 17．82
1996 2．06 11 59 1559 8．13
1997 1．93 6．3l 1476 5．32
1998 I 71 11．40 1426 3．39
1999 1．49 1 2．9 1474 3136
。我团部分地区如福建、四川等，早在90年代中期就出现，固电力供大于求，电，『J企业之间为争夺市场丽
恶性竞争的现象，肯关描述，可参见李文淳等：《自然垄断行业中的竞争——对一个地选电力T业内部竞争
问题的的案洲研究》，《中舀经济问题》),997年第5麓
L乜力产业管制体制演变的国际比较{IJf究
在省为实体的体制卜t地方政府十导着电力市场，这样就出现了耗能低的人机组无法山力．
向小机组大餐发电的现象。囤电公司每年冈为向这些小火电厂购电上网而亏损数亿7[，等j
变相为这些d、火l乜厂的q二存提供补贴。另‘方面，也出现了跨地区电网和省电阿利_}}j其华断
地位平|f市场势力排挤、剥削地方性电力公司，挤占地方性哇土网既有市场领域，以及在企业兼
并、市场一体化过程中有意压低地方性电力企业资产价值的相反情况，
从电价方面看，“集资办电、多种电价”制度的实行，将电价的决定权在很大程度I：下放
给地力政府，尽管这办法推动了电力投资，但却造成了电价的失控。首先，在发电厂建设
，J面，地方政府为了鼓励投资者到本地投资，纷纷向投资者承诺固定的回报率。在这种承诺
的高同报率下，投资者在投资过程中出现了典型的“阿弗奇一约翰逊”行为．出现了成本火
控的现象，这样就从源头上推动了电价的一l：涨。此外，在多种电价制度F，不但是不同的电
J之问的发电价格不同，共至同一电厂内国家投资的发电机组与集资办电的发电机组的价格
也不同，形成“一机一价”的局面。可以说九十年代电力投资的迅速增长完全是高电价驱动
的结果，另方面，在省为实体的体制下，电力投资大多集中在电源建设上．外部性较强的
输、配电环节的投资则仍然非常有限，结果是输电和配电的损耗～直维持较高的水平上。在
不少城市晕．许多住宅小区的配电设施不再由市政电力部门统一建设，焉是由开发商负责投
资，然后再由开发商负责将成本转嫁给小区居民，造成了电价的大幅度上涨。农村居ft的配
电网络相当部分也是由农民『J己集资修建，这不但造成配电网络的分割和产权关系的混乱，
也丰ll；动j’电价的不汇常的上涨，加之地方政府在电价之外又征收名目繁多的收费项目，使我
目的电价水平比许多发达国家的电价还要高。我国的平均上网电价约O．4元．但是大部分地
f_；(零售电价水甲都在0．8元以七．零售电价是上网电价的l倍。这反映了我国输电和配电环
1，的低效率(国外输配电成本仅ri零售电价的三分之～)，消费者对电力部门的意见{}常大。
当然，高电价的最大受益者匙电力行业，许多电力企业的职工享受着很高的1：资、福利．电
j』食业}i富的现金流量使它们纷纷走J：多元扩张道路。
，j 方面，1997年的弧洲金融危机使我国经济受到很大的影响，人部分商品供大于求．
m现了连续数年的通货紧缩现象，许多行业不景气，企业效益大幅度F降．在这种情况下．
高l￡价成为i7F多企业t尤其是耗能高的钢铁、化工类型的企业)难以承受的负担。而二滩电
靖现象的出现，更使LE力部fJ的垄断行为受到全社会的指责。这样，由j二电力供求关系从萧i
人r求转向供j、r求因此暴露出来的电力体制内部的种种矛盾，促成，我国电力体制的逆一
步拽牛。
2．【卫价教弗、，q}i尔输和城乡电网改造J‘群
1998年9目，国务院批转国家计委、国家经贸委起草的《关7-停Jr执行买刚电权等7i
父觇定的意贝》，决定对部分集资办}E、限制用电的规定和刖电管理办法进行调整，河先是
停}r执行援心议的规定，尽管买州电权的政策在电力供应紧张、电力建设资金严重不足的‘暗
兕F．×：加快电力建}殳趟过积极f1=心．但它同时也增加了地方和企业的负担，而H进出现既
≈五帝中因电力臂枷{止#∞受革卵}究
执行还奉甜．0、电价，又买朋电投，投资者还尽能拥行产权等币台连现琢。其次是停Ii执仃控
制j}生产川鬯钓jZ定，卉：,gjj供应紧张局面缓解后，原先对非生产瑚电严接控制的ji。!¨；
合适，Ⅲ此波定浮iE执行1987年发布的《爻了进⋯步加强常约Ⅲ电时的若r二规定≯v，：』
控兰0非生产埘l乜、限制第三产业和唇民生活埘电的育关规定，最后是停、止执行超计划j副i!j
电砌价收霸的蜕廷。在电力供应紧张时刺，为了保证电力供求半衡和电嘲安全，再荫、口；ij
R、直辖；H实行汁划用电包于，规定各地区和各企业都要按月结算，超用扣还，并对遍Hj电
计拒绝扣还的地区和企业实行限电、停电、强制扣还，或加倍收取超时电费的惩罚掐I}菹，『可
庄l乜力供夫]：求的时期，这些规定都已经不合时宜。
对f|电价问题，1998年¨月，国家计委召开新闻发布会，向辛十会公布了地方政府违犯
闯家域定．在电价外加收的560项收费项目，随后国家计委、国家经贸委、财政部、蓝察部、
审计署、国务院纠风办联台F发《关于整顿电价秩序，坚决制止乱加价，乱收费行为的通知》．
对电价管}I进行舰范，不准乱加价．取消非法加价，禁止多头收费，对电力企业的经营性收
赞项目进行整顿。1999年11月，财政部等人部门联合发布r《关f-公布第三批取消器种基
金、资金、附加、收费项目的通知》，公布取消73项各种基金项目，其中涉及电力项目』}8
颈。原先在“九五”期间执行的征收电力建没基金的政策(即每干瓦时用电量征收2分钱)．
住2000年底婀满肝，决定不再继续祉收。地方电力建设资金从1988年1月开始征收到2000
年底停l』I．12年问共征集电力建设基金750亿元，对我国的电力建设起了极大的稚动作用。
这样，经过整顿，基本上取消了自改革开放以来出现的备种收费和加价。
由_『电力市场供大丁求，发电企业之间的竞争必然要求在更火的范围内优化配置电力资
源，原先省为实体的自我平衡式的体制已经无法维持，而且从实际情况看，我国的娩源资源
主要分布在曲部地区，而能源的负荷中心主要集中在东部沿海地区，西部地区的水电资源理
论蕴藏量约55749万千瓦，占全国的82％，可开发的水电资源约27434万千瓦，占全国的
72％，已探明的煤炭资源保有储量为3882亿吨，约占全国已探明的保有储量的39％，特别
是西邦地区水电资源开发条件优越，具有独特的优势。首先是工程量小，淹没损失小，移民
少。其次是综合效益巨大，不但有显著的发电效益，而且还有防洪、防凌、灌溉、供水、水
产、旅游等巨j‘的综合效益。此外还有调节性能好，水资源乖j用率高的优点。但是由丁．受西
部地区经济发展水平落后以及电力建设资金短缺的影响．馥部地区的电力资源的开发至今十
分有限。据1998年底的统计，西部地区的装机容量约5071万干瓦，仅占全国的18．3％，发
电革约2036亿干乩时．仅f_全国的17．6％，输变电建设方面，西部地区35千伏及以上线路
艮度豹15．3万公里，仅占全国的23．3％．35干伏及以上变电容量1 2570万千伏安，仪。}：全
囤的15 1％．35千伏及以上公用变压电器9535万千伏安，约占全国的14％。这与幽部地区
的资源优势相比，1E离不对称。从建设资金方面看，从1990年起，我国的居民储蓄存款就
不断增长，到了90年代后期．银行存款的不断增加使存款利率已处于建国以来的最低水平，
阳客也需要通过大型建设项目的开发来启动社会投资，这样，开发西部地区的能源项目就成
电力产业管制体制演变的国际比较研究
为一项紧迫的I：程。在这种情况下，1998年国家决定开发丈西北，其中的重点之就是旧
’i东输和两电东送【‘程，为建立全国统一的电网做准备。
在【U网建设力卣，按照荫电东送的要求，存北方、中部、南方通过三条输电通道的建设，
逐步形成北方IU网、中部f皂剐、南方电刚，并在此基础上形成全国统一联合电网。北方电网
由东北、华北、山东和商北电网组成．重点是通过黄河上游水电资源的开发，使曲北电网与
华北电网联网，以利用西北地区的水电为华北地区发挥调峰作用，据测算，调峰能力可达
460万千瓦。中部电网[臼华中、川渝、华东和福建电网组成，以三峡电站为中心，使上述地
R的电网与‘相联网，井随着金沙江溪洛渡电站(1260万千瓦)，向家坝电站(600万千瓦)
的建成，逐步成为全国统一联合电网的核心。南部电网由南方互联电网和香港、澳门及海南
电网组成，莺点是龙滩电站、澜沧江梯级开发和贵州的火电建设，计划到2010年向东部地
夏送电1200万千瓦。在形成三大电网的基础上，再计划让三大电网实现互连，在20lO年前
后实现全国联网。
对配电供电系统的改造也同时开始。国务院于1998年10月转发了国家计委《关于改造
农村电网改革农电管理体制实现城乡同网同价的请示》，决定对农村供电管理体制进行改革，
对我国的配电供电系统进行重新整合改造。长期以来，我国的低压电网管理体制有三种类型：
一是全部设区市的城K和全国30％左右的县城(共760个)电网，由国家电力公司所属的
五大集团公司和省级电力公司直供直管，实行省级电力公司的统一核算。二是全国70％左-
打的县城电网，由独市核算的地方电力企业管理，其中有1040个县从省级电力公司购买电
鼙转供给剧户(即定售县)，还有600个县以地方自建的，j、火电、小水电供电(有的也从省
级电网购买部分电量对I{J户供电)这龋类地区的供电企业都隶属县级政府。羔是乡镇以F农
村低压电网．⋯农民自建自管，E}j隶属乡镇府的乡镇电管站负责管理，由于配电和供电管理
体制的不同，形成丫农村电价夫人高于城市屯价的现象。农村低压电网由农民自己建设管理，
发生的电能损耗、运行维护费用和：c(村电1i报酬，都要通过电价翻农民平摊，农村电刚维修、
改造没囱资垒来源，电列设施严重老化，平均损耗率一般在30％左右，有的高达50％．此
外，农卡J电网管理和电费收缴混乱，部分乡镇政府、村委会在国家批准的电价之外，层层加
价集资．一些村干部J：fj电不付钱，偷漏电现象严重，农民的【乜费负担十分沉重，抑制了农群
用电需求的增I：。为了彻底解决农村电网管理中存在的问题，1998年国家决定发行2000亿
圈债专项用j。城乡电网政造．同时对农村电力管理体制进行彻底改革，理顺县级供电企业与
省级电力公司的关系，史现城乡电网统一管理、统一核算、统一价格。首先是理顺地方供【U
企业1l省级L也力公司的关系．对窟售县和自供自管县，原则上垭上划由省级电力公司直接管
王甲。暂叫不能r划的，在产权关系不变的前提r．出省级电力公司代管，或者通过参股入股
的方式，逐步改纽为南省级【U力公司控股的股份公司。其次是对城乡低压配电}U嘲实行统
管理．将乡镇电管站改为县级供电∞世所属的供电所，负责农村电网的运行维护和经营管理，
其人、财、物纳入县级供电企业统一管理。对城乡低压配屯网实行统一核算，由县级供电企
50
第五章中国电力管制体制变革研究
业尉乡镇供电所实行收支两条线管理。最后是对城乡用户实行统一价格，逐步改变斑{1：电力
企业成本核算办法，将电网商J长输电成本与低压输电成本分别核算，在此基础j二分别核定高
压输电}乜网批发电价和低压配电电嘲零售电价。对县级供电企Ⅲl：实行直供直管的省级电阀，
由国家计委核批其对用户的最终零售电价。对暂时不能上划的县级电力食业，由国家汁委核
定高压电蝌对其低压配电电网传电的批发电价．省级物价部f J根据国家计委规定的统一作价
原则，具体核定低压配电费用，并制定零售电价。加快城乡用电同网同价的进程，在条什成
熟的省(iff、自治区)可以推行一省一价，暂不具备条什的省内直供直管县和趸售代管县实
行城乡价，其他县实行⋯县。。价。农村电价与城市电价逐步实现统筹安排、同刚J_J价。对
农村电网政造的投资偿还问题，直供直管县和趸售代管县农网改造投资的偿还在全订电网均
摊，白供白管县农删改造投资的偿还在该县电网均摊。
农阅改进工程启动厉，三年共投入资金1900亿元，涉及27个省，1590个县，对农村
电气化事、ip的发展起了极大的推动作用，农民的电费负担也大大减轻，据统计，农网改造完
成后，2001年全四农民的电费支出比上年减少350亿元。农村电网低压线损平均F降了8
个卣分点，电价每千瓦时降低o．06元。各地区的电价降幅不同，广东省农村到户平均电价
F降到1．2元／千瓦时以F，比1998年下降了o．12元．广西城乡电网改造后，全区各县(市)
实现城乡用户同价的目标为O．487元，千瓦时，其中1999年和2000年农村电价分别r降至
0．65无／千瓦时和o．62元／千瓦时左右，海南省农村电价以往普遍较高，农民平均生活电价
达1．28元／千瓦时，是城市居民的2．4倍，不少地方的电价达3元／千瓦时，农网改造和电价
接顿后全省农村生活照明电下降到o．80元／千瓦时。安徽省农村电价整顿后，农村到户电价
F降到O 8元／千瓦时以下，尽管如此，我国农村电价水平相对农民的收入和承受能力来说仍
然是偏高的。
3．竞争性的发电市场和国家电力公司的彻底重组
1998年9月底，国家经贸委电力司在杭州召开了《网厂分开建立发电侧市场座谈会》，
会议认为，打破垄断、引入竞争是当前世界电力管理体制改革的潮流，也是提高电力工业管
理效率、降低社会电价负担的有效途径，实行网厂分开，竞价上网是我国电力工业深化改革
的战略选择。政府和电力行业应该适时推行网厂分开、竞争上网的改革，建立起电力”r业的
市场机制，促进电力工业的持续、健康发展。会议决定2000年网厂分开试点单位试运转，
条件较好的省份，争取在1999年开始试点。1998年12月底国务院转发，国家经贸委《美
丁深化电力1。业体制改革有关问题的意见》，要求推进厂网分开，引入竞争机制，建立觇范
有序的电力rf{『场。实现电网调度的公平、公止、公开和电厂之间的平等竞争。为此，国家经
贸委选择r海、浙江、山朱和辽宁、吉林、黑龙江六省(市)进行J‘网分奸、竞价上刚的试
点。
尽管在“集资办电、多种电价”制度下，我国已经形成多家办电的局面，但是我固的电
力市场却依1日保持政府调控力度很强，市场化程度低的局面。电力项目由政府审批，电价由
电力产业管制体制演变的国际比较研究
政府决定．电力市场由政府控制。“厂网分开，竟价上网”的第一个要求是发电企业能够独
立纾营运作、自负描々、自主发展。但是据2000年上、{，年的估计，在全国320家集资、台
资电f中，实际r只有半万右(166家)是有限责任公司或股份公司，另一半则尚未进行
公司化改制。在已经是公司制企业的166家电厂中，只有不到一半实现r独立经营，其余一
多、r则由投资业主委托所在省的省电力公司管理人、财、物，独立经营有名无实。就是说，
只有不到1／4的集资合资电厂具备了独立经营能力，其它3／4还不能称之为独立发电企业。
许多发电厂“ 厂多制”的现象十分普遍，有的甚至一台发电机组就是一家公司。在国电公
司系统中，直属的固有独资屯厂占全国装机奔量人约1／4(约7500万千瓦)，这些电厂甚至
连独立的成本、价格核算也没有，实际上只是国电公司的一个发电车间而已，根本就谈不上
成为市场竞争的主体。
此外，电网企业与发电企业之间的关系也非常复杂，有直属发电厂，有控股、参股的发
电厂，也有代管的电厂，还有与电网企业基本没有股权关系和委托经营关系的独立发电企业，
而且在省为实体的情况下，省电力公司作为电网经营企业完全掌握着市场组织权、交易操作
权和信息控制权，网厂之间的关系更类似于上下级关系，而不是平等的市场交易主体，加之
目前我国的电网经营环节中没有独立的输变电成本核算和电网服务价格，也就根本无法将输
电损耗计入竞价上网企业的成本之中。总之，只要以上问题没有得到解决，就无法真正做到
竞价上嘲。
从2000年。国家经贸委确定的山东、土海、浙江和黑龙江、吉林、辽宁武省市的竞价
一1-网试点来看．结果表明竞价上网并没有存提高电厂效率、降低发电成本上收到显著成效。
t要原冈灶：
茸先是竞价上网的lⅡ量太少，六个试点钳市只拿出总电量的10％至15％．试行单一的
电价竞价上网，其余85％至90％的电量仍然是按照计划调度的方法进行，这是州为目前我
国不同【乜』‘的成本结构差异极大，让这些成本不同电厂直接进入市场竞争，必然形成不公平
竞争，阑此只能拿出少量电量进行试点。由于参加竞价上网电量太少，因此不足以引起发电
企业经营机制的转变。其次是电网运行仍然维持计划调度体制，电网企业既是市场舰则制订
者，又是市场运行省和交易中的购电方，在这种情况下建立起来的市场并不是真正按照rH场
机制的要求去运行。此外，上列电价与销售电价设肯联动，上网电价降低了，但是片j户的购
电电价却依然保持不变，独立发电企业堂得自己的利益被变相剥夺r。而电力}村户却没有感
刮电力管理体制改革的女，处。
从进行试柱的六行市的具体馅况看，黑龙江省参加竞价的机组约600万千瓦，其中，既
包括省全资电f，也包括集资电厂。竟价前，平价电和集资电的平均上网电价为0．286元／
千瓦时，竞价后的平均上网电价为0．1 3-0 14元，千瓦时，高于不变成本，低于单位总成本，
2000年可[^j竞价而节省2000～3000万元的购电成本。吉林省参加竞价的机组总量300多万
千乩，全部是集资电j。集资电厂竞价前上刚Ili价0．3元／千瓦时．党价后电价下降了0 I元
第五章中国电力管制体制变革研究
，千瓦时，99年省嘲【划此减少购电成本1亿多元。辽宁省参加竞价的机组总耸950，i千瓦，
人部分是集资机组。竟价前平均上网电价O．284元／千瓦时，竞价后，竞价部分的上网电价
0 23～0．24元／千瓦时，在竞价电量中，交易中心向电厂每千瓦对收取1分钱，其q，6艟钱用
J‘调频调峰等辅助服务，4厘钱是市场管理费。山东省也是拿出IO％的电量竟价卜网，竟价
部分电量的电价比党价前甲均降低0．07-0．08元／r瓦时。浙江省从2000年1月1口实施竞
价r嘲，参加竞价8个电厂的装机总精达500万千瓦，尧全瓤上网电餐中，竞争性现货电量
约；b 1 5％．从前8个月的情况看，竞价后电价下降了O．063元，千碰时，减少购电支出3000
万屯。
为了进一步进行厂网分开，竟价上网的试点，2001年6月广。东省政府止式批准了《r
尔省电力体制政企分开，厂嚼分开改革实施方案》。基本的思路是：将省电力集团公司及分
散在政俯其它擎业管理部f J的政府管电职能，按省政府机构改革“三定”方案内职能界定进
行移交，实现政企分开。将电力企业所开办的医院、学校等企业办社会性质的单位，按属地
原则移交肖地政府管理、实现企桂分开。将省属发电企业的产权关系、资产管理、人员与电
网分扦，实现电J与电网各自独立运营。通过发电资产重组和股权转．止，调减发电企业的国
有资产比例，借此筹集资金，加强电嘲建设，做好西电东送的接收I．作。
在省电力公司厂网分开，竞价t网的试点基础E，2002年5月，国务院决定对国家电
力公司进行重组，将国家电力公司F属的全部发电资产剥离出来组建瓦个全国性的发电集团
公司，国家电力公司的全部输电资产和输电业务由新设立的国家电网公司所有，以彻底实行
J‘卿分开，竞价上网。2003年初，五大发电公司和国家电网公司完成了重组，新的电力监
管机构一国家电力监督管理委员会也挂牌成立。新体制的运行效果究竟如何，还有待于实践
的检验。
电，，产业管制体制演变的国际比较研究
第六章电力行业技术效率与全要素生产
率的国际比较研究
在前面儿章里，找H J对电力行、出的产业组织和管制的般理论和方法避行r介绍，开ji
体研究了美国、英国和中国三个围家的电力产业组织和管制体制的发展和演变过程，在这
章里我们运用实证研究方法对18个国家电力行业的技术效率和全要素生产率住90年代的增
长情况进行比较，剧面板数据(panel data)估算这18个国家的随机前沿生产函数．』i_对
有关结果进行比较，我们想通过实证研究对以下二个问题给出明确的结果：1．哪‘种电，J
业组织方式效率更高。2．哪一种产权方式效率更高。3．从90年代在许多国家掀起的e黾力管
制改革是否推动了电力行业的技术效率和全要素生产率的增长。
第一节随机前沿生产函数、技术效率
和全要素生产率增长的分解
一、随机前沿生产函数与技术效率
前沿生产函数描述的是对丁‘组给定的要素投入量的最大的生产能力。园此，对于实际
生产l面言，实际的产出只能在前沿的下方或前沿上，不可能在前沿的上方。实际的产出与前
沿上最大产出之间的差距则为非技术效率的度最。
构建前沿生产函数的方法一般有两种：数学规划法和计量经济学方法。数学规划法或称
为数据包络分析(DEA)，它的优点在于不需要对数据设定具体的函数形式，但是却没有考虑
到随机因素或统计嗓音(stati stical noi se)的影响，因此其计算的前沿可能产生偏差。计
量经济学方法克服了这一问题，它能从数据中分离出统计噪音，但它却必须预先对数据设定
具体的函数形式，而且在没有面板数据时，还必须对非效率项的分布形式进行具体的假设。
。闶此，当研究者能获取有芙投入和产出的面板数据并能拟合出较优的生产函数时，计量经
济学疗法能够估计出更加准确的生产前沿。
前沿生产函数的计量经济学方法的发展主要经历了两个截然不同的阶段，第一阶段为确
定性生产前沿，第。阶段为更为灵活的随机生产前沿。。
随机前沿生产函数的蹬定如r：
育关前沿生产函数的数据规划方法和计量经济学方法的洋细介绍，可以参见I ovell(1 993)
。关十确定件前沿和随机前沿方法的详细的介绍．可以参见Greene,(1993)。
塑查兰!!生堡些垫查塑奎生全壁童皇兰皇塑里堕!!墼旦塾一
J，，=厂(r，；／7)exp{u，+V，} (6·1 3
这里y为产山向蹙，x为投入向量，B为待估计的参数向量，i=1，2，⋯，N为生产。者，方榭
‘6 1)t』_一股的随机方程的不同之处在F具有一个复台的随机剩余项，其中Vi为随机误筹
项，L-要I{J于反映统计噪音的影响，因此一般假定v。～N(O，o 2)。u。为与v+相互独立的辩(技
术)效率项，它反映的是生产者的实际产出与前沿产山的著距，因此，u．≤O。生产肴的技
术效率(TE)程度或水平为实际的产出与前沿产出之比，即： 矾2瓦蒜叫xp@r) ∞‘2’
对技术效率程度(0<exp(u．)≤1)估计的围难在于对方程(6．【)中剩余项的分解：随机
议差项和非设率项。国外的许多学者已经提出了⋯些针对截面数据和面板数据的不同的估计
打法。不同的估计方法备有其优缺点。本章对世界各匿电力行业的效率水平和生产率增K分
析的实证研究是以Cornwe]l et．．c．(1990)提出的随机前沿生产函数方法为基础的。该办法
克服了在其之前的许多估计方法的不足。它不仅考虑了技术效率水平在不同的生产者之间的
差别，而且考虑了庄不同时间上的不同。该方法的另一个优点是不用对非效率项和统计噪音
的分布作很强的假设。。Cornwell etc．假设非效率项为时间的参数化函数，并且随不同的
牛产者而变化，即：
“。=谚o+只lf+只2，2 (6·3)
其中，o，。表示与生产者有关的固定影响，o，。和o，：是生产者的允许技术效率随着时间变
动的相应的参数。
二、全要素生产率增长的分解
全要素生产牢的增长一般被理解为产出增长中扣除投入要素增长的部分。早期国外的
大多数学者认为全要素增欧率的增长来源是生产前沿的移动，即技术进步。但是现在越来越
多的学者认为，全要素生产率的增长不仅来源于技术进步．而且还来源于技术效率的变动，
即效率水平向生产前沿的靠近。。本章对全要素生产率增跃的分析采用的就是这一观点。
与r6 1)式相对应的面板数据的随机生产前沿为：
(6 4)
。在Comwet{dc(1990、之前的学者所提出的用面板数据估计随帆前沿生产函数的方法·或者是假设单个生
产者的非效率项不随时间变化，或者是对非效率项的分布作}H某种假定。
。町参见Grosskopf(1993)中的更详细的论述。
生垄!些篁型竺型塑奎塑里堕堕墼竺塞一
将(6 4)式的对数形式对对闻求导．得
≯六詈+，棚“ (6．5)
其中，厂r和，分别表示厂(x。，)对』。和t的产出弹性，加点的变量表示对时间的微分。
由(6 5)式可以看出，产出的增长可以分解为：个部分：以产出弹性为权数的投入要
素的增殴、技术进步和技术效率的变动。将(6．5)式右边的第一项移到等号左边·即可得
到全要索生产牢增长(△TFP)的分解，即：
△7-Ⅳ：，=Z+“．， (6 6)
即全要素生产率的增长等于技术进步和技术效率变动之和。
第二节实证分析
一、模犁的设定和估计
本章对世界各国电力行j№生产前沿函数的设定以柯布——道格拉斯函数为基E＆。，并将
技术进步设定为菲中性的，是时间的二次函数。。具体为：
In)。，=最InK。十卢2lnL”+zlr+五2，2+占．z (6．7)
F。=“。4-h
其中，i=l，2，⋯，N表示刚家．t=／，2．⋯，T表示时间。y为产出，K为资本投入，L为劳动力
投入。u，为非(技术)效率项，其具体形式如(6．3)式所示，v．，为随机误差项。需要估计
的参数为0，、B：、^．、x：和N个的o，。、o¨、0．。这些参数的估计需要分两个步骤。首
先是刚of．S或GLS法佶计(6．7)式中的残燕项二r第二步是以皇，为阏变量估计以下方程：
童。=p。+pl，+p!，2+V，， (6 8)
其L}j．r，，～‘、7fO，口。2)?(6．8)式的拟台值即为菲(技术)效率项u。t的估计：
i广声。+舀一十舀∥! (6．9)
(￡9)式给出了各个舀家的髓时I’郇变动的非效率项。为了满足‰的负约束条训，还需对菸
一敏采晓．对于{‘业内抖个‘t产者的数据，叫以采用更为灵活的超越对数函数的形式，但对。卜加总的困
写：般掘(即每个西家的数舞足西冈家内所肯E乜力企业的数拓之和)采用转为简单的柯布一一道格拉磬生产’
函数也足台适舵。而且从后文的实际结果看，这一蹬定的拟台抚度非常商，选到了0 99。
实动：j：，笔者在研究甲曾考避过将技术进步髓定为中性的，即璇定技术迸步呈时闷的一沙函数。舭实菇、
拟台时．一次时间变量的强著胜检验4；支持该种假设。丽当设定技术进步为时闯的二次函数时，一次时间
变量和．泼时间变量部足譬著的。
第六章电力行业技术效率与全要索生产率的国际比较研究
进行标准化
女。=二。一max(fi。) (6 113)
这里max(z：。)是面板数据中最有效的观测值，而且假设它位丁生产前沿l。因此·各个鞠
家小同时间的技术效率为：
TE．=e”“
由(6．7)推导出的全要素生产率的增长为
△7’F甲，=^+22，，+护，1+20,，，
(6．11)
(6．1 2)
其中等号右边的前两项表示技术进步水平，后两项表示技术效率的变动。
二、数据和估计结果
我们所采用的面板数据集主要来源于：中国统计出版社出版的各年度的《国际统计年
举》，联合同出版的各年度的“Energy Statistics Yearbook”和“Energy Balances and
ElectriCity Prof¨es”。
存国际比较过中首先会遇到的问题是：如何时不同国家之间产值进行换算以便比较。
由丁-不同国家的币种不同，购买力水平也不同，此外，不同年度之间的汇率和购买力平价也
会发生变化，因此，这一换算过程将会使数据的处理过程过分复杂化。有鉴于此，在本章的
研究中，我耵J尽可能地采用了实物量指标以避开这一闻题。产出水平Y用总发电量表示，资
本投入量K用电力装机容量表示，劳动力投入L则用劳动力人数表示。由于数据来源的限制，
我们最终确定的样本是1990年至1997年闽世界18个国家的面板数据。有关这些数据的基
本描述，可参见表6．1。
表6 t世界各国4发电量、装机容量和劳动力人数的描述统计
({率表中所包括的】8个国家具体为：中国、以色列、口奉、韩国、马来西亚、巴基斯坦、菲律亢、斯
早兰卡、豢网、加拿J：、美闽、委内瑞拉、阿根廷、荷兰、西班牙、英国、澳大利亚和新西兰。)
电儿产业管制体制演变的国际比较研究
从表6 l可以看出．各国电力行业的规模相差很大。以发电量为例，最小值为32亿T
瓦时，而晟人值则达剑了34942亿于冗时，为晟小值的100多倍。将这样的18个国家的面
板数据jH]j第一步的矗与计时．显然存在着明显的异方差现象。因此，对第一步的估计，我肌
采f}J'r克服异方斧的GI．S法．估计的结果列示在表6 2中。
表6 2电力行业的随机生产函数
参数8。B： x
l
k
2 R’
估计值0．65008l 0 253120 —0．091298 0．011026 O．99377
t统计量62．50756 13．82510 —2．253426 2．545015
o值0．0000 0 0000 0 0259 0．0121
由表6．2可以看出，我们设定的柯布——道格拉斯生产函数的拟台效果很好．达到了
o．99以上。各个参数估计值的t检验也非常显著，其中13；和B。的P值(即临界概率值)
儿乎为零，而^；和x。也分别在2％和1％的水平上近似显著。
表6．2中技术进步的二阶参数的符号可以说明，世界电力行业的技术进步水平平均蜕
来是加速增长的，即平均每年以1％的加速度增长。
通过第二步的估计，可以得到世界各国在各年的技术效率水平、技术效率的变动以及
全要素生产率增长的情况。表6 3给出的是18个国家各年间的技术效率水平。各国的平均
技术效率水平、平均效率水平变动和全要素生产率的平均增&水平在表6．4中给出。
表6．4的第一列是并国在1990年、1997年问的平均效率水平．第j列是根据第二列所
作的排序。从表中叮以石出，加拿大电力行业的平均效率水平最高，达到了100％，其次是
美国，其平均效率水平迭94％，再其次是日本，其平均效率水平在90％左l，。电力行业效率
最低的。个国家依次是斯里兰卡、菲律宾和阿根廷，他们的效率水平都在35％以下，其中．
斯里兰卡的平均效率则不到20％。中嗣电力行业的效率在18个国家中居_『第11何．平均效
率水平约为58％。也就地说，非效率的程度达到了42％。
从效率水平的变动来看，1990年车1997年间各国的电力行业的平均效率水平摹本上没
怕F降。I七i为丧6．4中第四列的数据显示，各国的平均效率变动儿乎都为正数，即使有少数
=!}勺儿个围家，拓以色训、U奉、斯里’!蕾和荷兰的平均效率变动的符号是负的，但是数字都
*常小．可以近似看作为零。在18个国家中，效率水平增长最快的国家是韩囝，平均每年
i§K的速度是4 5％，其玖是阿根廷．其效率增K的平均速度为3．4％。其他效率水平的增长
第六章电力行业技术效率与全要素生产率的国际比较研究
比较明显的国家是中国、马来西来、委肉瑞拉、英国和澳大利哑，他们的效率水平的提高速
度都在2％以上。
我6．3 电力行、Jk技术效率水平
中国
以色列
日本
韩同
马柬西业
已基斯出
菲律寅
斯里兰忙
泰国
船拿大
美国
199l 1992 993 1994 1995 1996 l鲫?
()533724 0 560438 0 580784 0 593988 0．599539 0．597218 0 587118 0 56963l
0 582903 0 633615 0．665684 0 675964 0 663427 0．629326 0 576991 0 511306
0．954132 0．940799 0．926887 0．912428 0．897454 0．881997 0．866093 O．849774
0．632831 0 705872 0．767706 0．814133 0．841833 0 848765 0 834410 0．799839
0．482940 0．484897 0 488574 0 494007 0．jol2j7 0．5】0400 0 521536 0 j3{?8i
0 331414 0 343207 0．350063 0．351674 0．347968 0．339111 0 325499 0 307725
0．318266 0．306585 0．299070 0．295431 0．295530 0．299371 0．307099 0．319013
0 19728(1 0 203839 0．207296 0．207488 0．204406 0．198195 0 189143 0．i77658
0 452748 0 462723 0 468556 0 470087 0．467272 0．460190 0．449035 0．434 109
000000 1 000000 1 00000 1．000000 1．00000 】．000000 l 000000 1．O00000
0．917909 0．939299 0．953908 0．961408 0．961629 0．954567 0．940381 O 919390
委内瑞拉0．432857 0．474008 0．505566 0．525196 0．531393 0 523674 0 502641 0．469900
阿根廷
荷兰
西班牙
英国
澳人利亚
0．296986 0．339851 0 374662 0 397915 0．407135 0．401315 0．381093 0．348639
0．701449 0．687577 0．674998 0．663653 ．653485 0．644447 0．636495 0．629593
O 618029 0．62468l 0．629705 0．633060 0．634720 0 63467l 0．632914 0．629462
0．646902 0．688144 0 719456 0．739286 0．746629 0．741107 0．723003 0．693240
0 67823l 0．687483 0．696175 0．704281 0．711778 0．718645 0．724863 0 730413
斩西兰0．634801 0 654158 0 666211 0．670541 0．666995 0．655697 0．637042 0．6 L1670
表6．4的第五州表明，这些国家电力行业的全要素生产率都有所增长，但是各国的增长
水平不尽相同。在1990年到1997年间，全要素生产率平均增长最多的国家还是韩国．达到
了j％左右，其次是阿根迁，它的全要素生产率的平均增长水平在内4％左右。此外，全要素
生产率增长水平较高的国家还有中国、马来西亚、委内瑞拉、英国和澳大利亚，他们的平均
增K水平都在3％左右。
i
～
～
～ ≤ ＼
一
电山产业管制体制演变的圜嘛比较研究
甲均
图象效率水平排序
中国
以色列
日本
韩囤
马求曲旺
巴摹斯坦
菲律宾
斯垦兰卡
泰国
加拿大
美囝
委内瑞扣
阿根廷
荷兰
炳趼才
英国
波大利盯
掌亓曲兰
平均
效章变动
平均全要裹
生产率变动
O．02849l
0．000468
0．002642
0．052648
0．033758
0．008595
O．019525
0．004224
0．013184
O．019190
0．0J9420
0．030920
0．042097
0．()03750
0．021808
0．029073
0 029779
O．013887
O．577805
0．617402
0．903695
O．780647
0．502300
0．337083
0 305045
0．198163
0 458090
1．000000
O．943561
0．495654
0．368450
O．661462
0 629655
0．71222l
0．706484
0．649639
0．020555
—0．007468
—0 005294
0．0447【2
0．025822
0．000659
O．OIl589
-0．003712
0．005248
0．011254
0．0“484
0 022984
0．03,ti6l
一0．904186
0．013872
O．021137
0．02184：{
0．005951
：、结论
根扼以}的安自I结聚，我们可以得出以F儿点结论：
l 电力行业效率水平首先取决_『所在国家的经济发展水平。在18个国家中，【n力行
正’效辜水平拌在前十名的国家基本h都是经济发晨水平比较发达的圆家：而电力行业效率最
低的国家．如斯里蔓}、斯里：!卡和巴基本斯坦，也都是经济发鼹水乎较为落后的发展幸国
家。
2，从产』F组织j7式的比较上磊，效率水平处于前三名的国家：加拿人、荚同、曰奉氨，
均
0
0
心
M
"
墙
M
2
K
K
7
9
5
6
8
第六章电力行业技术效率与垒要素生产率的雹际比较研究
采』_fj的是区域性睢直一体化的特许垄断经营体制，而同为发达国家的英国、澳犬利砸、茼’j
的电力产业组织方式都没有完全的垂寅一体化，因此，我们可以得出结论：区域性垂直体
化的特许华断经营体制的产业组织方式的效率较高。
扎从产权结构上看，嫂率处于前二名的国家：加拿人、美国、日本都以私人投资者所有
的公用串、№公司为主，私人产权占据了主导地位。冈此，我们也可以得出结论：资本市场对
提高电力行业的生产效率有着重要的作_【}j。
4．90年代实施电力管制改革的国家如阿根廷、英国、澳大利皿、中国、美国等陶的伞
要素生产率水平都有较为明显的增长，这表明，电力行业的产业组织方式和电力管制的改革
就总体而言，是促进了电力行业的生产效率的增长。
电力声业管制体制演变的国际比较矾究
结语
最后在全文结泉之际．我们给出研究的主要结论作为全文的结语：
篼一．尽管各困电力产业绍纸方式和政府管制体制有着很犬的差别，但它们所需要处
理的问题却是共同的：首先是对现有的发电资产进行最佳的配置，使整个电力系统的远干『成
本最小化。其次是制定合理的电价政策，使电力生产的剩余在电力生产者和电力消费者之间
进行合理的分配。最后使制定科学的能源政策和投资计划，使未来的电力生产成本最小化。
由于现实中普遍存在的有限理性和信息不对称问题，使任何一种电力产业组织方式剥政府管
制体制都无法同盱解决这三个问题，因此，没有瞥竭适用的最佳电力产业组织方式矛¨政府管
制的模式，每个国甄只能根据fj己的实际情况和所面临的问题米制定政策。
第二，电力行业的产业组纵方式和政府管制体制既受电力生产的技术特征的影响．也
受一个国家的政治鞫经济冈素的影响，后者的影响是决定性的。在经济和政治刚素保持平蝤
的前提下，电力产业组织和管制制度才能够保持稳定。而当前者的平衡被打破时，必然会导
致后者的变化，IU力产业组织和管制制度的演变就是这一平衡不断建立和瓦解的结果。
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