陕西师范大学
硕士学位论文
西部地区小城镇建设问题研究
姓名：季昌伟
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：朱解放
2002.11.1
西部地醺小城镇建设问题研究
季黧体
f
＼摘要小城镇的崛起，熄中国农村经济20世纪以来最黢瞩目、最具成就的重
大交讫。盘予表露郝遣区奁鼗然环撩、区域霞萋、经济致繁帮惹怒鼹念等方瑟魏
差异，东部地区的小城镇建设已经成为该地区经济发展的黧要支柱，而西部地区
蘑，j、骧镇建设翡显魄憝子滞爱猿态。覆蘩，j、缓镶建设是蟊豁太聂发躐洛经务靛重
要组成部分，不仅关系到西部农村缀济的稳定发展，而且关系到中国现代化建设
兹发溪递疆。
西部小城镇建设明显地落后于东部，不只是体聪于自然条件、经济条件上，
嚣曼髂理予发浸隶平、发鼹遮菠土。从更深接次方题分拆，在城镇的吸弓l力、辐
射功能、产娩结构以及农村劳动力转移、配套设施殿综合黼套改革等方面，谣部
小城镇建设都明显地滞螽予寒都。本文通过对东西都地区小城缜建设的比较分析，
我剐西部小城镇落籍翡瘟绪所在，结台西部地区的特点，锚造洼地挺出了西部，j、
城镇建设的总体设想。在模式选择上，结台西部资源和产品优势，采用功能辐射
型模式、黢份奎模式、旅游鍪模式、藏郊受模式、市场主馨燮菱震模式、生态建
设型发展模式和科技创新烈发展模式。科学规划，合理布局，使经济效益、社会
效蕊穗皇惫效益耀统一。髅签雷魂羚枣藏镇袭震经验，遵德，|、羲镇囊身蓑矮蕊律，
既不过分超前，又不滞后，适度发腿，突出个性。
海了充分论琶西餐枣城镶发震菠嬉这撵静胃爨律洼，本文采蕊了爨史分锈霸
逻辑分析的方法、定性分析和定量分析的方法、规范分析和实证分析的方法，对
秀辩夺壤镇建设掰存在静静耱阕瑟避行了全嚣瑟系统熬分褥，著结合囊中央关于
西部大开发政策，较为详尽地提出T解决问题的对策和思路。』-
全文氮撂戬下三部分：
一、小城镶建设的理论状况分析。
酋先，对小城镇建设的理论状况进行了分辑。在对小城镇豹内涵和外延缀出
界定的基磷上，概括地说明了小城镇静本璇、特点、形成和发展规律、地位和作
用及世赛城市化与工业化的关系。其次，论述了加强小城镶建设的藿要性。对小
城镇盼溉愈、属径裰功麓避{亍详舔静分褥，并逶过统计爨秘}黍数据黪劳褥，充分
论诞了发展小城镇是带动农村经济茅珏社会发展的～项重大战略。
二、嚣帮小城镇建设与发纛豹魂获分褥。
首先，分析了飚部小城镇建设与发展的现状。重点论迷了西部地区小城镇建
设速度嫒、承平低、辐奏砉萌戆差、基穗莰掩薄囊、产盟缝稳甭台璎、蠢蜀不合理
等问题。其次，对东西部小城镇建设与发展进行了比较分析。重点分析了机遇不
潮、经济实力悬熬、大中蠛枣疆魅效应不露、交逐条{掌不曩、终寒程爱不蠢等阉
题。
三、西郝小城镇建设与发震斡总体设想。
针对西部地区小城镇建设目前面临的主要困难和问题，提出如下具体构想：
一是制订小城镇建设和发展的科学规划；二是选择小城镇建设与发展的理想模式；
三是进行小城镇建设与发展的制度创新；四是健全小城镇建设与发展的法律体系；
五是正确处理小城镇建设中的一系列关系。
精上掰述，本文对谣部小城镇建设离题兹分橱，力求在理论分析的基础上，遵
循小城镇建设的自身发展规律，并从西部的实际出发，提出西部小城镇建设的总
镕藏瞧秘憋。善
关键词：赠部地区：小城镇建设．总体设想
l{
Study on the Construction of Small Cities and Towns
in Western Region
Ji Changwei
Abstract The sudden emergence of small cities and towns is the most spectacular
and successful achievement of the change of rural village economy in China since 20“。
century．Due to the differences in natural environment，location，economic policy and
ideology between eastern region and western region，the construction of small towns
and cities has already become the mainstay of the economic development in the eastern
region of China，while in the western region it clearly lags behind．The construction of
small cities and towns in the west is an important component of the large-scale
development strategy in west China．It concerns not only the steady development of
rural economy in the west，but also the development process ofChina’S modernization
The obvious backwardness of the construction of small cities and towns in the west
is reflected not only in the natural and economic conditions，but also in the standard and
speed of the development．By deep analyses we see the construction of small cities and
towns in thd west clearly lags the east in the attraction of cities and towns，radiation
function，industrial structure，shift of rural labour force，complete facilities and
comprehensive complete reforms．By contrasts and analyses of the construction of the
small cities and towns in both the east and west，the essay finds out the crucial reason of
the backwardness of the west，and，in accordante with the distinctions of the west．
creatively puts forth the general idea for tIle construction ofthe small cities and towns in
the west．Combining with the advantages of natural resources and products of the west，
the selective modes of construction of cities and towns are suggested as follows：
function radiation，stocks，tourism，suburbanization，market orientation，ecological
conservation and scientific and technological innovation．The construction of small
cities and towns should be scientifically planned and reasonably distributed to bring the
economic，social and ecological benefits into the state of unity．Learning from the
experience of other countries and following the law of their own development of small
cities and towns the west should promote the development reasonably with distinctive
features，neither going ahead too far from the present condition nor lagging behind．
To prove the handleability ofthe strategic selections ofthe ahoye modes，the essay．
adopting the methods of historical and logical，qualitative and quantitative，and standard
¨I
and bositive analyses，systematically analyzes various problems concerning the west
development of small cries and towns．In the light of the policy of large—scale western
d。velopment of the Party Central Committee，the essay also puts forward the measures
and ideas in detail to deal with the problems。
The essay consists ofthree parts。
1．The analyses of present theory concerning the construction of small cities and
towns
First，analyze the present theory of the construction of small cities and towns．On
the basis of the搬stinction of the{ntension and extension of the smal{cities and towns，
the essay briefly explains of the small cities and towns the nature，characters，laws of
formation and development，status and roles，and the relations between world
urbanization and industrialization。And second，discuss the importance of intensifying
the developmem of small cities and towns．After careful analyses of the conception，
property and function of small cities and towns，and of the statistics and data，the essay
fully demonstrates that the construction of small cities and towns is a grand strategy of
promoting rural village economy and social development．
2．The analyses of the present conditions of the construction and development of
small cities and towns in the west
In this part the essay first analyzes the present conditions of the development of
small cities and town in the west with focus Oll the problems of the slow rate，lower
standard，week radiation function，poor infrastructure，irrational industrial structure and
unreasonable distribution．And second the essay makes a contrast of the construction
and development ofcities and towns between the east and the west,and mainly analyzes
their differences in chance,economic strength，radiating effect of蛙瓣b遥and
medium*sized cities，traffic conditions and degree ofrestriction。
3．强。general idea of the construction and development of small cities and towns
inthewest
In view of the problems and difficulties in the west,the essay puts forth the
following specific ideas about the construction and development of small cities and
towns：l-to make scientific plans；2+to seleet the ideal mode；3．to bring forth the|lew
regulations；4·to set up a complete set of law system；5。to deal with t沁se蛀es镪f
relations correctly． ．
Above all，the essay,based on the theoretical analyses and in view ofthe law oftheir
OWn development of the small cities and towns and the real conditions of the west，puts
＆rwa蝴the general idea of the construction ofsmall cities and towns in the west．
Key Words：western region，construction ofsmall cities and towns，general idea
V
引言
80年代以来，我国小城镇建设在东部地区首先取得了巨大的成就，促进了东
部地区农村物质文明和精神文明的共同发展。然而，与东部沿海地区相比，西部
地区小城镇建设仍显得滞后。这不仅严重影响了西部地区农村经济的发展，而且
对中国的城市化进程、现代化建设也会产生十分不利的影响。
2000年7月，中共中央、国务院出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意
见》，这一决定明确指出，我国加快城镇化进程的时机和条件已经成熟，适时引导
健康发展将成为当前和今后较长时期的重要任务。2001年3月，朱镕基总理在《关
于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》中提出，“发展小城镇，繁荣
小城镇经济，积极稳妥地推进城镇化，拓宽农民的就业空间和增收渠道”。2002年
11月，江泽民总书记在党的十六大报告《全面建设小康社会，开创中国特色社会
主义事业新局面》中指出，“要逐步提高城镇化水平，坚持大中城市和小城镇协调
发展，走有中国特色的城镇化道路》。”同时，在十六大报告中，党中央重申了“积
极推进西部大开发，促进区域经济协调发展”的政策主张。适逢西部大开发的良
机，西部地区的小城镇建设也被纳入到大开发战略的规划之中。可以预示，随着
西部大开发政策的落实，西部地区小城镇建设将会得到快速发展。
一、小城镇建设的理论状况分析
(一) 小城镇建设的理论状况概述
1．小城镇的内涵与外延。
我国理论界对小城镇内涵的认定，是伴随着小城镇建设的进程而逐步丰富起
来的。80年代中期，有人认为，小城镇是一定区域范围内的政治、经济、文化的
中心，是与周围乡村的资源、经济、劳动力以及各种建设条件有着密切联系的社
区单位，是一个人口、生产较为集中，具有多种经济活动内容的有机社会经济整
体。90年代初，有的学者以1979年《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》
中对小城镇范围的规定为依据，认为小城镇就是在规模和功能上有别于大中城市
的，以促进经济发展为前提的，适度集中、适度专业化分工和适度协作的经济实
体，是一个以集聚经济效益、社会效益为目的的集约人口、集约经济和科学文化
的空间地域系统。90年代末，有的学者认为，小城镇是基于区位优势、规模经济、
聚集效益等效率导向原则和基础而形成的经济社会和文化生态综合体。20世纪初，
有的学者认为，小城镇介于城乡之间，既具备城市功能和文明，又具备田园风光
釉环境，兼有城乡两释职能，蹩城乡两个市场联结的桥粱，是工熊产菇流向农村
鞍农截产蒸流鹤城枣鼹缀鬻，楚农挺一定隧蠛痰豹经漭文亿申。§。以上的定义是
跌小城镇瓣疑模、功能等麓凄对冀徽嵩绫定，它们在理论器无疑瑟有～是的代表
瞧。
对，l、城镇终廷熬认识，理论羚看法瞧不尽耀鬻。第～辨鼹患试蕊，小域镶楚
指20万人鞠以下的小城市、工矿区、县城、建制镶积焱楗集镇。繁二秘鼹点认羹，
小城镇楚搬包攒澍家已数缓设镶惑制约县蠛镇秘零设镶建溺熬农毒重集镇，帮拯县
城翻县城以下的魄较发达的集镶或乡的所在遮。第三釉戏点认为，按藤家现行的
行漱建繇规定划分，凡跫建裁镇邓小城镇。第潮静观点认为，小城镇燕攒农毒荸共
有城市特征的空闻概念，怒农辩的各级各类镇，包括县城关镇、建制镇及～般爨
镇(多数烫乡崴痨掰在麓)。缀麓显，第滔瓣麓感莛韵态遗考察农褥城市纯过程静，
它认为小城镇氍包龋了瑗衽属予城帘范畴静建稍镶，也应考虑发展前景，将成为
逡意《镶鹣繁镇毽摇在蠹。
2+麸“，l、藏镶、大瓣戆”到“小城镇、大藏珞”。
酾年代翘皴，久镪羲开始注爨弱了农孛誊枣城镇建疑簿键逶我辫农瓣笈震筑褥
爨蹩要峻。当黪缝溅这一阏瑟熬魑勰壤邦瓣志联凌藿蓑名宰圭会攀豢费攀逶先生。
糖耀邦阉惑于1980年剽云海视察，看到僳出县叛揆公款戆夺城镶破烂不堪，凄凄
凉拣，予爨就在弱每年残鹈一次会谈上，璐载娶笈聂窝藏经济，夺骧谈不像复冕
不幸子的。螫使农树摄匿的知识分子不至《大城市卷，不艇决小城镇阉题就滩以激裂。
懿浆我们匏圜家只有大城帮、中城市，褥没有小城镇，农瓣里麴竣溃中心、经济
中心、文化中心就没有腿。可觅，中央领母同意旱靛蕾到了鼹决小城镇闯题的蕊
义，要恕小城镇建设成为农树魏政潍、经济和文他中心，小城镇建设怒发震农孝重
经济、解决入盈出路静大阏题。为了弓l起翻内爨论弊和蜜酴王佟部门的充分重视，
费攀逶毙垒予1983年9羁21瓣焱江苏省小城谈辑究讨论会上发言静趱蟊就定为
“小藏镶大润戆”。在这次发意串，费攀逐毙囊不仅辩，j、城镇的名称、类剃、屡
次、兴亵、蠢爨骚发震方镑等滴爨舔终了洋缁戆论逐，褥藏充努论述了小城镇鞫
蘧瓣重要瞧。嚣蹶遮一蔽掰囊，我靛霹辍教瑷，警辩入稍瓣，l、城镶鹣认谈童要裔
三个方露：一是发矮，l、城镶毒嚣予发展农孝重囊鼓经济；三怒发蕊拳城镔骞秘子将
农蝣熬知识分予继续蜜穗农挂露不至于滚裂大城枣；三燕发震夺城镶畜耩子在农
村建设政治、经游、文健中心与丈中城豢稻接。
1998簿，农党的卡五蕊三枣全会上，蠢、城镇潮题鼓霪赣提了爨来，舞黻予了
新的内涵n历史的发展殴缀使中国蕊临驰妻要经济积社衾阕题出现了一些凝鹣变
{乞，，j、城镇建设嘏避现爨新的特点。
(1)经过党的十一属三中全会以来近20年盼发袋，农村小城镇融大约集中
了2．75亿熬零往人口，它们分嗣占全鞫入口翻农褥A辩鞠22％；￥13 32％e
(2)农挺乡镶金照20年潮褥翻了逐逮发震。款企业数霆来讲t 1998年磁1978
霉遴长了终5睡。毽乡镶企翌“瓣楗患炎，户户露蘧”豹演爨镄大量蠢程，分数
蠢届戆鞫题识篦鞍严重。
(3)20年浓，大量农懿裂塞势动力蘧蕊乡镶灸烂与小城镇瓣笈蹑瑟建主离乡，
撼统计，20年润麴有1钇入转到了≤#农邋。毽强{l尊，逐年寒一方溪农泣莠韵者嚣
漉的现象较普遮地发展了，另～方瑟，大爨农树势动力对小城镇越来越不感兴趣
丽壤中穗霸大孛黻市流渤(这在中疆部遗嚣农村劳动力滚动中蔸必突密)。
(4)鼬于近年来城市产业结构的避一步调蹩，国露大中型企炽深化改革、下
鞠分滚、减员增效，城帘职工下蠢失业人员增魏，再船上城市簿年太中专肇业生、
军转手帮麓新蜷势劝力上升，使城帘无法漓忧鞠嗷缩大批向城市涌来的农村剩余
势动力。
(s)20年寒农秘，l、城镇麴发溪，一方蕊为迸一疹趱}粕农挺供绘特掰楚农奉dj工
数燕及黢务供绘，瓷瀵涂表露枣场乃至全黧枣场翡短缺经济龟《逮了条馥，骰凄了
嚣皴；弱一方嚣，逅年来农村瀵费穗长缓瀵，翻裁了誉肉篱求静不是，企驻露捌
下降；下爨工久煺艇，敬佼逶爨紧缭不凝热裂。我鋈送是年来扩大蠹鬟熬经济笈
展艨路，鬟患怒农撼枣场，蠢农孛孽枣场貔窳孛患羹|l是零城镶。翔巢我餐褥不注薰
小城镇的建设和发鼹，那么整令国鼹经济髋难激稳定、链康、持续发展下去。1998
年江慧豢记在褫察农村王佟霹暖确缝攒波；“在大力发袋乡镶金照豹疑黩，积极雄
进小城镄建设，也是一个大战略。”党的十聂属三中全会重撼小城镇目题时，使嗣
了“夫蔽醛”静概念。攀实证弱，小城镶靛发骚确实是虢灏当蕊扩太武震、深化
菠革，攘动国民经济持续增长的大战略。怒推动和键逡我阕农村缀济和社会发鹱
鹈鬟大藏滔。
3．开耧淤，l、城镶建设凳中心静被会奎义薪农村运动。
整纪之交，我瓣农烂鞠农}$经济鹃发袋又爨溪T除袋接豹交纯。(1)巍1996
冬辍寒农渡连零丰蚊，稳农民鼓入帮逐冬下降，农}重市场难戳瘩渤。1996颦，农
民人均缒收入1926元，卷爨农数她懿毅入仪必1065元，蠢S潞。在农教鼗救入孛，
凝鹅蚊入又占缝慰多数，套鞠当多魏越送，螫占裂农鬻入均缝收入瓣6溉戳上。1997
--1999举，粮搞价格下降30％--40％，农民实嚣嫂入下降缎丈。黢连经济发这魏广
寒豁也怒妇藏，薅辩豹密羚更为严滚。(2)乡镶金鼗不豢气，受番内枣场巍争鹣
穗力釉驶湘众融危机的冲遣，乡镇众业嫩爨下潦，产品滞销，速度强落，效蓑下
海，亏损嚣超过t5％，约商40％豹乡镇金效怒予搏产串搏产炊态。(3)经济终撼与
就业结构矛蘑突磁。就经济结构来说，我潼已缝予工渡亿中期输羧，两瓢旒照绪
穆来瀵，羯是丧嚣社会。城索纯严重滞爱予王魏纯，城乡结秘失鬻。(《)夺城镶
建设窭蠛了不雾怒褪静翊蘧。～麓圭|亟方缺乏长远敬、懿学黪麓翅，，l、城镶臻弱不
台理；舂麴遮方蠢；矮经济、聿主会发羼基传，蛮爨扩建小城镶；多数书城镇基璐设
藏不酝套，曩、城镇鸯身管疆髂魏瞧不秘学簿。
为了遗时引导小城镇健康笈震，2000年7蔗5匿，中共中央、国务陵出蠹了
《关予键遂小城镇避康发展豹若予意见》，提出撼小城镶建设{擘为送翦鞠今嚣较长
时期农村改革与发展的一项重疆任务。瑾论器亦搬小城镇建设上辩到社会主义麟
农村运动的高壤，认为在全国开蔽以建设小城镇为中心豹建设社会主义掰农村运
动，是扩大内稀使过剩产穗、过剩劳动力找至4阁溅之地，走向当前经济豳境的～
步活模。“十五”计宠j对小城镇建设氇粪爨了荚髂黉求，簧求积裰稳妥藏捺进城镇
亿，黻发撵其程农褥德蠛经济文德辛心静{搴角。
(二≥鸯羹强小城镶建设瓣重簧镶
l。，l、城镶黪穰念及箕瓣程。
磅究小城镶逡设耀题，首建努矮攘清楚，l、城镇蕊壤念及箕壤瞧。夺城镶，惑
魁小城，又是小镶，楚，l、镳与，l、镶戆聚金。在我辫历史上，小城镶懿产璧霸发潺
的初期，城积镶躲功熊是窍区蹦的。镶，乃是工糍犍中心，宅竣麓是农产菇秘手
工业品鼹交换场鼷，或者跫著褒浆±产剡造或爨教撼。蠛，裂是霉事要堍，虽是
政治中心。城镳一经产生，又必然县商相曩融套救趋势。一方露，城律为一定区
域内魏竣滚中心，往缝对工商、艟者产垒缀大的嘏萼|力，同时，城滤豹绞滚尝为了
满足鑫融奢侈缀溜的需登，也欲开办番种警工渡。是一方蕊，谈交通方便，人们
变往多，藏往穗被统治者选定为敢沼中，§。西藏，在城和镇筑笈溉过程串，拔鼗
糖曩溶含，联缭为一体。
本天认先，，l、城镶搔豹是嚣麓予夫孛城市鞠农孝|糟嶷秘，吴肖一窥经济娆摸
秘太磊麓模数，嚣农篷姜芝产活凌久霾掰浆鼹静校嚣。它包括国家溅拯凇设镇建制
的建铡揍秘浅式设镇建键黪摆黠发这静袭瓣集镶。在我国豹城隶豫迸舔串，小城
镇翅子茭零矮特缓掰决定，委程嫠簧嚣蕤蘧耍魏髂建。窀燕农挺～寝区域鹣政治、
经济、文化、教帮、零萼技，信息秘技会服务戆巾，§，楚囊黠淡遵熬重娶集数建褰
发鼹乡镇众业黪墼蒙基媳。
2．小城镇的功能。
与小城镇静本溪属瞧鞠适应，箕主要戆点怒：一是乡镇金鼗毙鞍集中，亵照、
服务韭南一定的靓模；二怒非农业人日相辩集中，文他、辩技、教寅、卫生、遴
谯攀监蠢～定豹萋潮；三燕辩邋表率重贸弱的集教她，鏊嫂蘩{牛比较好，程礅臻交
4
通沿线；四是位于城乡结合部，是乡头城尾，在管理上既具有城市的特性，又有
农村的特点。它是城市发展的基础和生长点，其功能是多维的。
(1)推动农村经济的全面繁荣。首先，小城镇的发展有利于乡镇l,ik@发展。
小城镇辟出的工业开发区吸引了乡镇企业进区安营扎寨，节约了大量的基础设施
投入，降低了乡镇企业的成本，提高了企业的竞争能力。其次，也有利于第三产
业的发展。蓬勃发展的乡镇工业，其各种生产要素的获取都要经过市场，他们除
了参与国内外市场的大循环外，强烈地呼唤着农村市场建设，为乡镇企业配套服
务的商业、贸易、金融、房地产、饮食服务、旅游、娱乐等第三产业也就应运而
生。最后，有利于农业现代化建设。小城镇发展所带来的农村人口加速集中的变
化，为农业适度规模经营和扩大农产品消费市场提供了双重功能。
(2)促进了生产要素在国内外全方位流动。以无锡市为例，1998年无锡农村
的工业销售达1400亿，外贸出口额达300亿，国内生产总值达600亿。这表明无
锡的小城镇，不再是简单地向域外提供农副产品，给大工业拾遗补缺，而是直接
参与了国内外两个市场的竞争，大规模地利用了国内外两种资源和两个市场。现
在的无锡农村，既有一部分劳动力进入城市，同时也接纳了数十万域外劳动力。
无锡的不少乡镇企业已经成为城市科研单位、大专院校的新产品开发、研试中心，
越来越多的城乡企业开展联营、合作、合资，组成企业集团。无锡乡镇企业吸引
了26亿美元的外资，兴办了2600多家三资企业，开办了80多家境外企业。这充
分证明国内外的各种生产要素正通过小城镇这一媒体，双向涌动、相互交融、优
化组合配置，不断形成新的生产力，推进农村经济的不断发展和社会全面进步。
(3)构建合理的城镇等级体系。今天的无锡市由无锡这一区域性的中心城市、
三个县级市(江阴市、锡山市、宜兴市)、95个建制镇、22个乡所构成。这是一
个典型的以城市为中心、以小城镇为基础的、由中心城市一县级市～中心镇～一
般镇(乡)一中心村一行政村(自然村)组成的社区空间结构。在这一城镇体系
中，小城镇的繁荣起到了极为重要的作用。如今，无锡市95个小城镇，已吸纳了
100余万农业人口，平均每个镇己吸纳1一1．5万农业人口，这一数字已大大超过
现无锡市区的常住人113。这种新的城镇体系格局就改变了过去城市人113高度密集、
农村人口分散零乱的状况，初步形成了人口有序分布的合理结构。
(4)缩小城乡差别。作为三大差别之一的农村城乡差别，一直是社会主义实
践过程中非常艰难的课题。然而在无锡农村，这种差别由于小城镇的崛起而逐步
得到缩小，城乡融合已成为必然趋势。一大批新型小城镇的崛起，彻底改变了城
乡分割的二元社会经济结构状况，形成了以城市为中心，以小城镇为纽带的城乡
网络体系。小城镇大规模基础设施的投入，改变了其在商贸、服务、交通、通信、
供电、供水、，“播电视、文化、体育、卫生、教育、秘技等方蕊的落震状况，社
会经济发展和滕民生活生产的环境得到了有效改善。S．,tk从业人员由于机械化水
平静挺离，劳动强度大为降低。农民浚入承平衣较大鼹蠢，1998年无搦农民人均
纯收入门达5018元，在居住条件、生滔环境等方面还优于城市。随着农村生产的
转换，生涯水平豹提毫，文化数寅条{警豹改善，对势经济文化交滚领域豹拓震以
及市场经济的镰炼，农民知识增长了，视野更贸了，市场经济本领增强了。随着
小城镇的崛起，一批有才干、蠢远见、有魄力豹农民企娃家正在形戒，～代枣理
想、有道德、膏文化、有能力的新型农民正在形成，一种经济发达、市场繁荣、
科教先进、生滔富裕、环境优奖、社会文明的城乡融合和城乡协调的美好前景正
在出现。
3．发展小城镇是带幼农村经济和社会发展的一项重大战略
(1)发震小城镇是实现我国工韭证、城市征和农村瑶{弋亿静躲然选择。工、韭化、
城市化是经济、社会发展的必然趋势，也是一个国家和地区经济实力和现代化水
平豹重要标志。麸藿舔经验看，毽秀经济进步与藏隶发震有羞内在豹密诱联系。
1800年以来，世界发达地区的城市化水平一直离于欠发达地区。据统计，1800年，
发达建嚣载城镶入日魄鬟为7．溉，滋不发达遮蒎(4。溉)褰396。1993率，整赛骥
镇人口占总人口比重已达44％，旗中许多发达国家的城市人口比骥高达70％乃至90％
以上。比利时翻善港分别育97筠秘95％熬入口是城枣人翻，裁热敬赠有100％豹入翻
生活在城市。1998年世界发达阐家城市化水平遮80％，中等收入国家为60％左右，
丽我国仅为30．4％，只楣当予1950年擞界平均水平。墩就是说，我国豹城毒化水
平与世弊城市化水平褶眈，大约相差了半个世纪。
从世界城市化的规律来看，城市化与工业化是同步进行的，甚至超过工业化
瓣速度。英国之所良在19毽纪上半时的-【垡界经济发展巾，处予舔倒优势，与其城
市工业发达以及随之而米的城市化水平提高有黄十分紧密的关系。1851年，英因
疆民达10万入鞠浚上静簸索青lG个，伦敦静入口已达230万。曼镪颓待超过40
万、格拉斯哥30万，伯明翰也有20万，正是这些大城市支撑了当时英国经济的
葛速发震。与爨赛发达嚣家箨毙，我鬻王盈耗鬟《丈丈离专：城泰德速废，我霞经济
的落后，在一定意义上是城市化的落后，如何处理好城市化滞后工业化、大中城
枣发展_秘小城镶建设戆矛矮是中国城泰亿进程审毖绥熬决憨垂犬课题。我国丈中
城市数墩少、容量小，吸纳农村剩余劳动力的能力有限。中国的特殊国情又决定
了我们不可能走西方式单纯发攫大城枣的城市他道路。要实瑗农耪剩余劳动力鹣
犬规模转移，必须在适麓适度发展大中城市的同时，充分发挥小城镇的“蓄水池”
作用，建立大中小并举的城镇铡络体系。农村人豳向小城镇集中，是我国农封入
口众多，且收入水平和素质较低状况的最佳选择，功能究善的小城镇对农民有强
大熬吸；|力，遍布农村躲，l、蠛镶将残为今蓐农村二、三产、韭数集聚遗、农瓣索场
经济的集散地和农村剩余劳动力转移的主渠道，发展小城镇是坚持有中圈特色城
市化道爨瓣现实选择。
十一脶三中全会以来，我国农村工业走的是一条分散的工业发展道路，农村
工业具有较强的封闭性、地缘性和血缘性。这不仅造成土地等资源的巨大浪费，
基础设施和用率低，规模效益较麓，环境污染严瀵，而鼠使得第三产业难以得到
正常的发展，并大大自0弱了产业结构转换过程中吸收农北剩余劳幼力的能力。据
统计，由乡镇企救聚集予小城镇搿形成静关联产波的乘数效应，可使现有乡镇企
业和小城镇就业容量扩大30％一50％。因此，随着社会主义市场经济的发展，分散
静工监亿模式必将被集中翳工韭纯模式瑟取代，妊将使乡镇企盈淘城镇集中，走
农村城市化之路。
舞惑，发聂，l、城镶也是实瑗农篷臻枝纯瓣必骚条舞。我蓬第一轮±圭|羹承惫，
户均占有耕地八九块，第二轮承包后也有三四块。只有使部分农民离土离乡进城，
±缝蠢1可能残块逑片形成规模。缀受±遮逶瘦援模帮集鳕经营是实璎农渡第二次
飞跃及农业现代他的基础和条件。另外，发展小城镇还能为农业现代化掇供资金
积累，工渡化、城镇化达到相当麓熬水乎之震，斑农辩支援城审是城市爱崤农楗
转变是必然趋势。
(2)加快农树小城镇建设，使其成为农村剩众劳动力就业的主渠道。任何一
个国家要实现现代化舀标，都必须把农业剿余劳动力逐步转移到非农产业，把一
部分农村人口转变为城市人口。在人口流动与聚集研究中，刘易斯狂50年代中期，
建立了第一个入躜流动模式。刘弱新认为，不发达国家静经济特征是二元结构，
而经济发展依赖予现代工业部门的扩张，现代工业部门的扩张需骚农业部门提供
丰富静、漾徐静劳动力。警资本存量逶一步扩丈辩，劳动力转移戮工韭部门的麓
模进一步扩大，这种过程～直可以进行到农业部门的剩余劳动力全部被工业部门
吸收戈丘。挺罡簸费暴汉继承T支LI荔簸熬疆论，势霹秘荔疑模式蠢耩发袋。谈为
刘易斯模式忽视了农业的发展，提出了农业对经济发展的贡献不仅在于为工业部
门扩张提供所嚣莠凌力，褥置还必工业部门提供裁余，努聚农监剩余不能瀵是工
业部门扩张对农产品扩大的需求，农业剩余劳动力转移就会受到阻碍，从而肯定
了农业劳动生产率提高出现剩余产是，是农孝重劳动力滚囱城枣的先决条馋。6e年
代未70年代初，托达罗发表了一系列论文，阐述了他的入13流动模式，认为刘易
斯、披一赞模式中，包含丁城市不存在失业这样～令假定，褪实际上，发聂中晷
家城市的失业闽题也是非常严重的。因此，托达罗认为，“～个农溉劳动者决定他
是否迁入城市辩不仅考虑城乡实际收入黔麓舁，落考虑城市静藏救率袋失业率。”
毽是，鼙篌蠛泰存在大量失、监久鞠，灵簧城枣豹鞭帮浚入嵩予表褥，焱褥人霹瞧
鹈蠛枣迁移。簸漤壳耨蠢声褥撬墩了移鬣靛赣经游学繁释，谈为农捉久秘窝努迂
移，主要楚由予农挝市场<麴瓷本、援睃泰埂簿)没瓷癸型鸯散发展。溅尔认为
人口浚入溅对低缀劳动力枣场瓣懿求，是产生入翻滚动黪主要漂戮。
从蓬外有荧人口迸移和集中的理论可见，测搦额、挝一费模式中艨强调憋是
毯际阅麓j{受入求平羞舅，托这梦强调静蹙预期收入豹藏繇，簸塔藏和京卢姆强调
的则是市场发肖的程度，派尔强调的爨城市低级势动力市场的霈求。我辫劳动力
流囱基本遵循翊荔赣、箍一费模式，郄出欠发达她区流淘较发达德区，自农村流
向城市。我国怒～个农盛大国，人多撼少，农村中存在着大量的剩余劳动力，要
实现农簸粼余势动力商静农监转移，农孛重A西彝箨农太瑟转纯，任务菲常难蠹。
改革器放之裙，农村劳动力主要猩农渣内辩鞫商农祷羔照(乡镇企韭)转移，箍
姨80霉钱嚣半絮起，蠢大教农氐辩始鬣褰±叉褰乡，戮皱泰蠢王。90年代以寒，
中藿每冬大约菇5000-8000万农瓣莠动力叁发遴黻寻我就渣橇会，其中游省际漉
动溪约2000万。除越之羚，农村巾还蠢l亿多劳动力曩褥转移，劳量疆每年1300
万静速疫嵌增热。这些零浓，大皱枣人爨壤长避歉，交邋攘挤，鼗赛紧张，环壤
污染严鬟，搬之受资源限制，难以扩大溉模。阉时，溅枣劳韵力避裁，失选羁下
鞠职工不辩增热，所以不珂链童鬟靠大巾城枣缴纳瘫大翡农数剩焱劳动宠。翔袋
由新建城带来安嚣农业剿余人翻，100万入口的城市，簧建200个：50万入日躲
藏市剐簧麓400个，嚣蠢媲6识蠢，投疑12000亿元。这蹩设想，显然蹩不甥实
簖游。如慕我戳300多个小城市的入口规横乎臻上升lO万，可吸纳300万农业测
余劳动力；2000多个舞藏麓天露麓搂乎弱扩大5万大，培植薪豹城市獭点，可设
纳近l亿农渣弱余劳动力；在全国50000个建潮镇和集镇，选耩2000个交通发运、
城镇基懿较好熬孛心镇，建浚小蕊模豹农蔑城，大终霹疆缡l讫农泣黧余势动力。
自予小城镄_I蛀技术屡次释资本鸯辊梭残较低，狻镳一个劳动力瓣就曛费用和整
破设戆费麓也鞍低，嚣撵豹投炎髫绫毙太串城京毅缡受多瓣农聿重濑余势动力。器
溅簿，大域枣每安接一令劳动力藏渣，仅凝生产方蓠豹投瓷藏溪l。5万嚣，两，l、
城镇只辩0。4万元，藤且农树入麟在大孛城枣熬裁犍爨嚣还存在壤寒巍城泰甏{莓
煎髓验朦魏抵簸鄹翔关敬袋的袋剿。农村，l、城镇鸯逡瑷搜囊、入辩关系、文耗氛
围镣方藤部与农民陡较贴避，因丽更适台农村入口裁业。疆兹，我蜃瓒骞，』、城镶
藏避空潞十分广滴，但城镇援横警途较，j、，常往久弱平均哭骞4519久，浅泰形戏
犬规模吸纳农村入口的配套政策环境。因此，斑增加小城镇的疑gF活力，提离小
骧镇能辐蹇雩带动秘髓。一怒，|移乡镇企照翔小城镇适当鬃巾。我翮现存乡镶金照
g
233．6万个，其中分布于自然村的占80％，分布于农村集镇的占12％，分布于建制镇
静乡镇金业不能发挥萁应鸯约聚熬效应秘辐菇功麓。掘巢缝小城镶适当集孛，乡
镇企业及其职工在城市氛阐下可以更多地接受城市文明的影响，可以享受到更完
善的交逶、运输、通讯、治安、淡防、嚣疗、售愚等多方嚣蛉服务，露且反过表
又可以促进小城镇的经济繁荣。小城镇糟民增加，城镇对社会服务的需求就会增
力蛀，从两德进城镇第三产业的发鼹和农树劳动力就业的域挑。二是抓住豳家加大
基础设施投资、扩大内需的契机，改善小城镇的蒺础设施建设，图家和地方财政
应给予积极的支持，这是孵决大中城市就业分流的积极举措。三是积极探索小城
镇的筹资鞠资机制，用入股、集资、债券、饶惠的政策榴商弓l资，吸牧外面的企
业来小城镇落户，鼓励回乡民工和城市下岗分流人员去小城镇经商办厂。四是培
搿和轻大残头企照帮支校产韭。裰据小城镇静啻身条舞，选准顼鞫，重煮培撞一
两家经济效益好、成长性强的企业，以此带动相关产业，进而推动小城镇经济的
全霆发震。可鼓鬏测，如暴每个小城镇能够啜纳5000入，全国8万多令，j、蠛镶髫
吸纳3亿多人。因此，小城镇必将成为吸纳我国农业剩余劳动力的主要载体。
(3)发展小城镇是激变我匿二元经济结擒，实现城乡～馋豫粒客褒要求。然
经济学的角度概括，二元结构主瑟是指工业和农业之间，无论是在生产水平还是
在生产方式上，都有很大不同，疆者很难形成良性循环。二元续槐是我嚣经济的
基本格局，许多矛盾由此派生。眈如，当前的工嫩品过剩，只是稠对于有购买力
的需求来说的，并不是对全国人民的实际覆求丽京，主要是因为现实购买力不足，
或购买力商障碍。我国13亿入口中有9亿多在农村，农率于入口的懋格尔系数高达
52％，消费水平不及城市的1／3，农民的购买力是极低的。假如农村人口的购买力
愚蟊羲豹城市东平，全国至少要增加3亿元购买力，如采这样的购搽力投入市场，醋
I；i『我国的工业品总体上恐怕不是过剩，而燧不足了。因此，耍解决正业品相对过剩
懿阕题，最纂本懿途径裁楚提褰我藩农褥久霜豹魏哭力。璐在豹麓越是，怒徉才能
掇高农民的购买力。制约农民购哭力的主舞有两个因素，一是农民的收入水平，
二是农民黥生活方式，这嚣个方嚣郡嗣农挂城枣纯密甥穗关。农村大叠瓣毅入瘩
平和生活方式，从根本上束缚惹消费水平的提高和消费结构的升级，而这两者都
受到农树人口城囊化的制约。
同时，在我国经济二咒结构没有很好地消除以前，我国经济和国际经济接轨，
也主要是城市经济和国际经济接轨，两不是整个阑民经济与国际经济接轨，这样
就会造成外向的依赖度过大而内黹不足。人们常说中国遐世乔上激大的市场，其
实，目前只能说中固是世界上最大的潜在市场。原因在于13亿人口中有9亿多农
民静麴买力还没蠢培植趋来，不抓住这个黉害，既不能解释目前我国的市场状况，
9
也不能认识未米中国带场狡袋的主要滏力{簿在。综J上辑述，我鬣筑济瀚二元终鞫
帮城市纯逡程滞器，燕扩大枣场裔效嚣求弱最嘏本霾繁，嚣蠢、鹱镇建设，篾怒农
聿李蠛市纯豹突破霹，又楚瓣整令蘸民经济发震攀魂力缀强靛络合零。
(4)发鼹小城镇楚键进产业绥秘调熬，豢韵第三产媳逐逮发浆憋礴效途校。
经济发装狳了缀滚增长终，还必须有一系到靛续撼变迂，其中声渡缝捣豹调整谯
化是经济发展盼核心内骞之一。_般磷富，在工渡倔前期，第三产业跳蘩会迅遵
发展，比菱超过蘩一二产业，从嚣实现经济暇努纯。发遮国家的产业缝鞠丈郡经
历了从“一二三”到“二一三”褥到“三二一”这样的一个变迁过程，最终实现
产韭缝擒的现代化。我困囊建强以来，工监纯取得了举邀疆舀的成就，工泣总产
值在社会憨产德中的眈整已从1952年的3《．3话箍离瓢了1990帮的63％。产娃络构
实现了蠢臻统鹃“一二三”型彝“二一三”登豹转交。熬由予城镇托教袋港纛，
我国的第三产簸袭震受副隈割，寰弱1993每，我蘸第三产监纛校会憨产馕中仍只
占27％，蓑一般发达藿窳程40％激上，溅寒达6鼹虢主。1996零，企罄扶渡久爨在
三太产渡牵懿辩黧麓：S0+5篙、23。礴、26％，嚣磷获嚣为代表熬嚣帮孰濂久受产篷
橡成魄遘剐分别必?l。1％、13，7％萋羹ls。3％。众滋鼹缎，第三产鼗豹发攫大都要以
大日一定程度懿集聚戈基稿。撮撰嚣强经验，在久霜案孛痿臻弗黪袋一定耀搂黪
裁提下，转移一个农媳剩余劳磁力到城镇正业众渡敷故，藏可转移2个或2个以
上靛劳动力进入第三产渣。疆藏，我黧乡镇企照分数缀蘩窝农挝太蜀分数嚣袋，
限制了农枣重入口向城镇聚集，从褥限制了第三产波的发餍。因l墩，大力发展小城
镇，硬农瓣人翻翻农辛尊中耱非农投向小城镇聚聚，就髓扩丈第三产照静发展空阀，
加快第兰产业的发餍步伐，诞谶产业结构的优亿调整。
(5)翔强小城镇建设是安蕊农糟整裕文鞠静掇零掇路。j醺年滚，一黧率免富
褡起来静农民，畿解决了滠键阔鼷之露，囊潘清费嚣始囱往、行、娱乐等方面发
菇。太多数富裕麓来鹊农民都霄事受城常文臻豹强蒸懑羹，宁憨麓点钱，氇鬟避
城当枣跨。冗牮藏，窝整建方翻熬了一羧魏买城镶产瓣风，短辩阕内藏寄戚予上
万农鼠戳较大瓣代绘逶入城镶，懋警逡燕一耱誉会理麴嚣蔑，瞧寓帮蠖我韵惑谈
到了：农挺城赘豫是受一0绣囱，大势繇懑。农陡瀵藏务王经囊，霹戳获褥魄秘疆
业更赢瓣收益，一郏势农民避了城，支援煞裁霹以内另一熬分农民警孛燕审，掇藏
溉模效魅。歇浆耱意义上游，只蠢减少农嚣，才黢曝护农爱，，j、城镇建浚获怒髂
决农民问题的～条根本毽鸵接撩。
(6)加抉小城镇建设有动予嚣域经济合理露鼹秘熬域经济持续稳建发震。⋯
个县城内小城镇的合理布局和有序发展，包括小城镇程区域范豳内的会理发展定
谴酾功髓分工，戳是，j、城镇叠巍笈震鹣阏遂，落怒关系爨该区域经济熊否持续稳
10
定健康发展的大问题。法闼学者佩鲁的增长极理论认为，地区发展的基本情况是，
增长营先应当出琰在一些点上或爨现在一魑发展掇核上，丽不应当是区域的均德
增长，增长的势头往往集中在某贱主导部门和有创新能力的产业上，这些产业和
部f1集中在中心城市，中心城市煲借其扩散效应推动区域平衡发鼹。小城镇是农
村经济发腥强有力的增长极，因丽就一个县的经济发展丽言，也应培育若干个中
心镇，以商效带动县域经济发展。就一个省来说，小城镇的有序发展，既是省域
肉大中小城市体系合理布满的前掇与补充，弱对裁是省际范围内新鲍经济增长极。
因此，通过小城镇建设可加快省缎范围内的城市化进程和经济增长。
(7)发震枣城镇有稠于资源豹节终帮生态环凌静改蛰。夺城镇静发袋，程邋
了资源与人口的集中，可以使农村住房面积大大减少，节约土地资源；小城镇的
发震，攥溺了秘学技术秘经济增长方式熬转交，蠢裂于鬓蹇投入产塞效率；小城
镇的发展，可以搬动乡村工业的集中，大大改变目前“村村点火，家家冒烟”的
分教害l据餍嚣，从悉可以实现“三疲”懿集中处璎，疑经济，又方便。嗣瓣，人
口的相对集中，也便于节约教育经费，普及和提高农村教育质量，改变目前中国
农村中小学布局分数，搜模太小，条{牛太簇，合格教师太少静局纛。
二、鞭部小城镇建设与发展的现状分辑
(一)西部小城镇建设与发袋豹现、狡
小城镇的崛起，是中圜农村经济20世纪以来最具成就、最受瞩目的重大变化。
僮逶，我潮，j、城镇的硗模、区域分布密度和经济发震程度缀不平衡，存夜着沿海
地区与内陆地区、平原地区及丘陵地区、大中城市郊区与非城市郊区之间的差别。
嚣藩逮速与东都逸医稳魄，由于巍然繇境、经济条{争憝差异，在小城镇建设上差
距较大。主要体现在建设的速度、条件、城镇的吸引力、辐射功能、产业结构及
配套改摹簿方嚣。
’1_小城镇建设的速度慢，数量少，水平低。
80年代跌来，继我爱农艇实行联产承包赛{壬测、发鼹多镶金渡之磊，城乡享±
会经济的协调发展和一体化进程明显加快，小城镇建设得到了长足的发展，数量
增加了8倦多e倪东鹾两大地区建制镇的搠寄量熬差距仍在拉大，1978筝寒部蟪
区拥有建制镇701个，西部为630个，东龋部略脊差异，但差距不大。到了80年
代中期，农部拥有量达嚣郯的2倍，90年代初几乎必3倍(见表1)。从全国建剑
镇的区域分布来看，东部魄区发达，西部地区落籍，发达程度由系向西逐渐减弱。
t997年，全国共有建制镇18402个，其中西部地区只有4503个，占全国的24．47％，
每万平方公墨平均只有8个建裁镇，不到东都遗嚣密度豹15％。
中国建制镇统计表(1978—1997) (表i)
东部西部
年份合计
数量(个) 比重(％) 数量(个) 比重(％)
1978 2173 701 32．25 630 28．99
1979 2361 757 32．06 674 28．55
1981 2678 909 33．94 789 29．46
1983 2968 1009 34．00 827 27．86
1984 7186 2867 39．90 1546 21．5l
1985 9140 3455 37．80 2234 24．44
1986 10718 4697 43．82 2252 21．94
1987 1i103 4914 44．26 2392 21．57
1988 11481 5196 45．26 2401 20．9l
1989 11873 5413 45．59 2472 20．82
1990 12084 5598 46．33 2465 20．40
199l 12455 5766 46．29 2600 20．88
1992 14539 6286 43．24 3649 25．10
1993 15805
1994 16702 7517 45．01 4053 24．27
1995 17282 7884 45．62 4102 23．74
1996 17998 8098 44．99 4332 24．07
1997 18402 8291 45．05 4503 24．47
资料来源：1978—1994年的数据见浦善新等著：《中国行政区划概论》，知识出版社，1995
年版，第373页。1995—1997年的数据见《中国统计年鉴》(1998)，中国统计出版社，1998
年版。
从表1中可以看出，东部的比重是稳中有升，而西部则是徘徊中上升，且上
升幅度较小。
从省区分别拥有小城镇的数量来看，1984年平均每个县有3个镇以上的东部
省区有上海、浙江、江苏、吉林4省市，西部地区没有一个。平均每县有2个镇
的，东部有辽宁、福建、安徽、湖北、湖南5省，西部只有四川省。除此之外，
西部的甘肃、陕西、贵州、云南、宁夏只有一个镇，而新疆、青海、西藏则更少。
如果从密度较大的城镇群来看，全国共有5个城镇密集群，其中东部就有4个，
即辽南地区、京滓唐地区、沪苏杭地区和珠江三角洲地区，而西部只有成都平原
一个。
农村城镇化水平的高低，可用农村城镇化率(u：P。／P0，P。为农村镇人口，P。
为农村总人口)来衡量。从农村城镇化率的差异来看，据1990年统计显示，西部
十省区农村城镇化率低于全国平均水平2．54个百分点，东西部农村城镇化水平的
差舞辫蟪《，{i兮露努纛<蕊装2)。衡器簿农挂蠛镰链牵整黪嚣天，1997零，溪
疆謇蹴孝孝瓣镶月{墓率巍卷溉，舔黻慈嚣鞴鸯i莲，躺。
黎餮寰抟壤镶毽爨嚣蠛建装《淡鐾≥
l 嚣撼
农村镄A嵇农拳亨总A秘农村谶镇
太鬈=羧《嚣A≥ 建黧0醛A爨数《嚣Aj 撼霪辩纯蹬《链≥
l求黎漆避3760，8 42，l ：3211t4 36，5 ll。7i
}蓬鬈蚤瀑{鳓鼓《窑基器2豁l采§ 29．孽飘瓣
袋鞲洙稔：《串翟瓣糟蒗诗攀蒜》《辖潞)，孛溪蟪计整黢程，I§辩零鞭。
《中黧A热蟪诗苹整》《1990)，瓣擞文皴战擞牲，l蝴1颦驻。
凳。鬻嚣夸壤镶黧激萼l妻嚣臻嚣辏涟较蕊。
藤黻枣箍蕊建浚麓一争≤≥露鬣器瓣嫠翳霪爨逡纛褥糕慕黪淤交戆寮墓瓣罄，
霞爨黢濂蕊产攀蕊溪涔挺褒。懑淤，蕊一是骥糕点霹戳缓勰穴激露离子鳋涤糖鬟
蔼帮粼瓣避飘淹曳豹燃涛、撼袅瓣力。然嚣尚激鄢黢遮璁蕊樾阮，鞭部地黼魑犬
蘩癸凄、城黎套逮寿嚣蕊溪溪纂惫令太黎惑，戆巍～繇癸纂镶；是苓遥蓬藏太了嚣
褥痉瓣鲢，凌潦辗瓣舞卡势寄藤，鸯僚统藏杂审翡小溅搂淤谢漭夫麓瓣，嚣逶蘑
予变茹黪鼹潞多了鍪黼避，戆瓣爨澈婕“兰鼹～爨、穴瑟一啦”辩交辫中心。枣
壤镶零璐是髂潞鞭巍黼枣，鬻溪後撼邀黎落瓣，赘矮靛蔫蕊平爨蒋黧凌囊辩溪羧
主，豢蕊蕊蕊鬻建、旗辩，交溪嚣搂、藤惑、囊融凝蠢萼瓣獒产建魏爨意慧，蓬
委l热鹣黎激鬻戆枣城镳n NN@N,b禳镶，走够溉鑫多谈愈滟裁装嚣搿拣潞孛城
镇，激锻熬燕工鼗蕊港爝爨戮瓣麟激小城骥；溅瓣演变冀王救蘸毒城镶，燃趱愚
虢太熬专鼗蕊臻袭妻瓣骧镶，繁瓣鼹瓣套嚣毯；攘霪戆囊癸镶饕，凳鬟嚣搽泰麦
墨l蕊枣嚣爨零藜蠢蕊憩索辏鬻笺藤撼大寇塞，冀帑辫疆瓣蕊辫广，雾潼爨突，鹱
瑟鸯嘉池姆漆了农糟太篷聚嶷t瓣瓣t嚣豁夺城嫉鼹痰瓣黎蕊骛赣宓壤雩；纛喳。
器辩1,995零惫嚣i韩A蠲擦撵调爨分攒，1995苹腻强躲憩嚣潍嚣铡客部骢A聪者
镶穗鼗枣餐舂器嚣镪m饕藜爨蘩器蕊鑫鋈嚣蔑臻，蓑器袭嚣豁懑蕊遂太羹褒零纂、
零睿游努露嚣缳予豢睇骞赫癸戆。赫赫疆臻挣漉蔽灞潦表靖，谖戆滋豁蹴瓣衬雾
赘力薅溉潞主鼹跨蜜粼溅镪，滤簿搬潍器蟪，辍零鞲溪海蟪蘩燃参。港瓷努濑暌?
委薅蟪黻夫争装枣霸枣被镤黠莰穗糕蕊雾麓秀瓣暇零i襄霆≤}辩衡装蕊。
繁爨醛黎，天裁～塞密塞黪拳黎蘸瞪褡纛撬矮囊雾“交纛瓣滚溪魏黉囊辚瓣潆；
运一爨瓣凌幽豢睾薅、豫嚣三懿濑、舔琵三慧浏瓣一籍羧镇辩溅为瑰擞。然鬻，
京囊郝德激t愦嚣黧不寒惑瓣，滚热辱来，聿擎参枣皴蠛建设戮辉鏊受塞簧漱照耀
嚣袭饕*蕊震纛囊嚣、袋曼茨装攀莰漫奏霉戮枣簸镶戆黉金髓瓣。爱鬻蕊农犍羲
蒸麓～辩努鬻惫滚蜜枣城镇e蓬蘸*餐家鬟蕊臻鬻缴鼹戆黎撼甏纛多蕊饕幂瓣篷
{’
过上半年农民入麓缝投入靛5％。鞠栗按5锈产生税羚受擒，显税舞受搀舔鬻在表褥
笄遗福农琵，瘸子小辘镁建设，鲻会黠教氏产蹩三瓷源戆皲弓l与疆麓幸挈蠲，瞧安器
量稳外受据静一定数鬃转交戏为饕农鼗鼹氏收入，还鸯一部分嶷袋了主缀致黪部
门豹经爨，繇搜窝在农懿黪那～部分，也会嚣农树枧掏滕鼹，冗爨太多t嚣撵，鬟
弛尽。
3．疆部小城镇基础设擒薄弱。
基戳设旌建设是小城镇建设麴核心内容之～，直接奖系到小域镇憩黉缀好地
满足工籁企、监发展和人民艇活的需要。隧前我国聪部许多小城镇的基础设旌建设
还魄较薄弱，魄力、通讯、运输、环保、供撵水等基戳设箍欠缺现象较为普遍。
热上普遍存在的熏建设轻管理的偏向，不少小城镇占内交通道路设藿弱鼹市场，
熬镇秩渗较为混乱，过凌交逶爱劐严鬟干扰。～黎夺鞍镇豹环境镑瑾不蠲整，诧
鲡存在豁一些，l、城镇严鬟污染溺鼹。砖、蠛旗鹃簇镶设施薄弱、葫髓不健全，不仅
建良瀵楚现存王囊金、攮发疑秽久鞑生瀵豹嚣要，箍萎辩整整裁泣入日黟工藏企救
熬迂入缺菱是够静霰零|力。
酾每代跌寒，嚣郝小城镇建设虽然农数鬟上苓聚扩张，竣越上不激宠善，糕
教文卫簿器项攀韭褥到了避一劳发震，继薅衷酃程滋，蓑距爨壤大。1997年，获
嚣省焱调驮对该卷发展较好的哟令建截镇进褥了谖鸯，媳个建测建成嚣露获迭
7467．17公顷，占镇嚣憨嚣积的40。92％。平均簿令镇186。7公竣，其每枣致、忑
业仓储、商业、金融、交通及公共建筑占媳51。08％，住宅占她39，6冁。娄年鞭增
建成区瑟辍167，2公顷，占2．24％。自来水厂丑产承璧遮3126。89万吨，警均每个镇
78．17万吨，自来水酱殿率达82．21％。管道铺装举遮64．6％，道路铺装率这55．16％。
全年蠲泡爨为s．53亿予鬣夸辩，平海褥个镇为1382．5菇予莨，j、瓣。1997年，电
话憨装税容量遮2。g万门，平均每令谈725 f-t，9溉的镇嚣安瑰了电话稔控。随着
小城镇经济熬发袋，稀学、教蠢、交纯、歪生簿事渣魂褥瑷发溪，平瀚鹰个镶区
攘骞器投大受弱大，农羧天癸18太，拥毒务蹙擎接约S所，教耀约200入。在
铰学生迭3327人，从攀文使蕊零广撵激撬瓣夫爨遮l?入，嚣浚、重垒貔约6掰，
医护久爨115人。嚣翳一瓣羧，零罄蟪嚣戆替逶姆镶蕊硝覆藏建设隶警怒避了落
部建京《镇鲍标墩黟水平。苏苏州枣为铡，平均每100擎骞公燕糖毒上等级公鼹4l。48
公照(金枣按8488平方公里诗冀)，基零爽现了谈镶瓣撼逶公爨；18令枣缀表秘
现代讫试点镇中，80％的彳予政树实现了避树道路嚣《性戗戏黑色饯，窝靛镇还在镇嚣
范疆雨开通了公交线路，农民上鬻进镇坐公共汽攀，|彀德枣藩涎浚骞多太蘧裂。
迸村路蕊铺装：捧设鬻路灯的$于邋总长达125．6公爨，平均每树3．1《公爨。农糕遴
僖已全疆实现糕控纯，孛壹艇通电话，吾入翔有嘏话22。弱帮。全枣农瓣爨来永黪
及搴达87，4毽。建磷镶送A均往薅建筑瓣稷达33．78平方豢。瘗予嚣部羹焦送熬曩、缓
镶蒸礁设施建设薄弱，遣袋售感不遵，滚邋不瞬，基碱设骢剥用不经渗，从露严
整遮到终蓑该域嚣辜主嚣帮多镇王建筑发袋，更剿约蓑第三产业筑发震，遮夏避袋
叉影哝蹶部小城镇囱更强鼷次的跃进。
4．鞭部小城镇产业缭搦不合理，第～产她比蹩过丈，二三产业北熬过小，结
构层次严熏偏低。
跌牧会劳勰力慧豹髋敦结秘来看，落部逾醚=三产效裁遣钧戴监飘会少，其
中57弼一?7诱静就潼梳会仍集中在第一产妲。掇统计，t998年谣部遣区lO个省市
嚣豹李圭会瓤业入员中，繁一产鼗双泣天掇院重糍予勰．8镌熬金篱平均承乎，帮霞第
一产照放鼗耽蘩较低豹蓬痰市鞠瓣疆维器尔鸯浚嚣，{鼙瑟离窭会国平蟛隶平近10
令甄分患，露簿～产夔驮犍较麓懿嚣藏鑫谂区、骚褒懿爨娜雀，羹莲要褒惑金嚣平
均承平20拿吾分患双上。款农辩教会蕊产壤牵一二三产攮产壤绣占跑燕寒萋，疆
挪省区农夔收入来鑫第～产监豹魄重侵较大，疆寒童二三产延戆魄重测镶{聂。眭
浃嚣省凳溺，1996年，全餐农榜享±会戆蕊产藿中，～二兰产煦产镶分裂占3&溅、
49，2煞积12．3％，农民I|受入来基缀一产、韭}k全国巍?。5个琶分点，藤二三产、监的牧
入托重分剿托全国低lO。8靼3．3个百分患。这～麓异农末嚣部簦器阉蠢臻显的黠
比(觅袭3)。
1992零淤巍、簇嚣嚣蛰农照蠹郄产整绩誊每辩毙(表3)
卜农聋誊劳动力就监结褥(嚣) 农树凝袅惑产毽瓣：重(鼙)
筵一产敛第二产监第三产簸第一产业第二产渡第曼产业
} 鋈誓63。8 21。3 挝．孽20、5 75。2 4。3
77．9 9，6 12．S 48。5 40。2 il．3
瓷料来源：《1993年中国统计年鉴》·(1992)，中匿统计出版社+1993颦版。
5．鞭郝小城镇的镶构、布髑滏灾会蘧，发鼹熟穗关酝襄致繁鼹不上。
小城镇的布局、结构最与发震蕊划密切相关的，魏部小城镇发展燧划多数燕
崔∞宰谯铡定翡，经过长期瓣探索与实践，瑟瑟爨凄了许多璃蘧。一蹩邵境污染
严熏。程调奁静40个建帚《谈审，燕活薅气普及率谈为2．78％，城镶工渡废水鲶琏
率哭有18．9骟t竣圾楚理率为33，85篱，圈裤、公筵绿滚甏狡必饔545．31公醭。
蠢21个镶没有颡释绿麓，13令镇没有公多冬绿遥。二是存在滚占耩嘏现象。糖1997
年羧莲农调敬辩全省4§令霆点建粼镶谬奁表鞠，筠令建露l镇串，警均褥个镇嚣占
髑±缝456。19公瑷，人均523．3擎方米，藤器发肇l瘸豹瑟狡鑫42．92麓，滏霄59．08％
鳃镇区±煅不熊发攥其璇缝。戆成区久甥鑫禳嚣妖为214。l平方添，太大菇予城
建部门麓定静瑟建枣城镇辕区入均嚣积l∞乎方寒貔搽灌。三燕乡镶众娩懿发溪
没有和小城镇建设结合越来，造成乡镇企业分散化、小型化。多数d、城镇规划布
弱不合理，镇区肉工业、鹰业、住宅等功能区混杂，限裁了乡镶企业集中连冀发
咸，这显然与东部规划合理，功熊区分明确，规模适度，各具特色的城镇群体相
麓甚远。阉时，魏部地区有剥于小城镇发展的配套政策躐不上，甚至一糖小城镇
逐没有享骚到国家给予的配套优惠政策，名为镇，却没肖赋予镇的内容和权力，
体制上和多没有多大区别，一些政策仍不合理。
综上新述，礴部小城镇与东部豹差躐很大，西部小城镇建设仍处于超步阶段，
小城镇主臻是区域内农副产品交换和流通的载体。产生差距的因素除市场环境、
经济发矮承平之努，更圭强静是来鲁嚣都缝区落薅酶农孛尊工韭豫守的鼹念、不健
龛的体制等因素的制约。探究深艨次的原因，谋求自我发展，乃怒非常必要的。
(二)东嚣蘩小蠛镇建设与发袋戆魄较分掇
1_机遇不同。
80年代以来，中晷农耪经济体制改孳取褥了莓喜成续，毽是东嚣聱圭|亟区存京
着极大的不平衡，这在小城镇建设方面体现尤为突出，究其原因，主要源于其赖
以发展的基础与鹜景不围。东部小城镇建设是广大农民在农楗囊熬经济宠分发震
的基础上，尤其怒在东部农村制造业和商贸流通发展的基础上，由人口的自然聚
集幂Ⅱ流动丽产生的，是鼠下丽上的诱致设镱4度变迁的结卷。以家庭联产承包责镁
涮、大福凌提高农副产晶收购价以及推彳予多种经臀、五北并举政策为开端的农卡寸
缀济体制改革，极大调动了农民的生产积极性，带来了农业的巨大发展，从粮食、
主遣、劳动力辛委澄金等方疆，为农村藏镇托提供了强大酌初始动力。在遮～巨大
力量的推动下，求部乡村工业和非农产业顺应社会需求扩张的要求，成为农村产
监缝稳懿主导。疆产整缝构筑交攀黎来了农瓣劳动力藏鼗结梅静嶷迂，键使农村
劳动力特别是剩余劳动力迅速作出了产业间转移的抉择。劳动力产业间转移要求
与避壤转移接辕，在理霉瓣城枣体系运终瓣约寒下，使镄农毒重小皱镇建设迄撰螫
于国家的政策支持，这就把推动小城镇建设自下而上的行为与自上而下的行为相
结会，并转化为政策的枣《度供绘移为。1983年。赞孝逶必生扶研究苏鬻夺城镇孛
得出“它_町以解决太问题”的结论之后，理论界和决策部门普遍认为，发展小城
镇是具有中国特色的最佳城镇化的发展道路，并在此基础上形成了遮蟪嚣蕊豹均
衡发展共识。为此，国家糯继于1984年和1986年，调整了建制镇和设市标准。
人口迁移政策也有松动，1984年，中共中央一号文件指出，允许农民自理口粮，
鸯筹资金谶入小城镇务工、经商，解除了束缚农＆交换经济身份的种种限制，支
持了农业势动力特别是剩余劳动力的产业转移。周年，国务院颁布了《关-T-农M
遴入集镇落户翡遴姬》，突皲了传统“农转非”政策静严格鞭翩，袄而在入口迁移
16
政策上，支持了农村非农产业劳动力的地城转移，促进了小城镇建设的发腿，1984
年蠹瑟设戆建裁镶超过了以往30年熬建涮镶数量豹蕊窝。
与东部地区相比，西部则截然不同。80年代小城镇建设发展缓慢。90年代速
度虽然存麟期快，但来爨枣场外部震求约藤斡压力增大，乡镇金渡发展空闯萎维，
农村产业结构不合理，产、业化发鼹滞后。在东部遍地开花的农村病日益暴露的条
件下，设镶标准E|益提离，这对谖部先天不足、簸天营葵不良的小城镇升级提出
了严峻的猕战。加之国家采取优先发展系部农村城镇的战略，缺少对加强西部城
镇建设的政策扶持，造成谢部小城镇建设的发展严重滞后。
2．经济实力薏：殊。
(1)西部乡村工业滞后。一般说来，经济发展程度与小城镇建设的规模、水
平鸯着缀强熬正榴关关系。改革开放戳寒，沿海避区经济密臻了蓊掰未露静发袋
局面，远远超过了西部地区的水平，形成了相应的经济活跃区域，在这必经济区
域肉，乡镇金业舅军突越。这些滚嚣乡镇企业熬发达程发与，j、城镶赘发畿是戒妥
比的。山东、江苏、浙江、广东等省，其乡镇企姚的发展水平可以说在全国是名
列l；{f茅熬。1994年，这暇省戆乡镇金数产僮之秘达到20367．9亿元，占全国夔
47．82％。高速发展的乡镇企业一方面使一大批农业人口转移出来了，另～方面乡
镇企业发展到一定程度恳向规模优方向发鼹，使入口集聚，势为蒸础设撩建设提
供了强有力的经济后盾，因而一大批小城镇蜂拥而起。与东部相比，西部的乡镇
众渡数比熏差额从22．6％扩大到3l+2％，憨收入蓑额从50。3％扩大到58％。西部她
嚣乡镇企娩比重低，收入少，这就限翩了该她区小城镇的就业空闯和容量的扩张。
t985霉分蠢爨大的她嚣乡毒重王、韭基本‘睫猿表(表4)
、地＼区项＼圈企业个数企业人数企业产值平均每一乡村人13占有(个) (万人) (亿元) 乡镇工业产值(元)
乾京11373 56．7 38．6 1027
天津7180 51．7 33．3 966
上海8326 lt4．2 8乓。3 2051
江苏81560 5n．7 357．0 740
浙江83385 313．4 198．5 658
出轰75839 253．1 123。4 207
辽宁34171 124．8 72，0 405
山鹾42591 92．3 45。8 280
f。东48539 153．8 80．8 280
合计392964 1671．7 1033．5
占全国乡46 60。0 70+8
村工韭％
，
1985年分布量小的地区乡村工业基本情况表(表5) 嘉弋企业个数企业人数企业产值平均每一乡村人口占
(个) (万人) (亿元) 有乡镇工业产值(元)
内蒙5185 1 75 4．94
甘肃5879 17．2 5．33 44
青海i370 3．6 O． 69 35
宁夏1520 2．8 1． 10 60
新疆3478 7．8 3．14 6l
西藏— 一
贵州7955 20．1 5．1l 43
i南7639 21．8 7．45 4l
广西10578 27．1 7．93 44
合计43604 102．15 35．69
占全国乡村工
5．O 4．3 2．50
业总数的％
资料来源：陈吉元、夏德芳《乡镇企业模式研究》中国社会科学出版社，1988年2月版，
第35-37页。‘
(2)西部资金投入相对不足。由于受计划经济体制的影响，西部在建设资金
投入上长期以国家财政拨款为主，“等、靠、要”思想严重。目前，国家对农业、
农村投资相对下降，多元投资主体尚未形成，使西部小城镇建设的资金供给严重
不足。
在利用外资方面，西部的数额也远远不及东部，据统计，1998年西部十省区，
实际利用外商直接投资总额为13．74亿美元，约占全国452．84亿美元的3％，低于
北京、天津、山东、江苏、上海、福建、广东等东部一个省(市)的数额，大致
相当于河北或浙江一个省的水平。
1998年东西部部分省区(市)利用外商直接投资对比情况
(单位：亿美元) (表6)
地区金额地区金额
四川3．72 广东120．20
贵州0．45 福建42．12
石南1 46 浙江13．18
西藏～ 上海36．02
陕西3．00 江苏66．32
甘肃0．39 山东22．03
青海一河北14．29
宁夏O．19 天津21．14
新疆O．22 北京21．68
重庆一
资料来源：《1999年中国统计年鉴》，中国统计出版社，1999年版，第599页。
(3)产业结构严重不合理。受五、六十年代国家产业布局的影响，东西部地
区之间在产业结构上形成了鲜明的反差，其表现是东“轻”西“重”。在东部地区
的产业结构中，纺织、服装、鞋帽、家电、小商品等占有相当大的比重，这些工
业技术水平不是很高，容易被模仿和扩散。另外，资金密集程度也低，劳动密集
程度较高，需要的投资少，比较适合个体、私营经济发展，特别是在个体、私营
经济发展的初期，更是如此。东部沿海地区的许多个体、私营企业，最初就是靠
给当地的国有企业加工零配件，或者利用当地国有企业的旧设备发展起来的，许
多技术骨干，也多是通过去当地国有企业参观学习，接受培训而成长起来的。而
西部地区的工业，主要是由国家投资形成的以军事、国防为核心的三线工业和以
钢铁、石油、机械为主的重工业，其产业结构明显地具有资本密集和技术密集的
特征，与本地传统的产业没有紧密的投入产出联系，这些产业(企业)与本地资
源要素和基础产业联系组合环节较少，难以形成区域内产业链，因而投资乘数效
应的作用远未发挥出来。国家大量投资聚集于某一部门或产业(企业)之中，根
本无法对周围地区相关产业的发展产生增长极的带动作用和扩散作用。因此，西
部偏重的产业结构，对于培植城镇个体、私营经济细胞是极为不利的，而缺乏新
细胞的繁殖，小城镇建设也就无异于缘木求鱼。
3．大中城市辐射效应不同。
实践证明，小城镇建设的速度与规模，依赖于大中城市功能的完善和辐射力
的增强。在长江三角洲和珠江三角洲，小城镇发展很快，呈现出“城乡一体化，，
格局。在珠江三角洲，平均每70多平方公里就有一镇。建制镇平均距离不足10
公里，非农人口占总人口的1／4。这种城镇化水平和密集的大中城市的覆盖和影响
密不可分。“一条龙，，和rr产品脱壳”怒这些地区城市工业与乡镇工业联系的主要
形式。龙头在市内，龙尾在集镇或乡村，城市工业、乡镇工业和农副姚一起构成
了区域经济大系统。旱在80年代中期，在以上海为燕头的城乡一体他耩局中，上
海就以合资经髂、来料加工、“产品脱壳”、部件扩散、技术支援、资盒援助、技
本转鼗(或专剽转谴)等形式，带动羯潜藏镇乡耱工效发展，获两傻蠲囝辕镶盘
手工业产品集散地发展成为工业城镇。素有天府之国的四川翁地支撑了成都和重
庆，塞饶戆关中平琢支撵了嚣安。这些溅枣无疑是省域竣渗、经济、文亿静中心，
但由于城市经济结构以工业为主，造成城市支柱产业岛农业脱节。从“一五”时
期国家经济建设重点嚣移、“三线”建设静工业I蠢弱，劐改革开敬以蜃，疆都城毒
新兴产业的崛起，基本上仍停留在技术和资本密集型的产业领域。大工业与大农
业被隔离开，中心城市对周围农挝地区瓷源要索的聚袋、扩散作用难以发挥，从
而加剧了二元经济结构。同时，城市王业大举进入农渡领域，粪正从事农业产业
化经营的却较少，即使有少量的农业产业化经赞项目，太多也只能停黯在面粉、
涟髓、食品麓工等领域，雨遥遗城市就头企蝮带动农产走产媛纯之路熊企监寥著
晨星。众所周知，产业化与城镇化是具有协调效应的，～种资源可以多层次综合
开发，～耱农产瑟霹戳多缓热王舞篷，获露增翱了资源开发剩精的深度帮广瘦。
而将不同的生产部门以至生产环节分别布局在最佳的区位上，实现生产的帕累托
最往，会理裂瘸她廷之润、城寮之阕懿资源窝送整饶势，靛霹实瑗综念效益装丈
化，加快农村城镇化的进程，使之成为农产品加工、贸易的聚集场所，进一步强
纯小城镇在吸纳农挂剩余劳动力方嚣懿“蓄7装溆”捧爱。
4．区位及交通条件不同。
西部地区与东部沿海捆比，具有明显的区稼劣势。东罄多为平原，并靠遥海
洋，易于发展交通，鼠有利于小城镇遗缀小城镇从而形成小城镇群落，进而充分
发挥小城镇的巢聚效应。而西部的地理环境与东部很不一样，交通不便，平暇缀
少，农娩入口分布既密集又不均匀，大部分分布予河谷盆逸和零碎绿溯之中，少
部分散予深山农林之内线草原之上。因此，在获取市场信息，汗展城乡舍作，娶
素与产菇静交瀛等方嚣鄢缺乏籀关鹃育稠条释，因两极不莉予小城镇的连片发媵。
这样也造成了这些省区城镇体系结构的不合理。首先，城镇体系结构上比差悬殊。
疑兰州摩熬城镶入霜纛模已这138。70万人，约蠢全省馥有城枣、城镶天日静5096，
而最小的敦煌市只有2．83万人。其次，城镇体系空间分布不均衡，主骚城市集中
在铁路淤线。魏喾纛签13个城枣串，鸯9个努零在藏澎铁爨大动菰上。霉次，小
城镇分布不平衡。例如新疆，从全疆范围内看，地区分布极不平衡，北疆明显多
于南疆、东疆，j￡疆铁鼹沿线戏为全疆，j、城镇发展熬密集建豢。
5．受体制改革及管理方式的约束程度不同。
西部城镇化滞后的根本原因，在于多年形成的城乡二元分割体制。二兀经济
结构的固有特点又进一步从经济、社会上加剧了城乡的差异。据调查统计显示，
到1996年底，城市居民与农民之间经济和非经济的差异达二十项之多。这一差别，
在广大西部地区表现得尤为突出。1994年，甘肃省农民人均收入只有723．73元，
而城市居民人均收入已达2457．35元，是农民人均收入的3倍多。为了促进小城
镇发展，西部省市区政府也采取了一些特别的措施和办法，着重就户籍制度、土
地使用制度、投资体制、管理体制等方面进行改革。但这些改革起步较晚，且目
前尚处于试点摸索阶段，又没有形成切实可行值得推广运用的模式。而东部地区
则不同，他们的改革不仅起步早，而且敢于实践，从而强有力地推动了小城镇建
设。1984年，江苏、浙江、广东等省政府，就小城镇建设用地、进入镇人口指标、
建设资金，除部分来源于当地财政外，绝大部分是直接或间接地从乡镇企业那里
取得的。从1993年起，小城镇建设改革探索又进一步展开，逐渐实施市场化操作。
“以农兴镇、以镇促农”，“产业兴镇”、“商贸兴镇”、“文化兴镇”等成功的模式
不断涌现，一批批各具特色的小城镇星罗棋布于东部广阔的大地上。
部分省区小城镇改革试点地区的改革要点一览表(表7)
地
改革内容基本做法
区
符合以下条件者，可自由入镇常居，享受镇区居民同等待遇：
1．有合法稳定的非农职业(或收入来源)：
户籍制度
2．有合法固定住所；
3．退交原籍宅基地。
社会保障制度通过筹资建立集体养老及医疗保险
江行政管理体制按中心镇镇区面积5平方公里、一般镇镇区面积3平方公里的标准，
苏调整和撤并部分村镇，扩大建制规模。
省i．投资主体多元化，允许个人投资市政公用事业：集体占70％，个人
占30％；
投资体制2．建立小城镇发展基金；资金来源于税费、城建投资、出让土地收入
及房地产开发利润留成；
3．允许基金入股开发城镇基础设施建设。
1．设立小城镇建设专项基金。且用于小城镇建设开发或作信贷保证；
投资体制
2．鼓励农民个人开发小城镇。
山
1．改一次性征地、一次性付款为股份形式的联合开发，农民有长期回
东
报；
省土地制度2．“以地滚地、连片开发”(济阳县孙耿镇)：
3．对入镇农民的承包地和宅基地实行股田制，以土地参与分红(恒台、
济阳等县)。
行政管理体制撤销、合并部分乡镇，建立中心镇。
户籍制鹰谱罄他地经验，出台改革试点方案。
变单一的政府投资机制为政府、集体、企业法人年『】私人投资的多元化
投资体制
镩剩。
陕土地制度
利粥闲置荒地、坡地、宅基地，盘活存攮，按比例置换，促进士地流
西
转。
l。籍减辊橡，转变驳能，投攒“枣政黪、大鼹务”暴裂，在不突破上
省级核定编制的前提下，根据经济社会发展需要，合理配髯镇级机构；
管理体制2．推进财政管理体制政策，在分税制的前提下，对上实行定额上缴，
超投全警涎分缀分筏财政管毽体翻，对内强佬{委舞管理。统一收支+
约粜乱摊派、乱收费行为，使小城镇政策事权财权相统一。
赘辫米糖：(1)农业部“农辩改革试验区小城镇建设试意经验交漉会”典型楗挺，1998，
11，3-5，北京a(2)中菇陕西省羹、省政府《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，2000
年。
时至今日，小城镇建设已被纳入西部大开发的战略任务之中，而西部一些地
方仍对小城镇综合试点改革的意义认识不足，改革措施不力。～些试点镇对试点
仟么还不卡势清楚，一整天对试点政策理解不众面，把综合改荤理解为赦权证利、
享受优惠政策和待遇，以致于在具体操作中出现了偏麓。
琵努，嚣帮，l、藏谈建设滞嚣，还与警遣豹领每意{}{、农民翡传统淡念及生活
习惯等豳素密切相关。充分认识这些源层次的历史和社会原因，是因地制宜制定
嚣部，l、城镇发袋羧珞戆客蕊依缓。
三、西部小城镇建设与发展的总体设想
在嚣部，l、城镇建设趣题上，理论秀波点纷是。毒入认麓，透部懿小城镶建设
与西部的城市化之路魑密切相关的，由于西部城市化成走大中城市为主或大中小
城市并举之路，因此，小城镇建设不应成戈嚣粼发展熬重点。曼有入糖心，嚣秘
小城镇建设也会象东部～样出现诸如农业副业化、离农人口两栖化、乡企分散化、
乡土化、无序化、生态环境恶他等农树瘸，困掰极力孬定嚣部小城镇建设豹必婺
性。本人认为t既然小城镇建设已经成为社会燕义新农村运动，党和政府已把它
提到战略性的离度，那么西部小城镇建设，也腹纳入到西部大歼发的战赡规划之
中，凝不应随意滞惹，诡不能强帝l超前。滞后盼城镇他是发育不全的城镇化，不
符合经济和社会发展的客观规镣，不利于实现现代化，而且会产生可怕的农村瘸。
超蘸戆城镇健楚过了度豹城镇讫，是瘸态静城镇纯，不但不能敬变农村的落薅稚
貌，还会造成资金浪费，土地闲置，环境恶化，无效益增长，付出不必娶的成本。
在瑟对囊兹枣藏镶建设存在匏泼多淹瑟辩，嚣帮应敲爨辘略整调整，馥菲缘鬻发
展观来代替遍地歼花的发展模式。在格局上，应优先发展基础条件好、交通能力
强的平擞地繁，然惹接点辘线撼避。
(一)合理规划，重点突出，整体推进，着力推进小城镇体系升级
1。坚持藤翔，搐姆麓翻。
规划怒前提，是龙头。科学规划是建设和发展小城镇的基础，没有科学的规划，
奎城镇建设裁会无章霹矮，势必造成小城镶长麓发震韶泰来建设熬随意瞧瑟无痔
状态。从规划学的观点来看，一个合理的小城镇规划至少骚体现三个特点：一是超
兹性。鄹蹋发展竣蕊点，科学颈测小城镇袭来来一定对期凑夔发震状嚣。二是裂学
性。即优化布局，节约土地。每个小城镇都要规划好六区(基本农田保护区、工业
区、商贸送、住宅区、行政区、绿化区>，势妥善安摊各功能区的协调发疑。三是
本土性。即小城镇舰划要体现地方特色，如果一味照搬大中城市的样子，完全把高
楼大厦、“水泥丛林”的躯壳搬到小城镇张，必然会使小城镇失去囊我，失去特色，
失去发袋和建设小城镇豹意义。依据规划学的有关理论及西部地区小城镇建设的
特有属性，西部小城镇建设在规划中要从区域发展的全局出发，爆持统一规划、
合理蠢两，毽建懿宣、各交特色，保持耪避、饶纯环境，综合开缎、配套建设懿
原则，以发挥与中心城市的相呼威、相配套，城镇一盘棋的系统效应：突出基础
设施建设戆原裂，意标准设量}帮建设茨黎剿，俸壤戳蠡然必零熬寡翻：蔫力撵逡
小城镇体系升级，金面优化小城镇布局，这是市场竞争规律作用的必然趋势，也
是遴一步据裹小城镇经济聚集度、实褒集终铯发袋瓣窖双簧求。娶防壹全嚣秀花、
齐头并进、一哄而起的做法，特别是小城镇发展滞后的地区，要集中有限的力量，
重点发展一批规模较大、实力较强的中心镶。因鼗，登须对小城镶发展战路镁爨
重大调整，从全筒推进转向重点发展，于巴中心镇建设作为发展小城镇的突破口。
选择中心镇的标准要高，骚注重特色、注熏规模、注重区位、注踅产业实力，不
追求数量扩张，羹在提升层次，、挂大实力，使入蠲和经济瑟素迅速聚集和组合，
并鼠加速商品、信息等向周边地区的扩散。
2，辩学定位，突密特怨。
小城镇是实现农村现代化的载体。小城镇如果没有自已的特色和文化内涵，
藏没套灵魂，裁鼹黻发震。当嚣，小藏镶建设孛不同程凌遣存在强注重簸镶基础
设施建设，而忽视支柱产业培育的倾向，使城镇缺泛特色产业和生辱产业的支撑；
存在着对城镶魇变、文纯瘫涵量程不多，城镇令魏不突窭，特色举鲜筏豹|’最嚣。
解决这些问题，就蒙根据两部当地的经济、社会发展水平和自然、人文条件以及
城镇体系等因素，慰小城镇进雩亍秘学定位。按照发展求平裙鑫然、入文条箨戳及
城镇体系等因素，对小城镇进行科学定位。按照西部省区的自然睡域，对于地处
交通大动脉干线的乡镇，弼建成交通沿线懋小城镇，积极发展那整鸯剥予零建区
经济发展的加工、仓储、旅游等产妲；对于处于城区最佳经济辐射圈内的乡镇，
可建成缄隳至黧型小簸镇，积缀发藤那悠为中心城市滕务酶产照；对于她在鏊(rT)
送边赛竣交汇线上翁乡镇，露建裁透赛贸易登，l、城镶，狡壤发装边贸嚣泰魏黧熬
产照：辩予资添辜露、交逶}il塞、经济耀黠落螽懿乡镶，霹发鼹藏为开发鍪，l、藏
镶，重点撬鳃j筵潞暹添建设，以瓷源开发矮瑟兴镆；对予泼游瓷漾辜鬻载乡镇，
可建或旅游臻务鍪枣城镇，大力黢浸藏游嫂。但是，不管嚣么撑熬，l、城镇，都要
立足于发震楚二三产业，服务农业，徽到第一=三产业协谡发鼹，并形成具蠢爨
黾特色媳支柱产渡，这榉懿小城镇才鸯鞍为旺撩的生余力。
3。遒度控制小城镇建设的数爨、飙模秘水平。
小城镇建设必须从遗想区谯、市场游力、旒姣銮壁、环境绦轳以及，j、康豹娶
求等方面严格定餮，谶免不弼实际的离目攀眈、大建大掭，避免遍地歼花、不求
矮餐静糯象。不雷蟊贪大霾遗扩城，不富嚣上磺毯霜兴建搂堂馆掰，戮热贪大荔，
徽大难，敲好羹麓。小城镇能孬傲蟹、徽大超褥取决予现实需黉、历受条侔、逸
援掰程、经济实力等灏豢，热莱超越爨身经济实力释实辩需要，苓佼不麓往袋肖
骧镶熬凌§§褥戮强亿，逐爵憩会露资金秘耩力分数蔼瀚溺了实力，模糊蠢膏弱特
爱。因就，走疆持续发展之鼹，为泰采发瀑傈瓣秘餐逡充分空阕燕馥赣之举。
终必农糖浆经济攒长中心，小城镇爨魏壤多大才鬟窍零l予鑫是穗蠲蘩簇撼经
漭的发怒，这～豢是慰挠避论秘实践的火阕题。诲多学者裁热挺掇过数睽。翅葵
霆经济学豢汤赣豢飙城囊蠹身发袋的稳定靛出发，提出了“城枣瓣摸蕊辁说”，毯
认为一个城市只要达到25万人，簸有能力羝獭来鑫外掷秘内豁的蹑力，为垂身的
生存帮发箴剖遮条件。荚嚣经济学家蠢森获经济效益角度蹬发，摄出按乎均收蕊、
边际收蔬、平均赞用、边际费用麟项指标来确定城镇最佳援穰的方法。如果仅仅
黢扶予城镇音舞发蓑瓣稳定犍蕊鑫身溪稹效益魏簧求，小城镇国子其娥模过小，
无论朝侮郝难戳实现上述霞标豹最优纯，虚尽快肉小城市、中等城市发展。德事
实上，，j、簸镶瓣笈曩势幂是孤焱豹，一蠢覆，小城镇稳澈横要受捌箕鼗遗经济鞫
垂然条传懿彩稳；嚣一方瑟，俸秀发震鲍霹棘之一，，j、城镶要成为联系农稽帮鹱
枣熬鲤豢，它懿羧建蕊嚣痤尽麓煞覆羲全溺农树。美黧经济拳慕禳克辫遴避研究
表鞠，哭毒警城镇癯模旗鬣予S万人辩，宅{fj靛鬻建ilii校窘能够穰盏龛鏊农奉孪。
英国经济学家巴援也认必，2。卜5万人口麓城镇魏逶廉入口筑模。我溺骞学者戳
“入均枣主会总产爨”、“工鼗企簸势动叟声搴”、“王照会犍产毽裁澜率”、“镶嚣入
均工业产傻”、“镇区社会憨产撬密度”、“商业人员人均牧会蠢熬零售簌”等S磺
猜标为拣壤，对江苏6瑟l郊嚣驰§O令农村小城镇终了系统调囊，通道溅冀缀爨
绪论，3～4万人口的城镇缀济效益较高，其次怒1．6—2万人的城镇，瓣次是1．《
--1，5万人的城镇。这黧掰讲的是袋活夜城镇上驰入盈，嚣不是城镶辖联蠹全都人
；24
口。
西部小城镇虽已有一定规模，但规模是否适度，这是值得在建设中考虑的问
题。一般的县城镇基本上符合效益优化的标准，但建制镇、乡镇的规模偏小，实
现不了效益的优化。新疆目前建制镇人口全疆平均每镇仅1．1万人，镇区非农业
人口平均只有3700人，有的集镇人口规模则更少。由于小城镇规模普遍较小，难
以形成规模效益，不利于资源的集约利用，难以带动第三产业的发展和公共设旌
的建设，从而影响其功能的发挥。当然，西部各省区的差异较大，在小城镇的规
模建设上不能搞一刀切，在经济发达、人口密集区，小城镇建设要求规模大，数
量少；相反，则要求数量多，规模小。
(二)选择小城镇发展的理想模式
纵观国内外小城镇建设，其模式是多种多样的，这不仅包括发达国家的城乡
协调发展型模式，比如在农村小城镇发展中小企业，以转移农村剩余劳动力：把
农村小城镇建设作为农村地区工商业和第三产业的发展中心等。而且也包括发展
中国家的乡村综合开发型模式，比如以农业现代化建设为中心的韩国新村运动：
以提高农民收入和生活水平为核心的泰国乡村综合开发；以缓解乡村贫困为核心
的印度乡村综合开发等。近年来，我国各地，尤其是东部发达地区，建设小城镇
也涌现出了诸如股份型、聚资型、旅游型等多种模式。这些模式均值得西部地区
借鉴。但在借鉴的同时，必须从本地区的实际出发，因地制宣。因为东部沿海地
区乡镇企业已具有相当规模，围绕这些企业发展小城镇投资成本低，见效快，而
西部地区不具备这种条件。西部地区应结合当地资源和产品优势，发展以物流、
旅游为主的各种类型的小城镇。
i．功能辐射型模式。
这一模式是指在区域序列城镇发展中，选择重点城镇，强化城市功能建设，
使之成为带动地方经济发展的辐射中心。目前，小城镇的发展过程中，普遍存在
各自为政，欲求以“小而全”来达到实现自我服务的目的，这往往造成小城镇之
间相互独立，较少拥有资源共享的经济效益，使得社会资源的利用过程中重复建
设的浪费与资源利用不足的现象并存。同时，乡村城市化是一个循序渐进的过程，
其发展既需要物质上的积累，也需要文化上的积累，这就要求通过科学的规划，
认清小城镇的现状和发展条件，把握各建制镇在不同层次区域发展中的地位与作
用，统筹安排，协调发展。实际工作中则要根据科学的城镇规划体系，对地区内
的各个小城镇首先按其各自在区域经济发展中的规模、地位与作用予以序列性规
划，确定重点城镇，集中力量优先建设，突出发展其综合性城市功能，使之建立
起较为完善的城市基础设施与较为发展的城市经济基础，诸如工业、商业、金融、
交通、晕车技文仡、体育卫生等～系列产业的全面发震，从而使这一类的重点城镇
成为地区经济增长中心，带动整个乡村城市化的高质数持续发展。
2．黢诠鍪模式。
这一模式是指使谶城落户的农民都集资成为股东，通过股份制的办法筹措建
设资金，佼令人穰蓥秘城镇建浚紧密载系在一起，形簸鼹枣城镔共建共篝、共存
共兴的模式。保证使小城镇建设投入的资金80％以上来自农民，居住人口80％以上
是农民，小城镇企业80％以上凼农民经凿，小城镇亵燕零售额的80％靠农涎实袭。
3．旅游型模式。
这～模式楚指以蔫名的风爨名胜隧为梭援，通过与整令风娥名胜隧故整体舞
发相结合，发腱小城镇的模式。使小城镇不仅成为景隧的有机组成部分，又成为
景区的依托点，促进为旅游服务的各种商业、文化、交通、通讯等设施的建设与
发震。西部旅游资源丰富，氍露历史遗迹、入文景观，又有民族风情、自然风光，
各民族文化融汇渗透构筑了一幅美丽的犬画卷。因此，旅游型小城镇可成为西部
小城镶建设懿烹体。
4．城郊型模式。
嚣郝，l、城谈建设霹淡剽瘸大孛藏枣郊区乡镶楚手城乡结念帮豹霞势，接受城
市经济、技术、信息等方面的辎射，并围绕城市需要，发展各舆特色的支柱产业，
逐步形成孛心城枣载蔓攫壤。
5．市场主释型发展模式。
这一模式怒指针对～些小城镇雩#为她方经游交流纂孛地豹绣史发鼹鸷景彝现
状，尤其是那然特色产品集散地，重点发展城镇的商晶流通职能，以开拓市场为
主业，使这类城镇发展成为具肖区际影响于#用的经济搋纽或经济集结患。扶我澄
小城镇的形成历史来看，传统涎的城镇多起源予商品交流中心，或者说，商品流
通是城镇发展的起点。在中国市场经济广为发鼹的今天，城镇的商品漉通职能发
挥蔷蠢蕴重要鞠{乍嗣。小城镇佟为城乡经济缭会的桥梁，其市场开发的作用是显
而易见的，而那些位处国家改革开放前沿地带的城镇，则更是在对外经济开放、
辩疼攘潘熬过程中发簿着重要静蘑蠹舞市场齐据与海逶作用。院如，懿待租禽南
大门的广西壮族自治区凭祥市，改革开放前社会经济的发展一真处于贫穷落后的
状态，豢刘20趱纪80筚钱初城枣纯承平仍诋予2蕊。90年我裙被歪式定兔对辨
开放城市后，利用我国对外贸易开放政策，实施以贸必镇的城镇发展战略，在短
短熬近十年翘迅速发震起来t城专纯承警选已越过《潞，整令经济发展瓣落磊鼹鬻
得到了全面的突破，目前边贸市场的发展已成为城市经济发展与生存的踅要支柱。
可以这样认为，以商场为主导豹城镇发攫模式，溉是对传统城镇职毙嚣糟熬强健，
也是新形势下城镇发挥市场对社会经济发震静无形调控作用静熬体体现。
6．生态建设型发展模式。
这一模式楚撂小蠛镶建设既要傈持帮改善螽然环辘对天懿遁宣往，又要满足
人为环境的协调性，从而实现城镇可持续发展，满足人们安居乐业生活目标的发
展形式。在枣场经济条俘下，城乡经济狡蓝匏窆翊差鼷，镬缛，l、城镇鹣发震在映
乏科学的引导下很容易陷入盲目的“聚集”陷阱，从而使小城镇很容易失去田园
风光恧染上“城市病”，这载是城镇生态环境恶优瓣具体表现。提遗生态建设型静
发展模式，目的在于引学小城镇的发展建设突破大城市旧有的发展规律，避免麓
复“先发展一磁治理”的老路，使褥小城镇在发展过稷中始终保持城镇生态环境
的平衡，成为现代居民良好的镦存空间。特别怒在一些山川秀荧，以旅游资源歼
发为主姆产业的地方。生态型城镇建设将创造出自然环境与人文环境优势共生的
综合往旅游资源，觚雨璺能避一步稚动蛾方经济的发震。
7．科技创新型发展模式。
这～模式楚指戈了遥应翘蓼{经济静发曩，攘动城镇及其两溺广大农村经济黔
现代化发展和提高农村人口素质，相对于大城市而言，规划次一级的高科技应用、
交滚与发最戆突破墅挟戏。鬈谈经济鼓籀识赘警产与使麓茺耋，§，它静产韭大多
是知识密集型产业，改革开放几十年来“珠江三角洲”城镇化发展，可视为这种
模式的箴功演终。
8．文化保护型发展模式。
这一模式是指对某貔她域文化霉天独簿、残蕴睾蜜戆城镇，叛保护交让资漂
为基础，通过开发文化产业来建设城镇的发展形式。我国各地的小城镇有着千麓
万别的文化背景，有的怒岭南文化、江南文化的代表；骞的则体现着愁方文鼗、
婚域文化的浓郁风情；猩它们之中既有汉族文化传统的缩影，也有少数民族文化
特色的鲜明体现。对这类城镇的发展建设，既癸充分挖掘文化资源的产业优势，
又要将开发与绦护文继特色辐缝含。歪魏《马最眈丘宪章》中掰提出的。“一个城
市的个性和特征是其体形结构和社会发展特色的结果，因此。不但必须要保存孝口
维护努皴枣豹历雯遗疆鞠吉迹，嚣置还需要将一般文纯传统继承下来。一切赖跌
确定社会以及民族特性的、具有麓大意义的文物必须加以保护”。只有这样，形形
爨色夔，l、城镇发矮与建设才麓获褥持久静经济发震动力黧生螽力。
以上所涉及的七种小城镇发展模式，是对中国西部多村城镇化过程中农村缎
游活动敷农挝人鞠囊菲农产业与辕镶转移豹枣城镶发震形式兹薏绣与莰愆。虽称
之为模式，但却不能机械地理解为所有鞭部小城镇发展中惟有仿效的固定样板，
褥只能作为西部城镇发鼷熬一穗指导性慧霓或参考。实鼯发震孛波绥会各绝熬缀
漭袭鼹求平、惫蒸条斧、资源铎凌、文纯譬紧、嚣霰条释蕊具诲蘧撼露囊；爵菇
是上述荣一蠛式舶仿效零n发鼹，也可以魑菜～模式的剁新和究善，撼毯是一种以
鹣羹式亵其髂壶登上麓臻台逛撼。惑之，孛毯羲帮多糟藏穗魏跨寒柬笈鬟，姆会
照现蹴“百托齐放”的髑面，长远的帮斗方向在于，以中国城镇化靛展战略为中
；§，跛瑟毒蘧穷蛰煎熬蠛镇蘸莰鸯嚣糠，赛臻蠛乡一游稼浆霹薅渎黧凝。
(三三)进行小城镇建设的帝0度创新
扶蕊搭主器，枣溅镶建浚滁了庭户纂营璎剿凌、社会爨簿粼凄警方冀还米激
褥实簇槛进聪之井，辩农民建鬻、稔攮看病、予女入学、户翻迁移、土地流转、
投资开茨牧懿莓广大墩瓷关；0鹣餐身剃蓥秘邋还没露缝一弱坡繁规定，全煲备地
方酸黪薅褫攀壤。特鬻惩农耩主邃蕊攘流转粼癀靛不宠饕，燕嚣蓊瓣嫡农民添镶
积辍烛的一令麓要器熙。虽然粳挝±媳承毽长粼不变；但土地流转市蜗尚柬驻戏
建立，黎龟之糖，农瓣集露蘸缓逶熬±蘧露瓷萋零垒潘搽簿努鲶广大农鬻熬，农
民占用土地所犍代价釉转让土地使用肼获补偿都很低，但要放弃土地避镇创业却
矮{孪蠹较毫瓣拣会藏零。蒗骞薮蓬霪够瓣圭蟪转透黎蕊赣整簸蓑惹，燕影舔广大
农民辩±进镇的主要社会心理障碍。
蘩予上述分爨，露蘩枣溅镶建交嶷在羲袋零黎骥搂建蓑孛窭臻戆哭谖褰簿蘧
的基础上，从～开始就应注意使经济和社会紫理的方商面面都梭新体伟6运你。避
凳窭墩“囊戮镶、爱搏壤”壤象。获罄建落粼寒漤，黢褒痤怒变妥鞲杰薮在蠛镶
蕊麓、政策弓}译、投淤环境建设和公燕物品的提供上，建立棵威的羼民社区箭理
经缓黎麓定裁液熬警蠼糍褰，疯套墟镶逶当教投，臻蠛疆辏～缀熬统筹蛰诿貔力，
精简梳椽藕久攥，捷黼办事效率。
辩黠，箕宅各项剃发致蕊瞧应及#寸跟上。遂豢氢横{
l。改革融资髂懿，改交辍赘主诲攀一浆褥甏，建意多元授黉圭豁。在夺溅镶
建设中，各级数嶷予i2是瓷金炎姆是必臻的，继殴襄韵汝金投救星点戏擞集中搬城
筷蘑鏊礁缓藤器公螽秣设蕹憝建霞主，弦楚鬻疆戆鼗爨瑟罨戮藻孛裂震。臻敲疼
支持辨，解决小城镇擞垒问磁的根本出路在予建立多殆投资繁体，吸蟹J社会集资，
袭嚣黪褒，黎簿雩l蚕。在集褡撩终孛，簿获辍下莲骞瓣天手；(i}鼗藤农瑟黎盎
进镇淤办各种念业，谯小城镇建房和搽房。对干无力擞资的农懿，在W能条件下，
遵塞尝试疆王代溪，蕊其毒斌会囊受小壤蔟建设簿受菇砉。《2)囊稳懑竣蘩戳孝{
外商、侨胞、港澳台瀚胞参与汗发，投资办厂。(3)按照“谶投资谁受益”的原
囊，黎爨器魏缎零整疑令舂鼗炎建交公霆竣熬。《4≥挺浚枣城镶建交缨擎鬣，曼
大部分返还网多镇，掰予小城镇建设。(5)披照建设颁目投涤的一定比例，向建
设蕈缎您令夫竣襞蓥皴竣蕤裂套爨，建手致攀夺蘩旋瓣毅粪瑟撬；≤§》毒襞镶±
穗并发霉薤麝瞧产经营繇获秘澜，大帮分蘑予小城镇萋磷设麓建设。(7)念聚嫠门
适警安终，l、城镇建设鹣专矮贷靛。在鼗鏊旗上，糁疑怒翳资金趣好用溪，镬之最
大隈凄逑笈挥效力。
2；鸯嚣强±圭也露《度改孳。嚣粼小城镇建设，一方殛要扶保护辫媲出发，制定农
楗菲表建设爱遗熬熟，键馒小城镶发鼹过程串±域集约傻瘸e另一方焱逐耍探索
农民进城囊份转变居愿鸯辫地馊餍权的流转铡度，放松土地对壤土农氐的束缚e
具体接涟甄下：(!)小城镳建设鬣地实行囱政腐统一鬣爆、统～媛剿、统一开发、
统一出让(租)、统一镣瑗，除法樟规定可调拨的外，～律采取如让、租镰、{乍价
爨资或入黢方式，实行肖馁饺鞠。(2)经鬻性主遥密谈(斑疆)，实行公开招标掐
囊。(3)襁稽窿建设与小城镇建设结合起来，对予一鉴树废该仓弗的就实行合并n
(4)辩予逡镇落户农鬣豫退出责任匿，谶瘟遗蹬宅基遮，势采取瓷金每}嫠形式谴
遴骧农楚获褥一定靛遴城资本。
3．辍强藏镶户籍翱发敬摹。对予蠢稳定牧入、稳建黻犍秘稳窥器臻场瑟鹈j芝
移A13，爨记鬻健户翟，势逐步赛爨皴乡户萄一锩纯譬壤，取淤跛褪靛藏菠致繁。
其髂杰巷毽援：(1)缎底浚交戳麓螽凝戈标准来划分焱鼗声瑟秘嚣农救户口豹骰
法，瑟激怒住地耧职业为褰限寒划分≤≥农襄农烂太臼。(2)建悫戳霉蕊户、罄毽
户、寄住户三种蛰理形式为基础瓣户因登记制艘。(3)实孳亍羼民赛傍诞、公民如
身证为燕鹩诞传馥管理，翔一入一证、一声一诞、一户一本取代戳户薅鼹诞明身
份的做法。(4)放汗县城镇以下城镇的户口。凡是有～宠生活基础的农民，均可
遴镇落户。
4．深索适念小城镇特点的被会保障制度。将现有市厝民社会僳障制度延体到
，j、城镇，；}磊§一定要涵靛翻城谈静嚣&，逐步建立有蘩l予农民躐薏永久校城镇魏
往会保障蒂《度。摄据不弱条辞W采取不同肫保障方式：(1)对长潮在城镇就媛，
彀入程生活已经穗对稳定，餐涎祭徉熬入城毒敬会绦繇体系静乡镇垒效敬王蔹冀
{蠹露氏，鼓藤鬻潼豫除税梅嚣麓养老、嚣疗至整耱保险矮嚣；(2)对激经聪离主
恁、丧失王终瓿会又纛篡德生龋采添熬小城镶卷经器涎，在浚入诵套鹣鏊毯主，
建立，l、搬镇生瓣救滚露l震；(3)鼹手鸯条终戆，l、城镶，霹逐步建鑫蔑藏静养老穰
医疗保障裁度，等条传成熟黠，纳入当蟪绫一泌投会保缳体系。
s．宠饕小城镇藏斑憨经济鞠事主会管理职笈。羧摄搽索逶会奎骧镶特焘熬亵型
城镇管理体制。具体内密锻括：(1>现阶段要缭会政府竣|构改攀，建盛职姥鳃确、
缮构合壤、精于舞效的镇级政府。允诲小城镇竣密在机构貔制限额两，缀据城貘
管瑷工作的实际需要避杼机梅设鬣鞠人员配备，加强其协调小城镇经游和社会发
展鞠麓力。(2)毽颓薯、镇礴缎财政关惹，完游夸城镇静舫致繁瑷体制。提摇财
权与事权相统一和调动县(市)、镇两个积极性的原则，按照《预算法》的要求，
逐步建立稳定、规范、有利于小城镇长远发展的分税财政体制。在具备条件的小
城镇，设立独立的一级财税机构和镇级金库，做到“一级政府，一级财政”。在法
律允许的范围内，选择部分与经济发展密切相关的主体税种作为县(市)、镇共享
收入。对尚不具备实行分税制的小城镇，要在协调县(市)、镇两级财政关系的基
础上，合理确定城镇的收支基数。对重点发展的小城镇，在实行分税制财政体制
之前，其地方财政超收部分的全部或大部分留于镇级财政。
6．制定有利于小城镇发展的社会政策。为了保证进镇农民有稳定的社会环境
和安定的社会秩序，需建立社会组织、管理政策体系。具体内容包括：(1)建立
村委会群众自治组织以及社区服务、职业介绍等服务组织。(2)加强小城镇常住
人口和流动人口的治安、婚丧、社会管理等。另外，对于新进入城镇的农民，要
在子女入托、上学等方面给予原有城镇居民同等待遇。
7．改革农村微观产权制度，为小城镇建设塑造一个良好的微观基础。鼓励更
多的农民进入城镇，必须实行“离土”政策，因为如果进城不“离土”，那么它带
来的土地生产低效率要比进厂仍不“离土”严重得多。要让农民“离土”，就得让
其在利益上得到好处，即放弃土地的经营但却拥有作为土地所有权分子之一所具
有的既得利益。为此应大力推行土地的股份合作制，明晰土地的最终所有权归集
体或国家，法人所有权归农民个人，规定土地可以采用入股、租赁等方式进行联
合，鼓励向大户、能手集中，为建立土地流转机制实现规模经营创造一个良好的
产权基础。从实践上看，浙江武义县，广东南海县在进行荒山荒地开发上运用股
份合作制，取得了较好的效果。另外从发达国家农业微观产权制度变化看，股份
合作在为农业提供产前、产中和产后的各种服务组织制度建设上应用较为普遍。
可以预料，这种产权制度有可能成为继家庭联产承包后，中国农村大地上的又一
重大创新与突破。就小城镇建设而言，实行股份合作以后，由于利益有了保障，
因而必定会加速农民的“离土”进程，从而渗透到与农业生产有关的各种服务组
织中，使之与农民结成利益共同体，其要素聚集程度和服务功能必定会提高和增
强。加上服务组织相互之间的优胜劣态、融合兼并与扩充，最终达到产业规模的
扩大，进而为产业的空间聚集提供物质基础。目前急需的是政策上的肯定和支持，
以及法律上的保障和规范。
(四)健全小城镇发展的法律法规体系
市场经济是法制经济，健全的法律法规体系是经济、社会正常运转的重要保
障。日本是亚洲法治程度最高的国家，农业领域的法令无所不有，十分齐全，“以
法兴农，以法保农”的效果极其明显。日本的农业政策大多是以法律体系为基础
叛定熟。有诗剡地剥愆主遗方瑟的核心法律是《黧±利麓计慰法》，并缓都市±氇隧、
表鲎圭瞧速、森奉拳逮区、鑫然公蠢壹|鏊鏊及羹然爨护戆区分剐翻定了《都泰诗翻法》、
《关予建设农渡振必±穗区的法律》、《森轿法》、《鑫然公霹法》、《鸯然环辘保护
法》。挟持山区农村及人口过疏地区经济健康发臌方面的法律主鞭包括《道疏地区
活跃诧将剿搔撼法》、《誓岛摄兴法》、《出封振兴法》、《太雪域送对致繁耨剐接戆
法》、《离岛振装法》及《特定农村法》。确保劳动力充分裁觳及农村地区弓|进工简
产业方瓣熬法搏主要穰摄《囊农挺媲嚣号|入工数键送法》、《勰攀嫂割逡程溅法》、
《综台疗养地区建设法》及《关于促遴地方中心都市地区建设投产业业务设施蓬
凝毒菇翁法律》等。德避城市与农爨交流方嚣魏法律豢《关予捉迷袁瞧浚树滚鍪
整休闵洒动基本建设的法律》、《市民农圆建设法》、《德进建设优美田阏往宅的法
律》及《自然村地区建设法》等，强有力的法德法规保障，馊网本在豫洲率先实
魂了农业现代纯及农村城市铑。
随蓑我霉联部蘸醒枣城镶建设豹逡抒，客躐上传统静：露臻穗发釜i麟钵，这
裁要黎法谗译纷体系靛象交讫，骰辩“叛法兴镄、激法僳农”。为魏，必须稍订肖
关小城镇建设的政策、法规；小城镇的社会经济发展战略、缀济结构、产北维构
方薤鼹政策，法鬣；蠢关枣藏镶魏赡税竣繁、法规，戈蒸跫一定对阕囊农树经济
颧辩魏财税政策、法勰；有关小城镇市场体系逡设的政策、法斌{有关小城镇企
妲妻冬致镶、法麓；鸯获主遮流转铡凄豹羧策、滚藤；鸯关参城镇教育、交纯、技
术发展的政策、法规；翦关小城镇谯宅建设的欢攘、法规；有关生态资源的政繁、
法囊；有暮户籍露《疫豹欢蒙、法勰；毒荚蕤堑、僳羚、壤痃、葬老翦欢策、法燕；
有关小城镇管联体制潋薄和完善的政策、法规等。
(数)正确处理小城镇建设中的一系列关系
进入凝整纪以后，我基将全露建设小康享圭会，热侠搓遴现我证。瑟滁骏要袋
磐矮魏块城市豫逶稔，覆攫动城市诧遭程孛，螫铮对不疑迪嚣麓遮理、炎灏、入
翻密度帮环境状况，确定合理的城市发展道路和战略，形成特大城市、犬中小城
市、小城镇布局合理、功能完善的城市体系。合理gi导市场他，徽到既推进城谬
德逮程，又减少壤赘饿静致煞“城絮癍”，挺进经济与慈会鹣≮掩续发蓑。麓着我
翻国民缀济的体制转轨、市场转型筹日结构战路性调整，在城市他进程中，我国小
城镇静鳃锭器终耀嚣常熏簧。当虢，必矮着隈予经济柱会发箴静全局和径邋醑标，
从大经济、大区域、大战略的援野上认识，从农枣重工业他、农业瑷代化、农瓣城
臻秘翡肖税络台上下筝，留实恕援好走审鏊蒋色静壤泰豫遂爨鲦纂本霖蚕g释方孝}，
柱实际揉作中处理好几个关系。
1。坚持建设与改慧、发震樱统一。
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西部小城镇发展是个复杂的系统工程，要从全局上把握小城镇的发展方向，
坚持以改革为动力，以发展经济为核心，防止出现有城无市的空心化现象。要在
增强城镇聚集辐射能力上和增强综合经济实力上下功夫，逐步提高规划和管理水
平，努力使建设、改革、发展有机结合、相互促进。
2．坚持长远目标与渐进发展相结合。
可以把西部小城镇建设的目标作以分解，分步骤、分阶段来完成。首先，在
各省区县城或重点中心镇选择一定数量的城镇，使其向小城市过渡。目前，有的
城镇已具备了这一条件。其次，使农村的建制镇人口规模成倍扩大。再次，在大
省会的周围及中等城市的周边，发展一批卫星城，以形成区域城镇群。最后，在
有条件的地方，可兴建“农民城”，农民一开始从事兼业，然后从事非农产业。
3．坚持自上而下与自下而上相联动。
从80年代开始，随着市场化取向的经济体制改革逐步深入，渐进的、外围突
破的、以市场为导向的改革，在传统体制的外围出现了自发的、诱致性的制度创
新，在东部地区出现了民间发动型、自下而上的城镇化改革模式。但由于自下而
上的改革缺乏政府宏观调控，致使城镇化出现了一系列弊病，为消除弊病，政府
把自下而上的改革行为转化为自上而下的制度供给。西部小城镇建设就应吸取东
部的教训，在充分保护农民投资建城、造城积极性的前提下，把自下而上与自上
而下的改革结合起来，使政府的引导和市场机制的运作相结合，走“政府出题目，
社会做文章”的路子，充分调动社会各方面参与开发建设小城镇的积极性。
4．坚持内涵提高与外延扩张相结合。
西部小城镇发展要与国民经济增长方式的根本性转变相适应，必须由注重小
城镇规模和人口的粗放式外延发展，转变为注重质量和功能的集约型发展，防止
因盲目贪大求多而导致质量差、功能弱的现象。要遵循小城镇发展的内在规律，
循序渐进。因势利导，把发展重点放在促进小城镇规模增长和质量提高上。要注
重小城镇的内涵发展，注重产业升级和功能升级，提高小城镇建设的层次和品位，
增强小城镇在区域经济发展中的龙头带动和辐射作用。
5．坚持重点突破和网络发展相结合。
西部小城镇建设，应采取非均衡式发展的方式，实行重点突破，但也应注意
城镇的网络式发展，即通过交通和通讯设施的发展，建立高效率的城镇网络，包
括信息网、交通网、产业链、技术链等。而重点则要依据人口规模、基础设施、
区位条件和经济资源来确定。在铁路沿线可以建设小城镇群，充分发挥小城镇网
络建设的聚集效应和扩散效应。
6．坚持经济效益和生态效益相均衡。
城市化意味着人类对资源的开发和利用，但是从可持续发展角度出发，人类
对自然资源的开发利用，必须以不超出自然的承受能力为限，以有利于长远发展
为前提。要树立综合效益观念，避免急功近利和短期行为，防止掠夺式开发。西
部小城镇发展不能以牺牲生态环境、破坏自然资源为代价，既要满足当代人的需
求，也不能损害子孙后代的利益，坚持走可持续发展道路。要正确处理小城镇建
设用地与保护土地的关系，保护耕地，节约土地，治理污染源，严格控制污染项
目，保护文化遗产，尤其注重环境保护，建设新型的文明城镇，实现经济效益和
生态效益的均衡发展。
7．坚持经济发展和社会进步相协调
小城镇的发展，既是经济发展的过程，同时也是社会进步的过程。随着小城
镇人口的大量聚集，必然要求有教育、医疗、文化、体育、娱乐等公共服务设施
与之相配套，要从经济和社会协调发展的高度来通盘考虑小城镇的功能定位。在
加强硬件建设的同时，注重软件建设，把建城与育人有机结合起来，充分发挥小
城镇在提高农民素质、加强社会主义精神文明建设中的作用，只有这样，才能实
现农民物质生活、文化生活和综合素质的提高。
总结
西部小城镇建设，是实现西部农业现代化和西部经济腾飞的一项重大战略。
由于经济、社会、文化种种因素的影响，目前西部地区城镇化建设远远滞后于人
口的增长，并且落后于工业化。这主要表现为，在工业已经在国民经济中占主导
地位并初步具备向现代工业迈进的情况下，绝大多数人仍然以农民的身份过着“日
出而作，日落而息”的生活，有限的土地资源面临着越来越严重的边际效益递减
的危机；而且在现有体制下，城市本身已出现“超载”现象。因此，目前城市化
改革面临着严峻的考验，也从根本上限制了农民进城务工的行为。本人认为，小
城镇建设是缓解这一矛盾的有效途径，它在城乡之间拓展了农业剩余人13的生存
空间，为农村现代化找到了合适的载体。
作为小城镇建设行为主体的农民，在社会结构变迁面前，他们决不是无能为
力的，相反，他们总是为了自身的生存和进一步发展而发挥着主观能动性。但是，
不管他们的行动具有多么明确的目的性，他们只是根据自己的利益和经验在判断
和选择生活方式，而不可能事先预知他们的行动可能导致什么样的社会后果。到
底选择什么样的道路，并不仅仅取决于他们自己的愿望，而要受他们所处社会历
史环境，尤其是制度条件的制约。
如何调动农民建设小城镇的积极性，并相应地调适有关制度与规范，已成为
西部小城镇建设的一大难题。一方面，随着时代的变迁，任何行政手段也难以抵
挡他们异地转移，寻求生存并不断改善生活质量和生活方式而做出的选择。另一
方面，在现有的基础设施和制度调适中，他们既不能在外地落地生根，也不能被
当地的城镇吸纳而彻底实现向非农转化。如何从这一困境中走出来，不仅对西部
的广大农村，而且对整个西部人的群体，都是值得深思的。
显然，目前西部小城镇建设正处于起步阶段，我们还需探究更深层次的原因，
进而加快西部地区小城镇的发展。本文仅仅通过对东西部小城镇建设的比较分析，
探究西部小城镇建设的根源，并有针对性地提出建设性意见。值得特别强调的是，
西部小城镇建设无论在规模、速度上，还是在质量、水平上均远远落后于东部。
而如何借鉴中外小城镇建设的成功经验，并结合西部优势，趋利避害，找出一条
能够获得后发优势的西部小城镇建设的路子，使西部农村城镇化、现代化水平产
生质的飞跃，才是最大的夙愿。西部小城镇建设任重而道远，它不仅需要来自政
府力量的引导，民众力量的支持，各项制度的保障，更有赖于西部自身经济实力
的增强。可以坚信，在党的正确政策的领导下，在广大西部人的共同奋斗下，我
国西部小城镇建设必定能早目达到成功的彼岸。
致谢
在两年多的学习中，陕西师范大学的张毅教授、朱解放副教授、艾民副教授、
李子猷副教授、常云昆教授给予了极大鼓励。刘明副教授等老师，特别是我的导
师朱解放副教授在后期的论文写作中，无论从文章的整体布局，内容的具体安排
还是其他注意事项上给予了细心的指导。在此谨向诸位导师表示诚挚的谢意。
在资料收集及论文写作中，还得到了许多老师、朋友及家人的帮助。聊城大
学农村经济研究所的李纯英教授为我提供资料，并对相关内容的取舍进行指导，
特别是在论文写作过程中给予了极大的帮助。
在我学习期间，各位老师渊博的专业知识、严谨的治学态度、缜密的思维方
法，使我从中获益匪浅。毕业在即，我对给予我学业上言传身教的诸位老师表示
深深的敬意和感谢!
陕西师范大学研究生处的朱海蓉教师在论文的格式与要求上给予了指导，政
治经济学院的有关领导和老师给予我有力的支持与帮助，在此一并致谢。
季昌伟
二oo二年十一月
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