复旦大学
硕士学位论文
关于我国农村信用社改革的理论思考
姓名：李争雷
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：徐为民
2002.4.25
摘要
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f
＼我国农村信用合作社发展己有五十多年的时间，它对我国农村经济的发展起
到了一定的促进作用。但由于当前我国农村信用合作社存在的体制弊端，它也在
一定程度上造成了我国农村经济发展迟缓的现状。农村信用社只有进行改革才能
走出困境，获得新的发展动力，更好的为“农业、农村、农民”服务。'／
全文共分四章进行论述：
第一章：国外关于合作经济的理论与实践。首先回顾了国际上关于合作经济
思想与信用合作社的发展历程，并总结了当前国际农村合作金融的组织模式，为
我国的农村信用合作社改革提供国际借鉴。
第二章：我国合作金融思想的演变与农村信用合作社的发展。介绍了我国各
个时期合作金融思想的主要观点及其演变，以及农村信用合作社的风风雨雨五十
多年的发展过程，从中可发现造成我国农村信用合作社现状的历史原因。
第三章：我国农村信用合作社面临的困境及其制度分析。由于五十多年曲折
的发展历史，农村信用社的发展陷入了困境，本章总结了农村信用社当前的困境，
并对困境产生的原因进行了制度分析。
第四章：我国农村信用合作社的改革对策。我国农村信用合作社的发展走得
并不是真正的合作制道路，以致农村信用社产生许多问题。在农村信用社的改革
问题上，要不要坚持合作制也成为了争论的问题。本章通过对信用合作社的经济
分析，得出农村金融最好的形式仍然是合作金融形式。并结合第三章对农村信用
社困境和利益集团的分析，得出我国农村信用社改革的途径和内容。
关键词： 农村信用备罹轾／困眷
分类号： F932．35
经漭孬薪
)(
改革
Abstract
Rura]credi t cooperative of china has developed more than fifry
years，and it has accelerated the development 0f rura]economiCS of china。
But because of the regime defect of the rural credit cooperative of
china，it has alSO made the rural economiCS develop slowlY to some extent。
OnlY must it be innovated immediately，Rural credit cooperative of china
can step out of the predicaments，and get new development’S power，SO it
can serve for“agriCUl ture、countryside、farmer”better。
The thesiS iS diVided to four chapters to diSCUSS
The first chapter mainlY dealS with the theory and practice of
cooperative economiCS in other countries．At first，the deve]opment
procedure of international cooperative economiCS thoughts and credit
cooperative iS reviewed and current organizatjon mode of internationa]
rural cooperative finance iS summarized，which provides internationa]
reference for the reform of rural credit cooperative in China．
The second chapter i S mainly on the evolvement of cooperative finance
thoughts and the deve]opment of rural credi t cooperati yes in China．Mai n
ideas and their evolvements of cooperative finance thoughts of different
periods in Chi rla and the zigzag development way of rural credit
cooperatiyes in over 50 years are introduce，in which the historical
reason that 1ed to the current state of rural credit cooperative in China
can be found．
The third chapter analyzes the difficulties which rural credit
cooperatires in China are facing and related system．Due to the over 50
years of zigzag development history，rural credit cooperatives are in a
predicament，which iS concluded in thiS chapter and the relevant reasons
are analyzed regarding the systems．
The fourth chapter discussed the reforming countermeasures of rural
credit cooperatiyes in China．Many problems arised in our rural credit
cooperatives for they did not select a real cooperative systems．As a
result，whether to insi st on cooperative systems is always on the focus
when it comes to the reform of rural credit cooDeratives．This chapter
concludes that cooperative finance is still the best manner to rural
finance，based on the analysi s of rural credit cooperative economics．
Combined with the analysis of difficulties faced by the rural credit
cooperatiyes and that of interest groups in the third chapter，the
approach and contents of the deforms of rural credit cooperatives in China
are reached．
Key words：rural credit cooperative predicament analyse
Innovation
Catalogue No．： F832．35
引言
我国农村信用合作社发展已有五十年的时间，它对我国农村经济的发展起到
了一定的促进作用，但是由于农村信用合作社存在的体制弊端，也在一定程度上
造成了我国农村经济发展的迟缓。农业是弱质产业，急需大量的资金，而我国农
村信用合作社却成为农村资金最大的漏斗。1980年以来，中国农村信用合作社
农户存贷款活动中的存差逐年大幅度增加，1998年的存差占当年底存款余额的
75％，农户贷款仅相当于年底存款的25％，资金净流出达7782亿元。由于对农
村经济的资金投入不足，造成了我国农村经济的发展滞后(见下表)。
85年90年95年97年99年
农业贷款，各13．6 6．0 11．1 11．7
项贷款
农业占GDP 28．4 27．0 20．5 19．1 17．6
比重
农业年度增10．7 18．7 26．8 2．6 ．0．65
长率
资料来源： 《中国统计年鉴2000))，2000年1996年1990年《中
国农村金融统计年鉴》
要改变农村经济现状，首先必须改变农村金融的现状，保证农村经济发展所
需的资金，因此，作为农村金融主力军的农村信用合作社的改革势在必行。然而，
我国农村信用合作社的改革之路并非一帆风顺，改革的进程也较缓慢。由于农村
信用社改革的重要性，中共中央、国务院于2002年2月5日至2月7日召开的
全国金融工作会议中特别指出，“农村信用社改革的重点是明晰产权关系和管理
责任，强化内部管理和自我约束机制，进一步增强为‘三农’服务的功能，充分
发挥农村信用社支持农业和农村经济发展的金融主力军和联系农民的金融纽带
作用。农村信用社改革要因地制宜，分类指导，不搞“一刀切”。要强化农村信
用社内部管理，完善贷款审批、风险防范和内部财务等内控制度。要加强和改善
农村信用社的监管。”【l】这次金融工作会议无疑为农村信用社的改革翻开了新的
一页。
要对农村信用合作社进行产权分析，必须先要了解合作金融思想的演变与农
村信用合作社的发展历史，包括我国农村信用合作社的成立与发展，这样，我们
就能从中找到形成我国农村信用合作社当前困境的原因。我国农村信用合作社的
改革只要有的放矢，并采用正确的改革方式和改革途径，农村信用社的改革就会
取得成功。
关于农村信用社改革的论文有很多。在这些论文中主要由两个观点，～个是
主张农村信用合作社采用合作制改革，另一个却是主张放弃合作制，采用股份制。
本人工作于县级信用联社，对农村信用社存在的问题有切身的体验，对农业、农
村、农民也有一定的了解，因此，本人对农村信用社的改革也有一些自己的见解。
本论文就是根据本人对农村信用社改革的认识，并结合国内外专家的理论与见
解，通过对农村信用社历史渊源的了解，对我国农村信用合作社存在的问题进行
产权分析而得出改革的目标和途径。
2
第一章国外关于合作经济的理论与实践
第一节合作制概述
一、西方早期合作思想
西方早期合作思想的出现是有深刻的社会、历史背景的。十八世纪下半叶开
始的工业革命使社会生产关系发生了深刻的变化，传统的自然经济为近代商品经
济所取代，社会生产力空前发展，社会分工日益精细，社会化大生产需要人们之
间的分工合作。发生在十八世纪的资产阶级启蒙运动主张对宗教迫害宣战，提倡
自由、民主、平等，使得人与人之间平等合作成为可能。合作思想产生的直接原
因是资本主义原始积累时期，工人阶级与资产阶级的尖锐对立以及劳动者的贫
困。资本主义的诞生促进了物质生产的极大丰富，但只有少数资本家才能享有，
广大劳动者生活仍然困苦。劳动者希望通过合作，消除剥削，这就是最初合作思
想的萌芽。欧文、傅立叶等人敏锐地把握了这一社会问题。早期的各种合作思想
流派的共同之处就是希望通过合作来改善劳动者的生活条件，并取代资本主义制
度。
(一)空想社会主义的合作思想
罗伯特·欧文(Robert Owen，1771-1858)是空想社会主义合作思想的代表
人物之一。他认为：合作社是全新的人类社会的组织细胞，未来社会是劳动公社
或合作公社的联合体：劳动公社建立在生产资料公有制的基础上，根据联合劳动、
联合消费、联合保有财产和权力平等的原则建立起来，个人私有必然反对权力平
等，引起竞争、嫉妒、专横、奴役和贫困，因此要消灭私有制；从资本主义过渡
到理想社会必须进行社会改造。一个是改组生产领域，一个是改组流通领域。改
组生产领域是根据合作原则建立合作工厂和合作社，改组流通领域是建立劳动公
平市场。欧文曾领导了社会改造的实践，
的思想财富。傅立叶(Charles Fourier，
虽以失败而告终。但给后人留下了宝贵
1772——1887)在1822年所发表的一部
著作《经济的和协作的新世界》中，提出了他所倡导的和谐社会的基础组织法朗
吉(Phlanges)。法朗吉是生产消费协作组织，其基本特点是：共同生产，保证
最低消费；私有财产得到保护；生产盈余按资本、劳动、才能5：4：3的比率进
行分配。傅立叶呼吁政府、资本家实行他改造社会的计划，但终其一生却未能如
愿。
(二)基督教社会主义的合作思想
基督教社会主义对社会不平等现象表示憎恶，同情被压迫的劳动者。基督教
3
植根于广大劳动者，与欧洲人民风俗习惯、伦理道德相渗透。基督教社会主义合
作思想对西方早期合作思想的成形、合作原则的确立以及合作社的实践具有重大
意义，对组织各国合作社的国际合作以及国际合作联盟做出了积极贡献。代表人
物是威廉金(wil¨am King，1786——1865)和毕舍(Bucgez， 1796——1865)。
威廉金于1828——1830年间发行杂志《合作者》宣传合作思想。威廉金把合作
社看作推翻、破除工资制度的有力工具，不仅要为限制或避免中间商人的榨取而
成立消费合作组织，而且要提高整个劳动者的地位、改造整个社会经济组织、最
终成立农业公社。威廉金认为：劳动力、资本、知识是合作社的三大要素，三者
缺一不可。劳动者以劳动而产生资本；劳动者必须有受教育的时间和机会，以便
发展合作事业。毕舍同情劳动群众，不主张使用暴力。他认为人类的本质状态是
集团生活，所以只有合作生活才是人类的合理生活。主张劳动者自己占有生产工
具，组织生产合作社，这是解决社会问题的起点。威廉金与毕舍不仅广为传播
合作思想并亲自参与合作实践。1831年毕舍在巴黎成立了木工生产合作社，不
久又成立金匠合作社，毕舍成立的合作社特别注视公积金的提取，为合作社集体
所有，不得分配给个人，为未来的劳动者创造光明的前途。
(三)其它早期合作思想
以蒲鲁东(Dierree--Joseph Proadhon，1809一1865)为代表的无政府主义
合作思想，以路易·勃朗(Louj sBlane，181l—1882)，斐迪南·拉舍尔(Ferdinand
Lassal】e， 1825----1860)为代表的国家社会主义合作思想，法国学者季特
(Charles Gide，1847——1932)倡导的合作主义。这些早期的合作思想对合作运
动的发展有着深远的影响，但由于他们没有认识到资本主义的基本矛盾和社会发
展规律，因此也没能找到实现新制度的真实途径。
二、科学社会主义的合作思想
(一)马克思、恩格斯的合作思想
马克思、恩格斯合作思想是在工人合作运动广泛发展的基础上、扬弃了其它
合作经济思想而创立的，对于引导广大农民进行社会主义改造和社会主义经济建
设产生了深远的影响。这种思想在《资本论》、《国际工人协会成立宣言》、《临
时中央委员会就若干问题给代表的指示》、《法兰西内战》、《巴枯宁<国家制
度与无政府状态>一书摘要》、《哥达纲领批》、《法德农民问题》等著作中得
以反复的阐述。
马克思认为合作工厂是在旧形式内对旧形式打开的一个缺口，动摇了资本主
义的基础，合作组织既有消费合作又有生产合作，马克思尤其重视生产合作，认
为工人自己组织起来的合作工厂是对资本主义所有权的积极扬弃，动摇了资本主
4
义经济的基础而合作贸易只能涉及表面。在合作工厂中资本与劳动的对立被扬弃
了。马克思和恩格斯认为资本主义生产下的工厂制度和信用制度是现代合作社产
生和发展的基础。但马克思从来不象空想社会主义、改良主义者那样幻想不经过
社会革命和夺取政权，而仅靠组织合作就能解放全人类。资本主义合作条件下的
合作组织“当然到处都再生出并且必然再生产出现存制度的一切缺点”01
恩格斯在《法德农民问题》中系统地论述了无产阶级革命在农民问题上的立
场和基本原则“我们对小农的任务首先是把它们的私人生产和私人占有变为合作
社的生产和占有，但不是采用暴力，而是通过示范和为此提供社会帮助”03。对
于大农和中农恩格斯主张联合他们成立合作社。对于大土地所有者，恩格斯主张
剥夺和赎买，然后转交给现在就已耕种着这些土地并将组织成合作社的农业工人
使用。1886年，他在致奥·倍倍尔的信中说“正象巴黎公社要求工人按合作方
式经营被工厂主关闭的工厂那样，应该将士地交给合作社，否则土地会按照资本
主义方式去经营，这是巨大的差别。至于在向完全的共产主义经济过渡时我们必
须大规模地采用合作生产作为中间环节，这一点马克思和我从来没有怀疑过。但
事情必须这样来处理，使社会(首先是国家)保持对生产资料的所有权，这样合作
社的特殊利益就不可能压过全社会的整个利益。”“’马克思、恩格斯关于合作制
的基本理论和原则是正确的，但是由于他们的合作思想是建立在消灭商品经济的
基础上，并提出社会主义合作经济排斥个体经济和家庭经济，这对后来的社会主
义合作运动产生了很大的影响。实践证明，马、恩的合作思想需进一步发展。
(二)列宁的合作思想
列宁是第一个把马克思、恩格斯的合作思想变为社会主义现实的革命家。在
领导无产阶级革命和建设的实践中，列宁对合作社的认识也不断发展着，他的合
作思想集中体现在逝世前所著的《论合作制》中。列宁认为合作社是无产阶级对
抗资本家榨取的一种手段，但它的任务并非一成不变。合作制及其组织原则，是
随着时代的生活状态及阶级斗争形式的变化而经常变化的。在《论合作制》这一
著作里，列宁指出：“毫无疑问，合作社在资本主义国家条件下，是集体的资本
主义组织””3，“而在生产资料公有制条件下，在无产阶级对资产阶级取得阶级
胜利的条件下，文明的合作社制度就是社会主义制度“”。列宁在理论上论证了
全力地和一贯地帮助农村中新生的合作制的必要性，在《论合作制》中他谈到：
“在经济、财政、银行方面给合作社以种种优先权，我们社会主义国家应该对组
织居民的新原则采取这样的支持川”。列宁的合作思想中最重要的观点是合作运
动特征会随着时代的变化而变化，这是他对马、恩理论的升华。同时，列宁还强
调国家对合作运动的支持，这对发展合作运动具有很好的作用。
(三)斯大林的合作经济思想
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斯大林合作经济思想的发展过程分两个阶段，大致可以1927年出现的粮食
危机作为分界线。在粮食危机前，斯大林基本上承接了列宁的合作经济思想，致
力于农业合作化运动；粮食危机发生后，斯大林的合作经济思想有了很大的转折。
即转变到农业集体化运动上。他认为，集体农庄是合作经济的高级形式。斯大林
的这个论断使农业合作运动形式僵化，并对我国的合作经济发展产生了巨大的影
响。
三、现代合作企业理论
现代西方合作理论与早期合作思想的主要区别在于不再把合作社作为消灭
资本主义制度的工具。主要研究方向可以分为二个大类：第一类是沿着经济民主
的方向展开的，比如讨论南斯拉夫式工人管理经济的模式。分析这种模式的特点、
竞争、劳工关系、就业、物价、收入分配、企业的和社会的经济效益、发明创新
等问题，工人管理型经济与资本主义经济的比较等等。第二类是研究合作社的经
济功能、产权结构、效率等。但是两种研究方向的划分并不是绝对的，它们往往
相互交叉。如果将每个工人收入最大化作为所研究企业的基本特征，那么生产合
作社与南斯拉夫工人自治企业就可以作为共同的研究对象。正如约翰·P·伯尼
和路易斯·帕特曼在他们的著作《合作经济学与劳动管理型经济》中所说的那样
“工人管理的，劳动管理的，自治的还有合作的企业，在最近的经济学文献中被
交互使用，它们以及由它们组成的经济就是本书的研究对象””3。但关于信用合
作组织的针对性文献很少。
杰罗斯拉夫·范尼克(Jaroslav·Vanek)将经济体制分为公司资本主义
(Corporate Capitalism)、国家资本主义(State Capitalism)和经济民主制
(Economic Democracy)。他认为前二者是资本主义的，因为产品的控制权掌握在
资本所有者手中。经济民主(又称劳动管理的经济)根据平等投票的原则，控制与
管理掌握在工人手中。根据这一点，合作企业属于经济民主企业。他认为经济民
主制度也必须依靠市场过程来进行资源配置。对于经济民主的动力机制，范尼克
认为有两个标准：狭义的标准是工人收入的最大化，这是新古典经济学对合作企
业研究的成果；广义的标准是追求经济活动主体的利益，如民主企业的工人直接
追求个人福利的最大化，他们不需要限于单一的目标。对经济民主企业，范尼克
认为，西方经济学对经济民主的分析主要是在新古典经济学的框架下进行，分析
传统与分析对象的经济环境不一致，使新古典经济学“带着有色眼镜看世界”；
在产品具有区别的寡头市场上，在其它条件相等时，在工人管理下比资本主义市
场上更具有竞争性；如果民主企业短期内弹性小，那么由民主企业提供的总产品
也是如此，从而经济民主制度短期宏观经济更稳定。范尼克认为古典自由思想关
6
于经济自由是政治自由的必要条件是正确的，但古典自由思想没有研究经济自由
能够由包含民主企业、合作企业的市场经济所培育；新古典经济学认为研究教育
必须研究人力资本作为财富的积累。但是从经济民主的观点来看，人是经济活动
的中心、起源、目标，从而对教育的理解跳出新古典经济学的狭隘范围。在历史
上，欧文以及罗虚代尔的前驱者们了解教育作为劳动者求得解放的工具的重要
性，在当今世界，蒙德拉贡从教育中诞生的经验也证明了教育的重要性；民主经
济制还有利于改进生态环境与产业布局。1。
本杰明·沃德于1958年发表的论文《伊里利亚的企业：市场工联主义》是
一篇关于生产合作企业(或工人自治企业)厂商理论的经典论文。沃德在假设企业
目标是追求工人收入的最大化，工人不能自由调整工作时间，工作条件由技术所
决定，企业处于完全竞争的环境下。沃德的模式预测在短期内生产单一产品时，
产量与价格呈反向变动：如果有正的利润，劳动管理的企业比资本型企业规模小；
工人和产出与固定资本同方向变动：如果资本主义公司在短期内利润不为零，伊
利里亚经济的劳动力配置达不到帕累托最优状态。在这一领域，其他学者也都从
不同的方向展开了研究。艾德温·诺斯(E·G·Nourse)认为合作经济是作为抑制
资本主义垄断的力量而存在，促进市场竞争：艾伦·萨皮罗(AronSaDiro)致力于
农业合作的研究并提出农业合作计划。他认为要由合作社来控制某种农作物的较
大销售比例，从而加强农民谈判地位，保护农民利益。
随着新制度经济学，产权分析方法的发展，对合作企业的产权分析也有了很
大的进步。合作企业产权结构的特点是剩余索取权不可转让。合作企业的本质在
于，企业成员每人拥有不可交换的剩余索取权，而资本和管理(或经理人员)则
是从成员内部或企业外界租来的“⋯。合作制度消灭了困扰股份制企业的“异化”
现象，合作社成员不再感到他们受雇于某个人或某个公司，因此合作企业制度能
提供一个令人满意的“和约气氛”。
四、当代合作制原则
国际合作联盟于1995年9月20日至23日在成立～百周年代表大会上总结
了国际合作社运动的历史经验，包括从罗虚代尔到蒙德拉贡合作社的成功经验和
失败教训，将合作社基本原则进一步修订为7项内容：
(一)是自愿和开放的社员原则
合作社是人们自愿联合的组织。合作社作为“人的联合”，包括加入基层合
作社的“自然人(个人)”的联合和加入联合社等其他层次合作社的“法人”的
联合。
合作社坚持入社自愿、退社自由。
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合作社对所有能够利用合作社服务和愿意承担社员义务的人开放，没有性
别、社会、种族、政治和宗教的歧视。
(二)是社员民主管理原则
合作社是由社员管理的民主的政治组织，合作社的方针和重大事项由社员积
极参与决定。
社员管理合作社的民主形式，在基层合作社是实行社员一人一票的投票权。
其他层次的合作组织也要实行民主管理，投票权由其章程规定。许多第二级、第
三级合作是采取比例投票制度，以反映各成员社的不同规模与承诺，兼顾不同利
益。
(三)是社员经济参与原则
社员必须向合作社投资，入股只是取得社员资格、获得合作社服务和享受社
员优惠的条件，不是以获取股金分红为目的，如果实行股金分红，对分红额也要
有所限制。
社员既有权利又有义务决定合作社盈余如何分配，不可分割的公积金是社员
的集体成果，社员拥有其所有权。
(四)是自主和自立原则
合作社是由社员管理的民主自助组织。
合作社若与其他组织达成协议，或从其它渠道募集资金，必须做到保证社员
民主管理，并保持合作社的自主性。
世界上所有地方的合作社均受到政府的影响，政府通过立法、税收和其他经
济、社会政策促进或阻碍合作社的发展，合作社必须同政府积极发展公开的、明
晰的关系，尽可能保持其独立于政府部门的自治组织的地位。
(五)是教育、培训和信息原则
(六)是合作社间的合作原则
(七)是关心社区原则
第二节国际信用合作社的发展历史
一、信用合作社的自由发展(约19世纪下半叶)
信用合作组织起源于德国，在欧洲有悠久的历史传统。1849年，许尔志在家
乡撒克逊成立了第一家商品合作社：原料协会。1850年成立相互信贷协会。这
就是历史上第一家信用合作社。许尔志还致力于立法活动。1867年在普鲁士通
过了第一部合作法。许尔志式信用社建立在自由、互助、个人责任、团结的信念
上，以城市中小工商业者，手工业者、工薪阶层为对象，商业化倾向大，不太重
视教育、道德因素。许尔志式信用合作社是后来流行于世界各国的城市信用社的
早期形式。1862年雷发巽在安哈森(Anhausen)成立了第一家农村信用合作社，
1869年农村信用合作社开始经营商品业务，从而诞生了兼营商品购销的农村信
用合作模式。雷发巽起初求助于富人救济贫困中的农民，因此首先建立的是慈善
协会，但不久即发现慈善协会没有～个长期存在的基础。雷发巽是一个虔诚的基
督教徙，强调“人人为我，我为人人”的精神，重视社员的道德因素。这两种类
型的信用合作社在很多方面相差悬殊是由当时德国农村与城市经济，社会发展差
异造成的。当时德国农村保持较多的封建残余而城市工业结构逐步调整，形成现
代的二元经济结构。最重要的差别是农村信用合作社更为强调入的因素，而城市
信用社则更为商业化。
许尔志式信用合作原则主要内容是：1、社员以城市中的小工商业者、薪金
阶层为主；2、社员必须认购股金，通常股金较高：3、只经营信用业务，贷款以
短期为主；4、盈余除提取公积金外大部分红：5、单个规模较大：6、反对中央
集权式的联合组织；7、纯粹性的业务机构，不太重视社员教育及道德因素。雷
发巽式信用合作原则主要内容有：1、社员都是农民，经过资格审查；2、规模较
小以便社员实行控制：3、无限责任；4、社员可以不交纳股金；5、盈余不分配；
6、社员贷款限于农业生产，以对人信用为主；7、兼营信用以外其他业务；8、
联社对基层信用社有较大的支配权：9、以友爱为出发点，带有浓厚的宗教色彩：
10、经理，监事自愿服务，不领报酬。许尔志式与雷发巽式信用合作原则在以后
发展变化很大。
许尔志与雷发巽最初建立的都是单位信用社即现在的基层信用社。基层信用
社的局限性促进了联合组织的产生。1859年许尔志成立了中央信贷互助协会，
1864年成立中央合作银行进行流动性管理，1872年雷发巽也成立了第一家地区
银行，1876年成立了雷发巽信用社中央协会。在这一时期，德国还出现了其他
人创办的信用社，如哈斯创办的信用社等。
19世纪末20世纪初，信用合作组织开始传向欧洲其他国家以及北美，亚洲。
1885年法国农民开始成立信用合作社，丹麦、意大利在这一时期也相继出现类
似组织。在北美，1900年在加拿大法语区的魁北克省出现民众储蓄社，强调节
俭、互利、自助。1908年在新罕布什尔州出现美国第一家信用社，主要为社员
提供储蓄及消费信贷服务。1909年马塞诸塞州通过美国第一部信用社法。在亚
洲，日本以传统农村为中心，以互助为目的的非盈利组织是“无尽”(可以追溯
到13世纪)，19世纪末普及到城市，1915年通过“无尽”业法。而对于受西方
影响的信用合作组织是19世纪70年后发展起来的。广大发展中国家信用合作组
织受欧洲影响较大，且出现较晚．通常在成立之初就由政府介入进行支持。】9
世纪下半叶信用合作组织的发展具有的特点是：
1、在倡导者的推动下，信用合作社由民间自发地组织起来，开始出现联合
组织．
2、金融服务范围仅限于社员，且服务功能不强。信用社的管理以社员自愿
服务为主。
3、早期信用合作运动强调自立，以提升经济上弱者地位为己任，以改良主
义思想为主流，资本主义政府不象对待工人运动那样仇视，使信用社有了生存发
展的空间。
4、在资本主义发展的早期，自由放任的经济思想占主导地位，作为～种企
业组织形态，政府对信用社的干预较少。
二、在国家支持(干预)下高速发展(约从上世纪末至本世纪60年
代)
1895年，普鲁士政府设立普鲁士中央合作银行，加速发展“合作组织起来的
个人信用”，资本由政府提供，但允许地方合作银行购买股份，1932年由德意
志帝国接管。这一时期的中央合作银行只是和所有的农村合作银行机构往来，平
民银行的中央机构是德累斯顿银行。1939年后逐步实现德国统一的中央合作银
行，后进行了重组。1975年，通过立法成立了DG银行作为德国合作银行的中央
机构，法律赋予它从事“直接或间接有助于实现目标的任何交易”⋯3。DG银行
的成立极大的促进了德国信用合作银行的发展。其他国家也陆续出现类似的机构
以促进本国信用合作社的发展。法国从1894年开始，由政府推动建立了法国农
业合作信贷体系。1894年成立地方银行，从事短期信贷，1894至1899年地方银
行大量出现。1899年设立地区银行，政府通过法兰西银行直接提供资金。1820
年建立“具有公民资格和财政自治权的公立机构”法国农业信贷署，1926年易
名为法国农业信贷银行，一方面执行国家产业政策，一方面推动信用合作的发展。
美国1913年国会代表团赴欧洲考查，1916年颁布农业信贷法，着手建立农业合
作信贷系统。1916年成立联邦土地银行以及联邦土地银行协会，经营长期抵押
贷款。1933年成立联邦中期信贷银行、生产信贷协会、合作银行，从而形成美
国的农业合作信贷体系。初始资本由政府投入，然后由农民入股，逐步归还政府
资本。日本于1900年制定了产业组合法，以求发展以信用合作社为首的产业合
作社。1909年，1917年对产业组合法作了修改。1917年还成立了城市信用社。
战后日本对金融制度进行了全面改革。战后的信用合作体系由信用金库、信用组
合、劳动金库、农林中央金库系统组成。发展中国家在这个时期也开始着手组建
自己的信用合作系统，但基本上以政府推动为特征。1904年，印度通过《合作
社法案》，效仿德国组建农村信用合作社，发展缓慢。50年代印度政府推动农
村信贷一体化，60年代信用合作社才开始加速发展。巴基斯坦信用合作社也出
现于19世纪末，76年通过《建立联邦合作银行和合作社管制法》，由政府出资
建立联邦合作银行支持地方信用社的发展。我国自1919年后陆续出现城市信用
社、农村信用社，1934年国民党政府颁布《合作法》。
在20世纪上半叶，信用合作组织发展的特点是：
1、各国政府都积极支持信用合作运动，提高经济上弱者地位，缓和阶级矛
盾和社会问题。因此政府的干预只有程度上的差别。在合作事业起步较早的国家
～般通过经济，法律手段予以引导，在合作起步较晚的国家，有的是政府直接建
立信用合作社。国家干预手段主要有：一是通过立法规范、支持合作运动或改造
原有的合作组织：二是财政援助。主要体现在补充资本或税收减免：三是教育与
培训：四是直接建立符合政府要求的信用合作体
2、信用合作社的联合组织得到进一步发展。除了信用社本身成立民间的联
合组织外，政府一般设有专门扶持信用社发展的机构。这些机构由于一开始就得
到政府支持，金融服务功能更强。
3、出现商业化倾向。
三、调整重组、参与市场竞争(约60年代以来)
本世纪六、七十年代以来，信用合作组织发生了剧烈的变化。美国信用社在
1934年通过联邦信用合作法时，信用社约2500家，成员45万，到1970年发展
为23699家，社员2280万人。此后，荚国信用社的发展趋势是信用社数量来不
断减少，社员不断增多，单个信用社规模不断扩大。1990年信用社约14500家，
社员达5600万人。1980年资产超过l亿的为27家，到1990年增加至382家。
德国地区银行在1907年时就达到58家，二战后初期变化来不大，60年代因市
场激烈竞争发生大量合并，到80年代中期只有8家地区银行，目前只有3家。
美国农业合作信贷系统在80年代后期也发生了大量合并、重组以求提高经营效
率。
金融创新是合作银行参与市场竞争的标志之一。德国基层信用社在五六十年
代推出了储蓄奖金计划和储蓄证：基层信用社还通过储蓄与贷款的一揽予安排帮
助成立中小企业。美国信用社在70年代推出的可支付股金命令，使社员股金存
款帐户变成附带利息的支票帐户。成为教科书上金融创新的经典案例。除技术创
新外，信用合作社的经营方针、组织形式也发生了很大变化。
第三节当代国际农村合作金融的组织模式
农村信用合作组织经过一百多年的发展，正逐步趋于规范和完善。由于各国
国情不同，对合作金融的认识不同，农村信用合作金融形成了多种模式。当前国
际上农村合作金融的组织模式主要有以下几种：
l、单元金字塔模式
该模式是指农村合作金融只有一个系统，最上层是全国性统一联合组织，中
层是地区性联合组织，底层是信用合作社，就象金字塔一般。这种体系最典型的
代表就是德国。最高层的全国性统一合作金融联合组织，是1895年创办的普鲁
士中央合作银行；中层的地区性合作金融联合组织，是莱茵河农业合作银行成立
后才开始出现的；最基层的是雷发巽银行，目前约有3000余家。德国雷发巽银
行的资本金主要来自于农产、小农场主、银行雇员、自由职业者以及社会援助。
地区合作银行的资本金则绝大部分来自于基层雷发巽银行。中央合作银行的大部
分资本金除由地区合作银行提供外，政府为了表示对合作银行的支持，也参入一
定的股份。根据《德国合作银行法》规定，政府最高可参股25％。中央合作银
行主要负责人的任命要经政府同意。
2、多元复合模式
该模式是指农村合作金融由多个不同系统组成，各系统内部又是由多级组织
构成。这种模式的典型代表是美国和丹麦。美国的农村合作金融由联邦农业信贷
管理局、联邦土地银行及其协会、联邦中期信贷银行和生产信贷协会、合作银行
等组成。合作银行是在1933年《农业金融法》通过后成立的，除了中央合作银
行外，12个农业信贷区各设有1个合作银行。但每个区的合作银行须接受所在
区农业信贷管理局的督导。合作银行初期由国家出资创办，1968年还清了国家
拨款，现在完全归农民组成的农业合作社所有。丹麦的农村合作金融体系由四个
部分组成：一是雷发巽式的合作社系统，与其他国家的雷发巽银行在合作原则及
经营方针上相差无几；二是储蓄银行系统，是根据《特别法》而设立的劳动者自
治的金融机构；三是农民贷款合作系统，是借款人自主的团体，但它能依据政府
《特别法》发行债券；四是合作银行，其主要任务是与其他合作金融机构相互配
合，进行农业信贷业务的协调。
3、半官半民的“两节鞭”模式
该模式是指中央合作金融机构的资本金是政府财政拨人的，地区和基层合作
金融机构的资本金是农民自愿投入的。其主要代表是法国农业互助信贷银行，它
是按三级法人制建立的，由地方合作银行、地区合作银行和中央银行组成。地方
合作银行的社员除了农民以外，还有小工厂主及雇员：地区合作银行是按照行政
区划设立的， 目前共有94家；中央合作银行是按公法建立的，受农业部和财
政部双重领导与监督。
地方合作银行和地区合作银行的管理严格按信用合作的原则进行，中央合作
l 2
银行则是一种商业性质的政府行政机关，实行董事会领导下的经理负责制，最高
权力机构为全体委员会，其成员来自于议会代表(参众两院各3名)、政府官员、
有关行业组织代表、地区合作银行代表，其执行机构为理事会，成员中7名由全
体委员选举产生，另外4名为政府官员和该行的总经理，其总经理由政府任命。
4、“二三三”模式
该模式是由二重结构(既有政府投入，又有农民投入)、三个系统(农业、渔
业、林业)和三个层次(上、中、下级)所构成的。只有日本实行这种模式。日本
的农林中央金库是农林渔系统的信用合作组织，由全国农协、渔协、林协和联合
会等政府部门投资设立。另外，组织了全国约一万个农业协同组合、渔业协同组
合和森林协同组合，并分为上中下三个不同的层次，上面是农林中央金库，中间
是农林中央金库的分支行，下面是众多的协同组合，形成统一的农村合作金融体
系。
通过前几节的分析可以看出，世界各国农村合作金融发展的一般规律，主要
表现在如下几个方面：(1)逐渐从分散走向统一， 目前世界各国基本上都形成
了全国性或区域性的合作金融网络组织；(2)自下而上地控股，建立合作银行体
系。各国在合作银行成立时基本上都是基层信用社向地区合作银行投资入股，地
区合作银行再向中央合作银行投资入股，但中央合作银行一般都有政府资金投
入；(3)各国合作银行基本上都采用多级法人制，各级机构都是独立的法人实体；
(4)合作金融组织都实行民主管理，这也是合作金融性质的最重要体现；(5)西方
国家的政府对农村信用合作组织都采取保护与支持的政策。
第二章我国合作金融思想的演变与农村信用合作社发展
国际上蓬勃发展的合作思想于20世纪初传入我国，并一直影响着我国合作
经济的发展。特别是在新中国成立以后，我国建立了社会主义制度，科学社会主
义的合作思想对我国合作运动产生了重大的影响。我国农村信用合作社的曲折发
展过程成为我国合作运动最好的写照。
第一节我国合作金融思想的演变
一、“五四”运动前后的合作金融思想
“五四”运动前后的合作金融思想的代表是薛仙舟，他是我国合作金融组织
的创始人，是我国近代合作经济思想史上较有影响的人物。他的合作理论大部分
来源于西方合作主义，兼有中国传统伦理文化影响。其基本特征是：主张政府干
预扶助，利用政权力量自上而下推行合作化，以合作制度实行民生主义；并提出
～整套关于个人的改革方法，所谓改造国民落后愚昧以适应社会发展。他企图以
推行合作，实现合作共和，维持当时现存社会秩序和制度。薛仙舟由于没能认清
当时社会矛盾的真正所在，只想以合作来解决社会矛盾，造成了他所创导的合作
事业的失败。
‘ 二、新民主主义时期的合作金融思想
(一)毛泽东的合作经济思想
毛泽东的合作思想贯穿新民主主义革命时期和新民主主义向社会主义过渡
的整个时期。他极其重视合作社的发展，他认为，农民分散的个体生产是其贫困
的原因，克服这种状况的唯一办法就是逐渐的集体化，而达到集体化的唯一道路，
依据列宁所说，就是经过合作社；合作社要坚持自愿互利、民主管理的原则。毛
泽东还认为，农民的农业生产合作社是建立在以个体经济为基础(不破坏个体的
私有财产基础)的劳动互助组织。新中国成立以后，毛泽东更加重视合作社的地
位，并且认识到合作社发展的艰巨性，因此他特别强调加强对合作社的领导，及
对合作社人员的教育培训。
毛泽东的合作理论和实践，继承和发展了马克思、恩格斯和列宁的合作思想，
给我们留下了宝贵的遗产。但是。毛泽东只是把合作社看作是向集体化的过渡，
因此，在急于向社会主义过渡时期，我国的合作社不可避免地被集体化。
(二)薛暮桥的合作金融思想
1 4
薛暮桥认为，信用合作社的作用是在小生产者中间调剂资金，经营存放、储
蓄等业务，帮助小生产者解决缺乏资金困难。信用合作社在某些场合可以独立组
织，一般可以成为供销合作社的兼营业务。在实行平均入股，停止资金分红后，
采用各种方法吸收社员的存款，将要成为合作社资金的重要来源。
三、社会主义初级阶段的合作金融思想
邓小平同志指出：“社会主义本身是共产主义的初级阶段，而我们中国的社
会主义又有～个初级阶段，就是不发达阶段”。邓小平同志的建设有中国特色社
会主义理论为我国合作金融组织的生存与发展提供了理论依据。党的十五大又进
一步明确“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”，这也为合
作金融的发展提供了条件。
在邓小平建设有中国特色的社会主义理论指导下，党中央、国务院的一系列
文件，多次强调信用社“应坚持合作金融性质”，要“真正办成群众新的合作金
融组织”。1996年国务院《关于农村金融体制改革的决定》指出： “农村信用
社管理体制改革，是农村金融体制改革的重点。改革的核心是把农村信用社逐步
改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织””“。
第二节我国农村信用合作社的发展历史
我国农村信用合作社的发展与我国合作金融思想的演变息息相关，在刚成立
时，还能体现合作制的特点，在发展过程中，由于急于向社会主义过渡，抛弃了
合作制原则，而被集体化，在邓小平建设有中国特色社会主义理论指导下，又进
行了合作制改革。
一、解放以前的农村信用社
我国信用合作思想及实践的最初倡导者是薛仙舟先生(1878-1927)，他在
1919年创办上海国民合作储蓄银行，为近代中国第一家信用合作组织，以提倡
合作主义，资助合作企业，发展民族经济，鼓励储蓄为宗旨。1923年在华洋义
赈救灾总会的帮助下，成立了第一个中国农村信用合作社一河北香河县第一信用
社。从1919年到1949年的30年间，由于农民贫困，民间高利贷盛行，农村信
用合作社以提高社员互利的办设宗旨在中国大地生根发芽。但信用社的发展被纳
入国民党政府的统治序列中，而解放区不仅地域小且经济条件恶劣，信用社缺乏
自由发展的条件。
二、新中国农村信用合作组织的试办
新中国成立以后，原有的信用社大多限于停顿。1951年5月中国人民银行
召开了第一次全国农村金融工作会议，会议决定：试办农村信用合作组织，并颁
发了《农村信用合作社章程准则(草案)》、《农村信用互助小组公约(草案)》。
信用合作社章程准则包含如下一些规定，社员入社“自愿两利”，“社员退社退
还其股金”；实行民主办社，“不论股金多少，每人均只有一票表决权”；“股
金以不分红为原则，如必须分红时，不得超过20％，或不超过一年存款息”；“赢
利按公积金、公益金、奖励基金、教育基金等项目进行分配”：“社员为有限责
任制”，亏损以股金为限，接受国家银行的领导与监督，与银行的业务往来采取
合同制。这些与国际通行的合作社原则基本上是一致的。到1953年底，信用合
作组织发展到26290个。
试办的信用合作社起到了以下作用：1、发放大量贷款，支持了农业生产的
发展：2、限制和打击高利贷剥削；3、帮助商场互助合作的巩固和发展；4、配
合国家粮食收购工作，开展农村储蓄业务。
至1955年第一季度，全国农村信用合作社拥有股金16389万元，存款19732
万元，共有资金36121万元。1至3月份放出贷款19322万元，为同期国家银行
农业贷款20692万元的93％。1956年下半年随行政区划作了调整，保持了一乡一
社的格局。
在这一时期，农村信用社较好的坚持了合作制原则，发展比较健康，但是我
国的农村信用合作事业从一开始便带有了行政色彩。
三、农村信用合作社发展的波折
1958年在人民公社浪潮里，农村信用合作社被下放到生产大队，成为其组
成部分，信用社的人、财、资金都交给生产大队，社员的所有权实际上被剥夺了。
由于没有了监督，生产大队把信用社当成了“钱柜”，随意挪用资金，调用人员，
使信用社发生了严重问题：
1、信用社资金多被社队或社队干部占用，无力向农民发放贷款。
2、财务制度混乱，贪污盗窃情况严重。
1962年根据中央精神，信用社又从生产大队分离出来，恢复了独立自主、
独立经营、独立核算的体制。
1966年至1976年的十年动乱中，提出了所谓必须坚持在革委会一元化的领
导下，实行贫下中农管理，实质上仍然是把信用社的人、财、资金下放给社队管
理。这又一次给信用社造成损失。
1977年国务院又把信用社过渡到国家银行的基层机构。1979年2月，国务
院在恢复中国农业银行的通知中规定：“信用社是集体金融组织，又是农业银行
的基层机构”。这个通知既明确了农村信用社的集体所有制的产权制度，又肯定
了信用社为银行基层组织的地位。农村信用合作社的合作原则荡然无存。
四、改革开放中的农村信用合作社
1980年8月，党中央和国务院在讨论银行工作时指出： “把信用社下放给
公社不对，搞成“官办”的也不对，这都不是把信用社办成真正的集体的金融组
织，信用社应当在银行的领导下，实行独立核算，自负盈亏。它要办的灵活一些，
不一定受银行～套规定的约束，要起民间借贷作用。“按照信用社改革的这个基
本指导思想，在农业银行领导下，1980年至1983年，农村信用社改革进入了酝
酿和试点阶段。1984年至1996年，按照中央、国务院提出的“农村信用社办成
群众性合作金融组织”的要求，信用社改革全面推进。
l、恢复和加强信用合作社的民主性和群众性。各地信用社进行热情股、扩
股工作，对入股社员实行保息分红制度，并按规定补发了股金红利，对入股社员
实行贷款优先、利率优惠政策，并定期召开社员代表大会，选举产生了理、监事
会，健全了民主管理组织。
2、对信用社业务经营实行“松绑放权”，发挥信用社经营上的灵活性。
3、改革劳动分配制度，建立责权利相结合的经营责任制，初步完善了内部
经营机制，增强广大职工开拓业务的积极性和创造性。
4、建立信用合作社的县联社，增强了信用社自我管理的能力。
5、改革农业银行对信用社的传统领导和管理方法。农业银行不再直接领导
和管理信用社，而是通过对县联社的领导来进行间接管理。
1996年8月22日。国务院颁发了《关于农村金融体制改革的决定》，指出
中国农业银行不再领导管理农村信用社，中国人民银行在农村信用合作社自律组
织成立以前履行对农村信用合作社的金融监管，农村信用社县联社履行管理、指
导、协调、服务基层农村信用社的职能。
总结几十年的发展历程，我国农村信用社的历史沿革表现出来的特点是：
1、我国的农村信用合作社始终没有早上真正的合作金融之路。
2、政府成为推动、扶持信用合作运动的主要力量。由于合作思想是从西方
传入，广大农民对合作原则不了解，但是他们又开展合作运动的条件和强烈愿望，
于是政府成为促进合作运动深化的推动力。但是政府的推动容易成为包办代替，
这个问题在我国农村信用社发展的各个阶段都不同程度的存在着，使真正的由社
员所有、为社员服务的合作组织难以形成。
3、国家银行管理信用社使信用合作社因袭了国家银行管理机制，不可能办
成真正的合作金融组织，不能适应农村金融服务的需要。
4、风险逐年积累。1957年以后农村信用社交给地方政府管理时期，资金、
业务、干部都受到损害；在国家银行管理时期，缺乏必要的系统管理手段和系统
风险防范机制；外部经营环境差：员工素质低，管理水平落后。这些因素长期没
有得到解决，累计的风险程度较为严重。
第三章当前我国农村信用合作社面临的困境及其制度分析
第一节农村信用合作社的现状
农村信用合作社经过几十年的发展，已成为我国金融体系的一支重要力量，
据统计，至1999年底全国共有独立法人资格的农村信用社约5万多个，信用合
作联社2于多个，正式职工达70多万人，总资产超过1．3万亿元，占全部金融
机构的16"4，各项存款余额1．5万亿元，占全部金融机构的18％。近十多年来，
我国农村80％的农户和70％的乡镇企业的生产经营活动是由农村信用合作社提供
资金支持””，实现了“经济弱者的联合”。
然而，我国农村信用合作社的现状并不容乐观，主要表现在：
1、合作制改革滞后，合作金融名不副实。按照1995年国际合作联盟100周
年大会上所确定的最新合作制原则，“自愿入股、民主管理、主要为入股社员服
务”构成了合作制的基本特征。我国在规范农村信用社的过程中，也是按照“合
作制”原则进行，但是在实际运行中却没有体现合作制的基本特征，表现在：一
是社员入股并不是自愿，而是带有行政色彩，使得社员对信用社的发展缺乏关心，
近5年内农村信用合作社无社员退社的例子表明了农村信用合作社的社员对农
村信用社发展的漠不关心；二是民主管理流于形式，虽然农村信用社在合作化改
革中成立了“三会”(社员大会、理事会、监事会)，但由于所有权和社员基本
权利没有法律保证，就出现了谁权大谁说了算的现象，民主管理形同虚设：三是
业务经营上偏离了互助合作原则。农村信用社与社员之间的贷款程序与商业银行
基本相同，贷给谁、贷多少、贷款方式均由信用社主任说了算，社员既不能优先
获得信用社的贷款支持，又不能享受优惠利率，而且信用社的非社员贷款比重在
30-50％之间。
2、组织管理体系未能理顺。由于长期以来农村信用社归口农业银行领导和
管理，人们自觉或不自觉地将其视作国家银行的助手和补充，加上近几年来农村
信用社的发展客观上具有商业化的趋势，从而使农村信用社丧失了其固有的“三
性(管理上的民主性、组织上的群众性、经营上的灵活性)”性质，处于既不象
商业银行，又不象合作金融组织的状况。1996年农村信用社与农业银行脱钩以
后，为了加强对农村信用社的管理和监督，一方面在县一级建立了信用联社，另
一方面又很快建立了县联社以上由人民银行直接管理的行业管理体制，人民银行
管理部门处于既是管理者，又是监督者的双重身份，这种具有很强行政隶属关系
的管理体系既导致了农村信用社组织管理体系的混乱，又进一步加深了对农村信
用社合作制观念的淡化、民主管理的弱化和为社员服务宗旨的异化。
3、内控机制不健全，经营风险加大。由于农村信用社的“三会”制度流于
形式，没有发挥相应的职能作用，无法起到监督作用，而且农村信用社内部管理
制度很不健全，没有建立起一系列完整的财务会计、信贷、奖罚及风险控制制度，
因此，农村信用社经营风险很大。尤其是在信贷管理上违规操作现象较为普遍，
贷款决策上往往是个人说了算，行政命令、“人情”贷款时有发生，严重违背了
“三性”原则，形成大量的不良贷款，其结果，既降低了农村信用社自我约束、
自我发展的能力，又增加了其经营的潜在风险。截止1999年底，农村信用合作
社的不良资产比例高达50％以上，全国农村信用社历年亏损达862亿元，账面所
有者权益为-81亿元。
4、外部环境不容乐观。农村信用社单个规模小、实力弱，由于信用社各自
为政，没有统一的管理部门，造成农村信用社联行结算渠道不畅通，而且农村信
用社服务手段和技术落后，从业人员素质差，根本不能与商业银行、股份制银行
相竞争。不仅如此，国家对农村信用合作社征税时并没有体现合作金融组织所应
享受的政策优惠，而是把农村信用社等同于商业银行，信用社经营收入以税收形
式大量上缴财政。自1986年以来，国家对农村信用社开征的营业税、所得税、
能源交通税等达18种。农村信用社的经营活动不仅受到国家政策的诸多限制，
而且还要受到地方政府的行政干预，农村信用社的经营已不堪重负。
第二节我国农村信用合作社现有困境的制度分析
从1980年丌始，农村信用社的合作化改革就已经推行。特别在1996年8月
颁发的《国务院关于农村金融体制改革的决定》明确指出，“农村信用合作社改
革的核心使把信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服
务的合作金融组织”“”，然而经过这么多年的改革，我国农村信用合作社“合作
制”改革的目标远未达到，而且，如第一节所述，当前农村信用合作社发展更加
混乱。
道格拉斯·诺斯教授在谈论制度变迁的历史经验时总结“从人格化的交换向
非人格化的交换的转换和路径依赖表明制度演变的方向已经成为经济发展的至
关重要的因素⋯路径依赖对变革起着制约作用”，“‘路径依赖’是指今天的选
择受历史因素的影响”(诺斯，1995)“”。诺斯指出在制度变迁中存在着报酬递
增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会
在以后的发展中得到强化。所以人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选
择。沿着既定的路径，经济和政治制度的变化可能进入良性循环的轨道，迅速优
化；也可能顺着原来错误路径越走越深，也可能被“锁定”在某种无效率的状态
下，对这种状态的扭转往往要借助于外力，需要很大的成本。吴敬琏教授在分析
我国从计划经济向市场经济转孰时的路径依赖问题时指出，初始的体制选择会强
化现存体制的刺激和惯性，一种体制形成后，会形成在现存体制中有既得利益的
压力集团，力求巩固现有的制度，阻碍进一步的改革或使改革有利于扩大他们的
利益。因此，即使改革的目标是正确的，也必须正确对待每一步骤。“前期不规
范不彻底的改革，以使现存体制存在某些不利于进一步改革的陷阱”(吴敬琏，
1995)‘。⋯。
根据“路径依赖理论”分析，我国农村信用合作社发展过程中长期形成并不
断自我强化的利益机制是造成了农村信用合作社改革滞后的根本原因，而我国农
村信用合作社现行的产权制度又是利益机制形成的前提。
一、我国农村信用合作社的产权制度分析
我国农村信用合作的推广从一开始就是由政府从上而下进行，带有浓厚的政
治色彩。农村信用合作社兴起时，还能体现合作的精神，合作者的个人财产所有
权还是被承认的，但是，在急于向公有制过渡的思想影响下，合作制演化为集体
制，个人的财产权也不被承认。入股社员的股份只有保息分红的功能，而没有真
正实行监督的功能，这造成了我国农村信用合作社所有者的缺位的现象：而且，
我国农村信用合作社的公共积累规定为全体社员集体所有，这又造成了公共积累
部分的产权不清，使我国农村信用合作社具有了集体所有制的特征。
在我国，不论是在理论研究，还是在有关法律规定和政策文件中，很长一段
时间把合作制和集体所有制混为一体。我国的《民法通则》和《企业法人登记管
理条例》中没有合作社的概念，各种金融法规也将农村信用社定义为“集体所有
制企业”。1990年中国人民银行颁发的《农村信用合作社管理暂行规定》明确
规定农村信用合作社是集体所有制性质的合作金融组织，1993年12月国务院《关
于金融体制改革的决定》中指出，农村信用社可以有步骤地组建农村合作银行，
农村合作银行的性质是集体合作金融组织。农村信用社职工已统一转为集体职
工，工资福利等待遇与国家银行一致。
其实，合作制与集体所有制是两种差别很大的企业财产组织形式，具体表现
在：
l、制度目标的不同。合作制是市场竞争中的弱者通过合作实现自我保护的
制度结构，是市场经济中竞争的产物；而集体制的目的却是要割断独立劳动者与
市场的联系，以维护国有经济的垄断地位，保障计划经济的运行，它是计划经济
垄断的产物。
2、产权结构的不同。合作制的产权结构是社员个人股权联合的产权结构，
2 l
社员的个人股权不仅有保障，而且可以增值；集体制的产权结构则是集体一元化
的产权结构，它意味着个人股权的消失。
3、组织结构的不同。合作社的组织结构是分层次自愿联合的结构；集体制
的组织结构则是自上而下控制的结构。
4、分配结构的不同。合作制的分配结构是利益分享、惠顾返还的分配结构，
集体制的分配结构则是集中积累、抽肥补瘦的分配结构。
5、社会地位不同。合作组织是孤立的市场经济主体，因而它是独立于政府
机构的民间经济组织；集体制组织是计划经济体制中占垄断地位的国有经济的附
庸。
农村信用合作社的集体所有特征的产权制度对其自身发展造成了很大的弊
端，表现在：
l、“人人所有，人人没有”。由于农村信用合作社的财产归全体社员所有，
但社员又不清楚自己的份额，这使农村信用合作社的产权落入了以下境地：每个
人名义上拥有全部信用社财产，但产权实质上又不归属于任何社员个人。这种产
权具有显著的社团产权性质。按照产权经济学原理，鉴于权利是相互排斥的，对
于稀缺资源来说，社团产权要么产生资源的利用不足，要么是过度利用。如一辆
自行车是“公家”的，该车就会遭到风吹日晒和过度利用，就不会有人注意保养
和维修。其结果，由于农村信用社产权的抽象和模糊，导致信用社产权流于“集
体所有，人人所有，又人人没有”，以及“人人所有，人人没有，谁都应负责，
谁都不负责”的状况，使信用社社员对信用社发展漠不关心，信用社内部人趁机
控制了信用社，这成为提高农村信用社经济效率的制度障碍。
2、“搭便车”和“外部效应”。现代产权经济学根据资源本身的技术和自
然属性的不同，将资产分为三大类：私人资产、公共资产、介于私人性和公共性
之间的俱乐部资产。对不同资产作出不同界定，直接关系到产权的效率。经济学
借助私人物品(private goods)和公共物品(publiC goods)理论对私人资产和公
共性资产进行研究。
经济学上的私人性物品是指使用或消费具有排他性的物品，标准的微观经济
学就是建立在私人性物品之上，即主张市场机制的良好运行是以私人性物品为基
础，离开私人性物品市场机制就会出现障碍。用产权经济学的术语来说，企业财
产必须在性质上属于私人物品，即这些财产须具有明确的主体。主体则对其财产
享有排他性产权，只有这样，才能将企业纳入正常的市场机制中去，即市场机制
以拥有排他性产权的企业为运行基础。公共物品则是消费和使用不具有排他性的
物品，即一个人对公共物品的消费和使用不减少或排斥他人对这一公共物品的消
费。公共物品极易形成“免费乘车”或“搭便车”(free riding problem)。正
是由于公共性资产的“外部效应”、“搭便车”等原因，经济学主张其产权不宣
私有，或者说私有产权的履行和保护费用极高。根据资源配置的帕累托效率，这
类资源或资产的公共产权或社团产权安排相对来讲更有效率。西方国家对此类资
源的生产经营实行国家垄断，财政补贴，许可制度等形式的原因均源于此。
按照“合作制”原则成立的农村信用合作社的产权应该是社员个人产权的联
合，但在我国当前农村信用合作社的体制安排下，农村信用社社员没有拥有排他
性的产权，其结果造成农村信用社的财产具有了公共物品性，而排斥私人物品性，
由于产权关系模糊，信用社财产受损害时社员也不会出来制止。因此，农村信用
社成为主管机关的附属物，主管机关或企业管理人员，可以任意地把信用社当成
自己的“小钱柜”和安排亲友的“自留地”。
3、内部关系模糊。企业作为一种组织的出现是节约市场交易费用的非市场
制度的创新。由于企业是多种投入资源所有者之间的合作组织，如果不能设计出
科学合理的内部协调规则，企业会出现偷懒及搭便车等现象，企业产权结构
(structure of property rights)就是为克服企业内部各种要素所有者之间在协
作过程中偷懒和搭便车动机而建立起来的制度安排。而我国尽管在理论上和政策
上均规定农村信用合作社的产权归于社员，在1996年颁发的《国务院关于农村
金融体制改革的决定》中，规定“农村信用社的最高权力机构是社员代表大会，
实行‘一入一票’制；农村信用社实行理事会领导下的主任负责制。农村信用社
主任由社员代表大会选举产生⋯”，但由于没有可行的制度安排，社员实质上并
不能对企业经营者和职工工作的努力程度作出有效监督，信用社实际上往往成为
上级主管部门(联合社)的附庸，信用社主任的任免也是由联合社决定；而且，
虽然“96决定”中还指出“县联社主任由基层农村信用社代表选举产生⋯”但
实际上，联社主任由地方政府和人民银行选定，因而，这种信用社内部权利关系
的模糊化使信用社各级管理人员的经营活动只对上级负责，而不会顾及社员的利
益。由于社员的监督无法到位，．信用社内部容易滋生“道德风险”。
4、不能提供个人激励。有效的经济组织是经济增长的关键，要保持经济组
织的效率，就需要作出制度安排和确定产权，旨在造成一种刺激，将个人的经济
努力变成个人收益率接近社会收益率的活动，因此，一种提供个人产权刺激的有
效产权制度是促进经济增长的决定性因素。而且，经济组织的产权一旦界定给个
人，个人就可排他地使用和收益，就会关心自己的产权不受他人侵权，并推动界
定产权和保障产权的制度的形成。尤其是，倘若界定给个人的产权可以转让，产
权就会根据市场价格自由交换，资源就会流向出价最高者，流向效率最高的使用
者，从而达到最优配置。
由于我国农村信用合作社的产权是抽象的集体所有，这种所有制明确地排除
2 3
了信用社社员的个人产权，即个人在信用社财产中并无确定份额的产权，不能按
产权多寡获取产权收益，因而不能刺激起对信用社财产权的真正关心，不会关心
信用社财产的使用、收益，也不会关心财产的保障情况。何况，农村信用社的产
权缺乏流通性，使资源不能得到最佳配置。
二、我国农村信用合作社利益机制分析
我国农村信用社多年来实行的产权制度形成了特定的利益群体。当前农村信
用合作社的运行模式如下(见图1)：
图I
由图1可知，当前农村信用合作社的真正管理权掌握在联合社手中，人民银
行通过农村金融体制改革办公室管理联合社，地方政府也可直接或间接的干涉信
用社的经营活动，而作为信用社所有者的信用社社员只拥有名义上的所有权，并
没有民主管理的权利。这一运行模式完全不同于真正的合作社运行模式(见图2)。
在规范的合作社中，信用社社员拥有信用社的所有权，他们对信用社实行民主管
理；各信用社通过入股方式成立联合社：联合社主要是为信用社服务；人民银行
通过金融监管来规范信用社的经营活动。
图2
下面对当前农村信用社运行模式中的各利益集团进行分析：
(一)信用社社员
信用合作社是经济上的弱者通过合作制形式实现自我保护的～种方式，也就
是说，社员在需要经济保护的情况下，在自愿的原则下，通过加入合作社获得服
2 4
务，以促进自身经济地位的提高。
我国农村信用合作社从一开始就是政府推进的，带有浓厚的行政色彩。农民
在自愿或不自愿情况下由政府官员的劝说而加入信用合作社，不少人并没有加入
合作社获得经济地位提高的冲动，因此他们民主管理信用合作社的意愿也不是很
强。信用合作社在成立以后，经过多年反复，入股社员的股金并没有增加，而只
是增加了社员集体所有的公共积累部分，这也挫伤了社员监督管理信用社的积极
性。在当前的农村信用社运行体制下，即使有社员对信用社进行监督，他监督的
结果可能会是因触怒信用社干部而得不到信用社的贷款服务。因此，社员通过简
单的博弈，就放弃对信用社业务的监督，而只是希望得到信用社的贷款服务。
当前农村信用合作社的合作制改革是--l'b由政府推动的强制性制度变迁，通
过从上到下、一级级推进，农村信用合作社社员处于改革的最边缘，信息上完全
处于弱势地位，因此他们的当前选择是求得信用社的服务，而对其改革则漠不关
心。
(二)信用社内部人
信用社内部人是指农村信用合作社的实际经营管理人员，包括联合社与信用
社的干部职工。信用社内部人通过经营管理信用社实现其自身的效用最大化，影
响其个人效用最大化的主要因素是个人收入。信用社内部人实现个人收入的途径
为账面收入和隐性收入，所谓账面收入是指工资、奖金和福利等可通过会计账户
反映的收入；隐性收入是指那些不能在会计账户中反映的有形或无形的收入，包
括职位的满足感、在职消费以及通过资源的转移而得到的个人好处等。
信用社内部人隐性收入的多少取决于监督者的监督成本，如监督者付出的监
督成本大，信用社内部人的隐性收入来源就少，隐性收入就少，反之则相反。信
用社内部人的监督者为信用社社员(信用社所有者)和人民银行。当前“三会”
制度流于形式，作为信用社所有者的社员没有监督的激励；人民银行履行金融系
统的监管职能，但由于人员配置相差悬殊，其对农村信用社的监管程度并不深。
由于监督者付出的监督成本较小，信用社内部人极易滋生“道德风险”。例如，
信用社内部人可以给没有贷款资格的借款人发放一定数额的贷款，并从中谋利
等。
农村信用合作社的合作制改革将会确立所有者(社员)的地位，赋予信用社
社员真正的监督管理的权利，这样，信用社内部人滋生道德风险的成本就会大大
提高，因此，信用社内部人在改革过程中就可能会表现出拖延或者歪曲合作制改
革原义的行为。在农村信用社合作制改革过程中，农村信用社的干部职工是具体
的执行者，他们的既得利益有可能直接阻碍农村信用合作社的合作制改革。
(三)地方政府
2 5
农村信用合作社是地方性的金融企业，在当前的体制环境下，农村信用合作
社及联合社的人事任免(特别是联合社)必须参考当地政府的意见。由于存在着
这样的利益关系，农村信用社(联合社)就很难拒绝地方政府所要求的行政性贷
款或政府官员提出的“人情贷款”。通过农村信用社提供的行政性贷款，地方政
府可以顺利开展行政性项目，以提升政府工作业绩，从而为政府官员的进一步提
升奠定基础，这是政府官员从信用社获得的隐性收入：或者政府官员的权利被“购
买”后，便会要求信用社发放“人情贷款”，政府官员可从“购买者”手中得到
隐性收入。
农村信用合作社合作制改革以后，信用社的社员拥有信用社的所有权，各项
人事任免均需通过社员代表大会的同意，地方政府对农村信用社的控制权就会大
大降低。由于合作制改革损害了地方政府(官员)的利益，因此他们也可能会阻
碍改革的进展。
(四)人民银行
人民银行是实施金融监管的部门，他们在对信用合作社监管的最大效用是保
证信用合作社业务的正常开展及国家制定的对信用合作社的方针政策贯彻执行。
因此，单纯从人民银行的监管功能来分析，人民银行站在改革的一边。
1996年农村信用合作社与农行脱钩以后，由于没有成立农村信用合作社自律
组织．人民银行除履行对农村信用合作社的金融监管外，还成立了农村金融体制
改革办公室，具体负责对农村信用社、信用社联合社的业务指导和管理，因此人
民银行成为既是农村信用合作社的监管部门，又是其上级主管部门，他们既有利
益冲突，又有利益一致之处。由于人民银行对农村信用合作社管理中定位的矛盾，
也造成了农村信用合作社合作制改革进展的滞后。
通过以上对农村信用社利益集团的分析可以得出，农村信用社在经过几十年
的发展以后，形成了联合社、地方政府和人民银行的三方既得利益者，而作为其
所有者的社员却处于弱势地位，这样的运行模式是造成农村信用社当前困境的原
因，同时它也阻碍了合作制改革的进程。
第四章我国农村信用合作社的改革对策
农村信用合作社现有体制的弊端必须革除，然而究竟应如何改革有很多争
论。这些争论大致可以归纳为两种较有代表性的观点。～种观点认为，我国农村
信用社当前的体制不符合合作制的原则，所以农村金融改革和发展的重点应该是
按照合作制原则改造现有的农村信用合作社(龚方乐，2000)“”。另一种观点则
认为，我国农村信用社不符合合作制原则的历史已经表明，合作制原则在我国农
村金融领域是行不通的，因此，农村金融改革和发展的重点应转为组建和发展股
份制商业银行(谢平，2001)“”。
由于农村信用合作社的改革已涉及要不要实行“合作制”的问题，因此要进
一步探讨农村信用合作社改革的目标和途径，必须先要回过头来搞清楚农村信用
社的经济意义，然后再结合我国农村金融所面临的实际情况，我们的改革才能有
的放矢。
第一节信用合作社的经济意义
一、信用合作社产生的必然性
农村信用合作社最早产生于德国农村，由于当时德国农村小农场主规模小，
城市商业银行对其进行贷款所需付出的信息成本极大，因此他们得不到银行的贷
款，只能借助地方高利贷者。地方高利贷者为了搜集小农场主的信息，也需付出
较高的信息成本，但由于他们也是身处农村。他们所需付出的信息成本比城市商
业银行低的多。农村信用合作社的产生使农户间的信息资源共享，大大节约了信
息成本。早期农村信用合作社的成立就是为了使社员获得最佳服务，并藉此提升
经济地位，克服市场缺陷，以达到自身效用最大，因此，信用合作社的经营目标
与利润最大化原则不相符。
二、典型信用合作社的特征
随着商品经济的发展，市场竞争的加剧，早期农村信用合作社发展成为典型
信用合作社，典型信用合作社的基本特征如下：
l、以提供最佳服务，提升社员经济福利为经营目标；
2、社员所有，民主管理；
3、入社自愿，退社自由：
4、(可能)创立不可分的公共积累；
2 7
5、成员资格限制转让：
6、不单纯以盈利为目的，限制资本分红，盈余按交易量进行分配
7、日常经营管理权授予专业人员；
8、有限责任。
三、典型信用合作社的净收入分配模式
典型信用合作社的基本特征告诉我们，信用合作社是不单纯以盈利为目的，
其经营目标并不是利润最大化，因此典型信用合作社的收入分配模式就与一般的
企业不同。
现在考察两种要素(社员劳动与信用社服务)投入时的情况，产生的毛利润按
两种要素进行分割。服务带来的净收入由三个部分组成：1、社员劳动所得扣除
机会成本部分。由于社员接受了信用社的优惠服务，因此有更广的投资范围，作
为社员的劳动所得超出不作为社员的劳动所得部分是由服务带来的；2、红利及
利润返还；3、不可分积累。
为了对红利及利润返还、不可分积累进行更清楚的说明，设计了一个简单的
模型：发展成本定价模型。
在这个模型中，有三个假设：1、社员从信用合作社获得的服务是贷款；2、
信用合作社经营目标是在～定的价格下提供最大贷款数量，或在一定的贷款数量
下提供最优惠的价格；3、能够根据贷款数量确定最佳不可分积累水平(介于零和
最大化利润之间)。
发展成本是指除信用合作社的经营成本外，还包括信用合作社发展所需的资
本积累，因此可以描出信用合作社的发展成本曲线(图1，2中的ADC)。发展成
本定价原则是指信用合作社的实际价格等于平均发展成本，将高于发展成本以上
部分以直接或间接方式予以返还。A暾R)“C ADC；∽敬图l 图2
下面讨论在直接和间接方式返还部分利润的情况。
1．间接发展成本定价
间接发展成本定价是指信用社执行价格(名义价格)由利润最大化原则决定
2 8
利润最大化原则决定贷款数量与价格。在决定贷款数量后，信用社实际价格由发
展成本决定，名义价格与实际价格差额作为利润返还。
在完全竞争市场上(图1)，单个信用合作社作为价格接受者。名义价格是外
生的。信用合作社在执行价格处，提供贷款数量为Q1，获取利润为D1D3R3R1。
在Q1的数量水平上，发展成本为R2。利润D1D3R3R1分为二部分，不可分积累
D2D3R3R2和可分配利润D1D2R2R1。D1D2R2R1应予以返还社员，由于这部份利润取
得的公式为(R1一R2)X期限×金额，因此返还也应按此公式计算，即按交易量×
(期限×金额)返还。
在完全垄断市场上，按名义价格经营，信用社可获得最大利润为D1D3R3R1，
其中D2D3R3R2为不可分的积累，D1D2R2R]应予以返还。D1D2R2R1的返还原则应
按交易量计算。
2．直接的发展成本定价
当采用直接的发展成本定价时，R=ADC，平均发展成本曲线就是供给曲线。
名义价格与实际价格一致。
在完全竞争市场上(图1)，信用社只作为价格接受者，间接发展成本定价、
直接发展成本定价的实际执行价格是一致的。间接发展成本定价与直接发展成本
定价的主要区别在于是否直接返还利润。在R1价格水平上，提供Q1贷款，获得
最大利润。提供Q3贷款，盈亏持平，提供Q2贷款信用合作社获得合意的资本积
累。在图1中，当贷款数量超过Q1时，R(执行价格)=MR(边际收益)<MC(边际成
本)，对于新增的贷款信用社是亏损的。但在直接的发展成本定价法下，信用社
提供的贷款是Q2，其中Q2一Q1是信用社“牺牲”可能获取的利润捉供“追加的服
务”，这是间接的利润返还方式。享有收益的只是利用了服务的社员，因此实质
上也是按交易量进行返还。
在垄断市场上(图2)，信用社可自主定价。按利润最大化原则，信用社贷款
数量与价格定为Q1，Rl。在直接发展成本定价，供给曲线ADC与需求曲线相交于
A点，决定了合意的成本数量，价格分别为Q2，R’。在维持持续经营条件下，
信用社能提供的最大贷款数量为Q3。当贷款数量超过Q1时，信用社“牺牲”可
能获取的利润提供“追加的服务”，提供间接的利润返还。
通过这部分的分析可以得出结论：
第一、在间接的发展成本定价法下，名义价格等于利润最大化时价格水平。
信用社将形成的利润分为不可分的积累和可分配的利润两部分。按交易量将可分
配利润部分予以返还。在直接的发展成本定价法下，名义价格等于发展成本，信
用社提供超出(最大化利润时服务水平)的服务问接地返还利润。由于这部分“利
润”只有利用服务的社员才能享受，因此也是按交易量返还。
第二、信用社在经营中形成的净收入形成可分配利润与不可分积累两部分。
对可分配利润社员享有受益权和处置权。对于不可分的积累社员只享有部分的受
益权，部分使用权。因此不可分的积累是永久性的集体资本。法国称之为社会资
本，当一个信用社清算时，转至另一个类似组织。不可分的积累作为一种制度安
排具有两项基本功能：一是维持信用社的持续经营；二是调节社员即期与远期服
务。但它的制度缺陷也很明显(在下一小节中论述)。
第三、由于发展成本是贷款数量的函数，在直接定价法下提供超出服务的过
程中，不可分资本得到积累。由于社员对不可分积累只有部分享益权，对于偏好
即期服务的社员来说，将会选择间接的发展成本定价。
第四、信用合作社与商业化经营并不矛盾。在间接发展成本定价下，实际上
执行的名义价格是市场利率，在利润返还以前，信用合作社获得利润。对于社员
来说，这部分利润扣除积累外按交易量返还，社员实际成本很低，可以说信用合
作社是不以利润为目标的，抽象掉利润后剩下的便只有服务。对于非社员来说，
情况完全不同，如果非社员可以获得服务(通常是这样)，付出的成本是市场价格，
与普通商业银行没有什么两样。
第五、由于存在直接或间接的利润返还，降低了社员经营成本，因此信用合
作社在利润率低的行业也能生存。
四、典型信用合作社的制度优势与制度缺陷
信用社(组织与规则的结合)是一种制度安排。信用社经营目标是提供最佳金
融服务，增进社员经济福利。实质上就是要求信用社在效率与公平之间取得平衡，
因为显然对一方的过分强调都会对另一方构成伤害。因此所谓制度优势与制度缺
陷也就是针对不同的标准的，即相对于公平或相对于效率而言。现在从以下几个
角度进行讨论。
(一)社员所有，民主管理。
社员所有，民主管理有利于防止外界或少数社员操纵信用社谋取个人私利，
使社员享有公平获得服务的机会。
至于民主管理是否有损于效率，没有绝对的答案。有利的解释是：l、如果
信用社规模小，社员相互熟悉、利益相关有利于社员间相互监督，减少逆选择、
道德危害，按时偿还贷款，提高资产质量：2、如果信用社经营人员也是社员，
有利于培养他们爱社如家的精神，减少代理成本，增强金融创新的动力，提高信
用社金融服务对社员需求的弹性；3、一人一票制的投票原则有利于调动每个社
员参与管理的积极性，有利于信用社经营管理信息的流动，改善经营管理质量。
不利的解释是：1、一人一票制不论投入资本多少，资本投入多的社员经济利益
没有得到保证，打击了社员继续增加资本投入的积极性：2、如果社员缺乏专业
管理知识，易形成错误决策：3、一人一票制不容易形成统一意见，降低决策效
率。
(二)入社自愿，退社自由。入社自愿，退社自由对信用社的经营管理形成
压力，保证信用社的经营方向，对代理人的自利行为也形成一定的控制，有利于
社员获得公平服务。但是不利于信用社经营资本的稳定。
(三)创立不可分的公共积累。一是有利于信用社经营资本的稳定和持续经
营；二是可以防止老社员将经营良好的信用社进行清算以实现资本收益：三是调
节社员即期与远期服务。但是不可分的积累使信用社资产不能均分成股份，没有
市场价格。由此带来的问题有：
l、“搭便车”问题使信用社难以获得追加的资本。当新成员加入时，如果
新成员与老成员交纳同等股金，享有同等的盈余分配权、服务权、控制权。由于
存在不可分的积累，新社员享有了由老社员积累起来的财富带来的利益，稀释了
老社员的股金分红率和利润返还率。打击了老社员继续增加投资的积极性。
2、短期行为。社员不能在市场上交易成员权利及剩余权利，如果退社时，
积累的财富并不按比例返还，则意味着社员为后人作出了贡献。在作出社员是为
了实现个人效用最大化假设下，社员将会采取短期行为，从而不愿意信用社进行
长期性的投资，因为当这些投资收效时，该社员可能己不再是社员了。从而对信
用社的长期发展是一个极大的限制。
(四)不单纯以盈利为目的，限制资本分红，盈余按交易量进行分配，实际
上是以优惠价格向社员提供服务，有利于增进社员福利。但是限制资本分红就使
没有利用服务的社员的资本收益率要低于其他投资，不利于信用社资本的扩大。
(五)信用合作社产权结构的特点是剩余索取权的不可转让，股金限制转让
能保证信用社的合作性质，但却使信用社股金流动性不好，缺乏投资吸引力。
(六)日常经营管理权授予专业人员。信用社为了获得专业经营的好处，将
日常经营管理权授于专业经理，有利于经营效率的提高。但这带来另一类成本的
增长，即代理成本问题。詹森和麦克林认为代理成本由三个部分组成：1、委托
人的监控成本；2、代理人的担保成本；3、剩余损失。由于信用社股份分散，没
有大股东，规模增大时，控制权极易落入经理手中，因此，信用社需要付出高昂
的监控成本。
(七)有限责任使社员对信用社责任仅局限于所投入的股份，有利于保护社
员利益，也有利于所有权与控制权分离，提高效率。
总之对于信用合作社，社员所有，民主管理：入社自愿，退社自由：不单纯
以盈利为目的，限制资本分红，盈余按交易量进行分配：创立不可分的公共积累；
3 l
成员资格限制转让是公平优先的制度安排。根据效率原则，这些制度安排的缺陷
是使信用社股份不具有充分的流动性，投资吸引力不强，产生的“搭便车”问题
与短期行为有损于信用社扩大资本，实现规模经济。
五、现代农村信用合作社管理的新趋势
在新的经济形势下，典型信用合作社的合作制原则已发生了变化，农村信用
合作社的管理表现出新的特点：
(一)公共积累管理的变化
信用合作发展的早期，有些西方学者主张提取公积金并由信用社公有，而在
信用社解散时，则把它捐给其他合作事业或社会团体，以使其“合作社会”的理
想继续存在。但是，目前各国信用社提取公积金的目的大多是从现实出发，借以
加强信用社的资金实力和经营能力。信用社解散时，其公积金可按股金额和社员
在信用社的贡献大小分配。有的国家规定，但公积金达到一定数额时就不再提取，
以避免新老社员分配不公。这种公共积累的管理方式在一定程度上克服了典型信
用合作社中公共积累部分的“搭便车”行为。
(二)民主管理形式的变化
“一人一票制”是合作社最基本的原则。但在当今竞争激烈的市场经济环境
下，合作社应该在合作制原则问题上采取灵活的态度，在坚持民主管理的前提下，
适当增加社员股金的投票权，从而使过于分散的投票权趋于集中，以提高决策效
率；同时又能解决信用社规模的局限性。因此，有的国家，如美国正在改变“一
人一票”的平等投票权，试图进行股权量化。
第二节我国农村存在合作制金融企业的必要性
根据上一节对信用合作社的经济分析，我们知道即使在低利润率的行业里，
信用合作社也能生存，而且农村信用社在投票权上的“一人一票制”使其在经营
管理上具有民主性，能保证每个社员均具有从信用合作社平等地得到所需服务的
权利。我国是一个农业大国，农业人口众多，农村科学技术水平低，农村土地分
散，利润率低，农民是经济上的弱势群体，他们急需得到金融服务以提高自己的
经济地位。
商业银行的经营目标是追求利润最大化，让商业银行来经营农村金融，或将
农村信用合作社改革为商业银行，势必造成农村资金的外流，影响并阻碍农村经
济的发展。根据金融成长的内生理论，农业部门金融成长的真正要素存在于本部
门的经济流程之中“”。非农业部门金融体系在农业部门的延伸，具有外生性质，
它与农业部门自身的资金积累与流转过程相当疏远。根据世界银行的实证考察，
3 2
在大多数发展中国家，政府部门对农业部门正规贷款的效果并不理想。世界银行
《世界发展报告》(1990)中指出，“人为的低利率和贷款规定扭曲了资源分配，
并带来不平等和腐败，它们损害了金融部门，并且未能增加对穷人的贷款”。⋯。
因此，我国农村必须发展农民自己的金融企业，合作制的农村金融机构最能
为农业、农村、农民服务。
第三节我国农村信用合作社的改革途径
我国农村信用合作社的改革是政府推动的强制性制度变迁，采取从上而下的
改革方式，各省市人民银行成立了农村金融体制改革办公室，指导农村信用合作
社的合作制改革；农村信用合作社的合作制改革由信用社工作人员具体执行。
根据上一章的分析，我国农村信用合作社的改革是由直接受益人执行的并有
损受益人利益的改革，因此可以看到整个改革进程的缓慢。只有在改革过程中避
开原有体制的受益人，我国农村信用合作社的合作制改革才能顺利进行。因此，
我们可以设计以下改革的途径：改变人民银行农村金融体制改革办公室的职能，
去掉其对农村信用合作社的业务指导与管理职能，只保留其对农村信用合作社改
革的指导作用；尽快成立各地市级农村信用合作协会，执行对农村信用合作社的
业务指导与管理职能；放弃农村信用社工作人员执行合作制改革的方式，直接由
人民银行会同当地政府对农村信用合作社进行合作制改革。
第四节我国农村信用合作社改革的内容
一、我国农村信用合作社改革的取向
从以上的分析中可以看出，我国农村信用合作社改革必须符合以下几个要
求：一是有利于明晰农村信用合作社的产权，使其成为自主经营、自负盈亏的市
场主体：二是在坚持农村信用合作社的合作本质的原则下，顺应合作金融的发展
趋势，赋予合作金融新的生命力，使其成为为农民服务的金融组织；三是有利于
形成合理的农村金融业竞争格局，农村信用合作社能够为农村经济发展提供有效
的金融服务；四是有利于央行对其实施规范的监督管理；五是机构的变革对农民
要有吸引力，要激发起农民踊跃入社、参与合作的积极性；六是农村信用合作社
的改革要符合当前经济、金融发展的趋势；七是机构的改革要能够体现出成本最
小的原则。
依据以上几点，农村信用社改革应包括产权制度的改革和组织制度的改革。
3 3
二、我国农村信用合作社产权制度的改革
根据现代企业理论与现代产权理论，农村信用社作为一个企业法人，必须是
一个独立的产权主体，即拥有属于自己的资本金。信用社的制度框架表明，一般
来说，每个社员投入一定资金是其成为社员的前提，也是信用社产生和发展的重
要基础。按照信用社产权制度，股金是信用社的基本产权，公积金是信用社的从
属产权。要维持信用社基本制度，同时实现管理结构、治理结构和分配结构的变
革，则必须对股金这一基本产权制度进行创新，同时量化农村信用社“所有者权
益”中的历年积累产权。
农村信用社作为经营货币的特殊企业，具备了银行业特征。银行业统一执行
的《巴塞尔协议》要求资本充足率必须达到8％，其中核心资本必须达到4％，
这同时意味着资本必须相对固定不动。对农村信用社而言，核心资本即为股金。
信用社制度的基本原则要求实行“入社自愿、退股自由”，只要信用社理事会同
意，社员可以退社，意味着股金总额可以随时变动，这和银行业对资本金的规定
明显不吻合。因此，可以考虑通过设置股金退出障碍，改变股金制度来保证核心
资本的稳定，即在坚持信用社基本制度的前提下，规定必须在提出退社要求并经
理事会同意后，在一定时问内只许转让，不许提取股金；在一定时间(如比照德
国合作银行实现三年限制期)之后才能提取股金。这样可以保证信用社资本的相
对稳定，便于信用社通过发展新社员等办法来补充股金。
1、实行信用社股金资本化
可以将信用社股金分为A、B、C三种类别。A类股份为农村居民和乡村中小
企业为取得信用社的投票控制权、获得信用社的服务而对信用社的原始投入资
金，有投票权和分红权。每个社员必须购买一份A类股份，个人股份和企业股份
金额应有所区别，但实行一人一票。A类股份不可转让、出售，如果社员决定退
社时，经理事会同意，股金在规定时间后可以退回。B类股份为可以分红、转让
但无投票权的股份，社员可以投资于任何追加的B类股份。C类股份为信用社借
款人按照信用社的规定将其贷款额的5--10％资金进行的资本化，无投票权和分
红资格，即通过购买无投票权和分红资格的股份实现资本化。C类股份资金可以
通过贷款的方式提供。借款人的C类股份在其贷款全部偿还后才可以兑回。如果
借款人在贷款全部偿还后，仍然保留其在信用社的股份，则可以转成B类股份。
随着信用社规模的扩大，为照顾社员的利益，可以考虑给B类股份一定的投票权，
但每个社员拥有的投票权不得超过3—5份。通过实行股金资本化，在维持管理
制度不变的前提下既保证了信用社股金的稳定和逐步增加，又可以达到改变信用
社的管理结构、治理结构和分配结构的目的。联社由各信用社参股，可实行一股
一票。这样一方面使社员缴纳义务与所获得的服务相对称，另一方面当信用社亏
3 4
损时，社员按交易额分担损失，使责任与义务成正比，在有盈余时，按股金付给
股息(或红利)，实行权利与义务相适应。
2、量化农村信用社“所有者权益”中的历年积累产权
从已经进行的按合作制原则规范农村信用社的情况看，通过清股扩股，信用
社已有一定的自有资本金。但这里隐含着一个前提，即农村信用社的产权关系是
明确的。而事实上，农村信用社经过几十年的制度变迁，其产权关系已变得十分
模糊。农村信用社扩增新股，吸收乡村中小企业入股，其意义在于适应农村经济
改革以来农村信用社群众基础的变化；清退旧股，只是解决历史上形成的股金产
权关系，并没有解决农村信用社“所有者权益”中的历年积累不清问题。虽然在
推进农村信用社规范改造工作中，原国务院农村金融体制部际协调小组改革办公
室规定农村信用社历年积累不可量化给社员个人，1997年接管农村信用社的中
国人民银行也未对此作出新的规定，这里隐含着信用社积累产权主体己明确的前
提，即归农村信用社集体所有。但是，按照现代产权理论，农村信用社集体作为
产权主体是不能成立的。因为农村信用社一旦在市场经济发展过程中发生分立、
合并、解散等情况时，原农村信用社集体便不复存在，其历年积累产权主体就会
出现缺位。如果农村信用社历年积累产权主体不入格化，信用社自有资本金的产
权关系仍然没有完全明晰，就不能真正按照市场经济的原则运作。
鉴于农村信用社历年积累产权的形成因素十分复杂，既有国家政策扶持，又
有国家银行(主要是人民银行和农业银行)支持，还有农村信用社职工的劳动积累
等，可以参照《关于组建城市商业银行工作中城市信用社公共积累归属问题的通
知》精神，对农村信用合作社公共积累在冲销呆账坏账后，如余额为正数，要提
足公益金、呆账准备金、法定盈余公积金、职工退休养老保险金、失业保险金和
住房保险金、风险准备金；如余额为负，应相应冲减原社员股金。对上述提留外
的资本公积金、任意盈余保证金和未分配的利润等其他公共积累进行量化，按一
定比例增加社员股金，保证入股社员在农村信用社经营管理中应有的权利和义
务。将农村信用社历年积累剩余部分产权进行人格化处理，可以从根本上明确农
村信用社资本金的产权关系，有利于保证农村信用社按市场经济原则运作。
三、我国农村信用合作社组织结构的改革
我国经济发展的严重地区差异，决定了金融服务的需求差异。合作制原则虽
然是世界各国公认的，但由于各国的国情不同，合作制组织形成的机制不同，它
所发挥的作用也就不同。我国的农村信用社几乎都不是自发组织的，以政府帮助
组建为主，且个人对组织的入股额较少，因而其运行机制和所能发挥的作用较国
外有较大的差别。同时，也是由于经济发展的地区差异，市场发育程度不平衡，
使得合作金融机构呈现发展极不均衡的状态，一些经济发达地区的信用社已走上
地方性小商业银行的的发展道路。因此，在社会主义市场经济多元化、多样性和
不均衡性的前提下，我国农村信用社的改革必须以多元化模式进行，而不能不切
实际的采取单一模式。只要坚持服务农村、农业和农民，为农民、社员提供优良
服务，增加对农民、农业和农村的投入，科学决策、科学营运，推动农村经济的
发展，就是正确、科学的发展模式。中国农村合作金融要根据经济发展水平，实
行不同的制度创新。
1、农村合作银行。对城乡经济一体化程度较高的地区而言，金融竞争激烈，继
续沿用传统的农村信用社组织制度，已明显不适合合作金融发展的需要。同时，
实行信用社、信用联社两级法人制度也制约了合作金融业务的发展。金融统计资
料表明，农村信用社的存款、贷款总量在全国或省、市、县等各层次上均占有较
大的份额，但单个、分散的两级法人体制导致严重的经营规模不经济，无法满足
中国人民银行规定的《农村信用社资产负债比例管理办法》的各项指标，使信用
社不仅不能满足农户和乡村中小企业的资金需求，也无法形成资金优势，在金融
业曰益商业化、自由化过程中缺乏竞争能力。同时，信用社机构网点众多，内部
控制制度不能有效完善和落实，潜在金融风险巨大。目前，县联社为辖内信用社
行业管理中心，承担全辖信用社的支付风险。县联社出于加强管理的需要，在人、
财、物方面不断制定各种规章、制度、办法，对信用社的经营管理加以控制，信
用社独立法人地位很难真正实现。因此，按照社会主义市场经济发展的要求，改
革信用社组织制度，取消农村信用社法人地位，组建农村合作银行，实行一级法
人管理，一级核算体制，建立一个集约经营、抗风险能力强、能自我约束且充满
活力的农村合作金融新体制，是经济发达地区农村合作金融发展的客观需要。合
作银行以全部法人财产独立承担民事责任，信用社为合作银行的分支机构，不再
具有独立的法人资格，在合作银行授权、授信范围内开展业务，并承担相应的责
任。信用社原有资产归合作银行所有，所有债务和民事责任由合作银行承担。信
用社的社员原则上转为合作银行的社员，原信用社的股金原则上按照l：1比例
转为合作银行的股金。合作银行通过虽不再具备法人资格，但名称、地址、业务
服务未变的信用社为入股社员服务。尽管中国政府在关于金融体制改革的总体布
局中，也提出组建农村合作银行，但《中华人民共和国商业银行法》将农村合作
银行纳入了商业银行的范畴，农村合作银行必须按照《商业银行法》的规定条件
组建和运行。其实在信用社基础上组建起来的农村合作银行的内部组织体制、经
营管理机制、外部管理体制等方面都应有别于国有商业银行和股份制商业银行，
应有其独特性：第一，坚持有所异化的合作制原则。我国农村信用社虽然不完全
是农民群众按照合作制原则入股组建而成的，但西方合作银行的发展实践已证明
3 6
有所异化的合作制仍具有强大的生命力。在信用社基础上组建的农村合作银行，
应该坚持和发展合作制的原则，在更大更高的范围内进行自然人、法人的股份合
作。第二，必须坚持为农业、农民、农村经济服务的原则。信用社的宗旨是为农
民服务、为农村经济的发展服务，是农村社会化服务体系的一个重要组成部分。
农村合作银行的主要任务仍应是支持广大农民发展商品经济，为农村经济的发展
提供全方位的金融服务。第三，坚持有利于国家宏观调控的原则。目前，信用社
已成为我国金融体系、尤其是农村金融体系的～个重要组成部分，为支持农村经
济发展、平衡国家信贷收支平衡发挥了巨大的作用。国家出于宏观政策的需要，
一直采用存款准备金等相关手段进行宏观调控。农村合作银行成立以后，为宏观
调控的需要，国家必然会采用相应的措施、手段进行调控。因此，在制定合作银
行的组建方案时，一定要考虑通过某种体系来保证到宏观调控政策的顺利贯彻执
行。第四，防止地方化倾向。六十年代，信用社曾一度交给地方政府管理，成为
地方政府的“小金库”，结果导致资金大量沉淀，财务管理混乱，人才流失，给
信用合作事业造成重大损失。尽管现在的历史条件与过去有很大的不同，但在现
行体制下，如把新成立的农村合作银行交给地方，仍然存在着资金损失、财务混
乱、人才流失的可能，而且还会冲击国有商业银行，造成农村金融秩序的混乱，
进而导致国家货币信贷失控。第五，坚持依法办事。农村合作银行要按照《合作
社法》或《合作金融法》(我国目前尚未出台此类法律)与《商业银行法》和国家
其它有关政策、法规的规定，依法开展业务经营活动。
2、股份合作制信用社。国际上的合作社可分为股份制合作社与非股份制合
作社两种类型。股份制合作社是兼融传统合作社的基本原则及股份公司的某些机
制而建立起来的一种经济组织，是对经典意义上的合作社的继承和发展，就其本
质而言，仍属合作经济的一个亚种，同股份公司还存在一些明显的区别：股份制
合作社对股份购买者和购买额、股份分红比例、股份转让都有限制，基本上实行
一人一票制，所有者、经营者统一(张晓山等，1991)””。，股金资本化方式的实
行，将使社员的股金不再等额，即已改变了社员均衡持股的状况，因此如坚持一
人一票的管理制度，那么对大股东而言，其承担的投资风险和责任与其拥有参与
信用社管理决策的权利是不对称的。所以，在股金资本化基础上提出的管理制度
允许实行有限度的一人多票制(如德国农村信用社规定，社员入股资金不得超过
最高股数限额，原则上实行一人一票，但考虑到股数多的社员的利益，可适当增
加票数，但最多不得超过三票)。这样的设想，符合社员投资信用社的初衷，但
与经典意义上的合作制原则相矛盾。股份合作制将股份制与合作制的特点揉合在
一起，一方面产权明晰，另一方面坚持为社员服务，讲究利润的适当分配和返还。
我们可以将股份合作制信用社定义为，农户和乡村和中小企业按照章程或协议，
以资金使用权作为股份，自愿组织信用社，基本实行民主管理，按股分红，并留
有公共积累的企业法人。这种企业制度既保持了合作制民主管理、提取公共积累、
为社员服务的基本内核，又吸收了股份制考虑投资人利益的优点，产权明晰、主
体确定、权责分明、具有自我约束力，是一种新型的混合经济组织。这既利于贯
彻合作精神，又利于责权利相统一，增强居民入股和参与信用社交易的吸引力。
因此，以股份合作制取代互助合作制，追求一定盈利和为社员服务并举是可行的
选择。对中国一般经济地区而言，农村信用社实行股份合作制的组织制度，既可
以坚持为社员服务的宗旨，又考虑了经济发展变化的因素，有利于农村信用社更
好地发展。
3、按合作制原则发育新的信用合作社。对贫困地区而言，农村信用社长期
亏损，从理论上讲，若要继续存在就必须补充资本金。原有的保息分红政策取消
后，亏损社扩股非常困难。社员实缴股金在资本金中所占比重微乎其微，股金就
起不了多大作用。信用社在连续亏损(部分信用社已资不抵债，连储户的存款也
赔了进去)的情况下还能吸收存款，以较小的资本金支配着较大的资产，实际上
借助了国家(保储支取)的信誉，由国家承担最后的风险，也蕴含了信用社机制上
的不合理。从贫困地区农村信用社的业务看，主要是支持农民的脱贫工作，带有
明显的政策性业务色彩。因此，应考虑将贫困地区的现有农村信用社改为政策性
银行中国农业发展银行的基层网点，专门从事政策性扶贫、开发工作，既可以改
变现有信用社历史包袱沉重无法维持、发展的困境，又可以解决国家政策性银行
因缺乏基层网点不能有效行使职能的问题。根据需要，在贫困地区，可以由农民
按照合作制原则重新发育新的信用合作社。
4、建立县级以上合作组织。在对县及县以下农村信用社进行改革的过程中，
为了保证整个信用合作体系的稳定与发展，应在各地市建立市级合作银行，各省
建立省合作银行，并建立中央合作银行。各级合作银行采用自下而上，层层参股
的管理形式，并成立成员大会、理事会和监事会。各级合作银行和中央合作银行
不办理金融业务，而是对各成员进行管理和服务。具体职能包括：1、支持和促
进信用合作体系的稳定和发展；2、制定整个信用合作体系政策与发展规划：3、
监督各成员的合法经营；4、建立信用合作体系保险基金：5、提供全市、全省、
全国范围内的信用合作体系所需服务，如国际业务、联行结算业务、市场营销等。
这样，我国信用合作社改革以后所形成的信用合作体系框图如下：
圆匝圜
匦珏巫圃匿巫圃
圆圆
一匝圃—二
注释
[】]、《人民日报》2002年2月8曰第一版
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【6]、《列宁选集》第四卷P686人民出版社1972
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4 2
后记
本人以农村信用社的改革作为研究论文课题，这与本人的工作有关。本人在
县级农村信用联社工作多年，感受到农村信用社在农村经济发展中的地位和作
用，了解了农村信用社发展的特点，并且也亲身经历了农村信用社这几年的改革
历程及其经营困境。特别是当前“三农”问题的严峻以及我国加入WTO的双重
效应，使农村信用社改革的任务更加紧迫和艰巨，其意义也更加深远。在论文的
选题和撰写过程中，本人得到导师徐为民副教授的悉心指导，在此衷心地表示最
诚挚的感谢。同时对中国人民银行总行孙震及宁波党校柏贤礼、何平老师在写作
过程中给予的帮助和支持深表谢意。
李争雷
2002年5月23日
论文独创性声明
奉论文是我个人存导师指导下进行的研究【作及取得的研究成果。论文中除
了特别加以标注和致谢的地方外，不包含姨他人或其它机构已经发表或撰写过的
研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明
并表示了谢意。
作者签名椎
论文使用授权声明
本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留
送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内
容，呵以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此
规定。
作者签名．翌导师签名：垒童垒芝√}=f期：丝兰』：塑
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