中共中央党校
硕士学位论文
“入世”后我国政府对外资银行的监管探析
姓名：李琪
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：陈文通
20020101
内容提要
在当今经济、金融全球化的大环境里，对外资银行的监管构成了一国金
融监管不可缺少的一部分。入世前，我国对外资银行的监管主要体现在业务
范围的限制和进入程序的管理上。入世后，随着入世承诺的兑现，我国将逐
步开放银行业：取消对外资银行办理外汇业务的地域和客户限制，并逐步取
消外资银行经营人民币业务的地域限制。这必将对我国金融监管提出新要
求。在当前我国金融体系改革尚未完善、金融业发展水平相当落后、市场体
系还很不健全的情况下，外资银行的逐步进入将使我国面临严峻挑战。如何
实现对外资银行的有效监管，保持宏观金融稳定，成为摆在我们面前的一项
重大课题。
本文的研究目的是通过分析外资银行在我国的发展现状、前景和入世后
对我国的可能影响，探索我国政府如何在新的形势下借鉴他国监管经验，结
合自身特点，抓住入世契机，推进监管体制改革，依照国际惯实现充分有效
监管，促进我国经济发展和稳定。文章从三个方面展开论述。第一部分介绍
了改革开放以来外资银行在我围的发展、特点及中国的入世承诺，通过分析
外资银行的经营优势，展望其未来五年的发展前景。第二部分分析入世后我
国在外资银行监管上面临的问题。首先分别运用马克思丰义政治经济学原
理、西方经济学原理和从国际金融实践的角度分析商业银行监管的必要性，
其次较系统地分析了我国中央银行自身的问题、外资银行监管上存在的一些
问题以及入世后面临的新挑战，提出入世后我国外资银行监管的紧迫性，最
后列出wTO体制下外资银行监管内容。第三部分则根据前文的分析，从战
略上、体制上、法律上提出入世后我国政府对外资银行的监管对策。首先在
战略上，应采取渐进模式与微调机制。其次通过完善监管体制来实现和加强
对外资银行的监管。目前应从国情出发，建立和完善人民银行、证监会、保
监会三大监管机构之间的协调机制．加强对从事混业经营的外资银行的监
管；就其未来发展趋势来说，应顺应全球混业经营潮流，随着银行业的发
展，完成从分业监管向统一监管的转变，实现中央银行货币政策和金融监管
职能的分离，建立一个统一的金融监管机构：当前加强系统监管，应从以下
几个方面着手：完善金融监管体系、健全金融监管操作系统、建立科学的金
融风险预警系统、培育有效金融监管的条件等。最后通过完善法律制度来实
现和加强对外资银行的监管。应尽快起草《外资银行监督管理法》，并随着
我国金融开放的扩大，补充、修改有关法规条例，充分利用这几年过渡期，
缩短我国银行业和市场经济发达国家的距离，为最终实现对外资银行的“国
民待遇”奠定基础。主要从市场准入和业务管理等方面加强和完善法律监
管，如控％』外资银行的进入速度、地区分布，设立分级管理制度、信用评级
制度，进行税制改革等。本文的创新之处在于运用马克思主义政治经济学原
理对商业银行监管的必要性和紧迫性进行了较系统的分析，并在此基础上提
出相应对策。
Abstract
In economic a11d nnanciaI globaLization envimrment， 血e regulation on
foreign capital baIll(s conslimtes aIl indispensable pan of a country’s丘nancial
regulatory system Before entering WTO，Chinese regulation on foreign capitaI
barLks mainly included the restrictions on business scope and the management of
market admission．ARer ente^ngⅦTO and with realizing its WTO commitments，
China has gradually opened up its ballking industry．i e．to haVe remoVed t11e Tegion
and cuslomer restricnons fbr the banks to handle fbreign exchange business and to
reduce the region limits fO¨hem to deal with renminbibusiness step by step It will
inevitably pose new requirements lo China’s macro—financiaI regulation and control
The b趾ks’entrv into China would make us confront crucial challenges under血e
current conditlons that our丘nancial system refonn is far疳om perfection，our
balllcing糊ls bellind developed countries a工1d our market structure is not heal山y
Theref0Ie，it’s an imponant sublect of matter for us to陀alize the emcient
regulation and sustain macro—financial stability．
By analyzing the banks’present sinlation，prospects and possible innuence on
China in the funlre，mis essay is to nnd out，for the goVe丌lrIlent，how to get h01d of
the oppommity of WTO ent『y．promote its regulation system ref0兀n and economic
deVelopment a11d realize emcient supervision on the baSe of its oWn 1characteristjcs
according to intemational pmctice a11d by drawing on other courltries’experiences
nle anjcle consiSts ofthree parts．The first pa九is about the bar止s’cu丌ent situ“ion．
features，China’s WTO coImnitments a11d predictjons oftheir pTospects in the next
行ve years aRer analyzing their business advantages．The second pan js the analysis
of new challenges that the goVernrnent wm confront in banking regulation．Firstly，
with Man(’s economic theory，westem t|leories and global practices，the essay
displays the necessity of banking regulation．Secondly，it produces山e ufgency by
analyzing some releVant questions and new challenges．Finally．it outlincs WTO
regulatory content．The 1ast part is about solution打om three aspects．First，now we
should adopt Gradual Pattem and Slightly Coordinated mechanism．Second，we
should set up and perfect恤e coordination system arnong the People’s Bam(of
China， 出e Security Regulatory Conmlission and the Insurance Regulatory
Commission to tighten up the regulation on the banJ(s that operate mixing business．
As far as山e treⅡd is concemed，we would shi矗from separating to mixing
regulation wi也the development of the banking and the global mixing—operation
stream，seParate financi出regulatory mnction from monetary policies of Central
Bank’s and establish a united financialregulation institution．So血e cu玎ent steps
are to found and perfect regulatory system，operational system．risk-calcu】ated
system and create山e emcient rcguIatlon conditions．etc．Third，we shouId per士’ect
the laws The Regulatory Act on Foreign Capital Bank should be dra^ed quickly
Related laws shouId be supplemented and remedied We shouId take m11 use of the
period of transition，narrow山e gap between China’s banking and ot|1er counⅡjes’
and 1ay a foundation of realizing national treatment for foreign capitaI b“cs in
Chjna These measures mainly concem market pe兀nission a兀d business
management， such as controlling the entering speed aⅡd region dis伍bution，
establishjng five．1evel—management mle and credit，rated law．tax refoml and so on．
The new point is the corresponding solution to the goVerrⅡnent reguIa廿on based on
the systematic analysis of the urgency and necessitv of bankjng supeⅣision by
MaIxism theorv．
。入世”后我国政府对外资银行固的监警探析
2001年12月11日，历经15年的艰辛谈判之后，我国正式加入世界贸
易组织(wT0)，按照承诺，逐步开放银行业：取消对外资银行办理外汇业
务的地域和客户限制，并逐步取消外资银行经营人民币业务的地域限制。这
必将影响到我国金融宏观调控和金融监管。在新的形势下，如何实现对外资
银行的有效监管、保持宏观金融稳定，成为拦在我们面前的一项重大课题。
一、改革开放以来外资银行在我国的发展及前景展望
改革开放以来，外资银行在我国发展迅猛，目前已成为我国金融体系中
不容忽视的一部分。入世后．我国逐步放开刘外资银行的业务、地域及客户
等限制。外资银行进入我国后，凭借百年来积淀的经营优势．将拥有良好的
发展前景。
(一)外资银行的发展现状及特点
1979年，我国批准第一家外资银行机构——日本东京银行在北京设立代表
处，拉开了中国金融业对外开放的序幕。1981年，香港南洋银行深圳分行获
准设立，从而开始出现引进外资金融机构的试点。根据最新统计，截至2002
年2月末，在中国设立的外资银行营业性机构共1 89家，其中外因银行分行
157家(来自19个国家和地区的68家外国银行)，独资银行有6家，合资
银行有7家，其余为独(合)资财务公司。全部外资银行的资产总额为387
亿美元，不到中国全部银行资产的1．8％。。这些数字表明：经过20多年的发
展，在华外资银行的数量和业务规模明显扩大，已成为中国金融体系的重要
组成部分，
其业务经营活动有以下特点：
1、以来自欧洲和亚洲的银行为主。从已设立的157家外国银行分行的来
源地进行分类，来自亚洲和欧洲的银行分别占全部银行总数的58％和3l％左
右，而北美则为11％卉右。以目前的总资产分布来分析，Ⅱ洲银行和欧洲银
行的总资产占全部在华外资金融机构总资产的将近90％左右，北美银行只占
。这里的外资银行．是广义的外资银行，即外资金融甘【丰句。根据2002年2月1日施行的《中华人民菇
和国外资金融机构管理条例》第一章第二条规定：外资金融机构，是指依照中华人民共和国有关珐
律、法规的规定．经批准在中国境内设立和营业的下列金融机构： (一)总行正中国境内的外国资本
的银行(简称独资银行)： (二)外国馄行在中国境内的分行(简称外国银行分行)： (三)外国的
金融机构同中国的金融机构托中国境内台受辱营的银行(向称台资银行)． (心]总公司在中国境内
的外国资本的财务公司(茼称独资财务公司)： -五)外国的金融机构同中国的台融机构在中国境内
合负经营的财务公司(简称台资财务公司)。
o见经济日报网，2002年4月22同。
iO％左右。相时来说美国银行业在华的qk务，无论在机构总数上，还是在经
营策略或网点数量卜，均逊色于H本、香港和英法银行。
2、机构网点主要分布在沿海发达地区。伴随着中国对外丌放的步伐，各
国外资银行纷至沓来，上海成为各跨国银行抢滩的首选地。目前在上海的外
国银行分行最多达44家。其次为深圳24家。北京、天津、上海、深圳、广
州5城市共有外国银行分行1l 5家，约占分行总数的73％。外资银行比较集
中的地区，不仅是我国最早对外开放的地区．也是最发达的外向型经济区。
跨国银行在选择建立分行地点时，其最主要的考虑因素有二：一是咳地区其
全球网络客户及业务规模：二是该地区设立机构之资本回报率。两者的取舍
或重要|生，将依不同时期不同地区有所侧重。
3、以批发业务为主。外资银行在华的机构网点少，加上我国政府的各种
限制，在当地银行业务方面比起国内银行来说处于相对劣势。目前，外资银
行的服务对象主要集中于跨国公司在华企业、经营出色的三资企业以及大型
外向型国有企业。所提供的服务产品为外汇贷款、各种中间业务以及其他的
增值服务。
4、人民币业务成长快。为了进一步吸引外资，深化改革开放，经国务院
批准，中国人民银行分别于1 996年底和1998年初正式宣布选择上海浦东和
深圳，作为向外资银行开放人民币业务的首批试点地区。在实施的初期，由
于对外资银行人民币资金来源限制过多，其业务量未见有较大的发展。为了
扩大外资银行人民币资金来源，人民银行于1999年8月对原条咧进行了帮分
修改，允许外资银行多渠道筹措人民币资金。自此，上海浦东和深圳的外资
银行人民币业务有了长足的进步。截至：001年底，我国己批准j3家夕、资银
行从事人民币业务的试点，人民币资产已达450亿元1。
(二)我国的入世承诺
入世前，中国对外资银行的开设实施严厉的地理限制，外资银行不得与
中国客户进行人民币业务往来(只有少数可以与外陋l客户进行人民币业务往
来)。根据wT0的有关文件，发展中目家在开放金融市场时可以根据自身的
情况采取渐进的措旌逐步放开。叫围在申请入世时， 直l坚持自2是发展中
国家的身份，并主张，在政呵亍的宏观管理之下，丌放市场要采取渐进的、有
步骤的方式，中国将逐步取消×●外资银行的限制。jF式加入世贸组织后，取
消外资银行办理外汇业务的地域和客户限制，外资银行可以对中资企业和中
国居民开办外汇、业务。根据中国入世承诺，取消外资银5亍经营人是币业务的
地域限制是分j年逐步推连的，具体是：
加入时，开放深圳、上海、大连、天津：
加入后1年内，开放广州、青岛、南京、武汉：
加入后2年内．开放济南、福州、成都、重庆：
加入后3年内，开放昆明、珠海、北京、厦门；
加入后4年内，开放汕头、宁波、沈阳、西安：
加入后5年内，取消所有地域限制。
取消人民币业务客户对象限制分两个阶段推进，具体是：
加入后2年内，允许外资银行对中国企业办理人民币业务；
加入后j年内，允许外资银行对所有中国客户提供服务。允许外资银行
设立同城营业网点，审批条件与中资银行相同。
加入后5年内，取消所有现存的对外资银行所有权、经营和设立形式，
包括对分支机构和许可证发放进行限制的非审慎性措施。
允许设立外资非银行金融机构提供汽车消费信贷业务，享受中资同类金
融机构的同等待遇：外资银行可在加入后j年内向中国居民个人提供汽车信
贷业务。
允许外资金融租赁公司与中国公司在相同的时间提供金融租赁业务①。
入世5年后外资银行将享有完全市场准入。外资银行营业许可的获得不
受经济是否需要、当地市场是否饱和等限制。只要经营是安全的，风险是适
度的，就可以获得经营权。在业务范围上，外资银行可以接受所有公众贷
款、存款和其他应付基金的承兑，各种类型的贷款，包括抵押贷款(例如房
屋抵押贷款)、消费信贷、信用卡信贷及金融租赁，所有支付资金的划汇及
担保承兑等。在服务提供方面，外资银行可以跨境支付。在境外消费方面，
主要是信用卡消费，外资银行的信用卡消费将不受国界的限制。也就是说，
入世5年后外资银行将享有国民待遇。
(三)外资银行的经营优势
外资银行与中资金融机构．尤其是国有独资商业银行相比，具有自己的
特点。首先，外资银行是真正的商业银行。不同于国有独资商业银行和政策
性银行，外资银行在华发展业务和经营管理是为了获取利润，是以利润最大
化为经营目标的、真正的商业银行，是符合现代市场经济要求的独立企业。
其次，外资银行是困际性银行，经营资本来自国外。其中外资银行和合资银
行是全部或部分资本来源于境外而在我国境内注册的独立法人，外国银行分
行则是外国银行在境内设立的非法人机构。外资银行的机构特性决定其拥有
如下的经营优势：
一参见《三联生活周刊0 2001年12月第50耀第45页。
3
1．商业化的经营机制。目d口在华丌展!』k务的1 50多家外资银行，大部分
束自发达国家和地区，他们不汉具有高度现代化的公司治理结构，且其经营管
理完全以市场为导向。各外资银行经营策略明确，管理机制灵活，所从事的业
务活动商业动机强，不存在困扰中国国有银行的各种顽疾。同时，跨国银行的
全球化经营方式，也为其优势资源的最佳配置提供了广阔的伸展空间。
2．高效严密的风险评估和内部控制机制。作为从事跨国经营的商业银
行，各外资银行拥有成熟、完整、高效的风险评估和风险控制机制，并能确
保各外资银行在高风险和信息化的经营环境中，防范各种金融风险，实现其
安全性、流动性和盈利性的经营目标，此外．长期市场风雨的冲击和悠久的
跨国经营历史，为其高层管理部门积累了丰富和有效的风险控制经验。
3．混业经营的优势和极强的金融创新能力：混业经营是当代各国商业银
行的发展潮流．它不仅能有效地增强商j业银行对客户的服务能力，同时可大
大提高银行的资本回报率。在中国开业经营的外资银行中．大部分不仅具有
混业经营的经验和专门技术，同时也建立了一整套防止和化解由于混业经营
而引发其潜在风险的内部控制机制。此外，发达国家的商业银行金融创新意
识强，在有效防止风险的前提下，鼓励金融创新，并将金融创新能力的高低
作为衡量银行竞争力的重要因素。跨国银行在这方面的优势，必然会提高其
在华分支机构的市场开拓能力和竞争力。
4．发达的国际化网络、先进的交易技术和手段。跨国银行历来十分重视
其全球网络的建设。在当代世界经济全球化和金融国际化的进程中，人们要
求商业银行克服时间和空间上的障碍，为跨国交易提供高效、快捷的资金融
通和银行服务。因此，在华外资银行，尤其是来自发达国家的跨国银行，凭
仗其广泛的全球网络，为客户提供全方位、优质高效的服务，伴随着这种全
球化的发展趋势，各商业银行及时采用当代最先逆的电子信息技术，乒发和
装配了先进的技术和交易设备，从而大大提高其在日益激烈的全球竞争中的
优势，为其全球经营提供了可靠的物质技术保障。外资银行的种种经营优势
决定了其入世舌的发展前景。
(四)入世后外资银行的发展前景
中国入世，将为中国的经济发展注入活力，也为中国融入世界经济带来
新的契机。随着中国金融市场的进一步丌放，在华外资银行业务拓展埤上新
的台阶，其来来“年的发展预计会有以F‘特点：
1．机构网点和业务总量将稳步增长。在入世之后的初期，出于成本及投
资回报的考虑，外资金融机构在华的经营网点数，并不会有较大的成长．各
银行将集中有限的资源，提高现有机构的经营规模和盈利水平，坦不弄杀在
经济比较发达或具有发展潜力而外资银行机构网点较少的中心域市，如北
京、武汉、大连、成都，增设分行的可能性。此外．考虑到外资银行的种种
优势，预计外资银行在华的业务规模，将呈现稳步发展的势头，但并不会出
现快速的发展。其理由有以下几点：
(1)跨国企业及优质外资企业，仍将是外资银行发展的重点。中国目前
尚不尽人意的经营环境，尤其是各种经济活动的“游戏规则”的制定还不完
善(如法治意识、执法公正、行政效率等)，以及债权人与债务人之间信息的
严重不对称，是阻碍其业务发展的主要原因。这些因素，将大大降低外资银
行大规模开发国内企业市场的热情。同时外资银行的机构网点无法与中国的
银行相比。因此，在外资银行取得人民币的经营权后，将依仗其经营灵活、
风险管理水平高、全球发达网络、齐全的产品与服务、先进的技术优势，强
化对在华跨国企业、优质三资企业以及国内大型外向型企业的服务力度，以
维持其在与中资银行竞争中的优势地位。
(2)资本市场仍未开放。据目前掌握的情况看，中国政府并未就开放本
国资本市场达成全面的协议，在可以预见的几年内，中国潜力巨大的资本市场
仍处于政府的保护之下。换句话，外资银行仍无法拓展国内的投资银行业务。
(3)实拖保守谨慎的业务政策。在亚洲金融危机爆发以后，各跨国银行
迫于国际评级机构和风险控制的压力，纷纷调减对整个亚洲地区的风险信用
总额。在这种谨慎政策的约束下，各营业机构在评估业务机会时，一般会提
高对风险的回报指标，各银行必然将有限的资源，用于回报最高的业务。
外资银行基于参与中国经济高速增长的利润分配的目的，近期内抢占中
国市场，除开办公司客户业务之外，必将很快渗透到个人零售业务领域。入
世后，外资银行将把重点放在扩大中间业务服务领域，信息咨询、家居理
财、个人消费贷款等新兴业务将是外资银行新的开拓点。目前我国的消费信
贷还处于起步阶段，在我国消费总额中，消费信用所占比重不到1％。而西
方发达国家这一比重通常都高于20％。外资银行将凭借其丰富的经验与先进
的技术抢占这一潜力市场，这对老百姓目前的消费来说无疑是个利好消息
(中国人民大学财金学院教授任淮秀，200I)。根据渣打银行的研究报告预
期，假如开放银行市场能让银行业总借贷额在2002年至2010年间每年增长
13％，外资银行贷款增长每年将达到40％的复式增长。根据以上计算．在
2010年时，外资银行贷款额将有8％的市场占有率。
2．重点开拓上海浦东和深圳的人民币业务。在目前尚未全面对外资银行
开放人民币业务的情况下，在华外资银行将重点发展上海(市场涵盖江浙二省)
以及深圳(业务涉及广东、湖南和云南三省)分支机构的人民币业务，同时保
持和缩减在其它城市分支机构的外币业务。而人民币资产业务的利润较高，
而且在华的三资企业对人民币资金的需求有增无减，可以预见外资银行在华
的拓展重点是人民币业务。尽管外资银行的总资产自1997年以来有不断减少
的趋势，目前随着中国入世在不断上升，但其在上海和深圳的分支机构却一
直保持成长势头。自从中国人民银行扩大上海浦东和深圳外资银行的人民币
资金来源后，上述两地区可经营人民币业务的外资银行，纷纷减少外汇资
产，增加人民币资产，但服务对象仍是跨国企业在华投资的子公司。这也是
未来几年在华外资银行业务的增长点。
3．扩大与中资银行的业务合作。基于外资银行人民币负债业务的局限
性，以及国内商业银行风险意识的提高，外资银行与中资银行在人民币资金
市场上，将采取广泛的业务合作。中资银行不仅可以依托其庞大的储蓄资
源，解决外资银行人民币资金来源问题，而且通过与外资银行的合作扩大其
低风险的资产业务，间接支持三资企业在华业务。
4．美国银行将稳步扩大其在华业务。美国是世界上商业银行和资本市场
最发达的国家，但其在中国的表现远不如欧洲和F1本银行出色。这与我国目
前市场经济的发展程度和开放度有关。出于经济安全的考虑，我国至今尚未
开放资本和商业银行零售市场，而这二个领域都是美国银行的优势领域。在
中国入世的头5年中美国银行将会利用有利时机，逐步扩大其在华的营业机
构，并为将来涉足零售业务．尤其是消费信贷业务作好准备。
5．进一步引入当今最先进的银行服务技术。随着银行业准入门槛的降低
和管制的放松，以及国内电子网络和信息技术的不断完善，各外资银行将逐
步引入各种先进和高效率的金融服务技术与产品，如各种现代化的电子银行
系统，方便快捷的“门到门”服务，以及为优质客户提供的全方位资金管理
服务等，以保持其在中国市场上与中资银行的竞争力。
总之，在华外资银行的发展将主要取决于中国市场规范化和金融市场开
放的程度以及亚洲经济的发展前景，而外资银行的发展则给我国金融监管带
来了新问题、新挑战。
二、入世后我国在外资银行监管上面临的问题
入世后，随着我国对外资银行各种限制的放开，外资银行逐步进入，为
我国经济发展注入活力，也带来许多问题，带来挑战。下面我从商业银行监
管的必要性和入世后我国在外资银行监管上面临的挑战两个方面加咀分析，
并对wTO体制下外资银行监管内容进行阐述。
(一)对商业银行监管的必要性
1．运用马克思主义政治经济学原理分析商业银行监管的必要性
商业银行是“特殊”的企业，它的“特殊”就在于它经营的对象是货币
资金。而货币的运动往往带来风险，下面我尝试运用马克思主义政治经济学
6
原理，从三个层次对此加以剖析：
首先，货币的独立运动决定其支付手段职能，决定了货币与商品运动相
脱离的可能性，从而孕育了风险。货币是商品交换发展到一定阶段的产物，
它的出现使商品交换发展到以货币为媒介的商品流通。它既使商品交换的矛
盾有所克服，又在新的形态上发展了商品交换的矛盾，在商品交换和流通过
程中，由于种种原因，往往发生买卖分离、赊账现象，形成债务关系。这时
货币执行支付手段职能，延期支付。货币这一职能的发展，一方面，方便了
商品交换，节约了现金．促进了商品经济的发展：另一方面，在商品世界形
成一条条交错的债务链的情况下， ‘旦其中某一个人不能如期如数清偿职
务，就会引起连锁反应，使一系列人偿债困难，甚至破产．从而出现经济危
机的可能性。
其次，纸币的发行促进了货币与商品的分离，从而加剧了风险。随着商
品交换和信用活动的进一步发展，H{现了纸币。纸币作为纸制符号，更加独
立，不但脱离了商品，而且还脱离了货币。从理论上讲，一国纸币的发行量
必须代替流通中的必要金属货币量。但实际生活中，纸币的供给很有可能超
出实际流通需要。同一笔存入银行的货币资本在不同人之间反复多次存贷，
同时存款人相互间提供的贷款由他们的存款支票相互抵消，只反映在银行帐
面上，所以，银行的贷款会大大超出丈际的存款，具有相当大的虚拟性。随
着世界经济出现全球化趋势，越来越多的国家货币(如美元、日元、英镑、
人民币等)执行世界货币职能，货币的流通范围大大拓展。在世界范围内，
货币追逐“虚假的繁荣”，这就引发』7通货膨胀乃至世界性经济危机出现的
可能性。
最后，虚拟资本的出现，会造成虚假的需求，刺激生产的盲目发展，加
剧供给与需求的矛盾，从而导致危机的爆发。资本主义信用制度和股份公司
的发展，产生了证券、股票等虚拟资本。虚拟资本不是现实资本，而是现实
资本的纸制复本。以证券市场为媒介的虚拟资本的积累与现实资本的积累的
差异，比以银行信用为媒介的借贷资本的积累与现实资本的积累的差异更
大。尽管一方面虚拟资本与证券市场方便了资本的自由转移，便利了社会资
源的配置，开辟了新的融资渠道，促进了经济发展，另一方面，各种有价证
券的买卖，更容易造成“虚假的繁荣”，同时由于“证券的市场价值部分地
有投机的性质，因为它不是由现实的收入决定的，而是由预期得到的、预先
计算的收入决定的”。，证券交易容易滋长投机(如国际投机商索罗斯操纵
量子基金进军东南亚，获利数亿美金。)和赌博行为，也会造成“虚假的需
o t马克思恩格斯全集》第25卷．第530页
求”，使得银行向投资者(或投机者)提供过多信贷，加剧金融市场的泡
沫，最后往往导致信用和货币危机乃至生产过剩危机的爆发。
综上所述，货币资金是国民经济的血液，货币资金的运动，往往蕴含经
济危机爆发的可能性。而“银行成为货币资本的总管理人”。，起着全社会
信用中介的作用。“银行是现代经济生活的中心，是整个资本主义国民经济
体系的神经中枢。”②因此，为促进社会经济的发展，维护社会稳定，充分
发挥货币、银行的积极作用，限制其消极作用，就必须对货币资金营运主
体一一银行进行必要的监督与管理。
2．运用西方经济学蜃理分析商业银行监管的必要性
现代西方经济学的发展，尤其是“市场失灵理论”和“信息经济学”的
发展为银行监管奠定了理论基础。金融市场的不完全性、金融市场的失灵导
致政府有必要对银行等金融机构和市场体系进行监管。
第一，金融体系的负外部性效应。金融体系的负外部效应是指：商业银
行等金融机构的破产倒闭及其连锁反应将通过货币信用紧缩破坏经济增长的
基础，按照福利经济学的观点，外部性可以通过征收“庇古税”来进行补
偿，但是个别金融机构的利益与整个社会的利益之间严重的不对称性显然使
这种方法显得苍白无力。另外，科斯定理从交易成本的角度说明，外部性也
无法通过市场机制的自由交换得以消除。因此，需要一种市场以外的力量介
入来限制金融体系的负外部性影响。
第二，金融机构自由竞争的悖论。金融机构是经营货币的特殊企业，它
所提供的产品和服务的特性，决定其不完全适用于一般工商业的自由竞争原
则。一方面，金融机构规模经济的特点使金融机构的自由竞争很容易发展成
为高度的集中垄断，而金融业的高度集中垄断不仅在效率和消费者福利方面
会带来损失，而且也将产生其他经济和政治上的不利影响；另一方面，自由
竞争的结果是优胜劣汰，而金融机构激烈的同业竞争将导致整个经济体系的
稳定。因此，自从自由银行制度崩溃之后，金融监管的一个主要使命就是如
何在维持金融体系的效率的同时，保持整个体系的相对稳定和安全。
第三，不确定性、信息不完备和信息不对称。在不确定性基础上发展起
来的信息经济学表明，信息的不完备和不对称是市场经济不能像古典和新古
典经济学所描述的那样完美运转的重要原因之一。金融体系中更加突出的信
息不完备和不对称现象，导致即使主观上愿意稳健经营的金融机构也有可能
随时因信息问题而陷入困境。然而，搜集和处理信息的高昂成本是金融机构
o《马克思恩格斯全集》第25卷．第687页．
@《列宁选集》第3版第3卷，第238页．
往往难以承受的，因此，政府及金融监管当局就有责任采取必要的措施减少
金融体系的信息不完备和信息不对称。
3．从国际金融实践看商业银行监管的必要性
商业银行等金融机构在经营过程中．由于决策失误、客观情况变化或其
他原因，使资金、财产、信誉遭受损失、遭遇风险。这些金融风险往往会引
起个别机构的经营困难，由于连锁反应，很可能导致局部乃至整个金融体系
的动荡，从而引发金融危机。
自上个世纪90年代以来，世界似乎进入多事之秋，金融危机频频发生。
90年代初，墨西哥金融危机爆发：1991年国际商业信贷银行倒闭；1995年2
月，有着233年历史的英国巴林投资银行，因下属机构经营证券投机失败而
被收购；1 995年7月，日本大和银行因其纽约分行职员井口俊英长达11年
舞弊行为造成10亿美元亏损；1997年，日本日产生命保险公司因预定利率
与资金运用收益率倒挂，资不抵债，宣布破产。不仅如此，继1994年俄罗斯
3M集资事件之后，1997年又发生因集资而席卷全国的阿尔巴尼亚社会危
机。阿尔巴尼亚的“金字塔式集资计划”，历时5年之久，高息集资达10亿
美元，到1997年最终导致了经济崩溃、社会动荡和政治危机。“金字塔式集
资计划”的操纵者承诺给投资者支付的月息高达8％(年息96％)以上，而同
期国家银行存款的年利率仅为20％．这对于平均月薪65美元的阿尔巴尼亚
人来说，是极具吸引力的，全国共有lO亿美元资金投入了这些所谓的投资计
划，相当于阿尔巴尼亚一年国内生产总值的30％，每10户人家就有7户参
加了投资计划。不久，马脚逐渐暴露，一些公司老板开始携款外逃。几家
“投资公司”相继倒闭，最大的一家“维发控股”公司，也宣布停止支付存
款者的利息和本金。老百姓终于醒悟了过来，从1997年年初开始，失去几乎
～生枳蓄的投资者们，由最初的示威游行进而发展到冲击政府机关和执政党
办公大楼，抢劫商场，烧毁银行，冲击监狱，释放罪犯，其间发生多起流血
事件。除经济要求外，一些示威者喊出了“政府下台”的政治口号。显然，
这已不再是一个单纯的金融危机问题了。
一家金融机构发生的风险所带来的后果，往往超过对其自身的影响。金
融机构在具体的金融交易活动中出现的风险，有可能对该金融机构的生存构
成威胁；具体的一家金融机构因经营不善而出现危机，有可能对整个金融体
系的稳健运行构成威胁；一旦发生系统风险，金融体系运转失灵，必然会导
致全社会经济秩序的混乱，甚至引发严重的政治危机。因此．作为社会公众
利益的代表，国家权力机构或政府有责任和义务采取有效方式，对金融这个
特殊的高风险行业进行严格的监管，督促金融机构审慎经营，维护金融体系
的安全与稳定。
由以上二二个方面分析可得，为保证金融体系乃至⋯国经济的安全与稳
定，保障存款人的利益，必须对银行业进行有效的监管。外资银行作为金融
机构之一．同样需要监管。对外资银行的监管与国内银行业监管的不同之处
在于前者的特殊目标．即充分利用、实现外资银行对本国的有利效应，消除
或减轻外资银行对本国的不良影响。对发展中国家而言，具体表现为两个方
面：一方面是保护国内金融业的健康发展，限制外资银行在本国的竞争力：
另一方面是积极、适度引进外资银行，以促进本国金融与经济的迅速发展。
(二)入世后我国在外赉银行监管上面临的挑战
1．我国中央银行自身的问题
中央银行——中国人民银行是我国金融监管的核心，具有其它金融监管
主体所不具备的利用金融监管进行宏观调控的职能。根据《中华人民共和国
外资金融机构管理条例》(以下简称《管理条例》)第三条，外资金融机构所
在地区的中国人民银行分支机构对本地区外资金融机构进行日常管理和监
督。监管外资银行，中央银行责无旁贷。但是，目前我国中央银行缺乏市场
经济条件下特别是全面对外开放金融业条件下的监管经验。1992年我国实行
市场经济运行机制后第一个出大问题的就是金融业。由于我国中央银行监管
素质和质量不高，不得不用严格的分业经营政策加以弥补。尽管目前我国中
央银行已经拥有了正常的货币政策工具，对宏观经济调控的手段和方法也日
渐成熟，但不可否认，随着宏观经济环境变化，中央银行调控手段还显欠
缺，还须进一步完善和改进。中央银行在具体执行过程中存在的问题主要
有：
(1)对银行业的监管目标认识模糊，使得监管内容和监管手段都存在不
同程度的问题。银行业监管的目标究竟是保护存款人和投资者的利益，还是
保证货币政策和金融宏观调控政策的贯彻执行，或是维护金融业的安全、稳
健运行，对此认识不一，而这种认识不一必然形成对银行业监管内容、监管
手段的看法各异，直接影响监管工作的开展。首先，在银行业监管的内容
上，存在盲点。多年来，人民银行的银行业监管偏重于机沟审批。稽核监督
也主要限于合规性检查，对于不合觇行为只是象征性地罚款，银行业监管缺
乏系统性、连续性。在有些地方，银行业监管在往只等同于执法检查，这种
做法离现代意义上的风险监管相距甚远，难以适应市场金融的要求。其次．
银行业监管的手段也较单一、落后。目前，金融基本法律框架初步形成，但
由于不少法规条例缺乏与之相配套的实施细则和规章，实防操作中就难以实
施有效的依法监管。监管的手段也主要限于检查、通报、批评、处罚，仍具
有强烈的计划性和行政性色彩。特别是当地金融机}勾的违舰行为能为当地带
O
来局部或眼前的利益时．银行业监管往往受到某些公开的或者隐蔽的干预，
因而显得更加苍白无力。
(2)配套机制不健全，法律环境不完善。人民银行监管分工体制不合
理，表现为总行、分行、中心支行之间分工不明确、责任不清楚，从而形成
多头监管、相互扯皮的现象。而且，在分工体制中，只粗略地提出了分支行
及总行各监管职能司局应履行的职能，只是明确“人民银行分支行有保一方
平安之责”，但并没有对履行职能的情况制定严格的考核标准，也没有明确
负什么责任。法规建设也存在不少漏洞和问题。此外．由于观念上及其他外
部环境的制约，使得人民银行的金融监管执法大打折扣，严重影响了我国金
融法规的权威性和金融监管的效力。
(3)监管操作水平较低。主要表现为以下几点：首先，尚未建立高效的
信息收集和反馈系统，信息处理能力也不高；其次，清算系统分散，技术和
管理水平较低；再次．制度不完善，指标不明晰，监管机构分散，监管人员
素质不高，缺乏复合型人才，人才结构和人员思想观念、知识水平不适应形
势发展需要，造成金融风险不断增加，金融市场上违规操作、“黑箱操作”
仍时有发生等。
2．我国在外资银行监管上存在的问题
我国在外资银行监管上，出现了许多问题与不足，主要反映在：
(1)外资银行监管目标错位。西方国家(地区)外资银行监管的经验表明，
外资银行监管应当是引进和管理并重，二者不可偏废。但审视我国外资银行
发展历程却不难发现，我国外资银行监管在实践中长期存在着“重引进、轻
管理”的问题，主要反映为银行引进失度、地区分布不合理(大多分布在东
部沿海发达地区)，特别是八十年代，主要集中于深圳、厦门和珠海，从而
导致这些地区外资银行业务两方面特点：一是外资银行处于饱和状态，而相
应的管理却未能配套跟上：二是外资银行业的规模不经济。外资银行的引进
意图主要有两个，其一是吸引外资，其二是引进先进的金融技术和管理知
识。一般而言，规模太小则难以实现上述目的。但是，我国在引进外资银行
时．虽然对外资银行设立的地域作了规定，但对机构数量却没有规定，而且
多看重数量的增加．而对引进后的这些外资银行实际运作规模缺乏有效监管
和制约．由此造成我国外资银行数量不少，如一些外资银行在我国设立了多
家分行，如汇丰和渣打分别设了8个分行，南洋商业银行在深圳一个城市就
设了两家分行等，但大多规模较小，人数多在10一40人之间，机构和部门设
置亦很简单．不少外资银行实际上仅仅具有代表处或代理行性质，只能从事
一些风险小、成本低、盈利大的业务，从而导致我国引进外资银行的预期目
的与实践结果具有十分明显的差距。
(2)我国在外资银行监管上表现为“内紧外松”，即人为构筑不正当竞争
的金融秩序。从韩国等亚洲新兴工业国家的发展经验来看，为了吸引外资，
在税收上实行优惠税率，在经济发展初期在所难免，而且也能奏其功效，但
是，为防止外资银行压制乃至挤垮民族金融业，往往在业务上予以严格限
制。然而，我国二十年的外资银行引进工作显示，一方面我国给予外资银行
极为明显的税收优惠(外资银行所得税税率15％，国内四大商业银行为55％，
其他金融机构为33％)，即给了外资银行“超国民待遇”，这在引进外资银
行的初期起到了一定作用，但随着外资银行的不断进入，尤其是目前我国已
进入wT0后，显然己没有必要，也是不公平的。因为这样做，一者将中资
银行置于不公平地位，削弱了中资银行的竞争力。国家财政因此受损：二者
即使取消了这样的优惠，外资银行也会同样积极进入。另一方面，我国在业
务上的监管也与很多新兴工业国家的做法正好相背，对国内银行的监管反而
比外资银行限制更严，如在外币业务上，在利率、费率、外汇、汇款、开户
和现金管理等方面对国内银行均有诸多限制条件，对外资银行却另眼相待，
网开一面，从而导致国内银行在竞争中处于极为不利的局面。此外，金融监
管机关对于部分外资银行一些“商业贿赂”(如请客、送礼、安排旅游观光等)
行为熟视无睹，亦是导致国内银行与外资银行不公平竞争的重要原因。
(3)外资银行监管法律不完善。首先，法规效力不高。目前，我国主要通
过《管理条例》、《中国人民银行关于外资金融机构在中国设立常驻代表机
构的管理办法》(简称《代表处办法》)、《上海浦东外资金融机构经营人民
币业务试点暂行管理办法》(简称《人民币办法》)等，来实现对外资银行的
监管。其中《管理条例》效力最高，但也仅停留于行政法规级别，权威性／fi
够。其次，法规本身的规定也不够完善。随着外资银行的逐步进入， 《银行
业稽核法》、《外汇管理法》、《信托法》、《租赁法》等配套法规均需不
断修改，咀适应入世后金融业开放的需要。否则，法律环境不完善，必然阻
碍金融监管工作的法制化进程。此外．对少数外资银行的各种违规行为，监
管机关也欠缺必要有力的制裁手段，从而导致实践中少数外资银行利用法律
漏洞规避我国金融监管，侵犯中资银行的合法权益。如外资银行使用给高额
薪金、优厚待遇等手段挖走中资银行的业务骨干，此举除了能够节省培训I费
用并顺利，r展业务以外，更重要的是利用这些原中资银行的业务骨干来获取
商业机密、拉走客户。这极大地影响国内银行的经营，不利于公平竞争。再
次，法规肯J度设计不尽合理。譬如前面提到的对外资银行实施的税收优惠。
3．入世后我国在外资银行监管上面临的挑战
我国入世后，外资银行在华业务范围和客户基础逐渐扩大，在中国金融
市场上运用的新产品和新技术将随之增加。对我国政府来说，现行金融体制
和政策面临挑战；实施宏观金融监管的能力和有效性面临挑战。
(1)外资银行的进入对我国监管体制提出更高的要求。原因在于外资银
行进入的唯一目的是赢利，他们的所有行为最终都是为了获取最大利润回
报。如从事混业经营的外资银行在运用其资金获利时，会较多地投资到贷
款、证券和其它能获高额利润回报但相应风险也较大的金融业务中。这些资
金形成游资，可能成为我国金融稳定的影响因素。再如，对外资银行开放人
民币业务后，容易使国际市场的短期资本借助外资银行进入中国金融市场，
影响人民币的汇率和利率，扰乱金融秩序。个别外资银行因内控制度不严密
造成损失，从而引发一些风险，损害我国存款人利益，影响我国金融体系的
稳定。此外，少数外资银行在经营中可能出现不良倾向，表现为：管理资金
不到位；超比例吸收存款：通过多存少贷方式，将国内外汇资金调往国外套
汇、套利，以牟取高利；在国际结算业务中违规经营，采取回扣、不公平价
格等不正当手段争揽业务．一定程度上造成国内银行客户流失和金融服务秩
序混乱：巧妙地利用各种手段，转移利润，逃避税收，一如通过向其总行或海
外关联行多付费、少收费或转移价格等形式，实现利润转移；为某些三资企
业逃避中国税收、转移资金利润大开方便之门等等。
(2)外资银行灵活的经营方式可能削弱我国政府对外资银行监管的有效
性。外资银行业务的国际性、金融交易的复杂性，将使我国银行监管的手段
显得有些力不从心。比如，目前国内商业银行(除中国银行外)一般不能进行
外汇远期业务，而外资银行则至少可以进行外币之间的远期、期货、期权、
掉期业务等，此外，还能经营诸如金融租赁、投资组合、商业代理、保险中
介及消费信贷和金融衍生工具等我国商业银行尚未开展的新金融业务。大量
的金融创新活动使监管部门难以获取准确的统计信息和银行报表数据．而且
国外某些金融创新活动的直接动因就是逃避金融管制。外资银行这种具有利
用国内银行业所禁用的金融工具的自由将不断向我国金融监管发出挑战，尤
其是在对外资银行全面放开外汇业务和逐步放开人民币业务后，对我国风险
监管的要求和标准将大大提高。
(3)如何加强国际金融合作特别是国际金融监管合作，成为我国入世后
要面对的一个新挑战。由于部分在华外资银行的总行注册地在境外，很可能
由于其总行或设在其他国家的分支行的经营失误而负连带清偿责任。同时由
于其跨国经营．也可能出现营运资金不到位、结算不严、超范围经营等违规
事项。单靠一国的监管有时难以奏效，需要国际协调机制的配合。银行母国
和其所在国监管当局之间必须实现必要的信息共享和合作。到目前为止，我
国己就此与外资银行母国和国际监管组织签订了金融监管谅解备忘录，但合
作力度不够，合作方式单一．主要是互通情报等，真正实现监管当局之问的
信息共享和合作还为时甚远。
(三)wTo体制下的外资银行监管内容
1997年12月13日，在东南亚金融风波尚未平息之时，包括美国在内的
wT084个成员方正式通过了《全球金融服务协议》．这是继承诺开放保险市
场之后，承诺银行业和汪券业开放的新的金融服务贸易协议。它涉及到全球
95％的金融服务市场，至今已有一百多个wTO成员图做出了承诺。这项新
的金融服务协议内容主要包括：允许外国在国内建立金融服务机构并按竞争
原则运行；外国金融机构享受同国内金融机构同等的市场准入权利：取消跨
境服务的限制；允许外国资本在金融机构的投资项目中超过50％的比例。此
协议于1999年3月生效，至此，国际金融服务贸易的自由化向前迈出了重要
的一步。
1、、Ⅵ’o对成员国国内法规的确认及实旗
金融服务关系到国际经济发展、社会稳定等重大政治、经济目标，因
此，各成员国对金融业都设有各种管理法规、条例及行政措施。对这些各自
国内已有法规、管理措旌与协议不相一致的情况如何处理，是各成员方都关
注的焦点。按照国际惯例，国内法应得到尊重。因此在金融服务附件中规
定：不能制止某一成员方基于慎重的原因，对投资者、存款者、投保者所作
的保护，或为保证金融体系的完整和稳定而采取的各项措施。如果这些措施
与服务贸易总协定及金融服务协议的条款规定不一致，也不能视作该成员方
故意逃避所承诺义务的jj为或借口。同时，在透明度方面，也不能要求某一
成员方公开有关消费者个人的事务和账户方面的资料，或公共机构掌握的任
何机密或财产方面的信息。某一成员方对其他国家在金融服务方面的谨慎措
施可通过谈判以协议方式予以确认。某一成员方己与有关方达成协议或协
定，那么对其他有关的成员方进入这样的协议如果或协定，应提供足够的机
会，享受同等的规则、监督和实施程序，包括分享信启、程序。因此，一国在
入世以后，仍然可根据国内法对外资银行进行监管，但在实施监管时应承担
作为WTO成员方的义务。
2、、VTO成员方应承担的义务
根据全球金融服务贸易协议，各成员方在承诺维护国内现有金融服务管
理现状的前提下，承担以下义务o：
(1)市场准入
①减少垄断权利
：以下参见余永定、郑秉文《中国“入世”研究报告：进入wTO的中国_盘业》．社会科学文献⋯版
社2000年版．第505页一507页。
14
每个参加方应在其承担义务的计划表中注明有关金融服务中现在的垄断
经营权利，并尽力减少它们的范围或消除这些权利。
②开业权
每一参加方应给予其他参加方金融服务供应者在其境内设立机构扩展商
业介入的权利，包括购买现有的企业。开业权，也即商业存在权。“商业存
在”主要是指在某一参加方境内提供金融服务的企业，包括全部的或部分拥
有的附属机构、合资企业、特许经营机构、分支机构、代理机构或其它组
织。
③非歧视性措施
对于外国金融服务商在某一参加方境内已获得的市场机会和作为该参加
方境内的一个阶层己分享的利益不应加以人为的削减。外国商人或企业在境
内扩展业务时，政府应在政箫限制方面给予各国商人或企业以同等待遇。
④金融信息传递与处理
任何参加方对金融信息的传递和处理，包括通过电子手段或按照与国际
协定一致的数据输入，不得采取措施阻止。对于保护个人数据秘密及个人帐
目记录秘密的权利不作限制。
⑤金融服务人员的暂时进入
对于某一参加方在另一方境内准备设立或正在设立的金融服务供应机构
的高级管理人员、经营专家、与金融服务有关的计算机专家、电讯和财务方
面的专家、保险和法律专家等，应被允许暂时进入其领土。
此外，成员方还有在公共机构金融服务的购买、新金融服务等方面应尽
的义务。
(2)国民待遇
wTO各成员方承诺义务协议的附件规定，每一参加方应该允许在其境内
已设立机构的其他参与方的金融服务供应商，进入该国的由公共机构经营的
支付和清算系统或部门，利用正常的商业途径参与官方的资金供给与再筹
集。但外国的金融服务商并不享受官方最终救助资金贷款的权力。
外国金融服务商在要求取得金融组织的成员资格，进入任何自己有权订
立法规的机构、证券或期货交易市场、清算机构或其他组织或协会时，其享
受的待遇应该和本国会融服务者相同。而且，当一国给予其本国金融机构直
接或间接金融服务特权或利益时，则其境内的外商也应该同样享有。
(3)透明度
根据服务贸易协定的要求，每一参加方都必须把影响服务贸易措施的有
关法律、行政命令及其他决定、规则和习惯做法(无论是中央政府或地方政府
做出的，还是由非政府的有权制定规章的机构做出的)在生效之前予以公布，
同时，还必须公布其参加的其他所有有关国际协定，对上述有关法律、规!-l||
的任何修改，也应该对参加方及时加以公丌。但是，对于那些一旦公开就会
妨碍国家法律实施或对公共利益不利或损害具体企、业正当合法商业利益(包
括国营和私营)的机密资料则不作此要求。
(4)最惠国待遇
每一参加方给予另一参加方有效服务或服务提供者的待遇，也应立即无
条件地给予其他任何参加方的业务供应商。如果某一签约方有与上述不一致
的措施，必须提出理由，并符合免除义务的条件。
(5)发展中国家的特殊待遇
由于服务行业的发展水平，尤其是在金融服务业上，发达国家与发展中
国家相差甚远，在服务贸易问题上实菔平等的贸易竞争规则，本身就是不ir
等。在发达国家，跨国资金融通早已国际化，而多数发展中国家鉴于经济发
展水平，在金融服务业上开放程度很低。因此，在关贸总协定乌拉圭回合每；
边贸易谈判中，对发展中国家的特殊待遇也作了一些考虑。在固内政策目标
上，发展中国家有权在其境内对服务的提供制定和采取新的规定，以适应其
特殊需要：在对外竞争方面，发达国家和关贸总协定有义务帮助它们扩大服
务出口，通过提高其国内服务能力、效率和竞争力。在获得商业技术、销售
渠道的改善和取得发达国家市场资料方面，也应给予优先的考虑．并允许发
展中国家对服务行为的补贴等。在市场准入方面，允许发展中国家根据其经
济发展水平，少开放一些部门、行业或少放宽某些类型的交易，以达到服务
贸易逐步自由化的目的。对于最不发达国家，由于其特殊的经济地位，在贸
易和财政收支方面的特殊困难，给队特殊的考虑。
世贸组织成员国提出并达成了金融服务贸易协议，为消除金融服务贸蜴
壁垒和实现国际金融一体化铺平了道路，也对各国金融监管提出了新的任务
和新的要求。
三、入世后我国对外资银行的监管对策
加入wTO，意味着我国银行业将全面融入围际金融南J场，我因必须遵俘
国际银行业监督管理的“游戏规则”，也就是要按照国际银行业经营管理的
基本原则和惯例来运作，特别是要根据以巴塞尔协议为准则的匿际银行业柏
效监管原则及标准和方法进行监督管理，我们必须根据wTO体制下外资银
行监管要求，针对上述问题，制定和调整对外资银行的监管对策，实现全方
位和规范化的监管。
(一)我国应采取渐进模式与徽调机制
对金融业尚不发达的国家而言，引进外资银行并不必然是利大于弊．如
果政策不当或监管乏力，引进外资银行可能会对国内经济金融造成不必要的
冲击，甚至可能产生外资银行与国内经济恶化的恶性循环。因此，采取合适
的政策与监管措施，以化弊为利．便成了这些国家的首要选择。
从我国目前来看，对外资银行的政策与监管应从以下几个角度进行考
虑：第一，以发展的眼光看问题，引进外资银行的长期利益要大于短期利
益；第二，以改革的眼光看问题，引进外资银行是与我国改革开放的基本国
策相一致的，引进外资银行既是我国改革丌放的一个表现．也有助于加快我
国改革进程；第三，以世界的眼光看问题，开放外资银行业是发达国家的普
遍做法，故开放外资银行一方面是我国经济金融与国际接轨的必然要求．也
是我国金融业走向国际的重要条件；第四，以中国的眼光看问题，要充分考
虑中国的国情与国力，目前我国经济与金融还相对落后，因此还不能无限制
地开放外资银行。
从以上几个因素看，我国引进外资银行应采取渐进战略，以实现效率
(表现为外资银行促进国内金融业效率提高与外资引入等效应)与保护(避
免国内主要金融企业在竞争中被击溃)的均衡。渐进战略的核心含义是：引
进外资银行要与我国经济、金融发展战略和发展阶段相一致。渐进战略具体
可分三段时期来实施：
保护时期。一般地，在改革开放初期，一国引进外资银行的主要目的是
通过外资银行引进外资，同时．由于国内金融业成长落后，还无法同外资银
行平等竞争，因此对外资银行的政策与监管普遍采取保护策略。主要做法
是，在政策原则上实行保护主义原则，并对外资银行的市场准入、业务范围
和经营管理、开设分支机构的数量和地域进行限制。
过渡时期。随着改革开放的深入，特别是国内金融业改革的顺利进行，
一围引进外资银行的目的，除引进外资外，还有促进国内金融深化层面上的
意义，因此，对外资银行的政策与监管也逐渐从保护阶段转向过渡阶段。过
渡时期的基本特征是，在政策原则上，以适度保护为主(或辅以对等互惠原
则)，并逐步向国民待遇原则转变，同时对外资银行市场准入、获准经营的
业务领域、开设分支机构的数量和地区等限制也逐步放宽。
成熟时期。这是对外资银行政策与监管的最终目标，即对外资银行实行
国民待遇原则，使外资银行与国内银行在甲等的基础上参与竞争与合作。这
一时期的前提条件是国内金融、经济逐渐成熟，国内金融业竞争能力极大加
强，此时，完全开放外资银行业，既能提高金融业的整体效率，也可以使国
内银行业在竞争中不断壮大起来．并有利于崮内银行业的国际化进程。
可以说，我国目前已跨越保护时期，正处在过渡时期中。一方面，我国
对外资银行的政策限制逐渐放宽，外汇、lk务基本放丌，符合条件的外资银行
获准经营人民币业务，允许设立外资银行的城市由原来的经济特区扩晨到其
他沿海丌放城市和内陆经济中心城市，五年后取消所有地域限制；另一方
面，国内金融业改革的步伐也在加速，国内银行的竞争能力『F不断得到改善
和加强，这为最终步入成熟时期创造了前提条件。
为成功地实现这一过渡，并最终迈入成熟时期，我国政府除应“攘外必
先安内”，以国内金融业及相关的经济改革为先导外，关键是建立并完善对
外资银行的“微调”监督机制。微调机制的核心内容有两个方面： (1)采用
经济手段(包括利率、准备金率、再贴现率、税率等)对外资银行进行谨慎
性监管，定期对外资银行进行实地检查和非实地检查，避免外资银行的海外
风险转嫁jj国内。可参照国外的做法，对外资银行实行有关的评级制度等。
谨慎性管理的最终目标是实现与国际接轨且与国内银行一致的比例管理。
(2)通过优惠或其池措施，积极引导外资银行支持我国的有关政策与发展战
咯，以充分发挥其税极作用，减少或消除其消极作用(特别是外资银行自身
或帮助三资企业避税和转移利润，不正当竞争等)，引导外资银行在我国健
康经营，实现扬利避害的目的。
(二)通过对监管体制的改革和完善来实现和加强对外资银行的监管
1．目前做法
目前，国际上监管模式主要有两种：一是设立单一监管机构，如英国、
韩国、E本等：二是仍实行分业监管，但赋予其中一个监管机构附加的权
利，发挥士导作用．以确保监管的畅通和有效。我国目前仍实行分业经营，
但从事混业经营的外资银行随着我国入世将逐步进入，而且国内己有部分金
融机构进。亍混业经营(如光大和巾信集团等)，此外金融机构之间的业务交叉
越来越多．迫切需要各监管主体之间的密切合作。因此，从这一实际出发，
后一种做法比较适合我国的现状。即建立监管机构之间的协调机制，加强对
金融集匠，铂混合业务的监管。我国应从以下三个方由I建立和完善监管当局之
间的交流与合作制度：
(1)I口强人民银行、证监会、保监会高层定期会晤制度。目前，三大监
管饥构之。j已建立了高层定期全晤制度，就些重人问题进行磋商。今后晦
进一步=5f：j虽和完善这一制度，针对金融机构的多元化发展和金融不断创新的
状况，提出在现有分业监管体制下促进金融机构发展的重大措施。同时，要
联合组成专．f]小组，逆一步研究对外资银行在华设立的从事银行、证券、保
险等不同业务的分支饥构的监管政策。
(2)建立和完善盗管机构之问的信息交流和共享机制。在高层定期会晤
制度框架F，应建立和完善监管机构之间的信皂、交流和共享机制。监管机构
之间要及_寸‘通报从事综合业务的金融机构内部管理和风险状况，对于风险控
制不力和已形成风险的机构，要共同探究解决办法。监管机构之间要从全局
出发，充分共享有关监管信息。
(3)对业务交叉领域和从事混业经营的外资和中资金融机构，实施联合
监管。在信息交流和共享的基础上，三家监管机构必要时应该组织对从事混
业经营的外资和中资金融集团的联合现场检查，从整体上对金融集团风险进
行分析与评价。
2．未来发展趋势
～国金融监管体制的选择应该是与本国金融体系的结构相对应的。在分
业经营的金融体系里，不同的金融机构从事不同的金融业务，不同的金融监
管主体各司其职，各负其责，彼此之间基本上没有什么业务冲突。但在混业
经营条件下，银行与证券业相互渗透，这使得分业监管体制的缺陷日益明显
地暴露出来。如果按照金融机构的类型设立监管机构，由于银行也涉足证券
业务，那么银行的监管机构就有必要对该行的证券业务一并予以监督和管
理，但银行的监管部门又无权介入其他金融机构的证券业务，因此，必然对
证券市场的整体情况无从准确把握，自然就谈不上监管的针对性和有效性
了。而如果按照金融业务的类别设立金融监管机构，由于银行业务的多样
化，那么作为专管证券业务的监管机构又无法保证对银行的整体情况做出综
合的科学评价。为解决不同经营环境下金融监管的有效性问题，各国都在努
力构建符合国情的金融监管体制。为便于分析“入世”后我国金融监管体制
的改革取向，这里简要介绍一下有关国家金融监管的制度模式。详见下表。
若干国家(地区)金融监管的制度安捧
国家或地区证券业保险业银行业国家或地区证券业保险业银行业
比利时E D E 中国C D A
加拿大C F F 智利G G B
韩国C D A 中国澳门F F
马来西亚C A A 菲律宾C D A
法国C D B 德国C D B
中国香港C D A 印度C A
印度尼西重C A 意大利C D A
日奉J J J／A 俄罗斯C D A
新加坡A A A 瑞典H H H
瑞士E D E 中国台湾C A
泰国C J A 英国C J A／B
美国C D A／B 委内瑞拉C B
资科来源：古德哈特等人(1997) “Fin趣cjaIR。guIatjon why．How柚dwhercNow?” (“金融监
管：现在为什么、在哪些方面和如何做?”)
19
}释表中字母古义如下：
A：中央银行或货币当局： B：专门的银行业峨管机均：
c：专、]的征莽业监管机掏： D：专门的仪险业恢营HL构：
E：银行业和证券业的监管机掏： F：银行业千【I保险业的监管机鞫
G：证券业和保险业的监管『．冉： J：政府部门；
H：银行业、证券业和保硷业筑一的监管HL掏。
从世界各国金融监管体制的比较中，我们可以得出两个结论。第一，金
融监管全球没有统一模式，而且随着经济发展，各国金融监管体制仍在不断
变化。第二，金融监管体制选择的关键是构建符合国情的金融监管体系，即
实现金融监管的便利性、协调性、有效性。鉴于此，我国入世后．也应当根
据金融业经营体制的变化，不断调整和完善相应的金融监管体制，以增强我
国金融监管的便利性、协调性、有效性。
我国现行的金融监管体制是多元化分业监管体制，这是与我国现阶段金
融业的分业经营、分业管理体制相对应的。入世后，这种金融监管体制的缺
陷会日益明显地暴露出来。而且，由于自上个世纪90年代以来，世界各国都
逐步走向了混业经营，外国的“全能型”银行，会同时向中国人民银行和中
国证监会申请经营银行业务和证券业务牌照，在我国境内开展混业经营，这
势必会给内资商业银行、证券公司和保险公司带来严峻的挑战，将迫使我国
逐步放开分业经营的限制。因此，入世后，我国要适应混业经营的发鼹趋
势，逐步取消分业限制，适时地改革我国的金融监管体制。
在混业经营条件下，我国金融监管体制可供选择的改革模式主要有三
种：
第一种模式：尊重现有金融监管的制度结构，对于不同金融机陶之旧J的
业务交叉，可通过加强不同监管主体之间的协调来解决并表监管问题。事实
上，即便在分业经营与分业监管时期，各监管主体出于公共利益而进行的相
互协间也是经常性的。在实豉中还可以实行以一家监管机构为主的做法．来
应付金融业务多洋化的监管需要，世界上不少国家目前选择的是戈类会愈监
管漠式。
第二种模式：顺应混业经营统一并表监管的需要，成立一家超级金融监
管机掏，从而独自全面而有效地对业务广泛的金融机陶的整体情况加以监
控。这是现阶段金融监管体制选择的新趋势。
第三种模式：打破现有的制宣结构，在不成立统一的超级金融监管机掏
的情况下，按照金融监管的目标设立几个监管部f J．各部『J从各自的目杯出
发有权审视各家金融机构，组成矩阵式的监管模式。目前，这种监管模式只
是一种理论模型，尚未进入实践阶段。
对上述三释模式加暖比较，我假不难看高，第一种模式虽然目前有不少
国家选择，但其在解决金融机构混业经营并裘监管问题上的缺陷越来越明
显。第二秘模式虽然煮载于全疆毒效缝监管金融辍鞠翁整体攮况，毽它怼金
融监管基础设施的要求很高。第三种模式由于目前还处于理论模型阶段．其
效果如蚵尚需通过捡骏。鉴于J列：，我认为，中国会融蠊营体制的政革成分两
步走：
第一步：考虑到国内的信用评级和外部审计尚未达到一定的水平，金融
蕊管懿基磷设撬，包撼金蘧法律舞系、会计毽粼、篮管人晏懿豢震等遂罪不
上，入世之初，我国应选择“混业经营、分业监管”的金融监管体制。在该
阶段，金融监镑体制改革的重点是改蕊金融监管的基础条件，加强金融监管
机梅的沟通与合作，以有效实璇对金融机构的练台监瞽。
第二步：根据国际金融监管变化的趋势，借鉴他翻经验教训，结台我国
金鞋数经营发羧薅金融蕊管懿掰要求，我鏊最终邀要走蠢“浅选经营、统一
监管”的金融嫩管体制。韩国在亚洲焱融危机中的教洲是：金融监管不适应
金融、业酾快速发展是逡成危枫躺主要撰撮之一，两现行金惑浆管体制不糇，
监管机构过于分散又慧造成金融监管不力的根本原因。危机爆发后不久，韩
国很快将金融监管机构进行统台，成立了统一的金融雌管机构——金融监督
委员会(Fsc)及萁下属辊搀——金融篮磐获(Fss)。缝台豹理由主要有
二，～是在分散监管条件下，金融监铃机构各自为政，监管效率不高，协调
比较爨难，随整金融市场的不颗发展变化，金融蓝营搬掏一体化应比分数鉴
管更为有效：二是金融机构的混业经蓊现象已经越来越普遍．因此只肖建立
统一的金融监镣机构方能够全灏覆盖各类金融机构，堵住金融监管漏洞。
在盘“混盈经营、分盘盗警”模式淘“混娩羟营、统一赣管”模式瓣过
渡中，我国有两种途径可供选样：一种途径是，在时机成熟时，把保j|矗会、
涯监会豹规镌秘人员全都合并到相应的中国人漫银行分支规粕，实行统一监
管，类似新加缴的大一统模式：另一种途径是。在时机成熟时，把中央银行
的金融监管与货币政繁职能分离，将中国人民银行的{l矗管部门、证监会、保
釜会合并戒一个统一静金敲；焱管祝稳，负责所有金融视稳秘金敲监努戆篮
管，在各省银行监管机构的基础上成立统一的监管分支机构，负责对辖内所
有金融祝掬豹黢管。中疆入民镶{亍专司货币政蒺熬硒究、技行及货币发行、
清算服务等工作。这类似英、籽等国域近正在进行的改革。中央银行货币政
策与愈融监管职能分离的理由萌三：一是货币政策和金融监管结合在～起可
麓造成窜标洚突，铡麴作为商疆银行出现问寇时的最屠贷款人，中央镶行可
能为银行系统注入流动性资金．从而威胁到货币的稳定：二是市场约束作用
失灵．因为如果监管当局不是独立的，商业银行相信中央银行将在它们出现
困难时给予援助，银行就不会有动力去遵守审慎原则和市场约束，这洋可能
出现“银行大得无法倒闭”的情况：三是中央银行的声望损失，因为中央银
行实现货币政策目标的保证是它必须具有独立性、权威性和可信性，但对于
银行、业(或金融业)的监管．则是“出力不讨好”的差事，由于道德眦险的
存在，工作做得好亦不能大肆宣传以表功，出了问题无论是出于何种原因，
在社会公众面目Ⅱ一定是责无旁贷、无可推托『面且不能分辩，这对于中央银行
制定和执行货币政策的权威性、可信度甚至独立性都是一种损害，中央银吁
必须为此付出声望成本：因此．我认为，考虑到我国是一个发展中大国，相
对来说，在时机成熟的情况下，第二种途径更为可行。
3．具体改革措施
具体来说，当前要从监管体系、操作系统、风险预警系统及培卣有效金
融监管的外部条件几个方面去加强和完善金融监管系统：
(1)完善金融监管体系
目前，我国金融监管的水平还较低，中央银行对金融机构的监管基本上
是准入审批和日常经营合规性检查，尚未建立严格、有效的监管系统，距离
金融业国际化的要求还差得很远。而完善金融监管系统，提高金融监管效
率，是入世后防范金融风险的根本途径，因此，我们必须从中国的实际出发
吸收和借鉴国际经验，完善金融监管系统，提高我国会融监管效率，切实防
范金融风险。
①强化中央银行监管系统。目前，我国中央银行按经济区划调整分支饥
构设置，是淡化地方政府干预、提高金融监管效率以及完善金融监管系统的
一项重要举措。J立以此为契机，建立和完善中央银行内部调控系统：
第一，总行和分支机构之间要明确监管职权，坚持分支机构服从总行领
导的原则，在总行授权下按统一标准行使监管职能。
第二，中央银行金融监管和金融服务实行双轨运行后，在监管职能部门
之间还要建立定期联系制度知重要事项通报制度．既要各司其职．更要透力
合作。
第三，中央银行要实仁五外币、内外资、境内境外机陶、表内表外业
务、现场非现场的统一监管．扩大金融监管覆盖面。
第四．建立完善的制度性系，包括[j常监管制度、M险预警制度、举报
查处制度、资信评级制度、监菅责任制交、信息沟通制度、档案管理剖童、
报告报表制度等。
②建立金融机构自律监管系统。金融机构既是被监管的对象，也是基础
监管的自律主体。应按照中央银行的金融政策，以国家的经济金融法规为基
础，以效益性、安全性和流动性为内容，发挥其自我约束、自我监察、防微
杜渐、止错堵漏的基础性监管作用，增强其自律、自管、自查、自正的自律
监管能力，提高严格遵守法律法规与维护良好金融秩序的自觉性。
③加强金融业互律监管系统。金融业互律监管主体主要是金融同业公会
或协会，如证券业协会等。同业公会可以制定同业公约，加强行业管理，协
调各方面的关系，从而有效地沟通监管当局与金融机构之间信息，促进金融
机构之间的协作和共同发展。
④建立社会舆论监督系统。金融机构的经营行为、服务质量、公众形象
等，时刻在受社会公众的评论和新闻媒体、社会舆论的监督。因此，建立社
会舆论监督系统是完善金融机构内部监督职能的重要内容。通过建立严肃的
社会举报制度和查处程序，形成强大的社会监督威慑力，督促各金融机构依
法经营和规范行事。
⑤完善法律监督系统。法制建设是保障金融监管工作的基础。但目前我
国金融监管法规还很薄弱，当务之急是要按照《巴赛尔协议》和国际惯例，
修订完善我国金融监管法律法规，实现内、外资金融机构适用法律法规的并
轨，取消对内资金融机构业务创新的不合理限制，并上网公布，以增强法律
法规的透明度，实现履行国民待遇原则的要求(具体见下文)。
⑥加强国际和区域金融监管的合作与交流。90年代以来，国际金融领域
里的一个重大变化就是国际间的合作大大加强了，监管的标准日趋统一，为
防范金融风险，各国金融监管当局的合作加强了，这从《巴塞尔核心监管原
则》的制订以及近年来处理金融危机的过程中就可看到这点。因此，我国
的金融监管当局要广泛、深入地研究国外银行业及其监管的最新成果，跟踪
国际银行监管的发展趋势，结合我国经济、金融实际情况，不断改进我国的
银行监管：积极参与国际或地区性银行监管组织的活动，如巴塞尔银行监管
委员会、国际货币基金组织等，并切实发挥作用，维护我国银行的整体利
益：加强与国际金融机构和外资银行母国监管当局在人员、信息等多方面的
沟通与合作，并使之制度化，提供与获取对跨国金融机构并表监管的必要信
息，通报互设机构的经营情况和风险程度．同时学习和借鉴外国银行监管的
经验，不断提高我国的金融监管水平。
(2)健全金融监管操作系统
经验教训表明，监管当局的监管能力与金融安全直接相关，世界银行曾
在一份报告中指出，尽管“以披露和自律为基础的管理模式正在新兴市场得
到广泛接受，因为与政府直接管理相比，这种模式明显有利，但是政府的规
定和监督仍然是十分重要的”。政府的监管职能主要是：健全法律框架，使
市场有一个清楚的行为标准：培育合格的金融机构，包括严格机构和高级管
理人员的市场准入：改善金融机构的治理结构，维持竞争秩序：强化对金融
机构的经营风险和财务能力的监管：对未达标准的金融机构尽早采取措施，
以确保整个金融体系的安全：查处违法违规活动，健全信息披露制度等等，
建立～个有效的监管操作系统，应主要LJ＼以下几个方面着手：
第一，建立信息收集与反馈系统，争取能够获得和处理最大限度的信
息。监管部门所需要的信息量远远超过一般民众所需要的信息量。因为对于
后者而言．过多的信息自一时会造成不必要的价格波动。但对监管部门而言，
足够的信息不仅是金融监管当局实施监管的重要依据，而且是危机预警和应
对的基础。所以，对中央银行来说，需建立高效的信息收集和反馈系统，提
高信息处理能力，注意对国际经济金融动态进行跟踪，深入系统地研究固际
重大事件对中国经济金融产生的影响。
第二，建立高效的清算系统，提高技术和管理水平。清算系统不健全是
构成市场风险的重要因素之一。1987年10月，香港股市崩溃在很大程度上
是落后而且监管不力的清算系统造成的。后来香港接受了教训，于1996年
12月9日丌通了银行间即时全额清算系统，使监管当局当日就可以知道哪家
银行抛售或借出大量港币充当国际炒家的“港奸”，并及时加以处罚。这种
高效的清算系统，在东南亚金融危机中，成为有效预警和打击国际投机者冲
击的有力工具。
第三．建立一套行之有效的管理制度和监管指标体系，完善高效的监管
机构和培养高素质的监管人丌。实现政府监管模式从限制和直接管理金融}几
构的活动向提供公正的竞争环境来保证金融体系安全的模式转变。采取必要
措施强化监管体系，完善监管制度，明确监管指标。按“分级监控、各有重
点”的原则建立健全科学的指标体系，选定敏感性最强的、最能起预警作用
的安全性监控指标，主要监控违规行为和非故意性错误经营行为：选择敏感
性较强的日报、旬报指标．如大额资金流动、资金头■、大额现金支付等，
以反映被盗管帆构的支付能力：选定比较全面反映被监管机构资产负债：扶0t
的月报指标，监察各类风险监控指标如流动性指标的实际执行情况：选择季
报指标，如金融机构效益性指标；选定反映整个经营成果的年报指标。一套
高效的监管制度和机陶又对监管人员的业务素质提出了更高的要求，需要培
养既障现代金融知识和管理、信息、预：则方面知识，义懂现代电脑技术的复
合型人才。
(j)建立科学的金融风险预警系统
借鉴世界各国金融风险防范的经验，结合中国金融业的风险实情，我国
金融风险预警系统可分为三个层次建立，即国家宏观预警系统、区域预警系
统和地区预警系统。由于层次不同，不同层次的预警系统其指标也有所不
同，具体构想如下：
①国家宏观金融预警系统
由国务院牵头，中国人民银行、国家证券监督委员会、国家保险监督委
员会、国家统计局参加，包括各大金融机构的内控职能机构，按照统一领
导、统一指标体系、分级监控的原则，组建国家宏观金融预警组织系统。具
体负责全国范围内金融风险的监测和预警，并对全国各区域、各地区预警系
统进行组织和指导：同时，负责监测国际金融风险走势，并将各种风险信息
和对策措施及时传输到政府各部门和各金融机构中去。
国际货币基金组织高级研究员戈德斯坦提出了7个较为敏感的预警指
标，它们是：实际汇率升值之势超出正常趋势、股价下跌、货币乘数增加、
实际利率上升、出口下降、广义货币余额对国际储备的比率上升(在银行危机
情况下)、真实GDP增长率下降。根据我国金融监管实践经验，我国宏观金
融预警指标还应增加国内贷款与GDP之比偏高、预算赤字与GDP之比偏
高、政府消费与GDP之比偏高、企业资产负债率升高、银行不良贷款率上
升、通货膨胀率增长、国家储各减少等几个指标。
②区域金融预警系统
按照目前我国经济区域的划分，区域性金融预警系统组织网络应由中国
人民银行跨省区分行牵头，会同区域内证券监管部门、保险监管部门和各金
融机构的内控职能部门共同组成。具体负责辖内金融风险的监测和预警，接
受国家宏观金融预警系统的组织和协调，及时将各种风险信息和对策措施传
送到辖内各级政府部门和各金融机构中去。
考虑到区域范围内遭受货币危机可能性不大，区域预警指标的选择主要
是：真实GDP增长率下降、实际利率上升、出口下降、企业资产负债率偏
高、银行不良贷款率增大、通货膨胀上升、存贷款比例超过正常范围、拆入
资金余款与各项存款余额之比超过正常范围、金融犯罪发案率上升、账外经
营额与金融资产的比例上升等。
③地区金融预警系统
一般应以设在各地(市)的中国人民银行中心支行或县支行为主牵头组
织。地区金融预警系统应包括设在当地的金融机构的内控职能部门。在系统
内设立内部预警、监测职能机构，负责辖区内金融风险的监测和预警，将各
种警情信息及时输送到辖内政府部门和金融机构中去。
地区金融预警指标的选择一般是按照《巴塞尔协议》和我国资产负债比
例管理的要求来设黄的。预警指标主要是：真实GDP增长率下降：企业资产
负债率偏高：不良贷款率超过l 5％；流动性资产与各项流动性负债的比例小
于25％：存贷款比超过75％：一年期以上的中长期贷款与一年期以上的存款
比例超过120％：存款准备金率小于6％：资本充足率低于8％；总成本与总
负债的比例超过7％：应收未收利息与利息收入总额的比例超过1 5％：拆入
资金余额与各项存款余额之比超过4％：拆出资金余额与各项存款扣除存款
准备金、备付金、联行占款的余额之比超过8％：各项资金损失率超过10％：
金融犯罪发案率上升：帐外经营额与金融资产的比例上升等。
在建立三级金融风险预警系统的基础上，我国应限据国际银行监管组织
如巴塞尔银行监管委员会发布的《利率风险管理原则》、《有效银行监管核
心原则》等一系列审慎规则，对商业银行的资本充足程度、资产质量、流动
性、盈利性和管理水平等加强风险性监管。首先，调整监管思路，实现从
“事后化解”到“事前防范”的转变。在识别、度量银行风险的基础上，注
重银行本身的风险控制程序和管理水平，及时反映银行经营状况，预测潜在
风险，从而防范和化解银行风险。其次，以防范风险为基础，完善风险评佶
指标体系和早期预警系统。再次，确定监管周期，实施动态、持续监管。应
根据资产规模、业务特征和风险管理等凼素，确定银行监管周期．在每一周
期结束后对银行进行综合评级和风险评估，并做出下一周期的监管计划和具
体安排：同时，跟踪监控上一周期发现的问题，检查其改进情况。
④培育有效金融监管的条件
有效的金融监管不完全取决于监管当局的主观意愿，它需要一系列的先
决条件。从世界各国金融监管的实践看，这些条件至少包括以下几点：
第一，培育稳健的宏微观经济政策与环境。其主要内容是：保持宏观经
济政策的稳定性和可持续性，防止经济大起大落，避免由此导致金融机构不
良资产的形成；加快政治体制改革，实行政企分开，消除各级政府部门对银
行贷款的吁政干预，为保证自由竞争的令融市场提供良好的外部环境等=
第二．培育完善的公共金融基础设施。其主要内容是：建专和完善金融
监管法律体系，包括公司法、破产法、合同法、消费者保护法等：制定和实
施与国际接轨的会计准则，以使投资者、仔款人和监管当局能据此评价和监
测银行及贷款对象的财务能力和风险状况：培育一批具有较高职业道德和专
、Ip水平的金融监管专家、律师和法官队伍．以提高余融监管的效率等。
第三，培育有效的市场约束机制，其卡要内容是建立和完善适当的信息
披露制度，及时刖社会公众披露有关外资银行的经营状况和财务成果，增加
市场透明良，发挥社会公众对外资银行经营行为的市场约束作用。
考虑到“入世”后我国金融业对外开放的速度和领域迅速扩大，金融监
管面临的形势非常严峻，金融监管有效性的提高时间紧迫．因此，我们必须
全面启动并加速推进改善我国金融监管的系统工程。
(三)通过完善法律制度来实现和加强对外资银行的监管
入世五年后，我国对外资银行实行“国民待遇”。这意味着一方面我国
政府应根据wTO体制下外资银行监管要求，在法律上逐渐与国际惯例接
轨：另一方面，我国政府在这有限的几年过渡期内，应充分利用“发展中国
家的特殊待遇”来保护我国金融业的发展，缩短我国银行业与发达市场经济
国家的距离，深化我国金融体系改革，提高金融业水平，为最终实现对外资
银行的“国民待遇”奠定基础。因此，一方面，我国应根据国际上他国监管
经验和《巴塞尔协议》的要求，结合我国具体国情，在《中国人民银行
法》、《管理条例》和《管理条例实施细则》等的基础上尽快制定《外资银
行监督管理法》，将各种监管手段用法律形式确立下来，使得对外资银行的
监管有法可依，有章可循：另一方面，在对外资银行政策上，我国政府应引
进与管理并重，引进与管理两手抓、两手都要硬。随着我国金融开放的深
入，有关法规条例有必要根据形势的变化不断进行补充和修改。具体说来主
要从市场准入和业务管理等方面加强和完善法律监管：
1．引导外资银行向不发达地区发展。尽管我国外资银行的地域限制已逐
步取消，但如果不采取积极措施和有区别的准入政策，这种地区分布格局就
难以有大的变化。为促进外资银行在全国的均衡发展，并适应我国加快中西
部经济发展的战略，加大对中西部地区内外资的投入，必须从市场准入上对
进入中西部的外资银行提供相对优惠的条件，如在同等条件下优先批准等。
引进外资银行，不仅直接吸引外资，而且有利于改善当地的投资环境，带动
跨固公司的进入。因此，引导外资银行的分布由沿海向内地辐射，由东部发
达地区向中西部欠发达地区扩散，对消除我国地区间发展的不平衡状况能发
挥重要作用。
2．鼓励创办合资银行，适当限制独资银行。我国目前引进外资银行的
形式有外资银行分行、合资银行和独资银行三种，主要以分行形式为主。这
主要是因为我国金融监管体系尚不完善，而采用分行这种形式可要求其母国
金融监管当局承担主要的监管责任，并可以要求其总行提供担保，还可以利
用其众多的海外分支机构网络。但是，由于外资银行总行和大多数分支机构
都在境外，其业务运作重点不可能像合资银行那样立足国内，并服务于当地
经济建设。从独资银行来看，虽然其总行在境内，但其人员、资金、经营方
针完全由母行控制，属于其母行在我国设立的具有法人资格的分行，母行可
以将一些境外劣质贷款转移至独资银行名下，或使其不合理地分担母行的各
种费用，用以转移利润，达到逃避我国税收的目的。而且事实上．独资银行
的经营状况和业务拓展能力要比合资银行差许多。相比较而言，随着我国金
融监管水平的提高，引进合资银行益处会更大。首先，由于双方共同参加经
营管理，有利于中方更好地学习和掌握国际银行业先进的经营方式与管理经
验：其次，有利于参与合资的中方银行通过外方银行在国外的分支机构了解
和掌握国际银行业的发展情况和金融创新情况；再次，如果在中外合资银行
中由中方控股，中方在重大经营决策方面可有更多的决策权，从而使外资银
行的经营活动更能符合货币政策的要求，有利于中国中央银行的金融宏观调
控：第四，在防止外方转移利润、逃避税收方面，对中外合资银行的监管相
对容易一些，而对外崮银行分行和外资独资银行的监管较为困难，从国内第
一家中外合资银行——厦门国际银行的发展历史来看，由于其坚持兼颐内
外，业务范围多在我国，对当地经济建设起到了很好的作用。因此，今后随
着我国外资银行监管体系的健全和监管水平的提高，应在继续引进分行的基
础上大力创办和发展中外合资银行，以更好地实现我国引进外资银行的目
的。
3．控制外资银行进入速度。许多国家都采用适当控制外资银行来源国
分布、总数以及每家外资银行分支机构数量的方法、从而确保本国银行在银
行体系中的份额，以防止外资银行对其国内金融市场的垄断经营或控制：例
如希腊、韩国、墨西哥、菲律宾、新加坡、泰国、土耳其等都对外围银行设
立分支机构有严格限制。中国台湾省每年准入的外资银行汉2—3个。美国制
定的综合监管标准(ccs)十分严格，许多外资银行都被拒之门外。中国应当借
鉴国外对外资银行进入的准入条件和监管措施，控制外资银行的进入速度。
对外资银行的审批速度要适当，掌握节拍，避免外资银行在短时间内大量涌
入。
4．对分行的数量加以限制。在这一点上，各国都是在外资银行以分行形
式进入时对分行的数量加以限制的。例如，日本就曾规定，外资银行只能肝
设一家分行。韩国则规定一家外资银行在同一城市只能开设一家办事机构，
且分行数目彳i能超过两家。困此．建议我国参考有关国家做法对此加以限
制。
5．对外资银行实行分级管理制度。建议借鉴新加坡等有关国家和地区的
管理经验，实行分绒管理制度，即根据外资银行的资本实力、管理水平、遵
守法纪方面的情况发放不同的许可执照，规定不同的经营范围。具体说束，
对外资银行实行二级或五级管理：一是离岸执照银行(OB)，只允许经营境
外业务：二是限制性执照银行(RB)，允许其经营境内外业务，但在境内业
务中只允许经营批发业务，不得经营零售业务：三是全面执照银行(FB)，
允许其经营目前中资银行经营的各项存贷款业务，即在遵守银行法的前提
下，可以为本地居民或外国客户提供功能全面、种类齐全的银行业务。此
外，还可有特准全面执照银行(QFB)和特准离岸执照银行(QOB)，与FB
和OB相比，OFB和QoB的优惠待遇进一步扩大。如新加坡QFB可进入本
国银行的ATM——自动提款机网络，在丌设分支机构方面也与本国银行完全
一样：OOB向非居民的贷款限制可提高到10亿新元等。可以规定外资银行
刚进入时只能成为限制性商业银行，在我国经营达到一定年限资本、资产、
盈利达到一定规模，并且在遵守法规方面无不良纪录，经我国权威评信机构
认定信誉较佳，才可以成为全面性商业银行=离岸商业银行如要成为限制性
商业银行，同样要在以上方面取得相当成绩后，经监管部门的认定方可晋
级。在离岸商业银行和限制性商业银行的基础上，又有作为过渡的特准全面
银行和特准离岸执照银行。若发现全面化商业银行和限甫i性商业银行在经营
业绩、遵守法规方面存在问题，则可咀将二者分别逐步降级，直至降为限制
性商业银行和离岸商业银行。对外资银行实行分级制度的优点在于：一方面
可以增强其自我约束能力，促进外资银行间的竞争：另一方面可以减轻监管
部门的审批压力，把工作重点放在监管上，还可以通过多批限制性商业银行
和离岸商业银行来控制外资银行的市场份额。而离岸商、lk银行和限制性商业
银行为了晋级和保级，必然努力加强经营管理，严格遵守法规。
6．建立外资银行信用评级制度。主要从以下几方面来对我国的外资银
行进行信用评级：①在华业绩。用以评价外资银行对我国的贡献。②遵守我
国法规情况的记录。用以评价其经营的守法程度和相关风险。③经营素质。
用以评价外资银行的经营管理水平、内部管理质量和盈利能力。在实际操作
中，将上述几方面内容细分为多个具体指标．并规定相应权重和评分标准，委
托专门的资信评估机构每年定期对各外资银行进行评分，根据得分高低将外
资银行分成不同的信用等级，并在全国性新闻媒介上公布，以充分调动外资
银行抵御风险、提高经营管理水平的自觉性。这样不仅有利于我国外资银行
体系的安全运转，而且也可减轻监管机构的工作量，在一定程度上缓解当前
外资银行监管力量不足的矛盾。
7．限制贷款投向。许多国家为调整产业结构，对外资银行的贷款投向做
出了限制性规定，如泰国要求外资银行与本国银行一样必须将存款额的13％
发放给农业部门，而印度尼西亚则规定合资银行要把一半以上的贷款贷给该
国的出口商。我国对此则没有做出限制性规定，这一方面加剧了外资银行与
国内银行对绩优客户放款的竞争，另一方面将外资银行置于国家产业政策之
外，将扶持某些重点企业和项目的信贷责任全部甩给国内银行。建议借鉴上
述国家的做法，规定外资银行吸收境内存款中一定比例资金的投向，使之与
国家产业政策衔接，配合我国经济体制改革步伐，同时也平衡外资银行与国
内银行业的竞争。
8．鼓励外资银行参与处置国有商业银行的不良资产。目前中国的一些中
小金融机构存在着较大风险，支付问题不断发生。通过引进外资银行购并中
国的中小金融机构，很可能是一条有效途径，可采用入股、重组和收购等多
种方式来进行。中国通过债转股方式处理国有商!比银行的不良资产，其中会
涉及大量的不良资产出售，外资银行将是重要的投资者之一，具体参与办法
可以考虑两种方式：一种是将AMC(资产管理公司)持有股权直接出售给外
资银，亍；一种是州C通过一定比例的折扣，：蔓行抵押债券，出售给外资银
行。
9．进行税制改革。从政策的角度看．要逐渐取消对外资银行的各种优惠
待遇，我国政府应该进行适当的税制改革，使中外银行平等竞争。就目前而
言，为不影响我国外资的引入，可实行双重税负制，对外资银行非人民币业
务收入仍实行过去的税收政策，而对其人民币业务则实行与中资银行一致的
政策。
10．以法律形式禁止外资银行以不正当手段获取商业秘密。我国《商业
银行法》第53条明确规定了商业银行的工作人员不得泄露其在任期间知悉的
商业秘密。针对外资银行利用原中资银行人员获取商业秘密的情况，有必要
将原规定的“工作人员”改为“工作人员奠离职到其他商业银行工作的人
员”，并适当控制中方机密人员离职的时间，从而在法律f：对牛资银行的合
法权益做出一定的保障。
11．完善监管程序，建立E诉制度。我国现行的《管理条例》第1 3条只
规定了“设立外资金融机构的申请者在6个月内未接到人民银行的正式申请
表对，应被书面告知不被受理的理由”，但对于外方申请者或外资银行币服各
级人民银行监管粼门做出的处理决定时的申诉问题并未作明确规定。建议我
国应建立外资银行上诉制度．件外资银行对人民银行监管帮门的有关裁定不服
时rV‘以向人民法院上诉：这洋一方面可从外部来监督我国监管机构的公rF执
法．另一方面也有利j一保护外资银行的合法权益有利于融寸我圈，P资银行监蕾
体系的良好国际形象，
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后记
随着“入世”后我国银行业的逐步开放，外资银行逐渐进入，给我国金
融业注入了活力，但同时也带来了新的问题。因此，如何利用入世契机，深
化金融体制改革，趋利避害，加强对外资银行的监管．保护本国金融业的发
展，越来越成为一个十分重要而紧迫的课题。选择这个．司题作为硕士学位论
文进行研冤，对于仅仅教了两年《财政与金融》和经历过短暂的银行业实践
的我来说，是极言挑战性的。虽然我已付出了最大努力，但囿于能力，呈现
在您面前的这篇论文仍然存在相当多的缺憾，离导师的要求(甚至自己最初
的设想)相差甚远。在此谨盼您的批评指正。
在论文定稿之际，我要对导师陈文通先生表达衷心的谢意。论文从开
题、写作到完成，始终得到先生极大的关注。尤其是四、五月份期间，先生
患病住院，依然一心惦念我的学业和毕业论文，令我感动不已。这一段时
间，论文的修改是在先生病床前进行的。如果说论文有什么创新之处，也多
得益于先生的点睛之笔和独特的启发方式。同时，我还要感谢师母在学业和
生活上对我的鼓励与关心。
在论文开题报告上，经济学部胡西宁和潘云豆老师详尽的指点是论文形
成的基础：研究生院惠香香老师为我学业的顺利完成提供了便利的条件：汪
本学、侯建国、朱汉清等同学对我的论文写作提出了不少宝贵的意见和建
议；还有许多同学和朋友，他们无私地提供资料，信．包⋯．在此一并致谢。
最后我还要特别感谢父母和兄长，是他们以无限的爱心、耐心和宽容．
为我营造了一个稳固的大后方，使我终能“两耳不闻窗外事，一心只读圣贤
书”。可以说，；殳有他们的支持，就没有我的今天。
回顾三年．最灿：}：三美好的青春时光在党校度过：昂首远望，前方的路还
很长。“革命尚禾完成，同志仍需努力。”在未来的日子里，我将化感教为
动力，继续奋勇前行——为所有爱我的和我爱的人．
季琪
2 0 0 2年5月于中央党校