福建师范大学
硕士学位论文
养老保险制度创新中的政府与居民关系研究
姓名：丘秋水
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：黄家骅
20000501
内容提要
妒。333829
社会保障制度改革的滞后问题已日益受到人们的关注，因为
它严重影响了我国以社会主义市场经济为目标的经济体制改革进
一
程和经济社会的稳定、健康、可持续的发展。理论界对这一问题
的研究成果颇丰，但从社会保障利益主体，特别是微观主体居民与
宏观主体政府的关系角度切入的著述却甚是鲜见。而事实上，如
何理顺这一关系是社会保障制度改革取得突破的根本需要。本文
以城镇养老保险制度改革为典型，分析了居民与政府之间在养老
保险需求与供给上的双向复杂关系，剖析了制度改革滞后的特征
和原因，并提出了养老保险制度再创新的探索性思路。
关键词：居民政府养老保险制度创新
英Jr"辆璺
Study on the Relationship between Government and Household
in the Process of Institutional Innovation
of Old-age Insurance
(Synopsis)
Social security system has been an indispensable part of
economic and social institution in China，which is not only a vital
support for deepening the reform of the State—owned Enterprises，but
also a necessary condition for readjusting economic structure．It is
pressing to accelerate the reform of social security system for
national economy’s sustainable，rapid and sound development．
The current social security system，however，has been lagging
behind，and has taken an unfavorable influence on the process of
economic reform aimed at the Socialist Market Economy．That has
caused general concern，and theorists provided many solutions，but
there were feW researches that were focused on these different
SUbjects in social security，particularly the relationship between
household，a micro subject，and government，a macro SUbject．
Actually，how to deal with the relationship is crucial to make a
great progress in the reform of social security system．This article
argued that the reform must attach great importance to the
relationship，which is a significant step and a priority．Taking the
reform of urban old—age insurance system for example，the article
analyzed the complicated two-way relationship between household
and government in demand and supply of old-age insurance，the
characteristics of old—age insurance system and the reasons for its
backward，and then produced an exploratory suggestion on the re—
innovation of old—age insurance system．The哪d9．i8．composed of
IlVe parts． 一^ - ●
英文摘爱
Part I briefly expounded the origin of old—age insurance，basm
principles and economic theoretical foundation，that is，Life-cycle
Hypothesis and Over—lapping Generation Model．
Part II analyzed the institutional demand of old—age insurance．As
beneficiary，household’8 demand experiences a change from nonper80nincation
under the Planned Economy to persoriification
during the-economic transformation．And government demand
always is characterized by collective rationality．
Part III studied the institutional supply of old-age insurance．
Government supplies shift from public goods to mixed goods．And
household supply features the maximization of individual utility．As
direct participant and indirect beneficiary,enterprises possess some
specific property．
Part 1V analyzed the present problem of the old—age insurance
system，that is， institutional disequilibrium， including the
management system，the operation‘mechanism of old pension，the
three-layer institution arrangement．The government has not
perfected systematical planning and enforcement，which decreased
the acceptability of this system and increased the cost of it SO much
that it is imperative to re—innovate it as soon as possiblc．
Part V suggested that the government．during its functional
transformation，should make a rational choice to play a more active
and more effective role in the reform of old-age insurance system．
Meanwhile，household should promote their ideology to a more
intelligent level．In conclusion，only if constituting a kind of contract
relationship guaranteed by law，the old—age insurance system
consisting of formal constraints，informal constraints and implement
mechanism，can bc simultaneously and continuously improved．
养老保险制度创新中的政府与居民关系研究
一(论文摘要)
社会保障制度已经成为我国经济社会制度巾不可或缺的重要组成部分，
它不仅是国有企业深化改革的重要配套，也是经济结构调整的必要条件。加
快社会保障制度改革是促进我国国民经济持续、快速、健康发展的需要。
然而，当前的社会保障制度改革却严霞滞后，掣肘了我国以社会主义市
场经济为目标的经济体制改革进程和经济社会的稳定、健康发展。这一问题
已日益受到人们的关注，理论界对这’问题的研究成果颇午，但从社会保障
利益主体，特别是从微观主体居民与宏观主体政府的关系角度切入与透析的
著述却甚是鲜见。而事实，t，如何理顺这一关系是社会保障制度改革取得进
展的根本需要。本文认为社会保障制度的改革要以理顺宏观丰体政府与微观
主体居民之间的关系、以政民分”为重要步骤和突破1：3。本文以城镇养老保
险制度改革为典型，分析了居民与政府之M在养老保险需求与供给上的双向
复杂关系，剖析了制度改革滞后的特征和原因，并提出了养老保险制度再创
新的探索性思路。
第一部分简要阐述了养老保险在社会化大生产条件下的历史源起、基本
原理和经济学理论基础——马克思主义养老保障理论、生命周期假说和交叠
世代模型。这一章如同建筑物的地基部分，为下面各章的展开提供理论背景
和前提假设。
第二部分论述了养老保险的制度需求。作为目标受益者，居民的需求从
论文摘要
计划经济体制下的非人格化演变为以社会主义市场经济为目标的体制转型期
的人格化。而政府的需求是以集体理性为特征的。养老保险制度创新的需要
在居民推动与政府主导下互动中形成。
第三部分展开论述了养老保险的制度供给。：其一，政府供给从计划经济
体制下的公共(产品)化和企业化转变为体制转型期的混合(产品)化和社
会化：其二，以个人效用最大化为特征的居民供给：个人储蓄性养老保险和
第三部门的形成。作为直接参与者和间接受益者的企业在养老保险制度中具
有独特的角色行为特征。政府强制型和市场诱致型制度变迁的相互联结应该
成为养老保险制度创新的目标模式。
第四部分探析了养老保险制度存在的问题，即制度非均衡：管理体制需
要再调整，基金的营运投资机制需要健全与规范，三层次的制度安排需要再
完善。作为制度制定者和执行者，政府在制度设计与制度实施中未能做到尽
善尽美，在一定程度上损害作为制度接受者和参与者的居民的权益，因而制
度可接受性降低，制度软化，迫切需要再创新。
第五部分提出了养老保险制度再创新的建议。职能转变中的政府“要有
进有退，有所为有所不为”。而居民要提高对养老保险、商业保险与自我保
障的认识，参与、监督养老保险制度的运行。总之，只有理顺政府与居民的
关系，建构政府与居民之间在法制化前提下的契约性关系，养老保险制度方
能在正式规则、非正式规则和实施机制三个层面上I司步发展，不断进行创新，
从而建立健全养老保险制度。
挈亭
养老保险制度创新中的政府与居民关系研究
导言
一、选题意图
“社会保障之于现代人，一如城堡壕沟之于中古人”。Ill社会保障是现代社会的重
要特征，是“未来的试金石”。(z1社会保障制度已经成为我国经济社会制度中不可或缺
的重要组成部分，它不仅是国有企业深化改革的重要配套，也是经济结构调整的必要条
件。加快社会保障制度改革是促进我国国民经济持续、快速、健康发展的需要。社会保
障制度既是社会发展的“稳定器”，同时也是经济运行的“稳定器”。社会保障制度还作
为一种再分配制度，是社会不同群体收入分配的调节器，它有助于实现一部分人先富而
最终达到共同富裕。
当前我国居民消费需求不旺，其中一个关键的原因就在于社会保障制度改革滞后。
由于社会保障制度极大地关系到居民的切身利益，改革的滞后使居民对未来社会保障制
度的不确定预期增强、信心不足，故而不断地增加预防性储蓄，抑制了现时消费。研究
社会保障问题具有不可低估的现实意义。
以社会主义市场经济为目标的经济体制改革进程，是广泛的经济关系与经济利益的
再调整过程。如果说国有企业改革以转变政府职能、政企分开、理顺政企关系为重点的
话，那么是否可以认为，社会保障制度改革也要以理顺宏观主体政府与微观主体居民之
间的关系、以政民分开为重要特征和突破ILl?在社会保障问题上。政民关系的主要内容
是什么。具有哪些特征?又如何以理顺政民关系为着眼点推进我国的社会保障制度改革7
与谣方社会保障理论以既定经济关系为前提．单纯研究其效率最大化不同，处于转轨时
期具有特定国情的中国，如何以理顺政民关系为立足点，在实现公平目标的同时又实现
效率目标?这些问题不仅具有实践需要的紧迫性，也具有理论探讨的必要性和必然性。
作为社会保障制度中最根本的内容，养老保险制度的重要性是不容置疑的。在当今
世界，离开养老保险来谈论社会保险和社会保障，几乎是不可思议的。任何居民都无法
回避老年养老问题。从参加工作起到生命的完满终结，养老保险影响受益居民的时限最
长久，甚至长选几十年。家庭小型化和人口老龄化之不可逆转的趋势，更进一步突出了
导毒
养老保险的重要地位。在我国，城镇养老保险制度自建国初确立以来已走过了半个世纪
的历程，它的发展变迁反映整个社会保障制度历史变迁的基本轨迹，而且当前养老保险
改革的制度框架也相对清晰完档，可以说，养老保险制度蕴含的政府与居民的关系最为
丰富，也最突山，萁内存的各个方面的联系和本质表现得虽为充分。农村经济社会的改
革发展及其城镇化趋势预示着，辅： 个较K时期内，农村养老保险改革向城镇养老保险
制度模式的演进，因而后者向前者预示的楚前者“未来的景象”。从马克思以英国为典
型来分析资本士义经济关系得到扁发．本文=以城镇养老保险制度为典型研究对象，剖析
城镇养老保险制度哞l，政特与艉Le笑系的历史演变、现状、发展前景及其在改革中地位
利作用，并试图窥此一斑而推知全豹，为整个利。会保障体系政民关系的具体研究提供一
个可行的分}斥框架，以起到抛砖引玉之作Jl{。
二、研究方法
本文以马克思主义养老保障理论为指导，以马克思“从抽象上升到具体”的科学
分析方法和辩证唯物主义的矛盾方法J,I_IL要I：J}，井借鉴了曲方新制度经济学理论，跨
越了社会保障学、老年经济学、居【t经济学年¨政府经济学等学科领域，对我国城镇养老
保险制度中的政府与居民关系进行综观的分析，力图获得一个相对完整的认知图最。
以养老保险的经济学理论基础为起点．本文从市场经济主体在养老保险的需求与
供给上的多维关系分析，过渡到需求j，供给1r均衡的现实问题分析，从相对抽象的理论
到具体操作的实践，由远及近，展现了一幅从主体关系角度描绘出的城镇养老保险制度
的立体画面。
需求与供给是经济学的核心问题，是一对根本性的经济矛盾。本文首先分析了养
老保险矛盾双方即需求与供给的内部构成和关联．接着分析了敢方冲突的展开，即养老
保险制度非均衡，得山养老保险的歧府供给是t要矛盾的坌占论，最后阐述了的矛盾的解
决办法．即养老保险的制度创新问题。
除了应川以上宏观性的贯穿全文的{JJf究方法之外．本文还应用了微观性的只限于
部分章节的规范分析与实证分析、定性分析与定鼍分析、制度分析与行为分析等交叉复
合方法。
2
争亨
三、叙述逻辑
本文的叙述方法与贯穿全文的研究方法高度的一致．逻辑结构如下：
第一部分简要阐述了养老保险在社会化火生产条件下的历史源起、基本原理和经济
学理论基础——生命周期假说和交叠世代模型。这一章如同建筑物的地基部分为下面各
章的展开提供理论背景和前提假设。
第二部分论述了养老保险的制度需求。首先是目标受益者的居民需求从计划经济体
制F的非人格化到以社会主义市场经济为目标的体制转型期的人格化(即居民微观主体
地位凸显，并以个人理性为特征)的变迁；其次是以集体理性为特征的政府需求；再次
是在居民推动和政府主导下形成了对养老保险制度创新的需求。
第三部分展开论述了养老保险的制度供给。其一，政府供给从计划经济体制下的公
共(产品)化和企业化转变为体制转型期的混合(产品)化和社会化l其二，以个人效
用最大化为特征的居民供给：个人储蓄性养老保险、私有养老金计划和第三部门的形成。
接着分析了作为直接参与者和间接受益者的企业在养老保险制度中的角色行为特征。本
文认为强制型和诱致型制度变迁应该在政府与居民的互动中不断创新。
第四部分探析了养老保险制度存在的问题即制度非均衡：管理体制需要蒋调箍，基
金的营运投资机制需要健全的规范三层次的制度安排需要再完善。作为制度制定者和执
行者的政府在制度设计与制度实施中没能做到尽善尽美．使养老保险基金保值增殖受到
威胁，可能损害作为制度接受者和参与者的居民的权益．因而制度可接受性降低．制度
软化，实施与管理成本增加，迫切需要再创新。
第五部分提出了养老保险制度再创新的建议。本文认为，职能转变中的政府“要有
进有退，有所为有所不为”，即在硬件供给即养老金供给上“退”，在软件供给即广义的
管理供给上“进”，在法制建设、设计科学的制度框架、创造宽松自由的制度创新环境、
启动商业保险上有所为，在养老金过度管制等问题上有所不为。而居民要提高对养老保
险、商业保险与自我保障的认识，使养老保险制度主体的观念意识即非正式规则也发生
良性变迁，参与、监督养老保险制度的运行。总之，只有理顺政府与居民的关系，即建
构政府与居民之间在法制化前提下的契约性关系．养老保险制度方能在正式规则、非正
式规则和实施机制三个层面上同步发展。不断进行创新．从而建立健全养老保险制度。
一、养老保硷麴经济逻辑
养老保险的经济逻辑
(一)养老保险的特性分析
养老保险(Old．age insurance)，又称“年金保险”(Annuity insurance)是国家或政
府根据劳动者的体质和劳动力资源的状况，规定一个年龄界限，允许劳动者在达到这一
年龄界限时，因年老丧失劳动能力解除劳动义务，而由国家和社会提供物质资助，保障
劳动者晚年生活，使其老有所养的社会保险制度安排。
养老保险制度，是人类社会发展到社会化人生产阶段的产物。在儿千年的自然经济
中，生产方式以小生产为主，人类养老的责任也自然只会落到家庭而不会落到国家和社
会身上。这是因为，在小私有制经济为基础的社会里．家庭既是消费单位，又是生产单
位，人们的生老病死责任当然由家庭来承担。“积谷防饥，养儿防老”既是自古以来的
传统教条，亦是“家庭养老”方式的真实写照。正如恩格斯所指出的：“劳动愈不发达，
劳动产品的数量从而社会的财富愈受到限制，社会制度就愈在较大程度上受血缘关系支
配。”而社会或者说政府并没有义务要为供养老人尽什么责任。养老的责任在小私有制
经济中被天经地义地看作是子女的义务。但到了以社会化火生产为主的工业化社会．大
生产排挤了小生产。家庭也不再是独立的生产单位，家庭的赡养功能受到削弱；另一方
酝．劳动者更有权利要求社会给他们提供养老保险．因为在社会化人生产条件下．劳动
生产率有了空前提高，每一个劳动者在年老退休前)L-t。年的劳动中不仅创造了劳动阶段
所需生活费用，也创造了退休后生活所需要的生活费用。自此．在社会化火生产中，照
料老人的责任从家庭转移到社会，社会养老方式HPtt：会养老保险由是产生。
养老保险具有自己特殊的运动规律。归纳起来，它的基本原理和原则是：
① 风险共担，互助合作，所得再分配。A、养老保险基金是用于解决“风险”问
题的。基金的形成，不是由某一组织或少部分人部分地负担责任，而是由国家、社会经
济组织或社会成员的全体批担责任，其度风险。即养老保险基金由国家、经济组织和社
会成员共同承担。B、养老保险基金的筹集手段和执行机构，是受国家委托．根据国家
法令、法规，采取强制性统一筹集的，将保险范围内的企业、单位和职：[的保险金征缴
上来，用以解决那些社会性问题。这体现了社会成员的一种互助的合作原则。c、养老
保险基金运转后，起到社会调剂和均衡作用，实现了个人清费品的再次分配。
d
一、养老保砼韵经蒋逻辑
②先尽义务．后享受权利。承担养老保险责任的企业组织和职工个人，必须首先尽
到缴纳养老保险费的义务，才能享受养老保险待遇。
③统-立法，强制执行。养老保险以国家或社会为实施主体．爿：由社会保险组织进
行管理。为充分发挥社会保障功能，前使其公平合理，客观上要求通过立法统一管理。
立法对待遇规定应基本一致。这就从主体上强制保险范同内的企业和职工，不论是否自
愿都要参加。而一旦保险人具备享受待遇晌条件时，管理机构必须按规定执行，不允许
半点含糊和扣。#点折扣。
④养老保险金的筹集方法是实行“人数法则”和“平均法则”。“大数法则”和“平
均法则”是养老保险赖以建立的基础。这是冈为社会{5f}险是集台社会力量来保障社会安
全。只有最大限度地集中全社会的力嚣，爿能解狄和承担少数人或少数单位分散发生的
危险。因此．集中的人数和单位越多，越能发挥解决分散危险的作用。也就是说，覆盖
面越大，保险的费率就越接近最低限度——平均线，就越能使保险分担的责任最大限度
的均衡．充分发挥其社会调剂功能的作』H。
⑤确定养老保险待遇体现公平台理原则。扎会保险规定，只有符合享受待遇条件的
人．才能按规定享受待遇，这对参加保险的企业和职I．个人来说，确实是人人有权，机
会均等。在待遇的标准方面，一是有最低线规定：”、：是保证待遇标准随着经济发展和社
会进步不断进行调齄；三是各项待遇义相廊地反映劳动者所尽义务的实际情况；四是保
险待遇适应均等化：五是区别于“多投多仪”、“少投少保”、“不投不保”和完全按投多
少返还多少的商业保险。
(--)养老保险的经济学理论基础
1、马克思主义养老保障理论
在《哥达纲领批判》中，马克思侄闸述社会产鼎分配时指“5在分配前应作三项扣除：
“第一。用来补偿消费掉的生产资料部分；第二，H{来扩大再生产的追加部分；第三，
州来应付不幸枣故、自然火害等后箭基金或侏险丛金。”剩余的总产品是作为消费资利
的，但在进行个人消费品分配之前还必须扣1除：“第，和生产没有关系的一般管理费
用；第二。用来满足公共需要的部分．如学校、俅健I垃连等；第三，为丧火劳动能力的
人设立的基金。”马克思的这一论述从礼会产品分配高度概括了社会保障制度(包括养
老保障制度)的性质和内容，成为社会保障实践的重要理论依据，提出了建立社会保障
基金的必要性及其基金来源。
养老保硷的经济逻辑
马克思不仅从分配环节上论述了社会保障问题．而且还从社会再生产运行的角度说
明了社会保障基金(包括养老保险基金)楚社会再生产得以正常运行的基本条件。他指
出“如果我们把那此有劳动能力的人必须为社会J：还不能劳动或已经不能劳动的成员而
不断进行的劳动，包括到(1)必要劳动和(2)剩余劳动中去，也就是说，如果我们把
工资和剩余价值、必要劳动与剩余劳动的独特的资水主义性质去掉，那么，剩下的就不
再是这儿种形式，而只是它们的为～切丰{。会生产方式所共有的基础。”(《资本论》第三
卷，人民出版社1975年版，第990贞。)马克思在这避主要说明了在}}：会再生产的过程
中，劳动者的劳动一方面为自己的养苦、疾病年{l并种福利性质的享受作为物质准备．另
一方面为社会上丧失劳动能力的人作好物质准备，从而为人类社会人与人之间的相互依
存创造条件，为社会再生产过程中劳动力的再g：产创造条件。
社会保障(包括养老保障)是1项社会化的事业，要宴现社会化，必然要有一定的
责任主体来承担相应的责任。对此列。j‘提出j，国家责任主体说。他指出：“最好的]-人
保险形式是国家保险，这种保险是根据}、硎原则来建立的：(一)：【：人在下列一切场合
(伤残、疾病、养老、残疾⋯⋯)丧火劳动能力，或冈欠业的失掉工资时国家保险郊给
工人保障；(一)保险要包括～切雇佣劳动及其家属；(三)对一切保险者都要补助全部
T资的原则予以补助，同时一切保险费都由企业士和阐家负担；(四)符种保险都由统
一的保险绢鍪j办理，这种组织应该按区域戏被保险者完全臼理的原则建立。”(《列宁选
集》第十七卷，人【C出版衬’1959 g-j'扳。第449贝～列‘j’的思想表明，扫：社会保『昧实施
与组织管理中，国家或政舸承担着t要责fF，卒十会保障的礼会讹与』L泛性决定必须由国
家出面以立法形式将其嘲定F来．丌通过任制措施米施行，从而为居民营造一个安全网
络。这实质上是说举办包括养老保险往}j!|的朴会保障是‘项政府行为，是国家义不容辞
的责任，任何个人或团体都翊：以而H无法替代。
2、生命周期假说与交叠世代模型
从居民个体来说，养老胜一种消费仃为，魁胼吣考虑刊门已年老而丧火劳动能力和
劳动收入，而对这一阶段的消费需要所做的跨j{Jjj_9j算安排。这预算安排可以通过将年
轻的一部分消费推迟到年老以厉的办法束获得，也可以通过他人或社会的资助而得到。
这时，养老也不再是一一种单纯的个人i丁为．已经变成一种辛}=会行为。因此，养老问题不
仅涉及到老年人群体，而H整个社会经济都要受其影响。坷常的情况是，以何种方式，
把多大规模的正在t作的一代人刨造的财富转移给已经退休的一代人：或是以佃种方
式，把多大规模的当前创造的财富保留到年罾以f|亓消费，这是经济学意义上的最优选择。
一、养老保醺曲经济逻辑
养老保险制度所要解决的全部问题，实际就是上述基本问题的展开和深入。新古典主义
的经济学理论为研究这些问题提供了合适的工具，即生命周期假说和交叠世代模型。
1954年和1979年．莫迪利亚尼(Franco Modigliani)}[I布伦伯格(Richard Brumberg)
合作，先后发表了《效用分析与消费函数：对横截面数据的一种解释》与《效用分析和
消费函数；统一解释的～个尝试》两篇论文，奠定了生命周期假说(Life，cycleHypothesis)
的基础。生命周期假说的出发点是，一个典型的理性消费者．追求的是其生命周期内一
生效用的晟大化，而其预算约束为生命期内的收入与消费支出的持平。因此，个人的消
费支出在其生命周期的各个年龄上，都要选择一个稳定的，接近于他所预期的平均消费
率进行消费。这样的消费行为导致了个人储蓄和财寓在其生命周期内的驼峰形分布。如
图l一1所示。
兀
0 就业退休年龄
图l一1 消费行为的生命周期
事实上，生命周期假说在其本身产生过程中，就不可避免地涉及到了老年期的消费
问题。莫迪利弧尼年l}布伦伯格指出，由『-消费者现在和未来的收入与他所希望的消费不
完全相符，因此他在生命周期的任时期都经历J|：的或负的储蓄。消费者将其收入在其
生命余年中按均匀的速度进行消费，这就足消费的平滑(Consumption Smoothing)分布。
新古典养老保险经济学的另一个：t要理论l具是由阿莱(Allais)、萨缪尔逊和戴蒙
德(Peter A．Diamond，)蒋所创立的交叠_f}f：代模；『I!【(Over-lapping Generation Model)，又
称跨代模型。我们知道。生命周期模型只是把一代人的寿命分为两个时期，并不涉及两
代人之间的关系；而交蚤世代模型的出发点则是，在任何⋯个时刻都有不同代的人活着，
每～代人在其生命的不同时期都可以和不同代的人进行交易。这就比生命周期假说更进
了一步，以至于生命周期假说后来被人看作是交叠世代模型的一个特例。
从社会来看。一个社会同时存在着老年、中年年IIJI,奄三代人。如果一个人只在自身
～、养老保险的经济逻辑
的三个阶段之间安排收入为消费储蓄，依靠自身的预算而实现保障．如图1—2所示，
资金流动是按水平方向传递的，并且逐步积累起来，可以称之为完全积累基金制或完全
个人账户i以此为基础构建起来的养老保险制度亦称为供款基准制(on contribution
basis)。供款基准制的保障程度取决丁供款的来源和数最。它强调自我保护和市场经济
原则，优先考虑社会生产效率和资源配置效率。供款基准制激励机制强，鼓励人们努力
工作，多挣钱，多储蓄，且可以避免吃“大锅饭”和搭便车(Free riding)问题，透明
度高．利于长期积累增殖和监督管理，也不存在支付危机。不会引起代际转嫁负担。但
这一模式缺乏同时代人群问的垂直调剂功能，缺乏照顾社会上弱势团体的功能和防范风
险的作用。
如果居民不通过自身积累。而足通过代际交换与平衡来保障老年生活，则最简单的
办法是政府征税，统一筹集资金，资金流动呈乖直方向传递，这便是社会统筹．现收现
付，以此为基础构建的养老保险保险制度就是受益基准制(on benefit basis)。这种方式
社会共济性强，易于操作，基金不受通货膨胀和利率波动的影响，税率高低也完全取决
于一定时期社会保障支出的水平，容易调整．操作灵活。受益基准制的主要出发点是社
会公平，不管是否有所贡献，根据养老需要提供保障，实际上起着财产再分配与收入均
等化的作用，有利下建立一个普遍的社会安全网．增强居民的社会安全感，为经济发展
创造一个稳定的环境。
如果居民既通过白我保护又通过朴会统筹来保障晚年生活，也就是图1—2显示的
混合制的养老保险模式，资金流动方式冉：币直和水平结合起来，即社会统筹与个人账户
结合式，它兼顾了公平和效率，既照顾}{：会弱势团体义鼓励市场竞争，加强激励机制。
总之，混合制汲取了供款基准制和受箭基准制的优点与K=处，不过．由于存在机制的复
合性，在一定程度上会引发矛盾与冲突，两者的过渡与互动容易产生磨擦，实施与管理
难度加大。
卜2
。
图
二、养老保硷韵翻度器求
养老保险的制度需求
(一)养老保险的居民需求：非人格化——人格化
1、社会主义计划经济体制下居民养老保险需求的非人格化
(1)居民收入水平的均等与居民主体地位的模糊
改革开放前的近30年，我国实行的是与计划经济体制和高积累相适应的收入分配
制度，在城市实行高就业、高福利和低工资，收入分配向政府倾斜。1952年一1978年，
国民收入的增长速度高于同期居民消费水平的增长速度。居民的收入来源和途径相对单
一，居民收入在国民收入分配中所占的比重也一直较低。1978年，在国民收入初次分
配和最终分配构成中，居民个人收入所占比重仅为50％左右。个人收入分配是与企业
赢利或亏损无关“早涝保收”的等级工资制。企业按国家规定的标准，根据每个成员的
工作性质、学历和工作能力核定其工资等级。工人为八级工资制．同级工资在不同行业
不同地区略有差别，平均主义分配因素浓厚。在1978年以前的绝大多数年份中，职工
年平均工资都在500元至600元之间小幅度波动。职工退休收入主要由工作期间的标准
工资决定。1978年，中国职工标准工资占工资总额的97．2l％，因此，计划经济时代职
工退休收入与工作期间相差无几。
同时由于在经济所有制结构中，全民和集体所有制占绝对统治地位，经济成份单一，
所以城镇居民基本上公有企事业单位职二h居民职业的社会文化特征具有高度的同一
性。另外，在传统的计划经济体制F，居强生活的市场化成份很有限。在生产和流通领
域，居民的择业生产、经营、交换等活动，多数在计划范围内进行，没有自由的市场活
动。在消费领域，居民的绝大部分生活资料是通过票证限额配给获取的，市场规则也不
起作用。城市居民因此获得了各种国家优惠，但并没有赋于其独立的经济权益。
(2)居民养老保险需求的计划化与单一化
在计划经济体制下，居民既不具备经济能力，也不具备市场意识，只是计划的“政
治人”，而不是市场化的“经济人”。持久收入、跨时消费和生命周期假说都无法用来分
析居民的有限而畸形的经济活动。企业统揽职工生老病死一切事务，居民不存在老无所
养的风险。消费模式的高度相近性．也使居民对养老保险的需求呈高度的单一性。年轻
型的人口结构也不能促成广大居民对养老保险的关切，养老保险需求不强。
9
二．养老保险的制度需求
年轻型人口结构表
年份，比例0．14岁15．64岁65岁以上老少比平均年龄
1953 36．3％ 59．3％ ^4％ 12．1 26．5
1964 40．7％ 55．7％ 3．6％ 8．8 24．9
1982 33．6％ 61．5％ 4．9％ 14．6 27．1
资料来源：根据1953、1964、1982年全国人口普查统计数据推算
2、以社会主义市场经济为目标的体制转型期居民养老保险需求的人格化
(1)居民收入水平的分层与居民主体地位的凸显
改革开放以来，为了调动各方面的积极性和弥补历史欠账．在收入分配中引入市场
机制，收入分配向居民倾斜。国家采取了鼓动一部分人通过劳动先富起来的政策，允许
多种经济成份共同发展．居民收入来源及途径日趋多元化，居民收入在国民收入中所占
比重大幅度上升。同时，居民收入水平开始分化，且有不断扩大趋势。
城镇居民收入差距及其分解结果
1988年1995年
收入及其构成Ui(×100) G Ei(×100) Ui(x 100) G El(x 100)
1．职71"21-．资收入32．57 0．130 18．2 32．83 0．169 19．4
2．职]：【：资外收入25f33 0．253 27．5 24．58 0．336 28．9
3．退休人员收入6．83 0．335 9．8 lO．96 0．324 12．4
4．私人与个体经营
收入
0．74 O．413 1．3 0．45 0．074 0．02
5．则产性收入0．49 O．437 O，9 1．30 0．489 2．2
6．私人转移收入及
其它收入
4．53 O．382 7．3 4．68 0．435 7．1
Ei魁第i项收入的分爵己对总收入分配不均等程度的贡献率：
ui是第i项收入在总收入中的份额；G是总收入的基尼系数
资料来源：《经济研究》1998年第4期《中国经济转型与收入分配变动》。
居民收入情况调查显示，城镇居民家庭可分为五个类型：贫困型家庭(家庭年收入
5千元以下)占3．8％。有323万户；温饱型家庭(收入5千元一l万元)占36．1％，有3060
万户{小康型家庭(收入1万元一3万元)占50．1％，有4259万户：富裕型家庭(收
入3万元一lO万元)占8％，有680户；富豪型家庭(收入lo万元以上)占1％，有85
0
二、葬老保硷韵翻度需求
万户。在贫困家庭中，主要是部分经济效益的企业职工家庭；停产、半停产回家待业职
工家庭；部分离退休职工家庭、就业人口少家庭人口多的居民家庭以及有特殊困难的居
民家庭。温饱型家庭主要由内地中小城市普通居民家庭以及其他没有额外收入的工薪阶
层组成。小康型家庭主要是大中城市、沿海城市中的大部分居民家庭组成。富裕和富豪
型家庭主要是由外资或合资企业老板及高级管理人员．著名演员和节目主持入，部分企
业经营者，部分承包者．规模较大的个体经营者，垄断行业的部分人员．热门专业的某
些职业人员(如律师、美容师、高级厨师等)．部分演艺人员，证券经营中获高利者，
以及少数以权谋私者组成。131
随着居民收入水平的增长，城镇居民的市场行为地位逐渐形成。企业开始熏视“市
场实现”和“消费者权益”．政府开始重视居民应有的市场角色，不再简单粗暴地用行
政手段压制居民的经济要求，居民活动市场化．主体地位凸显，自主性、驱利性、竞争
性增强，形成了“经济人”的理性选抒平II经济行为。
(2)居民养老保险需求的市场化和I多层次化
居民活动的市场化使居民家庭预算从强制性转变为自主性预算，从现时性走向跨
时性，生命周期作用显著，在养老保险需求上尤其如此。
转轨时期城镇居民的收入路径发生了较大的变化，与工作期间快速增长的收入相
比．职工退休山现相对下降。为了更好地调动职工的积极性，奖金、计件工资和各种津
贴、补贴占1．资总额的比重上升。职工退休收入主要由标准工资决定．标准工资总额比
重的大幅卜降严重影响了职一退休以后的相对收入水平。同时，低收入阶段的退休期被
延长了。退体期的延跃源于以F两个原田：第一，生活水平的提高与医药卫生事业的发
展延睦了中国居民的平均寿命。据预测，2000年中国60岁女性和男性的期望寿命分别
为82岁和78岁，比1980年分别上升3岁和4岁。到2025年，中国60岁女性和男性
的期望寿命将分别达到85和83岁。141在退休年龄不变的情况F。寿命的延长等同予退
休期的延长。第二，由于国有羽I集体部门的隐性失业规模非常庞人，为提高经济效率，
越来越多的企业职‘l：被迫提前退休或者处’J：停【：待岗状态。如果这些职一L不能找到其他
工作。在寿命不变的情况下，提前退休和停工待岗实际上也意味着退休期的延长。退休
收入的卜降和退休期的延长使居民的养老保险需求大幅上升。
当前．家庭规模正向小型化、核心化发展，居住方式呈代际分离特征．在现代化因
素影响下传统家庭养老功能弱化，社会化养老需求不断增氏。
养老保险是居民消费与投资的具有特殊性质的混合品。其需求也受到居民收入水
平、养老保险率缴纳率(相当于价格)、居民偏好、替代品价格、理性预期等因素影响。
二．养老保硷的翻窿需求
处丁贫困与温饱状态的居民有极大的偏好参加养老保险，因为社会统筹作用允许他们在
未来无偿地使用别人的钱来安度晚年。同时，这些居民的消费尚处较低层次．其对养老
保险的需求(D。，)在序数排列上是落后的，对养老保险的无效需求大，无力缴纳养老保
险基金，弹性为零。小康居民的经济收入除了满足生活需要之外，尚有余钱支付养老基
金，同时也没有把握有足够的财力来应付未来不确定的风险。其需求(Dh：)是稳定有效
的，因而他们是养老保险制度最可靠的支撑者。而富裕和富豪型居民如果认识到养老保
险的再分配效应。并确认是为别人花自己的钱时，往往出现规避行为其需求<oh矗弹性
极大。㈨
养老保险的收益是在长时期以厉实现的．其付费与效用在时空上截然分开．对养老
保险的利益感受可能淡薄。倘若养老保险基金管理混乱、基金保值增值困难、预期受益
不乐观。小康以上居民会选择替代品消费．主要是个人储蓄积累保障和商业人寿保险等。
个人储蓄保障与我国居民勤俭节约、热衷储蓄、回避风险的倍统习惯一脉相承，而且有
更大的货币流动性和更为确定的增殖收益特征，因而居民往往保持着始终如一的偏好。
而且商业人寿保险以契约的确定形式、多投多保的对等互利和高回报承诺，在一定程度
上更能满足不甩的欲望和偏好。因而当居民对混合品性质的基本养老保险不满意时，就
会转向运用个人储蓄性养老保险或商业保险。居民对养老保险的需求呈现多层次性，需
求的收入弹性、价格弹性和交叉弹性大。把不同居民的个别需求加总．我们得到养老保
险的居民总需求，其曲线是弯折的。
(二)养老保险的政府需求
需求量
与养老保险的最终需求者居民的个人理性不同．政府是以集体理性为特征的，这种
集体理性既表现在维护社会稳定、实现社会公平上，也表现在缓解政府财政压力、减轻
国有企业负担和迎接人口老龄化的挑战上。
2
二．葬老保硷的髓凌藕隶
1、社会稳定与社会公平功能
养老保险的社会稳定功能，是指养老保险作为社会安全体系的一个子系统，具有安
抚老年人社会生活的功能。养老保险通过保证居民在退休后能够老有所养，从而实现整
个社会乃至政治秩序的稳定。同时，养老保险通过其资金的筹集和待遇的给付，把一部
分高收入居民的收入在隔代人之间进行“垂赢性再分配”，达到促进社会公平的目标。
这两项功能一直是我国政府对养老保险的需求。
2、减轻国企负担，缓解财政压力
国有企业经营机制的轻换依赖于劳动用工制度改革，而劳动用工制度改革叉依赖
于养老保险与在失业保险的改革。目前全国企业养老保险费率平均为23％，个别地区
高达30％以上，使不少企业难以承受。养老金统筹范围过窄，负担轻重不同的地区无
法横向调剂；1支期的现收现付制度，没有养老金的预筹积累。
由于经济发展水平低，目前政府财政还很困难．要拿出巨额资金提供包括养老保险
在内的社会保障，显然是力不从心的。这成为政府进行养老保险制度创新的主要推动力。
3、缓解人口老龄化压力
我国人口老龄化的基本特征是发展晚，速度快、基数大。据预测，到2000年，65
岁以上的老年人口将突破人口的7％．从此步入老年型社会。
人口结构变化情况表单位：万人，％
实际预溉
年份1985 1990 1995 2000 2010 2020 2030
总人口10585I 114333 121121 130000 139000 147000 15200
60岁以上8199 9697 11263 12900 16500 23100 33500
劳动年龄62114 69732 77675 81900 92500 95670 90900
老年抚养比13．2 13．5 15．5 15．7 17-8 24．2 36’8
离退休职工1637 2301 3094 3530 4120 4980 5600
资料来源：《中国社会科学》1999年第4期《中国社会保险制度研究》。
西方国家进入老龄化社会的过渡期大约为100年，而我国尚不足20年。我国能否
安全地渡过人口老龄化高峰，关键之一是取决于养老保险基金的筹集方式和积累规模。
如果继续坚持“现收现付”筹资模式，到本世纪30年代．筹资比例将高达44％，企业
无法承受如此沉重的缴费负担。因此．如果不彻底改革养老保险制度，我们将难以承受
人口老龄化的压力。
二、养老保硷的翻度蒜求
总之．政府的养老保险需求(Do)是一种集体理性(Collective Rationality)，并不
以唯一的市场效率为准则，也是一种合作博奕(Cooperative Game)过程，宏观性、预
见性和长期性强，而需求弹性小，强调效率、公平和公正。养老保险的居民需求(DH)与
政府需求并不是同一个概念，在客观上，它们的联结是一种大和谐、小冲突的关系。D。
曲线的上端与D。曲线是相同的．因为这部分代表的是贫困居民的需求，但自折点以下，
D。曲线更为陡峭．这反映其弹性更小。
需求虽
需求的联结
(三)居民推动与政府主导的制度创新需求
居民是养老保险的最终需求者，在市场化改革进程中，居民自主分散决策，力图在
给定的制度约束条件下，谋求确定预期对自己最为有利的制度安排和权利界定。一旦居
民发现制度的不均衡和外在利润的存在，就会产生制度创新的需求。居民的这种需求能
否转变为新的制度安排．取决丁赞同、支持和推动这种制度创新的行为主体集合与其他
利茄主体的力量对比中是否处于优势地位。如果力量优势明显，通过公共选择机制，原
有的制度安排将被新的制度安排所替代，最后国家通过法律等形式确立有利于占支配地
位的行为主体的制度安排，从而导致制度变迁。政府则以其政治能量和行政权力来主导
这种制度创新与变迁。
城镇居民人格化和养老保险需求的多层次化是我国当前养老保险制度设计三层次即
基本养老保险、企业补充保险制度和个人储莆性保险具备科学性、合理性、可行性的根
本原因所在。居民参与养老保险基金后对基金保值增值的极大关切，推动政府改进养老
保险管理体制和基金营运投资机制。又由于城镇居民大部分是小康居民，有偏好也有经
济能力支付养老保险缴费，因而养老保险中的个人账户对居民产生的吸引力会衍生对企
业缴费的压力。而一部分贫困与温饱居民的力量也推动政府维持社会统筹和现收现付
制。只有制度创新的政府与居民主体对新的制度安排的成本和收益的预期值相同或至少
不冲突之时，这种制度创新需求才有可能付诸实施，真正创新养老保险制度，同时制度
才能拨广泛接受．减少实施成本和磨擦成本。
4
三、养老保硷的鼬凌供给
养老保险的制度供给
(一) 养老保险的政府供给：公共化与企业化——混合化与社会化
1． 社会主义计划经济体制F养老保险的公共化与企业化
我国城镇的养老保险制度从推出到成型，经历了三大历史阶段即推出阶段，调整阶
段和瘫痪阶段。t e l通过对历史的考察，我们发现，计划经济体制下的养老保险是以公
共化和企业化为典型特征的。
(1)公兆化
所谓公共化，是指养老保险政府供给的公共产品化(Public Goods)。就养老保险的
投资生产即筹资渠道来说．它是通过政府财政的转移支付与企业缴费来实现的。由于政
企不分，企业捆绑予行政体制和指令性计划，企业缴费与政府出资在本质上并无二致．
而居民丝毫不承担费用。政府是养老保险总承担者。政府通过其统管的企事业单位向全
民所有制、部分集体所有制职：[及其家属提供由政府规定并支付的老年保障，其供给模
式基本上是一元化的。在流通上，养老保险提供的数量是由政府根据政治的偏好事先决
定的，居民养老保险的需求不存在价格约束与支付能力的限制。在分配上，养老保险在
国营职工及事业机关的相对范围内是非排他性(Non．excludability)的，没有一手交钱
一手交货的排斥性限制：同时也是非竞争性(Non-rivalry)的，一个居民享受养老保险
不会减少任何其他居民对养老保险的消费与受益量。
(2)企业化或单位化
在计划经济体制下，我国实行的是一种“高就业、低工资、高福利”的劳动就业政
策。受这一政策影响，我国养老保险的性质从总体上看基本上是一种“就业保险”，
即保险与就业高度重合、单位化的封闭型的“企业保险”。这是“企业办社会”(实际上
是“单位办社会”的保险模式)，不但企业单位，事业、行政单位也是如此。
养老保险企业化的主要缺点在于：①扫{曲了企业的公平竞争环境。如果让企业担负
养老保障功能。老企业的退休一I：人和老1．人多，相应的退休费刚就赢，使老企业的生产
成本高于就业，在市场竞争中处丁非常不利的地位。②很难达到养老保障的目标。越是
亏损企业．需要支付的退休金负担越重，养老保障名存实亡。③不利于生产要素的流动。
企业办保障，把劳动力都固定在企业中，职工对企业形成全面的依赖，同时企业也没有
人事权。④吃“丈锅饭”，削弱激励机制，降低资源配置效率。总之，改革公共化与企
业化的养老保险制度势在必行了。
2、体制转型期养老保险的制度创新：混合化与社会化
始于1984年养老保险制度改革历经了十儿春秋，演进到现在形成丁两大特征；混
三、葬老保硷的翻受供綮
合化与社会化。【7]
(1)混合化
所谓混合化，是指政府供给的养老保险混合产品化(Mixed Goods)。混合品是既具
有公共产品性质又具有私人产品性质的产品。体制转型期的养老保险具有公共产品与私
入产晶的双重属性．既是政府转移支付的一部分即基本养老保险方面，产生再分配效应，
又是居民储蓄、消费甚至投资的对象，如个人储蓄保险，产生溢出效应。居民为享有养
老保险，必须直接缴费．承担支出一定比例的保险金额，政府、企业、居民三方合理分
担保险基金，也就是制度承载者的“三位一体化”，权利与义务对等．社会统筹与个人
账户相结合，现收现付制与基金制结合(UlJ部分积累制)。也就是说，养老保险既保存
其排他性．实现了广覆盖，又具有了适度党争性，这就在更大程度上提高了养老保险制
度的效率。
(2)社会化
1984年中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确提
出“要使企业真正成为相对独立的经济实体。成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品
生产者和经营者”，尤其是随后推进的现代企业制度的建设，使企业摆脱行政机构附属
物的地位，国家不再对企业包盈包亏、统收统支，企业劳保费成为实质性的生产成本，
实实在在地影响企业的经营效益、自我改造和发展：反过来，职工劳保费用能否及时、
足额发放，商接取决于企业经营状况。这就釜底抽薪般从根本上动摇了“企业保险”的
基础。
养老保险的社会化首先表现为服务管理的社会化。参加统筹的企业按照在职职工工
资总额的一定比例提取统筹金，交由养老保险机构统一管理支l’j，解决企业负担嘀重崎
轻问题，并实行社会统筹，提高了风险的承受能力。养老保险的服务管理从企业利事业
机关分离出来。由养老保险职能部门统一管理。
养老保险的社会化还表现在服务对象的社会化，即居憾受益范围的扩大。适应我国
经济体制从单一的公有制结构转变为以公有制为主体、多种经济成分并存的所有制结
构，改革了原本主体单一、就业保障型的社会保险制度，扩大了实施范围并向充分而无
歧视的覆盖发展。目前．城镇企业职1：养老保险已覆盖到国有、集体企业J；[}{工、外资企
业中方职工，并正逐步向各类企业职工和个体劳动者扩展。
为满足社会需求的政府供给
(1)主动型供给
社会主义国家的社会经济制度决定了我国政府在建立社会保障制度上的主动性。
政府代表了广人居民的根本利益．把保障居民的基本生活视为自己的重要职责，因而十
分重视本国社会保障制度，包括养老保险制度的发展。
16
三、葬老保硷酌锚度供鲶
在社会主义的中国，以具有收入转移雨I再分配功能的社会保险包括养老保险来实现
社会控制。为居民提供了生存保障．建立了广大的社会安全网，动机主动而强烈。
(2)主导型供给
政府作为社会管理的权力机关，是国家权力的具体代表．是养老保险的责任主体，
是养老保险制度的宜接组织者和提供者，其目的在于为全体居民提供一个公平、安定、
保障老年基本生活又利于发展的政策环境。政府居于主导地位，起着决定性作用，担负
起其促进社会公平的职能，如r表所示。．
政府的养老保险职能
政府职能解决市场失灵问题促进社会公平
提供纯粹的公共品： 保护穷人：
小职能国防、法律与秩序、财产所有权反贫困计划
宏观经济管理、公共医疗卫生消除疾病
克服信息
规范垄断企不完整问
解决外部效应业：公用事题：差壹提供社会保险；
中型职能基础教育业法规、金、寿命再分配性养老金、
环境保护反垄断政策笠篮险、失业保险
消费者保
护
积极职能协调私人活动、促进市场发展再分配
资料来源：《f世界银行']1997年世界发展报告一变革世界中的政府》。中国财政经济
山版社，1997年8月版。
(3)强制型供给
如果居民“在理性上的目的明确，他就一定知道会发生可能造成使他烦恼的灾难。
并且以投保来予以支付。但是，要强调的是很多人并不如此明智；并不是每个人都接这
种理性来考虑问题；而且也不是任何人的目的都是明确的。因此，如果按照完全自愿的
原则．就会出现有人投保而另外一些人不投保的情况。⋯⋯为了公平对待那些自愿投保
的人，为了保持那些有可能不愿投保的人的自尊，保险就必须具有强制性”。{81强制性
的特征直接反映和体现了基本权利与义务的结合。作为社会生活的组织者，政府需要采
取必要的强制手段来维持这种基本权利与义务的正常结合。其中重要的一条就是法制
化。相应的立法是养老保险制度得以实施的保证和依据，它拟定了人们养老保险活动中
可以做什么，不可以做什么，违反了养老保险规范应承担什么责任等内容，从而使养老
保险的具体实施过程更加制度化、明晰化，避免主观随意性。
17
三、养老保硷的锻度供给
^
(4) 整合型供给
所谓整合型供给是指各部门在目标一致的情况下相互协调、分丁合作去共同推动
养老保险制度的改革。毫无疑问，在高度集中的计划管理时期，各种鹩合型参与是不成
问题的．各部门受上级乃至中央的一元化垂直领导，接受上级指挥和协调，实现统一步
调，统一行动。改革以来，权力和责任的同时。F放，由管理型单位制向利益型单位制的
转变，使各部门在供给养老保险时更多地考虑自身利益．即以部门利益为基础。为了各
自的工作任务与政绩，部门之间缺乏有效沟通和通力合作。这是养老保险管理混乱的根
源所在。从纯粹的社会福利服务的目标追求来看，养老保险的整合性供给是必要的，但
这绝不是回到中央高度集中管理的老路上去，而是一体化的管理。
(5)政府供给的方式
养老保险的政府供给主要有两种方式：资金供给，即硬供给与，“义的管理供给，即
软供给，后者包括制度设计、管理实施及法律规范等。这两种供给方式的不同组合决定
政府供给的性质，而政府供给的性质又基本决定接个养老保险供给的性质。养老保险的
混合化实际上是政府资金硬供给的削减，而养老保险的社会化实际上是政府软供给的调
整与优化。政府供给方式组合的变迁方向是退“硬”进“软”。值得特别注意的是，政
府供给的弹性小，资金供给的减少或者相应的养老保险缴费率的上升，将遇到供给刚性
的制约，而软供给的优化则更需要长时间的探索性的甚至试错性的刨新努力。
(二) 养老保险的居民供给
在计划经济体制下。以养老保险政府供给的公共化与企业化相适应，居民没有必要
也没有能力自行解决老年保险问题。养老保险的居民自给是在市场化改革过程逐步发展
起来的。
居民是养老保险制度保障的对象，是唯一的rd标受黼者．既是养老保险的最终需求
者(权利主体)。也是养老保险的供给主体(义务主体)。这种供给以自身效用最大化为
目标，是自愿、自利型的供给。养老保险的居民供给除了以个人账户形式参与基本养老
保险之外，至少还有两种发展模式。
i、个人储蓄性养老保险
个人储蓄性养老保险是我国“三杜式养老保险体系”的第三层次．由商业保险公司
经办，居民自愿投保，政府给以一定的税收优惠。
商业保险是严格建立在“天数法则”和保险计算数理基础之上的，以保险人与被保
险人订立的保险契约为法律依据的有关经济风险和风险保障的商业经营活动。商业保险
中以人的生命为保险对象的人身保险即商业人寿保险与社会养老保险所针对的经济风险
有相近之处，所以在一定程度上两者既是替代品也是互补品。但与侧重于保障基本生活、
层次较低、非排他性的社会养老保险不同，商业人寿保险讲究经济补偿、层次较高，具
有排他性，因而一般是小康居民尤其是富裕居民自我保障的主要手段，而一般处于温饱
三、葬老保险的翻壹供给
状态的居民没有货币购买能力。不过，有货币购买力的居民是否必定会选择商业人寿保
险呢?
慧聪国际资讯公司对北京、成都、杭州、兰州、南京、天津、武汉、呼和浩特、青
岛等9个城市市民的商业保险意识进行了调查，调查显示：近两年在保险大军的强烈攻
势下，人们对保险不再陌生，但对保险的认识却是一知半解。由于居民对商业保险知识
知之甚少．因此在商业保险面前显得不知举措。现在多数人认为保险是一种具有较大风
险的投资行为。那么很自然，在没有弄明白之前，老百姓愿把钱存入银行也不愿意去购
买保险。况且，一些保单持有者投保后就后悔了，觉得现在的钱比投保时“毛”了，认
为所交的保费不如购买一些收藏品保值。【91
个人储蓄性养老保险的发展需要政府的积极引导。政府应该鼓励和支持仍处于早期
成长阶段的商业人寿保险，不断提高商业人寿保险的质量．方能满足居民较高层次的养
老保险需求。
2、第三部门的发展
从90年代起，国际上形成了这样一个新概念：即相对第一部门(政府)、第二部门
(营利部门)而言，非营剩部门(亦称居民志愿部门或社会服务部门)可称之为第三部
门。第三部门的职能是生产竞争性公共物品。这类公共物品可以由多个主体同时提供．
可以是政府，也可以是非政府的非营利组织，而且在各类机构之间进行相互竞争。
这种发展趋势与我国政府职能的转变是相契合的。随着传统计划经济体制向现代市
场的转轨。以往包揽一切、人员庞大、效率低下的政府管理体制开始转向职能缩小、人
员精简、效率提高的政府管理系统。这种转变的核心含义是：缩小并优化政府的干预职
能，扩大社会自治职能，把原来包揽的大量经济与社会事务交给事业单位、中介组织，
乃至居民组织。
在养老保险制度建构中．J“大居民的参与，能够增加其运行的透明度和合理性，监
督社会保障管理部门的操作，能较好地避免贪污、浪费。所以由居民、企业社保管理部
门以外的政府部门三方代表组成的监督机构，能够对养老保险政策、法规执行情况和养
老保险管理工作进行监督，具体地说是对操作机构和资金运营机构的T作进行监督是居
民在养老保险的管理供给上的重要组成部分，而且这一部分正在也应该不断地生长。
与养老保险需求的二元主体不同，除了政府与居民之外，养老保险的供给主体还有
一个具有独特属性的企业主体。在一定程度上，企业是政府与居民关系的媒介，忽略企
业主体是无法透彻剖析政府与居民关系的。
(三)养老保险的企业供给
企业作为养老保险基金主要提供者之一，按照法律的要求，履行基本义务，为自己
的员工向社会保障机构供款．并根据具体需要向其员工提供补充保险。企业在我国的养
老保险制度中一直扮演着重要角色。
19
三．养老探睑的翻凄供培
1．企业的逆向选择行为分析
企业为职工向社会保障机构供款，是法律强制的，企业对此没有任何选择。从理论
上讲，由于这些供款可以税前列支，并且可以计入成本，通过价格等机制转移出去，因
此其影响是中性的。但是，无论如何，这是从企业收入中拿走一块，对企业没有任何好
处，况且这种负担的转移能否完全实现，与企业的生产经营密切相关。因此。企业的本
能反应是拒绝的。
当然，不同的企业对于这一制度改革反应有所不同。对于国有企业来说，由于长期
处于这一制度的覆盖之中，其最重要的问题是一边向社会保障机构供款．一边自己负担
职二【：的保险费用，即承受双重负担。因此，从企业的角度来讲，由丁供款为社会保障制
度之要求，只要政府能够保证企业不再提供各种保障，企业向政府供款是没有问题的。
因为这对丁企业的生产经营没有不利影响，只是费用支付的对象不同而已。原来支付给
职j二，改革后支付给政府，没有什么实际性差别。因此，这一改革不会给国有企业增加
新的负担。相反，大多数国有企业由于历史的原因．保障设施较多，退休人员也较多，
由此产生的退体金负担往往较重。改革后，大部分国有企业的负担会相应减轻。这也是
国有企业呼唤这～改革、拥护这一改革的原因所在。
但是，对丁：原来不为这一制度所覆盖的新兴非国有企业，问题就会不同。这些企业
原来不向政府供款，也不负担I【}{J．的保险费Ⅲ，没有社会保障负担。况且这些企业人多
数的职工平均年龄偏低，没有相应的退休金及医疗费用支出需求，即使完全由企业负担，
也没有过重之嫌．这些企业一般产品结构合理，符合市场需要．可以通过价格机制向消
费者转嫁。因此，它们更愿意实行企业保障，而不愿加入社会保障这一火循环圈中。
参加了基本养老保险的企业已经越来越感到过高的缴费率使其不堪重负，因此山现
了拖欠或逃避缴费的倾向。据统计，中国基本养老保险基金缴费率1992年为95。7％．
1993年为92．4％，1994年为90．5％，1995年为90％，1996年为87‰呈逐年下降状态。【”I
非国有企业，特别是民营企业和三资企业对于参加公兆养老保险基金计划乃至建立
职业养老金计划的热情不是太高。这不仅仅是一个覆盖面狭窄的问题，也不只是因为当
前非国有企业职：[的年龄结构较年轻化，冈而比国有企业更能承受养老金问题的压力。
事实上，它与制度的目标设计有直接关系。参加基本养老保险的非国有企业，如果产生
了其缴费将会被，{j作向退休人员较多的国有企业实行现收现付性质的收入转移与支付的
预期．而与此同时，国家又没有对非国有企业作出与其缴费相对应的养老金制度化的承
诺，或具有法律效力的保证，再加上有关信息披露极不完备及管理透明度不高，它当然
就不会主动参加这样的养老金计划，只能是设法逃避缴费。所以，明确保证养老保险基
金的产权是属于居民所有的，任何他人或团体都不得侵犯，这是非国有企业发展养老保
险基金计划的一个前提条件。也就是说，企业出于理性，会产生逆向选择的行为，即负
担重的企业积极向社会保障机构供款，以期得到更多的保障供给；负担轻的企业想方设
法规避供款，如压低、隐瞒职二I_=工资等。因此．社会保障制度本身又需要“保障”，这
三、养老裸硷鹌旗寝供绘
种保障来自下政府的规制与法律的威慑。
2．企业提供补充保险的行为分析
现行社会保障制度虽然给国有企业带来了较重的负担，增加了国有企业增员增效的
难度，但是在人力资本的获取与使用上，国有企业却因此而受益。
在国有企业改革的过程中。员工不离开企业是理性的选择。它是因为，国有企业长
期实行的是低下资的政策．企业支付给员工的工资仅达到生存所必需的水平．而不包括
员J：未来的养老费用、医疗费用等。企业员．r的所有剩余价值都留在了企业．因此，认
为员一L没有提供供款是不对的，这部分供款只是没有直接缴给政府，没有记八个人名一r，
没有显性化．其实这种供款率是很高的。
正因为如此，国有企业职一L在企业中便积累了一种要求权(claim)．即当自己处于
年老、疾病、失业等无保障状态时，有权要求企业无偿提供保障。离开了企业，便意味
着这一要求者的失去。因此，员工不离开企业是一种理性的选择。
从人的需求角度来分析，人们追求的不仅是显性的货币收入，还需要安全感、自尊．
以及个人价值的实现。非国有企业由于不被现行的社会保障制度所覆荒。其职工追求的
只是现期的货币收入，缺乏安全感和企业的认同感。由于职工在企业的所有权益都已显
性化和货币化，职工无权享受未来企业的预期收入增加所带来的好处。因此，职工除了
应该得到的J二资以外．与企业没有其他共同利益，也就没有必要与企业共同承担风险。
企业的理性选择应该是，首先，将职I：：C资水平提高到社会平均jI：资水平上，井为
职下向社会保障机构供款，留住现有的人才；其次，为职工提供补充保障以增加企业的
凝聚力和吸引人才。同时提高全体船{工的福利水平。
0 供给量
S6表示养老保险的政府供给III+线，弹性小；
s。表示居民供给曲线，弹性大； SB表示企业供给曲线．弹性大
图孓l养老保险三元供给的联结
从以上对养老保险供给三元主体行为剐析的基础上．我们发现政府供给是最为重要
的，具有宏观指导性，其资金硬供给的变动在短期内对养老保险的影响大，而其管理软
供给则在更长远的时期内影响养老保险制度的健康发展。假使整个养老保险的供给量是
三、葬老裸硷韵翻度供给
由政府、居民与企业三块木板围成的一个圆桶．则政府供给的短边将产生消极性“木桶
效应”。与木桶的盛水量由最短的木板决定相类似，养老保险供给最由政府供给决定，
所以养老保险供给的主要矛盾在政府供给，政府供给问题的解决将极人地促进居民供给
与企业供给的问题。
(四)政府强制型与居民诱致型制度创新的互动
我国养老保险制度的创新是以政府强制型为主要特征的，这与其他领域的改革并无
二致。这种政府强制型具有以下基本特征：①在政府主体与非政府主体参与制度安排的
社会博奕中，由于政府主体在政治力量的对比与资源配置权力上均处于优势地位，它的
制度供给能力和意愿是决定制度变迁的方向、深度、广度、形式的主导因素，非政府主
体(企业和居民)的制度创新需求一般要得到政府的认同或批准才可能被全部或部分满
足；②政府通过肯4度刨薪所追求的目标是双重的：一是通过降低交易费用使社会总产出
最大化；二是通过权力中心以及它所代表的利益集团的垄断租金最大化实现政治支持最
大化；③政府主体借助行政命令、法律规范和经济刺激，在一个金字塔式的行政系统内
自上而F地规划、组织、实施、监控制度创新{④在既有的政治秩序和意识形态的约束
下，政府主体通常偏好于渐进的改革方式。渐进式的特征有：一是增量改革：二是试验
推广：三是非激进改革。
养老保险的政府强制型制度创新取得了巨大的成就，但不容置疑，它也存在局限性。
尽管政府强制能以最短的时问和最快的速度推进制度变迁，能以自己的强制力和“暴力
潜能”等方面的优势降低制度变迁的成本，但它违背一致性同意原则。在某种意义上，
一致性同意原则是经济效益的基础。养老保险制度创新的参与责任者是全体企业和职
工，而短期lfIj获益者或者说实际受益者仅仅是少数企业和居民，这种缴纳者与受益者的
分离，权利与义务的不对等，使不少企业和居民产生抵触情绪，出现规避行为。另外，
我国是一个幅员辽阔的人国，白上而下的强制型制度创新很难适应于所有地方、所
有领域。而且．政府在制度创新中的权力过大必然导致制度寻租现象的产生。具有相对
独立经济利益的各个部门追求收益最夫化，而权力部门则把权力“市场化”(价值化)。
不难推论，在我国养老保险制度的改革进程中，多头管理。各部门争着管理养老基金现
象皆出于此。
由此可见，养老保险的政府强制型创新还存在一些缺憾。谁来弥补这些缺憾呢?居
民．还有企业。诱致型制度创新能满足居民对养老保险的不同层次的需求．通过个人储
蓄性养老保险车¨第三部门的产生来弥补基本养老保险供给的不足利管理体制的不足。诱
致型制度创新依据自愿原则、一致性因素原则和经济原则是强制型制度创新的重要补
充。养老保险的制度创新应该在这两种方式的互动中克服路径依赖．不断取得进展。
西、赛老保险的翻寝非均钷
四、养老保险的制度非均衡
制度非均衡(Institutional Disequilibrium)是指人们对现存制度的一种不满意或不
满足．欲意改变义尚未改变的状态。之所以山现了不满意或不满足．是由于现行制度安
排和制度结构的净收益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构，也就是出现了一个
新的盈利机会．这时就会产生新的潜在的制度需求和潜在的制度供给，并造成潜在制度
需求大于实际制度需求。潜在割度供给大于实际锘4度供给，从供求关系看，制度非均衡
的类型主要有三：一是制度供给不足。对新制度服务需求的产生往往先于该制度实际供
给的形成．从而造成制度有效供给不足。这种制度供给不足实际上是制度供给的“时滞”
问题：二是制度供给“过剩”。在新制度经济学的文献中，一般只有制度供给不足之说。
但是本文认为还存在制度供给过剩的问题。制度供给过剩是指相对于社会对制度的需求
而言有些制度是多余的，或者是一些过时的制度以及一些无效的制度仍然在发挥作用。
尤其是在供给主导型或者强制性的制度变迁中，制度供给过剩的问题就显得特别突出。
在实施管制的螽4度中，有不少属于制度过剩问题。
制度供给不足或短缺表明潜在利润的存在，制度创新能弥补制度供给不足，并能增
加经济效率．即产生帕累托改进；制度供给过剩也表明潜在利润的存在，不过此时不是
增加制度供给而是要取消一些制度。在我国当前的养老保险制度中，在更大程度上存在
制度供给不足问题，但也存在一些制度供给过剩问题。
(一) 养老保险的管理体制需要再调整
虽然目前养老保险制度的建立可以认为还是一种政府行为，但政府迄今还没有一个
统一的专门机构，统领养老保险制度的改革(更不要说全面的社会保障制度改革)。地
方性、行业性以及职业养老金计划纷纷繁繁，千人千面{政府机构及职能部门各有主张，
各行其是。养老金计划虽然套用了基金制外壳，但其管理利运营模式则基本不具备基金
制的实质。有些地方或企业的养老保险基金实际上并无任何积累。因此，不仅在本质上
与过去的现收现付并没有区别，而且长期来看还由于失去了国家的养老金承诺而孕育出
对基金受益者而言养老金收益届时不能兑现的风险。
另外。相关立法的阙如和政府管理机构的的流失造成管制措施的遗漏、滞后、扭曲
和失灵，其真接后果是缴费制养老金计划缺乏统一的管理标准、技术标准和各种本属必
不可少的法律依据，从而在养老金计划的成立，基金委托人的组织机构和组织行为，托
管人的资格审查、行为监督，基金管理中的信息披露直到基金的信用担保等一系列重要
的环节上无法可依，无章可循。这就进一步导致了基金融资过程中所发生的逃避缴费现
象，管理费用居高不下，基金管理和运行中的挪州基金现象，个别养老基金甚至被用作
题、葬老保硷的鼬瘦菲均衡
投机暴敛私利，保障职工养老金收益的有限措施未得到制度化，回过头来又加剧了职工
对缴费的逃避，诱发了恶性循环的危险。
而且，各个养老金计划在缴费标准、受益标准以及受益资格规定等方面各行其是，
个人账户有名无实，不但增加了企业未来不能支付养老金收益的风险，而且还极不利于
劳动力的流动；尤其是企业的职业养老保险基金计划，在其受益资格的规定上基本上还
是把养老金用作控制劳动力市场流出本企业的一种制约手段。这就妨碍了劳动力市场的
发育，与市场取向的经济体制改革背道而驰。
从融资方面来说，由政府赢接管理的基本养老保险制度，虽然作为中国养老保险制
度目标模式的主干部分，但井朱具备一整套制度化的收缴费的手段，基本上还是在靠行
政命令进行操作。
从理论上说．由政府直接管理的公共养老保险基金计划，其融资方式主要有两种．
一种是通过政府债务融资，另一种是强制性缴费。中国在养老保险制度改革过程建立的
部分积累的基本养老保险计划．在融资上采取面向企业社会统筹和个人缴费相结合的原
则，由企业和个人共同缴费，但强制的程度还非常低，职工个人缴费也只是其中很小的
部分，因而实际上还常有现收现付的性质。在传统制度的框架内，国家从其财税收入中
用来支付职工养老金(退休金)的支出，则仍然在现收现付的退体制度下运作。这样一
种出资结构．就决定了企业和职工相比，必然要在新养老保险基金的管理结构中居于垄
断性地位，它不仅有权决定职工这部分劳动力补偿的延迟支付方式．甚至还可以和政府
讨价还价。相反，职工个人对养老保险基金进行监管的应有权利，却未必能够因为个人
账户制的设立就能得到充分的保障，另一方面，上述情况加上相关法律的空缺和政府管
制中由于部门既得利益驱动而导致的混乱，使得国家也未必能够对这样一种出资结构的
基金行使足够的权威。
此外，管理成本和建立成本仍然较高，边际管理成本还未呈现下降趋势。养老保险
基金规模小，透明度低，缺少规范．管理平¨管制掺杂混乱．都是造成当前养老保险基金
的管理费用居高不下的直接原因。这些问题不解决，随着更多计划的出现，其边际管理
成本当然还会继续上升。
管理成本属于制度实施消耗的费用，而以上所述儿个方面的问题的存在主要则消耗
制度建立成本。但由于养老保险制度的改革是一个边学边干的过程，实施费用和建立费
用经常是重叠在一起的，因此往往很难分开。～个大规模的统一的养老保险基金的边际
管理成本会较低，但这样一个计划的建立费用却肯定是很高的。改革的着眼点应该是建
立一个具有较低实施费用的养老保险制度，这样也许就需要国家在改革的初期做出非常
艰巨而又细致的努力，尤其是要防LE今后山现不断追加建立成本的情况。
24
四、养老保硷构翻度非均衡
(二)养老保险的基金营运机制需要健全与规范
1、养老保险基金制度的基础设施建设不足，不足以支持这个制度的有效运行。
第一，基金的政府管制和经营管理组织还不完善，企业和职工对基金的保管还缺乏
足够的参与。养老保险基金的日常管理在目前基本上还是由政府机构负责，有些地方企
业虽然有一定程度的参与．但参与的规则不明确，而居民的直接参与则基本上被排除在
外，这与基金的组织原则显然不符。
第二，由于资本市场还不具备大规模发展非银行金融机构的条件，所以也就影响到
一个面向养老保险基金的竞争性托管人市场的形成。由此带来的一系列问题包括基金的
政府管制、行政管理而运营无法分开，管制、管理利运营过程的透明度过低，管制和管
理费用居高不下等等。在中国．至少在短期内，养老保险基金显然还不可能被允许像智
利那样由私人公司托管，但即使如此，也要考虑允许更多独立的投资代理机构进入养老
保险基金的托管人市场，以便形成足够的市场规模，推动竞争，降低基金的管理成本。
第三．作为市场基础设施的一个重要组成部分的市场规则还极不完善。对于养老保
险基金以及托管机构的成立、组织规则、日常管理、托管机构的选择和监管、市场准入、
投资运行、信息披露、收益发收、养老金承诺担保，风险防范以及违规制裁等都缺少详
尽而明确的法规。
第四，养老保险基金的资产组合还比较单一，其合法的投资工具还仅限于国债和银
行存款两种．且养老保险基金不被允许进入二级证券市场。由此带来的问题有：①由于
资产组合中的金融工具太少，可选择的范围不人，使养老保险基金承担的长期风险不易
分敬。虽然政府债券相对于其他种类的金融[具而言还是信用最好的，但从长期来说，
它并不能逃避通货膨胀一类的货币风险。②养老金收益的流动性太差，这是由于其资产
组合中的短删投资太少和不能进入二级市场流通所造成的。因为目前养老保险基金还处
丁成长期．这个问题还不算非常重要但将来在进入成熟期后．需要太景支付养老金时·
这个问题岢定会变得相当突出。③政府债券多是滚动发行的，到期国债依赖后期发行的
新国债的收入来偿还。对于以国债为主要资产的养老保险基金来说，这样的投资除了可
以由政府提供比过去多一些的公共投资之外，在其他方面与现收现付，f：没有什么实质区
别，而且最终的风险要么是由国家承担，要么就是由后代承担。
2、从居民受益方面来说．还存在受益来源积累不足和受益贬值的隐患。
目前，许多地方的养老保险基金虽然设立了个人账户．以个人账户上的个人缴费积
累作为职工退休以后领取养老金的凭证。但实际上许多基金计划的个人账户却只是一个
空账或部分空账。常见的情况就是企业应该交纳的那部分缴费虽然被按期划入职工的个
人账户，但实际上资金并没有按照账面记录拨入基金；在有些地方，养老保险基金甚至
髑、养老保险韵翻窿非坶雏
就干脆按照差额拨付，这就使养老保险基金的实际积累大大低于记录在个人账户上的承
诺值。届时企业必然要以即期的职工缴费来填补前期退休职工个人账户上的账面值与实
际积累值之间的差额。显然，这仍将是一种现收现付的办法。但在一个企业层次上的现
收现付无论是和国家层次上的现收现付相比，还是和企业层次上的完全积累制相比，其
不能如约兑付的风险无疑都是最大的。因为这个企业一旦破产，那么其时的养老保险基
金就要完全中断缴费来源，甚至其原先许诺的受益也可能得不到确定的保障。
另外，养老金可能因为通货膨胀而贬值的隐患也还没有一个制度化的防范机制。目
前．我们对养老保险基金的收益是否应该按照工资指数化，或者按照价格指数化，还是
把两种结合起来，在理论上还没有论证清楚。
各项“取之于民、用之于民”的基金管理，已没有任何理由继续过去存在的“黑箱
操作”。必须还全体居民一个知情权，将基金管理置于公众的监督之F，例如定期在新
闻媒介上公布基金的使用情况等．所谓的挪用基金的问翘才会降低到晟低，基金管理的
漏洞问题才能得以根本解决。
(三)养老保险的锚度安排需要再完善’
中国养老保险制度目前正处在新INftiPl度交替的初期。相比之F，传统的现收现付制
还处于支配性地位；但长期来看。它的主导地位为新制度取而代之是不可避免的。现在
需要解释的正是在这个混合制度中的新生成分，前面所说的结构性缺陷就隐含在其中。
这个正在建立过程中的新的葬老保险制度模式由三个层次的养老保险制度组成．它
们分别是：基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄·f生养老保险。
基本养老保险是这个制度中的第一个层次。中央政府旨在把基本养老保险建立为一
个由其进行集中管理的全国性公共养老的计划．以此作为摧个养老保险制度的主干，为
劳动者提供60％左右(且前超过80％)的工资替代率的养老金收入，在一个计划内同
时实现至少两个功能——再分lli]tll储蓄。
基本养老保险制度实行“部分积累”制的具体操作方式，大致是：为每个职工设立
一个个人账户，实行个人和企业共同缴费．企业的缴费一部分归社会统筹，另一部分记
入职J：的个人账户。但是。这种设计+回避了一个非常关键的问题：由于已经退休的．}iiilifi
近退休的老年职f在过去的传统制度卜没有养老金的缴费和积累，所以他无法凭借现在
的个人账户领取养老金。于是，实践中就不得不依靠当前基本养老保险制度中的缴费积
累支付目前退休职工的养老金，再加上有些企业采取各种手段逃避或拖延缴费，这就使
个人账户变得有名无实。同时也把In目llt!度F显性的现收现付变成171前基本养老保险制度
中隐性的现收现付。很明显．即使在目前的基本养老保险制度中，缴费率可以从目前的
基础上继续提高，也同样解决不了老职工的养老金来源问题。因为这个制度的受益者从
四、荐老保硷构龋麦非均锯
一开始就超过了缴费者。只要作为社会统筹的企业缴费还被用来向多出的这一部分受益
者支付养老金，那么个人账户就总也无法得到完全的充实。所以，这就不是一个缴费率
高低的问题了。
问题的要害在于这个“部分积累”制即“社会统筹和个人账户相结合”的方式。在
作者看来，“社会统筹”的直接目的就是为了实现“四统一”中的“统一调剂使用基金”，
而这个“统一”的主要目的又是为了在基本养老保险这个基金制的框架之内进行养老金
收入的代际和代内的再分配——指明了这一点，实际上也就从根本上弄清了目前为什么
许多企业逃避缴费以及非国有企业不愿参加基本养老保险制度。
因为企业的基本养老保险制度缴费在名义上要记入职工的个人账户，所以说，“部
分积累”在表面上叉采用了一个完全积累的制度框架。那么。这个制度为什么叉要把过
去显性的现收现付制隐藏在这么一个完全积累的基金制度框架中呢?我们需要从对现收
现付制和基金制这两种不同的融资方式认识中去寻找原因。概括地说。这个原因就在于
过去人们并没有真正弄清楚这两种融资方式对于养老保险制度和经济增陡的机理到底是
什么．而是简单地认为传统的现收现付制加重了国家的财政负担，阻碍了经济增长，所
以要彻底地改革为基金制，但是先前企业和个人无力承受完全积累制，于是就只能实行
现在的这种部分积累制。但是我们已经阐明，完整的事实并不是这样的。
这些问题的出现，实际上并不是由丁目前基本养老保险制度还不完善所致，而是在
这个制度安排的结构上存在着致命的缺陷，所以，单纯依靠建立起一个全国范围内“四
统一”的部分积累的基本养老保险制度，将不会解决这些问题。本文认为，这些问题的
根源是没有把再分配和储蓄这两个经常相互矛盾的功能从结构上分开。在一定条件F．
这对劳动者而言也许是有利的——帮I任何一个单一的养老金计划相比，它也许能够提供
一个具有较高平均工资替代率的养老金收入，但它必须为此而付山代价。首先，再分配
功能可能直接累及储蓄功能，因为即使在一个强制程度非常大的管制框架内，也不能完
全避免逃费和搭便车行为；其次，这个基本性问题可能引起融资的困难，所以原有的管
理和管制措施不得不持续地增强，从而使目前的行政化管理无法逐步地为法制化管理所
替代。晟后的法律可能就是大量行政管理与法制管理平均交叉混用；再次，这必然会使
管理成本居i胄i不下，甚至边际管理成本也有可能持续增高：最后，主要是实现了完全集
中化的管理之后，这个基金也许找不到⋯种更合适的组织形式进入资本市场，能够在取
得理想的投资回报的同时，又不致对资本市场的适常运行产生不良影响，其基本的原因
是这个中央政府集中管理的带有垄断性质的投资者可能会对利率或投资回报率具有某些
特殊的要求，以弥补可能的缴费不足。
要解决上述一系列问题，根本的办法是把再分配功能和储蓄功能从养老金计划的基
础性结构中分开。这意味着，先前的基本养老保险还需要一次再改革。
诬、养老保硷韵镪度非均钷
新制度模式中的第二个层次是企业补充养老保险(计划)。这是一种受到中央政策
鼓励并由企业自愿建立的养老金计划。从全国范围来看，企业补充养老保险目前处于一
种零散发展的状态，企业建立与否基本上是非强制的。但是，长远来看，如果基本养老
保险所提供的养老金的工资替代率会逐步F降的话，那么目前的这个企业补充养老保险
则应该具有良好的发展前景，前提是它的发展必须和基本养老保险制度的上述改革完全
结合起来。
现在的问题是要在完全明确最终的养老保险制度箍体目标模式的前提下．事先确立
一个规范的制度框架来引导和促进这种养老金计划的发展。当前需要防患于米然的一个
问题是如果基本养老保险计划和企业补充养老保险计划由同一个机构进行管理，而补充
养老保险在投资方面所受的管制又比基本养老保险宽松的话，那么无论是从企业的角度
来说．还是从主管机构的角度说．都不能排除利用企业补充养老保险来“掏空”基本养
老保险的动机和可能性。
所谓第三个层次的个人储蓄养老保险．现在实际上还没有和前两个层次的养老金计
划发生结构性的关联。从理论上说，这也许会使其受到基本养老保险和企业补充养老保
险的挤出效应的影响。
(四)养老保险总需求与总供给的非均衡
养老保险的总需求由居民需求与政府需求所组成，其组合的方式由特定的经济、
政治、社会需要决定。与经济发展和人口老龄化相伴随．养老保险的总需求呈不断上升
之势。养老保险的总供给由政府供给、居民供给与企业供给所组成，其组合方式也并非
简单相加，而是通过政府供给的主导作J日形成一个复杂的复合体。当前，在养老保险的
总需求曲线斟在向右上攀升拍同时，养老保险总供给曲线S没有相麻地向右上推移．
政府供给的滞后导致养老保险总供给的滞屙．养老保险的总需求与总供给之间存在缺
口。养老保险制度的非均衡提山了制度雨创新的迫切要求。
需求与供给量
图4．1养老保险总需求与总供给的非均衡
五、养老保硷帕键盘再锄羲
五、养老保险的制度再创新
(一)建构居民与政府之间的法制化的契约关系
1、加强养老保险的立法与执法
法制建设是制度结构中的一个重要层面，隶属于正式约束(Formal Constraints)，
也酬正式规则f这个规则界定制度参与者的责任与权利，可以做什么、不可以做什么。
以及违规之后如何惩罚等问题。法律制度是最强硬的制度，也是市场化改革的必然要求，
因为市场经济是一种法制经济，或者说是一种法制化的契约经济。我国养老保险的制度
创新必须以法制建设为前提，必须以建构居民和政府间的法制化契约关系为基础。
我国社会保障制度的立法工作落后，尤其是基本立法不足，缺乏系统性．没有形成
应有的法律体系：社会保障的运行主要靠行政手段，颁发大量通知，规定等实行调控与
管理，法规的权威性与稳定性差；且传统的社会保障法律机制在立法原则、内容构造、
保障范围等方面带有深厚的计划经济色彩，与市场经济对社会保障要求的“磨合”性差。
而在养老保险立法上同样如此，加强养老保险的立法与执法势在必然。本文认为，应该
尽快将养老保险制度改革中的成功政策措施上升为法律法规．形成这样的立法结构模
式：《社会保障法》(或称《社会保障基本法》)4-《社会保险法》+《养老保险条例》+
配套养老保险规章+地方性养老保险法规规章。
在养老保险立法原则上．应明确以F原则：①养老保险水平与我国生产力发展相适
应原则：②社会互济与自我保障相结合原则；③权利与义务相对应原则；④公平与效率
相结合原则；⑤行政管理与基金管理分开原则。在养老保险对象和范围上，应进一步扩
大覆蔫范围，城镇居民养老保险体系应当覆盖到所有履行缴费义务的居民。在养老金的
筹集上．根据政府、企业、居民各方面承受能力，精心测算，确定缴费比例并严格执行。
在养老金的保值增值上，既要稳妥操作，又要积极探索，要明确养老金的投资方式和原
则。在养老金的待遇给付上应明确给付条件、标准和方式，同时也要明确基本养老金正
常调整的法律机制，保障居民的正当权_i；{i。在养老保险管理体制上，应明确规定决策、
执行机构及分级管理的权限．解决不同部门、不同级别之间职责不清、分工不明的问题。
另外，在养老保险这样的事关国计民生的大事上．必须严格依法办事。养老保险立
法应规定下列违法行为的法律责任：①居民逾期不缴纳保险费；②企业逾期不缴纳养老
保险费：③养老金经办机构逾期不支付养老保险待遇；④养老金经办机构不依法运用基
五、葵老保硷昀翻窿拜锄新
金；⑤养老金经办机构的工作人员或其他有关人员挪用或侵吞基金：⑥居民个人骗取养
老保险待遇：⑦养老保险主管部门工作人员玩忽职守，或有其他违法犯罪行为。有上述
违法行为者，应承担民事责任或行政责任，情节严重构成犯罪的，追究其刑事责任。
2、确立政府财政的养老保障职能
政府财政通过社会保障基金的筹集和社会保障的安排与支出，成为社会保障活动的
主体。但在1980--1996年间，政府的社会保障职能错位，社会保障任务过多地压在企
事业单位头上，财政支出中缺少真正意义上的社会保障支出，属社会保障范围的抚恤和
社会福利支出在财政支出中的占比重不足2％。财政支出中社会保障支出比重过低导致
财政的社会保障职能缺位，延缓了我国社会保障制度的建立，制约了企业制度改革和经
济体制改革的深化。加大财政对社会保障制度的支持力度，确立政府财政的社会保障职
能褒4不容缓。
除了科学界定财政支出范围，优化财政支出管理等“节流”措拖外，更为积极的还
是要寻求“开源”之路。思路之一，在调整国有经济布局中，以部分国有资产履行政府
对社会保障靠l度的职责。从道义上讲．国家对国有企业的职工在其进入企业之时，就已
根据有关法律、法规，对他们的养老及其它保障作了明确的承诺。当前，国家对老职工
有隐性养老金与隐性社会保障负责，在国家将这些职工的社会保障责任推向社会时，理
应用国有资产存量来偿还这笔“隐性负债”。党的十五届四中全会通过的《中共中央关
于国有企业改革与发展若干重大问题的决定》指山：“要采取多种措施，包括变现部分
国有资产、合理调整财政支出结构等，开拓社会保障的筹资渠道，充实社会保障资金”。
如何进行具体操作，目前有几种倾向性意见：一是结合对国有企业的公司化和股份制改
造，将国企的部分股权划归专门的社会保障机制，用股权收益支付“隐性负债”；二是
将部分国有企业划归社会保障机制进行经营，以其经营收入偿还“隐性负债”：三是将
部分国有资产(比如一些中小企业、部分国有房地产等)进行山售、租赁．以收入偿债。
三种办法中最后一种最为可行，但最佳的还是混合方案，如以国有的房地产为担保，配
合国企股份制改造过程中的股权转让、售股套现所有以及对中小企业的拍卖、租赁所得．
多管齐下为养老保障等体系筹集资金。
思路之二，发挥财政举债功能，积极、稳妥地发行“社会保障特种国债”。财政可
以凭借政府信用举措公债。满足自身支出需要并调节国民经济。近两年来．我国政府举
债的步伐加快，我国国债发行的空间很大。国际上用以衡量一国承受债务能力的指标债
务负担率(当捌国债余额／当年GDP)，警戒线为45％--50％．而我国目前这一指标值
30
五、养老稼硷的锻受再锄耘
低于10％。考虑到我国经济较高的增长率，银行存款不断快速增长的现状以及社会保
障基金逐年偿还的现实，中央财政如果每年发彳j：500亿～1000亿社会保障特种国债，用
以充实养老保险基金等社会保障基金，我国国民经济是完全能够承受一定的债务压力
的，因此是可行的。
3、明晰居民养老金产权与建立居民自行创新机制
居民市场行为主体的核心是居民作为产权主体，从根本上对资源配置方式提山要
求和约束。当前养老保险基金中的个人账户存在严重的空账问题，这是对居民产权的侵
害，也正是因为这种侵害，一些居民和企业才联合起来抵制养老保险费的征缴。养老保
险金的个人账户“实账化”是必由之路。
已经退休者虽然没有养老金的积累．但已经积累了退休金权益，这些权益的价值表
现转移到国有固定资产中去了，现在是将隐性的退休金权益显性化的时候了。解决的办
法如上所述通过政府财政职能来承担转制成本，否则在职职工个人账户又将长时期地变
成虚账。
承认居民养老金个人账户的产权后，政府应该允许个人账户基金进行安全性投资。
要逐步放松对养老金投资营运的政府管制。目前中央规定．养老保险基金在留足2个月
的支付准备之后只能购买国债或存入银行，不得进行其他投资。但是，实践证明．这种
政府管制型投资政策无法实现基金的保值增值。从长远看．在实行养老保险行政管理与
基金投资营运分设、建立起专业化的养老金管理公司的情况下．应该逐步允许部分基金
进行多元组合投资。
为保证投资的安全性，应该制度严格的养老金投资法规，约束投资管理者的投资行
为：由政府出面，委托信誉好，管理水平高，资金雄厚的投资机构，进行竞争性投资经
营：同时加强保险精算人员，养老金投资的专门人才培养。
作为市场运行主体之一的居民在市场化改革中具有改善自身适应能力和开拓能力的
内在动力。政府应该尊重居民的自我创新意愿，政府的制度安排根据市场经济运行的需
要丽采取“小政府、大社会”的管理模式。力图创造一种政府、企业、居民三者相互依
存、相互制约的体制框架。特别是要减弱政府的统制性．鼓励居民参加养老保险管理的
积极性，从而开辟微观居民主体有活力与宏观政婀组织有控制力的制度创新格局。
(二) 我国未来养老保险制度安排的基本建议
有三个因素从最主要的方面决定了我国未来养老保险制度必须同时具备它在理论上
所可以具各的再分配、储蓄和保险三个功能。这三个因素分别是：(1)由于劳动者在所
31
五．葬老保硷的镧受再趔新
处地区、所属企业的性质、职业、年龄、性别等因素的差异而形成的个人生命期收入的
相对意义和绝对意义上的不平衡；(2)未来几十年发展国力所必须的高速经济增长离不
开社会保障制度的支持：(3)由改革所引起的高速变化的经济环境和社会生活环境给个
人和各种社会团体带来的生命周期相对水平的起伏和预期风险的增加。
早有共识的一点是，兼备这三个功能养老保险制度必须是一个多层次的养老保险制
度。本文认为。这样一个养老保险制度可由三个层次或三种性质的养老金计划构成，它
们分别是：(1)一个由中央政府直接管理的国家基本养老保险基金．可以包含在一个中
央政府赢接管理的综合性社会保障计划之中，其主要作用在于养老金和其他社会保障的
全国范围的适当水平的收入再分配：(2)一个在中央政府以法律手段管制下的分散管理
的强制性养老保险基金计划，可以包含在一个中央政府管制之下的综合性社会保障制度
之中．其主要作用是在不妨碍经济增长甚至促进经济增长的前提下，为保证劳动者的老
年生活之需井有效地防范其他各种风险，建立一个能使居民对老年风险和其他风险都能
实施自我保障、同时还能平滑其生命期收入的制度安排；(3)一个鼓励居民储蓄的辅助
计划。
国家基本养老保险基金是养老保险制度第一个层次。这个基金可以由财政部委托银
{f4-'e管。这样一米，就可以在这个养老金计划中最低限度地保留一个现收现付机制。根
据现收现付机制的特点，这个基金不一定必须形成足够的积累，因而不一定直接进入资
本市场。
基本养老基金收入的受益水平由政府决定，而财富书查等所有的行政管理工作则要
由政府的社会保障管理机构负责。重要的一点是。管理费用必须和基金本身完全分开。
也就是说，社会保障管理部门的行政开支属于财政部的一般性预算，而不能列入基金的
预算，不能按照基金的比例提取管理费。
养老保险制度的第二个层次是中央政府管制下的、规定缴费的、分散管理的养老保
险计划．它是糕个养老保险制度的主干。巾央政府依据立法部门制定的一套完整的社会
保障法律体系对其进行管制。法律强制企业和劳动者个人至少参加一个属于这个层次的
养老金计划．各自按照规定的比例缴费，缴费完全记入个人账户，个人退休后按照其账
户上的缴费积累和投资回报总值．以年金形式(特殊情况下也可以一次性地)领取养老
金收入。
在这个层次中，企业和居民有权选择参加哪个计划，但每个计划的所有者都是一个
养老保险基金会。基金会董事机构中的政府代表应该由社会保障管理部门派出。所有这
32
五．葬老保硷钓糖度再勘羲
些计划的养老保险基金都可以进入资本市场和保险市场．以取得稳定的投资回报。养老
保险基金会当然还要定期向会员发布报告．公布基金的收缴投资．使用和发放、管理费
用等所有情况。
养老保险制度的第三个屡次是完全自由的居民储蓄。这是～个居民个人层次上的辅
助性的养老金收入来源，是居民平滑生命期收入，或是在家庭内部进行收入再分配或转
移支付的一个组成部分，当然不需要政府或其他任何团体的直接管制或管理。但是如果
第二个层次的养老保险基金能够开设一些填补性计划或增强投资计划，从而能够提供对
居民储蓄有吸引力的生命期收入平滑、收入再分配或转移支付的制度安排，或是为储蓄
者提供更好的投资回报．则可以把更多的居民储蓄纳入到这个层次来。这三个层次的养
老金计划所组成的养老保险制度如图5—1所示。
第二层次：竞争性养老保险
提供主要的养老金收入
强制缴费，按个人账户发放
对资本市场和保险市场投资
第三层次：居民储蓄性养老保险
自主自愿囊量
提供辅助性的养老金收入
市场操作
图卜l 三层次养老保险的再完善
五，养老保硷的翻瘦再幼新
(三) 养老保险制度创瓤三个层面的协调发展
1．强化养老保险制度的实施机制
正式约束是制度的第一层面，制度结构的第二层面是实施机制。离开了实施机制，
任何制度尤其是正式规则就形同虚设。“有法不依”比“无法可依”更坏。强制性实施
机制是任何契约能够实施的基本前提。检验一个制度的实施机制是否有效，主要看违约
成本的高低。强有力的实施机制将使违约成本极高，从而使任何违约行为都不合算，即
违约成本大丁违约效益。经济学分析表明，当某人从事违约行为(也可变为违法行为)
的预期效用超过将时间及另外的资源用于从事其他活动所带来的效用时，此人便会选择
违约。在现实经济生活中，制度实施机制的主体一般都是国家或者政府。
养老保险制度实施机制的主要部分就是其管理体制。硬化养老保险的实施机制也主
要是完善养老保险的管理体制。
(1)“四统一”
所谓“四统一”即统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用资金。第一，统
--,uJ度．按国有企事业单位、党政机关、群众团体、集体所有制事企业、三资企业以及
私营企业的职一l：纳入统一的养老保险制度，逐步建立起覆盖城镇所有居民、制度一体化
的养老保险。第二，统一标准．即统一不同所有制企业的基金征缴基数，统一缴费比例，
统一不同所有制企业之间的待遇标准。第三，统一管理，在全国逐步建立起统一的管理
机构，统一监管，养老保险管理服务实现社会化。第四，统一调剂使用资金，提高统筹
层次，基本养老保险实现比较规范完善的省级统筹，并向全国统筹过渡打好基础。
(2)“两个分开”
所谓“两个分开”即行政管理与基金管理分开．执行机构与监督机构分殴。坚持政
事分离，养老保险执行机构和资金运营机构分离，可以避免行政管理部门争权夺利，同
时确保各部门和机构各司其职又互相监督、牵制。
(3)建立CMIS即管理信息系统
CM|S即计算机管理信息系统在我国社保机构使用还处于起步阶段。以往由于政策
不统一，对CMIS特别是大范畴网络应用需求并不迫切．那时社保机构虽然也配有计算
机，但多用_丁报表统计等外围工作。遵照国务院决定在全国建立统一的基本养老保险制
度，以及在全国普遍实行基本养老保险省级统筹重大政策的出台，实际成为推动CMIS
广泛应用的助推器。
CMIS的应用和推广，可对社保机构实行集成管理，达到省内的高度规划性，优化
34
五．养老保硷的翻度再越耨
利用资源；也能加快信息的处理、传递，加快资金周转，提高资金利用率；减轻劳动强
度，提高工作效率；而且能提供社会监督手段，增强居民对养老等社会保险的认识，有
利于实施社会监督，维护居民的合法权益。
不过，要认tP,N实施CMIS其有长期性、复杂性、艰巨性，不为在实施过程中遇到
的阻力动摇；要注意新、旧管理的交替，做到从局部到全局的平稳过渡：加强实施技术
支持．推进实施进程。
2、更新养老保险的非正式约束
制度的第三个层面是非正式约束(Informal Constraints)，即人们在长期交往中无意
识形成的，具有持久生命力，井构成世代相传的文化的一部分。非正式约束包括对正式
约束的扩展、细化，社会公认的行为等，内容有价值信念、风俗习惯、意识形态等因素。
其中意识形态处于核心地位。从变革速度看．正式约束可以在一夜之间发生变化，而非
正式约束的改变却是一个比}9J的过程。
养老保险制度刨新，应注重别人“J新§4保障观念的培养。以前，在平均主义分配模
式和依赖于国家保障的情况下，人”J既无竞争意识，也无自我保障意识。当前．一部分
居民的依赖心理仍很强．执迷丁现存制度的优越性，不愿为自己退休养老积累资金和交
纳任何费用，另一方面，一些地方领导也对养老保险等社会保障缺乏正确认识，比如对
养老金社会统筹r作，有些领导并没有将其视为自己责无旁贷的义务，却片面地从有利
于地方经济发展的角度山发，擅自挪J{j基金，用作投资绒弥补财政经费不足。因此．应
该加强养老保险政策、法规的宣传与咨询。通过有组织的宣传教育，可以进一步提高r‘
犬养老保险对象的参与意识和自觉稗度以及维护自己权益的水平。如此．才能增强居民
对养老保险制度改革的心理承受能力，提高制度的可接受性，减少制度的实施成本和磨
擦成本。
35
结束语
结语
通过以上分析，本文得出基本结论：养老保险制度是以政府与居民在需求
与供给上的双向关联为主要框架的，养老保险制度滞后的根本原因在于没有
理顺政民关系，因此养老保险制度创新应该以建构居民与政府之间的契约性
关系为突破口，而政府作为宏观主体，应该发挥其主导作用，促进养老保险
制度在三个层面上同步创新。从特殊推衍到一般，作者有理由相信政民关系
这一思路也有助于对社会保障其他领域的认知与研究，只是由于这些领域本
身具有特性，所以其政民关系必然带有不同的个性。这就要求求知求真者具
体问题具体分析了。
社会保障是一个跨学科的课题，从政府与居民关系角度来观照分析是
一种近乎全新的尝试。本文研究所涉及的内容和提出的制度创新建议只是一
种理论性的探讨，并且由于本人学识浅陋，不足之处在所难免，企盼师长同
窗的批评指征!
最后，要特别感谢我的导师黄家骅教授。他的为人和学识都深深地影
响着我，没有他的悉心关怀和精心指导，本文是难以顺利完成的。同时，要
感谢经济法律学院政治经济学硕士点的诸位尊长的培养，还要感谢众多同窗
的帮助与鼓励。倘若能以本文给自己漫漫的求学生涯划上一个圆满的句号，
那也不枉了师长的期待和自我的理想。
髓帮
注释： +
[1]莱斯·C·瑟罗：《得失相等的社会一分配和经济变动的可能性》第5l页，商务印
书馆，1992。
[2]WILLIAM·A·ROBSON：Social security,第272页，GEORGE ALLEN＆UNWIN
LTD London，1943．
[3]杨宜勇：《公平与效率》第133页，今日中国出版社，1998。
[4]孙炳耀：《人口年龄结构与老年社会保障筹资模式》，《中国人口科学》1999年第3期。
【5】弗里德曼：《自由选择》第119页，商务印书馆。1982。
[6]推出阶段囊括了国民经济恢复时期和第一个五年计划时期，其显著特点，一是推
出城镇企业社会养老保险制度，一是推出国家机关、事业单位和人民团体的社会
养老保险制度，因而属于开创性阶段。老年社会保险基金．规定企业按工资总额
的3％提取社会保险费，从中解决退休金给付；国家机关的退休金则从国家预算
拨给备单位的行政管理费中提取。调接阶段囊括了第二个五年计划时期和经济调
齄时期。这个阶段，除统一了国家机关和企业老年保险待遇外．再未做其它重大
改变。瘫痪阶段从1966年“文化人革命”开始，一直延续到1978年中麸十一届
三中全会前夕。企业老年社会保险山现了倒退现象，即从社会保险蜕化成为企业
保险。
[7]1991年，国务院发布‘关于企业职，l：养老保险制度改革的决定》．决定企业养老保
险制度改革要以社会统筹为主，扩人基本养老保险社会统筹和个人帐户相结合的
试点。中共中央十四届三中全会所做的《关于建立社会主义市场经济体制若干问
题的决定》颁布以后。国务院有关部委开始着手制定具体的改革方案。1997年国
务院发布《荧于建立统一的企业艰¨：基本养老保险制度的决定》，将上述两个方案
统一起来．要求基本养老保险按照职TT资额的11％建立个人账户，职二I__=退休时
的养老金由按照个人账户积累额计算的账户养老金和按照社会平均二r：资计发的基
础养老金两个部分构成。其中前者体现积累制．后者体现现收现付。成为典型的
部分积累制。从养老金两个部分的比重看，个人账户养老金预期为工资额的40％
左右，基础养老金为社会平均l：资的20％，因此可以称为个人账户主导的部分积
累制。
[8]【美】詹姆斯·舒尔茨《老年经济学》第102页，华夏山版社1990年7月版。
[9] 《中国劳动保障报》1999年6月19臼。对于商业保险的优点，19％的人认为是服
务好，18％的人认为是险种多，45％的人则回答“不清楚。”对于它的缺点，20％
的人认为保费高，26％的人认为理赔难，比例最高的仍为“不清楚”．为49％。芙
于商业保险的费用．26％的人认为太高，27％的人认为一般，43％的人还是回答“不
清楚”。商业保险是否可靠，一直是人仍比较关心的。调查中，有21％的人认为不
可靠。18n／,的人认为可靠，高达61％的人不清楚商业保险是否可靠。闯起杜会保
险和商业保险更倾向于哪种，45％的人选择社会保险．高选39％的人不知道作何
选择，自65％的人不知道社会保险和商业保险的区别。
[103相关年份《中国统计年鉴》。
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