复旦大学
硕士学位论文
农民负担问题研究
姓名：王庆新
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：焦必方
2000.5.1
内容提要Y。63口。J
哝民负担问题已经成为当前农村经济、社会发展中的一个突出问题。改革开
放以来，农村生产力获得巨大发展，农民的生活水平也不断提高。与此同时．
、，
农民负担问题也日益变得突出起来，引起了各方的关注。T本文对改革开放以来
／
农民负担的构成、发展趋势、特征及成因等进行了系统的分析．提出了解决农
民负担过重问题的基本思路。在当前农民收入增长缓慢，农业发展后劲不足的
情况下，研究农民负担问题对于提高农民的生活水平，缩小城乡差距．推动农
村和农业的现代化具有重要的理论和现实意义。
吖文章的第一节首先对农民负担的构成进行了系统的界定，分析了农民负担的
＼
主要组成部分，并对相关数据进行了整理，从而提供了进行理论分析的实证基
础。第二节则根据第一节中的数据讨论了农民负担的特征，并阐述了由于农民
负担过重而带来的一系列经济、社会问题。第三节对农民负担过重的原因进行
了分析，这也是本文的重点所在。作为引言，文章首先对中央政府的减负政策
进行了研究，指出这些政策只是一种“治标”的方法，并未涉及根源性的问题。
接下来是对农民负担过重的制度性原因，即农村财税体制进行了详细分析．特
别是对乡镇制度外财政的形成、特点作了研究。第四节论述了如何通过农村税
费制度改革来减轻农民负担。最后一部分则从长期发展的角度阐述了如何有效
＼，
地减轻农民负担、维护农民利益。j
，
关键词：农民负担，财税体制，税费改革，农民利益
分类号：F329
A Study on Peasants’Burdens
ABSTIcACT
Peasants’burdens have now become one serious problem in China’s rural
area．The eeonomic reform since 1978 has increased greatly the
productivity of countryside and also raised peasants’!iving standard．
At the same time，however，the problem of peasant’burdens has aroused
more and more attention．This dissertation makes a systematie analysis
on the structure，trends，characteristiCS and reasons of peasants’burdens．
In the recent years，peasants’income has increased very Slowly and
countryside has also Slowed down its steps of development． Under such
conditions，to study the problem of peasants’burdens will be beneficial，
both theoretically and practically，to raise peasants’income and to
promote the modernization of the rural area．
Chapter 1 of thiS dissertation first makes it clear how many items are
considered as burdens to peasants．Detai led data are also l isted for
study． By making ful l use of those data，Chapter 2 shows to US the
characteristics of peasants’burdens，followed by the social and economic
problems caused by the burdens． Chapter 3，which is the key point of thiS
dissertation，focuses on the reasons of heavy burdens．Pirst，I describe
why the pol icies taken by central government to relieve the burdens are
not effectire．Then concrete research iS made on the fiscal and tax
systems of rural area． Chapter 4 describes how to rel ieve peasant’S
burdens by reforming the tax and fee systems．The dissertation ends with
discussion on protecting peasants’interests in the long run．
Key words：Peasants’burdens，fiscal and tax systems，reform of the tax
and fee systems，peasants’interest
前言
改革开放以来，农村推行家庭联产承包责任制．解决了在生产队体制下农
民生产激励不足以及“搭便车”现象严重的问题．农民的生产积极性得到极大
提高。80年代中期“异军突起”的乡镇企业更是深刻地改变了农村的产业结构，使
非农产业获得迅速发展。农民生活水平也不断提高，农村居民人均纯收入从1978
年的133元上升至1998年的2162元。然而伴随着联产承包责任制的推广及农
村经济的发展，农民负担问题日益成为各方关注的焦点。尤其是进入90年代以
来，随着农业生产比较利益的降低以及乡镇企业发展进入一个相对缓慢的阶段，
农民收入增幅交缓，而农民负担却不断加重，农民所得中可用于再生产、投资
及生活消费的可支配收入增长缓慢。这不但影响了农村生产的发展并导致农村
消费市场有效需求不足，而且引发了一系列社会问题，如农村腐败现象，干群
冲突等，影响农村社会的稳定。因此对农民负担问题进行深入地分析研究，对
涉及农民负担的各利益主体的行为进行分析，找出农民负担过重的根源，对于
从根本上解决农民负担问题，维护农民利益，从而促进农村经济的发展并稳定
农村社会，具有较强的现实意义。
本文首先打算对农民负担的具体内容进行界定，并对农民负担进行定量分
析，说明农民负担到底有多重。然后分析农民负担问题近二十年来的变化趋势、
特征以及对农村经济、社会发展带来的负面影响。之后重点对农民负担问题产
生的制度方面的原因进行阐述，主要是分析现行的农村财税体制，进而提出农
村税费制度改革对减轻农民负担的积极作用。最后从长期发展的角度来看解决
农民负担问题的关键所在。
第一节农民负担的构成及数据分析
农民负担是一个较笼统的概念，有广义与狭义之分。广义的农民负担实际
是农民向社会提供剩余产品的总和(孙潭镇．1995)，主要包括： 1)依法向国
家缴纳的税金及承包订购任务：2)“三提五统”，即向集体经济组织缴纳的三项
村提留：公积金、公益金、管理费，五项乡统筹：乡村两级办学费、计划生育
费、优抚费、民兵训练费及乡村道路建设费；3)农村义务工与劳动积累工；4)
工农产品不等价交换所造成的隐性负担：5)各类针对农民的社会集资、摊派、
罚款等社会负担。狭义的农民负担是指除税收外农民承担的所有费用与劳务(叶
兴庆，1997)。通常在宣传报道中所提的“农民负担不得超过农民上年人均纯收
入的5％”中的农民负担仅指农民所负担的村提留与乡统筹．即“三提五统”。
本文旨在对农民负担进行一次较全面的分析，而且在分析农民所承担的各类收
费时必然涉及到农村的税制问题，因此，本文采用广义的农民负担，即既包括
农牧业税收，又包括各类收费、集资及义务工、工农产品不等价交换。当然，
由于各部分在全部农民负担中所占的比重不同，重要性也不一样， 因此在分析
时会有所侧重。
一、农民负担的具体形式
首先是农民向国家缴纳的税金，包括农业税、农林特产税、耕地占用税及
契税，有时也泛称农牧业税收。
接下来是“三提五统”。根据国务院1991年12月7日发布的《农民承担费
用和劳务管理条例》，三提五统的主要内容及用途如下；
村提留：1)公积金， 用于农田水利基本建设，植树造林，购置生产性固
定资产和兴办集体企业。2)公益金，用于五保户供养，特别困难户补助，合作
医疗保健以及其他集体福利事业。3)管理费，用于村干部报酬和管理开支。
乡统筹：乡统筹费用于安排乡村两级办学，计划生育，优抚，民兵训练，
修建乡村道路等民办公助事业。
第三是农村义务工与劳动积累工。农村义务工主要用于植树造林、防汛、
公路建设，修缮校舍等。按标准工日计算，每个农村劳动力每年承担五至十个
农村义务工。劳动积累工，主要用于农田水利基本建设和植树造林。按标准工
日计算，每个农村劳动力每年承担十至二十个劳动积累工。
第四是指由于工农业产品不等价交换所造成的隐性负担，即通常所讲的工
农业产品价格“剪刀差”。剪刀差的形成，既有工农业生产由于劳动生产率不同
而形成的客观上的工农业产品价值方面的差异，也有由于国家优先推行工业化
的战略而压低农产品价格从而使农业为工业化提供的积累部分。
第五是各类对农民的集资、摊派及罚款等。这一部分中，有一部分是发展
集体经济或社区公益事业所需要的， 或符合国家政策的，但大部分是不顾农民
的负担承受能力，不按国家法律法规而硬性向农民收取的费用，俗称“三乱”。
二、数据与分析
农民负担方面的数据，从《中国统计年鉴》中我们可以得到的数据是农民
平均每人每年现金支出项下的“缴纳税金和上交集体承包费支出”。关于三提五
统及农村三乱的数据无法从《中国统计年鉴》或《中国农村统计年鉴》中得到，
只是散见于各类文献中，如农业部农调总队人员撰写的有关文章，及其他部门
如财政部、国家计委等科研机构的研究文献当中。工农商品不等价交换所造成
的剪刀差由于不是直接从农民总收入中进行的扣除．因此由剪刀差对农民造成
的隐性负担的绝对量很难计量，只有偶尔有些研究人员对几十年来总的剪刀差
额进行估计。反映剪刀差数量大小的主要工具是工农产品交换比价指数．因此
对剪刀差的计量分析将以比价指数为主。对农民义务工与劳动积累工的计量也
颇困难，只有个别年度的按每个积累工折价进行的绝对量计算。
(一)鉴于数据资料的上述现状．我们只能先将可以得到的、较为系统的各
项负担数据进行整理，并计算出一个相对来说并不太全面的农民负担总量。根据
手头的资料，这个农民负担总量包括农民缴纳的税金和上交集体承包费+农村提
留统筹+各类集资、摊派、罚款。首先，我们根据《中国统计年鉴》及国家计委
综合司课题组的有关资料进行一次整理计算。
国家计委综合司课题组(1999)在对我国90年代的宏观收入分配进行实证
研究时，曾根据有关资料对农村的非税收入进行了估算。在该研究中，农村的
非税财政性收入包括农村的提留统筹，以及农村的三乱即行政性收费、罚款、
摊派等。根据该研究中的数据，我计算了农村居民人均提留统筹额及三乱费用，
然后再加上统计年鉴中的税金及承包费支出，得出一个负担总量，定义为负担
总量I．具体见下表：
表1农民负担总量I 单亿元
提留统筹(A) 农村三乱(B) 人均缴纳A+R 负担总量
年份税金及上负担总量I D I占人均
总额人均总额人均
交集体承(D) r％1 纯收入的
(亿元) (亿元)
包费(c) 比例(％)
199l 400 469l 120 14．07 36 19 9717 62 76 13．7l
1992 419 494l 95 ll 20 41．08 101．69 59 60 12．97
1993 425 49．90 61 Z16 42．06 9912 57 57 10．75
19舛499 58．33 85 9．94 59 16 127．43 53 57 10．44
1995 593 69．00 130 15．13 7696 161．09 52 23 10．2l
1996 72l 83．4l 180 20 82 94．45 198．68 5246 IO．32
1997 867 100．07 217 25 05 97．8l 222．93 56．13 lO．67
1998 944 108．67 236 27．17 98．00 233．84 58．09 10．82
资料来源：A、B：国家计委综合司课题组0999) C：《中I虱统计年鉴》0999)
从表l可以看出，我们定义的这个农民负担总量，即在不包括剪刀差与义
务工、积累工的情况下，占农民人均纯收入的比例从1991年到1997年均在10％
以上．而1991年和1992年则分别高达13．71％与12．97％。但整体看负担总量
占人均纯收入的比例呈下降趋势，1997年又有所反弹。
表I中的数据主要是利用国家计委综合司课题组的估算资料及《中国统计
年鉴》的数据进行计算得来的。但提留统筹及三乱由于统计上的困难以及在征
收和使用中的不规范等原因，很难进行比较系统得把握。其他一些文献研究得
出的提留统筹及三乱数据同计委课题组的估算有一定的差距。为了较好地把握
农民负担的数量特征，我又对《中国统计年鉴》及《中国农村统计年鉴》中涉
及农民费用支出的有关数据进行了分析，以试图仅仅依靠统计年鉴中的数据来
整理出一个农民负担的数量。在《中国统计年鉴》中的农村居民平均每年现金
支出栏下，有生产费用、生活费用、储蓄借贷支出及缴纳税金和上交集体承包
费支出四项。而在《中国农村统计年鉴》的农民年人均现金支出栏下也有四项
内容，前三项同‘中国统计年鉴》中的相同，第四项为“其他非生产性支出”。
进行计算后不难发现，《中国统计年鉴》中农民年人均现金支出总额减去其栏下
的四项支出的余额正好等于《中国农村统计年鉴》中现金支出项下的“其他非
生产性支出”。也就是说，农村居民年人均现金支出额=生产费用+生活费用+
储蓄借贷支出+缴纳税金和上交集体承包费支出+其他非生产性支出。根据统
计年鉴的解释，生产费用指农村居民用于购买种子、化肥、农具等农业生产资
料等方面的支出，生活费用指用于衣、食、住、行、文教、医疗、娱乐等方面
的开支，而另两项储蓄借贷支出及缴纳税金和上交集体承包费支出的涵义是非
常清楚的。同时我们考虑到三提五统以及各类社会性摊派、集资、罚款等对于
单个独立的农村居民户来说基本上是属于非生产性的支出。而且根据国家统计
4
局农调总队孙梅君(1998)的分析，现金性负担占农民负担总量的比重～般在
900左右，因此可以用统计年鉴中的“其他非生产性支出”项来替代农民交纳
的提留统筹及各类社会性负担来进行分析。于是根据上述两个统计年鉴中的数
据，我们计算出一个农民负担总量lI，详细数据如表Ⅱ所示：
表Ⅱ农民负担总量II 单位：元
其他非生产性支出人均缴纳税负担总量Ⅱ A／C 负担总量Ⅱ占人
年份(提留统筹+三乱) 金及上交集(C) (％) 均纯收入的比例
(A) 体承包费(B) (％)
1985 21．27 16．35 37 62 56．54 9．46
1986 25．80 17 74 43j4 59．26 10．27
1987 30．49 20．40 50．89 59．9l 11．00
1988 37．57 23．63 61．20 6l 39 11．23
19S9 45．08 29 70 74．78 60．28 1243
1990 47．59 33 38 80．97 58 77 11．80
199I 57-38 36．19 93．54 6l 32 13 2l
1992 60．55 41．08 101．63 59．58 12．96
1993 61．6l 42．06 103．67 59．43 11．25
19914 74．78 59．16 13394 55．83 10．97
1995 92 36 76．96 169．32 54．55 10．73
1996 129．06 94．45 223 5l 57．74 1l 60
1997 135．75 97．81 233 56 58．12 儿．17
1998 140 85 98 00 238．35 5897 11．05
资料来源：根据‘中国统计年鉴》(1999)与《中国农村统计年鉴》(1999)数据计算得出。
比较两个负担总量I与Ⅱ不难发现，除个别年份(1996)以外，两个数据
非常接近。根据农业部对百县监测点的调查统计，1996年农民人均承担的集资、
罚款等社会负担额为46．1元，用该数据加上表l中的提留统筹额83．41元，再
加上税金及承包费支出94 45元，共计223．96元，同表Ⅱ中的1996年负担总
量相差无几。通过这样的比较，我们想要说明的是．用统计年鉴中“现金支出”
栏下的“其他非生产性支出”项来替代农民负担中的提留统筹及各类社会性负
担项还是比较可取的，同时计委课题组的数据也基本上是可以采纳的，都能在
很大程度上说明农民负担的数量，可以借用这些数据对大部分农民负担进行解
释研究。对该表数据的分析研究我们放在后面解释农民负担的变动趋势及特征
时再详细进行。下面解释农民负担中还未包括的部分即剪刀差与义务工、积累
工问题。
(二)工农商品不等价交换即剪刀差问题
工农商品不等价交换造成的剪刀差属于农民承担的隐性负担。发展中国家
在进行工业化的初期，由于资本的严重稀缺，因此许多国家就采取了压低农产
品价格而相对提高工业品的销售价格，以农业为工业发展提供资金积累的方式
来加速工业化的进程。前苏联、我国都是采取的这种方式。有关资料表明，
1952—1990年间，我国的农业为工业化提供了约11594亿元的资金，平均每年近
300亿元，扣除国家财政对农业的支出，农业部门净流出资金每年为250亿元。
农业剩余在国民收入积累额中大约占1，3，在工业化起步时期这一数值达40％以
上．60-70年代也保持较高的水平，直到80年代才有所下降。而农业剩余的75％
来自剪刀差。反映工农商品不等价交换酌主要指标是工农业商品综合比价指数，
该指数的计算方法为工业品零售价格指数，农副产品收购价格指数。改革开放以
来该指数的数据如下表所示：
表Ⅲ工农业商品综台比价指数(以1978年价格为100)
年份农产品收购价格指数农村工业品零售价格指数工农业商品综合比价指数
1978 100 O 1000 100．0
1985 166 8 111．1 66．6
1988 224 5 138 5 566
1989 28l 2 164 4 58．5
1990 273．9 172 0 62．8
199l 268．4 17丁2 660
1992 277．5 182．7 65．8
1993 314．7 204_3 64．9
1994 440．3 239．4 54．4
1995 527．9 274．6 52．0
1996 550．I 291．6 53．O
1997 525 3 294．8 56．1
1998 483 3 288．3 59．7
资料来源：‘中国统计年鉴》(1999)
通过对上表的数据进行分析可以看出，1998年与1978年相比．农产品收
购价格上涨了383．3％，而农村工业品零售价格上涨了188．3％，工农商品比价
指数为59 7(以农产品价格为100)。商品比价剪刀差缩小了40．3％，年均缩小
约2．6％，超过改革前26年年平均缩小2．2％的速度。分阶段看，从1978年到1988
年10年间，工农商品比价指数呈持续快速下降特点，年均下降约5 5％，高于78-98
年问的平均下降速度2．9个百分点。这主要是由于中国的经济改革从农村开始，
在改革之初国家大幅度调高了农产品的价格，而同期工业品价格上涨较慢，因
此工农商品比价剪刀差呈不断缩小的趋势，农民的隐性负担有所减轻。但是从
1989年到1993年．虽然农产品价格仍有较大幅度的提高，但这期间农村工业
品零售价格提高的幅度更大，因此工农商品比价剪刀差又有所扩大。这期间的
工农商品比价指数均高于88年的56．啪。1994年，由于国家为增加农民收入，
增强农业发展的后劲而再次大幅度提高农产品收购价格，主要农产品如粮食以
及经济作物收购价格分别比上年提高46．6、44．4个百分点，农产品总体收购价
6
格指数则上涨39．9个百分点，而农村工业品零售价格比上年只上涨17．2个百分
点，工农商品比价剪刀差又迅速降低。以1978年为100，94年工农商品比价
剪刀差缩小至54．4。但是仔细分析不难看出，94年以后的比价剪刀差的缩小
带有明显的恢复性质，97年的比价水平比起88年仅仅下降了0．5个百分点，而
98年比起十年前比价水平反而上升了3．1个百分点。基于上述分析，我们可以
得出一个初步的结论．即缩小工农商品比价剪刀差是一个迂回曲折的过程，农
民因此而承担的隐性负担也经常波动不定。
为了进一步反映工农业产品比价剪刀差问题． 我们再选择另外一个同农民
的利益更加紧密相关的指标来考察一下。这个指标就是农业生产资料价格指数。
农民购买农业生产资料的支出是从农民总收入中的直接扣除。农业生产资料价
格的变动对于农民的收入及生产性投资的影响很大。我们把农业生产资料价格
指数同农产品收购指数进行比较，就很容易看出它对农民承受的隐性负担的影
响。改革头十年的农业生产资料价格指数同农村工业品零售指数一样，基本上
均低于农产品收购价格指数，因此有利于减轻农民负担。但在后十年，农业生
产资料价格指数却大部分时期不利于农民隐性负担的减轻。具体数据如表Ⅳ：
表Ⅳ农业生产资料价格指数与农村工业品零售指数(以上年为100)
年份农业生产资料价格指数(A) 农产品收购价格指数(B) (山rB)+100
1988 116．2 123．0 94．5
1989 118．9 115．0 103．4
1990 105．5 97．4 108．3
199l 102．9 98．0 105 5
1992 103．7 103．4 100-3
1993 114 l 113．4 loo．6
1994 121．6 1399 869
1995 127．4 119．9 106 3
1996 108．4 104．2 104．0
1997 99．5 95．5 104．2
1998 94．5 92．0 102．7
资料来源：A(1988-1993)：‘中国统计年鉴》(1994)
A(1994-1998)，B：《中国统计年鉴》(1999)
从88年到98年，除农产品收购价格上涨幅度较大的88年及94年外，其
余年份的农业生产资料价格上涨幅度均超过农产品收购价格的上涨幅度。
(三)农村义务工与劳动积累工
农村义务工与劳动积累工由农村劳动力承担，每个农村劳动力每年承担五
至十个义务工，十至二十个劳动积累工。并且《条例》规定农村劳动积累工应
主要在农闲时候使用。农村义务工与劳动积累工是农民向集体经济组织以活劳
7
动形式提供的劳务贡献，相应体现在农民负担中就是农民的人力资本。在人民
公社体制时期，农村的生产经营以生产队为基础进行，农村的农田水利建设，
道路修建，防旱抗汛等公共事业建设主要是依靠大量使用农村劳动力来进行．
农村生产中劳动对资本的替代达到无与伦比的程度。集体经济组织通过增加工
分数，降低工分值的方法来大量膨胀工分总数，从而使农民对自己每个人到底
负担了多少人力资本并不十分清楚。农村推行家庭联产承包责任制以后，农户
成为单独的经济核算单位，成为自己劳动的直接支配者。而以联产承包责任制
为基础的“统分结合，双层经营”体制中，集体经济“统”的层面同公社体制
时期相比作用已经很小了，集体经济组织动员农村劳动力资源的能力受到严重
削弱。但是农村的农田水利建设等公共基础产品的建设仍然需要农民承担一部
分人力资本。因此实行承包制以后，农民仍需要向集体经济组织以义务工与劳
动积累工的形式提供劳务。《农民承担费用与劳务条例》中规定，农民义务工与
积累工以出劳为主，要求咀资代劳的，需经村集体经济组织批准。但是正如前
面所讲，集体经济组织动员农村劳动力资源的能力己严重削弱，因此农村劳务
成本的负担大部分以货币形式支付，而较少部分以活劳动形式支付(叶兴庆，
1997)。农村义务工与劳动积累工的数据无法在各类统计年鉴中查到，只有偶尔
在一些研究文献中可以见到。农业部农村合作经济指导司1995年的专题材料中
曾提及94年的数据。据农业部统计，1994年农村义务工和劳动积累工折款(按
农产品成本核算采用的每工折款5．5元的标准)共计391．05亿元，人均折款达
45．7l元，约占当年农民人均纯收入(1220．98元)的3．74％。
三、农民负担近二十年来的阶段性变化趋势
我们接下来对农民负担在改革开放以来近二十年的变动趋势进行一个整体
分析。改革之初，农村率先打破旧的经济体制，推行家庭联产承包责任制，农
民生产积极性得到空前提高，加之政府又大幅度提高农副产品的收购价格，因
此这一时期，农民人均纯收入从78年的133 57元上升到1984年的355．33元，
年平均增长率达17．70,4。而同期农民负担并不是一步到位地从集体转移到农户
身上。这是因为家庭联产承包责任制从产生到被中央政府认可再向全国推广是
一个逐步发生的过程。大约到1983年底，联产承包责任制的推广率才达到97％
8
以上，基本在农村全面实施起来。①因此在这段时期中，许多农村公共产品的
生产仍由集体经济组织承担，农民承担的税金，上交的承包费较低，农民负担
的增长小于收入的增长幅度，农民负担较轻。也可以说改革由农村开始，农民
因此也就成为改革的最初受益者。而同一时期中工业品价格上涨幅度较小，工
农商品比价剪刀差也缩小很快，78．84六年问缩小了30个百分点，农民承担的
隐性负担也迅速降低。
1985年之后，家庭联产承包责任制作为农村的基本经济体制的地位得到确
立。然而在推广承包制的过程中，许多集体经济组织的财产基本上被瓜分一空，
集体经济组织的生产服务功能受到很大自4弱，集体经济实力急剧下降。相应地，
公社体制时期由集体经济组织承担的各类负担就转移到农户身上，农户成为直
接的负担主体．对负担的感受更为直接、敏感。85年之后农民上交的提留统筹
以及各类摊派呈不断上升趋势。同时，85年之后，经济改革的重心转向城市，
随着城市各项配套改革措施的实施，政策上逐渐向城市倾斜。最明显的是工农
商品比价剪刀差缩小速度减慢，甚至出现比价复归。由此造成农民收入增长缓
慢，使得农民的负担性支出增长幅度明显高于收入增长幅度。根据表Ⅱ中的农
民负担总量II及农民纯收入的数据．我们计算了85年至98年的农民负担增长
率及农民纯收入增长率，列表如下：
表V农民人均纯收入与入均负担年增长率比较惭)
年份农民人均纯收入年增长率农民人均负担年增长率
1986 6j8 15．74
1987 9．15 16．88
1988 17．8l 2026
1989 1038 22．19
1990 14 10 8．28
199l 3．24 15．56
1992 lO．65 8．6l
1993 17．56 2．0l
1994 32、48 29．20
1995 29．22 26．4l
1996 22．08 32 00
1997 8 52 4．50
1998 3．44 2 26
1985．1998年平均13．9l 15．28
1985—1991年平均J0．1j 16 40
1992．1998年平均18．42 15 3I
资料来源：根据表Ⅱ及‘中国统计年鉴》(1999)中农民人均纯收入的数据计算得出。
01980年1月，中国的所有生产趴中只有I_02％变为家庭责任制，1981年10月为451％到1983年末，约97了％
的生产队在家庭责任制下经营。见林教夫‘制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店1992年版,p72 e
9
从上表可以看出，从85年到98年农民人均纯收入增长速度年均为
13．91％，而同期农民人均负担总量11年均增长达15 28％，高于纯收入增长速度
约1．4个百分点。这期间又可以分为两个阶段。85年到91年为第一阶段。这期
间农民收入增长缓慢，以实际价格计算的89年收入增长率甚至为一1 6％。该期
间农民收入名义平均年增长率仅为10．11％，而同期农民负担年均增长率却达到
16，4％，高出收入增长率6个百分点多。这段时期的工农商品比价剪刀差从85年
的66．6(以78年为100，下同)降到91年的66．0，7年仅下降了0．6个百分点。
从92年到9s年为第二阶段。由于农民负担过重的问题成为社会关注的焦点，
引起了中央政府的高度重视，先后出台了多项政策法规减轻农民负担，同时农
民收入增长开始逐渐恢复，这期间农民负担的年均增长率为15．31％，低于纯收
入年均增长率18 42％约3．1个百分点。工农商品比价也有所降低，从92年65．8
下降到98年的59．7。但进一步地分析可以看出，虽然92年以后农民负担的平
均增长速度小于收入的平均增长速度，但农民负担实际上是处于一个起落不定
的状态。例如，1993年中央政府高度重视减轻农民负担问题，对农民负担实行
严格的比例限制，取消了37项中央和国家机关有关涉及农民负担的收费、集资、
基金项目，以及43项达标升级活动，纠正了10种错误的收费方法，锄因此当
年农民负担仅比上年增长2个百分点．而收入增长17．56个百分点，比前者高15
个百分点。到了1994年，农民负担又出现反弹，负担增长29个百分点，收入
增长率仅比负担增长率高3个百分点。96年农民收入增长率已低于负担增长率
10个百分点。97、98两年虽然农民负担增长率相对于前几年降低很多，但同一
时期的农民收入增长也非常缓慢，98年仅比上年增长3．4个百分点，基本上处
于停滞状态。
通过上述分析，我们可以对改革二十年来农民负担变动的总体趋势进行一
个概括：从1978年1984年，农民负担增长低于收入的增长，负担较轻；从1985
年到1991年，农民负担的平均增长率超过收入增长率g 91年之后农民负担增
长率有所降低，但仍然处于起落不定状态。
o见1993年7月22日颁布的‘中托中央办公厅、国务院办公厅关于涉及农民负担项目审核处理意见的
通知，．
10
第二节农民负担的特征及产生的影响
～、农民负担重与不重的界定
农民负担过重的问题长期以来一直是人们关注的焦点。我们在谈论农民负
担问题时，往往直接谈及农民负担过重，把农民负担过重当作一个预设的前提
来讨论。但农民负担的数额到底多少才算重，才超出农民承受的程度，却很少
有人提及。结果是我们对农民负担轻重的呼吁基本上是基于一种感情的冲动，
而缺乏理性思索的基础。有鉴于此，我们在本节分析农民负担的特征及产生的
影响之前，先对农民负担是否过重做一个量的分析，即农民负担占农民纯收入
的比例到底多少才是比较合理的，是在农民可承受的范围之内的。
农民负担是从农民所得中进行的扣除。农民所得可以分为三个部分：
C+V+M。其中C+V是农民从事生产的成本，补偿这部分消耗的所得不应征税，
应该扣除，扣除后的余额构成农民的纯收入。对农民征收的税费，最多不应影
响农民的基本生存需求，因此农民负担承受能力的最高上限应为纯收入一基本
生存需求。农业部有关人员根据这一原则及灰色系统理论测算出现阶段我国农
民人均负担占人均纯收入的比重最高不应超过8．16％。①但是这个最高界限的推
算仅仅以维持农民的生产成本及基本生存需求为基础．因此它仅局限于简单再
生产的情形。任何产业的发展都是以扩大再生产为前提的，农业和农村的发展
也不例外。因此考察农民负担的合理比例不应仅以维持简单再生产为前提。而
应以扩大再生产为目标。在扩大再生产的情况下，农民所得应分为：C+△C+v斗
△V+M／X， 即农民除了最基本的生存需求之外，还必须有一定的扩大再生产
资金，以及农民自身扩大再生产即人力资源投资的资金。这样农民负担承受能
力的最高限度应为；纯收入一基本生存需求一最低扩大再生产资金需求一最低
人力资本投资需求。只要超过了这个限度，就会影响农业扩大再生产的实现。
按照扩大再生产的要求进行估算之后，前述农民负担的最高限度应在8 16％的
基础上降低1～2个百分点，即不应超过7％左右。回根据这～具体的量化指标，
我们就可以对现实中的我国农民负担到底是不是过重进行分析了。
o参见李茂岚主编：‘中国农民负担问题i，山西经济出版社，1996年版，r,80。
雪参见李文平：‘农民负担合理性探索}．‘学习与探索，1998年第6期．
II
二、农民负担的特征分析
(一)农民负担占农民纯收入的比重过高，总负担中现金负担比例过高。
我们所计算的农民负担总量I、总量lI，只包括了农民上交的税金及集体承
包费支出，三提五统及各类集资、摊派等可以直接以货币衡量的部分。但不管
是总量I还是总量II，占农民纯收入的比重除个别年份外(85年，占9 46％o)，
均占农民纯收入的10％以上，一些年份超过了13％(91年)。这些都大大超过
了前面我们分析的7％的标准。若加上农民因工农商品比价剪刀差而承担的隐性
负担以及农民承担义务工及劳动积累工的折款，则农民总体负担占纯收入的比
重会更高。仅以1994年为例大致估算这一比重。1994年农民负担总量Ⅱ为133．94
元，占当年纯收入1220．98元的比重为10．97％．在表Ⅱ中该比重仅高于85年
(9．46％)、86年(10．27％)、95年(10．73％)，属于较低的年份。根据第一节
中所引用的数据，94年农民义务工与劳动积累工人均折款达45．7l元。工农商
品比价剪刀差我们按农业部门每年净流出资金250亿元计算(见第一节)，则人
均承担剪刀差费用约29 22元。这样包括义务工与劳动积累工及剪刀差的农民
总体负担数额为208．87元，占当年人均纯收入的17．11％。因此较保守的估计，
农民的平均总负担约占其纯收入的15％-20％左右。当然这里的负担总数额并不
全是从农民纯收入中的直接扣除，但是如果我们考虑到农民从事义务工与积累
工均有其机会成本，完全可以用来从事其它可以增加收入的工作，而剪刀差如
果不存在的话也可以相对增加农民的收入，那么这里计算的农民负担总数额还
是很能说明问题的。这样重的负担对于大部分刚刚解决温饱问题，正向小康生
活迈进的农民来说，不能不成为他们晟关注的问题，也不能不成为农村经济社
会发展中的一个难题。
农民负担过重还表现在农民要“交钱”的压力上，也就是说农民负担的很
大一部分是要交纳现金的。我们知道，在计算农民的收入时，实物收入与现金
收入均包括在内，这意味着农民的现金支付能力要低于统计数据中的农民收入
所表现出来的支付能力。根据《中国统计年鉴》的资料，农民人均现金收入占
人均总收入的比重在600／O-700／‘之间，而据第一节中的分析，现金性负担占农民
负担总量的比重平均在90％左右，远远超过现金收入占总收入的比重。摊派、
集资、罚款等社会性负担用现金缴纳的比重更高。由于农民的现金支付能力相
对较低，以现金形式征收各类税金、提留等费用，加大了农民现金支出的负担：
另一方面，农民手头可以支配的现金由于缴纳各类负担而减少t从而使农民购
买各种生活消费品、生产资料以及支付各类服务的能力大大下降，人为地阻碍
了农村商品经济的发展，增大了开拓农村市场的难度。
(二)农民负担中，缴纳的农牧业税赋相对较低而提留统筹及各类集资、摊派等
社会性负担较重。
我们根据表I的数据对农民负担的构成进行了计算，人均交纳的农牧业税
金数据可以从统计年鉴中计算得出，其构成如下：
表Ⅵ农民负担的构成(绚
年份提留统筹所占比例三乱所占比倒税金及承包费所占比例其中农业税所占比例
199l 48．3 14．5 372 lO，9
1992 48．6 11．0 40．4 13．8
1993 50．4 7．2 42．4 149
1994 45．8 7 8 46．4 2l 2
1995 42．8 9 4 47 8 20l
1996 42 0 10．5 47．5 2l 5
1997 44．9 11．2 43．9 20．6
1998 46 5 11．6 41．9 196
资料来源：根据表I及‘中国统计年鉴》(1999)中的数据计算得出。
由表中数据可以看出。农牧业税在农民所承担的负担中比例较低，90年代
初仅为10％左右，94年之后虽有所增加，但基本上只占负担总数的1／5左右。
而农民负担的半数以上为农民上交给集体经济组织的提留统筹以及各类摊派罚
款等。二者相加占负担总数的比例最低为52．2％(95年)，最高则达62 7％(91
年)。而提留统筹的比例最高．约在40％．50％之间。因此农民负担重并不重在
农民向国家法定交纳的税金及承包集体土地缴纳的承包费上，而重在各类提留
统筹及集资、摊派、罚款上。对于提留统筹费用的收取，中央政府有明确的规
定，人均上交的提留统筹费不得超过上年人均纯收入的5％，因此管理起来尚有
法可依。而各类集资、摊派、罚款等虽然中央曾多次强调要取消不合理的收费
项目，但是由于产生三乱的根源没有清除，因此三乱现象屡禁不绝。这些收费
多以现金形式由各级行政部门直接从农民那里收取．随意性大，监督管理起来
也很困难。并且这些社会性负担往往难以真实统计，很多地方农民实际承担的
社会负担大大高于可得到的统计数据。以1996年为例，据农业部的统计，农民
该年承担的收费、集资、罚款等社会负担为131．2亿元，人均14 7元：据国家
计委课题组的估算，三乱总额为180亿元，人均20．8元：而据农业部对百县监
测点的调查统计，1996年农民人均承担的社会负担为46．1元，分别是前两个数
据的3．1倍与2．2倍，占到当年农民人均纯收入的2．4％。
(三)农民税费负担不公
所谓税受公平比较一致地有瑗层涵义，一层是水平公平(Horizontal
Equity)，都其有相同的经济实力的入应该承担相同昀魏负；一种是垂踅公平
(Vertical Equity)，鞠经济实力不同的人承担的税受应该不同。筏国农村馐民承
担的各类穗费受担总体上讲已经报重，但是不同地区、不同收入水平的农户承
担的负担并未菠映税负的水平公平及垂直公平原刚，造成了负担分配不均。这
首先表瑗在中西部经济落看地区农民负担较重。我国东、中、殛三大地带躺经
济发展承平的差异商加大的趋势。1980年东部、中部、疆部三个经济地带鲍农
民人均纯收入分别为217．8元、181元和170元，三者比例为1．28：1．06：1；
丽剿了1997年，三个经济地带的农民人均纯收入分别为2745，99元、193l 07
元、1405．13元，三者比例扩大为1．95：1．37；l。粮撵税负公平的舔剐，东部
地区农民承担酌负担应赢予中、西部地区农民承担的受担，但实际情况是中西
部经济落露地区的农民负担鞍重，丽东都经济发达地区受担糨对较轻。1996年
农民缴纳韵税盒与集体提留统筹两项，窳部趣区占农民入均纯收入的2 7％，中
嚣部蟪区这个比例分剐为4．4％与3．70／0。中薅部熄区明显齑予东帮地区。扶分
省情况看，鉴于数据的缺乏，我们仅对农民受担豹农业税金一硕进酊考察，就
可以看出税受的不均。1996年每个农户负担的农牧业税收，全国平均为42．74
元，占当年人均纯收入的比重为2．2％。当年入均负担农业税的绝对颧趣过全国
平均水平羽省份有内蒙古(112元．占农民入均纯收入的6．99％)，黑龙江(91
元，占纯收入纳4．17％)，吉林(57元，占2．6‰)，溺靶(54元，占2．9。／0)，
辽宁(45蠢，占2．09n／0)，潮海(42元，占2 3％)。除辽宁之外，均为中西部
地区钓省份。西部韵陕殖与新疆农民人均农照我为4l元，接近全国平均水平，
但农彀照税占当地农民入均纯收入的比重却分别遮劐3 52％与3 2。／0，商予全国
平均承平1个多百分点。我国经济最发达的上海市，1997年，农民入均绝收入
达到5277元，是全国平均承乎的2．5倍，当年农民入均缴纳韵税金、上交集体
承包费、集体提留统筹与摊派支出总额才为65．95元，占纯收入的比倒仅为
1．25％，远远{氐予全国入均约11％的水平。
农民税费负担不均还表现在低牧入阶层的农民受担较重。中央政府在1993
年规定农民承担的三提五统费用应以乡为单位不得超过上年人均农民纯收入的
5％。但是由于以多为单位内部各个地区的差舅较大，后来又于1996年改为以
幸重为单位诗撬，收入高韵多受攫，收入低朗少负担。对个体工商户、企业主等
14
高收入阶层要单独计提。但在政策执行过程中，普遍将负担计提简单化，以乡
县为单位计提，并且按人口或耕地面积进行平均分摊。这种做法就掩盖了各个
地区之间由于劳动力人E1、耕地面积、就业结构、经济发展水平等差异而引起
的地域之间农民人纯收入的差异，致使低收入农户的负担加重。根据农村住户
调查资料分析，1996年农民负担的税金，上交集体承包任务，提留统筹三项费
用占其纯收入的比重，随着人均纯收入的提高而呈逐渐下降的趋势。其中人均
收入在400一500元的农户，这三项负担占纯收入的比例为16．7％：人均收入在
800-1000元的农户，该比率为8．7％；人均收入在1500．1700的农户，该比率
为6．7％；人均收入在2500．3000的农户，负担比率为4．9％；而人均收入在
4500．5000元的农户，其负担比率仅为2．8％。由此可见，农村的税费征收不仅
体现不了税负公平的原则，甚至出现了累退效应．使低收入户的负担不断加重，
从而使收入差距不断扩大。
三、农民负担过重产生的影响
农民承担的税金、提留统筹及各种社会性负担是从农民收入中进行的直接
扣除。我们的研究表明，农民承担的各类负担总量占农民纯收入的比重在15％
以上。而且在不同的年份里农民负担也变动不定，即使在中央政策严令减轻农
民负担的时期，各类负担仍有可能反弹。另外我国农民收入近几年来由于农村
劳动力转移速度减慢以及乡镇企业生产经营不景气的影响，增长非常缓慢。97
年农民的人均纯收入为2090．17元，扣除物价因素比上年仅增长4 6％，98年人
均纯收入为2161．98元，比上年仅增长3．4％，即使考虑到通货紧缩因素，实际
增长率也只有40／o多一点。过重的负担总额连同近几年农民收入增长趋缓问题交
织在一起，更是加重了农民负担问题的严重性，带来许多负面影响。
首先，农民负担过重，加之农民收入增长缓慢，使农民手头可支配的收入
减少．农民生产、生活消费出现紧缩倾向，影响农民生活水平的提高和农村生
产的发展。由于农民要将其纯收入的15％或更多的部分以各种形式的费用转移
给集体经济组织或各级行政部门， 因此在支配自己的收入时不得不考虑沉重的
负担。农民支付了各类负担之后，可用于生产生活消费的部分必然减少。1997
年农民人均生活消费支出为1617．15元，比上年增长4．7％，扣除物价上涨因素，
仅增长2．2个百分点。1998年农民生活消费甚至出现了绝对数的下降，人均为
1590．33元，比上年下降约1．7个百分点，实际下降约0 7个百分点。消费支出
的停滞和下降，导致农民的消费水平仍然停留在很低的水平上。生活消费基本
上未摆脱以必需品为主的生存型消费模式。据农业部农村住户调查中心的研究，
农村居民的恩格尔系数进入90年代以来一直在0．55．0．58之间徘徊。从生产支
出方面来看，1997年农民人均生产费用现金支出为599 91元，扣除物价因素影
响．实际生产投入量比上年仅增加约一个百分点。1998年该数额同样出现了绝
对数的下降．农户的人均生产费用现金支出仅为565．97元，比上年减少约5．6
个百分点，扣除物价因素以后，实际投入也比上年减少3．4个百分点。农户生
产投入是农户进行生产性积累，扩大再生产的重要来源。农户生产投入的减缓
将影响到农业的发展后劲以及农产品供给的长期稳定增长。农户的购买力不足，
导致农民的生产、生活消费停滞不前，农村消费市场的开拓非常困难．这对于
目前扩大内需，促进国民经济的稳定增长也产生了非常不利的影响。
其次，农民负担名目繁多，管理混乱，成为农村社会滋生腐败的温床。农
民负担中除农牧业税收由国家税务机关统一征收，管理较规范之外，其余各类
提留统筹、摊派罚款集资等名目繁多，征收机关庞杂。这可以从政府明令取消
的收费项目与文件的数量中窥见一斑。据《新华月报》1994年第4期报道，从
93年3月到94年7月的一年多的时间里，国家22个部委公布取消的涉及农民
负担的项目和文件有450项，各省、市、自治区相继宣布取消的涉农负担的项
目和文件有27000项之多。这些收费项目和文件大多由县及县以上各级行政机
关颁布，由乡村基层干部依靠行政力量向农民收取，征收过程中的“跑、冒、
滴、漏”现象严重，征收成本过高。据安徽太和县的调查，每年干部下乡催粮
要款的各种成本费用占到征收的税费总额的100／o左右，多的高达20-30％，而且
这些费用都再分摊到农民头上。这些费用的征收和使用具有相当大的随意性和
主观性，财务管理混乱，因此极易滋生贪污腐败现象。
第三，农民负担过重，导致农村基层干群关系紧张，恶性事件时有发生，
影响农村社会的稳定。农村推行家庭联产承包责任制之后，农户成为独立的经
营主体，拥有自己相对独立的资源控制权与经营权，因此从这个意义上说，农
村体制改革后较公社时期农户对基层集体组织及干部的依附程度相对减轻，也
减少了农民同基层干部发生冲突的机会。但是随着改革的深入，农村基层行政、
集体经济组织却因为各种各样的目的而向农民收取大量的税费．尤其是在经济
较落后的地区，农民的税费负担十分沉重．严重超过了农民的负担能力，因而
极易引发农民的抵触情绪。在农村，向农民收取各类费用的主体不断扩大，县、
16
乡镇政府的各级行政机关经常出台种种收费规定，并且层层加码，由乡村的基
层干部向农民收取。在收取过程中，对许多税费的计提方法进行简单化处理，
采用按人头或田亩分摊的方式，造成税负的严重不均，使中低收入户的负担更
加沉重。收费机关的工作程序、工作方法也越出了正常的工作轨道。据苏州大
学法学院课题组(1995)的一项调查表明，行政人员在向农民收取各类费用时，
经常出示法律依据的只有16．4％，经常说明收费原因的只有37．8％，经常允许
被收费人询问的只有25．7％，经常告知不服收费时的申诉途径的只有3 2％。在
农民对各种不合理的费用进行拒缴或向有关部门反映不合理收费时，62 5％的行
政机关对拒缴不合理费用的农民采取强制措施一罚款(占52 5％)、以物充抵(占
27．3％)、限制人身自由(占10．2％)、罚做劳工(占5．6％)或其它方式(4．舭)。
干部粗暴的工作作风和强硬的工作手段造成基层干部同农民群众之间经常发生
摩擦冲突。同时许多费用的管理混乱，财务帐目不清，这部分资金就成为基层
干部“寻租”的目标，普通群众又无法对此实施有效的监督，致使基层干群、
党群关系紧张，农民集体上访和乡村干部遭报复伤害的事件时有发生，严重影
响了农村社会的稳定。据农业部的调查，1995年河北省肥县发生127起上访事
件中，有800涉及农民负担过重．财务管理混乱和干部腐败问题。1993·1995
年魏县农民集体上访事件198起4559人，800,4是反映农民负担过重，村级财务
混乱问题。规模最大的是东乡发生的由6000多人集资组成300人的上访团进行
集体上访，接着又发生1000多人围攻乡政府，殴打乡党委书记的事件。由此可
见部分地区的干群矛盾因为农民负担过重问题已经有被激化的危险，甚至形成
了农民与干部之间的敌对情绪。
17
第三节农民负担过重的原因分析
一、引言：中央政府的减负政策为何失效?
农民负担过重问题从80年代中期就开始显现出来。农民负担过重的呼声也
开始引起了中央政府的重视，这从1985年改革开放后中央政府颁布了第～个制
止向农民乱摊派乱收费的通知即可以看出。进入90年代，农民负担过重以及引
发的许多经济社会问题再度成为政府关注的焦点之一，先后出台了一系列旨在
减轻农民负担的法规、文件，其中比较重要的列于下面：
表VII中央政府出台的涉及农民负担问题的重要通知、规定
时间名称
1985．12中共中央、国务院关于制止向农民乱派款乱收费的通知
1990．02国务院关于切实减轻农民负担的通知
1991．12农民承担费用和劳务管理条例
1992．07国务院办公厅关于进一步做好农民承担费用和劳务监督管理工作的通知
1993．03 中共中央办公厅、国务院办公厅关于切实减轻农民负担的紧急通知
1993．07中共中央办公厅、国务院办公厅关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知
1994．07中共中央办公厅、国务院办公厅转发《农业部、监察部、财政部、国家计委、国
务院法制局关于1993年农民负担检查情况的报告j的通知
1996 05中共中央办公厅、国务院办公厅转发‘农业部、监察部、财政部、国家计委、国
务院法制局关于当前减轻农民负担的情况和今后工作的意见》的通知
1997 04中共中央、国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定
资料来源：‘中华人民共和国法规汇编》．中国法制出版社，1994
‘新华月报》1994年第8期，1996年第6期，1997年第5期
在这些通知、规定当中，《农民承担费用和劳务管理条例》是一个基础性
的法规。该条例规定了农民除交纳税金之外．应承担的费用和劳务的内容．对
三提五统及义务工的用途等作出了明确的规定，并第一次对提留统筹的数额作
出限额比例控制，即以乡为单位，人均提留统筹不得超过上年人均纯收入的5％。
1993年中央连续颁布了《紧急通知》与审核处理涉农负担项目的通知，取消了
37项中央和国家机关涉及农民负担的项目，暂缓执行的2项，需修改的72项．
需纠正的有强制性摊派和搭车收费的行为14项，取消要求农民出钱、出物、出
工的达标升级活动43项，并纠正10种不合理的收费及管理行为。鉴于以乡人
均纯收入为单位计提提留统筹掩盖了乡镇范围内农民纯收入的差异，导致负担
不公的问题，1996年中央又做出决定，将以乡人均纯收入为单位计提提留统筹
18
改为以村为单位计提。此外，几乎所有的通知、规定都明确规定农民除交纳税
金、三提五统及其它应尽的合法义务之外，对其它各类乱集资、摊派、罚款等
项目都有权拒绝交纳。应该说中央政府的政策对于减轻农民负担起到了一定的
作用。特别是1993年，中央政府高度重视减轻农民负担问题，主要领导人多次
发表谈话、指示，并连续出台了两个通知，迫使地方各级政府也采取许多减轻
农民负担的措施，当年农民负担增长率迅速下降。1996年也是中央减轻农民负
担工作力度较大的一年。中办、国办连续下发文件，并针对农民负担反弹的现
象，在96年年初的中央农村工作会议中把化肥等生产资料价格高，订购粮食价
格低，农民负担重作为“一高、一低、一重”三大问题一并提出治理，并不断
通报上年涉及农民负担的恶性案件的查处结果，农民的法定负担得到一定的控
制。
对中央政府的这些减轻农民负担的政策法规进行分析可以看出，中央政府
旨在减轻农民负担的努力主要集中于两个方面。一是强调各级政府及其领导者
要从思想上提高认识，增强减轻农民负担的责任心、紧迫感，认识农民负担过
重引发的经济社会问题的严重性，从而能积极主动地采取措施减少乱收费， 降
低农民的负担。二是集中于清理、限制各类收费项目，取消中央政府认为是不
合理的收费项目，对一些法定的负担实行比例限制，对征收上来的税款、费用
的使用加强监、管理等。由此可见，中央政府的努力除了强调“人”的因素，
要求向农民收费的各类行政执法部门主动减少对农民的收费摊派之外，就是清
理各类收费项目，取消不合理的收费。这实际上是一种“头疼医头，脚疼医脚”
的“治标”的方法，并不能从根本上解决农民负担过重的问题。提高思想认识
固然重要，但经济上的利害关系却更能左右地方政府及其领导人的决策行为。
在许多地方基层政府机构臃肿，地方财政弱化为“吃饭财政”的情况下，向农
民分摊各类费用是许多基层政府获得收入的主要来源，因此让他们主动地减少
乱收费、乱摊派实际上是有悖于“经济入理性”的。而清理限制乱收费、乱摊
派项目，无异于“割韭菜”，在巨大的需求推动下，取消了一种收费项目，自然
会有另外一种名堂来代替。政府的这种以“治标”为主要内容的努力，后果就
是农民负担起落不定。政府抓得紧了，农民负担会有所降低，但随后就会出现
反弹，甚至负担还会加重。尽管中央政府有关农民减负的政策大部分都是在90
年代制定的，但农民负担除个别年份稍有降低外，整个90年代基本上都在高位
运行。
农民负担过重的根源是制度性的，是改革开放以来形成的农村财税体制的
必然产物。中央政府的政策效果不明显，关键就在于这些政策措施只对农民负
担过重的表象进行处理，而没有从其根源上采取措旆，接下来我们就对农民负
担过重的制度性原因进行分析。
二、现行财税体制不合理是农民负担过重的直接原因
(一)我国财税体制的改革并未从根本上改变农村财政财力不足的状况
我国的财政体制在建国之后进行过多次改革与改进。在70年代末实行改革
开放政策之前，我国实行的基本上是统收统支的财政体制，财权高度集中于中
央财政，地方只掌握一小部分财权。在这种财政体制下，由于财权过于集中在
中央，地方缺乏自主财权与财力。农村的基层组织一人民公社既是政权组织又
是合作经济组织。但在统收统支的财政体制下．基层政权并未设立相应的财政
机构，因此也不拥有履行其政治、经济职能所需要的相应的财权与财力。农村
生产发展所需要的农田水利建设、道路交通等公共产品的供给主要不是依靠财
政来提供而是大量使用劳动力资源来替代资本，由政府动员并组织劳动力承担
灌溉、防洪、水土改良、修路等基础建设项目。江苏省建国30多年来全省的农
田基本建设大约花了150亿元，其中国家财政投资仅为36亿元，社队自筹38
亿元，还有70多亿元是靠农民的劳动积累。但在传统体制下，农民的负担问题
并未完全凸现出来，这主要是因为在公社体制下进行分配时是先扣除各项费用
然后再以工分为权数分配给各个成员，因此农民对于自己到底分摊了多少公共
产品的费用并不清楚。
改革开放后，我国于80年代先后实行了以“划分收支，分级包干”与“划
分税种，核定收支，分级包干”为基本内容的财政体制改革，“一灶吃饭”的财
政体制被打破，形成了“分灶吃饭”的财政体制，从而使地方政府的积极性和
财力不断增强。在农村，从1983年10月份开始实行政社分开，设立乡政府，
并随之设立乡镇一级的财政，逐渐形成了中央、省、市、县以及乡镇五级财政
管理体系。改革的另外一个后果是中央财政的事权大量向地方财政转移，许多
过去由中央政府承担下来的事情现在要由地方政府承担。由于农业的比较利益
较低，地方财政在进行生产性建设支出方面，将大量财政支出投资于利润高、
见效快的非农行业，致使国家财政中用于农业的支出比重不断下降，见下表：
20
表Villi改革前后财政支农支出占财政支出的比重
单位：亿元
时间财政支农支出(A) 财政总支出(B) A肥(％)
l们『6．1980 693．" 5282．44 13．13
1981．1985 658．48 748313 8．80
1986-1990 1167．77 12865．67 9．08
199l 34丁57 3386 62 10．26
1992 376．02 3742．20 lO．05
1993 440．45 4642_30 9．49
1994 53298 5972．62 9 20
19” 574．93 6823．72 8 4．3
1996 700．43 7937．55 3．82
1997 766．39 9233．56 8 30
资料来源：‘中国统计年鉴》(1999)o
由上表可以看出，76-80年，国家财政支农支出平均占财政支出的13％以
上，而改革后这～比重迅速下降，81．85年只占8．8％．86-90为9．08％，91年至
97年基本上处于一直下降状态，97年这一比重最低，仅为8．30％。国家财政支
农支出主要是提供农村生产发展所需的公共产品，支农支出比重的下降，表明
国家财政整体上用于农村公共产品供给的财力严重不足。
我们接着再看一下同农村的生产发展关系最密切的农村最基层财政一乡镇
财政的情况。乡镇财政是五级财政中最低的一级财政。分灶吃饭的财政体制并
未给乡镇财政提高财力带来多少好处。相反，许多地方的财政体制仍然带有很
强的统收统支色彩，如许多地方名为财政包干，但又实行“收入全部上缴，支
出按核定数额下拨”的办法。乡镇财政的许多收入往往被上级财政平调，导致
乡镇财政可支配的资金很少。而且乡镇财政的使用更缺少生产性，集中于行政
事业性的“人头费”开支，平均达到700／0以上。许多乡镇财政弱化为“吃饭财
政”，仅能维持乡镇行政机关的运转．无力为农村发展提供各类公共产品。因此
只有向农民及迅速发展的乡镇企业收取各类摊派、集资等费用。实行家庭联产
承包制之后，农户已经成为独立的经济主体，各类成本费用也相应地直接分摊
到农户头上，从农户的收入中进行扣除。农户对负担的感受变得敏感起来，农
民负担过重得问题也因此日益凸现。
80年代以来推行的财政包干体制，调动了地方发展经济、开辟财源的积极
性，但却导致中央宏观调控能力日渐削弱，中央财政占全国财政的比重呈现出
不断下降的趋势。1990年之前，中央财政占全国财政的比重尚能保持在30％以
上，1990年以后降到300／0以下，1993年降到历史最低点，仅为22％，比1984
o 1999年的‘中国统计年鉴，中缺少1998年有若财政支农支出的数据．
2I
年的31．6％降低了8．6个百分点。为了改变这种局面，合理调整中央财政与地方
财政的关系，我国从1994年开始对财税体制进行了重大改革，即实行了分税制
和新的流转税、所得税制度。分税制改革增强了中央财政的实力，94年以后至
今，中央财政占财政总收入的比重一直在50％左右。但是分税制改革仍没有解
决传统财政体制下国家财政支农支出不足以及农村基层乡镇财政财力紧张的状
况。
从国家财政支农支出而言，分税制改革后中央财政支农支出有所增加，特
别是在农业基本建设投资方面进一步加强了力度。1987年中央安排预算内农业
基本建设投资为23．7亿元，90年为31．4亿元，92年为50 6亿元．1994年为69
亿元，1995年进一步上升为73．9亿元，占中央预算内基本建设投资总额的比重
分别为7 6％，10．4％，15．4％，15．5％，17．8％。但这些支出主要是用于大江大
河的治理及跨省市的大型农业基本建设，地方财政所应提供的地区性农村公共
产品却因地方支农资金的减少而仍未有多大改观。据财政部调查，分税制实行
后．辽宁省的地方财力及地方财政支出在94、95两年每年以40．50亿元的规模
上升，但支农支出仅比上年增加0．4亿元与1．9亿元，支农支出占全省地方财政
总支出的比重由93年的4．7％降到94年的3．9％。更严重的是．有些地方的财
政支农预算安排从绝对额到相对颧都大幅度下降。吉林通化市94年预算内安排
支农资金仅为1214万元，比上年减少57 75％，占财政总支出的比重为2．4％，
比上年下降2．05个百分点。另外，支农资金预算的执行存在很大偏差。执行过
程中资金被截留、挤占、挪用，影响支农资金预算的正常执行。从全国看，1994
年地方财政支农资金预算为359亿元，实际执行结果仅完成年度预算的79 8％，
比预算减少了73亿元，进一步加剧了支农弱化的态势。因此从整体看，国家财
政用于支持农村公共品生产的资金同分税制改革前相比并未有根本好转。表VIII
的数据也证明了这个论断。
再进一步考察农村基层乡镇财政状况，分税制改革甚至加剧了乡镇财政的
支出压力。这主要表现在以下两个方面。首先，乡镇财政收入范围缩小，实际
财力增长趋缓。在分税制体制下，作为主要税种的增殖税的75％划归中央财政，
其余的25％则由各级地方政府分成，其它一些重要的税种收入也要在地方与中
央以及地方各级政府之间进行分成。这就使乡镇一级的收入范围明显缩小。乡
镇财政虽然原财力存量部分保住了，但增量的大部分被中央拿走，而剩余的一
小部分，由于乡镇政府在同上级政府的谈判中处于明显的弱势，又被省、市、
县各级财政层层集中．留给乡镇财政的增量财力十分有限。这些因素～起使乡
镇实际财力增速急剧减缓(财政部财政科学研究所，1997)。其次，分税制改革
应包括财权与事权的划分，应该在明确中央与地方以及地方各级政府的事权之
后，以事权定支出，再确定各级政府应得的收入。但我国这次分税制改革只侧
重财权的划分，作为改革主要内容的各级政府之间的事权应如何科学界定与划
分则没有实质性的进展。作为最基层的乡镇财政仍然承担着许多不应由自己承
担的项目。因此分税制改革的不彻底导致基层财政，尤其是乡镇财政有事权而
无财权，支出压力增大。另外，在新的财税体制改革方案出台以后，部分乡镇
的财政体制又重新回到“统收统支”的老路。有的地方并没有适应新形势，实
行分税制，相反，在确定对乡镇财政的管理时，为了保证人员经费开支．将过
去划归乡镇财政管理的支出和收入又上收到县(市)财政，使相当一部分乡镇
的财政体制又回到了“统收统支”的传统体制，乡镇财政实力大受影响。这样
乡镇财政一方面面临收入增长的制约，而另一方面支出却刚性增加，因此只能
沿袭包干制体制下的老路，向农民和乡镇企业摊派各种费用，来弥补财政经费
的不足。
我们上面回顾了我国财政体制的变迁过程及其与农民负担问题的关系。不
难看出，我国财政体制建国以来进行的多次重大改革，包括最近进行的分税制
改革都未从根本上改变农村财政特别是基层乡镇财政财力不足，无法为农村经
济社会发展提供必要的公共产品这个现状，因而迫使基层政府向农民收取各种
提留摊派，形成不规范的制度外财政收入，回让农民承担许多本应由政府财政承
担的费用，从而加重了农民的负担。接下来我们就对乡镇制度外财政的状况进
行进一步地分析。
(--)乡镇制度外财政的形成与特点
制度外财政收入是相对于依靠税收为主要来源的制度内财政收入而言的。
改革开放以来，农村乡镇制度外财政收入急剧膨胀，其增长速度已超过制度内
财政收入。据财政部统计，1994年全国乡镇财政总收入768．9亿元，其中预算
。改革咀来我国农业财政收入的形式．可以分为预算内收入、预算外收^以及制度外收^三种，不同形式
的农业财政收入具有各自的特点．预算内收^主要包括农牧业税收、国有农业企业上缴利润等，其特点是
征收具有规范性．属于没有特定用途的一般性财政收入，纳入预算管理；预算外收八主要刨舌农业税收附
加、经济作物技术改进费、育#基金、土地管理登记费等，其特点是大多按统一的政策规定征收、提取，
规范性较弱，专款专用．属于用造特定的特殊性财政收入，实行财政专户存储，财政监督使用，但不蚋^
预算管理：制度外收入包括乡镇企业上交利润与管理费、乡镇统筹资金、集资、摊派与罚没收入等，该收
^的组织具有随意性．缺乏全国统一的散|度性约束，资金使用缺乏制度规范．不纳入预算管理．参见孙潭
镇主编t‘现代中国农村财政问题研究'，经跻科学出版社，1995年·p35 a
内收入496．5亿元，预算外收入为76亿元，这两者为制度内收入，而制度外财
政收入即乡镇自筹资金为214．4亿元，分别比1986年增长155．7％，549．6％和
629 3％。据孙潭镇等(1993)调查研究．制度外财政收入已经在接个乡镇财政
中占有举足轻重的地位。1991年广州市郊某镇．全年财政收入430万元，制度
外财政收入占91．6％；总支出402．6万元，制度外支出占91．2％。同年上海市郊
某乡，财政总收入为406万元，其中制度外财政收入占67％，总支出449万元，
制度外财政支出占59％。即使在以农业经济为主的地区，制度外财政也占有相
当比重。如湖南某镇，1991年财政总收入107．7万元中，制度外财政收入占
41．3％，财政总支出101．2万元中，制度外财政支出占41．7％。
1．制度外财政的形成同我国农村税收体糊不完善有很大关系
首先．从供给方面来说，制度内财政供给不足是形成乡镇制度外财政的重
要诱因。制度内财政收入在以农业为主的地区主要依靠农牧业税收入。我国现
行的农业税制源于1958年的《农业税条例》。长期咀来，我国在农业税征收工
作中倾向于征税面窄，免税面宽，税负从轻，办法从简的轻税政策。随着经济
的发展，尤其是改革开放以来，随着农业生产的发展和农民收入的提高，农业
税收入相对比率逐年降低，全国农业税的实际负担比率已经从1952年的12 2％，
下降到目前的3％左右。农牧业收入在国家税收总额中所占比例呈下降趋势。见
下表：
表Ⅸ农牧业税收入占国家税收总额的比例
单位：亿元
年份农牧业税收入(A) 国家财政税收总收入(B) A，B(％)
1952 27-35 9≯69 28．00
1962 22．83 162．07 14．09
1970 31．98 281．20 ll 37
1978 28．40 519．28 5．47
l舛o 27．67 571．70 4．84
1985 42．05 2040．79 2．06
1990 87．86 2821．86 3．1l
199l 90．65 2990．17 3．03
1992 119．17 3296．9l 2。88
1993 125．74 4255．30 2．27
1994 231．49 5126．S8 4．06
19蛄278．09 6038．04 4．60
199_6 369．46 6909．82 5．35
1997 397．48 8234．04 4．83
1998 398．80 9262．80 4．31
资料来源：‘中国统计年鉴》(1999)
从表中可以看出，70年代以前，农牧业税收入在国家税收总额中所占比例
尚在10％以上，而1978年蚍来，农牧业税占国家税收总额的比重从5．47％降至
93年的2．27％。94年实行分税制以后．农业税划为地方税种，提高了地方政府
对农业税征收工作的积极性，农牧业税收入占税收总额的比重有所上升，达到
4％以上，97年达到4．83％，但仍大大低于改革前的水平。农牧业税收入比重降
低，一方面说明了我国的产业结构发生了重大变化，第一产业在国民经济中的
比重降低，而二、三产业的重要性日益增加。但是，另一方面也应看到，农业
税收具有为农村经济发展积累资金的功能，实际上是国家进行农业基础设施建
设，推广农业科技．提供其它公共产品的成本。农牧业税收占国家税收总额的
不断降低，导致农村财政收入中来源于农牧业税收的制度内收入供给严重不足。
另外，对于主要依靠乡镇企业的税收作为主要来源的一些乡镇财政来说，现行
的税收政箫规定地方政府享有一定的税收减免权，刺激许多地区的乡镇政府千
方百计为乡镇企业特别是集体乡镇企业获得税收减免优惠，以使企业不交税或
少交税，然后再通过其它的途径，将资源转化为乡镇政府可自行支配的自筹资
金，从而造成依靠税收获得的制度内收入供给不足。同时分税制改革后，税权
划分中地方税立法权在中央，地方财政即使困难也不得自行开征新的地方税种。
地方政府通过农牧业税及其它收入来源筹集的制度内收入不能随农村经济发展
和财政需要而增加。造成财政支出困难，只能借助于发展制度外财政。
其次，从需求方面来说，农村经济的发展，人口的增加使得对乡镇公共财
政的需要增长迅猛。公共产品所具有的非排他性以及消费的非竞争性，使得其
供应只能由政府以财政支出的方式来解决。目前，对乡镇财政提供的公共产品
需求的增加主要由以下几个因素引起：1)城镇化水平的提高。随着农村经济的
发展，农村城镇化发展水平有了很大提高，对于道路、通讯设施、污染防治等
公共产品的需求日益增加。2)教育水平的提高。随着农民收入水平的提高，对
教育的需要也日益增长，农村地区推行九年义务教育及扫除青壮年文盲活动的
开展，是具有很大正的外部性的公共产品，需要政府财政承担相当比例的教育
经费支出。3)随着改革的深入和市场经济体制的逐步确立，农村社会对维持社
会生活的基本框架郎公共秩序的需求增加。4)乡镇领导人追求所谓政绩和只顾
眼前效益的偏好以及各类“达标”、“升级”活动．增加了对非建设费用支出的
需求。5)现行财政制度所规定的各种费用支出范围和标准远远低于各地实际发
生的需要，一些上级开口子又不增加财政拨款的项目．如工资补贴等，迫使乡
镇财政追加财政支出。所有这些都使得制度内财政远远不能满足需求，促使乡
镇寻求制度外财政来源。
2．制度外财政的特点
我们在第一节中对农民负担的结构进行分析时发现，农民负担过重并不是
重在承担的农业税收及承包费支出，而重在提留统筹以及各类摊派、集资和罚
款，而后者是乡镇制度外财政收入的主要来源，因此分析制度外财政的特点，
就可以对农民负担过重的直接原因有一个较清楚的认识。
首先，不同经济发展水平地区，乡镇制度外财政的收入来源也不同，从而
造成农民负担轻重的不同。农村制度外财政除了前述各类提留统筹及集资摊派
等费用之外，另一个重要来源就是乡镇企业上交的利润及管理费。在不同地区
这两者在制度外财政中所占的比重截然不同。在经济发展水平较高的地区，一
般乡镇企业发展较快，集体经济实力较强，因此制度外财政收入主要来源于乡
镇企业上交的利润与管理费。另外，许多集体经济实力强的地区，乡镇的统筹
费也源于村办企业的集体经济收入，从农民手中直接摊派集资的比例较低。据
调查，1991年广州某镇的制度外财政收入总计393．6万元，来自企业的收入228．2
万元，占58％；乡镇统筹金143万元，占36．1％两项合计占94．4％，直接从农
民手中筹集的费用很少。而在经济不发达地区，经济发展以农业为主，乡镇企
业发展也相对较慢，集体经济实力很弱．因此乡镇财政获得的制度外收入就主
要不是来源于乡镇企业及其它集体经济上缴的利润，而主要来源于从农民家庭
可支配收入中收取的各类统筹资金，集资摊派等。咀云南省为例，1990年全省
乡镇自筹资金收入中来源于乡镇企业的收入约占20％，且主要集中于少数经济
发展水平较高地区，各项统筹、集资、摊派收入一般占75％左右。再以湖南省
某镇为例，1991年该镇制度外财政收入为44．5万元．其中来自企业的收入13
万元，仅占29．2％，大大低于经济较发达地区乡镇同类收入的比重．而从农民
手中上缴的乡镇统筹收入10．6万元，占23．8％；各种集资捐款收入8万元，占
18％；各种罚没收入8万元，占18％。可见不发达地区的制度外财政收入主要
由向农民收取各类费用来获得，农民负担较重。事实上，发达地区由于乡镇企
业及集体经济实力较强，因此可以通过以工补农的方式来承担农村生产发展所
需的公共品的成本，不需要农民自己直接付费．同时农民从非农产业中获得的
收入较高，所以农民负担较轻。经济落后地区工业化水平较低，乡镇企业及集
体经济实力较弱，无法提供资金积累来反哺农业．使得农村公共品的成本主要
由农户直接来承担。农民主要从事农牧业生产．收入本来就相对较低，这样负
担也就更重了。
其次，制度外财政收入的筹集具有很大的随意性和主观性，往往采取乱摊
派乱集资的形式，加重农民负担。制度内财政收入的主要来源是各类税收收入。
由于税收方面有明确的法律依据(税法及各类税收法律)、固定的收税机构(各
级税务机关)及税收程序．因此制度内财政收入的筹集是比较规范的．对制度
内财政收入的监督检查也是比较容易的。制度外财政收入则不具备上述特点。
首先．能够向农民和乡镇企业收取各类集资摊派费用的机构多，基层的行政部
门如公安、交通、计划生育、农技、人武、文教、卫生等各个部门几乎都可以
凭借其行政权力向农户及企业摊派各类费用。虽然政策规定只有乡镇一级政府
可以在本乡范围内向农民统筹办学、优抚等资金，但实际上向农民统筹资金的
不只是乡镇政府，乡咀上各级政府也都向农民统筹资金，县、市、省甚至中央
各级部门也向农民下达各类收费项目。其次，向农民和企业收费、集资摊派的
名目繁多，且大多缺乏法律依据。国家政策规定可以向农民筹集资金的提留统
筹一共八项，实际上远不止这些。由于农村基层财政财力紧张，而基层县乡政
府又机构臃肿，人浮于事，各类吃财政饭的行政事业单位众多，国家政策规定
的各类费用开支标准又远远满足不了需要，因此许多行政机关就巧立名目．向
农民伸手解决经费不足的问题。许多机关往往“以需定支”，只要有需求，就订
立收费项目向农民摊派，随意性非常之大．导致向农民收费的项目繁多，少则
几十项，多则上百项。1993年，国务院授权农业部对中央国家机关出台的涉农
负担的各种行政事业性收费、集资、基金、摊派项目进行清理时，发现需要立
即停止执行再作清理的项目有93项之多。此外，在制度外财政收入的筹集过程
中，虽然国家为防止加重农民负担对许多费用的收取规定了一定的限额比例，
如三提五统不得超过农民上年人均纯收入的5％，但许多基层行政组织却采用虚
报人均收入的方法，人为地报高农民人均纯收入的数额，然后再按5％的比例提
取，变相加重农民的负担。由农户自身对收费的各类行政组织实旎监督的成本
太高，因此无法形成有效的制约，这更加刺激了基层政权乱收费的倾向。
第三，制度外财政收入的使用并不能为农村生产发展提供有效的公共产品。
制度外财政的产生是由于农村基层制度内财政严重不足，无法有效提供公共产
品的情况下的一种体制性创新(张军、何寒熙，1996)。因此尽管制度外财政收
入是一种不太规范的收入，但是它在改革之初确实有效地充实了公共财政，提
供了一部分农村生产发展所需的公共产品。但是在基层政府运用制度外财政收
入为农村生产和社会发展提供公共产品的过程中，由于农民缺乏代表自己意愿
的集体组织，并且缺乏一个农民向上表达自己需要的有效渠道，因此逐渐形成
了一个自上而下的公共品供给决策程序。农村生产发展所需要的公共产品的供
给，主要不是由乡、村杜区内部农民的需要决定，而是仍由各级政府计划安排
决定。政府机关及其领导者的偏好同社区内农户的偏好是有较大差别的。政府
领导者往往更重视同自己的仕途升迁有关的所谓“政绩”的建设，因此布置各
类达标、升级活动，建设各种“面子”工程是政府制度外财政使用的一个主要
方面。农户所需要的公共产品主要是同农村的生产生活密切相关的各类公共产
品．如良种供应，农技服务，道路建设，市场信息提供等。在一个自上而下的
公共品供给体制中，政府提供的公共产品往往同农民的偏好发生偏离。政府提
供的公共品对农民没有实际的用途，而农民所急需的公共品却有无从得到。另
外，由于制度外财政资金分散在各个行政事业单位，审计监督和农民负担管理
部门对各个单位的这些制度外财政收入进行监督管理的难度很大。结果就是制
度外收入使用的效率低下，许多制度外收入被用于维持行政事业单位的运转，
甚至部分被挥霍浪费和贪污挪用，根本不用来为农村生产提供公共产品。农民
缴了费用，得到的公共品却不是自己需要的或是根本就没有得到公共品服务，
因此对农民来说，产生负担过重，甚至产生被过度剥夺的感觉就是不言而喻的
了。
第四节农村税费制度改革与减轻农民负担
第三节我们分析了我国的财税体制尤其是农村财税体制中存在的问题。财
税体制的改革，特别是分税制改革并没能改变农村基层财政尤其是乡镇财政财
力不足的状况．同时国家财政支农支出并未随经济的发展而不断增加．这是造
成农民负担过重的诱因。许多本应由政府财政提供的一系列农村公共产品供给
严重不足，只有依靠以各类提留、摊派集资作为主要来源的制度外财政收入来
弥补财力的不足。而制度外财政收入由于其本身的不规范性、随意性，使得向
农民摊派的费用名目繁多，并且使用混乱．提供的公共品也不能满足农民的需
要，因此农民负担过重的直接原因是各类提留摊派集资等构成的制度外财政收
入。所以减轻农民负担就应该从改革农村混乱的税费制度入手。
在此，我们有必要先对税与费的性质作一下分析。从理论上讲，税和费都
是政府收入的来源，是政府为社会提供公共产品的成本。但税和费的性质是不
一样的。税是国家政权机关依靠行政的强制力量获得的一种收入，反映的是一
种法律关系。国家使用税收所提供的公共产品一般是“公共性”比较高的产品
或纯公共产品，比如国防、外交、安全的社会秩序、产权保护以及大型、跨地
区的基础设施建设等。费是以交换或直接提供服务为基础的收入形式，收费反
映的是对行政服务的补偿。政府使用收费所提供的公共产品一般是“公共性”
较低的公共品或准公共品，这些公共品的消费一般是在较小的区域内进行，比
如在一定的社区内．享受这些公共品的人数也相对较少．可以通过向消费公共
品的人收取部分费用的方式来提供这类公共品。所以政府在提供公共品时应根
据公共品的性质决定由收费还是收税来解决其成本分担。税收一般都有严格的
法律规定，比较规范，但也可能存在税制不合理与不公平的情况。而判断收费
是否合理一是要看收取费用之后有没有相应的公共品服务提供，另外还要看提
供的公共品是否满足了消费者的需要。若收费之后并不提供公共品或提供的公
共品对消费者产生的效用很低，那么这种收费就是不规范、不合理或就是乱收
费。税和费的这些特点，为我们理解农村的税费制度改革提供了理论参照系。
一、合理与不合理负担项目的界定
到目前为止，我们对农民负担的分析所得出的结论主要是农民负担过重，
即农民负担占农民人均纯收入的比值过高，以及农民负担存在着负担不公的现
象。在论及组成农民负担的各个项目时也只是笼统地提到三乱现象。但是我们
并没有对为什么称之为三乱进干亍理论上的分析，也没有论述为什么有些负担项
目是合理的，是农民应该承担的，而另外一些负担项目是不合理的，不应该由
农民承担。在分析通过税费改革减轻农民负担之前，我们应对此作出判断，因
为减轻农民负担主要是减轻农民的不合理负担项目。所谓农民的合理负担，实
质上反映的是国家、集体、农民之间的一种正常的利益与分配关系，这种关系
通过由法律、制度所确定的双方的权利与义务来体现。因此农民的合理负担项
目应该是农民向社会应尽的义务，当然在尽义务的同时也应享受其应得的权利。
根据对农民应尽义务的划分，农民的合理负担应包括以下几个方面：1)依法向
国家交纳的税金，但前提是税制的合理与公平。2)在土地集体所有制的条件下，
农民使用集体土地资源而向集体交纳的地租。3)在市场机制不完善时，在坚持
受益原则、负担能力原则及民主原则下的一部分社会性集资收费，这部分费用
应用于～定区域内的某些公共产品的供给。除此之外的任何负担均属不合理负
担。
接下来我们就根据刚才的合理、不合理负担的划分看一下农村现实生活农
民承担的负担哪些是合理的，哪些是不合理的。首先农民合理负担中的第一、
二两项，在现实中均有体现，即农民交纳的农牧业税收，及上交给集体的承包
费支出，因此应属于合理的负担，但问题是现行的农牧业税收体制存在着严重
的弊端，导致税负不公平。主要有以下几个问题。1)是农业税税种老化，其征
收出现了许多与现实脱节的地方，影响农民种粮的积极性。农业税的征收以耕
地为依据，以农产品为对象，随着经济的发展，已经远远不能适应农村的情况，
出现了计税常产与实际常产脱节、名义税率与实际税率脱节、计税土地面积与
实际土地面积脱节等现象，造成许多地区的高产低税或低产高税，名义税率高
而实际税率低或名义税率低而实际税率高．有税无地或有地无税等不合理现象。
另外，农业税局限于种植业，范围集中于产粮区，造成以种植业为主的中西部
产粮大省的农民税负较重。2)农林特产税的征收存在着“五难”、“四多”、“一
高”的阎题。“五难”指面积确定难，产量核定难，价格定准难，征收操作难，
减免落实难；“凹多”是指税目多，税率多，征收环节多，征收方法多；“一高”
是指征收成本高。因此在实际操作中，农林特产税不可能按国家明确规定的税
率计征．而往往采取按人头或田亩平摊的方式．造成人均负担的不公。农民以
何种形式向国家交纳税收、交纳多少才能体现农民义务的合理性，已成为～个
亟待解决的问题。
农民负担中的第三项，即根据受益原则，支付能力原则由农民交纳的一部
分社会性集资收费。这部分收费的性质是在市场经济机制不完善以及我国经济
发展的整体水平还不高的情况下，由农民同集体经济组织一起为发展本社区内
的部分公共事业、促进本社区内经济社会的进步而自愿承担的一部分费用。它
在客观上起到了弥补农村财政财力不足的状况，但这部分资金只能是集体性质
的．而不是财政性资金，应由集体经济组织在全体社区内农民认可的情况下来
使用。按这个标准来衡量现实农民负担中除去税收和承包费支出的部分，即主
要是提留统筹，及各类社会性集资摊派罚款等，我们会发现，乡统筹所负责的
农村基础教育，计划生育、优抚、民兵训练和道路修建，完全是公共性很高的
产品，应由政府制度内财政来提供，而不应靠向农民集资来分担其成本，因此
属明显的不台理负担。但是剩下的村提留及各类社会性集资摊派等收费项目却
很难做出明确的划分，说明那些社合理的，那些是不合理的。因为这些收费项
目中有一部分可能确实是用于农村本社区内的公共事业，但有许多则既不符合
民主负担原则，也不向交费方提供公共品服务。而且对于是否为农民社区提供
公共品服务也存在很大的主观性，收费一方同农民的判断可能完全相反。农民
税费制度的混乱也关键就体现在这一部分性质模糊、弹性区间大的制度外收费
上，没有一个严格的、可操作性强的制度框架来规范各类税费的收取与使用。
因此农村税费制度改革的目标就是改革不合理的农牧业税收伟4度及混乱的
费用收支制度，彻底从体制上解决各类不合理的负担，形成一个清晰明了，可
操作性强的农村税费制度。
二、农村税费制度改革试验述评
在解决农民负担过重问题的过程中，除了中央政府不断出台一些减负的政
策法规文件之外，一些地方还从1993年开始在个别农民负担较重的县市进行农
村税费制度改革的试验，尝试以各种方式理清国家、集体和农户的利益关系，
积累了一些经验，但也暴露了许多深层次的体制性问题，需要通过改革的深化
来加以解决。
1993年以来，我国在安徽、河北、湖北、湖南、贵州等7个以农业为主的
省份的50多个县市进行农村税费制度改革的试点工作。其基本经验是公粮制与
费改税，其主要作法是：1)酝消粮食台词订购，将农监税(有的地方还将农林
特产税)和三提五统费丽合并统一征收。2)征收方式驻征交实物(粮食)为主。
3)确定征实总量，一定三每不变。4)征实粮款由乡镇政府财政部门与粮食部
门绕一结算，实行税费势流，税归财政，费归乡村，其中前提鼯部分实彳亍蔚有
乡管。5)农民奁完成征实任务之愿，有权摄绝其它各秽摊派。个剔地区还试行
费改税韵方案，都将农民煲担的乡统筹村提窝改为农村公益事业建设税。
农监税费制度改革试验的实施取襻了一定的效果。1)农民负担得到了～定
的控制，主要是农民负担的乡统筹村提留在安行税费拼实统一征收后得到有效
控制。安徽太和县试验区认为，试验后三年农民的三提五统占农民人均纯收入
艘比例由三年静的12。06％降到4 5％。2)鸯剥子国家掌撵稳定的粮源。獬农业
都农村改萃试验办公室的报告，各试点地嚣都较好地完成了缝实任务，掌握了
秘：订购任务更多的粮源，3)改萃试验区中，税费豹征管成本、征管对阕得到节
约。由于征实的狡款由财政部门与粮食部门壹接结算，实行转帐支付，带约7
收购资金与投入。4)由于薪法实行“一道税费，一次征收”，因此简便翁行，
透明魔惑，有葶JJ予减少征收中的随意性，缓和了予群矛盾。
农村税费制度改革蛇轫衷是既要不减少政府的财政收入，又能僳证政府掌
握一定的粮源；氍要减轻农民负担，叉要慑诞乡树的芷索开支。事实上，农村
税费箭度改革涉及到众多部fj韵利益，要怒降低农民豹受担鞭不影响到强家、
集体的和益楚报困难的。因此在农村税费制度改萃中，醚着试验由裙期阶段离
自发阶段的发展，许多问题也暴露出来。首先楚一家征收与多家伸手的冲突。
农村税费制度混乱的一个突出表现就是向农民收取费用的部门多。实行税费翩
度改革，税费出粮食郑门拯实援收之质以在试点视期德以推雩亍，主要是当时的
特定环境傻然。实行公粮斜改革瓣，恰逢市场粮价上涨。辑实援收纳公粮的价
格基础楚国家的订购价。而订购价同市场粮徐之阀存在着～个差额，粮食部门
通过新宴征{i5【可戳获褥价差，帮所谓的第三块资金。娶乡黢府胃以孺这个第三
块资金乎衡各利益主体的要求。然而一量出现粮食市垢价格下跌，粮食港现滞
镳，贝lJ通过裁费折实征收获褥豹收入，不但不会有多余资金来平衡各部门利益，
蔼且霹能使国家税收及乡镇收入受到影响。因此公粮剃改革势没商解决多个利
益部门商农民伸手的体制性诱因。一旦诬实粮款不能满足各器为主体不断增长
的利益簧求，多家梳构继续商农民集资、摊派的两甏仍会出现。其次税费靠4发
改革试验重点在于对费的征收管瑾的改革，而对农牧韭税牧体制中豹缺陷綦本
上未曾触动。公粮制仅仅是将税费一并征收，并没有触动原有的农业税制，农
业税实际税率过低，税收调节功能弱的状况仍未改变。另外，农林特产税是对
农产品征收的，其主要作用是合理调节农林牧渔各业收入，将征收对象不同的
税收合并，不利于发挥各自的调节作用。有些试验区如太和、正定等地按纳税
地亩将税费合一折实征收．使得本来农业税负就相对较重的种植业负担更重。
此外，农业税收和提留统筹费的性质是不同的．计征的基础业不同，农业税是
的计征是按农产品的常年产量，而三提五统主要是按农民人均纯收入的多少来
计征，因此不能简单合并。乡统筹和村提留也是性质不同的资金，各自的用途
也不一致，合并征收，而且一些地区实行“村有乡管”，在村级集体组织的谈判
地位及能力又弱与乡镇的情况下，极易发生平调挪用集体资金的情况。
综合上面地分析可以看出，农业税费改革试验在减轻农民负担方面取得了
一定成效，但是仍然是在原有的农业税费制度框架之内进行的。通过税费合并
征收，实行“一道税费，一次征收”的方法，这可能对于限制各类不合理的搭
车收费、集资、摊派起到了一些作用，但众多的行政单位直接向农户收取费用
的机制仍在，各类机构仍然可以依靠自上而下决定的公共品供给体制以提供各
类公共品的名义向农民进行摊派。在农民的组织程度差，谈判地位和能力低的
情况下，是无法完全拒绝各类乱收费的。而且在税费改革试点过程中，许多不
应由农户负担的费用如我们曾分析过的应由国家财政负责的乡镇五项统筹费
用，仍然被当作农民应交纳的合理费用来征收。另外，很重要的一点是农村税
费制度改革试验实际上对原有的农业税体制没有多少触动，甚至在一定程度上
使原有的农业税制缺陷如税负不公等问题更加突出。因此农业税费制度改革必
须另辟新路。
三、深化农村税费斜度改革的设想
通过农村税费制度改革来解决农民负担过重的问题，必须跳出现有的农民
负担体制的框架，依据对农民应该承担的合理负担的划分来实施农村税费制度
改革。前面我们对农民的合理负担所应包括的内容进行了分析，接下来我们根
据对合理负担的划分来讨论农村税费制度改革的新方向。
首先从农民向国家交纳的税金方面看，新的农村税收制度必须能够解决农
业税制中存在的诸多缺陷，如税负不公，农林特产税征收困难，征收成本高等
问题。另外农业税制改革必须同整体税制的统一和简化相结合，有利于税收的
征管，要搞清楚农业税收到底是一种什么性质的税。现行的农业税税种，在性
质上是含混不清的。说是收益税，却是对总收益而不是对纯收益征税，其税率
是常年产量而不是根据收益确定的。从理论上讲，在土地等资产集体所有的情
况下，农民承包经营集体的土地，只需要向资产的所有者交纳租金或承包费即
可，然后由资产所有者作为纳税主体向政府纳税。这样既有利于租、税关系的
清晰，又阻断了外来行政机关直接向农民收费的渠道。农民向集体经济组织交
纳的租金，其数量的多少应由双方协商而定，不应由单方面或政府机关确定。
事实上，对农业征税就是对土地征税，实际课税对象应是土地而不是农业收入。
因此，农业税改革的根本出路在于取消相互脱节的农业税及附加、农林特产税，
改为单一的土地税，并明确其资源税的性质。根据重新核定的土地质量等级和
土地常产，以轻税为基本原则，颁布全国统～的平均税率，然后再按各大区域
确定地区差别税率及升降幅度。关于纳税主体问题，由农户直接作为纳税主体
存在着很多缺陷，一是税、租、费的关系理不顺；二是政府直接向农户征税，
征管成本极高；三是农户组织程度低，其利益极易受各级行政机关的侵犯。因
此，承包土地的农民在本社区内从事农业生产不应再作为纳税主体直接向政府
纳税。农户向土地的集体所有者一村级集体经济组织交纳地租即承包费，由村
级集体经济组织作为土地的纳税主体向政府交税。取消现行的农业各税之后，
对于原先交纳农林特产税的那些附加值高、种养规模大的农林水特产，可以在
交易环节依率征收增殖税，交纳增殖税后应免交土地税。
其次，对构成农村制度外财政收入主要来源的提留统筹及各类集资、摊派
费用，应重点进行清理。对于明显属于政府职能，应由国家财政承担的五项统
筹费用，不应该再向农民收取，改由各级财政统筹解决。村提留主要用于村级
公用事业建设，是否收取，收取多少，如何收取等问题都应由村民大会协商讨
论决定，由村级组织具体实施。对于乡镇社区范围内部分可以由乡镇集体经济
组织提供的准公共产品，如良种推广、市场信息提供、信用服务等，其提供及
费用的收取应完全本着平等、自愿的原则进行，不能采用行政手段强制农民购
买。对于其它不属于根据自愿、平等、及负担能力原则而向农民收取的各种名
目的集资、摊派等社会性负担，一律取消，不留下乱收费得以产生的空间。
这样，农民除了承担土地承包费及村级社区范围内的公共产品的成本，并
自愿购买～部分乡镇社区范围内准公共产品以外，不再向政府部门交纳任何费
用。虽然以往中央政府下发的许多减轻农民负担的文件中也一再规定农民有权
拒绝交纳任何不合理的负担，但首先哪些是应交纳的合理负担对农民来说并不
是很清楚的，而且单个农户在面向各级收费的行政部门时根本无力与之进行谈
判，因此事实上农民是无法拒交不合理负担的。实行了新的税费改革之后．纳
税主体成为村级集体组织，农民不必再直接面向权力强大的政府机关，政府不
能直接伸手向农民要钱。村级集体组织作为农民的自治组织，只要充分发挥村
民自治，做到真正由村民自主管理，就能自觉维护农民的利益，敢于抵制各类
不合理的收费。另外，改革后的税费制度清晰明了，国家、集体、农户之间的
利益关系得以理顺，农民对于自己应尽的合法义务有明确的了解，能利用国家
的法律政策来主动地维护自己的利益。
第五节从长期发展的角度看减轻农民负扭，雏护农民刺益问题
农村税费制度改革是规范农村税费关系．减轻农民负担较直接、有效的方
法，也是近期内可以考虑采纳的措施。但是从长期发展的角度看．要保证新的
税费制度顺利实施还需要采取其它一些综合配套措施，以便形成一套相互联系
和相互依存的制度安排，有效地防止农民负担的反弹，维护农民的利益。在这
里主要谈两个方面，一是国家宏观财政政策的转变及财税体制改革的继续深化，
二是在农村发育代表农民利益的社区自治组织。
一、国家宏观财政政策的转变及财税体制改革的深化
我国长期以来实行重工业轻农业，重城市轻农村的宏观经济政策。这种经
济政策是同建国以来的“赶超型发展战略”相适应的(林毅夫、蔡畸、李周，1994)。
与此相对应的宏观财政政策就是国家财政支援农业和农村的支出在财政总支出
的比重过低。而国家通过工农产品剪刀差，农村储蓄转移，农业税收等方式从
农村转移了大量资金，用于工业的发展。农业部门每年净流出的资金，据统计，
在1952-1990年间为每年250亿元左右。在公共产品供给方面，形成了城市公
共产品如基础设施，医疗卫生、养老等社会福利事业几乎完全由国家财政包下
来办，而农村的公共产品却主要由农民自己负担的局面。另外国家还通过严格
的户籍制度限制农村劳动力的流动，形成城乡分割的“二元经济”格局。我国
的经济改革从农村开始，农村在短期内焕发了巨大活力，农业生产连续迈上几
个大台阶，农民的生活水平也有所提高。但是国家重工轻农，重城轻乡的宏观
经济政策仍没有改变。国家财政支农支出占财政支出的比重在改革后反而不断
下降，大大低于改革前的水平(见表ⅥⅡ)。长期的歧视农业和农村的财政政策
使得农村的财力紧张，尤其是基层县乡财政更是紧张。农村公共品供给严重不
足，农村的农田本利．道路交通等基础设施始终是制约农村经济发展的瓶颈。
医疗卫生、文化教育事业同城市的差距也日益扩大，影响了农村经济社会的发
展。同时农村财力不足也迫使基层县乡财政向农民伸手摊派各类款项，成为农
民负担加重的重要原因。因此要想从根本上解决农村落后的面貌，并且减轻农
民的负担，国家必须改变长期以来的歧视农业和农村的政策，把重视农村和农
业落实到具体行动中去，而不仅仅是大喊“口号农业”。
从发展经济学的角度看，落后的农业国在实现现代化的过程中，通过农业
剩余的转移来为工业化提供资金积累可能是一条比较便捷的道路。事实上一些
落后国家正是通过“农业为工业提供资金”这条道路来实现工业化的。但是随
着一国工业化程度的逐步提高，当该国的工业已经有了自己积累资金的能力时．
就不应该再依靠从农业中吸收剩余来发展工业了。农业和农村的长期落后也不
利于工业的健康发展。因此随着工业化进程的提高，工业就有义务来带动农业
和农村的发展。这时该国应通过工业“反哺”农业的方式，用工业积累的一部
分资金来支持农业和农村的经济发展。只有农业和农村也发展起来了，才能为
工业发展提供充足的原材料，并为工业品提供巨大的消费市场，工农之间、城
乡之间的差距才会缩小，整个国民经济才会健康、持续地发展。就我国而言，
我国的工业化水平经过半个多世纪尤其是改革后二十多年的发展，已经有了很
大提高，--=产业占GDP的比重一大大超过了第一产业，具体数据见下图。
图I我国三次产业占GDP的比重变化(％)
、∽咫～一广代划-∥””48 也，≯榴X；～。⋯。．一。： 。=I；，jⅥ．卜盟、蛐⋯．。，——N：
———●18
1952年1955年1950年1965年1970年1975￡F 1980年1985年1990年1995年1998年
资料来源：根据‘中国统计年鉴》(1999)中的数据编制
我国工业已经完全有能力反哺农业。事实上在东部沿海发达地区，由于乡
镇工业的发展以及各地方整体经济实力的提高，许多地方的农村公共产品的供
给主要是由乡镇企业来承担，这些地区的农业和农村通过工业的反哺得以迅速
发展，城乡之间的差距缩小了，农民负担也较其它地区轻得多。
目前，国家转变宏观经济政策，促进农村的发展应主要做好以下几个方面
∞
∞
加
∞
扣
¨
o
的事情：1)中央财政继续增强支农支出的力度，主要集中于大型农田水利，农
村交通、电力、通讯设施的发展。同时充分发挥中央财政的宏观调控功能，加
大对中西部农村地区的财政投入。2)继续深化财政体制改革，要明确地方各级
财政发展农业的事权，保证地方各级财政对农业和农村的投入。3)为了充实农
村基层财政尤其是乡镇财政的实力，国家要加大对乡镇财政的转移支付力度，
同时要深化分税制改革，按照分税制下每级政府都应该有自己的主体税种的要
求，将从农业和农村非农产品中获得的税收划分为乡镇财政的主体税种，使基
层财政有充足的财力提供社区内的各项公共产品，而不必借助于向农民收取费
用来筹集公共品供给资金。
二、农村社区组织的发展
农民负担过重实际上是对农民利益的一种侵犯。农民的组织程度较低．谈
判能力较弱．并且农民在采取集体行动时，其成员有着强烈的“搭便车”倾向，
这使得农民在面对拥有强大权力的各级政府行政组织时处于非常不利的地位。
当各级行政机关向农民收取各类不管是合理还是不合理的费用时，农民没有一
个代表其利益的社区组织来同收费机关进行谈判，因此其利益经常受到侵犯。
要切实维护农民的利益，就必须有一个能够提高农民的组织程度和谈判能力，
并能真正体现农民意志、为农民利益着想的社区组织。
根据蔡防(1999)的研究，古今存在过或存在着的农民社区组织可以划分
为两类：一类是为了执行政府职能而形成的强制性社区组织；另一类是农民为
了获得某种利益而形成的自愿性的合作组织。前一类是国家强加给农民的组织
形式，其出发点是执行政府的某些职能，比如以较低的成本从农业中征税，控
制农村生产资源，使之符合政府发展的要求等等。因此该类社区组织的成本一
收益的权衡标准并不是农民的利益，权衡的主体也不是农民本身。农民自愿组
成的社区组织则使农民通过这类组织联合起来，降低彼此之间进行集体行动的
交易成本，以便利用经济社会生括中的规模经济或外部经济，使每一个成员获
得应得的利益，并使其总收益大于交易费用，因而是代表并维护农民利益的组
织。
(一)从人民公社体制向村民自治组织的过渡
我国农村社区组织制度在改革开放前的近30年中实行的是人民公社体制。
农村人民公社及其下属的基层组织生产太队、生产队是典型地为执行国家以重
工业优先的发展战略而服务的。人民公社体制的确立就是为了在资源稀缺并且
经济以农业为主的条件下实现国家的工业化而执行从农业中索取生产剩余的任
务的。通过人民公社体制，国家控制了农村的生产资源，并且通过人为压低农
产品价格的方式获得剪刀差作为工业化的积累资金。而且其职能逐渐增加，包
括了农村经济、政治、社会生活的各个领域。在这类农村社区组织中农民几乎
无法表达自己的意愿，甚至没有退出的权利。因此以人民公社为代表的这类社
区组织根本不代表农民的利益，虽然它们名义上是农村劳动群众集体所有的经
济组织。
随着家庭联产承包责任制的实行，农民迅速抛弃了人民公社这种强加的社
区组织形式，在人民公社基础上成立了乡镇政府以及在原先的生产大队基础上
成立了村民自治组织一村民委员会。乡镇政府同人民公社有着密切的血缘关系，
现有的乡镇政府大多是由原来的一个公社或几个公社改制而成，名为政权组织，
但乡镇政府并没有完全摆脱集体经济组织的角色。它同时作为村级集体经济组
织的上级组织而存在，并因此经常插手村级集体经济组织的生产经营活动。而
村民自治组织一村民委员会也不能做到完全自治。虽然《村民委员会组织法》
规定乡、民族乡、镇人民政府不得干预属于村民自治范围内的事项，但在实践
中，村民委员会的自治权限是十分有限的。乡镇政府对于农村的社会、经济生
活都有许多明确的规定，如土地分配、计划生育、农村建房、丧葬事务等，村
委会实际上是在乡镇政府的领导之下，有执行上级政府各项规定的责任，而无
改变这些规定的权利。其次，上级政府习惯于用行政方式领导村民委员会，通
过行政指示、命令的形式将乡镇政府的政务性工作向村级组织下达，不断使村
级自治组织的村务工作政务化。村级组织成为国家基层政权的延伸(张乐天，
1998)。当村级组织或农民的意愿同上级相左的时候，上级政府就会用行政干预
手段迫使村委会执行上级的意志，村委会的行为往往是是遵从乡镇政府而不是
村民的意愿。此外，乡镇政府为了确保村委会服从自己的领导，总是设法按自
己的意愿物色村委会领导。他们在村委会选举前确定并推荐候选人，影响选举
的结果，有时甚至直接任命村委会成员。这样，农民无权真正按自己的意愿选
举和任免自治组织的领导，村级自治组织不能自主地决定和管理社区范围内的
公共事务和生产发展，而是被动地承担和执行上级政府和部门下达的任务。由
此可见，人民公社解体后成立的农村社区组织．没有成为真正意义上的农民自
愿、自治的社区组织，仍属于一种半强制性的社区组织。这种半强制性的社区
组织其作用在很大程度上仍旧是执行政府的职能，具体表现在乡镇政府及村级
组织的成员整天忙于向农民催粮要款。村民自治组织并没有成为农民向上传递
自己意愿、代表农民利益同各级政权机关谈判的组织。当农民利益与政府利益
发生矛盾时．乡村社区组织的领导人很难去维护农民的利益。广大农民依旧无
法与拥有强大权力的政府进行平等对话，平等参与社区内公共事务的决策、管
理，保护自己应得的利益，也无法有效地监督政府的行为。而且许多行政部门
往往用合法的行政权力掩盖其不合法的行为，大肆向农民摊派、集资，严重加
重了农民的负担。
农村社区组织的发展，最近两年出现了一些新的迹象，这就是由村民直接
选举村民委员会的成员。在中央政府的首肯和推动之下，部分地区已经进行了
试点，推进村民直选的进行。直接选举使得村民能直接任免自治组织的领导人，
而不是由上级部门安排。这样通过选举约束，可以使自治组织领导人真正对本
地村民负责，把维护和增进村民的利益放在首位。但是我们仍然从各种渠道获
悉有关村民直选出的村级组织领导人因同乡镇政府内定的人选不一致而被乡镇
政府罢免的消息。村民委员会离真正自治还有相当大的距离。因此，单独推进
村民自治制度不利于培育出真正代表农民利益的社区组织，还必须对乡镇政权
的职能进行规范，并进一步推进基层民主制度的建设。
首先乡镇政府必须明确自己的政权性质的职能，主要负责治安、计划生育、
教育、工商税收等方面的职能，为农村经济社会发展创造一个稳定的、规范的、
法治化的社会环境。其提供的公共品应当由乡镇财政负责承担，乡镇政府不再
承担原来集体经济组织的职能。其次，彻底实行村民自治，村级自治组织的成
员必须由本村村民选举产生，对全体村民负责，并负责提供村组范围内的社会
公共事务的管理，对外代表村民的利益同各类其它社会组织进行谈判。乡镇级
的集体经济组织是否设立、如何设立应由各村级自治组织民主讨论协商进行，
其职能是负责乡镇范围内的部分公共品的提供，主要是为农民提供生产的社会
化服务，农田水利建设，信用等方面的服务，费用应由乡镇集体经济下属的企
业上交的利润以及各村级组织合理承担的部分来分摊。另外，乡镇政府是国家
在农村的最基层的一级政权组织，它同广大农民的关系最密切， 其行为也直接
对农民的利益带来很大影响。但在整个政权体系中，它在同其它各级政权组织
进行谈判时处于最不利的地位，乡镇政权的领导人也往往为了自己在仕途上的
升迁而主要听从上级政府的指示，从而会忽略乃至损害乡镇农民的利益。据我
40
们前面的分析，向农民乱收费、摊派集资，搞各种达标升级活动的政策文件大
多数是来自于乡镇上一级的政府组织。乡镇政府对此由于顾虑重重，根本无法
抵制这些不合理的收费、达标活动。有鉴于此，我们认为，作为同农民利益关
系最紧密的政权组织，乡镇政权领导人也应由本社区内的居民民主选举产生，
而不应由上级部门安排，其道理同村级自治组织的直选一样，只有当乡镇领导
人的任免权真正掌握在本乡镇的居民手中时，乡镇领导人在面对外来的各种侵
犯农民利益的行为时，才会敢于抵制。乡镇政府的行为、政绩也才是做给本乡
镇的居民看的．而不是为了迎逢上级。同时对于乡镇集体经济组织以及村级自
治组织的内部事务，乡镇政权领导人也不会凭借行政权力进行横加干涉，从而
保证了自治组织的自治性。
(二)日本农协：一个可供借鉴的社区组织模式
农村自治组织的发展是～个非常复杂的过程。在这个过程中，既需要农民
自身不断提高民主参与意识．增强维护自我利益的能力：又需要国家政权机关
进行引导、协调和帮助，但又不能妨碍其自治权限的发挥。我们可以借鉴其他
国家或地区农村社区组织发展的成功经验来促进我国农村自治组织的发展。这
其中，日本的农业协同组合(简称“农协”)是我们可以借鉴的一个良好典范。
日本农协起源于本世纪初，二战后日本于1947年颁布了《农业协同组合
法》，农协得以重建，至今已有半个多世纪的历史。根据《农协法》，日本农协
以“提高农业生产能力，提高农民的社会经济地位，并实现国民经济的发展”
为目标。日本农协在成立之初的主要职能是为统制经济体制下政府的粮食配给
制度而服务的。因此更多的是承担政府辅助合作机构的职能。随着战后日本经
济的复苏以及自由市场经济体制的确立， 日本农协作为农民自主合作组织的性
质日益凸现，成为维护农民利益，促进日本农村经济社会发展的主要力量。
日本的农协成员有正式成员与准成员之分。有正式成员资格的是农民及从
事农业经营的农事合作社法人。正式成员每人有一票的表决权，可以参加负责
人的选举和被选举。准成员是指农民以外的当地居民，可以利用农协的事业，
但没有参与农协内部管理和经营的权利。日本农协建立了从市镇村到都道府再
到全国的系统组织，其基层组织遍布了每个村子，基本上将所有的农户都组织
起来。农协在农村的经济、社会生活中发挥着许多重要作用。首先，农协为农
业生产的发展提供产前、产中、产后的社会化服务，主要内容有农业生产的技
术指导，农业资金融通，农业生产设施提供以及代农户进行的联合购买与销售
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活动。特别是农协在流通领域的联合购销活动，通过批量购、销，形成有利于
农民的农产品和农业生产资料价格，解决了单个农民面对大市场的矛盾．有效
地降低了市场风险。其次，农协的各项事业不仅促进了农村经济的发展，而且
还在促进农村社会进步方面发挥了很大作用。日本农协很注重系统内的教育培
训事业，拥有各类培训学校，对农协成员进行科技、文化、法制等方面的培训。
农协还建有自己的医院系统，并提供生命保险及财产保险等共济业务。面对日
益加快的农业人口老龄化进程，农协还不断发展自己的高龄福利事业，对于老
年人的赡养、疾病、护理等方面提供许多社会化服务。另外，根重要的～点是
农协成为协调政府与农户关系的一个缓冲组织。日本政府在实施各种农业政黄
时，不直接同广大的农户打交道，而是与农协打交道。然后再由农协同农户进
行接触，农户可以将自己的意见通过农协反馈给政府。由于农协具有良好的组
织系统，因此比起农民直接同政府进行交涉来说，交易成本要小得多。通过农
协的协调、谈判，政府对农业的调控、指导得以较顺利实施，而农户也能有效
地抵制各种侵犯其利益的行为．农民不再是弱势团体，而是同其他社会阶层一
样，可以享受平等的经济社会权利。我想这也是我国的农民正在努力奋斗的目
标。
代表农民利益的社区组织的发育和成长．将大大提高农民的组织程度和谈
判能力，同时随着国家宏观经济政策的转变，农村和农业将受到更多的重视，
各项减轻农民负担的改革措施也才能顺利实施。中国是一个农民的国度，中国
的现代化离开了农村和农民的现代化是无法想象的。只有农村经济发展了，农
民的生活水平提高了，城乡之间、工农之问的差距缩4,T，中国的现代化进程
才会更加稳定，更加迅速。因此无论是从社会公正角度来说，还是从经济发展
角度来说，减轻农民负担，维护农民的利益，促进农村的进步都是有重大的理
论和现实意义的。
附录：
一．农民人均纯收入及乡村总人口数
资料来源：‘中国统许年鉴》(1999)
二．正文图表索弓
表I农民负担总量I一⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯
表Ⅱ农民负担总量Ⅱ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯
表Ⅲ工农业商品综合比价指数⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯
表Ⅳ农业生产资料价格指数与农村工业品零售指数⋯⋯⋯
表v农民人均纯收入与人均负担年增长率比较⋯⋯⋯⋯．
表Ⅵ农民负担的构成一⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯
表VII中央政府出台的涉及农民负担问题的重要通知、规定
表VIH改革前后财政支农支出占财政支出的比重⋯⋯⋯．．
表D(农牧业税收入占国家税收总额的比例⋯⋯⋯⋯⋯．
图I我国三次产业占GDP的比重变化⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯
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