苏州大学
硕士学位论文
论政府投资项目的管理——基于公共财政视角的分析
姓名：顾卫群
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：姚海明
20090301
论政府投资项目的管理—基于公共财政视角的分析摘要
摘要
政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，满足社会的
文化、生活需要以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行
国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷
款等方式，独资或合资兴建的固定资产投资项目。政府投资通常是解决基础设施、
民生、农业、教育、卫生等问题。政府投资旨在带动企业投资、民间投资，发挥
杠杆作用，达到“四两拨千金”的效果。财政是实现政府职能的重要部门，本文试图
从财政视角分析政府投资项目的特征、投资项目的正负面影响，分析目前我国政
府投资项目管理框架与模式，并对政府投资项目管理各种模式进行综合评价，同
时就财政的视角分析我国政府投资项目管理存在的主要问题及加强政府投资项目
管理的建议。
关键词：公共财政， 政府投资， 界定， 影响， 问题， 绩效评价
作者：顾卫群
指导教师：姚海明
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析英文摘要
Analysis of Management of Government--Invested
Proj ect：A Perspective from Public Finance
Abstract
Government·invested project is project of fixed assets investment．Its aims ale to
match and gear up the development of national or regional economic，satisfy．
community’S need of culture and material，and for political，Defense and other
considerations．It Can be financed individually or jointly through following channels：
public finance，national debt，local government bonds，donation from foreign
government，and loans guaranteed by government from financial organizations at home
and abroad．
Government usually invests in infrastructure，livelihood，agriculture，education，
health and SO on．Government investment iS used to facilitate the investment of
enterprises and private sector．It is like a lever to induce more investment．Public
finance is one of the crucial departments to realize the objectives of government．This
paper，from view ofpublic finance，tries to analysis government-invested projects from
various aspects．First，analysis characteristics，meanwhile，discuss the positive and
negative effects．Then，analysis the framework and management model as well as the
assessment of kinds of model．At last，given advices on how to improve management
based on the analysis of key problems．
keywords：publicfinance， govemmentinvestment，delimitation， effect，
problem，performanceassessment。
II
Written by：Gu Weiqun
Supervised by：YaoHaiming
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研究生签名： 导师签名：逝茜
大学学位办办理。
期：《鸳錾￡声、
期：趔!乏?厂
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第一章引言
第一章引言
1研究背景
政府投资是拉动经济发展的重要因素，促进投资又好又快增长，不仅是落实
中央科学发展观的需要，也是加快经济发展、优化经济结构、提高经济质量的内
在要求。进入21世纪，随着我国经济体制改革和投资体制改革的推进，政府作为
唯一投资主体的时代已经结束，政府投资项目占全社会固定资产投资的比重逐年
下降，投资主体多元化的格局正逐步形成。但是，我国政府投资的数额仍相当巨
大。2008年国家财政增拨1180亿资金进行基础设施、高新技术及民生项目建设，
2009年将继续投放万亿元用于未建项目投资。4万亿的具体投向为：铁路、公路、
机场、城乡电网1．8万亿元；地震重灾区的恢复重建投资1万亿元；农村民生工程
和农村基础设施3700亿元；生态环境3500亿元；保障性安居工程2800亿元；自
主创新结构调整1600亿元；医疗卫生和文化教育事业400亿元。
目前我国每年的全社会固定资产投资为3万亿元，近年来随着实施积极的财
政政策、扩大内需等政策措施，政府投资数额急剧增长，每年政府投资工程占到
约10％，达3500亿元左右。改革开放以来，国家对原有投资体制进行了一系列改
革，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设
市场化的新格局。
公共财政是以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，同
时履行政府职能来满足社会公共需要的经济活动，以稳定经济发展同时带动经济
结构调整。运用公共财政理论加强政府投资项目管理能够使市场配置资源的基础
性作用与政府配置资源的不可替得到有机结合和协调，为优化资源配置及效益提
高提供前提条件。因为公共财政能够从市场与政府的关系出发，为社会主义市场
经济条件下财政的职能范围比较准确地定位，使财政与政府的职能范围、目标、
方向、手段大体相适应，同时确保政府的作用与其财力相对称，较好地克服财政
职能错位性作用、财政超负荷运行的问题。还能够较好地处理政府作为政权组织
和社会管理者、国有资产所有者双重身份之间的关系，在管理上把不同运作性质
的资金明确区分开来，通过以国有资产经营预算为中心的国有资产管理体系、采
取市场化的方法有效管理国有资本金，为实现政企分开、政资分离，加快国有企
业建立现代企业制度，振兴国有经济创造条件；而对政府承担的社会公共性事务
1
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第一章引言
则通过公共预算进行管理，有效满足人们日益增长的社会共同需要。也能够较好
地实现资金分配、资源配置中公平与效率的统一，使有限的资金、资源得到充分
使用，在达到效率的同时保证公平的实现，从而提高社会整体福利。政府可以通
过财政进行经营性和非经营性项目的投资与管理。
目前的经济发展主要是依靠投资，特别是在全球金融危机的影响下，我国经
济也呈现出增速下滑的态势。要转变这种经济形势，国家的宏观调控要发挥巨大
的作用，主要依靠国家的投资来拉动内需，特别是固定资产的投资。随着社会主
义市场经济体制的初步建立，改革政府投资体制的呼声越来越高，人们对其必要
性已不再疑虑，推进政府投资体制改革的试点也越来越多，方式方法多种多样，
有的地方提出政府要学会“经营城市”，有的地方提出了政府要从“办建设”转到“管
建设”。这些改革都取得了一定的成绩，但也应清醒地看到，这方面改革的力度、
深度仍存有较多问题，需认真加以研究。
2相关文献综述
2．1关于政府投资必要性的认识
在市场经济的条件下，资源的配置由市场来完成。由于存在外部性，以及国
家或地区的安全，某些部门或行业不能由市场来决定，市场可能无法完成资源的
有效配置，需要政府进行干预，造成一些特定物品或服务需要由政府生产和提供
(张文娟、王广斌，2007)。即有时政府要由管理服务角色变为投资主体，参与市
场活动。政府投资项目，特别是其中的基本建设项目，一般投资额较大，在推动
一国或一个地区经济发展方面发挥巨大的聚集和拉动作用，所以有时是国家政府
实现经济发展目标的重要调节手段(张文娟、王广斌，2007)。同样，政府投资项
目一旦失败，造成的损失和影响也是广泛和巨大的。而对政府投资项目的管理好
坏，直接决定了其预期作用的实现程度。如何改善政府投资项目的管理，更大程
度发挥其积极作用，是关系改革成效和经济增长的关键问题之一。
人们对“政府投资项目”这个概念的认识经历了一个过程，即从财政性基本建设
资金投资项目“到1998年国家发改委提出中央政府投资项目和地方政府资金项
目”，再到财政部2000年正式提出“政府投资项目”的概念。大家对政府投资项目的
概念也有不同的认识，如尹贻林等(2007)认为政府投资项目就是政府投资形成
的满足社会公共需求的固定资产投资项目，具有较强的公共产品属性。而王世成
等(2008)则认为所谓政府投资项目是指以政府为主导，以满足公共需求为目的，
2
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第一章引言
以公务公产和公有公共设施公产为内容，以国有资产投资或者融资方式兴建的行
政性、公用性、公有性项目。但不管有何差异，政府投资项目产出的公用性是普
遍认同的。所以，在国内政府投资项目和公共项目常被混用，虽然二者并不完全
等同。从财政视角看，关于政府投资项目的研究主要集中在：剖析我国政府投资
项目管理的现状、存在的问题及对策研究；探讨政府投资项目管理模式的改革和
管理绩效等。
由于公共物品的非竞争性和非排他性特征，使得市场在提供公共物品领域资
源配置上缺乏效率。这就为政府介入经济活动创造了条件。同时，政府提供公共
物品的优势在于政府本身具有权利的统一性和强制性，这就保证政府能够提供公
共物品。另外，政府还承担维护社会公正这一重要任务，从而协调主体间、区域
间、代际间等不同主体之间的利益。例如，政府可以通过公共物品的投入
(Kyungdong Hahn，et a1．，1998)，来协调区域间的差异(Shaohua Chen，et a1．，
2009)、不同主体间的差异(Spencer，M．A．，et a1．，2009；Been．Lon Chen，et a1．，
2009)、代际间的利益(Simon McGrath、Salim hkoojee，2009；Been．Lon Chen，
et a1．，2009)，从而促进社会的有序、持续健康发展。
2．2关于政府投资存在的问题的综述
犹如产品可控成本大部分是发生在设计阶段一样，政府投资项目的可控成本
主要发生在决策阶段，一旦经过决策阶段，后面的成本控制空间就相对较小。我
国政府投资项目决策环节主要存在：对项目决策的重视程度不够(周伟，2008)；
不该政府投资的项目而安排了投资；投资超过实际需要(黄阳发，2007)；宏观决
策、项目决策、项目经营决策三者相互混合；决策程序不合理(我国目前采用的主
要是自上而下的决策程序)；决策责任不明确等问题(杨飞雪、洪传君，2008)。
同时管理过程中也存在多种问题：传统的政府管理模式弊端突出且占据主导
地位；建设的组织实施与工程成果使用单位不分清；缺乏统一的管理制度和规则；
政府管理部门对政府投资项目投资监控不力(陈新文、冯典英，2006)。
闰锡杰(2008)指出制度建设相对滞后，资金管理与项目管理脱节。目前一
些地方尤其是县级尚没有建立起科学、规范、完整、系统的政府投资项目管理机
制，缺乏资金与项目的统筹衔接，导致部门责任，权限划分不明确，部门间配合
不协调，具体责任难落实。其次，有偿资金比例偏高，财政担保风险居高不下。
比如农业综合开发，产业化经营项目有偿资金比例达75％。而这些有偿资金都是
论政府投资项目的管理—基于公共财政视角的分析第一章引言
由县政府提供担保向省市财政部门承借的，逾期债务最终转嫁为县财政负担，从
而加大了县财政的债务风险。
杨德才(2002)认为现行的政府投资工程造价管理的市场化程度比较低，工
程预算价格容易大幅度偏离市场形成的工程成本价格，造成政府投资项目的损失
浪费，一些项目主管部门或项目建设单位避开财政监督，没有严格按照《政府采
购法》的有关规定实行政府采购制。
王耀中(2002)指出项目绩效评价不到位。“重项目建设，轻绩效评价”的现象
比较普遍，对财政投资评价缺乏一套强有效的管理、考评机制，影响了政府投资
项目整体效益的发挥。
2．3关于政府投资问题产生的原因综述
政府项目管理中存在的问题，原因有多种，表面上是项目管理制度不规范所
致，但其深层原因则是司法改革滞后、多级委托代理和“新双轨制”的影响。多级委
托代理是指在政府投资项目中存在多级委托，在项目决策权中，首先是公众委托
各级人民代表大会，然后各级人民代表大会再委托给国有产权管理部门。在这个
过程中，由于国家代理具有一定的强制性质，即其代理权是通过行政权而非初始
人的授权而获得的(尹贻林、韩洁，2007)，而两者之间通常存在较多的价值观差
异，所以经常出现目标的缺失和偏离。政府考虑的是政权的安危，对地方政府而
言政绩是首要的，为了政绩违背公众的利益也不足为奇。而“新双轨制”，就是以公
共权力为背景，自下而上地寻找和套取已市场化了的商品和服务价格体系，与远
未市场化的资金、土地、劳动力等要素价格体系之间的巨额租金的转型体制。其
中与政府项目管理密切相关的两层含义为：一是资金价格管制和资金配置失衡，
权力对资金进行集中、定价和配置；二是用地制度扭曲的市场化和征地制度明显
的权力寻租化(蓝海涛，2005)。
然而政府干预的结果也不是十全十美。主要会出现如下问题：第一，对公共
物品的需求信息不容易获取。而公共物品的需求者构成复杂，可能是一个有组织
的团体、多个有组织的团体、无组织的或者这三种形式的混合体(托马斯，2005)。
出于自身利益的考虑，需求者可能会隐藏自身真实的偏好(Demsetz，1976)。第二，
局部和整体利益的冲突(Brian Knight，2004)，有的时候会导致项目的失败；第三，
可能会产生浪费和无效率、成本超支等(Masaki Aoyagi，et a1．．2008；Ole M．
Magnussen，et a1．．2002)。第四，由于政府的资金主要来源于税收，有时面临资金
4
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第一章引言
的短缺。
2．4关于优化投资管理的措施的综述
针对存在的问题，也提出了相应的对策。如在项目决策和概念的发展阶段，
政府相应主管部门应根据公众需要，组织专家了解广大公众的价值需要(尹贻林、
韩洁，2007)，建立专家评审决策控制体系(杨飞雪、洪传君，2008)，注重公平
和效率的均衡。在管理过程中采用国际通用的政府管理投资项目的模式；建立完
善的政府投资项目监督体系；营造政府、社会组织和公民积极互动的协作机制；
完善和落实责任追究制度(黄阳发，2007)等。
席月民(2008)指出：目前我国投资法制建设相对滞后，为保障进一步扩大
内需、促进经济增长方针政策的实施，我国亟待整合现有的行政法规和部门规章，
建立系统完整的投资法律体系。
马晓风，孙玉环(2007)认为：当务之急就是制定一部《政府投资法》。因此，
实现我国投资管理的法制化，仍然任重而道远。科学规划和保障投资立法，应从
投资主体、投资资金、投资规模、投资范围、投资管理、投资效益、投资信息等
方面入手，促进我国投资调控和监管的法制化。
张汉亚(2005)提出：要正确界定计划、财政、建设、审计、稽察和监察等
政府部门的职能定位，明确监管的具体机构、环节、目标和监管的责任，避免部
门职责错位导致监管功能失效。
张乃华(2007)指出：要加强监管，即政府投资项目，不管如何运作，都必
须加强监管。政府投资项目，不论有没有引进社会资金，都有加强监管的问题，
它不同于政府对一般之人投资项目的管理，不仅要管建设，而且要管其使用。政
府对民间资金参与或负责的公共设施项目，在建设过程中，主要是监管工程质量，
在使用过程中，主要是监管其价格，产品质量，技术标准，承诺收购(处理)量
等。在这中间，最难的是价格管理，为此，政府有必要建立合理的价格补偿基金。
同时，为加强对政府投资项目的监管，有必要加快政府投资项目的立法步伐，这
包括两方面内容：一是对政府投资行为进行规范，二是对项目特许权经营，作出法
律规定：既规范投资者行为，同时也能规范政府行为，减少随意性，让投资者放心。
针对发展中出现的问题，可能的解决方法有：第一，提高公众的参与程度，
让公众参与项目的决策过程。通过公众的参与，可以增加对需求信息的了解；同
时通过公众的参与，有助于在项目实施过程中得到公众的支持(Marie Stenseke，
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第一章引言
20091 Cole，R．L．et a1．1984；swamy,2001；A．Ng，Martin Loosemore，2007，David
Baldry，1998，Nora M．E1-Gohary，et a1．．20061 Darrin Grimsey，2002)。同时创
造环境，积极引导公共物品的志愿提供(Ori Haimanko，et a1．．，2004)
通过大量文献阅读，关于政府投资项目研究，到目前为止，国内主要集中在
政府投资管理方法研究方面，缺乏从原理到方法的集成研究，尤其是从财政角度
看，如何配置政府资源，优化政府投资项目结构及提高政府投资效益，研究得不
够广也不够深。国外没有政府投资的专门概念，一般只在论及公共产品理论的文
献中对政府投资略有论述。
3本文研究结构与方法
本文着重要解决的问题就是从公共财政的视角探讨政府投资项目对地方产业
结构、经济增长的积极作用及政府投资项目在管理方面存在的问题及解决的对策。
本文在对政府投资项目相关理论分析的基础上，主要采取规范研究方法，针对我
国当前的实际情况，结合淮安政府投资具体情况分析我国政府投资项目管理存在
的问题，运用归纳、总结找出解决这些问题的途径，并就如何提高政府投资项目
管理效益提出相应措施。本课题采用文献研究、调查资料、期刊检索和个案分析
方法进行研究。所获得资料来自于高校图书馆书籍、各期刊报纸、网上数据库和
政府相关部门的调研。通过对资料进行甄别和整理，最后以归纳整理的资料为基
础完成论文。
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论政府投资项目的管理～基于公共财政视角的分析第二章公共财政与政府投资的界定
第二章公共财政与政府投资的界定
1公共财政的界定
1．1公共财政的定义
关于公共财政的概念有不同的理解。最典型的有如下三种：所谓公共财政，
指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济
相适应的一种财政类型或模式。它包括以下两个基本要求：首先，它是具有“公共”
性质的国家财政或政府财政，而财政的“公共性”的具体体现就是为市场提供“公共
服务”；其次，它是财政的一种类型或模式。
另一种观点认为，所谓公共财政，就是政府为实现其职能对市场提供公共服
务的与预算有关的经济行为。其要点：一是明确公共财政是以政府(国家)为主
体；二是明确公共财政的内容是为市场提供公共服务的、与预算有关的经济行为；
三是公共财政的目的是实现政府的职能。
第三种观点认为，公共财政是指为市场或私人部门提供公共服务或公共商品
的政府财政，它是市场经济条件下政府财政的基本选择与必然要求，是与市场经
济相适应的财政模式或类型。它仅存在于市场经济环境中。
所谓公共财政简而言之，就是以满足社会公共需要为主旨而进行的政府收支
活动或财政运行机制模式。它是与市场经济特点和发展要求相适应的一种财政类
型。公共财政是为了发挥市场为基础配置资源的优势，适应市场经济体制的一种
财政类型，是国家分配的本质观在市场经济背景下的具体化体现。公共财政是为
市场经济提供公共服务的政府分配行为，是我国在建设社会主义市场经济体制中
建立合理财政运行模式的出发点。
1．2公共财政的实质及其基本特征
1．2．1公共财政的实质
公共财政实质是市场经济财政。突出表现在公共财政理论的核心是市场失灵
论。公共财政理论认为，在市场经济条件下，社会资源的主要配置者是市场，而
不是政府。只有在“市场失灵”的领域，政府部门的介入才是必要的，这即是说，“市
场失灵”决定着公共财政存在的必要性及其职能范围。市场失灵表现在许多方面，
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论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第二章公共财政与政府投资的界定
诸如提供公共产品、纠正外部效应、维持有效竞争、调节收入分配不公、稳定经
济等，在这些领域市场是无能为力的。这就需要政府介入，需要财政发挥作用。
1．2．2公共财政的基本特征
具体来说，作为一种与市场经济相适应的财政运行机制模式，公共财政的基
本特征可归结为以下几个方面：
(1)财政运行目标的公共性
即把满足社会公共需要作为组织国家财政活动的主要目标或基本出发点。这
是现代市场经济条件下财政运行的基本取向，也是国家财政活动应遵循的基本边
界或指导性原则。国家通过收入分配的调节或再分配，通过社会福利和社会保障
制度的建立健全，为促进全社会的公共分配，为社会公众福利的增进和生活水平
的提高而发挥应有的职责和积极的作用。
(2)财政收支活动的公共性
社会主义市场经济条件下的财政收入，则主要来源于社会经济生活中市场主
体、法人实体和城乡居民依法缴纳的各种税赋，从而使我国的财政收入来源同过
去相比较，具有更大的广泛性和公共性。国家财政支出的安排，也就主要集中于
国家政权机构的运转、社会公共基础设施建设、国防和科教文卫发展需要、生态
环境的保护与治理，以及社会福利和社会保障制度建设等社会公共需要或公共性
支出方面。
(3)财政行为的规范性和法制性
财政是国家职能的重要体现，是国家政权的物质或财力基础。从本质上讲，
财政职能是国家职能，是由政府的事权范围决定的。而在现代市场经济条件下，
政府的各项事权则往往是通过立法程序来规定，通过相关的法律来加以明确界定
的。因此，由国家职能特别是政府事权所决定的财政行为或财政活动，往往也具
有法制性、规范性和公共性特点。另外，公共财政除了具有以上三个典型特征外，
还应具有弥补市场失效，是非市场营利性的财政的特征。
1．3公共财政的职能
1．3．1资源配置职能
财政作为资源配置的调节者，通过本身的收支活动为政府公共物品提供财力，
引导资源流向，弥补市场缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态。财政
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第二章公共财政与政府投资的界定
的特殊地位，决定了财政资源配置职能既包括对用于满足社会共同需要的资源直
接分配，又包括对全社会资源的间接调节两个方面。
1．3．2收入分配职能
财政通过自身收支活动进行全社会范围的再分配，以实现社会分配的相对公
平。财政收入分配职能的实现方式有四种：一是划清市场分配和财政分配的范围
和界限。二是规范工资制度。三是加强税收调节。四是实施转移性支出。
1．3．3经济稳定职能
财政经济稳定职能的实施方式有四种：一是在经济发展的不同时期，分别采
取不同的财政政策，实现社会总供给和总需求的基本平衡。二是通过发挥累进的
个人所得税等制度的“内在稳定器”作用，帮助社会来稳定经济活动。三是通过财政
投资和补贴等，加快农业、能源、交通运输、邮电通信等公共设施和基础产业的
发展，为经济发展提供良好的基础和环境。四是逐步增加治理污染、生态保护以
及文教、卫生等方面的支出，促进经济和社会的可持续发展。
1-3．4监督管理职能
财政的监督管理职能。一是通过对宏观经济运行的监督管理，跟踪、监测宏
观经济运行指标，及时反馈信息，发出预警信号，为国家宏观调控提供决策依据，
从而为经济正常运行创造良好的市场环境。二是通过对微观经济运行的监督管理，
规范经济秩序。三是通过对国有资产营运的监督管理，主要是实施价值形式的监
督管理，在搞活搞好国有企业的同时，实现国有资产的保值和增值，促进国家财
力的壮大和社会的发展。
2政府投资的界定及特征
政府投资项目是经济发展的重要组成部分，政府投资项目是我国当前经济发
展的重要构成要素。政府投资项目管理是实施政府职能的一种重要手段，这种管
理的好坏对国民经济活动起着非常重要的作用。因此政府投资项目实施的好坏己
成为国家、企业和社会最为关心的问题。随着我国经济迅猛发展，我国的政府投
资项目管理面临着如何与世界接轨，如何按照世界通用的政府投资项目管理科学
方法和管理技术对投资项目进行规划、实施、控制等问题。同时我国的经济体制
也随着经济的发展而做出相应的更新变革，这就需要我国的政府投资项目管理体
制也在经济不断发展的同时得到相应的更新变革与完善。政府投资项目作为政府
实践其职能的一种重要手段，在我国的经济活动中起着非常重要的作用，同时也
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论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第二章公共财政与政府投资的界定
受到社会的密切关注。
2．1政府投资的概念
目前关于政府投资的概念虽然不同的学者有不同的解释，但是其本质并未改
变，只是各学者在研究的同时都加进了自己的理解。根据2000年初出版的《政府
投资项目标底审查实务》一书提出的政府投资项目的定义，政府投资简单的来说
就是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活
需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地
方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方
式独资或合资兴建的固定资产投资项目。这个概念把政府投资工程的资金来源进
一步扩大到财政性资金以外，即除了预算内和预算外的财政性资金外，政府投资
工程的资金还包括政策性贷款和债券，如国家开发银行的贷款、国债或地方财政
性债券等，以及来自外国政府和国际金融机构的贷款和赠款等。
简言之，政府投资是由政府决策，并由国有资金进行投资的行为或由代表政府
的国有企业进行的投资活动。其投资主体是政府，产权属于国家，形成国有资产
亦称国有投资。
政府投资的方向在《国务院关于投资体制改革的决定》中明确指出，主要用
于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和
公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，
推进科技进步和高新技术产业化。政府投资按照建设性质可分为经营性和非经营
性两种，经营性即赢利性的项目，如铁路、水利、电力等工程项目。非经营性就
是非赢利性的公益性项目，如国家机器的建设、政府投资的医院、学校、城市基
础设施项目等。政府投资有多种形式，包括政府直接投入、资本金注入、投资补
助、转贷和贷款贴息等方式。通过政府投资，加强基础性、公益性项目建设，引
导各类投资者加快高新技术等高风险项目的投资，提高产品的市场竞争力。
政府的投资和企业、产业投资有所不同，企业直接投资上项目，搞技术改造、
搞市场网络建设、研发等；而政府是不能直接投到企业中去的。政府投资通常是
解决基础设施、民生、农业、教育、卫生等，角度是不同的。所以说，政府投资
项目与非政府投资项目差异的核心在于非政府投资项目由于其资金来源为社会自
有资金，具有内在的投资决策和风险约束机制，而政府投资项目由于其资金来源
为财政或公共性资金，容易出现争要积极、投资无度等现象，这决定了对政府投
lO
论政府投资项目的管理—基于公共财政视角的分析第二章公共财政与政府投资的界定
资项目的管理方式不仅需要外部监管，同时要建立内在的投资决策和风险约束机制。
综上所述，政府投资的特征基本包含以下几点：一是由政府出资；二是固定
资产投资项目；三目的是为了适应或推动国民经济或区域经济的发展。
2．2政府投资的必要性
政府投资一般集中于重大基础设施和社会公益项目，关注市场调节失灵的领
域和方面，这些项目能否顺利实施，关系到国家经济社会的全面协调和可持续发
展，管理的好或坏都会产生较大的社会影响。市场经济并非完美无缺和无所不能，
它也有很多缺陷，存在着自身无法克服的局限性，并且常常会出现失灵。市场本
身无法纠正自己的失灵只有靠政府的干预。政府干预的手段很多，其中直接投资
是干预经济最有效的方法之一。通过政府投资可以提高社会的整体利益，为社会
提供比较充裕的公共产品或劳务，为市场经济主体创造一个适宜的经营环境，降
低生产单位的成本，以获得社会利益最大化。当然，政府投资有较严格的职能和
范围。就中央政府来说，主要是通过各部委，利用国家预算内分配的财政支出进
行投资，主要范围为：一是进行重大生产性项目投资，对基础性设施、基础产业
和支柱产业的项目进行投资。这些项目投资大、建设工期长、关系到国民经济的
长远发展，而地方、企业以及个人限于资金不足，无力进行投资，只有中央政府
才能承担。二是非生产性项目投资，如全国性科研、文化、教育、体育、广播、
电影、电视等项目的投资。这些项目是精神文明的基础设施，大多不以盈利为目
的，中央承担这类投资中全国性的、跨地区的重点项目。三是国防建设投资。对
地方政府而言，主要是运用地方财政预算内和预算外资金进行投资。其主要范围
为：一是投资建设城市基础设施，这是地方政府投资最基本的职能。这些基础设
施，对保证城乡人民生活、维护城市正常秩序、促进生产、建设现代化城市是必
不可少的。这类项目投资数量大、使用年限长、盈利少，企业、个人无力或不愿
承揽，只能由地方政府承担。二是投资兴办地方性文化教育事业，这些项目是非
生产性的，不以盈利为目的，社会效益比较高。三是投资兴办少量的与人民生活密
切相关的第三产业，这类投资项目与人民生活紧密相连，对于满足消费者需要、
保障人民生活、平抑物价等都有积极作用。
政府投资项目的主要方式是通过财政进行投资。财政投资可分为两种方式：
直接投资和间接投资。直接投资主要是修建高速公路等一些公共设施；间接投资则以
津贴、补助形式给企业以支持。所谓的政府投资项目基本上都是有直接投资形成的。
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第二章公共财政与政府投资的界定
2．3政府投资的作用
2．3．1政府投资可以降低私人投资的成本
政府投资是市场经济国家政府干预经济和进行直接经济活动的重要手段之
一，通过政府直接投资提供不能通过市场来有效配置的公共物品，从而创造良好
的投资环境，降低私人投资的成本，促进社会投资的快速增长。尤其是对中国这
样的发展中国家而言，要实现经济起飞，赶超发达国家，满足人民群众日益增长
的物质和精神文明需要，就需要大量投资建设基础设施和社会公益事业。但一般
而言，不发达国家的资本数量有限，而且又很分散，使得私人资本无力进行这样
的投资活动，在工业化初期阶段更是如此。这就不得不依靠政府的直接投资，由
国家集中财力进行重点建设。
2．3．2政府投资可以拉动经济的增长
经济增长始终是我国政府经济政策的一个重要目标，是我国经济发展的重要
基础。推动经济增长有多个因素：投资、消费、出口等，其中投资是一个非常重
要的因素，投资通过乘数效应可以促进经济增长。
20世纪90年代以来，我国投资对GDP增长的贡献率在37．5％以上。目前我
国外贸出口虽有回升，但金融危机的阴影尚未完全消除，要保持前几年的高增长
态势难度很大，而消费需求更是受到购买力水平低下以及公众对未来经济预期的
不确定等因素的制约，这就决定了扩大投资需求，特别是扩大政府投资需求已成
为现阶段拉动经济增长、增强经济发展后劲的一个现实选择。政府投资从两方面
推动经济增长：一是提高了未来的生产能力，增加了将来的供给；二是增加了现
实的需求，投资要投入大量的投资品和劳动力，对生产资料和消费资料的需求增
加，这样就会刺激生产的扩张，从而提高就业率、活跃市场、加快经济发展的速
度。当然，如果政府投资规模过大，投资的供给效应远远滞后于需求效应，社会
总供给小于总需求，那么，就会造成物资紧张、物价上涨。同时建设工期拉长、
投资周期延长，投资效益就会下降。．
近十年来，政府投资规模每五年保持翻番的势头，在政府投资的引导下，民
间资金和外资齐头并进，固定资产投资连续多年保持两位数以上的强劲走势。我
国的固定资产投资每年都以高于20％的速度增长。2004年是25．8％，2005年是
22．8％，2006年是23．9％，2007年为24．8％，2008年则为25．5％。如此高的增长率
使全社会固定资产投资完成额占GDP的比重急剧上升，2006年、2007年分别为
12
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第二章公共财政与政府投资的界定
52．5％和55．6％；2008年全社会固定资产投资为172291亿元，占GDP的比重高达
57．3％。如何加强全社会的固定资产投资管理，控制过高的投资率和过快的投资增
长速度，优化投资结构，提高投资效益，已成为我国经济领域亟待解决的重要课
题之一。
政府投资拉动经济增长，具体表现在以下两个方面：一是基础性项目投资与
经济增长。基础性项目主要是指农、林、牧、渔、水利、气象等基础设施，能源
工业、交通、邮电通讯、城市公用设施等基础工业和基础设施项目以及一部分支
柱产业项目。在我国目前价格体系还未理顺的情况下，基础性项目投资依然主要
靠政府，尤其是基础设施的建设。基础设施建设对经济的作用可以表现在以下四
个方面：第一，促进经济增长，成为新的经济增长点。良好的基础设施可以提高
劳动生率，降低社会交易成本。第二，采用劳动密集型的方式建立基础设施，可
以扩大就业，这对缓解我国目前就业压力应该也是非常有效的。第三，可以缩小
地区差距。如铁道部计划大规模修建铁路。计划五年内建成铁路新线5345公里，
相当于目前铁路总长的8％，其中有相当一部分在中西部地区，这将有助于协调区
域经济发展。第四，带动科学技术的发展，促进新技术的开发利用。如高速铁路
方面的建设，就要求制造业、建筑业材料工业达到相当水平才行。而且加大对基
础设施的投入，不会导致新的投资膨胀和通货膨胀。因此，基础设施的投资一方
面直接增加社会总需求，推动经济增长；另一方面，由于基础设施投资可以为企
业投资主体创造良好的投资环境，这种项目与竞争性项目相结合，再通过投资的
乘数效应可以刺激总需求，带动经济增长。
二是公益性项目投资与经济增长。公益性项目主要是指科学、文化、教育、卫
生、体育、环境保护、广播电影电视等设施，公、检、法等政权设施和政府、社
会团体、国防等设施的项目。公益性项目投资的主体非政府莫属，因为其提供的
产品是公共产品，而公益性项目的投资同样与经济增长关系密切。以公益性项目
中的科学、教育设施投资为例，未来的经济增长方式要从粗放型向集约型转化，
即主要依靠科技、管理水平的提高来实现。而科技、管理水平的提高都离不开教
育，因此政府通过对教育!科技设施方面的投资，一方面同样可以直接增加总需求，
带动经济增长。另一方面，科技、教育设施投资带来的科技、教育水平的提高，
为我国经济在今后一段时期内始终保持一个较高的经济增长率提供了基础。因此，
政府增加对公益性项目的投资，无论对当前的经济增长还是长远经济增长都具有
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第二章公共财政与政府投资的界定
举足轻重的作用。同时，教育、科技水平的提高，可以创造更多的高新技术产品，
在改善和提高人民生活水平的同时，有效地增加社会总需求。
2．4政府投资项目的特征
由于政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，所以它具
有与一般投资项目不同的特点。从理论上分析，政府投资项目应该大多数是为社
会提供公共产品，即主要提供非盈利的为社会大众所需的项目。但也可能会包括
一些虽盈利，却难以收回投资或投资回收期较长的基础设施项目。在近期，政府
投资项目也可能会因国家发展高新技术产业，迎接知识经济挑战的产业政策而涉
足部分高风险、高收益的高新技术产业等。综上所述，我们可以概括出政府投资
项目的主要特点为：
2．4．1政府投资项目主要是非盈利的公益性项目
政府所投资的项目不追求盈利最大化，主要追求社会效益最大化的公益性项
目，既要考虑经济因素、更要考虑环保、大众利益、政府利益、科技、技术性等
诸多因素。学校、医院以及各行政、司法机关的办公楼以及一些工程都属于此类。
这是由政府投资项目的性质所决定的，这种性质就是非盈利性。因为在市场经济
体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，所以除政府财政基
本建设资金以外的投资都会追求高收益的回报，而对非盈利、难以盈利或投资回
收期较长的项目则不会涉足，但这些非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目
又往往是国家或区域发展经济必不可少的基础设施，是关系到改善投资环境、改
善人民生活、加强国防安全的设施，所以国家财政基本建设资金必须集中投资在
这些公益性的基础设施上。
2．4．2政府投资项目一般为周期长的超大型项目
这是由政府在国家公共利益中肩负重任的性质所决定的。有些投资大、风险
大的超大型政府投资项目，如果没有政府资金的介入，任何其他投资都不可能承
受如此巨大的投资和风险。这些项目地理位置固定，建设规模庞大，具有不可分
割性。因此，由投资决策期、投资建设期和投资回收期构成的投资周期很长，一
般需要5～10年，有的甚至长达几十年。在投资决策期应有足够的时间进行充分审
慎的研究论证，以保证投资的社会效益和经济效益，避免浪费。在投资实施和资
产形成期间，大量的一次性费用长时间地退出流通领域，而且不能创造出产品，
直到建设周期结束才能形成资产。但是一旦项目决策上马就将形成巨大的生产力，
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论政府投资项目的管理—基于公共财政视角的分析第二章公共财政与政府投资的界定
并影响着与该生产力相关的诸多产业、诸多部门，影响着区域经济的发展与产业
结构的再造，甚至影响到整个社会经济的发展与人民生活质量的提高。所以这些
工程项目必须通过政府投资。政府投资项目风险巨大。如果项目在工程建设中应
用先进的科学技术和管理方法，其劳动生产率将成千成百倍的提高，特别是一些
高新技术的应用将给项目带来巨大的附加价值；如果项目决策正确合理、方案先
进可行，将不仅仅是取得巨大的社会经济效益，还将为公众创造方便、舒适和安
逸的生活环境。但如果项目决策不科学，事先没有充分考虑各种风险因素，从而
导致项目失败，那么带给国家或地区的将不是巨大的生产力和社会经济效益，而
将是沉重的财政负担、资源、环境的破坏污染，甚至是整个生态系统的严重失衡、
人类生存环境的毁灭。投资规模要和国家的财力、物力相适应，投资项目才能顺
利实施。政府投资量力而行、循序渐进有利于加快建设速度、缩短投资周期、提
高投资效益。投资回收期加快，可以尽快收回投资，实现政府投资的良性循环。
2．4．3政府投资项目的管理程序更规范
政府投资大部分是投资周期长、风险大的项目，未来情况多变，投资的预测
和决策难免会有偏差和失误，同时管理能力也决定着投资的收益。因此政府投资
收益具有不确定的特征。为保证政府投资项目的投资效益，政府投资项目一般采
取更严格的管理程序。比如开工和竣工日期；总投资、资金来源、资金到位时间、
经济效益情况、科技含量及其先进程度、公开招标的办法、施工队伍的选择等等。
具体主要表现在：严格立项审批制度，严格政府采购制度，严格项目评审制度，
严格项目管理制度。因此，政府投资收益具有不确定的特征。政府应加强科学预
测、慎重决策、强化管理，以减少投资失误，提高投资效益。
2．4．4政府投资项目社会关注面广
政府投资遍及国民经济各部门、各地区，涉及宏观经济和微观经济。一方面，
政府投资与计划、财政和金融等宏观经济调控部门密切相关，有很强的综合性。投
资计划是国民经济计划的重要组成部分，政府投资在财政支出和信贷中占了相当
大的份额。因此，投资规模、结构和布局既影响社会供求均衡，又影响财政、信
贷、物资和外汇的平衡还直接影响国民经济的结构和地区经济的发展。另一方面，
政府投资与微观经济组织有着错综复杂的关系，投资计划与决策、资金筹措投资
使用方式、投资项目的组织、实施、管理和监督等，涉及银行和非银行金融机构、
地产管理部门、投资公司、勘察设计单位、物资供应单位、施工单位、工程咨询
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第二章公共财政与政府投资的界定
机构和工程管理机构等众多组织，形成纵横交错的关系。虽然政府投资资金来源
于国家或地方财政的资金，从根本上说还是纳税人的钱，涉及社会公众的切身利
益，理所当然地成为社会舆论关注的焦点。因此，政府投资项目也要注重公共关
系工作，要设立专门公共关系部门或人员负责与媒体的联络或直接与公众对话，
向社会直接、间接地报告政府投资项目的建设意义、施工进展、施工质量，建成
后对公众生活质量改善的具体情况。
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论政府投资项目的管理—甚于公共财政视角的分析第三章基于公共财政视角分析政府投资项目的管理
第三章基于公共财政视角分析政府投资项目的管理
政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领
域，包括公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区发
展、推进科技进步和高新技术产业化等关系全局的关键领域和薄弱环节。
按照不同的划分标准，政府投资项目可以分为不同的种类。(1)按照管理权限，
可以分为中央政府投资项目和地方政府投资项目。(2)按照资金来源，可以分为财
政性资金投资、财政担保银行贷款投资和国际援助投资的政府投资项目。(3)按照
建设项目的性质，可以分为经营性的政府投资项目和非经营性的政府投资项目。
经营性政府投资项目如道路、桥梁、隧道、水厂等基础性设施，非经营性政府投
资项目如政府办公楼、学校、医院、监狱等公益性工程。
1公共财政介入的领域
根据公共财政的共同职能和特殊职能，我国公共财政的介入或作用领域可以
划分为以下五个层次：第一、公共财政介入的是传统领域，如国家安全、公共秩
序、公共服务和公共设施等，这是属于公共财政介入的传统领域。第二、公共财
政介入“外部经济”领域，如信息流动、经济波动、技术外溢、自然垄断、分配不公、
总量失衡等都需要政府积极介入，利用财政杠杆进行强有力的宏观调控。第三、
公共财政介入“基础产业”领域，如能源、水利、交通、原材料、通讯等属于投资周
期较长的资本密集型产业，尚需要政府的财政支持才能缓解供应短缺的状况。第
四、公共财政涉及“区域开发”领域，如为了改变我国东西部日益悬殊的贫富差距，
要求国家注入大量资本性支出以加强基础结构建设，从而带动西部地区的经济全
面发展。第五、公共财政主要支持非竞争性的国有经济产业。对那些属于竞争性
的国有企业，财政支持力度是一个逐步减弱的过程。
2政府投资中公共财政介入的项目
按照项目性质分类，在政府已投资的项目中，公共财政介入的项目主要有公
益性投资项目和基础性投资项目。
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论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第三章基于公共财政视角分析政府投资项目的管理
公益性投资包括全部所形成的资产处于非生产经营领域的投资项目，例如国
防、行政、司法部门，以及文化、教育、科技、体育、卫生、环保、广播电影电
视等等各项事业以及社会团体的投资项目。
基础性投资项目又分为基础产业、高新技术产业和支柱产业。基础产业的内
涵，是指经济社会活动的农业、基础工业和基础设施。基础工业主要是指能源(包
括电力)工业和基本原材料(包括建筑材料、钢材、石油化工材料等)工业；基
础设施主要包括交通运输、机场、港口、桥梁、通信、水利和城市供排水、供气、
供电等设施。高新技术产业通常是指那些以高新技术为基础，从事一种或多种高
新技术及其产品的研究、开发、生产和技术服务的企业集合，这种产业所拥有的
关键技术往往开发难度很大，但一旦开发成功，却具有高于一般的经济效益和社
会效益。高新技术产业是一个国家未来竞争力和国际地位的决定因素。加强财政
对高新技术发展的支持，是政府促进工业结构优化的重要内容。支柱产业，指在
国民经济中生产发展速度较快，对整个经济起引导和推动作用的先导性产业。支
柱产业是带动国民经济腾飞的主力军。
在政府投资的项目中，按项目的资金来源分，有财政性直接投资项目，包括
财政预算内、预算外基本建设资金投资的项目，包括使用纳入财政预算管理专项
基金中的用于基本建设投资的项目。有国债专项资金，是近年来中央财政通过增
发国债专项用于基础设施等方面建设的资金，除部分资金用于技术改造项目的贴
息外，绝大部分是用于基本建设项目。国债专项资金中，无论是中央财政投资、
中央补助地方投资还是转贷地方资金，都是财政资金，因此必须纳入财政基本建
设支出预算管理范围。此外，还有财政担保银行贷款建设项目资金，由国家或地
方财政承诺担保的银行贷款建设项目大多是非盈利的公共项目，也包括少量虽盈
利但投资回收期较长项目。对于非盈利的项目，一般由财政负责筹措资金还本付
息；少数有盈利但投资回收期较长的建设项目，也由各级财政承担风险，故此类
项目也应纳入政府投资项目严格管理。
3以淮安市为例，公共财政介入的投资项目对经济发展的影响
3．1淮安市公共财政收支及对政府投资项目的完成情况
淮安是一代伟人周恩来的故乡，地处江苏北部，北接连云港，东接盐城市，南
邻安徽省，西连宿迁市。现辖涟水、洪泽、金湖、盱眙4县，清河、清浦、楚州、
淮阴4区，总面积1．Ol万平方公里，总人口534万，其中市区建成区面积95平方
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论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第三章基于公共财政视角分析政府投资项目的管理
公里，人口95万。全市现有各类工业企业1万多家，其中销售超亿元企业达到160
户，淮钢集团销售突破100亿元，辉煌太阳能、今世缘、康乃馨等6个产品分获
中国名牌产品和中国驰名商标称号。机械、纺织、烟草、食品、医药等传统优势
产业加快发展，电子信息、特钢、盐化工新材料三大干亿元产业开始起步。全市
拥有8个省级经济技术开发区，累计开发面积153平方公里，开发区规模以上销
售、固定资产投资、财政收入分别占全市的36．4％、30％、18％，市经济开发区
首期1．36平方公里的国家级出口加工区正式封关运作。
3．1．1淮安市近五年一般预算收入完成情况与目标的比较
表1 淮安市2003．2007年GDP、一般预算收入情况表单位：万元
年度2003 2004 2005 2006 2007
项目
国内生产总值409．29 484．24 561．81 651．06 765．23
一般预算收入实绩18．67 22．3l 26．77 36．94 51．4
一般预算收入占GDP 4．6 4．6 4． 5．7 6．7
比重(％)
(资料来源：淮安市财政局)
2003年至2005年全市一般预算收入占GDP的比重基本保持在4．6％左右，
2006、2007年比重有所上升。
表2淮安市2004年一2008年财政收支情况简表单位：万元
指标2004 2005 2006 2007 2008
财政收入633 769 755 632 929 012 l 234 209 l 705 080
一般预算收入223 057 267 748 369415 513 958 713 565
财政支出468 888 577 11l 727 833 l 142 836 1 359 168
一般预算支出396 069 495 416 621 436 830 903 1 139 801
(资料来源：淮安市财政局)
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论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第三章基于公共财政视角分析政府投资项目的管理
表3 淮安市2003年～2008年一般预算收入总量目标与实绩对比表单位：亿元
年度2004 2005 2006 2007 2008
项目
年预算数20．53 24．84 32．89 43．30 68．5
实绩22．3l 26．77 36．94 51．40 71．36
完成目标108．7 107．8 112．3 118．7 104．2
表4淮安市2003年-2008年一般预算收入增幅目标与实绩比较
年度2004 2005 2006 2007 2008
项目
目标增幅9．9 11．4 22．9 17．2 25．2
实绩增幅19．5 20．O 38．0 39．1 19．96
比目标高9．5 8．7 15．1 21．9 ．5．24
由上列数据可以看出，从2004．2008年，淮安市一般预算收入总量目标从20．53
亿元上升至68．5亿元，上升了3．34倍；一般预算收入总量实绩从22．31亿元上升
至71．36亿元，上升了3．2倍。分年度看，2006--2008年完成年度目标均超10个百
分点，其中2007年超目标进度18．7个百分点，达近5年超目标序时之最，表明淮
安市的财政收入总量增速在2007年达到高点。
从增幅上看，2004年至2005年，淮安市年度目标增幅均保持在10％左右，但
随着财政收入的快速增长，2006~2008年在制定目标增幅时候已经明显上调，达
20％左右。
3．1．2淮安市近五年政府投资完成情况
在现有财力情况下，淮安市中心城市建设重点项目投资的规模也在发生相应
变化。
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第三章基于公共财政视角分析政府投资项目的管理
表5 2005—2008年淮安市中心城市建设重点项目投资汇总表单位：万元
投资额2005(十大类352 2006(十大类366 2007(八大类363 2008(七大类426
个子项) 个子项) 个子项) 个子项)
项目总额市直总额市直总额市直总额市直
项目投资总额809 446 358 850 1006623 301399 lOl2528 307705 1310543 419446
市政公用基础103 04l 73 83l 139994 43842 237872 114974 307048 190145
设施
对外交通40 320 33 720 90100 76500 28734 20894 38680 38350
电力17964 16 230 8852 8852
信息产业19 149 18 549 26335 26335
电力及电信5428l 41712
园林绿化、生态环
保及水环境整治、48 035 26456 32222 6260 26850 21400 10074 7900
里运河文化建设
房地产开发412 880 108 480 473070 63000 386900 65000 611200 107500
社会事业73 137 6l 439 70600 37700
商贸旅游84 760 15000 111600 7000
社会事业及商贸
208608 71200 284106 79846
旅游
重点片区建设49100 28600 66000 66000 57000 57000
行政服务设施及
6 550 2 200
新区建设
美化亮化及规划
3 610 2 945
项目
城市规划项目4750 33lO 3473 3223 2435 2435
(资料来源：中共淮安市委、淮安市人民政府文件)
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论政府投资项目的管理—基于公共财政视角的分析第三章基于公共财政视角分析政府投资项目的管理
表6 2005,-,2008年淮安市中心城市建设重点项目投资对比表单位：万元
投资额2005(十大类2006(十大类366 2007(八大类2008(七大类
352个子项) 个子项) 363个子项) 426个子项)
与上与上与上
项目总额总额总额总额
年比年比年比
项目投资总额809 446 1006623 1．24 1012528 1．01 1310543 1．29
市政公用基础设施103 04l 139994 1．36 237872 1．70 307048 1．29
对外交通40 320 90100 2．23 28734 O．32 38680 1．35
电力及电信37113 35187 0．95 54281 1．54
园林绿化、环保及
48 035 32222 0．68 26850 0。83 10074 0．38
水文化建设
房地产开发412 880 473070 1．15 386900 0．82 611200 1．58
社会事业及商贸旅
157897 102200 O．65 208608 2．41 284106 1．37
游
重点片区建设6 550 49100 7．50 66000 1．34 57000 0．86
城市规划项目3 610 4750 1．32 3473 0．73 2435 O．70
2009年淮安市将计划投资2437828万元用于城市重点建设项目，涉及七大类
515个子项目。其中，对外大交通建设159000万元，市政公用项目266222万元，
城市生态及市容环境提升项目89085万元，文化旅游及社会事业项目222096万元，
较2008年都有大幅增长。
根据中央扩大内需的要求，淮安市仅拉动内需的项目投资，截止2008年12
月底，淮安市共有119个项目进入新增千亿元中央投资计划，获得中央投资
15526．48万元。其中清河区1个，中央投资9万元；清浦区4个，中央投资82．8
万元；淮阴区21个，中央投资1989．4万元；楚州区17个，中央投资2310．3万元；
涟水县27个，中央投资2770．85万元；洪泽县9个，中央投资3239．46万元；盱
眙县23个，中央投资2937．55万元；金湖县14个，中央投资1027．27万元；市直
3个，中央投资1159．85万元。这些项目主要涉及农村公路、优质粮生产、污水垃
圾处理、商贸、医院、兽医站、沼气、饮水、防护林等方面。
市区(含清河区、清浦区、淮阴区、楚州区)项目44个，中央预算内投资4891．5
万元，已到位资金4470．5万元。公共财政介入的投资重要项目有以下10项：
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第三章基于公共财政视角分析政府投资项目的管理
(1)乡镇兽医站建设项目
淮安市区下达新增中央预算内投资计划乡镇兽医站项目共36个(清河区3个、
清浦区6个、楚州区27个)，建设年限2008．2009年，总投资324万元，中央计划
投资108万元，已到位资金108万元。36个项目的投资计划都已下达，资金拨付
到项目单位，并实行专门帐户管理，同时明确了项目法人，正按规定组织实施。
(2)长江防护林建设工程项目
淮安市区下达新增中央长江防护林投资项目共3个(清浦区1个、淮阴区1
个、楚州区1个)，建设年限2001．2010年，本次总投资137．5万元，中央计划投
资110万元，已到位资金1lO万元，省到位资金16．5万元。项目建设地点为沿入
海水道、苏北灌溉总渠、大运河、里运河及盐河河堤，计划新建防护林1 1000亩。
已完成调查、规划、设计及造林地点落实等前期工作，初步落实好相关生产资料
(主要指苗木)的招投标工作，建立健全了项目管理制度，提前进行技术培训、
管理措施，着手树塘开挖等工作。
(3)农村公路建设项目
淮安市区下达新增中央预算内投资计划农村公路建设项目共29个(清浦区2
个、淮阴区17个、楚州区lO个)，建设年限2008．2009年，总投资1516．3万元，
中央计划投资505．5万元，已到位资金505．5万元。主要建设内容为一．公里乡村公
路改扩建，按一级以上等级标准拓宽路面，配套改建桥涵、两侧路肩培护、绿化
及安保措施等。该工程在完成所有前期手续及开展招投标、项目法人责任制、工
程监理、合同管理的基础上，已于2008年上半年全部开工建设，预计今年3月全
部完成。
(4)灌区改造项目
淮安市区下达新增中央预算内投资计划灌区改造项目1个(淮阴区竹络坝灌
区改造工程五期)，建设年限2008。2009年，总投资4500万元，中央计划投资1500
万元，已到位资金1500万元，省级预算内计划下达投资1000万元，已到位资金
1000万元。该项目建设地点在淮阴区的三树、凌桥、渔沟、吴集、西宋集等5乡
镇，主要建设内容为五个乡镇21条防渗渠道及沿线配套工程，总长46．81km；新
建吴集六中沟跌水1座，新建生产桥5座；拆建小型泵站10座；疏浚区乡河道27
条，总长131．1km，疏浚土方193．44万方；吴集镇唐庙、叶庙两片田间配套工程，
控制面积8350亩；吴集泵站管理设施工程。目前进展情况：己完成勘察设计、招
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第三章基于公共财政视角分析政府投资项目的管理
投标等前期工作，已落实工程项目法人制、项目招投标制、施工监理制等一整套
管理体系，已于12月1日开工建设。
(5)农村沼气项目
淮安市区下达新增中央预算内投资计划农村沼气项目共2个(淮阴区1个、
楚州区1个)，建设年限2008．2009年，总投资1068万元，中央计划投资240万元，
已到位资金178万元，省级预算内计划下达投资120万元。该项目主要建设任务
为新建农村沼气池2400户。目前该项目的可研报告已批复，资金已拨付到位，配
套资金已落实，实施方案以及实施方案批复也已下达，预计今年3月份可全部完成。
(6)农村沼气服务网点建设项目
淮安市区下达新增中央预算内投资计划农村沼气服务网点建设项目共2个(淮
阴区1个、楚州区1个)，建设年限2008．2009年，总投资140万元，中央计划投
资28万元，已到位资金28万元。项目主要建设内容为淮阴区和楚州区35个村的
服务网点，配备出料车、检测设备以及维修配件等。目前项目可研报告已批复，
投资计划已下达，实施方案以及实施方案批复也已下达，部分项目出料车采购已
经签订合同，各村正在准备物管站的场地、人员、技术培训等工作。
(7)农村饮水安全项目
淮安市区下达新增中央预算内投资计划农村饮水安全项目1个(楚州区农村
饮水安全工程)，建设年限为2008．2009年。项目建设地点在上河、马甸、溪河、
施河、朱桥、车桥、顺河、季桥、钦工、宋集、南闸、范集等12个乡镇。规划改
造水厂44座，管道更新或延伸666公里，打井8眼，二次供水池4座以及管理设
施建设等，计划解决7．3917万人饮水安全问题。项目总投资3602万元，其中：中
央投资1200万元、省级投资1845万元、地方配套557万元。其中先期投资2996
万元，投资截止2008年12月25日已完成投资2880万元。截止12月31日，全
区共开挖管槽605公里，铺设管道590公里约500吨，砼580方，土方56万方，
新打井8眼，新建管理房814平方米等。因天气寒冷，暂不能安装管道，扫尾工
作有所推迟，先期工程计划于2009年元月底前竣工。
(8)优质粮食产业工程项目
淮安市区下达新增中央预算内投资计划优质粮食产业工程项目共1个(淮安
市楚卅I区标准粮田建设)，建设年限2008．2010年，总投资600万元，中央计划投
资400万元，已到位资金400万元。项目建设地点为楚州区建淮乡渠南、彭阳、
24
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第三章基于公共财政视角分析政府投资项目的管理
砖桥，南闸镇柏庄、新河头、姚庄，复兴镇大李、复兴、贾新、任舍等共10个村。
主要建设内容为新建生产桥23座、支渠首3座、斗渠首7座、农渠首15座、大
沟闸3座、中沟闸4座、小沟闸4座、排涝泵站1座、涵洞6座、排灌泵站1座、
机耕路7．72千米、防渗渠2．3千米、常规及墒情监测点10个、核心示范区3个共
300亩。目前进展情况：目前项目可研报告和初步设计已编制完成，项目实施前期
的准备工作基本完成，项目资金也已到位，项目已开始实施。
(9)淮安国际商城储运中心项目
该项目建设年限2006—2009年。项目地点位于楚州区翔宇南道88号，淮安国
际商城南面。项目建设内容及规模：建设货物储藏和物流设施10万平方米。项目
总投资预计9555万元，其中：中央投资300万元，企业自筹7450万元，市、县
配套投资600万元，其他投资1205万元。资金全部筹措和下达到位。目前进展情
况：一期自2006年始已投入6180万，建成约4．5万平方米已投入使用；二期已于
2007年10月间征得土地，已投入910万，折迁工作已经结束，2009年3月开始
兴建，力争2009年全部完工，投入使用。
(10)淮安市中医院病房楼建设项目
该项目建设年限为2008．2009年，总投资4000万元，中央计划投资500万元。
3．2淮安市公共财政介入的投资项目的分析
3．2．1淮安市公共财政介入的投资项目的正面影响
公共财政介入的淮安市重大投资项目中，就固定资产投资而言，主要以抓大
项目为重点，同时积极采取多种措施提高项目质量，调整投资结构，实现了全市
固定资产投资的又好又快增长。
目前，淮安市5000万元以上投资项目892个，总投资规模2109．82亿元，其
中2009年计划投资686．46亿元。在892个项目中，结转项目379个，总投资849．72
亿元，2009年计划投资297．52亿元；新开工项目395个，总投资950．97亿元，2009
年计划投资388．93亿元；前期工作项目118个，总投资309．13亿元。按行业分：
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第三章基于公共财政视角分析政府投资项目的管理
表7 单位：个、亿元
项目数2009年哥一划投资
行业总投资
个数占比(％) 数额占比(％)
合计892 100．00 2109．82 686．46 100．00
农业8 0．90 6．66 3．14 0．46
工业393 44．06 839．97 310．67 45．26
交通37 4．15 123．61 28．50 4．15
电力16 1．79 19．43 10．39 1．51
水利1l 1．23 22．87 7．07 1．03
信息产业1 0．1 1 O．85 0．85 O．12
社会事业40 4．48 60．40 21．68 3．16
市政35 3．92 58．12 19．92 2．90
房地产20l 22．53 586．12 164．23 23．92
商贸旅游150 16．82 391．79 120．00 17．48
(资料来源：淮安市发改委)
在全部5000万元以上项目中，亿元以上项目593个，总投资1921．43亿元，
2009年计划投资575．83亿元，占全部计划投资的66．5％、91．1％和83．9％。
在已有投资和未来投资计划中，公共财政介入的项目投资对淮安市经济发展
的影响可以概括为如下几方面：
(1)调整和优化了淮安的产业结构
在2004年至2008年淮安中心城市建设重点项目以及500万以上的政府投资
项目中，服务业成为重要投资支撑，主要表现在两个方面：一是服务业的投资增
速最快。三次产业投资中，三产增长43．8％，比一产(35．4％)快8．4个百分点，
比二产(21％)快22．8个百分点。服务业中的主要行业⋯批发和零售业增长357％，
文体娱乐业增长98．8％，餐饮业增长117．3％，金融和信息产业增长232．5％．二是服
务业投资总额首次超过二产，成为三次产业之冠。第三产业投资217．16亿元，占
全部规模以上投资比重50．3％，比去年同期(47．1％)提高3．2个百分点。由于政
府投资优化了产业结构，2008年，淮安市实现了GDP915．83亿元，按可比价计算，
比上年同期增长13．4‰增速在全省各省辖市中列第三位，在苏北列第二位。分三
次产业来看，第一产业增加值142．01亿元，增长5．0％；第二产业增加值453．25
亿元，增长15．O％，其中工业增加值381．75亿元，增长17．3％；第三产业增加值
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320．57亿元，增长15．6％。受工业、第三产业快速增长的拉动，全市产业结构进一
步优化，三次产业结构从上年的17．1：48．1：34．8调整为15．5：49．5：35．0。
(2)履行了政府管理与服务的职能
政府投资主要在关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，
包括用于加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进经济和社
会发展，推进科技进步和高新技术产业化等。就淮安市政府投资的主要项目看，
主要涉及民生、基础设施等符合国民经济和社会发展规划，符合国家产业政策，
有利于履行政府职能，有利于资源优化配置、结构调整升级和可持续发展方面。
比如2009年，淮安市预计完成投资政府主导性项目200亿元以上，带动全社会投
资1100亿元以上，其中5000万元以上投资项目2009年计划投资总额约700亿元。
在200亿元政府主导性项目投入中，14．5亿元将用于加快建设保障性安居工程将
着力加大廉租房建设力度和加快建设经济适用住房，改善城市低收入居民的居住
条件。预计将用3年时间，建设2800套廉租房，确保15平方米以下的低保困难
家庭住上廉租房(今年全市要确保新增廉租房800套)；到2010年，建成经济适用房
26520套(今年将新增5696套)。9．94亿元用于加快农村基础设施和现代高效农业建
设，大力提高农业综合生产能力，加快农业大市向农业强市转变步伐，促进农村
经济社会又好又快发展，其中主要包括加快实施农村饮水安全、农村公路建设、
清洁工程、河道疏浚，加大国家大型估质商品粮基地项目建设力度，加快推进实
施农业产业化、人才建设、为农服务、农村沼气、脱贫攻坚、农村灌排电站改造
等农村实事工程，加快完成病险水库加固、灌区改造、城市防洪、区域治理、节
水灌溉等项目。29亿元用于加快铁路、港口、机场和能源等基础设施建设。铁路
建设方面将加快实施宿淮铁路、连淮铁路等项目。干线公路升级改造方面将加快
实施205国道钱集至丁集段和淮安(西)绕城、325省道淮安段改扩建、327省道涟
水段、宁淮东线淮安至金湖段等。港口和航道扩大容方面将加快实施盐河五改三、
淮安港工业园区通用码头、建华管桩散杂货码头、大山面粉专用码头等项目。加
强能源建设方面将加快实施淮安盐化工新区华能电厂2x300MW热电联产、淮阴发
电厂1 x300MW热电联产二期等项目。同时积极加大机场建设力度，大力推进淮安
民用机场建设进度。59．6亿元将用于加快医疗卫生、教育、文化等社会事业发展，
促进基本公共服务均等化，缩小城乡、区域差距。将大力发展农村基础教育和职
业教育，加大对农村初中、乡镇中心小学和幼儿园的投入，加快市属职业学样和
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县(区)职教中心创建4星职业学校步伐，全面改善乡镇卫生院、文化站等条件，
加快推进市第一人民医院门急诊和内科楼、中医院病房楼、妇幼保健院门急诊保
健综合楼、疾控中心、卫生监督所业务用房等项目建设，启动卫生系统高层次人
才培养工程，重点实施市图书馆、文化馆、美术馆、淮安大剧院等重点文化标志
工程，加快推进市漕运总督公署遗址保护及环境整治等工程建设。17．6亿元将用
于加快节能减排和生态建设工程，力争在污染治理、生态建设、节能降耗等方面
取得更大突破。重点围绕冶金、化工、建筑建材、电力、纺织等重点耗能行业，
加大工艺技术装备的更新改造力度，加快淘汰落后用能设备；an快里运河截污清安
河导流工程建设步伐，加快工业固体废弃物处置中心建设，继续开展城乡河道疏
浚整治，停止和关闭集中式饮用水水源地一级保护区内与供水设施及保护水源地
无关的建设项目和企业：加快城镇污水处理、垃圾处理设施、污水管网建设，所有
工业集中区污水处理厂必须在2009年底前建成。18亿元将用于加大工业园区等载
体建设力度，按照城市化、工业化双轮驱动的思路，把启动内需和长远发展有机
结合。加快启动淮安工业园区基础设施建设，启动区明年具备企业落户条件；围绕
重大项目落户，继续推进盐化工新区基础设施建设；市县开发区进一步搞好配套，
完善功能；继续推进乡镇工业集中区建设，增强项目承载功能。7亿元将用于加快
企业自主创新和产业结构调整，促进产业结构优化升级和经济发展方式转变。将
在政府采购、税费减免、科技服务等方面向重点企业和高新技术企业倾斜，加强
中小企业服务体系尤其是担保体系建设，加大财政贴息、补助力度，支持企业加
大技改投入，鼓励重点产业项目和企业引进核心技术及先进装备。从投资的方向
及投资额的布局看，能充分体现政府管理与服务的职能。
(3)提升了淮安的工业化进程
在政府及其他投资中，淮安市坚持以重大项目为抓手，全力推进重大项目建
设，全市新型工业化进程明显加快，特点鲜明：一是工业投资继续高幅增长。坚持
以工业为动力，通过工业园区的发展，辐射、带动城市化建设，使城市化建设更
加具有支撑点和内在动力。以2008年上半年为例，2008年1．5月份，全市完成工
业投资214．8亿元，比去年同期增长45％，占全年目标的48％。其中，八个县(区)
累计完成工业投资177．7亿元，同比增长47％，高于市直增幅，呈现出后发优势。
二是高新技术产业投资比重有所提高。全市1000万元以上工业项目投资中，高新
技术产业完成投资33亿元，占17．5％，比去年同期提高6个百分点，节能减排项
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目完成投资14．8亿元，占7．8％，比去年同期提高3个百分点。三是三大干亿元产
业投资增长较快。1．5月份，全市1000万元以上工业项目中，电子信息、特钢及
延伸加工和化工新材料三大干亿产业完成投资82．1亿元，占全市工业投资的44％，
比去年同期提高10个百分点，同比增长52％，高于全部工业投资平均增幅7个百
分点。四是民营企业投资成为主体。1．5月份，全市民营企业完成投资184．1亿元，
同比增长50％，占全市工业投资的85％。五是招商引资项目支撑作用明显。1．5
月份，全市工业投资资金来源中，引进内资155．6亿元，同比增长58．6％，占全市
工业投资的73％；利用外资26．4亿元，占12％。通过政府及其他社会投资，淮安
进一步提升了传统行业、培育新兴行业、发展特色行业，逐步形成商贸流通新优
势。同时充分发挥金融、邮电通讯、交通、商贸等区域中心优势，培育一批区域
性批发市场，加快调整零售商业布局，推进新的经营业态，推进连锁经营、物流
配送、电子商务等组织形式和服务方式。另外，培育和发展金融保险、物业管理、
旅游、职业培训、文化体育产业、社区服务业、农村服务业以及各种中介服务等，
形成区域性的物流中心，以此来推动工业强市。
(4)增加了淮安城市人口的就业
我国GDP每增加一个百分点，可解决80．90万人就业。城镇固定资产投资每
增长一个百分点，就能拉动城镇就业提高0．1 862个百分点。淮安市2009年政府投
资主导性项目200亿元以上，带动全社会投资1100亿元，其中5000万元以上工
业项目377个，总投资880．45亿元，2009年计划投资314．83亿元；交通项目40
个，总投资148．67亿元，2009年计划投资37．45亿元；房地产项目198个，总投
资586．27亿元，2009年计划投资157．6亿元。另外，我国2009年全面实施增值税
转型改革，促进企业设备装备更新。在从生产型增值税向消费型增值税转型的过
程中，会刺激投资增加，有利于资本的形成和促进经济增长。增值税转型对就业
有两方面效应，一方面使企业资本投入增加，会减少对劳动力需求；另一方面，
会带来企业产出增加，带动劳动力就业增加。产出增加对就业促进效应大于投资
增加对劳动力的替代效应。目前淮安市政府的主导思想是建立财政科技投入稳定
增长机制，加大对公益性科研机构和公益性行业科研的支持力度，支持重大装备
制造业振兴和战略性产业发展，从而带动城市人口的就业。淮安市从2009年1月
1日起，在全市范围内允许所有地区、所有行业的企业抵扣其购进机器设备所含的
增值税，全市可减轻企业税务6亿元左右。仅投资和增值税两项就可以增加城镇
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第三章基于公共财政视角分析政府投资项目的管理
新增就业50 000人，帮扶就业困难人员就业3000人，农村劳动力转移就业80 000人。
(5)培植了淮安新的财源
培植财源工作；对淮安来说农业是基础，在已进行的政府投资中，逐年在加
大对农业的财政支持力度。新型工业化企业是财源的主战场，在政府投资中以培
育新的经济增长点为目标，加大对第三产业和非公有制经济发展的财政支持力度，
支持他们做大做强大。为了进一步推进重大项目建设，培植新财源，加速新型工
业化进程，淮安市曾在2006年底政府投资的计划中还确定了2007年度市财源建
设扶持资金的安排重点，即主要安排符合国家产业政策、固定资产投资3 000万元
以上、已竣工投产并已对地方财政作出贡献的重点工业项目，优先安排三大干亿
产业、市重点企业和税源大户的项目。比如华能淮阴电厂三期工程政府投资215 282
万元，2007年企业入库税收3 655 807万元，年项目新增入库税收15 912万元。
江苏沙钢集团淮钢特钢有限公司特钢大棒材项目政府投资154 753万元，2007年
企业入库税收38 562万元，年项目新增入库税收4 651万元。江苏韩泰轮胎有限
公司日产1080条全钢子午胎项目政府投资58694万元，2007年企业入库税收12
396万元，年项目新增入库税收3 482万元。江苏井神盐业有限公司60万吨盐硝
联产项目政府投资45 455万元，007年企业入库税收3 643万元，年项目新增入
库税收l 094万元。淮安振达钢管有限公司年产50万吨热穿无缝钢管生产线政府
投资23 896万元，2007年企业入库税收5 869万元，年项目新增入库税收2 757
万元。
3．2．2淮安市公共财政介入的投资项目的负面影响
以淮安市2007年投资情况看。2007年共完成500万元以上项目固定资产投资
427．22亿元，比上年增长28．4％。其中，城镇完成投资292．76亿元，增长22．4％；
农村完成投资32．31亿元，增长19．2％；房地产完成投资102．15亿元，增长54％。
在规模以上固定资产投资中，第一产业投资完成8．24亿元，同比增长80．7％；第
二产业投资完成227．59亿元，增长27．6％，其中工业完成投资227．10亿元，增长
27．5％；第三产业投资完成191．39亿元，增长27．8％。政府投资的效益还是存在一
定的问题
30
论政府投资项目的管理—薏于公共财政视角的分析第三章基于公共财政视角分析政府投资项目的管理
表8淮安市全社会固定资产投资效果系数单位：亿元
年份GDP增加额固定资产投资投资效果系数
1997年23．38 44．08 O．53
1998年23．2 81．13 0．29
1999年32．94 103．31 O-32
2000年38．33 129．5 0．30
2001年37．97 155．02 0．24
2002年46 180．21 O．26
2003年45．62 229．6 O．20
2004年80．33 275．69 O．29
2005年60．84 330．73 0．18
2006年89．25 450 O．20
来源：淮安市统计年鉴2006年
1997年至2006年，淮安市固定资产投资GDP平均系数为O．28，即每亿元固
定资产投资平均可新增加O．28亿元的GDP。
表9淮安市各产业固定资产投资效果系数单位：亿元
年份一产业投资效果系数二产业投资效果系数三产业投资效果系数
1997年0．46 0．55 O．56
1998年O．41 O．36 O．15
1999年0．47 O．60 0．17
2000年0．42 O．48 O．17
2001年O．43 0．36 O．14
2002焦0．44 O．42 0．14
2003年一0．40 0．34 O．12
2004生O．24 0．31 0．18
来源：淮安下统计年鉴2004年
根据上表可以看出：
三次产业投资效益都呈下降趋势，但是下降幅度不同。第三产业下降幅度最
大，投资效果系数由1997年的0．56降到0．18，下降0．38个百分点；第二产业次
之，投资效果系数由1997年的0．55下降到O．31，下降了0．24个百分点；第一产业
下降幅度最小，投资效果系数由1997年的0．46下降到O．24，下降了O．22个百分点。
论政府投资项目的管理—基于公共财政视角的分析第三章基于公共财政视角分析政府投资项目的管理
从三次产业投资效益水平来看，第二产业最高，1997至2004年平均投资效果系数
为O．43；其次是第一产业，平均投资效益系数为0．3l，效益最低是第三产业，平
均投资效益系数为0．2。
出现上述情况分产业剖析：第二产业投资主要是工业投资，工业投资基本上
属于是生产性经营活动，其投资的直接目的就是盈利，即追求利润最大化。在工
业投资追求盈利的同时，也给国家增加了税收，给劳动者增加了报酬，而这些恰
好是国内生产总值(GDP)的构成要素。因此，第二产业的投资效益最高。但是，
由于近年来，市场竞争异常激烈，投资要素紧张，投资的资金成本和生产经营成
本不断上升，影响了产出效果；加上近年来的投资来源大多为招商引资，各地方
为了完成招商引资任务，不断降低准入门槛；在实行管理和税费方面的优惠政策
方面，使政府让利很多，加大了招商成本和费用，减少了政府收益。因此，第二
产业投资效益虽在三次产业中占居第一，但是其降幅较大。
第一产业投资主要是农业投资。农业投资主要是农村种植业、养殖业及农田
水利等基础设施投资。首先，由于历史上一直沿袭下来的工农产品剪刀差，农业
产品的价格一直赶不上工业品的上涨幅度，所以农业中的种植业、养殖业的投资
效益一向就低于工业：其次，农田水利基础设施建设投资属于改善农业生产条件
投资，而且不直接产生效益，其效果是间接的，逐年发挥的。近年来，国家加大
了对农业的扶持力度，增加农村中低产田改造和农业灌溉等基础设施项目投入，
其产出效果将在长时间见效。因此，从目前来看，农业投资效益也在下降。
第三产业投资，从广义的三产范围来看，是全部固定资产投资中剔除了第一、
二产业后的剩余部分，包括交通运输、经贸旅游、信息产业、各种服务业及房地
产业、党政管理等等。第三产业投资中的非生产性投资比重最高，所以其投资效
益也最低。其非生产性主要包括：房地产开发、文化、教育、卫生、道路建设、
防洪保安、党政机关办公楼建设等等。近年来，第三产业中的非生产性投资增长
很快，特别是房地产投资，2003年至2007年的投资增长速度平均为60％左右，高
于全部投资速度近40个百分点。我们可以想象，同样的资源如果用于投资办厂，
可以不断产出，给企业增加利润，给国家增加税收，给劳动者增加报酬，给社会
增加就业；但是如果用于房地产开发，其效益除了一次性的土地拍卖收入和税收
外，既没有就业安排，也没有持续的产出贡献。至于党政机关办公楼，其效益就
更低，由于党政机关办公楼不属于经营性项目，不仅没有产出效果，甚至连土地
32
论政府投资项目的管理—甚于公共财政视角的分析第三章基于公共财政视角分析政府投资项目的管理
都是无偿划拨，仅仅是耗费社会资源，当然谈不上经济直接效益。正因为此，目
前第三产业的投资效益最低，其降幅也最大。
表10淮安市投资建设效益表单位：万元
年份投资总额新增固定资产交付使用率
1997年440802 335960 76．19
1998年811283 442560 54．55
1999年1033136 579944 56．13
2000年1235027 823436 66．67
2001年1550179 807712 52．1
2002年1802119 1145592 63．57
2003年2296035 879825 38．32
2004年2756900 1359083 49．3
2005年3307300 1657028 50．1
2006年4500000 1695469 37．68
来源：淮安市统计年鉴2006年
建设效益是投资项目建设过程中的效益。固定资产投资的目的是为了形成新
的生产能力和使用效益，因此，交付使用率是衡量固定资产投资效益好坏最直接
的指标之一。由于仅计算当年的交付使用率带有一定的偶然性， (如当年有大项
目竣工)故我们以近十年为一个期间计算。从淮安市1997年以来的情况看，交付
使用率呈逐渐下降的趋势，特别是2006年，交付使用率仅为37．68％，说明淮安的
固定资产投资建设效益有待进一步提高。
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第四章我国目前政府投资项目管理模式及存在问题
第四章我国目前政府投资项目管理模式及存在问题
1目前我国政府投资项目管理的模式
1．1我国现行政府投资项目管理框架
政府投资项目是一个随着社会、经济环境的发展变化而不断发展完善的概念，
不同的国家其定义也不同，我国对政府投资项目的定义是指为了适应和推动国民
经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要以及出于政治、国防等
因素的考虑，由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠
款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产
投资项目。政府投资项目管理的内容在不断变化：日益科学化、严密化、系统化。
我国经济建设的加快，政府投资项目急剧增长都反应出我国急需探索出一条适应
经济发展的并与国际惯例接轨的政府投资项目管理方式，使其在政府投资项目管
理中发挥更加积极的作用。
目前，我国政府投资建设项目的管理基本上沿袭计划经济体制下的传统管理
模式，即“由建设单位提出项目建议书和可行性研究报告，政府投资管理部门进行
审批决策，确定投资额度和年度投资计划，财政部门核拨建设资金，再由建设单
位组织基建班子进行建设”。政府投资项目的管理主体是国家发展与改革委员会
(决策部门)、财政部和国家审计署(资金管理与监督部门)、各行业行政管理
部门(实施监督部门)与建设单位(资金使用部门)，通过它们之间的协调和制
衡实现对投资项目建设过程的控制与财政资金的有效使用。然而许多研究表明，
这种框架不能发挥出有效管理政府投资项目的作用。有关项目管理部门往往将“投
资与建设”、“建设与管理”相混淆，在许多项目的实施过程中，各级政府既当运动
员又当裁判员，在项目的实施和监督方面都介入，但往往两方面都管理不好。
论政府投资项目的管理—基于公共财政视角的分析第四章我国目前政府投资项目管理模式及存在问题
图我国现行政府投资项目管理框架
1．2我国政府投资项目管理主要模式
对国内外项目管理模式进行总结，主要有：DBB模式，即设计．招标．建造模
式(Design-Bid-Build)；CM模式，即代理型建筑工程管理模式(Agency
Construction．Management)；Partnering模式；MC模式，即管理承包模式
(Management-contracting)；BOT模式，即建造——运营——移交模式
(Build．Operate．Transfer)；EPC模式，即设计——采购——建设模式
(Engineering．Procurement-Construction)；PMC模式，即项目管理承包商模式
(Project-Management-Contractor)，PFI模式，即私人融资模式(Private Finance
Initiative)，PPP模式，即公私合伙制模式(Private Public Partnership)，ABS模式，
即以资产为支持的证券化模式(Asset．Backed Securitization)。对于我国采用的代建
制，依据项目性质不同则分别是基于BOT模式和PPI模式或CM模式，不是概念
的创新，而是概念不清。
由于政府投资项目具有涉及面广、投资额大和影响深远等特点，对政府投资
项目的评价也经历了一个动态发展的过程。大致分为几个阶段：第一阶段，集中
于财务评价，开始主要是关注投资总额、投资回收期和投资回报率等单指标，随
后是平衡计分卡等多指标综合评价方法。第二阶段，项目管理评价指标，开始是
成本、工期和质量的控制，随后是挣值法。第三阶段，多维度评价方法。如层次
分析法、神经网络法等。第四阶段，项目成功度评价方法。如基于挪威的项目数
据提出的项目评价计划(PEVS)。
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论政府投资项目的管理—基于公共财政视角的分析第四章我国目前政府投资项目管理模式及存在问题
我国自改革开放之后，对政府投资项目的管理方式出现了一些专业性集中实施
的机构，如政府部门型、事业单位型和委托型等，但目前国内的主导性管理方式
还是一次性临时机构或常设基建处室的管理，这些模式在项目管理的具体应用中
又体现如下几种具体操作中。’
1．2．1项目法人型
按照国家计委计建设(1996)673号文《关于实行建设项目法人责任制的暂行
规定》，经营性建设项目必须组建项目法人，项目法人为依法设立的独立性机构，
对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，
实行全过程负责。最著名的当属三峡工程，深圳的盐田港、地铁工程以及各地的
高速公路建设等。政府投资的水利、电力、铁路等工程基本都属于这类性质
1．2．2工程指挥部型
工程指挥部型。该机构一般临时从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常
为政府部门的主管领导，当工程项目完成后，即宣布解散。目前，一些大型的公
共建筑、市政工程以及环境治理工程等，多采用这种方式。一些平时没有项目或
者是项目很少的单位，由于没有常设的基建管理机构，在实施项目时也常常会临
时组建工程管理班子，一般称为项目筹建处，管理方式与工程指挥部基本相同。
1．2．3基建处型
各个行政部门，如教育、文化、卫生、体育等，以及一些工程项目较多的单
位均设有基建处，在这种模式下，具体项目的实施一般由基建处进行，前者主要
是进行常规性的行政性管理。
1．2．4专业机构型
这是最近几年随着改革的不断深化，我国各省市、地区通过探索而出现的对
政府投资项目的新型的管理方式，按管理机构的性质分，包括三个类型：①政府机
关型，即由政府主管部门直接负责工程项目建设管理。如陕西省设立了“陕西省统
一建设管理办公室”。统建办的任务是负责全省政府投资项目的统一建设与管理，
把原属于各厅局(除水利、交通等行业外)的建设项目统一管理、建设，并撤销设在
上述厅局的基建处。②事业单位型，即政府设立专门的事业单位，从事建设工程
的管理。如上海市浦东新区建设局下设专门的工程建设管理公司，该公司为非营
利性机构，专门负责政府投资的部分市政基础设施项目的实施管理。③企业型，
即在项目计划确定以后，由有关政府部门委托一家企业代行业主职能。如重庆市
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第四章我国目前政府投资项目管理模式及存在问题
的城市建设发展有限公司，该公司类似于国外的项目管理公司，其任务就是负责
政府委托的工程项目的建设。政府把由政府投资的工程项目托管给该公司，由该
公司负责全过程的建设实施。
2我国政府投资项目管理模式存在的问题
国外发达国家考虑到政府投资项目的特殊性，在承包商选择的方法上与私人
项目不同。如美国国会在1971年以一项要求作为法律，即建筑师或工程师的服务
采购必须基于资质评审法，采用经过协商的公平合理的价格补偿形式签订合同。
该方法较低价招标方法在降低项目全生命周期成本、明确工作范围和建立良好的
协作关系上有很大优势。美国佛罗里达州公共建筑采用此方法的管理费用仅为建
筑成本的6．7％，而最低价招标法为13％。
我国政府投资项目的管理方式主要为：计划部门下达基本建设计划后，由政
府有关部门牵头，组建一个临时性的基建班子，其名称多为XX工程指挥部。待
项目任务完成后，基建班子解散，工程移交使用单位。此模式使得每上一项政府
工程就组建一个班子，造成有限资源的巨大浪费，建设经验难以积累，难以提高
建设管理水平，也不利于专业化管理，不利于廉政建设。而在发达国家，政府投
资项目的投资控制主要由具有执业资格的造价工程师进行全过程的动态管理。在
项目方案研究阶段，政府通过招标委托项目管理公司进行项目控制。在方案阶段
政府的控制人员或相关的咨询人士就开始科学、合理地评估方案的可行性和进行
风险分析。在设计阶段，主要通过优化设计和分解投资目标，合理、准确地确定
投资额。
加之我国由于基础设施短缺，政府投资项目大多数集中在为社会发展服务的
非盈利性的公益性项目上，所以在发展中国家，政府投资项目所占比例相对发达
国家较大。因此，政府在管理中占主导地位，统筹整个投资项目的发展，同时把
握全局，政府干涉面较广，企业主导性差。因此，在传统经济模式下形成的政府
投资项目管理体系，不利于政府投资项目管理体制的改革创新，具体问题表现在
如下方面：
2．1项目法人实体缺位
我国政府工程的实施与使用至今仍沿袭着计划经济时期高度集中高度垄断的
“四位一体”，即政府投资的项目是由使用单位组建项目管理班子，造成投资管理、
建设组织实施管理、建设监管和工程使用单位四位一体的现象。在经营性项目中，
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论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第四章我国目前政府投资项目管理模式及存在问题
由于实行了项目法人负责制，相对来讲，对项目管理者有一定的监督、考核机制，
在一定程度上可以抑制其投资冲动。而在非经营性项目中，政府有关部门负责人
在建设项目整个过程中既是行政长官，又是企业领导，既是建设者又是管理者，
政企不分，“官商合一”往往缺少明确的法人，因此缺乏投资责任约束机制，并引发
出许多的问题。如项目建设的权责不统一，过多的行政干预，截留、挪用、挤占
建设资金，使得项目的资金难以得到有效控制，导致大量的工程概算超估算、预
算超概算和决算超预算的“三超”现象发生，投资难以控制。
2．2机构重复设置，管理水平低下
我国政府投资项目的管理过去均是由拨付资金的使用单位自行筹组指挥部、
筹建处、基建办来实施项目工程管理。这些基建班子一般属临时筹组，存在人员
专业水平偏低、工作不够规范等问题，造成社会资源反复浪费。目前，大量政府
投资项目均由建设单位组建项目管理班子，这种管理班子通常是“大而全”、“小而
全”。比如深圳市的市民中心、会展中心、少年宫、图书馆、音乐厅、电视中心、
游泳馆等项目的筹建班子，多N30人，少则5人，另有许多社会聘用人员。深圳市
政府每年为政府投资工程的管理需要额外花费1500万元左右。另外，作为工程项
目的管理班子是非专业性的临时性机构，其介入政府投资工程管理具有偶然性和
间断性，工程建成后，项目管理班子即行解散，使得经验和教训都是一次性的，
难以完成经验的积累工作，更谈不上建立数据查询及趋势预测的管理信息系统，
所以管理水平无法有效提高，还导致业主的各项责任难以真正落实，而且解散后
的项目管理班子人员又很难安置，产生的问题很多。可见，由此产生的“一次性项
目”业主对政府投资项目进行管理，其实质是小生产方式在建设活动中的反映，使
得政府投资工程的管理呈现出临时性和自营性的特征，造成社会资源的重复配置，
浪费了大量的人力、物力和财力，并引发了大量的质量和安全问题。在这种情况
下，政府投资项目的管理呈现出分散化、临时性和自营性的基本特征。
2．3项目决策机制缺乏科学性
由于政府投资的无偿性，即对资金管理者没有还本付息的压力，反而这种项
目的实施能体现“政绩”甚至有谋取个人经济利益的好处，因此很容易诱发申请项目
建设的单位对有限的项目投资资金的争夺。负责资金分配的部K'-J女n发改委、财政
等，在面临方方面面的要求和压力下，一般是采取平衡策略来分配资金以求照顾
到各方面的利益。在这种背景下往往很难根据项目的轻重缓急分配资金，因此项
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论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第四章我国目前政府投资项目管理模式及存在问题
目实施的决策缺乏科学性。
而由于建设单位大多又是使用单位，为其增加自身的利益往往要求设计部门
提高设计标准，在工程实施阶段又随意更改投资规模，导致投资超计划的关键原
因之一，更有因设计单位的取费是按照造价比例提取，设计单位往往乐意满足建
设单位的设计变更要求。
由于决策的随意性或倾向性，又由于政府项目的法人机制没有真正建立起来，
造成管理者的各项责任难以真正落实，更难以积极主动地控制投资。我国政府投
资工程项目真正按计划投资完成的极少，多数都超过预算的20％．30％倍，产生这
一弊端的根源在于所有者“政府”与使用者“有关建设单位”的责任与利益相分离。
在这种关系中，政府投资并承担风险，使用者只受益无风险，而且有时甚至超过
的投资越多效益竟越高。
2．4招投标不规范
在现行的政府项目招投标制度中，大多数标底价格的制定依据是预算定额、
费用定额等，与市场经济的要求不相适应，而且不少项目招标对最低评标价的确
定不够科学合理，受众多的“关系”等人为因素影响大，不利于鼓励投标者进行公平
的价格竞争。在工程招投标中，还存在只对工程主体部分进行招投标，对附属部
分采用议标方式，这样的操作方式不但给附属工程的监控管理增加了难度，而且
造成工程肢解发包的情况，从而为腐败行为提供了机会。
2．5管理缺乏专业性，
与国外政府投资工程管理设置专门机构不同，我国一般是根据项目的需要临
时设立项目管理班子，管理者多不是专业人才。外行业主，存在着大量安全、质
量问题。许多政府投资工程，如学校、医院、自来水厂、污水处理厂等，都是临
时组建项目班子进行管理。工程建设的管理本身是具有很强的专业性、技术性，
特别是政府投资工程多是关系国计民生的重点工程，对工程的质量、工期、造价
控制要求都很高，由临时组建的项目班子进行工程管理，其人员素质参差不齐，
有许多人员不了解国家的有关法律法规和工程建设的标准规范，不熟悉法定建设
程序，甚至缺乏起码的工程建设知识，而且，这些临时项目班子的负责人多由单
位或地区的行政领导担任，在实践中出现了一些违反工程建设基本规律和客观科
学规律的问题，由这些外行业主进行政府投资工程的管理，会导致工程建设过程
中投资浪费，建设效果差，甚至产生大量的质量、安全问题。另外，临时的项目
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论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第四章我国目前政府投资项目管理模式及存在问题
管理班子介入政府投资项目管理具有偶然性和间断性，因工程建成后，项目管理
班子即行解散，经验和教训无法积累，更谈不上总结、分析和改进，所以管理水
平无法有效提高。这种管理方式还导致业主的各项责任难以真正落实，而且解散
后的项目管理班子人员又很难安置，产生的问题很多。‘
2．6政府监控不力
政府投资项目业主一般是管理委员会，管理委员会一般由财政、发改委、建
委和其它相关政府部门组成。虽然许多政府部门都参与了项目的管理，但是没有
一个部门承担投资主体的全部责任，从属的项目建设单位没有获得真正的法人地
位，也无须对国有投资的效果和风险负责，政府投资责任虚化。
由于在政府投资工程管理中，责、权、利划分不清楚，有些政府投资项目管
理机构可能既负责项目的组织实施，又行使建设市场监管的职责，这无异于运动
员与裁判二任一身，会造成对政府投资项目监管不力的局面。再加上有关的监管
体系也没有能够完善起来，造成政府投资工程的业主单位缺乏有效的监督。尤其
是非经营性政府投资工程的实施单位又不用承担任何风险，形成了业主行为的不
规范现象严重，并且已成为建筑市场秩序混乱的一个重要根源。我国建设领域经
常发生一些重要的贪污腐败大案要案，其中很大一部分都与政府投资工程有关，
而一些有关建设市场和建设管理的法律法规对政府投资项目缺乏约束力。所以民
间有一种说法，一条路修好了，一幢大楼建成了，一批干部进去(监狱)了。
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论政府投资项目的管理—基于公共财政视角的分析第五章加强和完善政府投资项目管理的对策建议
第五章加强和完善政府投资项目管理的对策建议
1从制度上加强政府投资项目的管理
市场经济条件下实行公共财政制度是不可或缺的。因为市场经济是一种有效
率的资源配置方式，但市场效率的取得必须满足帕累托最优所要求的完全竞争条
件假定，在现实条件下，会出现“市场失灵”现象；“市场失灵”必然导致经济运行不
稳定和分配的不公平，因此，需要引入政府的积极干预，在市场经济环境中发挥
资源配置职能、财政分配职能以公平为目标实行收入再分配和经济稳定职能。这
其中，投资项目中公共财政的介入是政府行使经济职能的主要手段。从财政角度
看，如何有效配置投资资源，取决于政府如何寻找可行性投资项目及投资项目的
合理性、合规性及有效性。
1．1政府加强投资机会研究与挖掘
每个地区要根据当地的战略目标、产业布局、产业发展规划及城市工业进程
的需求抓住投资机会，确定投资方向。首先，抓好项目储备、挖掘项目潜力对于
保证投资的持续增长意义重大。就淮安市而言，在今后一段时期，继续围绕“大流
通、大交通、大文化、大旅游、大产业”的战略目标，加强大项目投资机会研究，
以科学的发展观和开放的思维进行项目规划和项目开发，通过资源开发和产品深
加工来挖掘一批项目，通过产业延伸、上下游配套来谋划一批项目，使大项目、
好项目不断涌现，不断扩大投资需求。抓住国家和省加快项目审批的有利时机，
按照国家扩大内需的重点指向和要求，及时筛选一批对淮安产业发展、社会进步、
环境改善及民生质量提高有重要带动作用的项目，加强项目方案论证，加快前期
手续办理，积极开展上下沟通和衔接，做好项目申报工作，切实予以跟踪推进。
1．2政府加强投资项目的立项管理
在立项环节，政府应根据项目收益范围的大小，投资额大小以及项目在国民
经济和社会发展中的重要性等因素分别由中央政府和地方政府立项。一般地说，
中央政府的投资项目，包括中央政权机关和国防设施、省际间外部效应明显的项
目，如环保、重点高校、重点科研院所等具有全局性意义上重点项目的建设；所
立项目要考核的因素包括经济、环保、大众利益、政府利益、科技、技术性等诸
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论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第五章加强和完善政府投资项目管理的对策建议
多因素，其中大众利益、经济因素是很重要的因素。其余项目按照“谁受益，谁投
资”和分职治事的原则，分别由各级地方政府立项决策。对于经济不发达地区，可
以通过中央或上级政府的转移支付来解决。一个项目的确定，除考虑上述因素外，
还需要通过一系列论证和批准，这些论证和批准都有严格的程序。申请报告要包
括：开工和竣工日期；总投资、资金来源、资金到位时间、经济效益情况、科技
含量及其先进程度等等，要向公众公开、
管理，主要审查投资决策程序的合法性，
1．3政府加强投资项目招投标管理
接受公众监督。政府对投资项目的立项
项目可行性论证的充分性和可靠性。
政府投资项目管理机构应定位为政府投资项目的“代建单位”，而不应具有政府
的管理职能，其任务是对政府投资工程的实施全面负责，进行投资(成本)控制、进
度(工期)控制、质量控制、合同管理以及其他项目管理工作。在工程建设管理过程
中应充分发挥社会中介组织的作用。同时要完善招投标制度，推行工程量清单，
严格控制招标质量。加强对招标代理机构的监督管理，建立和完善招投标领域的
信用监管和失信惩戒制度，如“黑名单制度”等。政府对于实行招投标的投资项目的
管理主要审查招投标程序的合法性标底编制的合规性和标书制作的完整性，重点
要查明建设单位是否有规避招标或搞假招标的行为。
1．4政府加强投资项目实施的管理
各级政府对于国家已下达资金的项目，组织有关人员定期和不定期组织对项
目进行检查，协调项目建设过程中的问题和矛盾，严格项目建设的基本程序，规
范国家投资资金的使用，保证地方配套资金的及时足额到位，加快项目的建设进
度，尽快形成投资工作量；同时对于已确定的投资项目进行逐一落实，加大项目
推进力度，充分发挥政府投资项目的引导作用，使前期项目早开工，在建项目早
完工、完工项目早投产，以充分发挥投资效益，促进经济增长。该阶段主要工作
是核实投资项目的成本造价和监督工程建设质量。工程质量关系到工程的寿命和
投入使用后的效益，如果项目质量合格或者达到优良，就为投资项目投入使用后
充分发挥效率奠定了基础。工程造价成本也制约着投产后经济效益的高低，在保
证工程质量前提下，投资项目的建设成本越低，其投入产出比率会越高，项目的
经济效益也就越好。应重点检查影响项目成本造价事项，如设计变更和现场签证，
对必须变更项目，要按照承包合同中工程变更价格条款确定变更价格，根据工程
变更内容核查工程量清单、材料市场价格的变化、补充合同、投资项目资金来源、
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论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第五章加强和完善政府投资项目管理的对策建议
支出及结余等财务情况、工期执行和工程质量控制情况等，避免成本造价虚增。
1．5政府加强投资项目的分类管理
每年各地政府投资若干大类若干子项目，在若干个项目中，筛选投资规模大、
带动作用强的重点项目，列为重点管理项目，对这些项目，确立管理机制，集中
投资要素，定进度，定目标，定责任，做到密切跟踪，随时掌握情况，及时解决
问题，确保每一个项目目标顺利完成。市级重点项目以外为县级和市直重点项目，
这部份项目由各县区和市直有关部门进行管理，市委市政府通过考核项目竣工个
数、项目完成投资额，并实行累积加分的办法促进各地各部门比学赶超，多上项
目上大项目。
1．6政府加强投资项目建设方式的优化管理
对政府投资项目的建设方式，应根据项目的具体情况选择不同的建设方式。
对于当前我国政府投资项目应采用的建设方式，建议由业主根据项目的特点来选
择相应的项目建设方式。目前我国政府投资项目的建设方式规定必须采用建设监
理制，建设监理制实质上就是国际上应用广泛的传统三角方式，但是由于工程项
目特点具有差异性，建设监理制项目并不是对于所有的工程都是最佳的建设方式，
尤其是对一些工期要求紧，并要求设计和施工搭接起来的项目来说， 建设监理制
的“设计——招标一施工”串行特点更是致命缺陷。目前，国际上已经产生了项目
总承包(Design／Build Method)、建设管理(Construction Management)、伙伴关
系(Partnering)等先进的项目建设方式。我们应不断积极探讨采用包括私有融资
方式在内的多种模式，以进一步提高政府投资项目的质量与效益。
1．7政府加强投资项目的风险管理
公益性项目的建设，由于使用的主要是财政资金，所以在建设过程中往往忽
视风险问题，因此必须从制度上完善约束机制，增强投资主体的风险意识，严格
投资决策责任制，才能真正提高投资项目的效益，保证资金的合理利用。比如推
行项目法人责任制。实行项目法人责任制就是由项目法人对建设项目的筹划、筹
资、建设、经营、还贷、保值增值全过程负责。实行建设项目资本金制度，规范
项目投融资行为。建立严格的投资决策责任制。
2加强政府投资项目资金管理
我国的投资项目全过程主要包括四个阶段：项目策划和决策阶段、项目实施
准备阶段、项目实施阶段、项目建成和总结阶段。项目的策划和决策阶段是投资
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论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第五章加强和完善政府投资项目管理的对策建议
项目的首要环节和重要内容，对项目是否取得预期的社会、经济效益至关重要。
2．1通过财政预算对政府投资项目进行资金预算管理
政府项目一旦确定，就要保证计划之内的资金供应，如果是投资期较长的项
目，其每年投入的资金额都要事先纳入相应各级财政年度预算。如果项目投资规
模突破了，超支部分要按投资权限、归属向政府财政等申请追加。这些追加要经
过严格、详细的审查后才能确定是否批准。项目投资突破预算要求追加的，都要
由政府成立的专门机构对超支额、超支具体项目原因等进行严格的评审，也可以
通过昕证、辩论等方法进行调查，最终报批。
在建设项目所需资金的筹集方面，与立项管理相对立，中央项目所需资金由
中央预算安排，地方项目由地方预算安排，资金来源原则上由税收作为收入来源
的无偿拨款解决。不过，对于文教科卫、体育广播等各项自身的特点，政府应广
泛吸收社会各方面资金的参与，可以采用公办、公私合资，甚至私人独资等多种
有效的形式，例如民办教育、民办医院等。对项目涉及的预算资金，要纳入本部
门年度预算，统一管理，增强资金使用上的预算约束。由此加强政府的财政预算
力度。
为了保持部门预算的完整性和预算执行的严肃性。对项目单位申报的项目预
算，通过预算安排前的预算评审，实现关口前移，把审减的资金切实节省在财政
预算内，否则一旦预算下达后再发现问题，势必加大资金追缴的难度，同时也相
应增加了政府行政成本。只有实行全面的预算评审，才能真正规范建设单位的项
目管理，审减资金才能切实节约到财政预算中来。
2．2加强财政投资的项目拨款评审管理
财政性基本建设资金实行财政直接拨付是财政资金实行国库集中支付制度的
重要方面，也是财政支出改革的一个方向。建设资金国库集中支付制度的建立，
减少了资金拨付环节，缩短了资金在部门、单位和银行间的周转时间，从制度上
杜绝了建设资金被挪用、截留、浪费的现象，为工程建设保质保量、按时完成提
供了有力的资金保障。因基建项目国库集中支付对象比较分散，且根据基建财务
制度规定，基建支出是严格执行“按基本建设程序、按年度基建投资计划、按年
度支出预算、按工程进度"的“四按原则”拨付资金，因此，要发挥财政投资评
审的专业技术优势，在财政国库拨付资金之前，委托财政投资评审机构进行评审，
及时发现项目建设单位不按基建程序办事、随意扩大和提高建设规模及标准等问
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第五章加强和完善政府投资项目管理的对策建议
题，既有利于规范项目单位财务行为，避免项目投资“三超”现象的发生，又有利于
国库集中支付资金拨款的准确性，从而进一步发挥国库集中支付制度的优势，提
高财政资金的使用效益。
2．3对政府投资的项目严格执行政府采购制度
对政府投资的公益性项目的建设，应根据《政府采购法》关于工程采购的要
求，按照公开、公平、公正的原则，引入竞争机制，采用公开招标方式确定投标
方式确定建筑供应商，签订工程采购合同，以最大程度地发挥资金的效果。因此
要对政府采购体制进行改革，建立严格的政府采购制度。
首先，应拓宽政府采购的范围。根据国际经验，政府采购的理想规模是占国
民生产总值的10％。但目前，我国政府采购的范围和规模与一些发达国家相比还
有很大差距。因此，我们今后需在政府采购法中进一步拓宽政府采购的范围和规
模。其次，应健全政府采购监督制度。从政府采购的实际来看，只有构建全社会
范围的监督网络，才能够有效保证政府采购活动的质量。为此，《政府采购法》应
该进一步明确和细化，要从法律上明确赋与人大、政协、新闻媒介等有关社会团
体及广大人民群众监督政府采购活动的权利，同时还必须明确社会监督信息的反
馈渠道。我国也应借鉴美国等发达国家的经验，尽快建立一个专门机构审查处理
采购质疑投诉，并在采购法上予以规定。再次，要明确行政责任，防止团队卸责。
就行政责任而言，采购法中的主要缺陷是某些行政责任主体的财产性责任承担不明
确，一些责任追究制度不完善，一些责任规定不具体，使违反《政府采购法》的
行政责任追究难以实现，在这方面需要加强。同时在明确责任机制时要加强处罚
力度。
除此之外，要完善修订政府采购的配套法，主要包括招标投标法、政府采购
法实施细则、产品质量法、反不正当竞争法等、各级政府还要制定地方性法规。
要依法制定有关政府采购的地方政府规章和部门规章。目前需要建立和完善政府
采购资金管理办法、评标方法、原则、标准和程序，政府采购人员从业岗位培训
及要求、采购质疑、仲裁程序、以及规范中介市场、采购中介人员的职业资格认
定等方面的配套制度。总之，公共选择理论对我们研究作为公共行政改革一部分
的政府采购制度改革提供了一个很好的分析视角。我们在改革过程中，要避免“改
革陷阱”的出现，在制定政府购制度改革措施时要注意以下几点：政府采购人员是
具有“经济人”特征的比较利益人；我国政府采购的模式应是委托代理的公私伙伴关
论政府投资项目的管理—甚于公共财政视角的分析第五章加强和完善政府投资项目管理的对策建议
系：完善政府采购制度路径选择要以建立健全政府采购法律体系为重心。就采购
方式、采购范围、投标人的资质要求、报价方法、合同结算、履约管理及监督等
方面进行了明确。
2．4完善国库集中支付制度
政府对再建设项目的资金供应上，应根据政府采购合同的具体条款，按照国
库集中支付制度的要求，通过国库集中支付。国库集中支付制度，是将政府所在
的财政性资金集中到国库单一账户中去，同时，所有的财政支出均通过这一帐户
进行拨付，是从预算分派到资金拨付，资金使用，银行清算，直至商品和劳务供
应全过程的资金监控制度。
实行国库集中支付制度，解决了由于资金分配交叉造成难以整体控制的问题，
可使财政资源达到最优配置，克服财政资金被部门挤占和挪用的问题，保证预算
资金的及时，足额支付。
2．5建立投资项目财政跟踪评审机制
政府项目建成投产后，达到设计要求，会迅速形成新的生产能力。如果投资
回收期短，利润率高，说明项目的经济效益好。通过对项目投产后的经济效益评
析，一方面可以评价政府的投资决策是否正确，并对项目的经济效益做出全面准
确、客观公正的评价；另一方面，可以针对发现的问题，提出提高经济效益的途
径，促使项目使用单位改善管理。
以往对基本建设项目的评审工作大都局限于工程完工后的竣工结算和财务决
算的审核，尚不能完全对项目建设的事前、事中进行审核，财政评审的作用得不
到充分发挥。对项目的竣工结算和财务决算审核均属于对项目的事后审核，即使
发现在投资管理中的高估冒算、设计不合理的情况，也因工程已完工、工程款已
基本拨付，难以实施有效的修正措施。因此，要对政府投资的新建和在建基本建
设项目进行全过程跟踪评审和监督管理，在细化预算的基础上，对建设项目的概
算、预算执行情况，结(决)算及财务管理状况进行全过程的审核，实现对政府投资
项目的动态预算管理及投资进度监测，以逐步推进政府投资项目追踪问效工作，
规范政府投资项目管理。项目投产后的经济效益体现在项目达到设计能力、投资
回收期、投资利润率等方面。
2．6政府投资项目实行代建制
政府投资项目代建制是通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第五章加强和完善政府投资项目管理的对策建议
设实施。代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理
的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟
悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目
建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调
参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。而使用
单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作
上去。而自建制下，使用单位对政府投资项目的管理一般是行政式的管理，项目
负责人一般由单位负责人兼任，基建班子也都是从单位中临时抽调的人员。有时
候，尽管业主是最重要的角色，但管理团队中连一个行家也没有。在这种情况下，
使用单位对于项目的管理必然是低水平的管理，并进而影响工作效率的优化。同
时，由于人力、物力的分流，必然对使用单位日常工作的开展产生不利影响。
2005年以来，淮安市决定对市本级政府和各县(区)政府投资工程实行“代
建制”。“代建制”要求任何部门建设造价在100万元以上的政府投资工程，都要一
律交给由多个政府部门组成的“淮安市政府投资项目管理协调小组”代建。协调小组
组长、副组长由市长和其他的主要市领导担任，协调小组下设代建办公室。代建
办公室由市财政局牵头，发改委、建设局、国土局、监察局等多个职能部门相关
人员组成。在项目建设过程中，这些部门既相互协作，又相互监督。
“代建制”实行“阳光操作”，所有环节全部公开透明，从选择勘测、设计、代理、
监理、施工等单位，到材料、设备采购等全部实行公开招标。为了防止供应商之
间相互抬价和串标， 代建办公室首先在开标之前请专家定一个最高限价， 超出
这个标价就是废标。为了控制工程造价， 从源头上控制规模和标准，淮安市财政
局会同审计局、发改委、监察局等部门，针对项目使用单位的需求，使用功能以
及建设资金落实情况，重点加强对设计方案的必要性、经济性、实用性、合理性
等进行论证。工作中，认真审查项目的设计概算及施工图预算，努力避免设计阶
段留下超概算隐患，严格按概算控制预算，预算控制决算的原则，并对工程造价
实行事前、事中、事后控制。仅2005年至2007年实行“代建制”新建的10项工程，
没有发生一件“三超”现象。为加强对代建项目建设资金的管理，淮安市专门开设了
代建项目建设资金专户，财务上统一由代建办公室核算管理，资金拨付采取直接
支付形式，有效地解决了拖欠工程款、拖欠农民工工资现象。两年来，该市未发
生一件“代建制”工程中出现拖欠工程款和农民工工资行为。过去在一些政府投资建
47
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第五章加强和完善政府投资项目管理的对策建议
设的项目上发生腐败问题，往往与不公开、不透明等“暗箱操作”有关。而实行“代
建制”以后，投资建设管理与使用彼此分离，互相制约，使用单位领导不再介入建
设施工及材料采购等环节，代建单位在透明的环境下招标，公开、公正的定标，
有效防止了商业贿赂行为的发生。“代建制”充分发挥了市场竞争的作用，通过招标
产生代建单位， 降低政府投资项目总体成本。两年来，该市通过公开招标，10项
新建项目共节约资金1 100万余元，节支率为20％。
2．7建立政府投资效益评价体系
因基本建设工程、大型修缮等项目支出具有复杂性、专业性、多样性等特点，
建设项目之间差异大、建设周期长、项目效益不确定性大，为提高财政资金投资
效益，杜绝财政资金的损失浪费和低效使用，应充分发挥财政投资评审专业技术
优势，探索建立健全政府投资项目效益评价体系，结合项目投资预决算评审，准
确反映和分析财政建设资金的使用效益情况，对财政投资项目的经济效益和社会
效益做出客观评价，为政府优化投资结构和宏观调控提供决策依据。
绩效评价的方法有很多，但是现在比较推崇的是平衡记分卡法和360度以及
净现值法。
平衡记分卡将组织的战略与绩效管理结合起来。所谓“平衡”，是指“短期目标
与长期目标的平衡、财务衡量与非财务衡量的平衡、落后指标与领先指标的平衡、
内部绩效与外部绩效的平衡【7，8】，’。平衡记分卡使组织向前看、向前行而非相反。用
平衡记分卡进行衡量政府投资项目的绩效，可以避免我们为了追求短期目标、眼
前利益而忽视了经济发展的规律。
3600绩效评估法的理论和实践基础在于组织成员满意度和全面质量管理。经由
3600绩效评估，组织可搜集到多方面的评估信息，从而从内外、正反、上下等多个
维度，对组织绩效提出较公正和符合实际的评估标准和结果。对于政府组织绩效
评估而言，更重要的，或许是3600评估法的顾客观：将顾客纳入评估者的角色，这
样就帮助决策者得到符合组织战略和组织目的的有价值的参考信息。3600绩效评估
方式所提供的多元评估建议，其优点体现在对客观性与全面性的强调，在实践中，
更加有助于凝聚各方面力量，促进组织内以及组织一环境的合作互动，发现、解决
问题，不断调整组织方向，并且引导组织内力量的整合【8，91。
3600的目的是把每个组织成员的利益都考虑进去，但是其核心思想并不是面面
俱到，是要综合考虑所有的利害相关主体，这个全面是有重点的全面，而不是眉
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第五章加强和完善政府投资项目管理的对策建议
毛胡子一把抓让所有人都来评估。忽视这点，就容易造成评估主体混杂导致的混乱。
净现值法对政府投资项目绩效评价也比较适用。所谓净现值是指特定方案未
来现金流入的现值与未来现金流出的现值之间的差额。按照这种方法，所有未来
现金流入和流出都要按预定贴现率折算为它们的现值。如净现值为正数，即贴现
后现金流入大于贴现后现金流出，该投资项目的收益率大于预定的贴现率。其所
依据的原理是：假设预计的现金流入在年末肯定可以实现，并把原始投资看成是
按预定贴现率借入的，当净现值为正数时偿还本息后该项目仍有剩余的收益。企
业如果使用NPV评价方法，投资回报令人满意的话，企业将进行投资，反之企业
现在不会投资，将来也不会投资。
其他还有比较好的评价方法例如对比分析法、定量与定性相结合。采取对比
分析方法，通过研究发达国家或地区在政府投资项目管理方面的惯例，不仅可以
了解国际上的做法，而且可以在此基础上吸取其经验教训，为构建我国政府投资
项目绩效的评价体系奠定坚实的基础。
而定性与定量相结合，从系统分析的观点来看，定性是定量的基础，定量是
定性的深化，定性分析和定量分析只能相互结合，两者相辅相成，不能偏废。对
政府投资项目绩效的评估只有使定性分析和定量分析两者很好结合起来，或者相
互交错运用，才能达到优化的目的。
另外，投资项目绩效评价方法不能一味的强调经济的增长，还应该要有人文
指标，这样就会约束人们片面追求经济的发展而忽视了周围的人文环境，一切“以
人为主”，这样比较符合全面的、可持续发展的新的发展观，从而也预示着传统的
“以政治为本”、“以经济为本”的价值观和“GDP崇拜”逐渐向“以人为本”价值观的深
刻转变。
人文指标可以从以下几个方面进行衡量： (1)就业效益指标：可按目前一般
采用的单位投资就业人数计算。即：单位投资就业人数=新增总就业人数／项目总
投资。(2)公众满意度指标：可在投资项目周围进行民意调查，根据调查结果评
价公众的满意度，也可根据公众对于本项目的实施或后果影响等的抱怨数、及抱
怨程度来评定公众满意度。
3完善法律、法规，加大对腐败行为的惩治力度
由于绝大多数政府投资项目属于无收益或非盈利的公益性项目，没有增殖保
值、还本付息的压力，各方参与者似乎都希望投资额越大越好，多多益善，因此
49
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析第五章加强和完善政府投资项目管理的对策建议
极易导致投资虚增、总额失控、决策部门以完成投资量为政绩，项目设计部门以
投资额的比例计取设计费，施工单位以虚增的投资额谋取更大的利润，心术不正
者更是大做钱权交易文章，这种管理的模式极易造成决策失误或监督失效，形成
投资黑洞，并滋生腐败现象。
为了防范政府投资项目成本无谓加大，政府要围绕投资项目的实际制定和完
善相关法律、法规和各项规章制度。国外在项目管理方面有一套较完整的法律制
度，一类是项目运作过程中涉及项目建设本身的法律；另一类是防止营私舞弊和
贪污贿赂方面的法律，二者相辅相成，对项目管理起到了规范和监督的作用。尽
管我国已经有了项目管理相关法律、法规，但仍不够完善和系统化，至今没有制
定出项目管理专业和行业指导性实施准则，且对项目管理实施中丰富的实践经验
缺乏系统的总结和提高。当前，一方面要进一步加速清理和废除与世贸组织规则
和国际惯例不相适应的法律法规，修订需要完善的法律法规；要进一步加速清理
和废除各地方政府与中央政府的不一致或有冲突的法律法规；还要加快研究制定
社会经济和现代项目管理发展所需要的法律法规，进一步推进项目管理的法制建
设进程，使政府对投资项目的管理有法可依。另一方面，针对重大项目管理存在
的经济犯罪现象，应加快防止营私舞弊和贪污贿赂方面的法律制定和完善。与此
同时，应在全民中普及法律知识和法制观念，以提高民众对项目的监管，减少或
消除官员的以权谋私。．同时加大对腐败行为的惩治力度。
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析总结
总结
政府投资项目已成为我国当前经济发展的重要构成要素，项目实施的好坏已
成为国家、企业和社会最为关心的问题。我国的政府投资项目管理面临着如何与
世界接轨，如何按照世界通用的政府项目管理科学方法和管理技术对项目进行规
划、实施、控制等问题，如何更好的解决这些存在的问题是当前我国应对科学技
术的发展新的经济发展环境、动态的市场、更激烈且高水平竞争的必要的前提条件。
“以政控财，以财行政”。财政是为政府实现其职能服务的理财系统。从经济学
上看，它体现的是一种分配关系，这个分配关系主体必须是政府，没有政府作为
主体的分配，就不能把它称为财政。公共财政是为了发挥市场为基础配置资源的
优势，适应市场经济体制的一种财政类型。公共财政是为市场经济提供公共服务
的政府分配行为。公共财政以市场的基础性作用为分析的基点，·在市场能够提供
而且只能由市场提供才能保证效率优化的私人产品领域，政府不介入；公共财政
以市场失效为前提，财政活动只局限于市场失效的领域内，而且在这个领域之内
又必须由政府介入，非此则整个市场经济就难以正常顺利运转。
政府通过财政进行项目投资，它能够使市场配置资源的基础性作用与政府配
置资源的不可替得到有机结合和协调，为优化资源配置及效益提高提供前提条件。
其次，它能够真正从市场与政府的关系出发，为社会主义市场经济条件下财政的
职能范围比较准确地定位，使财政与政府的职能范围、目标、方向、手段大体相
适应，同时确保政府的作用与其财力相对称，较好地克服当前存在的财政职能错
位代性作用财政超负荷运行的问题。再次，它能够较好地处理政府作为政权组织
和社会管理者、国有资产所有者表双重身份之间的关系，在管理上把不同运作性
质的资金明确区分开来，通过以国有资产经营预算为中心的国有资产管理体系、
采取市场化的方法有效管理国有资本金，为实现政企分开、政资分离，加快国有
企业建立现代企业制度，振兴国有经济创造条件；而对政府承担的社会公共性事务
则通过公共预算进行管理，有效满足人们日益增长的社会共同需要。最后，它能
够较好地实现资金分配、资源配置中公平与效率的统一，使有限的资金、资源得
到充分使用，在达到效率的同时保证公平的实现，从而提高社会整体福利
财政作为政府投资的实施者，它的投资可以带动企业投资，但又与企业投资
5l
论政府投资项目的管理一基于公共财政视角的分析总结
有着本质的区别。首先，政府以政权组织者的身份，而不像企业和个人那样以要
素所有者的身份，在市场失效的领域内活动。其次，政府在投资过程中，依据政
治权力，而不像企业和个人那样以财产权力进行资源配置。再次，政府(财政)
以社会管理者的职能进行收入分配，而不像企业和个人那样以契约方式平等参与
市场交易和竞争。此外，政府投资分配是为了满足社会公共需要，而不像企业和
个人那样追求自身利益最大化。
因此，针对我国目前的政府投资项目管理的现状，我们可以不断引进、研究、
消化适合我国国情的国外先进项目管理理论与方法，从而提高我国政府投资项目
管理的水平。同时可以适当的改变项目管理模式，加速我国建设项目管理体制改
革，充分依靠专业人士和中介组织，建立完善的政府投资项目监督体系，营造政
府、社会组织和公民积极互动的协作机制，进一步建立和完善法律、法规及其相
关的规章制度，使我国的项目管理模式不断改进，缩小与国际的差异，使经济发
展不断与国际接轨。
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