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硕士学位论文
摘要
发展可持续的城市基础设施建设是促进国家经济增长的前提条件，充足的城
市基础设施供给能够提高生产力和创造就业，并且有利于增加居民的收入，从而
刺激消费。改革开放以来，我国城市基础设施取得了相当大的发展。但是，由于
历史欠帐多、项目投资大、建设周期长、运行效益低等原因，不少城市的基础设
施总体上仍然难以适应经济社会不断发展的需要。究其原因，城市基础设施投融
资体制的缺陷已经成为制约基础设施建设的“瓶颈”。以浙江省省会杭州为例，
一方面在城市基础设施建设取得了令人瞩目的成绩，另一方面财政性资金无法满
足巨大的基建投资需求。因此，如何多渠道地吸引资金投入城市基础设施建设是
一个亟待解决的现实问题
本文通过研究“十一五"期间杭州市非经营性和准经营性城市基础设施建设
项目的有效融资体制，探讨了城市基础设施建设融资体制的创新途径。基于对杭
卅I市“十五”期间城市基础设施建设融资的现状及存在问题的深入剖析以及对城
市基础设施建设融资相关理论的系统理解，并结合从日本、德国、法国和美国等
发达国家以及上海等国内发达城市基础建设融资模式中提炼出来的国内外城市
基础设施建设融资成功经验，提出“十一五”期间杭州城市基础设施建设资金筹
措原则及目标，分析了杭州市城市基础设施建设项目的供求，并在此基础上指出
拓宽杭州市城建资金融资渠道的创新对策。
关键词：城市基础设施建设融资体制杭州
Abstract
The sustainable development of urban infrastructure construction iS one of
preconditions required for a country’s economic growth in that sufficient
supply of urban infrastructure is able to improve production，create
employment and stimulate consumption by increasing residents’income．Since
China’S reform and opening started in the end of the 1 970s，China has gained
great process in urban infrastructure construction．However,with regard to
some factors like huge historical debts，a high proportion of projects with huge
investments and long cycles，low operation effect and SO on，many cities in
China are still bothered by the lagged urban infrastructure construction
compared with their quick economic and social development．Thinking further,
the essential cause is the financing system of urban infrastructure construction
is defective．Taking the city Hangzhou as an example，although great process
has been made during these years，fund demand of urban infrastructure
construction cannot be met by relatively scarce fiscal funds．Therefore，how to
fund urban infrastructure construction in Chinese cities is a realistic problem
urgently to be solved．
This paper is aimed to discuss effective innovations in China’S urban
infrastructure construction through analyzing financing systems for
non··operating and semi—·operating urban infrastructure construction projects in
Hangzhou during the current eleventh Five-year Plan．Firstly,we begin the
research from the reality,making a clear understanding about the real
conditions and existent problems in Hangzhou’S urbaJl infrastructure
construction．Then we systematically review relevant theories in this field and
also refine some successful experience from developed countries like Japan，
Germany,France and the United States as well as some domestic cities such as
Shanghai．Based on empirical and theoretical analyses，we study supply and
demand of funds for urban infrastructure construction in Hangzhou and then
give our suggestions about feasible innovations to solve fund shortage．
Key words：Urban Infrastructure Construction；Financing System；
Hangzhou
论文原创性声明
本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导
下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用
的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰
写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集
体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的
法律结果由本人承担。
签名：
日期：
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体,锚llg'l新研究——以杭州市为例
1刖昌
城市基础设施不仅是城市社会经济运行的基础，也是城市现代化发展的龙
头，对于城市的发展乃至城市化战略的实施都具有非常重要的意义，因此发展可
持续的城市基础设施建设是促进国家经济增长的重要前提(谢文惠、邓卫，1998)。
充足的城市基础设施供给能够提高生产力和创造就业，并且有利于增加居民的收
入，从而刺激消费。研究表明，基础设施建设与城市竞争力之间呈正相关关系，
且相关系数高达0．908，城市基础设施与城市的综合经济实力也高度正相关∞。
Ostrom(1993)也指出，城市基础设施建设的可持续发展是繁荣经济的基础所在
@，诸如道路、公共交通、通讯等基础设施对于城市发展的蛛网效应有深远的影
响，而排水、排污、卫生设备等为改善城市环境水平而提供的服务能够优化城市
的居住环境，使其在吸引国外投资上更具竞争力(Mehta，1998)@。
根据是否具有公共产品特性，城市基础设施建设可以分为以下三大类：经营
性项目、准经营性项目和非经营性项目。经营性项目可以获得商业利润，通过市
场进行资源配置；准经营性项目配有收费机制并能获得现金流，但无商业利润；
而非经营性项目则没有收费机制和现金流。由于其公益性和非盈利性，且往往投
资巨大，非经营性项目和准经营性项目是私人或企业不愿或没有能力投资的领
域，因此容易出现市场失灵，需要政府发挥“有形之手”的作用，保障这部分项
目的顺利实施。本文论述的重点也将集中在非经营性项目和准经营性项目。
改革开放以来，浙江省城市基础设施取得了相当大的发展，特别是“九五期
间”投资建设步伐明显加快，全省列入重大基建“百项工程”的城市基础设施完
成投资530亿元，是“八五”时期的5倍，同期，全省城市仅用于市政公用设施
建设的投资达450亿元，为“八五”时期的4．7倍④。但是，由于历史欠帐多、
项目投资大、建设周期长、运行效益低等原因，我省当前的城市基础设施总体上
仍然难以适应经济社会不断发展的需要。究其原因，城市基础设施投融资体制的
缺陷已经成为制约城市基础设施建设的“瓶颈"。
o吕康银、杨秋艳、蒋瑛珊，《基础设施建设投融资的创新方案研究》，《商业研究》，2002年1l期(上半月
版)，总第257期，98页。
圆[美]埃利诺·奥斯特罗姆等，《制度激励与可持续发展：基础设施政策展望》，上海三联书店，2000年。
西金雪军、方好、陈骥，《金融创新在基础设施建设融资中的应用》。《统计研究》，2003年。第4期，45页。
回《浙江省“十五”城市基础设施发展规划》，2003年2月。
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
与全省情况相似，作为省会城市的杭州，一方面在城市基础设施建设取得了
令人瞩目的成绩，但也遇到了不少问题，突出的一点就是财政性资金无法满足巨
大的基建投资需求，据笔者测算，“十一五”期间杭州市基建投资大约需要500
亿元资金，而财政性资金仅能提供360亿元左右，因此如何多渠道地吸引资金投
入城市基础设施建设是一个亟待解决的现实问题。
针对上述问题，必须创新城市基础设施建设的融资体制，打通社会资本进入
公益性设施的渠道，通过采取多种措施引导非经营性项目和部分准经营性项目向
经营性项目转化，并大力吸引外部资金。例如，政府以自身财政信用作保障，吸
引国外和民间资本参与城建设施项目的投资、建设和运营管理，等项目建成后再
用财政性资金逐步地向社会投资者支付收益，这既可以让国民尽快享受公益性基
础设施，又可节省财政开支，是一种“双赢"选择。
本文旨在通过研究“十一五”期间杭州市非经营性和准经营性城市基础设施
建设项目的有效融资体制，探讨城市基础设施建设的融资体制的创新。内容安排
如下：第二部分深入剖析杭州市“十五"期间城市基础设施建设融资的现状及存
在的问题，并分析“十一五”期间杭州市基建融资所面临的客观形势；第三部分
回顾了城市基础设施建设融资的相关理论，并在此基础上对日本、德国、法国和
美国等发达国家以及上海等国内城市基础建设融资模式进行了研究，从中提炼国
内外城市基础设施建设融资的成功经验；立足现状、相关理论并结合国内外经验，
第四部分提出“十一五”期间杭州城市基础设施建设资金筹措原则及目标；第五
部分是对杭州市城市基础设施建设项目的供求分析，重点放在非经营性项目上；
根据第四和第五部分，第六部分展开“十一五”期间拓宽杭州市城建资金融资渠
道的对策研究。第七部分是全文的总结。
2
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
2杭州市基础设施建设融资的现状及问题剖析
2．1杭州城建融资的回顾与评价
2．1．1城建资金供求状况分析
城建资金主要运用于城市基础设施的建设，城市经济学的理论将基础设施的
范围定义为以下六大系统：能源系统、水资源及给排水系统、交通运输(包括管
道运输)系统、邮电系统、环境系统(包括卫生、园林、绿化、环保等设施)、防灾
系统(包括防火、防洪、防风、防震、防地面下沉及人防工程等设施)。在我国有
关城市统计中，认为城市基础设施“包括第二产业中的电力、煤气和水的生产和
供应业：第三产业中的水利业、铁路运输、公路运输、管道运输、航空运输、邮
电通信、公共服务和环境保护投资等”，因此在统计应用上，将城市基础设施分
成电力建设、运输邮电和市政公用设施三大类。运输邮电又分为交通运输和邮电
通信两大类；市政公用设施再分为市政建设和公用事业两大类。市政建设包括道
路桥梁、园林绿化、环境卫生、市政工程管理等；公用事业包括自来水、煤气、
市内公共交通等。就某一特定的城市政府而言，需要由其建设、使用和管理的城
市基础设施更多的是市政公用设施，因而本文中所称城市基础设施主要指上述界
定的市政公用设施。
城建资金供给主要来源于政府财政资金、贷款以及其他融资。很显然，如果
城建资金需求大于资金供给，那么资金缺口会制约着城市的经济发展；反之，如
果城建资金需求小于资金供给，则可能导致投资过热、基础设施利用效率低等情
况。因此，维持城建资金供求平衡是城市经济良性发展的重要前提。根据世界银
行最新的研究报告测算显示，发展中国家基础设施新增投资和维护费用需求约占
其国内生产总值(GDP)的7％，低收入国家的资金需求可能高达其GDP的9
％(world bank，2004)①。由表2．1可知，2000．2003年发展中国家平均经济增
长率最高为6．1％，而中国经济增长率最高达到9．1％，2004年为9．5％，明显高
于发展中国家的平均水平，杭州市的经济增长速度更快，2002年为13．8％，2003
年为16．2％，2004年为20．34％@。高经济增长率必然蕴含着高的基础设施投资需
求。
。参见“Infrastructure Action Plan”，April 8，2004．http：／／www．worldbank．orWinfrastructure／。
o 2004年数据为名义GDP变动率(相对于上年)。
3
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
表2．1 经济增长率单位：％
年份／国家2000 2001 2002 2003 2004
发展中国家平均经济增长率5．9 4．1 4．6 6．1 |
中国经济增长率8．0 7．5 8．3 9．1 9．5
杭州经济增长率11．5 12．9 13．8 1 6．2 20．34
经求证过杭州市统计局，2001年之后的杭州市老城区经济增长率的原始数据无法得到。2004年数据为名义
GDP变动率(相对于上年)。
资料来源：发展中国家平均经济增长率和中国经济增长率的原始数据取自《国际统计年鉴》各期，2004年
中国经济增长率的原始数据来自(2004年国民经济和社会发展统计公报》。杭州经济增长率直接来自杭州
市统计局。
采用世界银行的指标(7％曲％)分别计算“十五”期间杭州市城建资金的
最低需求和最高需求(或者说潜在需求)，测算的区域范围仅限于杭州市老城区。
由表2．2可知：(一)城建资金的需求随着杭州市老城区的经济增长而增长。GDP
从2000的677．85亿元增加到2005年的1368．09亿元，而按GDP的7％计算的资
金需求从2000的47．45亿元增加到2005年的95．77亿元，以GDP的9％计算的
资金需求从61亿元上升到123．13亿元。(二)城建资金需求与资金供给之间的
差异较大，资金供给明显小于资金需求。例如，2004年按GDP的7％计算的资
金需求为84．43亿元，而实际的资金供给是71．95亿元，资金缺口达12．48亿元，
该情况表明经济增长对基础设施投资需求强烈，“十五"基础设施建设过程中存
在着“资金瓶颈"。虽然2005年的预测值和计划数不一定准确，但“资金瓶颈”
依然存在且数值较大，7％和9％比例下的资金供给与资金需求之差(供求平衡)
为30．57亿元和57．93亿元。(三)总体来看，“十五”期间以GDP的7％计算的
总资金需求为411．15亿元，以GDP的9％计算的总资金需求是528．62亿元，但
总的实际资金供给只有344．72亿元，因此可知“十五”时期杭州市城市基础设
施建设资金缺口在66．43亿元到183．9亿元之间。
表2．2 搿十五”期间杭州市城建资金供求状况(老城区) 单位：亿元
GDP 资金供给资金需求资金需求供求平衡供求平衡
年份
(1) (2) (3)=(1)奉7％ (4)=(1)‘9％ (5)=(2)一(3) (6)：(2)一(4)
2000 677．85 41．29 47．4495 6l，0065 ．6。1595 一19．7 165
2001 764．13 47．33 53，4891 68．7717 。6．1591 —21．4417
2002 855．23 54．62 59．866l 76．9707 。5．2461 ．22．3507
2003 1002．2l 6433 70．1547 90．1989 ．5．8247 -25．8689
2004 1206．08 71．95 84．4256 1 08．5472 ．1 2．4756 ．36．5972
2005 1368．09 65．2 95，7663 123．1281 —30．5663 ．57．928 1
合计7 344．72 41 1．1513 528．623 1 —66．4313 一183．903t
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浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
2．1．2城建融资的特征分析
(一)就基础设施建设融资结构来说，大量财政资金的投入给基础设施建设
抹上了浓重的行政色彩，“十五”期间更是愈演愈烈，总的来看，在此期间财政
资金投入所占比重均超过50％，2005年(计划数)达到高峰：财政资金在基础
设施资金总供给中所占比重高达72％(图2．1)。从2000．2005年，贷款及其他融
资有一个微弱的下降趋势，其在资金总供给中所占比重在2000年与财政资金平
分秋色，分别为49．58％和50．42％，随后几年有所降低，2001年为35．41％，2002
年为33．75％，2003年为39．57％，2004年为33．95％(图2．1)。考虑到其他融资
在融资结构中微乎其微的比重，贷款也就构成了基础设施资金的一个重要来源。
囿于现行的法规，地方政府不能向银行借款。然而，管制必然伴随着创新。九十
年代初以来，杭州市通过城建发展公司为政府筹措项目建设所需资金，2003年7
月设立的资产经营公司主要服务于非经营性基础设施。借壳于公司的贷款无法改
变政府是真正债务人的实质。由此可见，政府主宰基础设施融资的单一结构是“十
五”期间基础设施建设资金筹措的一个显著特征。
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2000 200 l 2002 2003 2004 2005
[蜀亟豆画面垂[二夏殛运蓟函萤匠三五至董：：】
图2．1杭州市城建资金来源结构
注：若无特别说明，本文中的图形均根据杭州市城建资产经营公司提供的项目测算表编制得到。
如果将财政资金进一步细分，寻找资金来源的“大头”，需要从土地出让转
让金上寻求答案。图2．2清晰地显示，“十五”期间，土地出让转让金在总资金
供给总中所占比重逐年提高，2003．2005年几乎占“半壁江山"，分别为45．55％、
45．20％和46．78％。与其说政府“垄断”了城建资金供给，不如说土地出让转让
金逐步支撑着基础设施建设。然而，随《土地管理法》和《土地规划法》的不断
完善，各地方政府依靠出让土地获得“第二财政收入”的能力将大打折扣。因此，
从这点上看，“十一五"期间改变城建资金过重依赖土地出让转让金、拓宽基础
∞加∞∞∞∞加。
*Ⅱ大#目t{位n2 #市《m4世融资体制EI*"R——un⋯m*Ⅲ
设施建设融资渠道就显得尤为重要。
：竺匠E三二萤垂五百二二；二=三马二二二二i=二二二二]
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图2．2杭州市城建资金中土地出让转让金占总资金供给的比重
(二)从资金使用束看，城建资金的支出有以下三种方式，即经常费、上交
款及归还贷款和项目费，从图2 3可以看出，“十五”期间表现比较稳定(除2001
年上交款及归还贷款在总使用资金的比重高达42 26％)，没有出现资金大起大落
的使用情况，说明资金使用的结构安排具有一定的合理性。
图2．3 赍金使用结构
根据项目区分理论．城市基础设施建设项目分为经营性和非经营性项目两大
类。经营性项目具有经营利润，可以通过市场进行资源配置；非经营性项目没有
收费机制和现金收入，但这些项目往往具有较大的社会效益和环境效益。在这里，
我们将道路桥梁、环境卫生、园林文物和绿化归为非经营性项目，而将排水、供
水、燃气和公共交通归为经营性项目。从具体的资金支出情况看．非经营性项日
支出在项目费中占较大比重，如图2．4所示．2002年甚至达到81 48％，相比较
而言，经营性项目的使用费所占比重较低，只有13 68％，而且呈现下降趋势。
2003年非经营性项目和经营性项目支出在项目费中所占比重分别为67 06％和
9 73％．2004年为47 61％和11 08％。上述比较对于后面分析“十一五”期间的
经营性和非经营性项目资金供求提供了依据。
渐Ⅱ^学Ⅲ十≠＆论立城市基础4设融壹体制刨新研究——U#¨市为例
ntl[I
哥2．4城建项目的资金使用(按项目区分)
2 1 3对城建融资现状的简要评价
(一)存在的问题
第一，融资体制缺乏灵活性。在具体投资实施过程中，没有充分发挥市场对
资源配置的基础性作用．市场运作机制如公开招标制度、监理制度等还不够完善；
以政府为主导、政府控制投资活动全过程的计划型体制的痕迹清晰可见。
第二，城建资金供给与需求存在缺口。资余供求差异在一定程度上反映了基
础设施承载能力与经济发展规模之间的关系。当基础设旌承载能力大于经济发展
规模时，城市经济可能出于上升时期：相反，当基础设施承载能力低于经济发展
规模时．可能阻碍城市经济的发展。因此，保持城建资金供求平衡其实质就是保
持基础设施承载能力与经济发展规模的平衡，这对城市经济的良性发展有着重要
意义。
第三，资金供给渠道、筹资方式单一化。正如前面所分析．从资金的投资来
源来看，杭州市政府几乎是唯一的投资主体，即政府依靠财政手段筹集大量资金
进行投资。政府作为投资主体，能够保证稳定的资金来源，却无法保证足量的资
金采源，其缺点主要为：第一．财政收入受到税收等限制，而税收又制约于税率
和可征收基数(国民收入)，税率在很长的一段时间内是不会改变的，而国民收入
的每年的增长则受经济增长约束而难以达到和基础设施需求一直的增长速度。因
此，光靠政府投资相当有限；第二，不利于调动各方资金流的积极陛，无法达到
效率晟优。如前所述，基础设施按照经济属性可以分为经营性、准经营性和非经
营性基础设施，前两者完全可以按照市场准则交由市场投资，必要时辅以政府补
贴。因此应当充分发挥社会闲散资金的力量，调动各方积极性，形成多元投资的
格局，从而达到效率的最优。
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
目前，杭州市城建资金的筹措主要为政府开支、贷款两大部分。事实上，筹
资方式的单-an融资主体单一的现象是密不可分的，正因为已往政府包揽了基础
设施的建设，才无法调动更多寻求利益的资金的介入。因此，只要实现投融资主
体的多元化，筹资方式的多元化必随其左右。
第四，对贷款和土地出让转让金的过度依赖。国内资本市场的不发达，导致
利用银行贷款成为我国城建资金的主要来源。过度依赖贷款，其存在的缺陷在于：
所借资金巨大，造成贷款利息负担过重。利息是每年都必须承担的固定开支，无
论工程盈亏，都需支付，因此债务过大，一旦要求偿付利息，甚至本金，可能导
致偿付危机，继而引发政府信用危机。例如，2001年杭州市以本年贷款余额无
法完全偿付当年还本付息额，城建贷款的实际可用资金比例已下降为负数(图
2．5)，为-16．96％，2003年为11．58％，从2000到2004年下降了将近18个百分
点。
50．OO％
40．OO％
30．00％
20．OO％
10．00％
0．OO％
一10．00％
-20．OO％
一30．O矾
弋44．75％ f+可贷资金比例I
＼ 塑．68％ 26．26％一
＼ ／＼＼ ／
＼ ／ ＼·／
＼ ／ 11．58％
一⋯
＼ ／．
2000 bOO l／ 2002 2003 2004
、／_16．96％
图2．5城建贷款的可用资金比例
土地出让取得收入又称土地批租，过分依赖土地出让所得收入，潜在的问题
主要有：若急于获得资金而生地出让，则国有土地的级差地租受益容易被其他资
金所获取，造成国有资产流失；缺乏后继性，土地资源使有限的，一旦使用权出
让，一般70年之内无法再回购，所以无法维持长期的现金流入。与此同时，政
府处于矛盾境地：一方面，希望能够提高一级市场的土地价格，以获取更多的收
入用于基础设施等公用事业的建设；另一方面，一级市场土地价格的升高必然导
致二级市场土地价格的攀升，使得购房的市民难以负担过高的房价，造成市民利
益的损害。另外也造成商务成本的提高，恶化投资环境。此外，现行的土地出让
的赖以生存的土地储备制度还有待改善：首先，法律法规不够健全，在土地收购、
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浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
储备、出让的过程中，周转资金金额巨大，如果操作不规范，透明度不高，就容
易产生腐败(寻租空间较大)。因此，建立相关的法律条款，规范运行行为是十
分必要的。因为目前我国已实施的土地法规还没有这方面条款，如《土地管理法》、
《城市房地产管理法》都没有明确的规定。因此，对土地储备中心建立必要的监
督机制和手段非常必要。其次，可能衍发商品房的炒作与投机。引起楼价暴涨。
助长投机行为，会引起社会不满，也会拉大贫富的差距，导致社会的不安定。再
次，容易引起泡沫经济的产生和发展。土地与房地产，是容易被炒作和产生泡沫
的行业，炒作过分就会产生泡沫。这为日本和我国1993年房地产热时某些地区
的实践所证明的。因此，土地储备中心应根据市场的实际需要和经济发展实际，
及时掌握土地投放总量，控制土地价格的无节制的攀升。
(二)资金使用效率与效益
虽然存在问题，但“十五’’期间杭州城市基础设施建设所取得的成绩也是不
可否认的。
第一，城建投资对经济增长的确具有～定的贡献。由国民经济核算等式可知，
投资是GDP的重要组成部分，用GDP总额中城建投资所占比重表示城建投资对
经济增长的贡献率，可以得到“十五”期间杭州市城建投资对经济增长的贡献率
为5．87％(2000．2005年)①。
第二，城市建设也提高了社会收益。城市建设方便居民吃、穿、住、行，推
动居民住房消费升级；居民享受到城市公共绿地等公益性消费服务，进一步提高
了生活质量；城市基础设施便利是打造“休闲之都”的基本条件。
o根据表2．2计算两得。
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浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
3城市基础设施建设融资的理论依据与国内外经验借鉴
3，1城建融资的相关理论
城市基础设施建设融资的相关理论包括公共物品理论、项目区分理论和基础
设施可销售性评估理论。
(一)公共物品理论。现代经济学认为社会生产和消费品可分为三类：纯公
共物品、准公共物品和私人物品。其中，纯公共物品是社会共同使用的产品和服
务，具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和非排他性；私人物品是个别主体
使用和消费的产品和服务，具有效用可分割、消费的竞争性和排他性；而准公共
物品是介于公共物品和私人物品之间的产品和服务。
按照公共物品理论，城市基础设施建设融资可以划分为经营性项目、准经营
性项目和非经营性项目。其中，经营性项目是将城市基础设施视为私人物品，准
经营性项目是将基础设施视为准公共物品，而非经营性项目则将基础设施视为纯
公共物品。对于具有纯公共物品性质的非经营性项目，政府应当给予资金扶持，
以消除市场失灵(Hulten and Schwab，1997)；而对于经营性项目和准经营性项
目，或多或少应利用市场的力量，借助企业和自然人的资本来解决融资问题。
(--)基础设施可销售性评估理论。与公共物品理论和项目区分理论不同，
可销售性评估理论从另一个视角审视城市基础设施建设融资问题。～般来说，产
品(服务)的可销售性越高，私人参与的可能性就越大。因此，对于不同的基础
设施服务(产品)，其私人参与的程度和方式也各不相同。
世界银行在1994年选取竞争潜力、货物与服务的特征、以使用费弥补成本
的潜力、公共服务义务和环境的外部因素五个指标，对不同类型的城市基础设施
作出可销售性评价，最后给出可销售性的综合评估值，并据此设计出改革方案。
其中，城市客运服务和固体废弃物的收集，一旦脱离了其他相关活动，就可以由
市场提供；其他如城市自来水和电力输送等活动具有内在的垄断性，但可以遵从
商业化原则和成本收回原则由私人货物来提供；而城市道路从根本上说是公共基
础设施，具有垄断性，是一种成本收回可能性不大的公共物品。
(三)项目区分理论。该理论是公共物品理论的延伸。根据公共物品理论，
可以将城市基础设施建设项目区分为经营性、准经营性与非经营性，而所谓的项
目区分理论就是根据项目的属性决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权
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浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
益归属等，并按照经济学的产品或服务的分类理论为基础，采取不同的投资管理
办法。
具体而言，非经营性项目投资主体是政府，按政府投资运作模式进行，资金
来源应以财政投入为主，并配以固定的税种或费种保障，其权益也归政府所有。
而经营性项目属全社会投资范畴，投资主体以企业和自然人为主，其融资、建设、
管理及运营均由投资方自行决策，应有的权益也归投资方所有。与此同时，准经
营性项目既有收费机制和资金流入，因而具有一定利润，又由于政策及收费价格
没有到位等因素无法收回部分成本，不可避免地会形成资金供给的诸多缺口，因
此要通过政府适当补贴或政策优惠维持营运，待其价格逐步到位及条件成熟时，
可转变成纯经营性项目。当然，城市基础设施项目的经营性、准经营性和非经营
性的区分不是绝对的，可以根据环境变化而变化的。
3．2城建融资工具的理论分析
现代城市基础设施建设可用的基本融资工具包括银行贷款、土地批租、股权
融资、信托融资、基金、债券、BOT、PFI、PPP以及ABS等(陈骥，2003)．。
银行贷款能够为经营性项目和准经营性项目提供资金，但对于非经营性项目
而言往往不是有效的融资工具，这是因为：一方面，如果没有政府或大型企业的
担保，银行一般不会为非经营性项目提供贷款(Griffth．Jones，1993)；另一方面，
一旦得到担保，贷款风险几乎不用考虑，银行失去了风险监督的作用，融资效率
降低。
土地批租是利用政府掌握的土地资产获得的收益(谭术魁、彭补拙，2003)，
为城市基础设施建设提供融资。政府拥有土地一级市场的垄断权，通过精心的城
市规划和环境的营造，并借助市场供求关系，可以在土地使用权出让中获得大量
资金，为城建提供资金。
股权融资是指城市基础设施建设者通过发行普通股和可转换债券的形式筹
集资金。其中，可转换债券适宜在公司股价低靡时采用，此时可转换债券的融资
效率高。而普通股里的优先股融资，可以吸纳私人资本而又不因此丧失控制权。
信托融资是指城市基础设施建设者通过推出信托计划筹集资金，这一工具在
国内已得到广泛的应用，例如2002年7月上海爱建信托推出了上海外环隧道项
目资金信托计划，成功地筹集了建设资金。但是，由于信托融资受中国人民银行
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
《信托投资公司资金信托管理暂行办法》的约束，无法大量发行(信托合同不得
超过200份)，因此难以充当大型城市基础设施建设融资的主要工具。
基金与债券(Wilson，1990)作为城市基础设施建设的融资工具在国外己比
较成熟，就这些工具而言，没有什么新意，就是通过发行基金和债券筹集城建资
金。相比之下，BOT、PFI、PPP以及ABS等工具更为新颖。BOT(Build Operate
Transfer)是一种项目融资方式(鲍海君、吴次芳，2002；Tiong and Alum，1997；
Wang and Tiong，2000)，在这种金融合约里政府和私人投资者都发挥着重要角色，
首先由项目所在地政府授权私人企业在约定期限内就某项城市基础设施建设项
目进行筹资与建设，约定期满之后项目设施由私人企业无偿转让给政府。由于这
种城市基础设施建设融资工具体现了所有权与经营权分离的思想，被广泛地应用
于世界各国的城市基础设施建设融资中，并产生了多种变体，比如PFI(Private
Finance Initiative，1992年英国开始大量使用)和PPP(Public Private Partnerships，
Dan-in and Mervyn(2002))，具体形式包括：BOOT(Build Own Operate Transfer)，
内容和形式与BOT基本一致，但项目所有权在设施建成后归项目公司所有，而
非政府；BTO(Build Transfer Own)，顺序与BOT不同，基础设施建成后先由政
府偿还全部的建设费用，并取得所有权，然后再租给项目公司经营：BOO(Build
Own Operate)，项目公司成为建设、经营和管理某个基础设施的全权代表，可以
不转让项目设施的所有权，但项目公司的权利仍由政府授予：ROT(Renovate
Operate Transfer)，与BOT的区别仅在于ROT是重整，而BOT是建设，其它均
相同；POT(Purchase Operate Transfer)，政府将建成的基础设施出售给投资者，
并授权其经营管理该设施；BOOST(Build Own Operate Subsidy Transfer)，投资
企业在项目建成后的授权期内，既拥有项目设施的所有权，又经营管理该项目设
施，但期间如遇风险，政府须提供一定的补贴，授权期满后项目设施所有权转让
给政府。
ABS(Asset Backed Securitization)类似于信托融资，其优点是仅转让项目
的未来现金流，而不转让原始权益，因此ABS能在有效保护设施所在国对基础
设施所有权的前提之下解决融资问题(张娟，2002)。
3．3发达国家城市基础设施融资的特点
发达国家的城市基础设施水平普遍较高，有完备的城市基础设施投资体制
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浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
(张文春、王辉民，2001)。就西方市场经济国家筹措基础设施建设资金的主要
方式而言，主要有政府财政投资、银行信贷、发行债券或公用事业、股票市场募
集资金、利用私营部门资金、国有企业经营权出让、利用国际金融组织或政府贷
款以及利用国外私人直接投资等。这些融资方式虽然各有差异，但与上述的理论
分析完全一致，由此也可知城市基础设施建设融资的相关理论都是来自于实践。
以下根据上述城市基础设施建设融资的理论依据，对发达国家城市基础设施融资
特点作比较分析。
根据公共物品理论和项目区分理论，政府在不同类型城建项目融资中所起的
作用也不同，据此发达国家城市基础设施建设可以分为两类：一类是以政府为主
导的城市基础设施建设，日本、德国和法国可归于此类，在这些国家看来，大多
数城市基础设施具有很强的公共产品性质，因此由政府来负责提供；另一类则是
市场主导型，以美国为典型代表，在这类国家，政府充分相信并尊重市场力量，
只有在市场不愿提供的那些领域(主要是非经营性项目)政府才介入，且政府会
尽可能地通过一些市场化手段(如影子价格)使非经营性项目转化为经营性项目。
3．3．1日本模式
从资金来源上看，日本的城市基础设施建设资金主要来自政府税收、市政债
券、政府和银行的低息贷款及税收优惠政策等渠道。就非经营性基础设施而言，
其资金主要取自政府的无偿拨款。
(一)政府的税收。在日本城市基础设施建设中，政府是投融资活动的主体，
这源自政府考虑到基础设施具有公共产品和准公共产品的性质，且基础设施投资
所需资金巨大、回收周期长，是私人或企业不愿进入的投资领域，因此政府将城
市基础设施建设的投资列入国家各级政府部门的年度预算中。
(二)政府和银行的低息贷款。1951年，日本政府成立“开发银行”，取代
在此之前的“复兴金融金库”，向国内基础设施建设提供长期低息贷款。日本的
财政投资优惠低息贷款制度不仅促进了基础设施部门的高速增长，更重要的是政
府向这些投资周期长、资金需求量大且风险高的行业的集中投入，对民间资本产
生了极大的诱导效应，大量民间金融机构竞相为政策性银行投资的部分提供贷
款，从而有效保障了大规模基础设施建设所需的资金供给。
(三)发行市政债券。随着城市基础设施建设的不断推进，日本政府开始通
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
过发行地方债券来为基础设施建设筹集资金。日本政府发行的地方债主要用于地
方道路建设和地区开发、义务教育设施建设、公营住宅建设、购置公共用地以及
其他公用事业设施。
(四)实行税收优惠政策，促进城市基础设施部门的资本积累。日本政府在
20世纪50年代初就开始实施“租税特别措施”，到20世纪50年代中期各种租
税措施已多达50余种，低税率加速了基础设施部门的资本积累，提高了融资能
力。这些特别措施里对基础设施建设具有突出作用的包括：对政府重点投资的基
础设施实行加速折旧，重要设施进口免交关税，对出口收入实行特别扣除，部分
重要原材料生产免交企业所得税等。
3．3．2法德模式
法国和德国的城市基础设施建设的融资活动具有两个重要特征：(1)进行法
制化管理，城市基础设施的规划设计、项目筹资、投资建设、企业经营及城市基
础设施的使用无一例外都法制化了，将有关政府部门、企业和居民的权利、义务
及责任用法律的形式确定下来，从而杜绝了权责利模糊的问题。(2)高度重视城
建项目的前期规划和审批，政府一般都要作出长期规划，规划的时间跨度可达
10年，而且政府在审批行业协会或企业提交的具体规划时，通过非常细致和严
格的核算，确定项目的最终方案和投资规模。
与日本相仿，法国和德国的政府在城市基础设施建设融资管理中也占有主导
地位。但是，由于其投资、建设、经营和管理是一个相互影响的系统，法国和德
国的城市基础设施建设融资管理体制又独具特色。
(一)政府投入。政府是城市基建项目的投资主体，无论在法国还是德国，
政府的投入都起到了巨大的作用，如城市道路和地铁等，这些非经营性项目完全
由政府财政预算解决，另一些经营性和准经营性项目，如供水、供气、污水处理
和垃圾处理等，政府允许企业进入，且视项目重要程度为这些企业提供一定比例
的注册资本。而对于那些影响国计民生的重大基建项目，主要由中央政府投资。
例如，法国巴黎的香榭丽舍大街、内外环线等都有法国中央政府承担投资，德国
的州际高速公路也由德国联邦政府提供资金。
(二)银行贷款。政府一旦确定了投资项目，而财政资金又不能满足投资需
求时，则由政府向银行贷款，但贷款数额必须控制在财政长期预算收入的可偿还
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浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
范围内。
(三)发行地方债。这与日本相似，法国和德国都具有发达的地方债券市场，
是城市基础设施建设的一条稳定的融资渠道。
(四)转让特许经营权带来的投入。特许经营是法国和德国两国城市基础设
施经营的共有特点，政府掌握特许经营权的特许权，对于自然垄断行业，例如自
来水供应、煤气供应和污水处理等，在政府决定建设某一项目后，通过该行业若
干企业间的公平竟标，政府选择一家优势企业，特许其进行该项目的开发和建设。
特许经营权使得政府在城市基础设施建设项目融资中占据了有利位置。
(五)采取其他方式筹集资金。这些方式包括项目融资、BOT等。
3．3．3美国模式
美国的经济哲学从来就是“凡是民问能做的事情政府绝不插手”，因此其城
市基础设施建设很大程度上是由民间资本投资，通过市场竞争的方式开展的。政
府在城市基础设施建设中所起的仅是拾遗补缺的作用，提供的主要是非经营性基
础设施服务。
在非经营性基础设施项目的融资中，美国具有两个显著特点：
(一)大量发行市政债券。市政债券是美国非经营性基建项目的主要融资方
法，例如1998年美国芝加哥市政债券融资占了城市基础设施投资的49．6％。市
政债券的主要种类包括一般责任债券和项目收益债券，前者依据地方政府的所有
收入作担保和偿还，后者则由税收收入作为担保和偿还。收益债券被广泛地用于
卫生保健、高等教育、交通、收费公路和公用事业等项目的建设，而对于一些收
益不足以偿还债务的基础设施建设项目，例如会展中心和路灯系统等，地方政府
往往使用一般责任债券。
(二)创造条件，使非经营性项目转化为经营性项目，吸引民间投资建设基
础设施。在非经营性基础设施建设中，美国政府尽可能地通过某些技术性手段(影
子价格等)将这些项目转为经营性项目，从而将其交由市场来运作，例如美国的
公路建设大量采用影子价格的方法吸引企业或私人投资。
3．3．4荷兰模式
荷兰的城市基础设施建设采用的是“国有+私营”的模式。以居民用水基础
设施建设为例，1930．1940年荷兰全国共有231个水厂，经过国家大规模收购与
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
兼并之后，现有15个供水公司，管网覆盖所有居民。由于国家控股，每个公司
的首要经营目标是实现安全供水，而不是以赢利为目的，保证24小时提供安全、
充足、可靠和高质量的饮用水，是欧洲供水成功的少数国家之一。
荷兰政府对供水公司进行控股，批准年度计划与总结，任命水厂经理、副经
理等人事管理，对水厂扩建和大的投资提出意见，建立监督协会提供咨询服务，
但不直接参与公司经营；供水公司运营实行基准竞争机制，这种竞争机制不是完
全的市场竞争，而是同行比较的竞争机制，由行业组织进行评估，并将结果公布
于媒体，各供水公司自动配合提高效率与质量。由于采用了同行比较竞争机制，
尽管政府不限制最高利润率，荷兰水厂的利润率不会太高，一般为2-4％，保证
了行业的充分竞争。与此同时，政府控股的监督优势在水厂基础设施建设中也得
到了充分的发挥。由于荷兰的饮用水源60％来自地下水，40％来自地表水，为
保证饮用水质，政府以股东的身份按照饮用水水质法进行质量管理监测，使得荷
兰供水公司提供的饮用水达到了62种标准和47个欧盟参数达标。
3．4国内学术界对当前城市基础设施建设可行融资方式的争论
尽管有许多国外成功经验可供参考和借鉴，但由于我国城市基础设施建设存
在与欧美发达国家不甚相同的政策环境和制度约束，就哪种或哪几种方式更适合
我国又好又快地开展城市基础设施建设，国内学术界尚未形成一致的看法。
一类观点认为城市基础设施建设应该实行市场化，即“政府有序退出，引进
民间资本”的方式。在我国城市基础设施建设的各类投资主体中，民间资本的潜
力最大，必将成为未来城市基础设施建设资金的重要来源(贺恒信、唐玉芳，
2006)。适合我国城市基础设施建设的民间资本融资方式包括多种形式的股权投
资、转让项目经营权、债权投资方式、BOT模式(政府特许权协议)、PFI模式
(私人主动融资)以及捆绑式投资等。尤其是对于城市基础设施建设中的经营性
项目而言，应鼓励和让位于私人资本投资和经营，“让利于民”，打通社会资本进
入公益性设施建设的渠道(王振峰，2007)。
有关如何吸引民间资本，讨论的重点在于融资工具的选择。由于城市基础设
施建设的BOT模式、ABS模式和BT模式在中国应用时存在许多问题(郭凤平
等，2006)，民间资本进入城市基础设施建设的另一种模式——PPP模式(Public
Private Partnership)越来越受重视。这种新的模式是政府与民间资本合作建设城
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浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
市基础设施的一种项目融资模式，一般是由政府与民营机构共同投资运营并通过
签署合同明确双方的权利和义务，形成投资者之间的伙伴关系，以保证项目的完
成。PPP模式的突出优点在于政府和民营机构共同承担城市基础设施建设中存在
的各种风险，既减轻了政府在财政预算方面的压力，又为民间资本参与城市化建
设提供了渠道，有利于加强对城市基础设施建设的监督力度，提高项目运作效率。
当然，在我国城市基础设施建设中应用PPP建设模式，必须转变政府管理
部门的角色，从项目建设中解脱出来负责政策导向、宏观监督和协商定价等；建
立合理的收费定价制度，按边际机会成本原则定价或参考同类项目的定价，提高
项目财务收支的透明度；建立科学的监督管理体系，包括私人企业在PPP项目
上的业绩评估、服务标准、定价规则、税收制度设计、风险管理和公共安全防范
等；确定PPP公私合作项目风险分担方式，政府承担由不良政策、公众反对等
事件引起的风险，民营机构承担包括项目设计变更、融资条件和服务水平恶化以
及经济事件等引起的风险。
另一类观点则坚持政府在城市基础设施建设中的作用，不应一味夸大市场化
运作的好处，而忽视政府主导性的巨大作用，也不应过于乐观地估计引进民间资
本对城市基础设施建设的推动作用，因为民间资本进入城市基础设施建设仍存在
许多障碍，包括落后的观念以及行政制度导致的行业进入壁垒等。因此，地方政
府可以借鉴欧美发达国家20世纪70年代出现的经营城市(Urban Management)
理念，综合利用金融衍生工具、市政债券和信托等实现城市基础设施建设融资创
新的突破(孟祥林，2007)。尤其是发行市政债券，既能吸引社会资金，又不丧
失政府对基础设施建设的控制权，与此同时又能促进地方政府隐性债务的显性
化，强化对政府行为的约束(盛元标，2007)。
3．5国内城市基础设施建设融资的经验
随着公共财政体制改革的深化，我国城市基础设施的非经营性、准经营性和
经营性项目逐步分离，其中非经营性项目的投资主体就是政府。由于政府的财政
预算有限，传统资金渠道难以满足对非经营性城建项目的融资需求，结合当地实
情和国外经验，近几年不少城市探寻出其他一些融资方式。
3．5。1盘活城市基础设施存量资产
城市基础设施是国家长期巨额资金投入的成果，是政府掌握的一笔重要的国
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浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
有资产。如果把这块资产盘活了，将为政府带来规模巨大的收益，从而为城市基
础设施建设提供充足的资金。各地政府通过实践已认识到，对一切可经营的城市
基础设施，都可通过所有权和经营权的有效剥离，采取出售、出租和抵押等方式
推向市场，从而最大限度地盘活基础设施存量，吸引增量，不断扩充城建资金来
源。具体措施包括：
(一)有偿转让市政项目的经营权。利用BOT(建设．经营．移交)或BT(建
设．转让)以及市政项目经营权拍卖等方式，在不改变原有用途的前提下，有偿
有期限地转让城市道路、桥梁、热电厂和水厂等城市基础设施的经营权，通过提
前使用基础设施的预期收益，加快城市基础设施建设的步伐。例如，1998年山
东潍坊市成功运用BOT方式吸引资金600多万元，建成了该市第一座跨铁路公
路立交桥一华达立交桥，彻底打破了市场交通瓶颈；20世纪90年代中期，上
海市将南浦、杨浦、徐浦3座大桥和沪嘉公路、大埔路隧道20年的专营权以及
延安东路隧道30年的专营权转让给中国香港中信泰富集团，之后又把内环线高
架35％的专营权作价6亿美元转让给上海实业集团，从而利用BOT进行了大规
模的城市基础设施建设；又如哈尔滨市利用BT方式建成了太平区马家沟河上的
大有坊桥改造工程，即在政府短期资金短缺的情况下，由企业代政府作投资方代
表开展项目建设，政府在一定期限内再将该项目购回；此外，山东即墨市、江苏
常州市等还通过拍卖出租车经营权，筹集城建资金。
(--)转让城市维护管理权，节省开支。节省开支也是一种资金积累，如对
于城市环境卫生、绿化等的维护管理，可向社会公开招标，据已有经验每年可减
少30％一50％的专项资金支出。江苏省各地正逐步推广在城市主干道清扫、绿地
养护、公厕保洁等方面引入市场竞争机制，向社会公开招标，例如宜兴市将城区
27条56万平方米的道路分为1 7个标段进行保洁权公开拍卖。
(三)有偿转让公用行业的无形资产。通过出让公益设施冠名权，将街名、
路名、桥名、站名、校名、黄金路段广告位以及公交线路牌等，有偿有期转让给
社会法入和自然人，以筹集资金。
3．5．2土地资源的营运
1996年8月，我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心诞生，1997
年8月，杭州土地储备制度也开始启动，其建设成果和经验在全国范围内引起了
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浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
强烈反响，2001年4月3日《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国务
院15号文件)就明确要求“有条件的地方政府试行收购储备制度”。
土地资源的营运为城市基础设施建设提供了巨大的资金支持，以上海为例，
过去10年仅土地资源营运这一项就为城建筹集资金1000多亿元，各市区普遍确
立“置换地产改善城建”的观念，鼓励通过土地拍卖、出租、置换、用土地换设
施等方式争取城建资金，开拓出一条“以地生财、以地养建”的城市基础设施建
设融资新道路。
3．5．3激活民间资本
充分调动巨额民间资本的积极性卅006年底中国居民储蓄存款余额已突
破15万亿，吸引民间资金，是增加非经营性城建资金来源的重要途径。为此，
一些地方政府已采取了积极措施，包括：
(一)允许民营资本参与经营性城市基础设施项目的建设，使政府能够集中
更多财力进行非经营性项目的建设。以上海市为例，近年来民间资本已占据上海
城市基础设施建设总投入的“半壁江山”，在上海整个高速公路网投资中民间资
本约占7成；又如深圳市，该市规定除了国家有关法规、政策限制开放的领域外，
所有经营性领域的投资均已实现向社会资本的开放，尤其是过去从未放开的水
务、公交、燃气、供电、环保、轨道交通以及文教卫体等经营性基础设施和社会
事业项目等。
(二)借鉴国外经验，发行建设债券。由于我国尚未允许地方政府发行债券，
一些地方政府为避开《预算法》的限制，借助与政府有密切联系或本身就是政府
隶属的企业发行债券，筹集市政建设资金，是一种准地方债券(许远明，2002)。
过去10年，上海市通过这一途径筹资120多亿元，例如1999年2月上海市城市
建设投资开发总公司发行5亿元浦东建设债券，所筹资金用于上海地铁二号线的
一期工程建设。其他城市也积极探索类似方式筹集城市基础设施建设资金，例如
1999年7月长沙市环线建设开发有限公司发行1．8亿元债券，用于建设长沙市二
环线工程等。
(三)通过委托贷款，吸引民间资金参与城市基础设施建设。这种方式是通
过地方政府与金融机构的紧密合作，通过贷款的形式筹集城建资金。以上海市为
例，上海市青浦区“十五”期间重要市政基础设施建设项目采用了多方委托贷款
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浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
计划：该计划金额为5000万元人民币，由深圳发展银行上海分行作为中介，贷
款资金将用于上海青浦投资有限公司负责实施的青浦区“十五”期间重要市政基
础设施建设，包括路桥建设、区中心环境整治、朱家角中心镇(上海市“一成九
针”建设重点之一)的旅游基础设施等项目。杭州市也采用了相似方式，2002
年底杭州市城市建设发展公司委托深圳发展银行杭州分行，开展市政基础设施个
人委托贷款，总共筹集资金2亿元人民币，既为社会公众提供了一条新的投资渠
道，也缓解了城建资金不足的局面。
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浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
4杭州市城建资金筹措原则及目标
基于对杭州市城市基础设施建设融资现状及问题的深入剖析，以及对城市基
础设施建设融资理论依据和国内外城建融资经验的研究，可以就未来几年如何完
善杭州市城市基建融资体制展开分析。但在此之前，还需明确城市基础设施建设
资金的筹措原则、目标以及未来几年城市基础设施建设的资金供求状况，这样才
能有的放矢，提出针对性强、可操作的措施建议，避免空谈对策。
4．1杭州市城建资金筹措之指导思想
为了实现把杭州建设成为现代化大都市的目标，“十一五”和未来15年间，
必须不断地推进和完善杭州市的城市基础设施建设，这要求充分发挥金融在优化
城市建设和提升杭州城市功能的作用，拓宽融资渠道，特别是加快直接融资步伐，
确立以内源融资为主的多层次、多元化城建资金筹措结构的战略指导思想。
4．2杭州市城建资金筹措之战略目标
依据浙江及杭州经济社会发展战略和全面建设小康社会奋斗目标要求，争取
用10—15年时间，不断拓展和挖掘融资渠道，实现和发挥内、外源融资的优势互
补，完善和优化直接融资和间接融资的比例结构，形成多元化、多层次的城市基
础设施建设资金筹措网络体系，从而为杭州基本形成以交通、给排水、能源、信
息四大基础网络为支撑，以环境保护和防灾抗灾为两大保障的布局合理、设施先
进、功能齐全、适度超前的城市基础设施建设系统框架奠定扎实、稳定的物质基
础和资金保障，最终实现把杭州建设成为现代化大都市的目标。
(一)“十一五”期间杭州市城建资金筹措目标定位。
到2010年实现四个“基本”：基本确立资金筹措在杭州城市建设运作中的重
要作用；基本形成内、外源资金筹措相结合的多元化融资体系；基本具备融资渠
道畅通、融资手段多样的资本要素市场体系；基本实现良好规范的融资环境和各
类资本要素合理流动的市场环境。
(二)“十一五”期间杭州市城建资金筹措具体目标。
第一，加快内部资源整合，理顺项目投融资平台资本运营机制。完善城建、
交通资产经营公司法人治理结构，畅通政府项目融资平台，提高国有资产运营能
力和项目融资能力。理顺内部项目管理机制，以项目为载体形成融资投资一体化，
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
筹资和资金使用相结合运营机制，实现投资效益最大化。通过体制优势，在资本
市场中以存量资产吸引各类增量资产扩大融资。
第二，进一步建立和完善政府投入和市场补偿相结合的投资管理体制，引入
市场机制，调减政府对公用事业的福利性补贴。区分市政公用企业政策性亏损和
经营性亏损，改暗补为明贴。区分经营性和非经营性的基础设施建设，对于经营
性项目如供水、供气等，按照保本微利的原则，逐步调整价格，完善企业法人治
理结构，形成投资、经营、回收的良性循环。
第三，充分利用资本市场，争取通过发行股票、债券，开辟城市基础设施建
设的融资新渠道，减轻政府负债压力。鼓励企业债券融资，促进金融资本向投资
资本转移。利用现有城建、交通融资平台，进一步抓住时机，争取企业发行债券。
城建资产经营公司要进一步做好企业债券发行过程中的服务工作；交通资产经营
公司要依托杭州良好的金融环境、经济环境和信用环境，创造条件争取发行杭州
交通债券，吸引更多社会资金和金融资本向投资资本转移。
第四，进一步盘活城建系统存量资产，对公交、燃气等市政公用基础设施行
业，创造条件逐步推向市场，通过转让经营权、使用权、冠名权、组建股份制公
司以及资产拍卖等形式，推进民间资本和外商资本参与我市城市基础设施建设，
筹措新的建设资金。
第五，坚持“以城建城，以城养城”的筹资策略，规范城镇土地出让方式，
建立严格的土地用途管制制度和土地收益分配制度，为城市基础设施开辟稳定的
收入来源，确保土地收益主要用于城市基础设施建设。
第六，以提高工程质量降低工程造价，杜绝国有资产流失为目标，加大力度
继续推广无标底招投标，并完善和规范有关招投标办法。
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5杭州市城市基础设施建设资金供求状况研究
5．1经营性项目的资金供求分析
5．1．1经营性项目资金需求分析
经营性项目是指具有经营利润，可以通过市场进行资源配置，其融资、建设、
管理及运营可由投资方负责，所享受的权益也应归投资方所有的项目。具体而言，
经营性项目主要包括排水、供水、燃气和公共交通等。
联合国推荐的发展中国家的城市市政设施投资比例应占国内生产总值的
4％．6％，占固定资产投资的9％，15％。国外的发展经验也表明，城市市政基础设
施投资占国内生产总值和固定资产投资的比例，会随经济发展程度的提高呈现正
相关。由于经营性项目是市政建设的一部分，同样存在与国内生产总值和固定资
产投资的相对稳定的比例关系，因此“十一五”期间经营性项目的资金需求可以
通过国内生产总值和固定资产投资两方面来进行预测。
(一)根据国内生产总值预测经营性项目资金需求。“十五”期间，经营性
项目支出占GDP的比重平均值大约为0．68％，最高值为1．04％，最小值为0．46％
(如表5．1)，如果忽略未交付的项目投资，该比例可以被看成经营性项目投资对
GDP的贡献率。
表5．1 经营性项目支出占GI)P比重单位：％
比重1年份1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
经营性项目／GDP 1．27 0．94 0．91 1．33 1．19 1．04 O．75 0．67 0．46 O．50
数据来源：经营性项目资金投入由杭州市城建资产经营公司提供；GDP数据出自2004年《杭州统计年鉴》。
由于基础设施建设与经济发展具有一定的正相关，即一方面基础设施建设
必须以经济发展水平为基础，不可超越经济可承受范围；另一方面，经济的发展
需要一定规模的基础设施建设为支撑。因此，要预测“十一五”期间的经营性项
目资金需求，首先就是要确定GDP在未来五年中的期望值。然后依据预期的GDP
水平，运用经营性项目投资与GDP发展水平的相关系数，对经营性项目投资需
求进行预测。
2000年一2004年期间，杭州市GDP的平均增长率大约为14，84％(相对于
上年变动率)，最高增长率为2004年的20．34％，最低增长率为2002年的11．92％。
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
根据1995年-2004年GDP增长情况，同时考虑到GDP的科学、健康的可持续
发展，笔者将GDP增长设定三个标准：高速(低于“十五”期间的最高值，假
定为16％)、中速(略低于“十五”期间的平均值，假定为13％)和低速(略低
于“十五”期间的最低值，假定为9％)。以2004年为基准年，按这三个档次计
算2006。2010年杭州市老城区GDP，结果见表5．2。
表5．2 “十一五”期间GDP预测值(老城区) 单位：亿元
年份2006 2007 2008 2009 20lO
高速(16％) 1622．90 1882．57 2183．78 2533，18 2938．49
中速(13％) 1540．04 1740．25 1966．48 2222．12 2511．OO
低速(9％) 1432．94 1678．65 1829．73 1994．40 2173．90
由于已经对“十五”期间经营性项目支出与GDP的比重关系进行了分析，
并且得出了二者之间比例均值为0．68％①，因此可以结合关联均值系数和GDP预
测值，对“十一五”期间的经营性项目资金需求进行预测。由于“十一五"期间，
经营性项目支出占GDP比重不确定，因此可以根据既有的“十五”期间的数据，
对“十一五"期间二者的关联系数进行划分预测。笔者对之设置为三个档次：大
(比“十五”期间的最大值略高，假定为1．10％)、中(比“十五”期间的平均
值略高，假定为O．70％)和小(比“十五”期间的最低值略低，假定为0．45％)。
这样按照GDP的高速、中速和低速计算经营性项目资金需求。
表5．3 “十一五“期间经营性项目资金需求预测单位：亿元
大(1．10％) 中(0．70％) 小(0．45％)
高速中速低速高速中速低速高速中速低速
2006 17．85 16．94 15．76 l 1．36 10．78 10．03 7．30 6．93 6．45
2007 20．71 19．14 18．47 13．18 12．18 11．75 8．47 7．83 7．55
2008 24．02 21．63 20．13 15．29 13．77 12．81 9．82 8．85 8．23
2009 27．86 24．44 21．94 17．73 15．55 13．96 11．40 10．00 8．97
2010 32．32 27．62 23．9l 20．57 17．58 15．22 13．22 11．30 9．78
合计123．87 109．78 100．21 78．83 69．86 63．77 50．67 44．91 40．99
根据表5．3，“十一五"期间经营性项目城建资金需求的区间为(40．99，123．87)
亿元。考虑未来的不确定性因素，将GDP增长率设置权重：高速、中速和低速
。数据请参见表5．1。此处均值为“十五”期间的二者比例的算术平均值。
24
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
增长的可能性为％、口：、％(此处我们假定三者概率均等，分别为13，j1，三)①。
经营性项目城建投资对GDP的贡献(所占比重)，即大、中和小出现的概率为屈、
∥：、屈(同样假定三者概率均等，分别为j1，j1，j1)圆。则当经营性项目占GDP
比重大，此时资金需求=妄(123．87+109．78+100．21)=1 1 1．28亿元：经营性项目占
GDP中，此时资金需求=÷(78．83+69．86+63．77)=70．82亿元：经营性项目占GDP
小时，此时资金需求=去(50．67+44．91+40．99)=45．53亿元。从而得到“十一五”
时期经营性项目城建资金需求的区间为(45．53，111．28)亿元。接下来进一步消
除资金需求的不确定性因素，得出的资金总需求为75．88亿元，计算表达式为：
三I(123．87+109．78+100．21)+(78．83+69．86+63．77)+(50．67+44．91+40．99)]
=75．88亿元。
(二)根据社会固定资产投资来预测经营性项目资金需求
2000年一2004年期间，经营性项目支出占固定资产投资的比重平均值大约
为1．62％，最高值为2．34％，最小值为1．02％(如表5．4)，如果忽略未交付的项
目投资，该比例可以被看成经营性项目投资对固定资产投资的贡献率。
表5．4 经营性项目支出占固定资产投资比重单位；％
比重／年份1995 1996 1997 1998 1999 2000 200l 2002 2003 2004
经营性项目／固定资产投资3．97 2．89 2．61 3．34 2．68 2．34 1．67 1．46 1．02 1．58
数据来源：经营性项目资金投入由杭州市城建资产经营公司提供；固定资产投资数据出自2004年《杭州统
计年鉴》。
2000年—2004年，杭州市固定资产投资的平均增长率大约为14．08％(相对
于上年变动率)，最高增长率为2002年的14．82％，最低增长率为2000年的
12．60％。根据1995年_2004年社会固定资产投资增长情况，同时考虑到固定资
产投资的回落现象，将其增长设定三个标准：高速(略高于“十五”期间的最高
值，假定为15％)、中速(略低于“十五”期间的平均值，假定为13％)和低速
(略低于“十五”期间的最低值，假定为11％)。以2004年为基准年，按这三个
。当然也可以做其他假定，只需q+口2+％=1。
。当然也可以做其他假定，只需屈+∥2+砖=1。
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
档次计算2006．2010年杭州市老城区固定资产投资额，结果见表5，5。
表5．5 “十一五”期间固定资产投资预测值(老城区) 单位：万元
年份2006 2007 2008 2009 20lO 合计
高速(15％) 6883402 7915912 9103299 l 0468794 12039}13 46410519
中速(13％) 6530477 7379439 8338767 9422806 l 0647771 42319261
低速(11％) 6189827 6870708 7626486 8465400 9396594 3854901 6
由于已经对“十五”期间经营性项目支出与固定资产投资的比重关系进行了
分析，并且得出了二者之间比例平均值，约为1．62％①，因此可以结合关联均值
系数和固定资产投资预测值，对“十一五”期间经营性项目资金需求进行预测。
由于“十一五”期间经营性项目支出占固定资产投资比重不确定，因此可以根据
既有的“十五"期间的数据，对“十一五"期间二者的关联系数进行划分预测。
与上述根据国内生产总值预测方法相似，对之设置三个档次：大(略高于“十五”
期间的最高值，假定为2．40％)、中(略低于“十五”期间的平均值，假定为1．60％)
和小(略低于“十五"期间的最低值，假定为1．00％)。这样按照社会固定资产
投资的高速、中速和低速计算经营性项目资金需求圆，如表5．6。
表5．6 “十一五“期间经营性项目资金需求预测单位：万元
大(2．40％) 中(1．60％) 小(1．OO％)
高速中速低速高速中速低速高速中速低速
2006 165201．6 156731．5 148555．9 110134．4 1 04487．6 99037．24 68834．02 65304．77 61898．27
2007 189981．9 177106．5 164897 1 26654．6 11807l 109931．3 79159．12 73794．39 68707．08
2008 218479．2 200130．4 1 83035．7 1 45652．8 1 33420．3 1 22023．8 91032．99 83387．67 76264．86
2009 251251 226147．4 203 169．6 1 67500．7 1 50764．9 l 35446．4 1 04687．9 94228．06 84654
2010 288938．7 255546．5 225518．3 1 92625．8 1 70364．3 150345．5 120391．1 1 06477．7 93965．94
合计1113852 1015662 925176．4 742568．3 6771 08．2 616784．3 464105。2 423 192．6 385490．2
根据表5．6，“十一五”期间经营性项目城建资金需求的区间为(385490．2，
1 1 13852)亿元。考虑未来的不确定性因素，笔者将社会固定资产投资增长率设
置权重：高速、中速和低速增长的可能性为石、屁、厄(此处假定三者等概率，
分别为％，％，％)@。经营性项目城建投资对社会固定资产投资的贡献(所占比
。这里的平均值是指2000．2004年各年经营性项目支出与固定资产投资比例的算术平均值。
圆这里我们之所以选择该种方法，而放弃了大多数学者采用的线性回归法，主要原因在于数据不充分，不
满足线性回归的假设。
。当然也可以做其他假定，只需石-I．-局+篪=l
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
重)，即大、中和小出现的概率为4、最、匹(同样假定三者等概率，分别为
％，％，％)①。则当经营性项目占社会固定资产投资比重大，此时资金需求为
=(×)幸(1113852+1015662+925176．4)=1018230．37亿元；经营性项目占社会固
定资产投资中，资金需求为=(必)宰(742568．3+677108．2+616784．3)=678820．24
亿元：经营性项目占社会固定资产投资比重小时，资金需求=(×)+(464105．2
+423 192．6+385490．2)=424262．65亿元。据此，得到“十一五”经营性项目城建
资金需求的区间(424262．65，101 8230．37)。接下来进一步消除资金需求的不确
定性因素，得出的资金总需求为707104．4万元，即约70．71亿元，计算表达式为：
弱(1113852+lol5662+咙5176．4)+742568．3+677108．2+616784．3)+464l眦+423192．6
+3 85490．2)=70．71亿元。
综合国内生产总值和社会固定资产投资两方面的预测，可以得知，“十一五”
期间，经营性项目资金的需求额区间大致为(70．71亿元，75．88亿元)。
但是无论是经营性的市政建设，还是非经营性的市政建设，他们都要遵循可
持续发展的原则。因此，在“十一五"期间，杭州经营性项目的资金需求会在上
面计算的基础上进行进一步调整，考虑到杭州“十一五"期间新增土地数量的递
减以及市政建设的边际规模的递减，估计“十一五"期间，杭州经营性项目资金
的需求区间为(63．64亿元，68．29亿元)@。
5．1．2经营性项目资金供给分析
由于经营性项目自身的盈利性，应该首先鼓励和让位于私人资本投资和经
营，即实行市场经济国家奉行的“不与民争利”的管理原则。按照市场化、国际
化的要求，各级政府运用多层次、多渠道的社会直接融资手段，再结合必要的银
行贷款等间接融资方式，并运用财政在城市建设和发展中“四两拨千斤”的作用，
解决城市建设中资金的瓶颈制约。
从杭州市的情况来看，经营性项目的建设资金主要来源于市场，即通过市场
化的运作满足经营性项目的资金需求。具体包括：盘活存量；上市融资：吸引外
。当然也可以做其他假定，只需4+啶+岛=1．
o这里我们采用90％的比率进行保守估计。
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
资与民间资本。
(一)盘活存量资产，获得增量资金。
按照经营城市的思路，盘活城市固有资产，是实现国有资产在流动中的保值
和升值的良好方法。最大限度地盘活存量，利用已有的基础设施套现，能够不断
扩充城市建设的资金来源，并使城市建设资金逐步进入投资一回收一再投资滚动
发展的良性循环，使城市建设步入“投入一产出一再投入一更大产出"良性循环。
盘活存量的主要手段有：股权转让、闲置用地的土地转让、收费权的转让和广告
媒体权及冠名权的拍卖等。盘活资产的金额和总体情况如表5．7所示：
表5．尹盘活存量可获资金情况
项目内容与形式年限总投资可获资金备注
一、城市供水Z9
按经评估、剥离、资产处置
自来水股权转让出让49％股权10 t9
后的lO亿元净资产计
上市募集股份宰母募集30％股份10 3
二、公交J。8
公交股份公司项目牛公开募集49％股份1．68 o．82 注册资本1．5亿
公交有限责任公司招
商平台项目
出让49％股权2 o．98
三、燃气5．25
城市管网部分合资按50：50平股计10 ，
剥离集团内部应收
瓶装液化气项目o．25 挂牌起价2500万
款
四、污水处理6．册6
七格污水处理项目
拳木外方70％ 25 8．58 6．006
五、路桥项目7．65
钱江四桥木宰外方100％ 20 7．65 7，65
六、收费权转让圆9．18
综合收费权转让转让49％ lO 9，18 按照6％的收益率进行贴现
七、广告、冠名权2．s
路、桥广告媒体拍卖转让经营权10 2
冠名权D．5
合计40，286
由此看出，目前通过盘活存量至少可以筹集的资本为40．286亿元。
(--)上市融资。
o数据由杭州市城建资产经营公司提供。其中搴表示以公开募集方式进行融资，从而盘活存量资产，因此
不在后面上市融资中重复出现；宰宰表示通过招商引资方式进行的融资，从而盘活存量，因此不在后面招
商引资中重复出现。
o此项为我们的建议。杭州市目前每年有综合收费收入2亿元，预计每年可增长20％。考虑转让49％的权
益10年，赋予6％的收益率，按收益现值法测算，即期可获资金26．26亿元。若允诺的收益率还可以降低，
那么获得的资金将同步增长。当然，我们必须得清楚地意识到，这里的26．26亿元是lO年的收费权转让贴
现。而真正属于“十一五”期间的收费权转让所得应为其中的一部分，约为9．18亿元．
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
经营性项目公司可以依托其稳定的现金流和良好的资产资源，进行上市融
资。目前上市的主要途径有以下三种：第一种，IPO(Initial Public Offerings)即
首次公开发行股票。首次公开招股是指一家私人企业第一次将它的股份向公众出
售。通常，上市公司的股份是根据向相应证券会出具的招股书或登记声明中约定
的条款通过经纪商或做市商进行销售。一般来说，一旦首次公开上市完成后，这
家公司就可以申请到证券交易所或报价系统挂牌交易。第二种，买壳上市。所谓
买壳上市，是指一些非上市公司通过收购一些业绩较差、筹资能力弱化的上市公
司，剥离被购公司资产，注入自己的资产，从而实现间接上市的目的。第三种，
借壳上市。借壳上市是指上市公司的母公司(集团公司)通过将主要资产注入到上
市的子公司中，来实现母公司的上市。
以前的研究认为，在杭州市商业资产经营公司和杭卅I市投资控股公司所控股
的上市公司中，有两家都是经营百货业的。可以通过杭州市政府，将一个壳资源
划拨给杭州市城建资产经营公司，由杭州市城建资产经营公司进行资产置换，然
后通过配股的方式，为杭州市的城市建设融通资金，同时也可以增发股票进行融
资。但是这种借壳上市的方式遭到的质疑越来越多，冲击越来越大。首先，就是
全流通问题。自产生以来，中国的股票市场就是一个二元化的市场，大量(约占
总股本的2／3)不能流通的国有股和法人股与可以流通的社会公众股并存，由此
造成的同股不同权，同股不同利，同股不同价的独特现象，被称为股权分置或股
权分裂。所谓全流通，就是消除股权分裂现象，让不能流通的国有股和法人股获
得流通权，改变畸形的中国股市，使其成为一个正常的全流通的市场。全流通市
场的建立在一定程度上会解决流通股和非流通股的利益分歧现象，从而使借壳上
市(买壳上市)的回报率降低，进而削减其吸引力。其次，资金使用问题。以前，
有的企业通过借壳上市，在股市中融得了相当数量的资金。由于在非全流通的市
场中非流通股和流通股的同股不同权现象存在，使得流通股股东对资金使用的决
策、监督力度不够。这就在一定程度上，为上市企业将经营性项目融得的资金使
用到非经营性项目上提供了可能。但是随着全流通的推进，资金的使用会越来越
透明化、民主化。因此借壳上市的融资形式值得商榷。
随着新股上市发行的重新启动和全流通的改革推进，IP0成为经营经营性项
目企业较好的上市方式之一。经营性项目可以依托其稳定的现金流和优质的资产
29
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
质量进行上市融资，如杭州原水、杭州地下通信管道股份有限公司等。当然对于
那些已经上市的公司也可以通过配股、增发的形式进行二次融资。预计“十一五”
期间，通过IPO、配股和增发形式可以融资6．8亿元，取平均值为7亿元。
(三)吸引外资和民间资本。
第一，吸引外资。对于很多发达国家而言，国外资金并不是较重要的资金来
源，但是对于发展中国家而言，国外资金为国内的基础设施建设提供了宝贵的资
源，而且，更为重要的是不会像国内政府开支那样产生挤出效应。国外资金的一
部分是国外的私人公司、银行和财阀所提供，另一部分则是国际援助资金。国际
性援助资金多指以双边机构和多边机构提供的优惠贷款。双边机构贷款是指两国
之间的优惠贷款，这种贷款一般具有双边经济援助性质，期限一般在20至30
年之间，利率为2％．3％，附加费用少，贷款的赠与成分在50％．70％之间。多边
机构贷款主要指世界银行、亚洲开发银行等金融机构的贷款，贷款期限也在20
至30年鉴，而且有5．10年的宽限期，利率低，杂费也少，一般提供项目总投资
额的35％．50％的赠与，个别可达75％。据估计，发展中国家每年从国际援助资
金中获得的住宅基础设施的价值达40亿美元。①但是，争取国际性援助资金需要
的配套资金较多，审批手续复杂，筹资周期长(约1．2年)。因此，间接的时间和
人力成本也比较高。
第二，吸引民间资本。目前中国的民间资本规模发展相当迅速。杭州地位江
浙富庶一带，近几年，温州、义务、台州、绍兴等地区民间企业蓬勃成长，已积
累了不少的财富。来自于人民银行的一项统计认为，到2004年底，浙江民间资
本达到8300亿元。考虑到资本积累的递减效应，预计“十一五”期间年递增率
会下降到11％左右，据此可推算出“十一五’’期间浙江省民间资本形成能力约
15500亿元左右(8300宰(1+11％)5=15524．44亿元)。私人资本最大的优势在于资金
众多，是杭州市城建巨大的潜在可利用资金库，当然私人资本对于回报率的要求
就相对高些，因此资本成本不菲。
但是令人遗憾的是，杭州市对外资和民间资本在经营性基础设施建设的利用
上还远远不够。据统计，在“十五”期间，杭州市在经营性项目建设的融资过程
中，仅仅筹得资金5．638亿元，其中包括：2001年基础设施转让和城益大厦等拍
。参见William EFox Strategic Options for Urban Infrastructure Management The World Bank Washington D．C．
1994
30
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
卖资金共3．3亿元；2003年招商引资等市场化运作筹资2．338亿元作为停车场、
污水处理厂的运作资金。但是该项资金最终没有到帐。因此，“十五”期间，外
资和民间资本仅占经营性项目建设总投资的20．34％(如果把未到位资金排除，
则仅占11．91％)。而这5．638(排除未到位资金为3．3)亿元，又占浙江省民间资
本的多少呢?只有可怜的0．068％(排除未到位资金0．04％)。随着融资渠道的拓
展和融资环境的改善，我们可以预计在“十一五”期间，经营性项目在外资和民
间资本的利用方面会有所加强，利用比率会有所提高。如果假定实际利用比率提
到高O．10％，那么经营性项目可从外资和民间资本中获得资金约：
15500·0．10％=15．5亿元。
结合上述分析，“十一五”期间杭州市城市基础设施经营性项目的资金供给
量约为：40．286+7+15．5=62．786亿元。
5．1．3经营性项目资金供求平衡分析
根据上述分析，可以知道“十一五”期间杭州市经营性项目资金最高需求为
68，29亿元，最低需求为63．64亿元，资金的供给数为62．786亿元，基本上可以
满足经营性项目的资金需求，稍有缺口(缺口约为3亿元)。但是也必须清醒地
认识到，经营性项目的资金供给肩负着双重使命：一方面是要满足经营性项目的
资金需求；另一方面又要为非经营性项目提供必要的财力支持，这主要是由于目
前非经营性项目融资的一个重要思路就是要通过融资结构安排使得非经营性项
目产生稳定的现金流以转化为经营性或准经营性项目来获取一定的资金。众所周
知，目前杭州市的非经营性项目比例要高于经营性项目，所需要的资金也相对较
多，仅靠政府的财政拨款和银行贷款是不能彻底解决问题的。
5．2杭州市非经营性项目资金供求状况分析
5．2．1非经营性项目资金需求分析
按照我国现成的行政管理体制，非经营性城建设施实行以地方为主、国家适
当给予补助，以及多渠道、多层次筹集资金的办法。从杭州市的情况来看，主要
有以下一些融资渠道：两项城市维护建设资金、国家预算内投资、地方财政拨款、
土地出让转让金、贷款以及市政公用设施有偿使用费等。就具体项目支出来说，
非经营性项目支出包括道路桥梁、环境卫生、绿化和园林文物等。
要预测非经营性项目资金需求，可以考虑以下方法：(一)从计量经济学来
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看，预测资金需求可以采用线性或非线性回归模型，但囿于种种原因(数据样本
不够、缺乏具体上马项目等等)，并不能采取此种方法。(二)根据城市化进程(不
仅仅指城市土地面积的扩大)的指标，按每一新增土地平均需要投入多少城建资
金预测资金需求，这种方法似乎具备一定的合理性，但具体操作却很难，原因在
于：每年新增土地面积的数据难以收集；从现有的政策层面来看，由于中央政府
明确禁止地方政府采取先圈地后上项目和筹集资金做法，所以地方政府并不能对
未来用地进行明确规划(圈地)，也就不能对未来新增土地进行预测；城市化进
程以及城市面积的扩大(新增投资增加)归根到底还是随经济增长而发展的，与
其用新增土地，还不如用经济发展指标。(三)由于经营性项目的投资支出在未
来能够产生投资收益现金流，而非经营性支出并不能产生现金流(也就是说，它
在严格意义上不算投资)，因此像经营性项目那样利用固定资产投资来预测非经
营项目资金需求在理论上是行不通的。
据此，只能根据“十五”期间的情况来预测“十一五"时期的资金供求。要
预测“十一五’’期间的资金需求，只需根据“十五”期间非经营性项目占总资金
需求的比重进行预测即可(因为总资金需求可以根据GDP得到)。然而，这种方
法是不可取的。首先，“十五”期间的资金需求并不是一个确定的、实际发生值，
因为影响需求的因素太多，它只是一个理论上的可能值，所以不能作为预测的基
础；其次，正因为资金需求的易变性，而且从资金需求中不能直接观察到非经营
性项目资金使用情况，用非经营性项目占总资金需求的比重进行预测可能会降低
非经营性项目的实际比重，而从实际资金供给中可以观察到非经常项目使用情
况；再次，影响城建资金需求的因素很多，比如我们前面分析中提到的利率、汇
率政策等等，同时非经营性项目的资金需求是对具体项目的需求，它主要受上马
的项目情况所影响，所以用非经营性项目占总资金需求的比重进行预测出现误差
的概率较大。基于以上原因，我们寻求其他方法。虽然“十五”期间的资金需求
不确定，但实际资金供给是可观察、有具体统计数据的。笔者首先计算“十五”
期间的非经营性项目占实际资金供给的比重据以预测“十一五”期间的该比重。
当然，预测的重要性在于实现资金预算平衡，因此笔者假定“十一五”期间实际
资金供给等于实际的资金需求，继之，结合GDP值就可以预测到“十一五”期
间的非经常项目资金需求。
由表5．8，“十五”时期非经营性项目占实际资金供给的比重在2002年最高，
32
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
达到60．80％，2004年最低，为34．5l％，6年的平均值为44．74％。以此为基础，
假设“十一五”期间非经营性项目占总资金供给中所占比重会有所提高，进而将
该比重设置为：大(65％)、中(45％)和小(35％)o，平均值为48．33％。当
然，此处比重的设置具有一定的主观性，但从平均值来看，该比重有一定的可信
度，况且在后面的分析中，我们通过取概率对这个问题进行了进一步的消除。只
要做到比重的设置不会偏离平均值太远，而且运用概率对不确定因素进行消除，
无论取何种比重的搭配其结果都会接近我们下文测算的结果。
表5．8 “十五”期间非经营性项目占总资金供给的比重单位：％
比重／年份2000 2001 2002 2003 2004 2005
非经营性项目／总资金供给40．54 35．77 60．80 47．26 34．5l 49．54
如前所述，基础设施投资需求与经济发展水平存在着一定关系，因此，要预
测“十一五”期间的非经营性项目资金需求，还要确定GDP在未来五年中的目
标值，即期望值。2000年．2004年，杭州市GDP的平均增长率大约为14．84％(相
对于上年变动率)，最高增长率为2004年的20．34％，最低增长率为2002年的
11．92％。根据1995年一2004年GDP增长情况将GDP增长设定三个标准：高速
(21％)、中速(16％)和低速(13％)，平均值为16．67％。以2004年为基准年，
按这三个档次计算2006．2010年杭州市老城区GDP，结果见表5．9。
表5．9 "-t-一五”期间GDP预测值(老城区) 单位：亿元
年份2006 2007 2008 2009 20lO
高速(21％) 1765。82 2136．64 2585。34 3128．26 3785．20
中j塞(16％) 1622．90 1882。57 2183．78 2533．18 2938．49
低速(13％) 1540．04 1740．25 1966．48 2222．12 2511．00
有了GDP的具体值，就可以根据世界银行的指标，分别计算7％和9％下的
“十一五”期间的资金需求，结果见表5．10和5．11。
表5．10 按7％计算的。十一五”期间总资金需求单位：亿元
年份2006 2007 2008 2009 2010
高速(2l％) 123．6l 149．57 180．97 218．98 264．96
中速(16％) 113．60 131．78 152．86 177．32 205．69
低速(13％) 107．80 121．82 137．65 155．55 175．77
o具体方法参见前面经营性项目资金需求预测。
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
表5．1l 按9％计算的“十一五”期间总资金需求单位：亿元
年份2006 2007 2008 2009 2010
高速(21％) 158．92 192．30 232．68 281．54 340．67
中速(16％) 146．06 169．43 196．54 227．99 264．46
低速(13％) 138．60 156．62 176．98 199．99 225．99
已知非经营性项目支出占资金供给比重和GDP值，就可以计算出非经营性
项目资金需求的预测值。按照GDP的高速、中速和低速分别计算7％和9％下非
经营性项目资金需求，具体结果见表5．12和表5．13。
表5．12 “十一五”期间以7％计算的非经营性城建资金需求单位：亿元
大(60％) 中(45％) 小(25％)
高速中速低速高速中速低速高速中速低速
2006 80．34 73．84 70．07 55．62 51．12 48．5l 43．26 39．76 37．73
2007 97．22 85．66 79．18 67．30 59-30 54．82 52．35 46．12 42．64
2008 117，63 99．36 89．47 81．44 68．79 61．94 63-34 53．50 48．18
2009 142．34 115．26 101．1l 98．54 79．80 70．00 76．64 62．06 54．44
20lO 172．23 133．70 114．25 119．23 92．56 79．10 92．74 71．99 6l。52
合计609．76 507．82 454．08 422．14 351．57 314．37 328．33 273．44 244．51
表5．13 “十一五”期间以9％计算非经营性城建资金需求单位：亿元
大(60％) 中(45％) 小(25％)
高速中速低速高速中速低速高速中速低速
2006 103．30 94．94 90．09 71．52 65．73 62．37 55．62 51．12 48．51
2007 124．99 110．13 101．80 86．53 76．24 70。48 67．30 59．30 54．82
2008 151．24 127．75 115．04 104．7l 88．44 79．64 81．44 68．79 6l。94
2009 183．00 148．19 129．99 126．69 102．59 90．OO 98．54 79．80 70．00
2010 221．43 171．90 146．89 153．30 119．01 101．70 119．23 92．56 79．10
合计783．97 652．9l 583．82 542．75 452．02 404．19 422．14 351．57 314．37
考虑未来的不确定性因素，将GDP增长率设置权重：高速、中速和低速增
长的可能性为％，％，％。非经营性项目占供给资金比重，即大、中和小出现的
概率为％，％，％。首先，测算以7％计算的“十一五”时期的城建资金需求，具
体数据见表5．12。则当非经营性项目占供给资金比重“大”，资金需求
2(609．76+507．82+454．08)=523．88亿元；非经营性项目占供给资金比重‘‘中”，
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
此时资金需求=÷(422．14+351．57+314．37)=362．69亿元；非经营性项目占供给资
j
1
金比重“小”时，此时资金需求=妻(328．33+273．44+244．51)=282．09亿元。接下
j
来进一步消除资金需求的不确定性因素，得出的以7％计算的非经营性项目的资
金总需求为．．三(52388+36269+2820谚=389．56{7',元。
j
接下来，测算以9％计算的“十一五”时期的城建资金需求，具体数据见表
5．13。则当非经营性项目占供给资金比重“大"， 资金需求
1
=妄(783．97+652．91+583．82)=673．57亿元；非经营性项目占供给资金比重“中”，
j
1
此时资金需求=妻(542．75+452．02+404．19)=466．32亿元；非经营性项目占供给资
)
1
金比重“小”时，此时资金需求=去(422．14+351．57+314．37)=362．69亿元。接下
j
来进一步消除资金需求的不确定性因素，得出的以9％计算的非经营性项目的资
金总需求=妻(673．57+466．32+362．69)=500．86亿元。
j
由此，得出“十一五”期间杭州市城市基础设施非经营性项目的资金需求在
389．56亿元到500．86亿元之间。
5．2．2非经营性项目资金供给分析
5．2。2。1预测“十一五"期间非经营性项目资金供给
(一)财政资金。2003年杭州财政收入突破320亿，全市财政总收入达329．7
亿元，比上年增长28．2％，地方财政收入150．4亿元，比上年增长31．3％。2004
年全市财政总收入完成395．75亿元，比上年增长10．1％，其中地方财政收入197．45
亿元，比上年增长19．7％o。目前，财政收入的增长具有良好势头，基本上达到
GDP的2．3倍。从长远来看，财政收入增长取决于国民经济发展，高速增长不可
能长期维持。据初步预测，“十一五”期间(2006．2008年)，市本级财政总收入
将以20％左右的平均速度增长，2009．2010年，将在GDP左右浮动，约以15％
的平均速度增长，地方财政收入的平均增长速度与市本级财政总收入的增长速度
。原始数据来自《杭州统计年鉴》
浙江大学硕上学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
差别不会太明显。此外，财政预算外资金收入将随着国家行政管理制度改革而逐
步压缩收费项目，预计将保持一个较低的增长水平。预计“十一五”期间，用于
城市建设的财政资金的投入的增长将以财政收入的增长为基础，2006．2008年，
约为每年16％的平均速度增长，2009．2010年，约为每年12％左右的速度。2004
年用于城建的财政资金为40亿元，那么初步预测理论上2006．2010年间的财政
资金的投入将如表5．14所示。
表5．14 2006—2010年投入城建的财政资金状况单位：亿元
2006年2007焦2008年2009矩2010年合计
财政资金总额53．82 62．44 72．43 81．12 90．85 360．66
(二)发行企业债券和信托。目前，地方政府没有举债的权利，不能发行国
外普遍存在的市政债券。地方政府可以通过组建合格的项目公司(或法人企业)
进而发行长期建设债券。发行债券来为城市建设融资具有周期长的优点，同时发
行的利率低于银行贷款利率。根据城建公司目前的筹资计划，2004年发行债券
筹资为lO亿元。由于企业发行债券时需要经过配额审核与资格审核两个环节且
审批过程较为繁杂，预计“十一五”期间，通过该形式可以筹集20亿的资金。
发行利率基本与银行利率相同，由于债券期限长，因而在“十一五”期间不涉及
还本付息问题。
除了发行企业债券之外，还可以通过信托的方式融资。目前，仅2004年，
城建公司就己通过信托的方式筹集了3亿多的资金，2005年估计发行4亿信托
资金。“十一五"期间，2006年预发行信托资金8亿，期限为一年，回报率约为
5％，以后每年以15％的比例增长，则“十一五”期间可以筹集的资金如下表①：
⋯信托方式固然存在诸多缺陷(利息高等)，但问题的关键是怎样利用这种方式。例如，“一卜海磁浮交
通项目股权信托受益权投资计划”。上海磁浮线没用政府一分钱，投资者主要来自宝钢集团等沪上知名企
业。其中，作为投资者之一的上海国际集团拥有2亿元的股权。上海国际集团以股权信托方式，将其拥有
的1．88亿元股权，委托上海国际信托投资公司分割转让给普通市民。就是利用这种方式，上海在磁浮线中
引入了1．88亿元民间资金。普通市民投资这1．88亿元股权则是按照信托的方式进行的(资料来源：新华
网)．我们已经咨询过有关部门。他们认为信托方式具有可操作性。当然，我们在这墨采用是乐观馈汁。
后面考虑到其他因索给与扣减。
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
表5．15 信托方式筹集资金单位：亿元
2006年2007年2008年2009年2010年合计
发行资金8 9．2 lO．58 12．17 14 53．95
还本付息4．2 8．4 9．66 l 1．1l 12．78 46．15
(三)贷款方式。贷款资金到期应还本付息情况如下所述：截至2005年6
月底，贷款83．9266亿元，2005．2016年按14．96、15．9266、14．4、11．34、6．5、
2．3、2．5、6、2、2、2、4亿元还本。2006年新增3年期贷款16亿元，在2009．2011
年按(7亿、5亿、4亿)还清；2007年新增3年期贷款15亿，分别在2010．2012
年按(6亿、5亿、4亿)还清；2008年新增3年期贷款12亿元，分别在2011．2013
年按(5亿、4亿、3亿)还清；2009年新增3年期贷款14亿元，分别在2012．2014
年按(6亿、5亿、3亿)还清。2010年新增3年期贷款14亿元，分别在2014—2016
年按(6亿、5亿、3亿)还清。新增贷款除去用来偿还过去贷款的本金部分，
全部用作城建资金。可以看到，还本付息的高峰出现在2006．2007年，主要是由
于短期贷款还本付息力度大的原因。具体情况如表5．16所示：
表5．16 2006．2010期间贷款资金到期应还本付息单位：亿元；利率：5．76％
新增贷
款
到期还本净增贷款贷款余额利息
2006 16 15．93 0。07 84。49 4。87
2007 15 14．4 0．6 85．09 4．90
2008 1 2 11．34 0．66 85．75 4．94
2009 14 13．5(6．5+7) O．5 86．25 4．97
2010 14 13．3(2．3+5+6) 0．7 86．95 5．Ol
注：以上数据来自内部资料。
根据上述分析，结合财政直接投资金额、发行企业债券和信托筹资及贷款金
额等等，得出“十一五”期间初始融得资金为：财政资金(360．66亿元)+发行
企业债券和信托资金(73．95亿元)+贷款(2．53亿元)=437．14亿元。与此同时，
需要扣除以下几项，如下表：
表5．17 扣除项目表单位：亿元
2006 2007 2008 2009 2010 合计
信托还本付息4．2 8．4 9．66 11．11 12．78 46．15
贷款付息4．87 4．90 4．94 4．97 5．01 24．68
合计70．83
因此，在“十一五”期间非经营性项目可筹得资金为：437．14亿元--70．83亿元
37
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
=366．31亿元。
5．2．2．2实际资金供给
(一)财政拨入。在预测财政资金投放城建的比重时，我们撇开了一些意外
事件(比如水灾、台风等)、国家宏观经济政策方向(紧缩还是扩张)对财政收
入能力的影响以及财政资金中地铁建设所占比重，也就是说，前面的预测是一个
比较乐观的结果。这里，我们按30％的比例剔除掉这些因素，以此得出“十一五”
期间实际的财政投入城建资金等于252．46亿元(=360．66．360．66*30％)。
(二)发行企业债券和信托。信托方式虽然容易操作，但是筹资期限短，还
本付息力度大，所以筹资金额有限。再考虑到近几年杭州市利用这两种方式的现
实情况，我们也应该采用较为“保守"方法，对前述乐观的估计进行修正。如果
“十一五”期间使用债券和信托所筹资金只有前面乐观预测的60％"80％，则“十
一五’’期间这两种方式实际资金供给为24．68亿元(=20+(53．95．46．15)拳60％)
～26．24亿元(=20+(53．95—46．15)毒80％)。
(三)实际可用贷款资金。“十一五”期间，为了将政府总体负债余额控制
在80亿元左右，新增贷款总量仅为71亿元，除去还本付息的93．15亿元，贷款
在“十一五”期间并未取得实际性融资，相反，它还必须消化在“十五”期间的
贷款总量，产生负资产22．15亿元(71．93．15=．22．15亿元)
(四)其他实际资金供给。包括剥离的房地产抵押贷款、配股、增发股票、
上市、非经营性项目转化为经营性项目来引进民资和外资等。从资金供求平衡的
角度出发，我们认为这些方式应该筹措134．57～243。3l亿元之间的资金。为什么
存在这么大的缺口?可能原因有二：第一，“十五”期间存在的资金缺口在“十
一五”期间没有得到消化；第二，我们既有的融资结构偏好于“坐收资金”(财
政资金)，渠道的单一限制了筹资能力。这里的逻辑是：首先从资金供求平衡出
发，然后把目标定格在资金缺口上，因此，非经营项目筹资的主要任务便转到怎
样弥补缺口上来。当然，所有这些都是建立在经济可持续、健康发展基础之上，
从具体的操作来看，可能难以满足这么大的缺口①。怎样最大可能地满足缺口，
不在乎有两种路径：第一种就是“跨期弥补”：“十一五”的缺口在“十二五”消
o 1995．2004年，贷款及其他融资共142．72亿元，截至2005年6月底贷款共83．93亿元。由于我们没有得
到其他融资的具体数据，只能假设2005年贷款均来自1995—2004年，则其他融资(信托、债券等)共58．79
亿元。由此可见，“十一五”期间筹资达到114．66--224．50亿元有点“天方夜谭”，如果仅限于既有的渠道。
这一缺口肯定难以满足。
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
化，甚至在以后的五年计划中消化，这样虽然实现的是一种“跨期”均衡，但本
期经济发展受阻，同时与可持续的、科学发展观相违背；第二种就是融资方精心
设计合理的融资方案，充分利用其他(除财政和贷款)融资方式，同时政府给予
一定的政策支持，从而使得“十一五”期间实现资金供求平衡以及经济健康、协
调发展，这些内容我们将在第五章中进行详细论述。
因此，经调整，“十一五”期间非经营性项目的实际资金供给如下：财政资
金(252．46亿元)+发行企业债券和信托资金(24．68---26．24亿元)+实际可用贷
款资金(．22．15亿元)+其他(134．57~243．31亿元)=389．56～500．86亿元。
5．2。3非经营性项目资金供求平衡分析
如以上所述，“十一五”期间杭州市城市基础设施建设非经营性项目资金供
给和需求在389．56"--'500．86亿元之间，由于财政资金、发行企业债券和信托资金
和贷款可以筹得的实际资金为254。99～256．55亿元，由此可见，如果不采取其他
融资方式，仅仅依靠原有的融资渠道，那么“十一五’’期间非经营性项目资金大
致存在134．57,--243。3 1亿元的缺口，城建资金供给不能满足经济增长对城市建设
的内生需求。接下来的内容就是分析怎样拓宽融资渠道，充分利用其他类融资工
具来弥补这个缺口。
39
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
6杭州城市基础设施建设融资渠道创新研究
根据第4部分确定的指导思想和战略目标，杭州市“十一五”期间拓宽城市
基础设施建设融资渠道的基本思路是：通过市场化运作，把整座城市当作一个资
产聚合体，对构成城市空间和功能载体的自然生成资产(如土地)，人力作用资
产(An城市道路、桥梁)，及相关延伸资产(如城市路桥的冠名权)等进行集聚、
重组，营运，从中获取收益，并把收益重新投入到城市建设的新领域，从而实现
城市建设资金“投入——产出——再投入"的良性循环，建立多元化、多渠道和
多层次的资金筹措新体制。
杭卅l市基础设施建设融资结构的总体原则为：
(一)对于经营性和大部分准经营性项目，第一要通过盘活城市存量资产，
以城市资产为依托筹集建设资金；第二实行“不与民争利”原则，引导私人部门
参与基础设施建设，直接吸引私人资金。
(--)对于非经营性项目，第一集中有限的地方财政资金于私人资本无法投
入的非经营性项目；第二利用债务资本，恰当地在贷款、债券、信托等方式上找
到一个资金成本最低的平衡点；第三尽量寻求融资工具和融资手段使得非经营性
项目转化为经营性或准经营性项目，从而利用民间资本或海外资金。
根据基本思想和总体原则，结合第5部分对“十一五”期间杭州市城市基础
设施建设资金供求状况的系统预测，提出以下一系列对策措施，以拓宽杭州市城
市基础设施建设的融资渠道。
6．1经营性项目拓宽融资渠道的整体战略
经营性项目具有盈利性，应该鼓励和让位于私人资本投资和经营，即实行市
场经济国家奉行的“不与民争利”的管理原则。应该考虑以城市资产为依托，通
过公共设施盘活的方式筹集城市基础设施建设资金。由此，经营性项目的融资渠
道按可操作性由强到弱排序为：(一)盘活城市基础设施存量资产，这是现阶段
操作性强、也是运用较多的方式；(二)引导民间资本进入城市基础设施建设；
(三)吸引海外资金参与城市基础设施建设。
6．1．1盘活存量资产，获得增量资金
盘活城市基础设施存量的主要手段有：股权转让、闲置用地的土地转让、收
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
费权的转让和广告媒体权及冠名权的拍卖，城市基础设施的收费等。杭州市盘活
存量资产获得的增量资金，除了大部分用于经营性项目外，还有一部分用于补助
非经营性项目，足见盘活存量资产在城建资金筹措渠道中的重要地位。
(一)股权转让。
经营良好企业的股权可部分转让给投资者，以获得资金去开发下一个项目。
杭州市市政公用和房地产企业中有着不少发展前景好、盈利能力强的优质资产。
由于需求相对稳定、受经济周期波动影响较小的缘故，整个公用事业行业具有良
好的资产流动性和稳定回报的特点。具备成熟品牌优势和较大储备经营性用地量
的房地产企业同样也是优质资产，如大家房产、安居房产。据调研，自来水、燃
气、公交等企业都有对下属经营企业进行产权改革的要求和准备，因此，在盘活
存量总盘子中考虑了出让上述企业股权30％，取得增量资金的方案。
．在使用此方案时需要考虑，是否的确急需资金，以至于可以放弃未来永久的
良好收益。因为优质股价格的上涨空间大，这将增大日后购回的成本。
(二)经营城市土地，盘活城市地产融资。
城市土地的经营收入蕴藏着巨大的潜力，在弥补城市建设经费不足方面，可
以发挥主力军的作用。香港在经济起飞过程中，通过对土地的招标、拍卖，累计
相当于财政收入三分之一的资金用于基础设施建设。有人认为把经营土地的收入
用于支持城市基础设施建设是杯水车薪，这种观点显然是片面的。经营好城市土
地，实现土地收益最大化，关键是要建立一套良好的城市土地运营机制，具体措
施如下：
第一，政府垄断土地一级市场，严格控制土地供应总量。在市场经济条件下，
土地的价值由供给和需求共同决定，在需求既定的情况下，土地供给越稀缺，其
价格和利用效率也就越高。根据市场需求的状况和城市经济发展的要求，只有政
府高度垄断土地一级市场，才有可能为土地市场营造一个适度的卖方市场，这对
于保持合理地价，发挥市场配置资源的基础性作用，提高土地利用效率至关重要。
同时，政府对土地供给市场进行宏观把握，可以满足城市建设和各项产业发展的
用地需求。目前，我国城市国有土地供应的主动权并没有完全掌握在政府手中，
政府拥有土地储备，土地投机商也占有相当数量的土地储备，原划拨用地的使用
者也存在着自行转让土地的情况。城市土地的多头供应现象严重干扰了政府对土
41
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体SUed新研究——以杭州市为例
地市场的垄断，大大降低了土地经营的收益。完善相关土地管理制度，规范土地
市场供应秩序，严格控制城市土地自发入市，保证城市政府对土地一级市场的高
度垄断已是一个刻不容缓的问题。
第二，政府应储备尽可能多的土地。城市土地经营收益主要来自两个方面：
一是可转让的土地数量：二是土地的转让价格。在一定时期内土地价格不变的情
况下，土地收益的多少取决于可转让的土地数量。城市政府应根据城市建设和社
会经济发展的需要，按照土地利用总体规划和城市规划的要求，运用法律的、行
政的和经济的手段，采以征用、收回、收购和置换的方式，将各列存量用地和增
量用地集中在政府手中。当前城市政府要以旧城改造和新区建设作为契机，充分
利用城市规划的优势，在开发前就预先将可能升值的土地进行大面积的征用与收
购。另外，针对当前原划拨用地的使用者占有了城市大多数土地的情况，城市政
府应尽快出台相关的政策法规，在这些单位进行重建、扩建、并购的时候，政府
可以用价格较低的近郊用地对市中心的划拨地进行调配和置换。通过盘活存量用
地和制定新增用地计划使政府控制土地供给总量，巩固政府对土地供应的高度垄
断地位。
第三，充分挖掘土地升值潜力，实现土地增值。地价升值是土地收益的重要
来源，充分挖掘土地升值潜力，是实现土地收益最大化的重要举措。合理利用城
市规划，以政府的公共建设投资来抬高地价。城市规划向人们展示了城市的总体
布局、功能分区以及重点建筑和设施等前景，使人们对相关地价有了一个合理预
期。例如，青岛市制定开发东部的规划，将市政府机关搬迁东部，东部地价从每
公顷60万元飙升到3900万元。为了从地价升值中获取尽可能多的级差收益，政
府供地应讲究策略，先不将有升值潜力的地块急于推向市场，而要在结合城市规
划，在完善基础设施的建设和配套，将“生地"养成“熟地”后，政府再逐步释
放出储备的土地，实现尽可能多的土地收益。营造环境，树立城市良好的形象。
良好的城市形象是吸引资金和人才的重要条件，也是带动城市地价升值的重要因
素。城市政府要以人为本，努力营造优美的人居生活环境，同时还要着力营造良
好的城市投资环境，不断吸引投资者，制造商机，带动人气，实现土地升值。
第四，根据城市建设发展的特点和市场经济的要求，借鉴国外的“土地银
行"制度，政府应成立专门的土地储备经营机构，该机构接受授权代表政府采用
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浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
行政和市场手段对城市建设用地统一储备、统一经营。
与此同时，市政公用企业在城区存在大量可以用来置换甚至退出的高增值潜
力用地，改变用地性质可获得的收益价值不菲。这其中有的是随着城区范围扩大
后设施的向远、外迁建而产生的：有的是随着经营形式的转换而多出的；还有一
些闲置的备用地。因此这些都是盘活存量资产的对象。通过闲置用地的土地转让，
可以获得一定的增量资金用于经营性项目建设。此外，如果将视野放的更远一点，
“十一五”期间杭州市地铁开始动工建设，地铁沿线的土地价格会有大幅上升，
因此可以借鉴“香港模式”，将铁路沿线的土地和房地产开发捆绑起来，让这些
经营收入弥补票价的亏损，同时政府给予一定的政策支持。
(三)收费权的转让。
杭州市目前每年有综合收费收入2亿元，预计每年可增长20％。考虑转让
49％的权益lO年，赋予6％的收益率，按收益现值法测算，即期可获资金26．26
亿元。若允诺的收益率还可以降低，那么获得的资金将同步增长。当然，我们必
须得清楚地意识到，这里的26．26亿元是10年的收费权转让贴现。而真正属于
“十一五"期间的收费权转让所得应为其中的一部分，约为9．18亿元。
(四)广告媒体权、冠名权的拍卖。
杭州市委市政府对组建资产经营公司批复第7条己明确市公司可经营、收益
与投资有关的地上空间经营与冠名权，开发所有道、桥、电杆周边广告媒体资源，
效益显著。将主要道路的冠名权进行拍卖，冠名权获得者可以用单位名称、产品
品牌、吉祥用语等为这些基础设施命名，一般的期限为10年。
(五)城市基础设施收费。
城市基础设施的收费——如停车费等，是城市的纯收入。目前，杭州主城区
的机动车总量已达到255900辆，按照2005年9月1日实施的新道路收费实施办
法，可以将目前杭州市区土地等级划分三个停车场等级：一级停车场地小型车白
天每小时10元，二级停车场地白天每小时8元，三级停车场地白天每小时6元，
夜间停车统一每次5元。如此，杭州市的停车收费将大幅度提高。
6．1．2引导民间资本参与城市基础设施建设
引导私人部门参与基础设施的管理，首先可以在一定程度上避免上述现象的
发生，有利于提高效率，降低成本，使大量国家基础设施处于良好的运行状态，
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浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
为国民经济发展起到基础保障作用；其次，国际私营力量参与基础设施项目建设，
有利于按国际惯例管理建设项目，提高投资决策和建设管理水平；另外，外部力
量参与基础设施建设和管理，还将有利于建立公平竞争的市场经济体制，公平竞
争可以促进企业(包括私营企业)提高效率，促进生产力发展。
与此同时，杭州城市基础设施建设可筹集的民间资本并不匮乏。目前中国的
民间资本规模发展相当迅速，而浙江省——韫州、义乌、台州、绍兴等地区民间
企业蓬勃成长，民间资本尤为发达。据2005中国(浙江)民间资本投资合作博
览会统计，至2005年6月浙江民间资本已高达10000亿元，为杭州市城建提供
了巨大的潜在可利用资金库。具体措施包括：
(一)规划引资步骤。由计划经济下的基础设施建设融资方式到完全市场经
济下的基础设施建设方式一般要经历以下的过程或步骤：第一，完全的政府财政
资金：第二，政府财政资金为主，不足部分由银行贷款弥补。这也是我国改革开
放以来实施多年的融资方式；第三，由财政资金做担保引入影子收费、发行债券、
利用信托等形式，这是我市正在实施的融资方式：第四，股权融资、特许经营、
土地盘活、城市资源经营、企业债券、市政债券(有待法律的批准)、财政资金、
银行贷款等多种方式并存的融资体制，这是未来较为完备的融资形式。
由于市政债券尚有待法律的批准，笔者认为杭州市“十一五”期间的基础设
施建设引资除了标准的市政债券外，各种形式都可以采用。
(二)加大基础设施建设引资的配套措施。
第一，进一步放宽对社会资金投资基础设施领域的体制限制，减少不必要的
行政审批，降低准入门槛，拓宽投资进入渠道。政府部门的一些不必要审批，致
使投资成本上升，参与投资建设难度增大，非国有经济望而却步。应该改革审批
办法，简化审批程序和手续，加强对社会资金投资的产业引导。制定统一的市场
准入办法，大幅度拓宽社会资金的投资领域。
第二，要设计有效的方案让外部资金所有者有利可图，并切实保护其合法权
益。政府可通过为投资人提供基础设施建设和经营用地、给新进入者税收减免以
及财政补贴或综合补偿的办法，促进社会资本进入基础领域。还可根据不同项目
进行专门设计。如通过提取地铁沿线土地价部分收益，或将沿线盈利性项目与地
铁项目“捆绑”，以弥补地铁开发商和营运商的收益缺口。可以对项目进行分割，
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
对于纯公益性项目部分可以剥离。
由于基础设施投资回收期长，依法保护投资于基础设施项目的经营权益尤为
重要。基础设施吸引非国有资本参与投资建设往往属于特许权经营，双方必须建
立在较高的信用基础上，尤其是政府主管部门。然而有些政府部门，往往以种种
借口违反合同契约，失信于人，致使非国有经济对政府的诚意产生怀疑。因此，
政府的信用尤为重要。从国内尚不多的民营经济BOT项目的实践来看，有比较
成功的案例，但也暴露出一些问题和矛盾。如我国首例以民营经济为主投资2．5
亿元、运用BOT方式建成的泉少I'IN桐大桥。其资产价值己达11亿元，但在大桥
收费、配套设施经营权等方面受到来自国家交通部等部门的种种限制，在刺桐大
桥之后名流公司没有再获得后续投资项目。保障民营投资权益，还需要进一步解
决更新观念和立法、执法的统一性、完备性问题。
第三，建立投资服务体系，帮助民间投资者提高管理和决策水平。政府应当
把促进和引导社会投资纳入本地经济和社会发展规划，制定落实措施，提高办事
效率。可考虑成立相应的投资服务机构，鼓励自律性行业组织发挥投资服务职能，
向民间投资者发布行业投资信息、提供政策法规咨询和技术服务等等。同时，在
规范和整顿经济签证类中介机构的基础上，充分发挥中介服务机构的职能，为民
间投资者提供法律、财会、市场信息和投资咨询等方面的服务。
第四，加快价格改革，为外资、民间资本投资城市基础设施建设创造条件。
长期以来，公用事业都是由国家投资、政府垄断经营。但随着中国经济的发展和
体制改革深入，政府单一投资已经难以满足基础建设的需求。而同时，公用事业
在长期实行垄断经营的过程中，基本上没有按照建设和运营成本的方式来定价，
使得基础设施项目无利可图，经营成本高，不利于外部资金的进入参与重组。
以地铁为例，城市轨道交通建设中，地铁由于投资成本、运营成本、维护费
用高居不下，也没有实现盈利。杭州市地铁建设从2006年开始动工，预计整个
轨道交通需要投资1000亿元人民币。2005年至2010年期间，杭州市将组织建
设线网规划中1号线和2号线的重点路段，线路全长82．2公里。按照建设部公
布的资料显示，地铁综合造价约每公里5．5亿元人民币，以此计算，全长82．2
公里的地铁综合造价将达到450亿元。浙江的民间资本数量巨大，但因为该项目
资金过大，投资期限很长，盈利情况又不确定，民资未必敢贸然介入。
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杭州市地铁建设要吸引多元投资，就必须使地铁有盈利前景，只有理想的盈
利模式才可能吸引多元投资。所以，在地铁规划之初，就建立起一种能够尽快实
现盈利的运营模式非常重要。如果杭州市政府没有相关的价格政策辅助，地铁建
设难以引入民间资本，杭州市财政将承受巨额建设资金的重担。预计2006年杭
州市需要用财政资金的30％支持地铁建设，负担沉重。因此，杭州市政府需要不
断深化基础设施领域的价格改革，大力清理整顿行政事业收费，不断改善投资环
境，使城市基础设施项目有利可图，为外资及民间资本进入城市基础设施领域、
多渠道筹措建设资金创造条件。
第五，公益性项目推行代建制。在政府投资建设的公益性项目中，政府缺乏
约束项目单位超投资、超规模、超标准等行为的有效手段，致使“三超"现象严
重。公益性政府投资项目代建制，是指政府通过招标方式，选择社会专业化的项
目管理单位即代建单位，负责项目的投资管理和建设实施组织工作，严格控制项
目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间，代建单位按
照合同约定，代行项目建设的投资主体职责。这种管理方式目前在国外的工程项
目建设中已被广为采用。2001年年底，上海开始在高速公路建设中强制实行代
建制，到2005年这项制度己被广泛推广到其他市政工程建设中。代建制的实施
不仅是为了改革工程建设的组织实施方式，也是为了适应基础设施投资主体的日
趋多元化。引用“代建制”这一国际通用的管理办法，将解决政府投资建设的公
益性项目中政府对项目单位超投资、超规模、超标准缺乏约束等问题。
第六，设立公共事业管制机构避免或减少外部投资者进入后可能产生的负面
效应。社会资金进入后，由于其追逐的是纯利润，公共产品监管不能不重视。美
国各个州都有一个针对公共事业的管制机构——公共事业管理委员会(PUC)。
对于我国来讲，如何来设立一个管制机构，特别是在地方政府如何设立一个适宜
当地特点的管制机构，这是我们目前确实需要考虑的问题。监管主要涉及三个方
面：监管价格，即公共领域的服务商是否按照政府规定收费；监管服务质量；监
管公共领域的安全性问题。
(三)引资方式创新设计。
第一，面向社会民间资本与外资的企业改制重组。按照经营城市的思路，将
部分市政公用事业企业改制重组是盘活城市固有财产，实现国有资产的保值增值
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
的好方法。利用已有的基础设施套现，能够不断的扩充城市建设的资金来源，并
使城市建设资金步入投资——回收——再投资滚动发展的良性循环中。由于需求
相对稳定、受经济周期波动影响较小的缘故，整个公用事业行业具有回报稳定的
特点，所以这部分资产对社会民间资本还是具有较大吸引力的。而将这部分经营
良好的资产转让给投资者，可以获得资金去开发新的项目。据调研，目前杭州市
燃气、公交、热电等都有股权招商项目。
第二，政府购买产品保证项目合理回报。对于污水处理、垃圾处理等行业可
采取政府购买产品保证项目合理回报的方式，政府承诺给一定的污水处理量、垃
圾处理量，支付成本加合理回报的相应对价。运作方式有BOT、TOT等。例如
采取TOT模式，即在特许经营制度下，通过出售基础设施资产一定年限的特许
经营权，由新投资者在特许经营期限内通过运营该设施获得投资回报，特许经营
期满后，再将设施运营权交回政府，如杭州市中河、上塘高架路工程、钱江四桥、
杭州七格污水处理项目。
第三，对地铁、轻轨和公交等项目采用设备融资租赁。融资租赁是指这样一
种交易行为，出租人根据承租人提供的规格，与第三方(供货商)订立一项供货
合同；根据此合同，出租人按照承租人在与其利益有关的范围内所同意的条款取
得工厂、资本货物或其他设备(以下简称设备)；并且，出租人与承租人(用户)
订立一项租赁合同，以承租人支付租金为条件授予承租人使用设备的权利。城市
建设部门可根据国家的产业政策，充分利用自己的资金、信用的杠杆作用，筹措
更多的资金用于城市建设。融资租赁的功能，从微观上讲，具有扩大投资、促进
销售、节税、表外融资、盘活存量、推动技术改造、缓解债务负担、增加资产流
动性和强化资产管理等九项功能。地铁、轻轨是巨额资金密集型系统，地铁、轻
轨设备的价格高昂，因此对于地铁、轻轨的投融资模式中可引入融资租赁的方式。
同时，公交也适用于该种方式。
例如浙租与杭州公交的合作开创了新型的公交车租赁模式。几年前作为公共
基础设施之一的杭州公交系统相对较为落后，远不能满足市民及游客的需求。公
交公司力图改变这种状况，但苦于缺乏资金。1999年，浙租与杭州公交签订了
9000多万元的租赁合同，主要帮助杭州公交购买新型车辆。5年来，浙租累计租
赁投放5．6亿元，购置新公交车1800余辆，使杭州公交系统整体提升到全国领
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先水平，取得了良好的社会效益和经济效益。
第四，创造条件建立基础设施投资基金。基础设施投资基金设立的目的是为
了集中社会闲散资金，直接参与国家重点基础设施项目的建设，它能有效地解决
国家基础设施建设资金的不足、缓解政府支出压力过大等问题，无疑是解决我国
基础设施建设资金短缺问题的有效途径。当前，国家和地方可以制定一些优惠政
策，创造条件建立基础设施投资基金。
6．1．3吸引海外资金参与基础设施建设
对于很多发达国家而言，国外资金并不是较重要的资金来源，但是对于发展
中国家而言，国外资金为国内的基础设施建设提供了宝贵的资源，而且，更为重
要的是不会像国内政府开支那样产生挤出效应。国外资金除了一部分是双边机构
和多边机构提供的优惠贷款，另外就是国外的私人公司、银行和财阀所提供资金，
他们也是城建融资的争取对象。
6．2非经营性项目拓宽融资渠道的整体战略
非经营性项目和部分准经营性项目具有公益性和非盈利性，并且常常投资巨
大，是私人或企业不愿或没有能力投资的领域，形成市场失灵。因此，政府应该
负责此类基础设施的投资或供给。但是单纯依靠政府可用的财政性资金，着眼于
政府财政性资金的内部调配，“有多少钱办多少事"，往往捉襟见肘，资金缺口问
题比较突出。通过对国内外城市基础建设融资经验的比较分析可知，基础设施建
设可以利用的资金无非是政府部门资金和外部资金。政府资金的有利之处在于其
稳定性和低成本性，每年的政府税收、使用者收费等收入都可以作为固定、有保
障的现金流入，而其不足之处就是数量有限、增长缓慢。所以必须创新改革投融
资体制，打通社会资本进入公益性设施的渠道，大力吸引外部资金。
对非经营性项目，杭州市首先需要充分利用财政和政策资源，进而积极寻求
新的融资工具或融资结构安排，将非经营性项目转化为经营性项目，从而吸引社
会资金参与城市基础设施建设。按照可操作性，杭州市可依次采取如下方式拓宽
非经营性城市基础设施建设融资渠道：
6．2．1财政资金
对于非经营性项目，财政拨款是主要的资金来源。财政资金的优点是稳定、
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
有保障，缺点是数量有限，增长缓慢。目前，财政收入的增长具有良好势头，基
本上达到GDP的2．3倍。2003年杭州市财政拨入城市基础设施建设2．4582亿，
2004年拨入4．4亿，2005年已拨入6．5亿。“十一五”期间，财政资金对杭州市
城市基础设施建设的投入将不断上升。预计“十一五”期间，用于城市建设的财
政资金的投入的增长将以财政收入的增长为基础，2006．2008年，约为每年16％
的平均速度增长，2009．2010年，约为每年12％左右的速度。
值得关注的是杭州地铁将于2006年投入建设，据预测，整个项目投资金额
将高达1000亿元人民币。杭州地铁1号线一期和2号线一期将于2006年初开工
建设，这两个项目总投资约为330亿元，其中政府投资180亿元。政府投资中大
部分将依靠财政资金，预计30％的财政资金将被地铁建设占用，能用于其它非经
营性项目的财政资金减少，资金缺口需要用其他融资方式弥补。
6．2．2举债经营
(一)银行贷款。过去银行贷款在城市基础设施建设资金中占据重要的地位，
但是为了控制政府负债风险，“十一五”期间新增贷款将控制在每年12到16亿
元，由于到期还本和偿付利息，每年净增贷款所剩无几，为了不断消化前面的贷
款量又不致使“十二五”期间成为还债高峰，实际可用贷款资金甚至出现负值，
贷款的地位可能会呈现下降趋势。
基础设施建设的贷款来源可以分为如下几个方面：
第一，稳定的政策性银行贷款。国家开发银行的贷款期限分为短期贷款(一
年以下)、中期贷款(1—5年)、长期贷款(5年以上)，贷款期限一般不超过15年。
对大型基础设施建设项目，可根据行业和项目的具体情况适当延长，一般为15
年。国家开发银行执行中国人民银行统一颁布的利率规定，对长期使用国家开发
银行贷款并始终保持优良信誉的借款人，项目贷款利率可适当下浮，下浮的幅度
控制在中国人民银行规定的幅度之内。一般信誉良好的城建公司所能拿到利率比
国内贷款利率下浮10％。从另一个角度来看，一旦得到国家开发银行等低利率的
贷款额度，也可以以此为证明要求提供贷款的商业银行压低贷款利率，从而降低
融资成本。
第二，世界银行、亚洲开发银行贷款。世界银行、亚洲开发银行等金融机构
的贷款，贷款期限也在20至30年间，而且有5．10年的宽限期，杂费也少，一
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浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
般提供项目总投资额的35％一50％的赠与，个别可达75％。据估计，发展中国家
每年从国际援助资金中获得的住宅基础设施的价值达40亿美元。更为重要的是，
对世界银行的借款不仅是资金需求，更是技术性的需求。因为引进世行的贷款后，
其对所投资项目，如可行性报告、系统完善性等的严格要求，将带给基础设施建
设全新的理念，新的技术和思路。
第三，传统的商业银行贷款。除了传统的贷款方式外，还可利用商业银行的
票据承兑融通资金。比如，资产经营公司可以在商业银行存款1个亿，并以该l
亿元为担保，向银行协商提出5个亿(要求为20％的抵押率)的票据承兑，期限为
半年，这里的杠杆率就为500％。这在急需资金垫付工程款项时可能会有应急的
作用，而平时不宜使用。
第四，房地产抵押贷款。抵押贷款也叫抵押放款或财产担保放款，指银行或
其他金融机构要求借款人提供一定的财产作为还款的物质保证而发放的贷款。房
地产抵押贷款则是银行或其他金融机构以借款人提供房产或地产作为还款的物
质保证的抵押贷款。他是房地产信贷业务的主要形式，在融资业务中占据了重要
地位。
房地产抵押贷款是以房地产作为抵押物为前提来融通资金的贷款方式。与信
用贷款相比，房地产权参加到抵押人与承押人之间的信贷活动中，不仅减少了债
权人的贷款风险，而且其贷款发放数额由抵押物的价值和贷款项目风险程度来决
定。但就借贷双方而言，其目的都不是为了取得抵押物，借方是为了获得资金而
将房地产抵押，贷方为了保证贷款安全而要求取得抵押物的抵押权。在房地产抵
押贷款中不转移房屋的占有权、使用权、处分权和收益权，但产权人和受押者都
不能随意处理房屋。
(二)发行债券。由于我国《预算法》的规定，地方政府没有举债的权力，
因此更没有发行国外普遍存在的市政债券的权力。但是由于城建资金的短缺，各
地一般都是由同政府有密切联系或本身就是政府下属部门的公司来举债筹资，因
此也可通过发行形式为公司债券和建设债券而实质为市政债券的证券筹资。
2000年12月28～29日，中国城市科学研究会和中国投资学会联合召开了
“扩大城市建设资金来源，发行城市建设债券”研讨会，会议对地方政府应发行
城市建设债券问题达成共识。我国许多城市也开始以“公司债券形式的市政债
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券”来筹集城建资金，并取得良好效果。比如，2005年上海市城市建设投资开
发总公司发行30亿元城市建设债券，用于上海老港生活垃圾卫生填埋场四期、
苏州河环境综合整治二期等城市环境治理项目和中环线城市主干道路建设项目。
2004年北京市基础设施投资有限公司发行20亿元地铁建设债券，用于北京城市
铁路工程和北京地铁八王坟至通州段工程的车辆段、车辆等建设。因此，发行债
券也是融资可行的方法之一。除了普通的直线型债券，若在债券条款中加入某些
变更条件，就可以改变投资者与发行者的风险分担，从而吸引投资者，比较可行
的变通债券有以下两种：
第一，有保护的可提前退还债券(protective put—type bonds)。某些事件，如政
府政策的制定或改变、税法更改、汇率波动等，可能导致基础设施项目未来现金
流的不利变化，使基础设施项目的经济价值下降，从而给债券持有者带来损失①。
而设计一个保护性可提前退还债券，可以允许债券持有者在上述不利事件发生
时，以预先确定的价格提前退还债券，收回现金。事实上，这种债券的持有者不
但购买了债券本身，还购买了债券的看跌期权。当然，与普通看跌期权不同的是，
这种保护性可提前退还的期权的执行是由外部事件(即政策的改变、税法的更改
和汇率波动等)所触发的，而普通的看跌期权则是在未来某一时间由债券持有者
自行决定的。对持有者而言，由于这种提前退还的期权增加了债券的价值，因此
附有保护性可提前退还条款的债券的收益率比没有提前退还条款的债券的收益
率低。
对于基础设施项目而言，这种保护性的条款可以由政府来实现(因为政策改
变、税法更改都是由政府决定的)，这样就能够使投资者有安全保障，使得债券
更具吸引力。比如当通过发行债券形式为杭州的湖底收费隧道建设融资时，其还
款的可能性是由未来隧道的收费来保证的，因此可以附加这样一个提前退还的条
款，即当隧道的收费价格降低时，投资者可提前退还债券。由于隧道的收费价格
是政府可控的，所以为了增加投资者信心而附加的“安全”条款也就在政府的掌
握之中。这就增加了债券的吸引力，也可适当提高发行的价格。
第二，可转换含看涨期权的债券(conversion call．type bonds)。可转换债券
。如连接法国和英国的跨欧隧道(Eurotunnel)在建成后，车流量未能达到预期的水平，以致不得不降低过
隧费。其中很大的一部分原因就是政府的不利决策：没有按允诺的在隧道的英国入口处和伦敦之问建立高
速铁路，穿越海峡的免税渡轮被继续允许通行。
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的持有者有权在将来某些事件发生时，将债券转换成公司的股票。这些事件是预
先约定的，诸如有利政策的制定、税法的有利更改、汇率朝有利的方向变动，或
者能源价格下跌等等，能够增加基础设施项目的经济价值的特殊的事件。一般来
说，这类债券同时是可赎回的(callable)，即发行者有权赎回债券。一旦被要求
赎回时，持有者有权转换他们的债券成为股票，所以有时候这种可赎回性也常常
成为迫使不愿转换的债券持有者强制转换的手段。当基础设施投入营运后的收益
由于特殊事件的发生达到或者甚至高于人们的期望时，对于发行者而言可以提前
付清欠款而要求赎回，债券持有人为了分享更多的利益，可以把债券转换为股票。
原本的负债就可以转变为公司的权益资本。
6．2．3城市基础设施建设信托
信托投资基础设施作为一种新生事物，可以定义为：信托公司以基础设施的
资产及其带来的收益为保证，面向社会公众和机构投资者发行信托凭证筹集建设
资金的一种基础设施融资方式。信托投资基础设施不仅为投资者提供了可行的投
资渠道，更重要的是为基础设施建设筹集到大量资金。在当前基础设施融资难的
情况下，大力发挥信托的融资功能，有其必要性和可行性。信托产品的收益率和
其风险一般呈正相关，高收益的信托产品一般对应较高的风险系数。
城市基础设施资金信托的优点是：(1)资金信托具有灵活性，充分满足了城
市基础设施项目的多样性的需求。(2)资金信托筹资能力强，能够满足较大规模
的城市基础设施建设项目的融资需求。(3)城市基础设施项目一般风险较小，这
就使得基础设施资金信托的安全性得到较好的保证。(4)城市基础设施信托收益
较高且相对稳定。这个优点是目前推出的基础设施资金信托计划受到了投资者的
认同，很快被销售一空的主要原因。
2004年，杭州市城建公司通过信托的方式筹集了3亿多资金用于城市基础
设施建设。2005年9月9日城建发展项目信托产品又在杭州市和上虞市同时发
行，总额为2亿元人民币。信托产品凭借较高的收益和相对较小的风险吸引了投
资者，不到半个月，总额2亿元的资金已经认购了1．5亿元。在已经认购的1．5
亿元资金中，超过3000万元为市民个人资金，占认购资金的20％以上。采用信
托计划方式为城市建设发展项目融资，不仅为加快杭州市城市化项目建设进度提
供一个增量资金支持，还为投资者带来一个很好的渠道。据预计，在扣除信托费
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用后，投资者每年预计可获得5．3％的收益。可见，城市基础设施建设信托是一
种“双赢”的融资渠道，今后将会在各种融资渠道中占据越来越重要的地位。
6．2．4通过项目策划，将非经营性项目转变为经营性项目
非经营性项目和经营性项目的界限往往也不是那么明显。将非经营性项目做
成经营性项目，可以将许多看似没有盈利空间的项目，经过项目的策划、包装，
或是政府通过影子收费、价格补贴等手段实现未来净现金流入，把这些资产转化
成经营性资产，使其内含回报率不低于社会平均回报率。这其实是换个角度处理
问题。
将非经营性项目转变为经营性项目，吸引民间资金，既能减轻政府在非经营
性项目上的资金压力，同时也给现在巨额的民间资本提供一条收益稳定的投资渠
道，这对城市政府和市民而言，是一种“双赢”的选择。但是，这种方法在现阶
段操作性较弱，一是由于融资手段匮乏，二是缺乏足够的政策支持，例如城建资
金贷款优惠政策，在贷款额上保证城建资金需求，同时给予低利率以减轻还贷负
担。这种使非经营性项目获得稳定的现金流，转变成经营性项目的融资新思路，
由于其自身具有“双赢”性，今后必将成为重要的融资渠道。融资手段可以借鉴
以下方式：
第一，对于有策划空间的非经营性项目而言，可以通过策划将项目转化为经
营性／准经营性项目。
以宁波市江北外滩历史文化街区保护项目为例。宁波市政府原先计划整治江
北外滩地区，进行住房重建、环境改造、绿化建设和文化遗产保修等工作，使其
成为外滩历史文化街区。据估计，光拆迁费用就需5亿元，而整修费用约为1
亿，因此这是一个政府需要投资约6亿元的资金的非经营性项目。然而，通过宁
波城建投资公司的企业运作行为，则将非经营性项目转变为经营性项目，并达成
了城建投资公司、市政府和市民的三赢局面。首先，城建投资公司注入3亿多元
资金，通过项目策划和市场调查，保护恢复街区史迹和风貌，并赋予其商业、办
公、居住、旅游休闲等多种功能。项目建成后对外出售房屋，收回投资额达到7
亿，剩余的1亿由政府补贴。这样，城投公司从7亿中得到一定的投资回报，政
府的花费则由原来的6亿降低为1亿，而城市的面貌焕然一新，市民也得到了正
面的效用。
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
第二，对于无策划空间的非经营性项目，可以运用摊薄法，通过“影子收费”
办法计算政府补贴费用，将非经营性项目转化为经营性／准经营性项目，吸引私
人资本直接投资。
非经营性项目的建设，无论从理论还是实践的角度，都应该由政府来投资。
然而，投资数额巨大的非经营性项目，如不收费路桥的建设，给政府有限的资金
提出了严峻的挑战。一种可行的方式是通过招商吸引私人资金，由私人公司投资
建设不收费路桥等非经营性项目，然后通过政府每年支付本金贴现和利润，在一
个约定的时间跨度内向私人公司均匀支付回报。这对于政府而言是一个非经营性
项目，而对于投资者而言就是～个经营性的项目了。每年本金和利润的补贴费用
的计算可用“影子收费”的办法，以设施的使用流量为自变量，计算函数补贴费
用。这种方式的资本成本将低于单纯依赖贷款的资本成本。而事实上，使用“招
标”的方式来进行项目投资者的选择，更能够将资本成本压低在项目建设的边际
成本范围周围，从而降低预先计算的补贴费率。
这种方式的优点在于，第一，减轻政府财政压力，将出资时间拉长，从而摊
薄每年的支出；第二，花小钱办大事，运用有限的财政资金，起到“四两拨千斤”
的作用；第三，提高建设效率，通过引进私人资金，从而引进先进的技术和管理
方法。
假设在未来5年内杭州道路桥梁的建设中，每年有15亿元盘子的项目通过
上述方法来运作。将时间跨度定为20年，政府所支付的投资回报率为6％(该费
率在实践中被证明是可行的，如上海中环线快速环路的建设)。那么加上最后的
本金支付后，每年政府总共需要支出的本息回报率为8．67％。于是在2006,---2010
年，每年政府的支出金额如表6．1所示：
表6．1 2006～20lO运用摊薄法所完成的投资额和每年的支付额单位：亿元
2006 2007 2008 2009 2010 合计
完成投资额15 15 15 15 15 75
回报支付额1．3l 2．62 3．93 5．24 6．55 19．65
可以看到，运用摊薄法5年内将总共完成75亿的项目，而第5年的支付额
为6．55亿元，完全能够被财政所负担。即使到第20年，支付额增长至26．2亿元，
随着每年财政10％的增长，第20年的财政资金收入也足以应付此回报支付额。
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通过摊薄法政府在让国民享受公益性基础设施的高水准的同时，将原先一次性的
大额的城建项目投资支出予以递延摊销，只需每年均衡地向社会投资人支付一笔
租金或使用费，使得政府易于平衡财政预算，而且政府也不必直接承担项目建设
期的各种风险，是一种“双赢”的融资渠道。
6．2．5非经营性项目与经营I生项目打包组合
对于那些纯粹的非经营性项目，可以通过与经营性项目的打包组合来获得一
定的收益。以南京市秦淮河的河道整治为例。秦淮河的河道整治就分别与土地、
污水处理和旅游开发三个经营性／准经营性基础设施项目相结合，通过对非经营
性项目的投入，而从经营性项目／准经营性中获得收益。秦淮河的河道整治成功，
首先能使秦淮河周围的土地价格上涨，将土地卖给开发商得到增值；其次，河道
整治也是为污水处理贡献了力量，因此可以从污水处理费中取出部分划给河道整
治(南京的实际情况是每吨污水处理费中的￥0．15划归河道整治)；再次，秦淮河
的整治也将促进河边地区旅游业的发展，通过旅游景点的特许经营开发权的拍
卖，获得资金。
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7结论及政策建议
7．1研究结论综述
本文立足杭州市城市基础设施建设融资的现状及存在的问题，通过分析“十
五”期间杭州城建融资的资金供求状况和城建融资的特征，发现目前杭少1'1城市基
础设施建设融资存在体制缺乏灵活性、资金供求不均衡、融资渠道和方式单一以
及过于依赖贷款和土地出让转让金等问题。与此同时，为了完善杭州市城市基础
设施建设的融资体制，日本、德国、法国和美国等发达国家以及国内部分城市的
基础设施建设融资的大量成功经验和模式值得参考，比如盘活城市基础设施存
量、转让特许经营权、发行建设债券、提供低息贷款或税收优惠等。
但是，不能照搬照抄国外模式，而必须结合实际勇于创新。为此，笔者基于
现状分析和国内外经验比较研究，提出了“十一五"期间杭州市城建资金筹措原
则及目标，并对“十一五”期间杭州市城市基础设施建设的资金供求状况作了系
统性测算，在此基础上根据不同类型城市基础设施建设项目的特征及其面临的不
同资金约束，提出了针对经营性项目和非经营性项目的整体融资策略。
具体而言，包括以下一些筹资渠道，按可操作性由强到弱排序如下：(一)
财政资金；(二)土地盘活资金；(三)城市资源经营收入；(四)企业债券；(五)
银行贷款；(六)将非经营性项目转变为经营性项目；(七)非经营性项目与经营
性项目打包组合，使非经营性项目获得经济收益。这些融资渠道前提都是以政府
作为单一的资金筹措主体，然而由于单一融资结构所筹集的资金无法完全满足经
济发展对基础设施的需求，为此笔者进一步提出社会资金参与城建的新思路，具
体的引资方式包括：面向社会民间资本与外资的企业改制重组、政府购买产品保
证项目合理回报、对地铁、轻轨和公交等项目采用设备融资租赁以及创造条件建
立基础设施投资基金。
7．2政策建议
仅有制度创新是不够的，配套的政策措施必须跟上。笔者对杭州城市基础设
施建设融资方式改进的总体建议如下：根据城市基础设施性质，确立多元化的投
融资模式。在向市场经济过渡的过程中，基础设施本身也是一种资源，可以通过
挖掘其增值潜力，以其收益支持城市建设，形成城建资金投入、产出的良性循环。
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这需要根据项目属性确立不同的投资主体、经营模式，并且为了使公共利益不受
侵蚀，政府还要对公共品的服务质量与价格体系等进行必要的监督与引导，寻求
社会利益与投资者利益的最佳结合点。政府必须放宽城市公共设施的价格管制，
运用市场机制形成公共品的使用价格，使城市基础设施有利可图，同时在吸引外
资时给予一定的税收优惠，从而吸引社会资金进入城市基础设施建设。引导私人
部门参与基础设施的建设和管理，不仅有利于提高效率，降低成本，同时增强投
资决策和建设管理能力，而且还能通过建立公平竞争的市场经济体制，提供给市
民更优良的硬件条件和服务，可谓是“一举两得"。
(一)由政府全额投资的非经营性项目采取企业化经营模式。
城市道路、桥梁、绿地、路灯等非经营性项目具有很强的社会公益性，但是
由于其难以解决收费问题，私人投资难以涉足，这类纯公共品的建设与维护一直
以政府财政为主。为了提高效率，最大限度地避免政府人员的机会主义行为，政
府投资的运作也要引入竞争机制，按招标、投标制度进行企业化操作。尤其是该
类设施的维护，历来成为政府财政支出的黑洞。为了节省开支，对非经营类项目
的维护，政府确定明确目标后应将具体计划的实施交给某些法人团体。政府要面
向社会公开招标养护作业单位，按照任务量核定作业费用，经费包干，超支不补，
实现非经营性项目的专业化、社会化、企业化经营。
(二)积极鼓励与引导社会资本参与经营类项目的投资与经营。
当前，城市供水、供气、公交等公用行业有一定的垄断性，这些公用企业由
于垄断经营、机制僵化等原因普遍存在业绩不佳、亏损严重、对市场反映迟钝等
问题。市政企业运营效率的低下，不但阻碍了城市建设的进一步发展，而且也给
杭州市财政背上了一个沉重负担。不盘活这笔存量资产，就无法使之产生增值效
应，更谈不上城市基础建设资金的良性循环。因此，市政行业的当务之急一方面
是要深化改革，尽快建立现代企业制度，转换经营机制；另一方面要积极引入社
会资本，实现投资主体多元化，营造竞争环境，打破垄断。这既是提高公共企业
经营效率的要求，也是为了积极拓宽融资渠道，推动城市现代化建设的必然结果。
对于经营类项目，可以通过公平、公开竞争的招投标办法采取有偿转让、委托经
营、参股、租赁、承包等市场运作方式引进多种投资主体；对于准经营类项目，
政府可通过提供适当补贴、授予企业特许投资权或特许经营权等优惠政策，吸纳
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社会各方投资。
(三)积极创新基础设施建设的投融资方式。
对于一些大型基础设施建设项目(如隧道、城市地铁等)，资金需求量大，建
设周期长，对这类项目进行投融资方式的创新是非常必要的。主要实现方式有：
第一，ABS方式(Asset．backed Seeuritization)。即通过资产证券化的方式实现
大型项目向全社会融资。资产证券化是近30年来世界金融领域最重大的金融创
新之一，凡是在未来可以产生持续而稳定的现金流的资产均可用来进行证券化。
该方式是以项目所属的资产为基础，以资产所能带来的预期收益为保证，通过向
资本市场发行证券来募集资金。
在法律支持方面，与大部分亚洲国家或地区不同，中国并没有资产证券化的
法例，只是以《信贷资产证券化试点管理办法》为基础，以建行及国开行两个试
点先运转起来。中国要发展资产证券化，第一步是要决定采用什么法律基础，相
关的会计、税务、土地注册、抵押、披露等等相关条例会陆续出台。
杭州城建要发展资产证券化，需要政府及其它职责与证券化相关机构提供明
确的政策支持。由于实行金融分业监管，各部门之间需要引入正式的协调机制促
进跨部门的工作小组，各部门协调配合，使证券化工作顺利进行。
第二，影子收费。影子收费是指借用私人资本作为非经营性城市基础设施的
资本投资，而由市政府通过税收来补偿非经营性城市基础设施的成本的融资方
法，即每一个享用服务的人并没有显式的交费，而实际上他通过市政府(税收形
式)交费了，此处的成本包括运行成本与资本成本。
运用影子收费的方式来解决非经营性城市基础设施没有正现金流的问题以
利于融资工具的操作达到借用私人资本目的的过程中，并不存在非经营性城市基
础设施所提供服务的现实交易市场，即每个享受服务的个人并不马上为此付费，
而是通过市政府间接付费，这里只存在影子价格而不存在市场价格。影子收费的
最后完成，必然需要通过一种标准来给付非经营性城市基础设施所提供服务的相
应对价，而这种标准或者说对价只能是影子价格。因此，影子收费的核心是影子
价格的确定，通常是一组影子价格的确定。
杭州市要运用影子收费方法进行城市基础设施建设融资，需要政府严格限定
和规范自身的行为，制定制度，规范和确定项目的风险和盈利，排除政府和私人
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之间确定影子价格谈判中产生的权利和贿赂等各种问题。同时，为了吸引民间资
金，政府在价格和税收方面需给予一定的优惠政策。为解决这一问题，可以借鉴
英国M30公路的实际案例。英国国家审计署提出了“影子收费”的办法，即政府
规定了一个最低交通流量，如果低于这一流量，那么政府提供补贴，如果高于这
一流量，双方分成。在这里，影子收费是作为正常收费(即显式收费)的补充出现
的，而影子价格就是最低交通流量或者说最低交通流量所对应的通行费，这是政
府与私人部门达成的公平价格，使私人部门的投资至少可以得到必要的补偿。在
正常收费即可达到影子价格时无需执行影子收费(gO政府无需补贴)，只有正常收
费低于影子价格时，才需由政府进行补贴即执行影子收费。
第三，BOT方式(Build Operate—Transfer)。即通过建设——经营——转让的
方式，走出一条大型基础设施建设由私人投资经营的路子。政府通过招投标方式，
将某个通常由政府拥有并控制的大型基础设施项目特许私营投资者建设与经营，
特许期满后，项目无偿地转移给政府。BOT方式有效地减少了政府的主权债务，
使政府能腾出大笔资金支持其它公共项目的投资建设。
尽管BOT在国外的应用相当广泛，但它是一种出现时间较短的项目融资结
构，由于其复杂，涉及面多，融资成本高，特别是目前我国法律体系不健全，专
业人才缺乏的情况下，这种融资方式在杭州市城市基础设施建设融资方式运用中
遇到了不少的问题。杭州市要推进建设——经营——转让的融资方式，一方面，
需要政府建立和逐步完善BOT法规，使投资者的权益得到法律的保障，同时政
府也可以依照法律程序对BOT项目加强管理和控制，另一方面，需要政府给予
一定的收益担保和优惠政策，吸引国内外资金参与城市基础设施建设。
7．3杭州市城市基础设施建设融资远景展望
中国经济要实现可持续发展，有两个经济指标是必须保持的：(一)GDP
年均增长不能低于7％；(二)城市化水平每年增长不能低于1％o。按照这个水
平计算，每年大约有1200．1300万人进入城市，不仅原来的基础设施要进一步
完善，还要为这些新增加的人提供足够的城市基础设施。按照近几年的统计分
析，每年全国投入城市建设的资金在4000．5000亿元。假设201 1年．2020这十
年问，杭州市老城区的GDP仍然按照高速(2l％)、中速(16％)和低速(13％)
o建设部城市建设司司长李东序同志在全国城市建设与管理工作现场会上的讲话(2004年12月2 FI)
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浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
的方式增长，依据前文的计算方法，笔者可以计算出7％和9％经济增长率下城
建资金总需求。其中，以7％计算的城建资金总需求大约为1108．57亿元，以
9％计算的城建资金总需求大约为1425．31亿元。
在现阶段，改革开放20多年尤其是近年来，杭州市的城镇建设发展很快。
改革开放最明显的成果一是城市建设，二是高速公路。经过多年的努力，杭州
市的城市基础设施在整体上基本满足了经济发展和人民生活水平提高的要求，
基本上解决了行路难、乘车难、供热难、吃水难等问题，还清了历史的欠债，
从总体上来讲发展很快，然而城建设施要有进一步发展和完善，资会供给就成
为其主要瓶颈。
目前，杭州市城建资金的增长主要靠财政资金、土地出让转让金和国内贷
款。随着经济的发展，财政资金总量将会有大幅增长，到了2020年用于城市
基础设施建设的资金会更加充裕，现在的资金缺口将被弥补。但是，按照国家
目前的政策，为了抑制房地产泡沫和经济过热，将实行最严格的土地管理制度，
并且土地资源有限，土地出让转让金将越来越少。同时，由于税收需要通过严
格的政治程序，城建维护税增加很困难。由于银行必须根据央行货币政策调整
信贷水平，贷款也无法得到保证。可以预计，2020年杭州市城建资金筹措仍会
面临资金短缺问题，完全依赖政府财政城建资金将面临巨大的缺口。
另一方面，民间充裕的资金需要有效的融资渠道寻求回报。来自于人民银
行的统计认为，“十五"期间浙江民间资本达到8300亿。据2005中国(浙江)
民间资本投资合作博览会统计，至2005年6月浙江民间资本高达10000亿，
且2005年有望突破11000亿元。据浙江省财政厅统计，“九五”时期，浙江
省非国有投资达5900亿元，占同期全社会投资的63．8％，居全国之首。到2020
年，在现有政策不变和经济持续稳定健康发展的前提条件下，浙江省民营经济
将会有进一步扩张趋势，杭州市充分利用民间资金可以说一项“双赢”的城建
资金融资方案。
同时，可以预计，到2020年金融管制将会进一步放松，随着资本市场的
开放，国际国内资本流通更为便利，人民币利率和汇率有可能完全放开由市场
决定，从而为资产证券化等直接融资方式提供了有效的市场条件和便利的执行
机制，并有利于新的融资工具的创新和使用。
浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
据此，笔者认为至2020年杭州城市基础设施建设的远景规划概括如下：
推进市政公用事业市场化；发行市政债券，吸纳民间资本，把隐性负债转化为
显性负债；加快城市基础设施发展速度，保持与经济发展相匹配的增长率，对
经济发展起到切实拉动作用；在具体筹资手段上，不断开拓杭州市城市基础设
施建设融资渠道，以政府资金为导向，充分利用民间资金，开发多种融资工具，
建立多元化、多渠道和多层次的资金筹措新体制。
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浙江大学硕士学位论文城市基础建设融资体制创新研究——以杭州市为例
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