西南财经大学
硕士学位论文
国有资产流失问题研究
姓名：杨金凤
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：翟立宏
20071001
摘要
摘要
自从我国20世纪80年代推行经济体制改革以来，国有资产流失现象便
作为国有企业改革进程中的衍生物而出现。经过近30年的国企改革历程，国
有资产流失现象一直如影相随，不仅没有逐渐减弱至消亡，而且还l遁着经济
发展的深入和金融环境的演变而呈现出愈演愈烈的发展态势，从境内发展到
了境外。国有资产的加剧流失给我国社会主义市场经济建设带来很大的负面
影响，其数量是惊人的，其危害程度更是令人堪忧。
研究国有资产流失问题的根本意义，在于我国的经济体制改革目标是建
立有中国特色的市场经济模式，是以公有制为主体的社会主义经济体制，国
有经济仍然是我国经济体系的核心．国有资产流失对我国经济改革和发展非
常不利，这是不言而喻的。国有资产流失的加剧从根本上损害了国民经济发
展的步伐，成为市场对经济资源进行合理配置的逆向作用力，对市场机制形
成一种内生性的偏差，损害了全国人民对改革开放的热情和信心，也在现实
生活中造成了社会财富分配不公和贫富差距加大的社会不和谐现象。尤其是
在中国加入WTO后，正处在转型过程中的国有经济又步入到更为复杂的全球
经济一体化发展环境中去，使得国有资产流失问题也随之演变得更严峻更深
刻了。在新的国际金融环境下找准国有资产流失问题的诸多新老症结，理清
现象背后的本质原因，继而寻求更加切实有效的解决对策和办法，是我们必
须着力思考的迫在眉睫的现实问题。
本文首先对国有资产流失方面的一些理论问题从概念层面进行了梳理和
探讨，以求对这一问题有一个科学的理性的认识。从纯粹的字面意义范畴来
看，国有资产流失涵概的范围要宽广得多，但实际上，我们还应从法律角度
出发对国有资产流失进行理性的界定，这样才能对国有资产流失问题的责任
人和监管对策找到现实目标和依据；其二，我们还要对国有资产流失现象从
经济学的角度进行透视分析，应该辨证地看待企业改制过程中出现的国有资
国有资产流失问题研究
产流通交易行为，不能一概从等价交换角度去判断国有资产流失与否。在国
有企业改制这个改革大背景之下，因为国有企业所有权不明晰，使得国有资
产的交易流通出现了“卖方”缺位现象。在买卖双方信息不对称的交易过程
中，“贱卖国有资产”的现象难免会出现。如何看待企业改制中出现的国有资
产流失现象呢?笔者认为，应一分为二地看待，如果原来缺乏生机和活力，
濒临倒闭破产的国有企业被转卖给私营企业后，重新焕发了生机和活力，实
现了翻番甚至翻几番的生产能力，这样的企业改制就是成功的，就不能以“国
有资产流失了，被低价贱卖了”这个狭隘的层面出发去认识国有企业改制。
相反，这样的国有资产转移现象是非常良性的值得倡导的，“国退民进”正是
国企改制的主旋律，我们就是要想方设法让国有资产转移到更富有生机和活
力的发展环境和模式中去。另一方面，我们所要指责和防范的国有资产流失
现象主要是指从法律上看，由于国有资产的经营者、占有者、出资者、管理
者主观上的过错而造成的国有资产损失或者减少的状态或者结果。从这个意
义上来说，由于自然原因如地震、台风等造成的国有资产流失以及国有资产
作为物质的自然损耗，不能称之为国有资产流失。因政治经济体制原因而造
成的国有资产流失问题在实践中相当严重，但从法律上看，造成国有资产流
失的责任主体不明。如果要追究，这个责任更多地应由政府特别是中央政府
来承担，因而也就没有多大的法律意义。
文章随后对国有资产流失现状进行了全面深入地披露，旨在全方位展示
国有资产流失的途径和惊人程度。
关于国有资产流失的具体数量，目前还并没有一个总量上的准确测算，
一些“比较保守”的数据已经令人触目惊心：白20世纪80年代搞国有企业
改制试点以来，全国每天流失的国有资产数额就达上亿元，且呈现逐年大幅
度增长势头。据不完全统计，80年代末，全国平均每天流失的国有资产约为
1．3亿元，到了90年代则提高到2．5亿左右。1994年全国进行清产核资的企
业有12．4万户，全部资产损失达2231．1亿元，全部资金挂账2206．9亿
元，损失与挂账合计达4438亿元，占12．4万户国有工商企业全部资产的10．7
％。
以上这些数字已经是十年前的统计，仍然令人触目惊心!而经过了十年
的发展，国有资产流失的现象有增无减，进入21世纪之后，流失速度更快，
2
摘要
有时一天就达十多亿元。尤值一提的是，我国在加入WTO世界经济一体化格
局之后，对外开放的步伐进一步加大，国有企业也融入了全球化的市场竞争
环境中。相对于财大气粗的跨国经济巨头而言，尚处于经营机制转型期的我
国国有企业的市场竞争能力明显低下和薄弱，因此，加入WTO为跨国企业蜂
拥而入进入我国大搞并购、投资行为创造了有利条件。大量事例表明，近年
来，因为引进外资不慎而造成的国有资产流失流失到境外的现象，其数量和
金额更为惊人，其影响和危害也更为深刻长远。加上在境内也愈演愈烈的国
有资产流失“黑洞”，可以这样说，进入新世纪以后，我国国有资产流失问题
也“进化”发展到一个“内忧外患”的复杂境地。因此，在2006年两会召开
之际，就有很多代表建言：应彻底查清国有资产流失情况l ’
文章从境内和境外两个方面去考察了国有资产流失的途径，引用展示了
众多国有资产流失的具体事实案例。从境内层面来看，国有资产流失现象的
核心环节在国企改制和公司治理机制的不完善。尤其是在国有企业进行产权
交易的过程中，容易因为过分低估国有资产价值而导致国有资产大量流失i
另外，大量国有资产在破产中流失；第三，国企因为产权不明晰，政企不分
而带来管理混乱，国企领导人贪污腐败也是国有资产流失的一大途径；再有，
财政性蚕食形成国有资产大量流失。．
从境外层面来看国有资产流失途径，其核心环节是外资并购和中外合资
经营。因为跨国企业并购和中外合资合作中造成我国国有资产大量流失境外，
是我国加入盯0后出现的国有资产流失问题向纵深发展的新现象，也是本文
中笔者重点关注和探究的对象。
改革开放之初，国内理论界盛行“合资至上论”，认为建立中外合资合营
企业可以实现互利互惠，尤其是中国企业可以通过与外商的合营学习到它们
先进的技术和管理方式。但随着中国改革开放形势变得越来越严峻，中外合
资蜜月期的结束，中国改革早期所依赖的上述论调被各种各样的现实所击穿，
中外合资并没有让中国企业从外方手中拿到所谓的先进技术和管理，反而是
外商通过合资、并购等方式与我国大型国有企业合作，轻松打入中国市场，
并轻而易举地攻占大量市场份额，获得大量的利润。这从一个侧面造成了国
有资产大量流失到外商手中。另一方面，跨国巨头利用我国经济体制改革过
程中相关法律法规的不完善，往往与一些地方政府勾结起来，进行违规操作，
3
国有资产流失问题研究
低价收购我国国有品牌企业，客观上造成了我国国有资产大量流失到境外。
国务院发展研究中心发表的一份报告中指出，中国已经开放的各产业中，
排名前5位的企业几乎都被外资控制，外资在21个产业中拥有多数资产控制
权。比如玻璃行业，该行业中最大的5家企业已经全部合资；占全国产量80％
以上的最大5家电梯生产厂家，已经由外商控股：18家国家级定点加点企业
中，11家与外商合资；化妆行业被150家外资企业控制着。而据国家工商总
局调查，电脑操作系统、软包装产品、感光材料、子午线轮胎、手机等行业，
外资均占有绝对垄断地位。截止目前，已经有70％的中国传统本土品牌消失
了，胶卷市场被柯达、富士占领，宝洁系列吞没了日化用品市场，南孚电池、
活力28洗衣粉等许多民族品派，都在外资进攻下丢掉了阵地。
中国社科院世界经济与政治研究所研究发现，外资收购中国企业，一般
都坚持“必须绝对控股”、“必须是行业龙头企业”、“预期收益必须超过15％”
的“三必须”原则，而国外，一个行业内的龙头企业是绝对不允许外来资本
收购的。放任外资并购中国企业，必然造成重大后果：市场份额大规模流失，
使民族产业失去成长的土壤；外资通过并购取得垄断地位之后，价格会暴涨，
中国消费者会因此付出重大而持续的代价。另一方面，外资并购加剧了我国
近年来的过度引资，造成了目前7000亿美元的过剩投资规模。中国外汇储备
扶摇直上，13000亿美圆的庞大外汇储备实际成为官方的流动资金。国内投资
市场成了外资“热钱”的乐园。我们的外汇只能被动地出口购买西方债券，
赚取5％的利息。而流到西方国家的外汇资金又随着跨国集团返回到国内市场
成为新的投资基金，在并购国内企业后，外商不仅把投资连本带利捞回来，
而且最低也要拿回10％的利润，这一来一去，跨国集团在那5％利息上实际又
多赚了一倍。
中国人民大学商学院副院长陈甬军说，外资热衷并购我国民族品牌是因
为我们对外资并购的审核政策过于宽松。目前我国出台的关于外资并购的条
例已经不少，但各种条例最大的问题是，体系散乱，出台部门不一，规定层
次较低，实践中亦很难操作，大部分只能算是部门规章，实际政策往往依靠
政府部门内部掌握。这也正是一些地方和一些领域可以跨越外资并购禁区违
规操作的一个原因。
据商务部统计，截止2005年底，在所有外商投资企业中，有一半以上处
4
捅要
于亏损状态。而且长久以来，外商投资企业中一直存在着“长久不倒”和“越
亏损越投资”的现象，这与正常的商业逻辑相悖。这一“谜局”背后究竟隐
藏着什么?国家税务局一名反避税官员判断，2／3以上的外商投资企业的亏
损，是为避税而人为制造出来的。近几年来，仅外商投资企业的非法避税，
每年给中国造成的税收损失就在300亿元人民币以上。
另外，据国家国有资产管理局提供的资料表明，仅1992年全国与外商合
资合作的8550家国有企业中，有5000多家的675亿元帐面资产没有经过评
估，按45．2％的升值率(有关部门计算的)计算，一年中就流失掉305亿元。
种种现象表明，中外合资给中国经济发展带来的三大弊病就是恶意并购、
转移污染和非法避税。跨国公司只会将商品生产中最没有附加利润的部分，
比如组装环节，最耗费能源和原材料、最易造成环境污染的环节放在中国，
而公司利润和新创造财富的绝大部分将会被跨国公司所拿走。在国际产业分
工的总体格局中，我们就只能充当打工者的角色。
随着中国国内金融市场的健康持续发展，人民币不断升值，中国国有企
业迎来了一个非常有利于自身发展的经济环境。国有企业对于引迸外资合作
伙伴是需要进行仔细甄别的时候了l从近期娃哈哈与达能、武钢与阿尔斯通、
苏泊尔与塞伯等一系列合资纠葛中可以看出，外商以抢占中国市场，获取高
额利润为目标的合资、合营已经逐渐为中国工商界所不齿。最突出、最典型
的就是目前尚未结束的娃哈哈和达能之间的纠纷。对于境外资本的攻城略地，
中国大型国有企业应该保持警觉，在引进外资参股时要进行理性思考，在合
同中保证国有资本对企业品牌和话语权的控制力，不要做亏本的买卖。此外
更重要的还在于，国有企业要苦练内功，尽快完善公司治理模式，增强市场
竞争力，这样方能在融入国际市场与外国资本进行较量时立于不败之地。
文章接着从主客观两方面分析了造成国有资产流失的诸多内、外在本质
原因。国有资产流失的根本原因也即客观原因是我国国有企业改制和国有资
产管理体制本身存在的缺陷——国有资产产权主体缺位、管理体制不健全，
没有建立起对国有资产起约束和监督作用并促使国有资产有效运营的机制。
并由此带来企业实际经营者损公肥私、贪污腐败等基于主观因素而导致的国
有资产流失现象。
文章最后从宏观和微观两方面提出一系列对策和建议。笔者综合多方面
5
国有资产流失问题研究
的原理分析，加上自己的综合思考，整理出一套有严密逻辑和操作性的对策
方案。笔者认为，国有资产流失现象主要是在国企改制和公司治理过程中出
现的问题，因此，预防国有资产流失，应抓住这两个关键环节，从宏观和微
观两个层面去着手解决。从宏观层面来说，应做到以下几点：完善国有资产
管理制度，解决国企所有人缺位的本源问题；完善相关法律法规，加强国有
资产的监管；从各方面建立健全国企经营治理的监督约束机制。从微观层面
来考虑，重在规范国企产权交易，消除产权交易的自定价问题；规范现代国
有企业的公司治理模式，建立规范有效率的现代公司治理结构和机制；以人
为本，选拔优秀人才组建国企领导班子，等等一系列的具体措施。
总而言之，只要从理论、现实两方面认识到国有资产流失问题的严重性，
找到导致国有资产流失漏洞的症结所在，对症下药，就不难找到治理流失的
对策和方法。随着社会经济的迅猛发展和金融投资环境的不断变化，国有资
产流失问题也在不断演化，花样翻新，情况愈见复杂，在如何彻底防范和治
理国有资产流失方面，目前还没有具体而明晰的十分有效的办法，短时期内
也不可能有包治百病的“灵丹妙药”。我们只能不断与时具进，深入研究国企
改革新路径，关注国际金融市场大环境的发展演变，不断创新办法和思路，
对国有资产流失症结，既要“堵漏”，也要实施“疏导”相结合，坚持以人为
本的原则，从制度到管理全方位加大对国有资产的运作和监管。
6
关键词：国有资产流失现象原因对策监管
Abstrad
Abstract
In the past 20 years since reform and opening up policy was carried out，
China's economy developed rapidly,past planned economic model has been
changed into market economy system with China's characteristics．
In the process of transition of our economy,the loss of state assets has been
caught great attention by all circles since it was mentioned．But way has the loss of
state assets not been held back；and Ms a tendency to become more sefions?This
problem，we should think it over in depth． ，
State assets played a very。crucial role in the development of our economy and
society,the loss of state assets has brought great dangers to economic development
and this phenomenon is becoming more Serious day by day．I think it is necessary
to discuss this problem agam to attract more attention from wide range of groups．
In general，state assets al"e main component and come．tone in development of
our social economy．Due to enterprise restructure and incompleteness of operation
mechanism in SOFa,the loss of state assets came out．So we have to think out
ways to monitor state assets，and control its loss from all sides．
I have discussed this phenomenon in the following parts．First,I analyze and
discuss some theories on the loss ofstate assets，SO as to have a general impression
on this problem．Second，l have analyzed ways and phenomenon in the loss of
state assets from domestic and abroad sides，and presented great amount of real
cases of state assets loss．Third．I have analyzed several reasons which bdng state
assets loss．And finally,I put forward some control measures and suggestions to
prevent state assets from micro and macroview．
First part of the thesis is the introduction,an overall briefing of purpose，
significance，structure，method and innovation of the thesis．
Some theories on loss of state assets are explained and analyzed from its
definition in the second part．From pure definition，the scope of loss of state assets
is quite wide．but in fact,we should define the lOSS of state assets rationally from
legal view．Only under this way,can we find those who are responsible for loss of
state assets and the targets we should monitor．Second，we should research and
analyze the phenomenon of state assets loss from view of economics，dialectically
treat flow and trade of state assets occurred during process of enterprise
restructuring，and can’t judge the state assets loss from view of exchange at equal
value without exception．
Great amount of phenomenon and real cases about domestic and foreign state
assets loss are exhibited and listed in the third part of the thesis，with aim to
present ways and surprising degree of state assets loss on every side．Since
experiment of SOE re．structuring was carried out from 1980s，nearly 100 million
yuan of state assets lose everyday in China，and this amount has a tendency to
grow annually．
After entering into 21st century,the speed of state assets draining becomes
mote rapid，daily amount maybe more than 1 billion yuan at some time．After
China's access into、^呵D．more and more state assets are drained to abroad
through mer百ng by foreign capital． ·
In the new world financial environment，how to discriminate foreign capital
and avoid malicious merge is a new subject considered by large SOEs．And more
important,SOEs should practice hard their own power,perfect their corporate
management model and improve market competitiveness．Only under this
condition can they win the battle with foreign capital in international market．
In the fourth part．many essential reasons which caused lOSS of state assets age
analyzed from subjective and objective sides．SeE restructuring and incompletion
of corporate management system age two key factors．
In the last part，a series of control measures and suggestions are put forward to
prevent loss of state assets from macro and micro views．Based on analysis of
principles and comprehensive thinking,the writer sort out a set of logical and
operational control plan． ．
From macro view,we should do the following work．Perfect management
system of state assets to solve original problem that owner of SOE is absent．
Perfect relevant laws and regulations and enhance supervision of state assets．
Establish and perfect supervision and control system on operation and
mafiagement of SOEs from all aspects．Considering from micro aspect，the key
2
AbsBact
measure is to regulate trade of SOE property to eliminate self-pricing problem in
SOE property trade．Regulate corporate management system model of modem
SOEs to establish efficient management structure and mechanism of modeFll
corporations．Based on human resomces to and elect excellent talents to form
leadership of SOEs．
IlI conclusion．after understanding the sedonsness of loss of state assets，from
theory and reality,find the cause which brings state assets loss，it／s not difficult
for us to find control measures to hold back the loss．
Along with rapid develop of social economy and continuous changes in
financial environment,the Ioss of state assets is evaluating and become mOre
complicated．We don’t have detailed and effective measures to prevent lOSS of state
assets completely in a short period．
What we can do now is just to proceed with tilnes，study ncw route of SOE
restructuring,pay attention to changes and evaluation in international fin．ancial
market，thus to innovate more effective methods and ideas to prevent loss of state
assets·Sticking to principle based on people，can we effectively operate and
monitor state assets from system and management aspects．
。
Keywords：Loss of state assets ways and reasons
control measur，es and suggestions
3
西南财经大学
学位论文原创性及知识产权声明
本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，
独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，
本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对
本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标
明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。
本学位论文成果归西南财经大学所有。
特此声明
学位申请人：杨金风
2007年10月15日
0．绪论
0．绪论
在我国经济体制转型过程中，国有资产流失问题自从被提出至今，一直
受到社会各界的广泛关注。我国理论界已对此问题进行了广泛而深入地研究，
实践中也受到足够的重视，’但随着国内外经济、金融环境的不断发展演变，
国有资产流失的现象有愈演愈烈的趋势。我国的经济体制改革目标是建立有
中国特色的社会主义市场经济体制，是坚持以公有制为主体的经济体制，国
有资产在我国金融经济体系中有着至关重要的地位和作用，国有资产流失给
全社会经济发展带来的巨大危害是不言而喻的。因此，我们应该对国有资产
流失现象进行更深层次的思考和分析。
0．1选题背景和意义
提到国有资产流失就不能不谈及计划经济体制带来的“遗产”——国有
企业改革的问题。自十四届三中全会提出要建立所有权与法人财产权相分离
的现代企业制度以来，我国国有企业“摸着石头过河”进行了多次种类繁多
的改革，尝试过了各种“药方”，却始终无法摆脱伴随改革成果而来的负面影
响：国有资产流失现象严重。这一弊病的存在和加剧大大阻碍了国家希望放
手改革的步伐。
大量国有资产流失现象表明，国有资产流失问题已经成为影响我国国计
民生的大问题，国有企业改革过程中出现的种种国有资产流失现象已经深深
伤害了我国人民共同富裕奔小康的社会理想，尤其是近年来出现的大量跨国
公司以低价并购我国国有企业，导致了我国巨额的国有资产流出国内金融市
场，这种国有资产流失又比境内的国有资产流失现象更具危害性。有学者将
其描述为“我们的国家在流血!我们的人民在流泪!!”(陈剑《流失的中
国》)笔者感同身受。
国有资产流失问题研究
今年3月温家宝总理在作政府工作报告时强调，要深化国有企业改革，
完善国有资产监管体制。温家宝指出，今年将进行国有资本经营预算编制试
点，同时要规范国企改制和国有产权转让行为，防止国有资产流失。据了解，
《关于建立国有资本经营预算的请示》以及《国务院关于试行国有资本经营
预算的意见》此前已经正式上报国务院，有关文件对国有或国有控股企业上
缴国有资本经营收益及分红的范围进行了划定。
．今年9月中旬，国家审计署发布了对49个部门单位2006年度预算执行
和其他财政收支的审计结果显示，套取财政资金、挪用财政资金、转移资金、
国有资产流失、违规收费、超标准建设办公楼等，是这些部门单位在预算执
行和其他财政收支中存在的共性问题。其中，由于监管不严造成的国有资产
流失问题尤其突出。
由此可见，国有资产流失问题一直没有脱离我们的视线，每一届政府都
对此给予了高度的重视，几乎每一年都有与此相关的政策出台，但是都没能
很好地解决它。理论界对此项问题及相关问题的研究更是异常深入、广泛，
吸引了包括经济学界、法学界、管理学界等在内的社会各界专家学者的目光。
国有资产的流失妨碍了改革的深入和现代企业制度的建立，助长了腐败
的蔓延，践踏了国家法律的尊严，损害了党和政府的形象，降低了人们对改
革的期望和热情，严重干扰了国民经济的正常运转。因此，在万众一心建设
中国特色社会主义社会的今天，在刚刚隆重召开的党的十七大提出构造和谐
社会，全民奔小康的时代背景下，从金融经济学的理论高度去全面总结、研
究国有资产流失现象和问题，积极思考其解决方案和对策，就具有了至关重
要的现实意义。
0．2研究结构与方法
0．2．1全文结构
全文包括五个部分：
第一部分是导言，主要概述了本文写作的背景、目的，研究结构与方法
及全文的内容与观点，说明了对国有资产流失问题加强监管和治理的必要性
2
0．绪论
和紧迫性。
第二部分是对国有资产流失的概念和涵义进行理论上的探讨。除了对国
有资产和国有资产流失进行一般概念上的定位描述外，尤其强调了对国有资
产流失现象的本质认识，重点谈到如何看待国有资产流失这一问题。我们必
须抱着客观理性的态度做研究，决不能片面地看问题、武断的下结论。笔者
希望人们能够透过现象看到本质，从法律和经济学的原理和观点来理性分析
国有资产流失现象的正反两面性。在这部分中还将涉及对国有资产流失危害
的介绍。
第三部分是对国有资产流失问题的现状分析。笔者从境内、境外两方面
进行分析，探讨了目前我国国有资产流失的几个主要途径，展示、罗列了大
量具体的国有资产流失现象和相关的典型案例，力求做到全面细致，为研究
问题提供事实依据。在这一部分中，笔者对国有资产流失的途径、类型和具
体典型案例进行条分缕析，引用了大量数据和事实，力求全面翔实地批露国
有资产流失现状，为下文的原因分析和对策建议问诊把脉。
第四部分是对我国国有资产流失问题的原因分析，是在前文对国有资产
流失现象进行充分展示后，再进一步从引发国有资产流失现象的制度本源上
作更深层次的思考，对研究的问题进行理论上的加深和拓展，透过现象揭开
事物的本质。由于引起国有资产流失问题的原因很多，理论界更是众说纷纭，
笔者经过仔细研读和推敲，将其归纳为主客观两个方面，并提出客观的制度
原因——我国国企改制和公司智力治理机制的不完善是导致国有资产流失问
题出现的根本制度性原因，而主观方面原因——国有企业管理者的贪污腐败
和管理不善等原因则是导致国有资产流失黑洞屡禁不止的辅助因素。
第五部分是对防止我国国有资产流失的对策建议。笔者吸纳了一些专家
学者的合理建议，并将自己的想法融入其中，提出了一系列防止和治理国有
资产流失问题的对策和方法。笔者将其分为宏观和微观两个层面进行阐述，
紧扣国有资产流失的原因并结合我国国情有针对性地提出合理化建议。
0．2．2研究方法
论文对国有资产流失这一老生常谈的老课题进行了全面深入的分析研
3
国有资产流失问题研究
究。运用的主要论证方法有，一是对概念进行深入分析，强调要从经济学和
法律的观点去辨证思考国有资产流失问题；二是理论联系实际的方法，展示
了大量的国有资产流失案例，结合案例对国有资产流失问题进行有针对性的
分析。事实是最有说服力的，结合过去、现在实际出现的国有资产流失案例
进行具体分析，能够从实际的角度印证理论的合理性，并由此探索解决问题
的对策和方法，使得我们的研究更加务实和具有可行性。
0．3论文创新与有待进一步研究的问题
关于国有资产流失的问题理论界已有很多研究，它们立意的角度各异，
研究的深浅度也不一，有的学者立足于宏观体制的探索，有的则注重国有企
业产权交易以及资产评估的细则完善，而有的则注重从历史的沿革中、从改
革开放以来的“渐进式”发展中寻求规律，以求得解决之策。
笔者将这些研究去粗取精，去伪存真，进行了全面的总结和对照，得出
结论，国企改革和国有资产的管理制度是导致国有资产流失现象出现的两大
关键环节，既是国有资产流失的主要途径，也是导致国有资产流失问题的根
本原因，要对国有资产流失问题作对策建议，也必须紧紧围绕这两个关键点
去思考分析，必须从规范国企产权交易和完善国有资产管理制度两个主要方
面去着手“堵漏”，这是宏观上必须改进的制度本源问题。但是，我们也应该
清楚地认识到，任何一种制度的形成都有一定历史文化和国情原因作为背景，
并不是在短时间内就能够彻底改变的。由此，一方面，我们要理性地认识到，
国企产权交易方式和国有资产的管理制度必须加强监管力度。这是改革的原
则和重心所在，制度必须要改，但它需要一个相对长的时期，必须循序渐进
的改，这也才符合事物发展的客观规律，也才能够为公众所接受。另一方面，
国有资产流失的现象愈演愈烈，方式和途径都在花样翻新，“黑洞”越来越大，
现实的严峻性不允许我们放慢脚步，尽快遏制流失是一个迫在眉睫的问题。
因此，我们在继续坚持宏观制度本源改革不放松的基础上，更要加快微观层
面既现代企业公司治理治理的改进速度，改善国有企业的管理模式，加大对
造成国有资产流失现象的大型国有企业高管人士的监管惩处力度。在具体对
策和方法上，归根结底，加强法制建设，用完备的法律制度去规范国企改革
4
0．绪论
模式，惩治违规行为和后果，是最有效用和最具实际操作性的办法。
关于外资并购、中外合资领域中的国有资产流失问题，目前还鲜有研究
文章涉及到。为此，笔者在搜集大量新闻报道的现象、数据和案例基础上，
重点研究分析了国有资产流失问题在近年来发展演变出的这一新潮流：跨国
资本对我国国有企业不断展开大肆的收购和合资行为，某些地方政府官员的
腐败行为，成为中外合资、合营过程中滋生国有资产流失的土壤。目前，跨
国资本收购热衷于对我国各行各业中的龙头企业的合资并购，其间造成的国
有资产流失现象数额是惊人的，而且，巨额的国有资产通过这一途径从国内
金融循环中流失到了境外，其危害要比国内经济环境中的国有资产流失问题
严重得多。我国加入WTO后，包括国有企业在内的整个民族工商业经济体系
基本上都融入了全球经济一体化的大市场中。除了少数事关国家经济命脉的
大型垄断型企业外，绝大多数竞争性产品企业都面临着与跨国经济巨头的直
接竞争，在统一的竞争规则下，经营体制落后的国有企业的竞争弱势是非常
明显的。这为跨国资本进入中国大肆收购我国的优质龙头企业创造了条件，
在投资经验老辣丰富的跨国资本的种种操控手段下，导致我国在引进外资过
程中出现了一些恶意收购现象，事实上造成了我国国有资产的暗中大量流失。
从更大一点的层面上来思考这个问题，会发现外国资本对我国经济的控
制已经大幅度增强，许多在改革开放初期形成的民族品牌现在都消失了，原
来叫得很响的民族品牌产品改头换面用上了洋名，通过外资并购沦为了跨国
巨头的子公司，原来的国企员工摇身一变为外资企业雇员，仅能从外资老板
手中获得微薄的雇佣工资收入，当地政府也能从外资企业身上获得部分税收
收入，但企业创造的大量财富都落入了外资老板的腰包。有报道称，目前我
国GDP的40％都被外国资本拿走l也就是说，由我国企业和人民自己创造的
40％的财富都以这样表面上“合理”的方式流失到境外去了。这多么叫人心
痛!
痛定思痛，我们必须认真面对这个国有资产流失的新现象，积极思考并
找到解决问题的有效办法。首先要在思想上重视这个问题的存在和激化趋势，
在宏观层面上要增强国有企业在世界经济一体化格局下的市场竞争能力，在
引进外资的政策制定和执行过程中，要做到有甄别地实施引进外资合作伙伴
的战略，尤其在外资参股过程中要在合同中明确适当的比例，明确国有资本
国有资产流失问题研究
的控制力。以及如何在短时期内针对中外合资企业在微观层面上的一些问题
提出有针对性的对策建议，等等，这些都是有待于我们从国际资本运作模式
等方面去作迸一步深入研究的问题。
6
1．国有资产漉失的概念探究
1．国有资产流失的概念探究
1．1国有资产流失的涵义
1．1．1国有资产的概念
国有资产，顾名思义，就是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称。
国家属于历史范畴，因而国有资产也是随着国家的产生而形成和发展的。在
现实经济生活中，“国有资产”概念有广义和狭义两种不同理解。
广义的国有资产，是指国有财产。是指国家以各种形式投资及其收益、
拨款、接收馈赠、凭借国家权利取得、或者依据法律认定的各种类型的财产
或财产权利。包括：国家以各种形式形成的对企业投资及其收益等经营性资
产；国家向行政事业单位拨款形成的非经营性资产；国家依法拥有的土地、
森林、河流、矿藏等资源性资产。狭义的国有资产就是经营性国有资产，指
国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益。经营性资产包括：企业
国有资产；行政事业单位占有、使用的非经营性资产通过各种形式为获取利
润转作经营的资产；国有资源中投入生产经营过程的部分。(www．ipsoon．corn)
我们现在所研究的是狭义上的国有资产的概念。
1．1．2国有资产流失的概念
所谓国有资产流失，主要是指运用各种手段将国有产权、国有资产权益
以及由此而产生出来的国有收益转化成非国有产权、非国有资产权益和非国
有收益，或者以国有资产毁损、消失的形式进行流失。
7
唇有资产流失问题研究
1．2国有资产流失的本质认识
虽然上文笔者对国有资产流失概念进行了一般意义上的解释。但是，结
合现实社会生活中的很多事例和现象，对于国有资产流失的内涵界定并不甚
明确。要使我们对国有资产流失现象进行细致入微的研究，就必须对其概念
作进一步的推敲和准确定位。
有很多学者对国有资产流失概念解释为：“国有资产流失是指国有资产的
经营者、占有者、出资者、管理者，出于故意或过失，违反法律、法规及国
家有关国有资产管理、监督、经营的规定，造成国有资产损失或者使国有资
产处于流失危险的危险行为”。这种解释混同了国有资产流失与导致国有资产
流失的违法行为这两个概念。因为国有资产流失从法理学的角度上讲是一种
结果或状态而不是一种行为，虽然违法行为是造成国有资产流失的原因之一，
但是它毕竟不是唯一的原因。所以，我们有必要从法律角度出发对国有资产
流失这一概念进行重新界定。
从一般经济学的意义来看，只有能带来效益的东西才能被称为资产。国
有资产在法律上的范围更为广泛。根据有关法律和通常的学理解释，国有资
产是指“国家以各种投资及收益、接受馈赠形成的，或者是凭借国家权力取得
的，或者是依据法律认定的各种类型的财产和财产权利”。在我国，国有资产
一般分为经营性资产、行政事业性资产和资源性资产。另一方面，什么叫流
失呢?从词义上看，“流失是指有用的物质如油脂、矿石、土壤自己散失或被
风、水力带走。也指河水等白白地流掉”，最常见的就是水土流失，但实际上
没有人会认为水土流失是国有资产流失。就是说，人们对国有资产流失这个
特定词汇是有界定的。有学者恩为，从法律角度来推敲，国有资产流失必须
符合以下四要件：第一，造成国有资产流失的违法主体必须是国有资产的经
营者、占有者、出资者和管理者；第二，违法主体必须对违法行为和国有资
产流失的发生具有主观故意或过失，即具有过错；第三，必须是违反法律、
行政法规的行为，这是构成国有资产流失概念的核心条件；第四，必须有国
有资产流失后果的发生，或者不加以制止必然会产生国有资产流失的后果。
上述解释把国有资产流失限定在主观人为因素造成的现象，却把因为政
8
I．国有资产流失的概念探究
策、历史原因以及经营不善所带来的国有资产损失排除在国有资产流失之外。
因此，有学者对之又作了进一步的综合分析，认为国有资产流失作为一种后
果来说，是指国有资产的损失或者减少．其形成的原因是多方面的，既有人
为的原因，也有产权上、体制上的问题，．因为国有资产流失可以在不同的学
科视野中进行审视，因此不可能只是“法律”上的．如果把国有资产流失只局
限在法律范围内，那将会因我国法制状况的不健全而使国有资产流失的漏洞
无法弥补。从法律上看，界定国有资产流失只能局限于人为原因导致的范围，
只有这样才能将有关的法律责任落到实处。对于制度和体制上造成的国有资
产流失，法律的确显得无能为力。但是不能由此认定国有资产流失仅是人为
导致的后果，否则就会使有关责任人将国有资产流失后果故意归为制度或体
制上的原因以推卸责任，‘使国家遭受损失．
结合以上分析，笔者以为，从法律上看，国有资产流失是指由于国有资
产的经营者、占有者、出资者、管理者主观上的过错而造成的国有资产损失
或者减少的状态或者结果。从这个角度来分析：国有资产流失的责任主体是
国有资产的经营者、占有者、出资者、管理者；在主观方面，是由于有关责
任主体主观上的过错即故意或过失；而从客观方面看，国有资产流失是有关
责任人的违法行为造成的；在行为结果上，是造成了国有资产的损失或减少。
只有同时具备这些方面，才能在法律上构成国有资产流失。从这个意义上来
说，由于自然原因如地震、台风等造成的国有资产流失以及国有资产作为物
质的自然损耗，不能称之为国有资产流失。因政治经济体制原因而造成的国
有资产流失问题在实践中相当严重，但从法律上看，造成国有资产流失的责
任主体不明。如果要追究，这个责任更多地应由政府特别是中央政府来承担，
因而也就没有多大的法律意义。还有一种属于因法制不健全出现的情况。我
们一般认为，水土流失不属于国有资产流失的范畴，但仔细想想也不对。水
土流失既有自然原因也有人为原因，自然的责任人类无法去追究，人为的结
果又如何呢?从法理上看，“责任是以义务为前提的，没有义务就无所谓责任。
显然，我们目前还缺乏义务、责任主体和范围明确、详备的保护水土流失的
法律法规，这就使水土流失只能停留在客观事实或者自然事实而不能上升为
法律事实，也就无法追究当事人的法律责任”。这也就是说，立法不完备导致
国有资产的损失不能或者至少目前还不能纳入国有资产流失的法律内涵中
9
国有资产流失问题研究
来。之所以这样认识国有资产流失，重要的理论依据在于，法律从功能上来
说，只能规范和调整人们的行为。正如马克思所说的，只能在“我的行为”中
法律才有意义，离开“我的行为”法律是不存在的。因而，在寻求控制国有资
产流失的途径时，我们就把焦点集中在人的行为因素上。固然这种行为因素
有更为复杂的体制背景和制度背景。
1．3国有资产流失的影响和危害
国有资产流失一直是国有资产管理部门和理论界头痛的问题，虽然国家
制定了各种法令、条例，防止国有资产流失，但屡禁不止，愈演愈烈。为什
么国有资产流失问题漏洞难堵?国有资产流失的存在是否合理?对我们的经
济发展究竟是好是坏?世间万物都有其相互矛盾而又共生共长的两面性。国
有资产流失这个问题也不例外，我们必须立足于现实，深刻理解国有资产流
失产生的根源所在，用事实求实，一分为二的辨证观点来思考，才能深刻理
解国有资产流失的“流失之痛”与“发展之需”。
1．3．1流失之痛——国有资产流失的直接危害
首先，国有资产流失带来的直接恶果是非常严重可怕的，加大了社会贫
富差距和社会不公平，从而引发许多社会问题。一方面，少数人利用控制国
有企业资产运营和国有资产转让的权力，使国有资产流入自己的腰包，积累
起个人原始资本，建立私人企业，反过来雇佣工人，迸一步获得利润，个人
财富不断增长和膨胀。另一方面，国有资产大量流失的企业陷入亏损或破产
的边缘，职工被迫下岗失业，收入水平下降i L方面是财富在少数人手中的
积累，另一方面是贫困在普通工人身上的积累，造成社会贫富差距不合理拉
大，影响社会的稳定。目前，反映贫富差距的指标——代表社会贫富分化程
度的基尼系数在中国目前已经达到O．5，这与国有资产的流失不无关系。
其次，国有资产流失，还会加剧政治腐败，导致官僚资本主义泛滥。当
官员利用权力使国有资产流失到自己的手中，获得大量资本时，就是官僚资
本，．这种状况泛滥，就是官僚资本主义的泛滥。而官僚资本主义是被世界人
10
I．国有资产流失的概念探究
民所唾弃的一种丑恶的制度。
第三，国有资产流失的最大危害之一还在于，公众会因此对改革的标准
和取向、政府的公信力与权威发生质疑，进而会削弱全社会支持改革的力量。
1．3．2发展之需——国有资产流失是经济体制转型之需
一方面，国有资产流失带来的恶果是显而易见的，其对于我国经济体制
转型期的社会安定团结和人民的共同富裕理想无疑是毒药，是癌症。另一方
面，经济体制改革中出现的国有资产流失现象，在某些情况下也存在其促进
经济发展的合理的一面，尤其是，对于原有的缺乏经济效率的计划经济公有
制模式而言，适当地化公为私，让不能产生经济效益的国有企业和资源合理
地转交到善于经营的私人手中，盘活了国有资产，促使了生产资料与劳动者
的结合，促进了生产力的解放和发展，那么，这样的国有资产流失就是一件
好事情，是医治公有制经济瘤疾的一剂良药。
我国自古就有“藏富于民”的传统。我党社会主义公有制的宗旨也是生产
资料为人民所有。同时，政治是经济的集中体现，只有人民直接与生产资料
结合，只有经济上的民主，政治上的民主才是可以想象的，而且国有资产本
身就是劳动人民创造的，它本身就应该属于全体劳动人民，但国有资产的公
有制其实是个概念问题，我们必须面对的现实问题就是国有资产所有权的代
表问题，谁是国有资产所有权的代表?“人民所有”只能是一个概念，实际
上只能是各级政府，各级政府的行政长官，因此，原有的计划经济体制下的
国有资产名义上是国家所有制、全民所有制，实质是政府所有制、行政长官
所有制，劳动者对生产资料没有处置决策权，政府担当了企业经营管理人，
导致政企不分，人浮于事，企业生产效率低下，阻碍了生产力的发展和人民
生活水平的提高，阻碍了国家综合国力的增强。正因为这样的经济体制已经
被历史和现实证明是行不通的了，我们才明白必须改革旧有的经济运作模式，
在坚持社会主义公有制为主导的前提条件下来摸索一套适合我国社会主义初
级阶段生产力发展的经济运作模式，将经济运行机制从原有的计划经济模式
转变到符合经济发展规律的市场经济模式轨道上来。
我国转轨经济的一个重要特征就是国有企业所有制实现形式趋向多元
11
国有资产流失问题研究
化。十五届四中全会之后，“抓大放小”的政策，使得中小国有企业的所有制
形式迅速变化，中国国有企业改革事实上就是国退民进和民营化的过程。改
革开放20多年来的经验已经证明，民营经济的出现大大提高了我国经济的发
展步伐，私人企业自然会按照经济规律办事，一个亏损多年的国有企业，被
私有经济兼并或购买后，很快就焕发青春，迅速扭亏为盈，实现了企业创造
财富、资本增值的本质功能。举例来说，一个资不抵债、全凭国家拨款发工
资的国营企业，被私营企业兼并收购，收购价格为1000万元(包括500万元
的债务)，“卖脸”为私营企业后该企业改善了管理制度，重新进行产品定位，
发掘了新的市场，走上良性发展的道路，1年时间不到就扭亏为赢，500万元
的债务当年还清，第二年就实现了利润翻番，企业资产价值评估远远超过了
1000万元的收购价格，达到5000万元甚至更多。这时，有人看着眼红，就会
站出来痛心疾首地说：国有资产被贱卖到私人手中去了!其实，他们只从表
面上看到，作为国有资产的国有企业被收购后价值发生了很大的变化，1000
万元的收购价格和现在的5000万元的企业实际价值不等值，但他们没有从这
种改变的内在原因去思考为什么会发生这样的变化，同样一个企业，同样还
是那些厂房，甚至设备、员工都没怎么变，但“老板”变了，也就是所有制
变化了，企业管理制度随即也发生了改变，私营老板希望企业产生利润的根
本动因使得这个相同的企业发生了前后巨大的变化。
．像这样的例子现在是不用多说了，私营企业正在一年一年地发展壮大，
从这个意义上说，国有资产的流失是不可避免的，也是我们期望达到的改革
目标。私有产权是世界上存在时间最长，范围最广的一种经济所有制度。人
类发展的历史表明，私有产权可以带来四项经济效益，远超任何其他制度。
其一是资产的使用个人自己负责，自负盈亏，鼓励了自力更生的意愿。其二
是私产的转让容许资源的使用落在善用者的手上；其三是在无可避免的竞争
使用资源下，私产的租值消散最小：其四是基于私产的市场，市场传达的信
息比其他制度远为可靠(张五常《经济解释》)。
由计划经济转型为市场经济，其实就是要将国有资产从政府“交还”到
人民手中去，除了关系国家经济命脉的垄断型行业大企业要保持政府直接领
导的国有性质不变外，其他中小国有企业都在改革的范畴之内，化公为私，
正是我国实行经济体制改革，让国有资本逐步从生产领域退出的主要手段和
1．国有资产流失的概念探究
方式。这是生产力本身发展的需要，这是人民的需要。这样的国有资产流失
是经济转型的必由之路，关键是，必须让国有资产“合理”地流失到人民手
中去。这也是我们实行经济体制改革的核心目的。反之，如何采取切实措施
堵住那些不法分子借资产重组、管理层收购等改革之名，实质为私分、侵吞
国有资产的漏洞，则成为需要我们认真思考并拿出解决对策的现实问题。
国有资产流失问题研究
2．国有资产流失的途径及案例解析
随着我国改革开放的进程不断向纵深发展，其作为改革代价之一的国有
资产流失现象也在不断演绎变化着。随着经济的发展，其花样还在不断翻新，
各种模式和套路层出不穷。我们必须清醒地直面问题的存在，才能对症下药
找到解决问题的办法和思路。．
2．1国有资产流失的概况
由于”条块分割”的管理体制和统计方法的不一致，目前还没有一个关于
国有资产流失总量的准确数据。据有关人士的专业分析报告显示，自20世纪
80年代搞国有企业改制试点以来，全国每天流失的国有资产数额就达上亿
元，且呈现逐年大幅度增长势头．据不完全统计，80年代末，全国平均每天
流失的国有资产约为1_3亿元，到了．90年代则提高到2．5亿左右，进入21
世纪之后，流失速度更快，有时一天就达十多亿元，令人触目惊心。
(http：Hwww．ha037。net／)
国有资产管理局根据现有的统计资料、抽样调查和典型案例进行初步分
析，并推算、汇总，得出的基本判断是：从1982年到1992年，由于各种
原因造成的国有资产流失、损失大约高达5000多亿元。这个数字大约相当
于1992年全国国有资产总量26000多亿元的1／5，比1992年财政总收入
4188亿元还多800多亿元。即便按这个据说是”比较保守”的数据计算，我
国目前平均每年流失、损失的国有资产也达500多亿元。这即意味着我国每
天流失国有资产达1．3亿元以上(郭东风、刘兆彬：“国有资产流失惊人产
权改革刻不容缓”)。1994年全国进行清产核资的企业有12．4万户，全部
资产损失达2231．1亿元，全部资金挂账2206．9亿元，损失与挂账合计达
4438亿元，占12．4万户国有工商企业全部资产的10．7％。流失情况的
14
2．国有资产流失的途径及案例解析
严重，可以从下列事实略见一斑：1995年国有资产管理局共收到举报160
件，直接查处国有资产流失案件22起，到1996年3月结案8起，这8起
案件就为国家挽回损失15亿元，平均每件涉及金额1．9亿元(《中华工商
时报》(1996年3月16日))。1996年又查处国资流失案件300余起，
挽回损失21亿元(《中华工商时报》(1996年12月25日))。
以上这些数字已经是十年前的统计，仍然令人触目惊心l而经过了十年
的发展，国有资产流失的现象有增无减，因此在2006年两会召开之际，就
有很多代表建言：应彻底查清国有资产流失情况I(www．people．corn．cn
2006年3月8日) ‘
2．2我国国有资产流失的现状分析
2．2．I境内——核心环节是国企改制和领导腐败
●
1，流失途径
(1)国企改制过程中，国有资产大量流失
境内国有资产流失问题主要表现在国企改制、破产和内部管理三个环节。
尤其是国有企业的改制过程中最为突出。党的十五大以后，股份制在国有企
业改革中普遍推广。这种新体制的实施，为我国国有企业走出困境、重振雄
风、注入活力提供了政治保证。由于没有完备的法律制度防范，也缺乏历史
上的运作先例作为参考，一些企业在实际操作中的不规范造成了国有资产大
量流失。目前，在国有企业改革中，特别是大规模的国有企业重组中，国有
资产流失比较严重。其常见的表现为：一是在转让和出售过程中通过暗箱操
作方式等“贱卖”国有资产，使国有资产大量流入个人腰包；二是将国有资
产低估或不进行评估就低价入股。如在重组中，对国有资产高值低估。常见
手法是对有形资产按原价折合入股，如对土地、房产等不动产按原购价评估，
不计升值部分。有些企业甚至把原来国家拨给的土地，不计价划作自己企业
的法人股，对国有资产中的专利、商标、著作、专有技术及品牌等无形资产，
不予评估或按极低的价格评估；三是将国有资产按比例送给个人。有些企业
领导在改制中为一己私利，将国有财产无偿量化给个人，致使国有资产流失；
国有资产流失问题研究
四是在红利分配时，国家股、集体股、个人股同股不同利，有些国家股不参
加分红，但却承担亏损，从而导致国有资产大量流失。等等，种种致使国有
资产流失的方式，可谓五花)kf3。
(2)在破产中国有资产流失
据初步统计，从1988年试行《破产法》以来，全国共审结破产案件2000
多件，已破产的企业当中，绝大部分企业占用大量国有资产，有相当一部分
企业破产的主要动机是逃避债务，企业破产了，银行贷款理所当然地予以核
销。“破产有利”、“先分后破”的现象相当严重，破产企业中的资产流失，
已成为国有资产流失的主渠道之一。
(3)国企领导贪污腐败造成国有资产流失
国有企业治理机制的不健全主要体现在产权不明晰，政企不分，使得企
业管理体系混乱，国企领导权力过大，往往是一把手一个人说了算，这样的
条件非常容易滋长国企领导人的贪污腐败行为，造成国有资产流失到个人的
腰包中去了。现实生活中我们不难看到，国企领导人的贪污腐败行为，也是
引发国有资产流失的一大人为症结因素所在。
(4)财政性蚕食形成国有资产流失
财政性蚕食形成的国有资产流失，主要表现在以下几个方面：一是财政
赤字向银行透支。这部分早在历年财政预算中支出的资金，财政不可能、也
无法归还金融部门，实际上是财政侵食了金融资产；二是银行垫付款项认购
国债。白1981年到1998年全国发行国库券累计511．3亿元，银行认购
167．4亿元占32．7％。三是财政应补企业亏损未补款项。这部分资金实际上
是让银行信贷资金垫付了。这三项合计，财政蚕食金融性国有资产达1100亿
元(《资本经营论》114页)。
2，流失现象和案例解析
(1)管理层收购中，’低于正常价格收购国有资产
在我国的国有企业改革中，MBO(管理层收购)作为一种新的资产重组方
式而广为推行，但在当前的背景下，以MBO方式进行企业改制存在高管的机
会主义行为，具体表现为：(11想方设法压低收购价格以降低收购成本。一个
手段是操纵财务报表。高层经理人员与有关中介合谋做劣企业的财务报表，
压低股价，逼国家股、法人股股东就范；否则将继续操纵，直至上市公司被
2．国有资产流失的途径及案例解析
ST、PT后以更低的价格收购。另一手段就是利用国有企业或集体企业的产权
虚置，攻关有关“管事的”，压低收购价格，国有资产或集体资产就这样被贱
卖了。(2)操纵企业利润分配以缓解还款压力。一方面MBO高管可以通过高
派分红等尽快使自己所持有的股票变成实现的收益，从而加快因MBO融资而
带来的债务问题的解决。另一方面他们还可以通过非法交易或关联交易尽快
地赚取收益，有些公司高管甚至在MBO之前就有预谋地通过这些行为为收购
做准备。(3)隐匿、扭曲应披露的信息以逃避监管。完善的信息披露制度可以
降低监管者与被监管者的信息不对称的程度，是提高监管效率从而遏止被监
管者机会主义行为的重要保障。MBO高管利用上市公司信息披露制度的缺陷
隐匿、扭曲应披露的重要信息，如MBO的定价依据，资金来源、还款方式及
MBO后公司的整合措施等以逃避监管，躲藏在自己营造的“信息灰幕”之中将
尽量多的利益捞到自己的腰包中。
案例；
2003年9月，宜兴市机关事务局开始对饭店进行股份制改革。在此之前，
国际饭店一直是市属的自收自支事业单位。据国际饭店公布的评估结果，该
饭店目前的总资产为8850万元，净资产为818万元。10月28日，饭店召开
职工代表大会通过了“内部改制”方案。方案提出：经营者(即6位现任饭店经
理、副经理’持大股，中层适当参股，员工不参股一
在职工们质疑内部改革“资产缩水”的时候，11月，无锡华证拍卖有限公
司对宜兴国际饭店的资产进行公开拍卖，拍卖的参考价为2．4403亿元，比原
先评估的总资产8850万元高出1．5亿元还多。由于无人报名竞买，拍卖公司
最终宣布国际饭店流拍。国际饭店的改制于是回到了拍卖前的轨道上，即坚
持“经营者持大股”、挣资产为818万元的“内部改制”。据相关拍卖资料显示，
2003年1至10月，饭店的经营利润为1707万元。据饭店职工估算：饭店的
总资产应在1．83亿元左右，而此次的评估报告却估出总资产为8850万元，那
么，还有1亿元国有资产哪里去了?(http：／／finance。sina．corn．ca2004年01月
31日01：59《环球》杂志柳艳舟)
(2)在企业转让、破产、交易过程中低估贱卖国有资产
国企转让和交易过程中最容易出现低估贱卖国有资产现象，种种事例屡
见不鲜，往往在一夜之间，一家规模庞大的国有企业就以非常低廉恶毒价格
国有资产流失问题研究
悄悄易主，成了私人的囊中之物。国有资产大甩卖已经到了无法无天的疯狂
地步。
案例1：
鲁能集团，山东省第一大企业，全国电力系统最大的职工持股企业。2006
年6月，北京首大能源集团有限公司和北京国源联合有限公司，两位新进不
久的私营股东，以37．3亿人民币的低价收购了总资产738．05亿的鲁能集团的
91．6％股份，有关工商产权变更业已完成。更神奇的是，就是在鲁能内部，即
使到2006年底，不但数十万名职工不知道鲁能已经改变主人，甚至在鲁能管
理高层，新主人是谁也属于“绝密中的绝密”。与此同时，国资委、国家电监
会、国家证监会等部门的高级官员也表示，迄今没有街道鲁能集团股权转让
的报批文件。
案例2：
央视《新闻调查》4月9日报道：一个年财政收入不过3000完员县级市，
一家国有企业的改制竟然造成1000万元的国有资产流失；一座快建好的五层
住宅楼，平评估价值竟然只有区区150元。这就是宁夏回族自治区原中卫城
建开发公司的国有资产流失事件。
案例3． ．-
<河北青年报)》2007年7月15日报道：在清产核资和财务审计的基础上，
河北省石家庄市天衡资产评估事务所对河北省纺织总公司进行了资产评估，
评估基准日为2006年9月30日，经省国资委核准的资产评估结果为：资产
总额179．94万元，负债总额343．89万元，净资产．163．95万元。经国资委同
意，转让底价确定为1元，河北省产权交易中心公开挂牌。
案例4：
河南省信阳市商城县开源环保工程设备有限公司，曾跻身全国十强行列，
而且是全国环保机械的重点骨干国有企业，按几乎也一夜之间成了他人的囊
中之物，而其新主人不是别人，就是将“开源”经营到破产的原总经理杨允
鑫先生。
(3)决策失误造成企业国有资产流失
企业经营管理的优劣，直接影响国有资产的运营，一些企业经营管理混
乱，没有章法，不按照严格的组织程序办事，对项目的开发不作充分的调查
2．国有资产流失的途径及案例解析
和科学的论证，拍脑袋定盘子，致使决策失误；租放式的生产技术管理，造
成生产技术效率低下，从而导致企业整体效益下降，甚至亏损，造成国有资
产流失。企业亏损，经理发财，这种“富了和尚穷了庙”的情况在全国相当
普遍。一些工商企业明明知道所购原料、货物是残次品，却按正品价格购入，
明明是优质畅销品却低价脱手，慷国家之慨，得个人之实惠。
案例系列：
广州乙烯工程投资80亿，无法形成规模；
中州铝厂投资19．8亿，负债35．2亿；
二滩电站过木机道工程耗资12．6亿元，被废弃：
黑龙江省政府投资5．6亿元的牡丹江煤气工程因盲目建设、管理混乱而停
产；
吉林化工花几十亿元建成的阿尔法——高碳醇项目，产品没有销路，4
万职工下岗
(4)国有企业“家族化”，导致国有资产流失’
一些国企领导利用手中权力，通过对企业科层制的大范围“改造”，将内
部的管理权力向家族成员转移。把亲属安插进企业中的各级管理层，形成“内
部人控制”的“家天下”。有的国企领导还借改制设法成为企业大股东，组建起
家族化色彩浓厚的权力关系网。还有一些国有企业高层领导人对财产资源的
侵占已从生活资料扩大到生产资料，并呈现家族化的特征。“左肩国企厂长而
右肩私企老板”的“两面人’，现象严重，这些人挪用国企资金，投资注册数家私
营公司，并利用国有品牌、人才和财务进行经营。．
案例1：内部管理权力“家族化”
辽宁本溪钢铁集团从1985年到1997年，在3任总经理(董事长)张文达、
李志达、白尚显等人领导下，曾出现父荣子女贵的家族共荣局面。1998年辽
宁省委调查组进驻本钢调查时发现，本钢大大小小的“太子”们几乎都被安插
在最要害的部门——公司销售处和驻各地办事处，不是处长、科长就是经理，
牢牢把持着钢材的经销大权。仅在本钢销售处这不到100人的部门里，公司
中层以上领导干部的子女、亲属就达36人。
案例2；财产资源占有“家族化”
’
2003年3月被判处有期徒刑6年的湖南株洲市湘东化工机械厂汽轮机厂
19
国有资产流失问题研究
原厂长刘立华，1999年被任命仅5个月后，就“假借”舅舅彭治国的名义注册
了一家名为攸县湘东汽轮机厂的私营企业，并由在湘东化工机械厂任财务处
长的妻子林里莺任自家企业的会计兼出纳。刘立华还以5％的业务费提成为允
诺，让国企汽轮机厂一批业务骨干为自家企业拉客户。这些人以攸县湘东汽
轮机厂的名义与客户签订合同，刘立华利用国企汽轮机厂的“资源”生产、加
工客户产品。至2001年2月，攸县湘东汽轮机厂以此方式共对外签订销售合
同269万元，刘立华获利100多万元。而他担任厂长的国企汽轮机厂在其任
职期间亏损了147万多元。((http：／／finance．sina．tom．cn 2004年01月31日01：59
《环球》杂志黄庭满)
(5)利用改制重组转移资产，转移利润
借母公司的“国”字壳来经营众多脱离国资委监管的子公司，这种现象
在国有资产控股的大型股份制企业中时有发生。某国有大型企业A改制后，
成立由国有资产控股51％的B公司，而企业操纵者又由B公司投资成立C、D、
E、F等一系列子公司，这些C、D、E、F等子公司实际上已经脱离了国资委的
监管，企业操纵者借B公司的“国有”品牌来运作下面众多子公司，通过种
种财务手段摊多B公司的生产成本，将巨大利润转移到C、D、E、F等一系列
子公司中去。从帐面上来看，国企B公司成了需要政府补贴的亏损企业，而
其下的C、D、E、F等一系列子公司则成了公司操纵者的“洗钱”机器。
案例：
-一家企业在改制重组过程中将部分优良资产转移到股份合作制企业。这
家企业本来只有1亿4 0 0 0万元净利润，竟然将1亿6 0 0 0万元净利润
转移到新组建的股份合作制企业，把国有资产转移到集体，再逐步转移到个
人手中，国有企业变成空壳，资不抵债。
(5)大办第三产业，进行关联交易转移利润，偷漏国家税收，使国有资产流
向集体和个人。
一些大型国有企业旗下设有不少属于集体甚至私营性质的三产公司，这
些三产公司本是一些服务性公司，主要是为职工做些福利和服务工作。但有
些国企却通过三产公司“转手”转移，私分主业利润，造成国有资产的变相
流失。
20
2．国有资产流失的途径及案例解析
案例： ，
某企业将本应由主业经营的很赚钱的业务转给离退休人员经营、职工集
资入股的第三产业公司经营。一年后，每个职工仅入股2 0 0 0元，却拿到
7万元回报、回报率高达3’5倍。．
(6)和私设“小金库”，设账外账、吃喝玩乐、挥霍浪费
由于管理不善，相当多的国有企业存在账外国有资产。账外设账是使国
有资产脱离监控并导致资产及其收益流失的典型做法。据国家国有资产管理
局推算：全国预算内国有企业帐外固定资产净值约147．6亿元。
案例：
某企业的厂长长期在北京五星级酒店嫖娼，出手大方，每出手都是几千
至上万元，而且还分别在长沙、北京、广州、香港等包养情妇。
· (7)固定资产转租转卖造成国有资产流失
随着房市改革不断深入，一些国有企业通过通过转租转卖办公楼固定资
产的方式造成国有资产的大量流失，这是当下比较盛行的一种新型国有资产
流失模式。例如，银行的一些办事处、营业所不断更换，处于较好地段的原
有办公楼有的出租，有的出售，老办公楼出租出售的价格比同类场所的物业
价格低，而新租或建的办公楼又比同地段的物业价格鬼出许多，这一低一高
一转手之间的巨大差额，很可能就流失到租约双方签字人手中去了。房地产
价格的升值形成了一个国有固定资产流失的“真空”地带，令巨额资产轻而
易举消失无影踪。我们可以再举个例子：某地段要建造一个政府部门的办公
楼，旁边正在建造～个商业写字楼，假设两者建筑高度一样，建筑面积一样。
建筑物完工后，如果髓两栋建筑同时进行财务检查和固定资产支出及建筑成
本的核算，就会发现政府部门的办公楼建筑成本要高于写字楼很多。为什么
呢?因为建造政府部门不用怕钱的事情，一切的投入是国家资本投入：而写
字楼是开发商投入，他要核算成本以及经营成本以及利润回报。那么为什么
政府大楼的建筑成本就大呢?这里就有了一些腐败的因素在内。有话说“一
座雄伟建筑的背后往往都站着一个或几个蛀虫”，这样的事例是并不鲜见的。
案例：
某国有企业8年前购买的营业房产用了300万人民币，而现在这房产已
经升值超过一倍，达到600万元，而当时的300万资产原值进行8年的折旧
国有资产流失问题研究
后，只剩下了70％左右，即200万元。现在该企业为了发展需要，用1500万
购买了新的、更大的营业所，原有的营业所最后以250万出售。这样，表面
上出售价格已经超过了原有的：200万。其实呢?因为这个门面的现值是600
万，而购买这处建筑的可能是该企业的亲戚或朋友，他们轻松一转手即可获
得巨大利益。
(8)管理混乱，缺乏责任心
国有企业内部管理混乱，人浮于事的现象由来已久，由于缺乏严格的奖
励、惩罚和激励机制，国企职工吃大锅饭，干好干坏一个样，严重影响其工
作效率和积极性。
案例：
某企业建设一个面积6500平方米的综合楼工程，从工程预算、建设、验
收、．决算、审计，表面一切手续完备，但查账时发现，在工程结算中，将水
磨石窗台按6800平米与旌工单位结算，多付10万元。还有一个企业，建一
个1100百多万元的小工程，经查账就多付给施工单位189万元。
(9)国企领导私分股票和期货、债券
国企上市公司管理层尤其是高层利用手中权力炒作本公司股票，并将股
票分送给家人、关系户，谋取暴利。这样的上市公司“丑闻”屡见不鲜。
案例：
四川东方锅炉厂原任董事长、总经理和现任董事长、总经理私分送人两
千多万股票，每人将300万元获利装进自己的腰包，结果两个被判死缓，两
个被判无期。这个案件从上到下涉及100多人；轰动全国。
2．2．2境外——核心环节是外资并购
1，流失途径
(1)外资并购中，大量国有资产流失
近几年来，国外产业巨头纷纷活跃在中国各个工业区，如猎手一样紧盯
着中国中国产业内的龙头企业和民族品牌。他们已经不满足于早期进入中国
时销售产品的目的，而是希望完全控股，甚至逐步消灭中国的民族品牌，完
全占领市场。跨国巨头利用我国经济体制改革过程中相关法律法规的不完善，
2．国有资产流失的途径及案例解析
往往与一些地方政府勾结起来，进行违规操作，低价收购我国国有品牌企业，
客观上造成了我国国有资产大量流失到境外。．
国务院发展研究中心发表的一份报告中指出，中国已经开放的各产业中，
排名前5位的企业几乎都被外资控制，外资在21个产业中拥有多数资产控制
权．比如玻璃行业，该行业中最大的5家企业已经全部合资；占全国产量80％
以上的最大5家电梯生产厂家，已经由外商控股；18家国家级定点加点企业
中，11家与外商合资；化妆行业被150家外资企业控制着。而据国家工商总
局调查，电脑操作系统、软包装产品、感光材料、子午线轮胎、手机等行业，
外资均占有绝对垄断地位。截止目前，已经有70％的中国传统本土品派消失
了，胶卷市场被柯达、富士占领，宝洁系列吞没了日化用品市场，南孚电池、
活力28洗衣粉等许多民族品派，都在外资进攻下丢掉了阵地。
中国社科院世界经济与政治研究所研究发现，外资收购中国企业，一般
都坚持“必须绝对控股”、“必须是行业龙头企业”、“预期收益必须超过15％”
的“三必须”原则，而国外，一个行业内的龙头企业是绝对不允许外来资本
收购的。放任外资并购中国企业，必然造成重大后果：市场份额大规模流失，
使民族产业失去成长的土壤；外资通过并购取得垄断地位之后，价格会暴涨，
中国消费者会因此付出重大而持续的代价。另一方面，外资并购加剧了我国
近年来的过度引资，造成了目前7000亿美圆的过剩投资规模。中国外汇储备
扶摇直上，13000亿美圆的庞大外汇储备实际成为官方的流动资金。国冉投资
市场成了外资“热钱”的乐园。我们的外汇只能被动地出口购买西方债券，
赚取5％的利息。而流到西方国家的外汇资金又随着跨国集团返回到国内市场
成为新的投资基金，在并购国内企业后，外商不仅把投资连本带利捞回来，
而且最低也要拿回1096的利润，这一来一去，跨国集团在那5％利息上实际又
多赚了一倍。
中国人民大学商学院副院长陈甬军说，外资热衷并购我国民族品牌是因
为我们对外资并购的审核政策过于宽松。目前我国出台的关于外资并购的条
例已经不少，但各种条例最大的问题是，体系散乱，出台部门不一，规定层
次较低，实践中亦很难操作，大部分只能算是部门规章，实际政策往往依靠
政府部门内部掌握。这也正是一些地方和一些领域可以跨越外资并购禁区违
规操作的一个原因。
国有资产流失问题研究
(2)中外合资、合作经营中国有资产流失
改革开放之初，国内理论界盛行“合资至上论”，认为建立中外合资合营
企业可以实现互利互惠，尤其是中国企业可以通过与外商的合营学习到它们
先进的技术和管理方式。但随着中国改革开放形势变得越来越严峻，中外合
资蜜月期的结束，中国改革早期所依赖的上述论调被各种各样的现实所击穿，
中外合资并没有让中国企业从外方手中拿到所谓的先进技术和管理，反而是
外商通过合资、并购等方式与我国大型国有企业合作，轻松打入中国市场，
并轻而易举地攻占大量市场份额，获得大量的利润。这从一个侧面造成了国
有资产的大量流失到外商手中。
从近期娃哈哈与达能、武钢与阿尔斯通、苏泊尔与塞伯等一系列合资纠
葛中可以看出，外商以抢占中国市场，获取高额利润为目标的合资、合营已
经逐渐为中国工商界所不齿。最突出、最典型的就是目前尚未结束的娃哈哈
和达能之间的纠纷。从1996年到2007年，达能进入娃哈哈10年，没有给娃
哈哈带来什么技术和品牌上的帮助，其从中获得的好处却是显而易见的：除
了获得3．8亿美元的分红外，达能还通过一系列的资本运作等等手段，想要
达到强行低价整体收购娃哈哈的目的。(姚卜成《娃哈哈哭了，达能笑了》，
‘中国财富》2007年第6期)
据商务部统计，截止2005年底，在所有外商投资企业中，有一半以上处
于亏损状态。而且长久以来，外商投资企业中一直存在着“长久不倒”和“越
亏损越投资”的现象，这与正常的商业逻辑相悖。这一“谜局”背后究竟隐
藏着什么?国家税务局一名反避税官员判断，2／3以上的外商投资企业的亏
损，是为避税而人为制造出来的。近几年来，仅外商投资企业的非法避税，
每年给中国造成的税收损失就在300亿元人民币以上。
另外，据国家国有资产管理局提供的资料表明，仅1992年全国与外商合
资合作的8550家国有企业中，有5000多家的675亿元帐面资产没有经过评
估，按45．2％的升值率(有关部门计算的)计算，一年中就流失掉305亿元。
种种现象表明，中外合资给中国经济发展带来的三大弊病就是恶意并购、
转移污染和非法避税。跨国公司只会将商品生产中最没有附加利润的部分，
比如组装环节，最耗费能源和原材料、最易造成环境污染的环节放在中国，
而公司利润和新创造财富的绝大部分将会被跨国公司所拿走。在国际产业分
2．国有资产流失的途径及案例解析
工的总体格局中，我们就只能充当打工者的角色。
2，流失现象和案例解析．
(1)海外投资基金低价收购品牌国企股权
某些地方官员热衷于招商引资，尤其是引进外资。而目前正风行于国际
资本市场的海外投资基金早把目光指向了拥有广阔市场份额的中国成熟品牌
产品。他们通过与本地利益捆绑公关的方式，即与本地投资机构合作，精心
策划，想方设法说通地方政府部门领导，与当地成熟国有企业合资，继而进
行种种资本运作，低价收购国有品牌产品后，转手拿到国际资本市场上去卖
大钱，谋取暴利。可以说，这样的外资收购行为在中国并不少见，目前很多
知名的国有品牌都已经易主，为跨国公司所控制。有关资料显示，去年我国
GDP增长的40％是由外贸拉动的。而推动外贸出口的企业大部分是活跃在国内
的外国独资、合资企业等跨国资本集团，这些跨国资本在并购国企的基础上，
实质上是拿着中国人的钱，借中国人之力再赚着中国人的钱。这种恶意外资
收购带来的国有资产流失是不言而喻的。
案例1：
从999年摩根士丹利等海外投资基金进驻，到2003年被海外竞争对手吉
利控制，再到如今收归宝洁，南孚电池是近年来海外投资基金收购热潮下的
中国企业中，经理完整投资基金运作流程(从进入到实现增值到转手)、且经
验过金融资本和产业资本不同控制之道的大型企业之一。南孚电池是中国第
一、世界第五大碱性电池生产商，年总销量超过lO亿只，年产值逾10亿。
这样一个享誉中国的民族品牌，多家银行等着提供贷款，销售商提着现金等
着提货，不存在销售和资金困难，却被强行引进外资，给健康的身体输血，
最终被当初在华销售量不足自己1／10的外国竞争对手所控制。2003年8月，
经过摩根的展转争取，福建南平地方政府将其持有的20％的南孚电池股权以
1000万美元的价格转让给外资股东。后又经过数次的转让，使得南孚电池的
股份完全转移到外资股东手中。2003年8月，摩根以1亿美元的价格，．净得
利5800万美元，将南孚电池卖给了以剃须刀和“金霸王”电池为主导产品的
美国吉列公司。南孚从此成为吉列在华子公司。
某些地方政府官员为什么如此热衷为外资收购南孚牵线搭桥?一些知情
者表示，这样做对官员的益处是多方面的，“最起码也能通过国外投资者把子
国有资产流失问题研究
女办出国!”(《中国财富》2007年9月南孚电池蹊跷易主胡雄)
案例2．
曾经是中国100家最的机械工业企业、轴承行业六家大型企业之一的西
北轴承集团，一度是铁道部批准生产铁路轴承的厂家，在行内地位举足轻重。
这样一家大型国有龙头企业，却在铁道部和当地政府“要求”下与德国依纳
公司合资，让出了控股权和品牌，实际上变成了外资公司。辛辛苦苦20年的
主导产品被低价拿走，一个大型国有企业7000万就这样被贱卖了，企业占有
的40％市场从此丧失。没拿来什么技术，反倒是让外商借并购国企打入了原本
很难进入的领域。
案例3：
大西洋联盟收购著名童车品牌“好孩子0’协议资金是1．22亿美元，但
实际到为资金只有1200万美元，如此低价就收购了“好孩子”67％的股份，
而他们又拿着已收购的“好孩子”品牌在国内银行贷款，干着无本万利的买
卖。
(2)政府崇洋媚外，对外商大开方便之门
很多跨国公司在宗主国法律绝对不能允许的企业行为，却在中国大行其
道。．这在很大程度上来说是因为我们一些政府主管部门打着招商引资的旗号
崇洋媚外，直到现在，一些关键性部委依然对外商情有独钟，坚持为外商大
开方便之门。
案例：
某企业为扩大规模，接受外商8900万美元设备捐赠，以换取企业产品独
家出口经营权。而当地政府却决定让企业进行反担保，造成该企业实际支付
设备费用比自己购买还多花1100万美元，让外商在此项交易中净赚近亿美元。
更奠名其妙的是，这个外商向中国银行借贷的流动资金3000万美元，只还了
1500万，剩余部分赖账不还。而政府主要领导竟然批准决定让这家企业替外
商还中国银行1490万美元欠款，使企业遭受1亿2000万元人民币的损失。
3．田有资产流失的原因分析
3．国有资产流失的原因分析
国有资产流失有许多原因，但其根本原因是我国国有企业改制和国有资
产管理体制本身存在的缺陷——国有资产产权主体缺位、管理体制不健全，
没有建立起对国有资产起约束和监督作用并促使国有资产有效运营的机制。
并由此带来企业实际经营者损公肥私、贪污腐败等基于主观因素而导致的国
有资产流失现象。
当前国有资产流失的情况之所以如此严峻，这与我国正处于传统计划经
济体制向市场经济体制转轨的过程密切相关。经济体制转轨在制度、观念诸
方面引起诸多的摩擦和碰撞，造成国有资产管理困难和漏洞。另一方面，建
立中国特色的国有资产管理体制，是一个重大的制度创新，涉及一系列深层
次的矛盾和问题，如何深化国有资产管理体制改革是一项极具挑战性和极具
探索性的工作，是一个不断实践、不断完善的过程。随着改革的不断深入，
国有企业产权不明晰，权责不明确的现象，越来越成为改革前进道路上的一
块巨大的“绊脚石”。尽快恢复企业的生机和活力是当务之急。但由于国有企
业改制是一个全新的课题，没有经验和教训可供参考和借鉴，保障国有企业
改制健康运转的相关法律、法规都还很不健全，致使不法之徒利用现行法律、
法规的漏洞和国有企业制度与管理方面存在的弊端，大肆地吞噬国有资产，
导致国有资产流失现象十分严重。以下是笔者对国有资产流失具体原因的探
讨。
3．1客观根本原因——国企改制和公司治理制度存在缺陷
3．1．1国有资产“所有者”缺位
可以说，国有资产管理制度中最核心的弊病所在——所有者缺位，正是
国有资产流失问题研究
导致国企改革过程中国有资产流失的主导原因。国有资产流失的根源在于国
有资产或者国家所有权的基本特征及由此带来的一系列问题。国有资产按行
业和行政区划由行政机关管理，国家的所有者职能和社会的经济管理职能也
是合一的。按行业和行政区划来确立国有资产经营管理的机构，-N形成国
有资产宏观配置的条块分割，二则多个行业管理部门和地方政府都承担了对
所属企业的所有者职能和行业管理管理职能，使得国有资产的国家所有等于
实际上的部门和地方所有，从而使国有资产实际上处于无人负责的状态，出
现国有资产在改制等产权变动中严重流失的现象。
．1994年7月发布的《国有企业财产监督管理条例》确立了经济管理职能
与国有资产管理职能分立的原则，在国有资产管理体系改革方面取得了进步。
但是这个条例所创设的依然是所有权职能在组织形式上的“双重监护模式”，
即国有资产专业管理部门与行业主管部门同时行使监督管理权，条例带有一
定的过渡性和阶段性，只能实现有限目标并且其中的主管部门有关代行所有
权权责规定明确，而国有资产管理部门代行的所有权权责还很不明确。这些
问题的存在说明未能以法律形式确定国有资产管理和经营机制，未能解决国
有资产产权主体缺位和国有产权虚置的问题。现行国有资产管理体滞后于国
企改制的需要，成为国企改制中国有资产流失的根本原因。
3．1．2国有资产价值评估机制不健全
虽然经过多年的法制建设，资产评估法律体系逐步完善，但是其中不健
全、不完善的因素仍是国有资产流失的直接原因。这些情况主要表现在以下
方面：1、行政干预、行业垄断影响评估的客观公正性。客观、公正是资产评
估应体现和遵守的原则，但是在国有资产评估中，从评估操作程序到评估价
值的确定，都有人为划出的杠杆，造成国有资产评估不实。此外，行业垄断
和评估机构管理不严也是造成国有资产流失的原因。一些评估机构挂靠在行
政管理部门，垄断评估市场，形成地区封锁、部门封锁。一些行业管理部门
也设立评估机构，收取管理费，由此形成政出多门，影响评估的客观公正性。
2、国有土地使用权等资产不严格统一作价入股。国有企业改制时，涉及的国
有土地使用权应当作价入股，由于许多国有大中型企业占用土地面积大，有
· !：里塑童兰堡叁竺曼里坌堑
的企业甚至地处“黄金”地段，地价很高，若将土地使用权全部折价入股，企
业资产价值将会成倍增长，而资产利润率相应下降，不利于在股票发行时吸
引社会投资。在具体工作中各地对这一问题的处理带有一定的随意性。有的
不折股，仍收取土地占用费；有的折股，但折价太低；有的对工业企业不折
股，丽对商业企业折股。3、保护无形资产的观念单薄和缺乏相应的法律制度。
长期以来，人们对无形资产观念淡薄，忽视对无形资产的评估或者草率评估，
也由于无形资产的评估没有完善的法律措施，主要表现为：一是没有完整、
统一的无形资产评估管理法规；二是无形资产评估管理不统一。
3．1．3监管制度不严，司法部门查处不力
国有企业在我国国民经济中占有举足轻重的地位，它的改革是一项综合
性的系统工程。而在我国国企的改革过程中，多年来只强调了形式上的改革：
放权、让利、承包、租赁、改制、改造等等，这样一来，企业的自主权是扩
大了，改革在形式上实现了，但企业该做什么、不该傲什么、怎样做，却没
有应有的约束与限制，没有建立、健全相应的制度。因而，当国有企业从计
划经济转向市场经济时，一些工厂变成公司，经营方式由单一生产型向多元
经贸型转变，使企业对国有资产的管理出现了失控。特别是实行转让股份、
兼并、租赁、承包、联营等经营机制后，由于缺乏相应的制度和有效的监督
机制，企业对国有资产的监督约束效力大大削弱，再加上监管部门职责不明
确，国有资产管理部门分工关系未理顺，监管工作中相互推诿。审计监督制
度不健全，对国有企业的厂长、经理仍存在未坚持年度审计和离任审计制度
的现象，未能客观公正地反映企业国有资产经营效益。国有资产经营管理者
的升迁未与其管理效益相挂钩，因而他们对资产的流失无承担风险之优，保
值、增值与流失都与己无关，对企业的管理缺乏严格的管理措施任其资产流
失，甚至参与瓜分，这样必然导致国有资产流失。
另一方面，执法部门对国有资产流失的案件及侵吞国有资产等违法犯罪
行为查处不严，惩罚监督不力，管理监督手段软化，惩处力度不够，不利于
保护国有资产权益。特别是在税收征收管理方面，尽管我国的税收法律体系
已基本形成，有法可依，但因管理手段缺乏科学性、执法不力，导致税收流
国有资产流失问题研究
失现象比较普遍。
3．1．4企业改制中的国有资产流失原因多样
在国有企业公司制改造过程中，产生国有资产流失的原因是多方面的。
就主要影响因素而言，以下几方面表现尤为突出：一定程度上对企业高层领
导缺乏监督，从而极易导致其利用所掌握的国有资产为个人谋利益，进而造
成国有资产流失。追求多元化的产业趋向致使部分国有企业与其他企业尤其
与不同所有制企业之间草率联营，甚至盲目担保，从而造成国有资产大量流
失。相当一部分国有企业在进行公司制改造时，对国有资产的价值评估不当，
或仅以原账面价值投股而不依现量价格计算，更有甚者将国有资产不化为国
家股而直接侵吞，从而使国有资产直接流失。在改制过程中缺乏对国有无形
资产的折股保护意识，从而使相当数量的商标、专利、商业秘密等可带来巨
大经济利益的无形资产流失。
3．1．5 HB0不规范导致国有资产流失
2004年，香港中文大学教授郎咸平教授质疑海尔、TCL、柯林格尔等曾
被树为改革成功典型的“明星企业”利用产权改革鲸吞国有资产为导火索，
在整个经济学界掀起了国有企业产权改革的激烈争论。争论的焦点在于，如
何看待MBO与国有资产流失?要不要继续国有企业产权改革?怎样推进国
有企业改革?这场争论最终因国资委宣布禁止大型国企的管理层收购而归于
平静，但由于当时面临一种愤怒的情绪宣泄，关于国有资产流失的问题实际
上并没有得到一个明确的说明，这个问题也并没有因此而得到解决。
我国转轨经济的一个重要特征是，国有企业所有制实现形式趋向多元化，
国有企业行为市场化。十五届四中全会之后，“抓大放小”的政策，使得中小
国有企业的所有制形式迅速变化，中国国有企业改革事实上就是国退民进和
民营化的过程。理论上。般认为，对国有企业的部分私有化和转制会鼓励有
效率的重组，可以提高公司绩效。国有企业私有化一般有多种方式，从我国
中小国有企业产权改革的实践来看，较多地采用了MBO的方法。
3．目有资产流失的原因分析
根据有关部门的统计，国有企业尤其是地方中小国有企业在改制过程，
有一半左右最终是以MBO的方式实现，另外半数则以外资、民间资本或其它
社会法人进入的方式实现，总体效果而言，有70％以上的国有企业都成功实
现了改制，经济效益明显提升。
另一方面，我国当前对中小企业改制普遍采用让管理层持大般的方法，
透明度和竞争度都很低，缺乏完善的操作规则和程序，在某种程度上成了管
理层瓜分公产的盛大晚宴，确实导致了国有资产的流失。这里具体分为两种
情况：一方面，如果改制公司的资质较好，管理层利用自己的信息优势和在
任的便利，通过各种途径低估国有资产，侵吞国有资产。另一方面，如果改
制公司的经营状况较差，MBO往往以净资产为依据进行，这导致了管理层可
以用很少的货币资金实现对总资产数额极大的公司的控制权。在获得控制权
之后，管理层大规模地将公司资产转移至个人手中，以收回投入的资金。这
种情形在以公司的资产为抵押向银行贷款获得转制公司的控制权时，更加严
重。这是MBO在缺乏监督的情况下道德风险巨大的例子，实际上是转制以后
公司治理机制缺陷所引起的弊端，也是郎咸平批评MBO的重要原因。
大规模的MBO也导致了所有权和经营权的统一，与我国国有企业建立现
代企业制度、推进股份制改革的方向不相符合，是一种次优的治理结构和安
排。
毫无疑问，没有人会否认转轨经济中国有企业产权改革存在国有资产大
量流失的情况，郎咸平所讲的在MBO过程中存在瓜分国有资产问题也大量存
在。MBO是一把双刃剑，但我们应对我国的产权改革及国有资产流失必须持
理性的态度，不能将其归咎于MBO本身而主张终止国有企业产权改革‘
3．1．6公司内部治理机制的缺陷造成国有资产流失
我国国有出资人不到位导致董事、经理层不能诚信经营，从公司治理层
面来看，导致国有资产流失的原因主要体现在以下几个方面：
第一，董事会的决策职能和经理层的执行职能没有真正分开，董事长和
总经理一人兼任、董事会和经理层大面积重合的现象普遍，造成职责不清、
工作效率低下和监管不到位，内部治理的失效是国有资产流失的制度根源。
31
国有资产流失问题研究
这种流失主要表现有，非法转移国有资产，管理层内部勾结、共同作案等。
更有甚者，把主营业务中高收益部分独立出来，由企业领导、员工私人投资
成立的公司经营，利用母公司的资源甚至设备，获取的高额利润就成了职工
特别是中高层管理人员的“福利”。这类“寄生公司”不仅会造成巨额隐性国
有资产流失，而且会因脱离监管而产生职务腐败和经济犯罪。
第二，部分国有企业与政府(控股股东)存在较强的依赖关系，企业重大决
策及领导人任命受政府支配较多，导致管理层经营行为具有附属性和行政化
的特征。政府官员有选择的权利，但并不对选择的后果承担责任，不可能真
正有积极性选择那些最合适的代理人。这在客观上也造成了国有资产的损失。
第三，公司股权结构不合理，国有股“一股独大”，造成了“外部人内部
化”，加剧了“内部人控制”的问题。同时，国有企业薪酬水平偏低，形式单
一僵化，难以产生理想的激励效果。最终产生两种后果：一是代理人营私舞
弊，增加隐性收入与在职消费，“积极地搞垮国企”；二是虽不侵吞国资，但
丧失经营热情，“消极地拖垮国企”。管理层经营管理不善，造成国有资产贬
值与流失。
近年来的国有企业公司治理的改革取得了很大成就，然而从整体上来说，
国有企业的公司治理依然是“形似而神非”。如果将适度的国有资产流失看作
成国有企业改革必须支付的成本的话，那么我国当前大量的国有资产流失正
是缘于公司治理机制还不够完善。2004年，创维老总黄宏生、中国航油集团(新
加坡1总裁陈久霖、伊利集团董事长郑俊怀等企业高管频频出事，在2005年1
月这个短短的一个月时间里，东方创业、浙江东方、东北高速等9家上市公
司的10名高管又纷纷落马。公司内部治理机制的不完善，不仅是这些国有企
业高管纷纷落马的制度原因，也极大地损害了国有企业的经营业绩，导致国
有资产的显性与隐性流失。
3．2主观辅助原因——国企经营者损公肥私贪污腐败
3．2．1国有资产管理者腐败现象严重，管理不善
国有资产管理者在对于国有资产进行管理的过程中，由于自身素质差、
3．国有资产流失的原因分析
思想和业务水平低i缺乏组织管理能力，不适应市场经济发展的要求，从丽
对国有资产负有不可推卸的责任；此外，有些国有企业领导干部存在损公肥
私的利己主义思想，国企管理者腐败现象严重，严重损害了国家的利益，导
致国有资产流失漏洞屡堵难堵。当前国企领导管理不善现象具体表现为：一
是投资管理不善，投资效益不高，造成有些企业严重亏损：二是财会基础工
作薄弱，内部规章制度不健全，缺乏各部门问的约束机制，规范、科学的管
理不到位，企业管理失控，造成国有资产流失和浪费；三是对流动资产管理
不严，资金流失数额惊人，在资金管理上，应收帐款催收不及时，产生大量
的呆坏帐，资金调动，使用失控、缺乏制约机制，给坏人有可乘之机，给企
业带来巨额的资金损失。
另一方面，国企领导因为腐败行为带来的国有资产流失问题也是相当严
重的。具体表现为：国企领导在经营管理过程中，利用职务之便，巧立各种
名目，侵吞国有资产，或者贪污受贿，以公款请客送礼等等。尤其是在国有
资产流动过程中，通过对国有资产的价值低估或少估，使自己或自己的亲友
或者小团体从中牟利，从而使国有资产被侵蚀。
3．2．2投资决策失误造成国有资产大量流失
国有企业在我国社会主义市场经济发展的过程中，为了扩大经营规模、
提高经济效益，近年来，进行了大规模的投资，这对企业扩大经营规模，无
疑起到了积极的作用。但是，由于企业在投资上缺乏严密的，科学的投资可
行性研究，投资管理严重滞后，造成投资失误，投资项目效益低下，给企业
带来巨额的损失，使国有资产大量流失。如某些国有企业非法集资或参与非
法集资。由于非法集资导致许多企业投资失误，造成大量国有资产流失，有
些企业因此濒临破产倒闭。
决策失误导致国有资产流失较为普遍，其成因：一是“区域利益”作祟，
盲目引进，重复建设。据有关资料显示，全国目前有上千亿元的投资因决策
失误而造成损失。我国几乎每个省都有彩电生产线，然而，彩电生产线的利
用率只有45％；各地区为振兴地方经济，不注重实效，盲目引进冰箱、洗衣
机生产线，但由于市场及产品本身质量等因素，只好纷纷停产，目前其生产
国有资产流失问题研究
线的利用率只有40％。由于市场的暂时过热，加上“区域利益”的驱动，从
而鼓舞了地方政府、部门领导及企业经营者的获利信心，最终导致决策失误。
二是决策不民主，一言堂。为使企业能在更宽松的环境中发展，80年代后期，
改革提出了新思路：政企分开。政企分开后，企业摆脱了众多婆婆的干预，
得以快速发展。但同时暴露出来一个不容忽视的问题：法人代表一人说了算，
即：一个脑袋、一个思想、一只笔、一张嘴。某电视机厂，是我国最早的电
视机生产厂家之一，1988年到1990年间，厂长一个决策，投资6000万元与
日本一家公司合资兴建空调器厂，利润分成与外方实行倒四六；而后又投资
3000万元引进国外平绕行输出变压器生产线，由于选择不当，无法使用，成
了一堆费铁；后又投资l亿元从美国引进纸箱生产线，因产品无市场，到目
前为止设备仍无法启动。
3．2：3无形资产管理的忽略造成国有资产流失
无形资产可以给企业带来巨额的收益。无形资产主要是指专利权、商标
权、著作权、专有技术以及企业名称权、字号权等商业信誉权所带来的直接
或间接的财产上的利益等。无形财产由于较难识别，也较难评估，因而容易
被忽视。无形财产在整个国有资产中占很大比重，然而现实中尤其是在国企
改革过程中，无形国有资产的界定与评估往往是最容易被忽略，也最容易流
失的。我国有关无形资产管理方面的法律法规与其它先进国家相比仍不十分
健全，对无形资产管理不到位，也会造成国有无形资产的大量流失。有些企
业在无形资产管理方面的知识和人才十分欠缺。表现为：一企业在创办过程
中忽视无形资产的计算；二外界抢注商标，造成名牌商标企业的巨大损失；
三企业在转产中少计、漏计无形资产；四对无形资产认识淡薄，大量的无形
资产被埋没，使企业本来应该得到的利益而无法实现其价值，使之白白流失。
4．防止国有资产流失的对策建议
4．防止国有资产流失的对策建议
国有资产是我国国有经济赖以生存和发展的基础，国有资产流失的社会
危害性是不言而喻的。如果国有资产流失的社会现象得不到良好的治理，那
么国企改革以及整个经济体制改革的迸一步深化都无从谈起。当前，国有资
产流失速度之惊人，流失量之大，已形成严重制约市场经济发展的障碍，因
此，防止国有资产流失已刻不容缓。为了使国企改革走上良好的发展轨迹，
推进国民经济健康持续地发展，实现社会和谐，全面奔小康的终极目标，千
方百计堵住国有资产流失的漏洞，是我们当前需要思考和采取措施解决的重
大现实问题。针对当前企业国有资产流失的现状，笔者认为，预防国有资产
流失，应从宏观和微观两个层面去着手解决。具体说来有以下对策：
4．1从宏观层面来说，应做到以下几点
4．1．1完善国有资产管理制度，解决本源问题
(1)建立有关国有资产保值增值的财务指标考核体系
财务指标包括国有资产流失率、增值率、资产利润率及负债率等。指标
的考核采取企业自查、重点抽查与年终审计相结合的办法。企业要将考核指
标完成情况的自查结果及时报送国有资产管理部门审定。重点抽查由国有资
产管理部门委托社会中介机构进行，根据年度考核与任期考核结果，兑现奖
惩。对经营完成国有资产增值考核指标的，予以奖励；没有完成资产增值考
核指标则予以处罚，并终止、甚至终身取消其经营国有资产的资格；对以弄
虚作假或其他不正当手段，造成国有资产流失者，必须坚决追究经营者的责
任，除令其赔偿外，给予行政处分或追究刑事责任。
国有资产流失问题研究
(2)建立一个国有资产经营责任目标的确定方法体系。采用确立阶段目
标，运用具体经营责任目标的确定方法体系。采用确立阶段目标，运用具体
指标实行逐步考核的办法。
首先建立一个确定国有资产经营责任制指标体系的规范化工作程序，在
认真进行清产核资、摸清家底的基础上，确定目标，并由企业主管部门与企
业签订国有资产经营目标责任状，并报同级计委、财政、国有资产管理部门。
其次应建立一个严格、合理的国有资产经营目标考核及奖惩方法体系。以所
列国有资产经营目标的诸项主要内容为依据，到期由上述诸部门共同组成考
核小组，对责任人进行严格、科学的考核。这种考核是从企业的规模效益的
角度评价企业的业绩，兑现奖惩，从而规范企业的经营行为。
(3)建立企业内部产权制度，明晰产权关系。对国有资产进行登记、记
录、实行国有资产增加、减少的报批制度。如果企业内部单位实行独立核算，
应对其占用的国有资产进行登记，按其占有国有资产的数量收取占用费，同
时，审查国有资产的保值增值情况。
(4)改革企业的分配制度。企业的利润分配，要按照国家规定的利润分
配方法、程度进行，要保证国家的利益不受侵犯。对于股份制企业，不能以
各种借口，对国家股不配股或少配股，不分利或少分利。
(5)建立无形资产管理制度。根据现行会计制度的要求，企业应加大对
无形资产的管理力度，加强对开发、购入、使用过程中的无形资产的核算，
以防止无形资产的流失。建立健全商标法、专利法及相关规章的规定等对国
有无形资产的保护体制，加强对无形资产的管理，严肃对国有无形资产的评
估。
4．1．2治理国有资产流失的法律对策
国有资产流失是在我国转轨时期，在推进国企改革以实现经营机制转换
过程中所出现的一种社会违法现象。制度及法制的不健全、法律不配套、调
控力度不够等应该说是这二社会违法现象产生、存在的土壤。因此，针对我
国当前国有资产流失的表现形式以及造成国有资产流失的主要原因，对国有
资产流失的整治、防止应采取如下法律对策；
4．防止国有资产流失的对策建议
(I)制定物权法，划清国有资产产权界限，防止国有资产流失．
在传统的经济体制下，企业财产关系模糊，国有资产为国家所有。企业
对其占有的国有资产不能独立行使权利，不为国有资产的完全完整负责，更
不关心其保值、‘增值，流失实在难免。而物权法规范财产归属关系，只有尽
快制定物权法，真正划清产权界限，以物权法明确规定国家对企业国有资产
的所有权，才能顺应物权的价值化趋势．国家以收取代价或获取融资之价值
利益，实现对企业国有资产的所有权，而丧失其对企业国有资产的现实支配。
企业依物权法上的占有制度占有国有资产，对其独立支配，经过物权登记具
体落实每份企业国有资产的所有者和占有者。企业以支付国有资产价值为代
价而获取对占有的国有资产独立支配权利：在经营中实现资产价值与企业自
身利益密切结合，能有效地防止诸如与外方合资和股份制改革中无视国有资
产价值等产权变动导致的国有资产流失问题。“物权法划清企业国有资产产
权关系，形成稳定的国有资产归属秩序，终将维持稳定的国有资产流通秩序，
防止国有资产因流通领域的混乱而流失．以物权法保护企业国有资产，无论
企业国有资产展转流失到何处，依据物权法均可追回”。
(2)完善国有资产立法体系。
完善国有资产立法是国有资产保护中极为重要的一个因素。首先，笔者
以为应当尽快制定并出台《国有资产法》．作为国有资产管理基本法的<国有
资产法》至今尚未出台，严重制约了国有资产管理法规的纵深发展，众多的
国有资产管理方面的规范性文件由于缺乏基本法的统帅多有重复和矛盾之
处，不利于法的贯彻实施。因此，必须制定《国有资产法》使众多的国有资
产管理方面的规范性文件能在基本法的统帅下协调配套；其次，要制定一些
与国有资产管理密切相关的法律法规，如《产权交易法》、《国有资产流失案
件查处办法》，改变实践中无法可依或有法难依的局面。出台《国有资产流失
案件查处办法》，就是要明确国有资产流失案件查处的机关，合理界定国有资
产流失的概念，规定查处机关及工作人员的权利与义务，以及不行使查处权
力应当承担的责任等。出台《产权交易法》明确规定产权交易主体、决定权
与审批权、资产评估和产权交易的方式、程序等使产权交易遵循明确的法律
规范，逐渐纳入法制化轨道；最后，要修改一些操作性不强的规范。我国目
前关于国有资产管理的规范性文件数量不少，但操作性较差，如《国有资产
国有资产流失问题研究
产权界定和产权纠纷处理暂行办法》、《国有企业财产监督管理条例》、《国有
资产评估管理办法》都规定了造成资产流失的单位和个人应当承担的行政和
刑事责任，但由于在行为性质界定、违法犯罪数额等一系列问题上没有具体
规定，操作性很差。因此，必须对已有的国有资产管理方面的法律规范进行
清理和修改，提高可操作性，发挥应有的作用。
(3)建立公益诉讼制度，发挥人民群众保护国有资产的作用
保护国有资产，除了要在物权法、刑法上做出努力外，笔者以为在诉讼
法上建立公益诉讼制度十分必要。只有这样才能更好地发挥物权法、刑法的
作用。此外“建立公益诉讼制度可以最大限度调动国有资产所有^、——全国
人民的积极性和力量，使得任何组织或公民都可以成为公益诉讼的原告。根
据侵害国有经济当事人的不同，适用行政诉讼法或民事诉讼法，建立相应的
制度以防止滥用诉权，严把立案受理关并追究恶意滥用诉权者的法律责任”。
在举证责任上不能单纯采用民事诉讼法中的“谁主张，谁举证”的原则而应
当采取混合制原则，由人民检察院和公益诉讼原告共同承担。必要时，人民
法院也可以进行证据的收集。
(4)完善并加强对国有资产的刑法保护
“我国刑法对国有资产的保护主要体现在侵犯财产罪、渎职罪和破坏社
会主义市场经济秩序罪等三类罪中，明显存在兰大缺陷。一是犯罪主体范围
规定过窄，妨碍刑法的全面保护；二是对新出现的犯罪行为，刑法保护严重
滞后；三是对国有资产的法律保护仅限于行政、经济手段，刑事手段运用明
显不足，无助于对国有资产流失进行有效的控制”。为保护国家财产所有权
这一重要的社会关系，笔者以为应该从以下几个方面完善刑法对国有资产的
保护机制：首先，在刑法调整的广度方面，第一，要适当扩大犯罪主体范围，
特别是注重运用刑法规范法人的行为，有必要增设法人盗窃罪、法人诈骗罪、
法人挪用公款罪和法人玩忽职守罪；第二／笔者以为受贿罪、贪污罪主体范
围也应扩大。《关于违反公司法的犯罪的决定》将受贿罪主体扩大到公司董事、
监事、职工等非国家工作人员，这对于保护国有资产具有重要意义。除公司、
企业以外，如中介服务机构等非国家工作人员也应通过相应的刑法调控手段，
纳入受贿罪调整范围。第三，我国刑法调控覆盖面要随着违法犯罪活动领域
的扩大而适当扩大。刑法作为最后且最为强制的手段在法律上应得到体现。
38
。
4．彷止国有资产流失的对策建议
针对国有资产流失中新出现的违法犯罪行为，有必要增设虚假陈述罪、利用
不实文件罪、侵犯商业秘密罪、破产欺诈罪等。其次，在刑法调控的力度方
面，要针对各种犯罪的特性，考虑刑罚的有效性，有针对性地施加刑罚力度。
对于惩治侵犯国有资产的犯罪，最为有效的武器是广泛地使用财产删。一是
应将罚金刑的范围扩大，对侵犯国有资产的犯罪均应附加适用罚金刑；二是
保留、完善没收财产刑，对严重侵害国有资产的可以没收财产。
4．1．3全方位加大监管力度，建立和健全企业监督约束机制
加强监管力度是遏制国有资产流失扩大化的有力武器。应根据现行的法
律、法规，结合企业的实际情况，制定可量化的、可操作的企业监督约束机
制。
建立与完善国有资产监督管理体系。首先，应建立产权管理的法律责任
制度。通过建立法规责任制度，明确企业的责任，规范企业的行为。财政部
门要搞好企业年度决算检查，要评出优劣，分清责任，对损失巨大构成犯罪
的，要追究刑事责任。‘
其次，通过国有资产管理部门和社会中介机构进行监督。对国有资产管
理的监督检查工作必须通过企业监事会和社会有关中介组织进行。即通过国
有企业的监事会、财政、银行等部门进行监督。监事会应有经济、金融、法
律、技术和经营管理的专家组成，以便对企业的经营效益与资产保值、增值
状况进行检查、监督和正确的评价．银行、财政部门要密切配合，不断优化
宏观调控措施，促进企业行为的制度化、合法化。必须有效地利用企业国有
资产审计的法律手段。审计部门主要审查企业资产、负债、损益是否真实合
法，国有资产是否保值、增值，有无资产转移与流失问题。如有必要，还应
对中外合资、合作经营企业进行资产审计试点，着重检查国有资产评估是否
准确，国有资产权益有无保证。此外，对企业经营者进行任期资产审计，对
造成资产损坏及流失者，进行严肃处理，追究其经济、行政责任，直至刑事
责任。’
再次，强化企业民主监督机制，充分发挥职代会的作用，职代会要把资
产保值与增值列入重要的议事内容，并通过选举参加监事会与资产管理委员
国有资产流失问题研究
会的代表，参与企业重大决策与监督活动，逐步创造条件实行民主选举厂长，
以便强化对其经营活动的民主监督，确保国有资产保值增值。
最后，还要加大对造成国有资产流失违法行为的惩处力度，建立以检察
机关和审判机关为主导的国有资产流失的司法追偿制度，严厉惩治对国有资
产处置中的腐败行为。
4．2微观层面应做到以下几点
4．2．1规范国企产权交易，消除产权交易的自定价问题
企业改制过程中国有资产价值评估与产权关系转换是两个最核心的环
节，也最容易出现”猫腻”。产权交易非公开化和非竞争化是导致国有企业产
权交易过程中国有资产流失的重要原因，必须要规范国企产权交易。因此，
应尽快完善相关法律、法规，规范国有企业改制行为，并成立专门机构指导
国有企业改制。国有资产价值评估不仅要全部交由社会中介机构来完成，而
且要实行阳光操作。产权关系转换(产权交易)必须坚决制止内幕交易，全
部推行市场公开竞价，而且还要充分打破区域封锁，完全实现公开化、市场
化．-在施行国有资产退出的企业改制时具体还要做到：公正评估国有资产。
通过完善资产评估法规，规范资产评估程序和制度，严格执法，加强对资产
评估的监管，做到资产评估的公正科学化，保证国有资产评估价值合理准确，
在资产评估过程中不发生国有资产流失．
(1)在对国有企业实行股份制改造、调整国有经济布局，出售国有资产
过程中，需要发改委、国资委、审计部门以及其他相关部门重视国有固定资
产的评估，完善固定资产的评估系统。不管是以MBO(管理者收购)的形式，
还是其他什么方式出售转让国有资产，只要国有企业改制和资产出售的条件
和法律环境得到进一步的规范和完善，把好国有资产评估审计大关，完全可
以减少甚至避免国有资产的大量流失。
(2)国有企业改制实行阳光操作，产权交易公开化、市场化a公开转让
国有资产，通过建立国有资产公开拍卖的制度，使国有资产出售信息公开透
明，避免国有资产转让中的“暗箱操作”，在市场中寻找国有资产价格，减少
4．防止国有资产流失的对策建议
乃至消除国有资产低于正常价格出售的现象； 。
据初步估计，国有资产转让过程中，采用公开拍卖形式出售的国有资产
价格～般比资产评估机构的评估价格高出10％左右，而采用私下交易方式出
售国有资产的价格一般比评估价格低30％左右。
(3)收回的国有资产用于再投资。出售国有资产收回的资金用于再投资，
国有资产的总量不发生变化，也不会发生国有资产的流失。】
(4)建立复式财政预算制度。为了保证拍卖出售收回的国有资产用于再
投资，需要在建立公共财政的同时，建立起国有资本的专门性财政制度。
(5)提高企业改制工作的透明度。企业改制方案应当充分听取职代会和
广大职工群众等利益相关者的意见，避免产权交易的暗箱操作，通过企业职
工代表大会、工会组织等多种渠道提高企业改制工作的透明度，将企业改制
工作置于群众的参与监督之下。
4．2．2完善转轨经济中的公司治理
如何解决大型国有企业内部因为管理者经营不善而导致的潜在的国有资
产流失，是治理国有资产流失的另～大难点所在。从内部治理来讲，关键是
要解决好国有出资人到位的问题，具体包括以下几个方面：
(1)建立规范的公司治理结构，包括合理的股权结构、健全有效的内部
机构设置(股东大会、董事会、监事会)，公司章程等，同时，为了保证董事
会的有效性，建议在公司法中引入董事个人的受托责任以及相应的处罚规则，
在破产法中引入自然人破产的规则，硬化对管理层的约束，防止弄虚作假和
内部人控制等现象。
(2)加强对资产评估机构的管理和审许监督，严格审查评估机构资格，
核查评估结果，保证评估质量，对改制企业中发生的国有资产流失案件，要
协同有关部门进行查处，坚决杜绝企业改制中人为因素造成的国有资产流失。
(3)对于不一定要由国家控制的企业，应当尽快引入战略性投资者，其
中有一些企业国资委可以只持有少数股份，但保留类似于“金股”的否决权，
以保护国家战略性利益免受损害。．
(4)构建合理的企业内部激励机制。郎咸平认为，要解决因国企公司内
41
国有资产流失问题研究
部治理不善导致的国有资产流失问题，最好的解决方案就是在完善了公司化
治理结构的国有企ql,r勾部使用职业经理人制度。他认为全球500强的大公司
几乎都采用这个制度。行政命令干涉国企的方式应退出历史舞台，取而代之
的是董事会用硬指标来考核职业经理人，如果他做得不好，就辞退。郎咸平
呼吁，在国际化的进程中，中国国有企业的职业经理人制度应该尽快建立起
来。
。(5)做好完善公司治理的外部环境。主要应做好以下几个方面：第一，
积极发展资本市场，创造大股权的流动性，为并购这种治理机制发挥作用打
下基础，同时使公司经营活动信息公开化，加强舆论对公司的监督，改善公
司内部治理；第二，培育和完善职业经理人市场，通过绩效评估机制、职业
经理人的声誉机制和其他制度安排，强化职业经理人的信托责任，实现对经
理人的有效激励和约束，降低国有资产人为流失的概率。
4．2．3选拔优秀人才组建国企领导班子
企业经营的成败、事业的兴衰，关键在于人。由于企业领导人的素质低
下，知识的局限性以及不民主导致企业由兴旺走向衰败的事例不少，因此，
选拔优秀的企业领导人，组建好的领导班子，往往是搞好企业的关键。经营
者不仅要有灵活的经营头脑，而且要有良好的政治素质，廉洁奉公，任人唯
贤，民主管理。
4．2．4建立企业内部审计制度
内部审计主要是对企业生产要素的各主要环节及经营成果进行审计，通
过审计可以发现资产在运营中存在的问题，加大对经营者的监督力度，保护
国有资产的完整。
4．2．5加强对会计人员的培训工作
企业的财务部门是国有资产的具体管理部门，对保持国有资产的安全、
4．防止国有资产流失的对策建议
完整，促进其不断增值负有重要责任。企业的财务部门和财务人员是国有资
产的直接管理人员，对国有资产的管理负有重要的责任。所以，要加强会计
人员的培训工作，使他们熟练掌握与本职工作相关的政策法规，不断更新知
识，从而提高看家理财的本领以及对国有资产管理的认识。只有这样，．才能
保证国有资产安全完整而不受侵犯。
4．2．6国有企业或国控企业对外担保要严格控制
担保是个非常重要、有可能承担经济责任、具有法律约束力的行为。一
旦被担保人不能兑现，担保人就要代其兑现。担保的风险是很大的，极易引
起国有资产流失。因此，对外担保要严格控制。
国有资产流失问题研究
结语
国有资产流失和监管对策是个老话题了，但是，对于我国经济建设的核
心目标——构建有中国特色的社会主义市场经济体系而言，这个话题是个常
做常新，而且需要常做常新的课题。
随着经济环境和金融市场的不断发展演化，长期困扰、危害我国国有经
济兴旺发达的国有资产流失问题也在加剧发展，出现了不少值得我们关注和
研究的新难点、新课题。在经济转型期内出现的国有资产流失现象和问题是
非常复杂的，其制度根源和方方面面的原因也非常具体而深刻。尤其是，国
有资产流失问题直接关系改革的进程，是个非常敏感的问题，要发展就会有
“流失”，完全堵死“漏洞”也就意味着改革大计的搁浅。因此，我们必须坚
持科学发展观的战略思想，找准问题的关键所在，对国有资产流失现象进行
理性的判断分析，实施“堵”、“疏”相结合的思路和办法，才能从两难境地
中突围出来，理顺、解决国企改制和国有资产管理上出现的诸多矛盾和问题，
助推党和政府放手改革。另一方面，国有企业在新时期的经济环境中如何进
一步完善治理机制，增强自身的市场竞争力，这是需要我们潜心思考和探究
的长远发展之计，为此，必须结合国际国内金融经济市场的实际变化，不断
调整思路，为国有资产监管和完善国企管理制度寻求更新更高的方法论。解
决了这个基础问题，其实也就从根本上杜绝了国有资产流失现象的产生。
44
参考文献
参考文献
(1)张五常．产权制度的转换《经济解释》
(2)谢次昌．《国有资产法》，法律出版社，1997年第189．192页。
(3)现代汉语词典，商务印书馆，1983年版第725页。
【4)国有资产概述中国金融网www．zgjrw．eom 2006年9月20日
(5)国有资产流失的概念中国知识产权在线www．ipsoon．t20m 2006
年8月19日‘
(6)蔡清而．‘中国经济成功转轨与改善公司治理》，《特区经济》，2005
年第1期。。
(7】王宗廷，何晓勇：《国有资产流失的法律对策研究》，湖北社会科学，
2002年第12期。·
(8)程德文：《试论国有资产流失的法律对策》，南京化工大学学报(哲
学社会科学版)，1992年第2期。蔺翠牌：《国有资产的流失与法律对策》，中
央财政金融学院学报，1996年第8期。
(9)郝未然．《制止国有资产流失的法律对策》，改革新论，2001年第4
期。
(10)王可侠：《国有资产流失渠道及治理途径》，江苏社会科学，1998
年第1期。
(11)杨帆．《国企改革不应推倒重来》，《上海国资》，2004年第9期。
(12)孙永祥．《公司治理机构；理论与实症研究》，上海人民出版社，2002
年第1版。
(13)黄梅《张瑞敏回应“炮轰”：海尔无国有资产流失》中国青年报
2004年8月
(14)曹昭．《关于“郎咸平飓风”的思索》，《甘肃农业》，2005年第2
期。
国有资产流失问题研究
(15)陈剑．《流失的中国》
(16)姚h成《娃哈哈哭了，达能笑了》，《中国财富》2007年第6期
(17)胡雄《南孚电池蹊跷易主》， 《中国财富》2007年9月
(18)http：／／finance．sina．com．cIl2004年01月31日01：59《环球》杂志柳
艳舟
(19)http：／／finance．sina．tom．cIl 2004年01月31日01：59《环球》杂志黄
庭满
(20)《中华工商时报》1996年12月25日
(21)《中华工商时报》1996年3月16日
(22】央视《新闻调查》4月9日报道
(23)《河北青年报》2007年7月15日报道
(24)杨浩主编．《现代企业理论教程》，上海财经大学出版社，2001年
第1版。。
(25)郭东风、刘兆彬《国有资产流失惊人产权改革刻不容缓》
(26)财政性蚕食造成国有资产流失《资本经营论》114页
(27)《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》、
(28)《国有企业财产监督管理条例》、
(29)‘国有资产评估管理办法》
(30)‘关于违反公司法的犯罪的决定》
致谢
致谢
光阴似箭。不知不觉中，四年的宝贵时光就在指缝间轻轻溜走。
在西南财大光华园进行金融硕士学位的研究生课程进修期间，是我人生
旅程中一段重要的时间，非常难忘．这段不平凡的时光带给我许多值得铭记
的深刻印象，其一是求学求知的艰辛和不易，学习知识的过程来不得半点虚
假，“书山有路勤为径，学海无涯苦作舟”，勤勉是成功抵达终点的唯一魔法
宝杖；其二就是众多老师和学友给予我的指导和督促，家人和朋友给予我的
无私关爱和帮助，令我倍添勇气和信心，不断奋勇前行。回想既往的点点滴
滴，内心仍觉温暖甜蜜。
我首先要感谢西南财大金融学院2003届研究生课程班的全体授课老师。
金融学院和其他院系派来为我们授课的老师无一例外都是非常优秀而敬业
的，他们有渊博的专业知识，人品师德也令人敬佩，每一堂课都精益求精，
力求把金融经济学专业的精髓无私地传授给在座的求学者。在他们的悉心教
授下，我潜心钻研学习金融经济学专业的各门科学，经历为期两年多的刻苦
攻读，圆满完成了所有专业必修课程和选修课程，达到了一个同等学力人员
申请硕士学位所要求具备的基本学科要求。在这个持续的学习过程中，我受
益匪浅，全面系统地了解到经济科学的理论知识，对现代金融市场的发展规
律有了一定程度的认识，这对我今后的人才素质的提高是大有裨益的。在此
我要再次向全体授课老师表示衷心感谢!
我还要感谢研究生课程班的首任班主任刘老师和第二任班主任赖树懿老
师，他们工作尽职尽责，细致入微，按时通知、督促学员上课，保证了研修
班课程学习进程的顺利开展。
我特别要感谢我的论文指导老师翟立宏和罗建平主任，在我准备学位论
文写作和答辩时，是他们给予了我组织与操作上的精心指点加督促，使得我
的论文及答辩能够如期顺利完成。
47
国有资产流失问题研究
回望来路，云遮断归途。每跨越一次充满艰难险阻的漫长旅程，步入柳
暗花明的彼岸境地时，内心总有无限的感慨。治学的境界如此，人生的诸多
况味何尝又不是如此。我知道，勇往直前不言懈怠是我将继续的学习和工作
法则，我会继续努力去开拓未来新的历程。
杨金风
2007年10月30日