⑧ 西南珊谨犬学
硕士学位论文
MASTER 7 S DISSERTATl0N
我国农村信用合作社改革问题研究
A Study Oil Chinese Rural Credit Cooperatives’Rearm
学位申请人
指导教师
学科专业
卢斐
卢岚
金融学
摘要
摘要
改革开放以来，中国经济有了长足的发展，GDP迅速提高，人们生活水
平有了较大的改善。但是，由于中国经济发展的历史原因以及现实状况，中
国大部分人口还在农村，农业是我国国民经济的基础，我国经济要持续、健
康、快速发展，离不开农村经济的发展，而农村经济的发展又离不开充足资
金的支持，在自我资金积累不足的情况下，金融支持是必不可少的。
目前我国农村经济的金融支持主要来自于商业银行、政策性银行和合作
型金融三部分。随着我国宏观金融政策的调整和小额信贷成本的增高，商业
银行逐渐撤出了在县以下的广大农村地区，农村金融的力量受到削弱，极需
要填补留下的空缺，这样，长期以来在中国农村地区占据重要金融地位的农
村信用社就突显了出来。农村信用社在农村金融体系中起着基础性的作用。
农村信用社通常是指由农民入股，实行社员民主管理，主要为社员提供金融
服务的地方性金融组织，它的服务对象是农民，服务区域在农村，服务目标
是为了促进地方经济的发展和社会的稳定。但是长期以来，我国农村信用社
都是在国家、地方政府或人民银行的领导和监督下展开工作的，信用社运行
脱离了正确的方向，导致产权不清、治理结构不完善，我国农村信用社不仅
无法真正具备合作金融的特征，无法发挥对农村经济的支持，而且大部分农
村信用社经营困难，举步维艰。为此，国务院于2003年颁布了《深化农村信
用社改革试点方案》，新一轮以产权制度为核心的中国农村信用社改革开始。
农村信用社改革是继国有商业银行改革之后的非银行金融机构改革力度
最大的一次金融改革，从03年改革试点开始至今已经推广到了全国29个省
市自治区，效果显著。数字显示，2006年底，全国农村信用社总资产44193．1
亿元，比年初增长18．8％，其中贷款余额26244．8亿元，比年初增长l 9．5％；
总负债42151．8亿元，比年初增长18．6％，其中存款余额38899．2亿元，比年
初增长19．3％；所有者权益达2041．4亿元，比年初增加430．5亿元，
我田农村信用合作社改革问题研究
本文通过对我国农村信用社五十多年来发展历程的回顾和国外农村合作
金融发展模式和特点的描述，来分析我国新一轮农村信用社改革的得与失，
对农信社现有的改革模式进行了对比分析，在肯定取得的成绩的同时，也对
其中还存在的一些问题进行了思考。
本文分五部分组成，第一部分是绪论，主要介绍选题背景及现实意义，
第二部分是对我国农信社发展历程进行回顾，主要分为四个阶段，即农信社
的建立发展阶段、受挫曲折阶段、恢复发展阶段和深化改革阶段。第三部分
是对国外合作金融的发展模式和特点进行分析，主要有以德国为代表的金字
塔模式，以美国为代表的多元复合模式，以法国为代表的半官半民模式，还
有以日本为代表的寓于政府组织的依附模式，第四部分是本文的主要部分，
首先分析改革前我国农村信用社存在哪些问题，主要是产权不清晰，治理结
构不完善，以及历史包袱过重等，然后对现有的改革模式一一迸行介绍和优
缺点分析，并举实例进行说明，目前深化农信社改革试点主要有三种模式：
以县为单位统一法人(将以往的县、镇二级法人统一为一级法人)、组建农村
合作银行和组建农村商业银行。然后介绍2003年深化农信社改革以来取得的
成绩以及还存在的一些问题，第五部分就是针对这些问题提出一些建议。
本文的主要观点：
1、纵观我国农村信用社经历的四个阶段，前三个阶段都没有实质性的
变化，主要是管理体制的变化，但都没有触及到其核心问题一产权制度的改
革，在第四阶段时，国务院明确提出金融体制改革的核心是产权制度的改革
和法人治理结构的改革，为我国农村信用社改革指明了正确的方向。
2、做好农村信用杜改革不仅要吸取50多年来的经验教训，也要借鉴国
外合作金融的成功经验。合作金融最早产生于19世纪中叶的欧洲，是按照自
愿入股、民主管理、互助互利等合作金融原则组建起来的，以其自身特有的
优势及时满足了经济弱小者对资金的需求，因而在世界各地广泛存在。随着
社会经济环境的变化及金融业的高度发展，合作金融逐渐呈现出商业化经营
的额趋势。本文选取了国外合作金融四大主要模式的代表国家一德国、法国、
美国、日本的情况进行横向比较，找到影响其发展的综合因素和蕴含在合作
金融不断变革之中的深层次原因，从而找到合作金融的发展趋势，汲取对我
国农村合作金融改革有益的经验与启示。
2
摘要
3、农信社整体转变成农村合作银行或者农村商业银行的条件基本成熟。
央行数据显示，截至2006年6月末，全国农村信用社不良贷款比例为12．6％，
较2002年末下降了24．3个百分点；全国农村信用社、农村合作银行、农村
商业银行资本充足率分别提高到7．7％、12．3％、8．6％。根据银监会2006年1
月公布的最新规定，设立农商行必要的几项关键指标是：注册资本最低限额
为5000万元人民币；总资产lO亿元以上，不良贷款比率(五级分类)低于15％；
核心资本充足率不低于4％，资本充足率不低于蹋。组建合作银行的条件更低，
注册资本最低限额为2000万元，不良贷款比率(五级分类)低于15％或农村信
用合作联社不良贷款比率(五级分类)低于15％；核心资本充足率不低于4％，
资本充足率不低于蹁。
4、改革取得了一定的成效，产权和法人治理结构问题都从不同程度上得
到了解决，但解决得并不彻底，如何避免政府过分干预，怎样解决内部人控
制，如何加强股东的合法权益还没有得到有效地解决，这是农村信用社改革
能否继续深入下去的拦路虎和绊脚石。本文针对这些问题提出了自己的政策
建议：进一步深化农村信用社产权改革，通过增资扩权进一步完善农村信用
社产权制度；健全法人治理结构，完善内控机制；继续加大国家对农村信用
社的支持力度并尽量减少政府对其过多的行政干预；加强合作金融法规建设，
保障农村信用社的健康发展：加强信用社自身建设，提高整体素质。
通过写作本文，笔者希望能够更加清晰的认识到现有农村信用社改革还
存在的不足，对如何继续深化农村信用社改革、对构建一个有中国特色、稳
健运行和持续发展的农村信用社体制提供理论和实践参考价值。
关键词；农村信用社产权法人治理结构改革
Abstract
Abstract
Since reform and oponing-up，ChinaIs economy has got considerable development，GDP
improves rapidly,and people’s living standard has greater improvement．However,because the
historical reason of ChJnaWs economic development and realistic state，the most population of
China are still in the countryside，agriculture is the foundation of our national economy,the
economy of onlr country wants sustaining，heatth，fast development,is due to the development
of the rural economy and the development of rural economy need the support of sufficient
fund．the financial support is essential if there is not su伍cicnt fund。
Thefinancialsupportofthe ruraleconomyofourcountrymainlycomesfromthreeparts：
conunercial bank,policy bank and cooperative finance at present．With the adjustment of the
macmscopically financial policy of oni coanuy and the increasing of small credit cost,the
commercial bank withdraws from the vast rural af％gradually；the strength of the rural finance
is weakened．So，the rural credit office occupying the important financial status in the rural
area of China for a long time comes out conspicuously．The rural credit office plays a basic
mle in the rural financial system．The rural credit office is local financial organizations which
usually recruits the fund from peasants and implement member's democratic management．
They usually offer services to the peasants，their service areas are in the countryside．the
service goal is for promoting the development of local economy and stability of society．But
for a long d眦the rural credit offices of otu"country work under the managements and
supervision of country,local government or the People’s Bank,the credit office has operated
and broken away from the correct direction，so the property right to be unclear,with complete
administration structure，the rural credit office of our country is not merely unable to really
possess the characteristic of the cooperative finance，but also unable to give the support to
mral economy,and most rural credit offices afe poor-performed．For this脒；ason．the State
Council issued a ncw round of reforms of mral credit office of China taking property relations
as the core begins in 2003，．
Rural credit office reform is the most powerful finance reform about non-banking
administrative sit,tare after the commercial bank reform,it have already expanding to 29
provinces，dries and autonomous regions in China since 2003 as the reform beginning，and the
result is excellent．According a survey，to the end of 2006，me natiohal total assets of rural
credit office are 4,419,310 million RMB Yuun,increased by 18．8％compared with the
1
begi．mg of the year，among them loan balanee is 2,624，480 million Yuan，increased by
19．5％．T0tal debt is 421 billion Yuan,increased by 18．6％，file balance oldeposits is 3,889，920
million Yuan,increased by 19．3％．Owner's ri曲ts and interests a北up to 204，140 million Yua,,
i．ereased by 43，050 million Yuan．
From n”review about the reform of(mine辩rtnal ereAit O在iCC for 50 years and血c
description about the dcwlopi．g mode and the character of foreign rttral eorporative fmanclB，
the advantages and disadvantages on the Chinese newly reform of rural credit of：flee airc
analyses，meanwhile the]recent reform mode about the rural ere,dit office is compared analyses．
At the’aalne time of admire the remark m have got,the paper studies on some problems still
living．
This thesis is divided into five parts．Part onc is the introduction，mainly inlroduee the
baekgrotmd of the seleetcd title and realistic meaning．Part two Review society's development
∞uⅨof Clline,sl：rural credit office，wlaiela is mainly divided into four stages，that's to say,
agrie,ltural developing stage，baffle twists stage，msumc developing stage and stage of further
reform．Part three analyze the如他i印development modc and the characteristic of tlae
eOOl*ltativc fillanee，suela∞Germany,U．SA，Fra．ee and Japan．Part four缸a main part
herein，whiela analyze what problems there m in the rural credit otliee of OIIr eolmtry before
the reform．fulllhetmol'e the modes of rccent reform are introduced and analyses about the
advantages and disadvantages．50113B samples a∞givcn below．The∞a∞mainly three kinds of
modes to de．,ClⅪn SOCiCtyI$reform：unify legal person,set up rural cooperative bank and set up
the舰l commercial bank by eolmty．111e11 in锨luee the remark acll日the reform in 2003 and
SOme problems cxisti．g．Part five Propose somc suggestions to these questiom．
2
Keywortls：the rm'nl credit agency property rights
Corporate governance structure reform
1．绪论
1．1合作金融历史背景
1．绪论
合作金融是合作经济在金融领域的具体表现形式，它以金融资产的形式
参与合作，并专门从事规定范围的金融活动。合作经济自17，18世纪在欧洲
兴起以后，经过300多年的发展，己经形成了国际公认的七条原则，即自愿、
互助、民主和非盈利性(或低盈利性)等。合作金融同样也遵循这七项通行原则，
目的是通过资金联合使资金实力弱小者之间实现互助。因而从这个意义上看，
合作金融组织的社员普遍是经济上的弱小者，他们投入的资金十分有限，相
应的合作金融的资本规模比较小，其服务对象也主要集中在社员范围之内。
换句话说，合作金融的终极目标在于利用团体合作的方式，解决其单个社员
不易解决的经济问题，所谓“农村信用社没有自己独立的效用函数，而是各
成员效用函数的累加”即是这种合作精神的体现。
由此可见，本质上，农村信用社既不是商业银行也不是政策性金融机构。
实践中，虽然我国农村信用社在其初始组织框架的确立上，与经典合作制有
一定区别，存在着产权虚置与治理结构残缺等问蹶，但根据‘国务院关于农
村金融体制改革的决定》特别是中国人民银行‘农村信用合作社管理规定》，
我国农村信用社实际上也明确界定为“一种以乡镇为依托建立起来的社区性
合作金融组织”，并且要求农村信用社。对本社社员的贷款不低于贷款总额的
50％”，“贷款应优先满足种养业和农户生产资金需要”。因此，如果说在计划
经济时期，社会资源的分配是以政府为中心进行，政府对信用社资金的来源
与运用具有垄断性支配权，那么在1996年农村信用社与农业银行脱钩并进行
规范整顿后，农村信用社则应严格地把握好为社员、为农户服务的市场定位。
回顾历史，50多年来我国农村信用社就没有办成过真正意义上的合作制。
我嗣农村信用合作杜改革问题研究
合作制要求“组织上的群众性、管理上的民主性、业务经营上的灵活性”，在
实践中却表现为：农民的合作金融意识不强，每股股金微不足道，社员代表
大会、理事会、监事会型同虚设，难以自主经营和自负盈亏，仍然受到国家
金融政策的约束，仍然摆脱不了行政干预。因此，农村信用社的改革势在必
行。
1．2选题背景及现实意义
在现代市场经济中，经济的发展离不开金融的支持，同样，农村经济的
发展也需要农村金融的支持。党的十一届三中全会召开以后，随着经济体制
改革的逐步深化和市场经济的纵深发展，农村金融作为农村经济的核心，扮
演着越来越重要的角色。目前，我国已形成了一个由商业性金融、政策性金
融和合作性金融分工协作、相互促进的农村金融体系，该体系的完善和职能
的充分发挥关系着农村经济发展水平的提高和全面建设小康社会目标的实
现。
农村信用合作社(简称“农村信用社”或“农信社”)作为农村合作金融的
主体，奠定了在农村金融体系中的基础地位。中国农村信用社试办于20世纪
50年代之初，至今已有50多年的发展历程。在这漫长的岁月里，农村信用社
从无到有、从弱到强，显示出顽强的生命力，己从原来意义上的国家银行得
力助手变成事实上的我国金融体系的重要组成部分，在社会主义建设的各个
历史时期都发挥了巨大作用。特别是改革开放20多年来，农村信用社的发展
更是日新月异。截至2005年6月末，全国农村信用社法人机构3万余家，其
各项存款余额达30694亿元，占全国金融机构各项存款的10．85％；各项贷款
余额21968亿元，占比11．04％。农村信用社农业贷款高达10299亿元，约占
全部金融机构农业贷款余额的87．5％。可见，农村信用社已经成为我国农村
金融的主力军和联系农民的金融纽带，在支持农业生产、农村经济发展和农
民脱贫致富中发挥着举足轻重的作用。
然而，农村信用社的发展历程并非一帆风顺。新中国成立以来，由于受
宏观经济体制和经济发展形势的影响，农村信用社逐渐从创社之初的合作金
融组织演变成国家银行的基层机构，其管理体制也经历了从下放给人民公社、
2
1．绪论
生产大队、贫下中农委员会管理，到委托中国农业银行代管和交由中国人民
银行领导的曲折历程。在政府主导型的强制性制度变迁下，农村信用社从民
办走上官办，其体制弊端也日渐暴露。出现了产权不明晰、法人治理不健全、
运行机制不完善、管理体制不科学、“历史包袱”沉重等问题，导致现行体制
与中国农村经济、金融的发展要求相差甚远．长期以来，农村信用社体制虽
几经变革，但都没有取得实质的突破。2003年8月，国务院对农村信用社体
制改革再次提出了新的方案，尽管这次改革方案被极力推行、改革的力度较
以往明显加强，但它能否从根本上解决农村信用社的固疾并以此推动我国农
村金融体系的完善、满足农村经济的金融需求还将令人质疑。因此，从当前
农村经济的新情况、新特点以及为“三农”服务的新要求出发，深化农村信
用社改革、再造农村信用社体制，是农村经济发展新形势和全面建设小康社
会的必然要求，它不仅关系到农村信用社的稳定健康发展，而且事关农业发
展、农村稳定、农民增收的大局。因此，本论文的研究目的是对改制后的农
村信用社的市场定位和发展战略做全面系统的研究，为农村金融改革作进一
步探讨，为农村金融的长远发展寻找出路。
3
我国农村信用合作社改革问题研究
2．我国农村信用社发展历程回顾
在对我国农村信用社改革进行分析之前，必须对我国农村信用社发展的
历史演变与产权制度现实特征进行较为全面、系统的考察，通过探索历史发
展的轨迹，对我国农村信用社改革进行分析。
我国农村信用社是以方便群众、便于管理、保证安全为经营原则，以为
农业生产服务为活动宗旨，支持农村经济的发展，由农村社区按照自愿互助
的原则，由农村社区农民入股建立起来的社会主义集体所有制的合作金融组
织。从我国第一家农村信用社开始，到现在农村信用社己经成为我国金融体
系的重要组成部分，成为农村金融的主力军。本文对我国农村信用社发展历
程的回顾主要是指新中国成立后的发展历程。立足于我国社会经济条件与环
境和政策措施、制度安排的重大变化，尤其是农村信用社管理体制的变迁，
我国农村信用社历程可以划分为四个阶段。
2．1农村信用社的建立发展阶段
1951年5月中国人民银行总行召开了第一次全国农村金融工作会议，决
定大力发展农村信用社，由村民自愿入股组建。在全国农村金融会议精神的
指导下，合作金融思想在我国迅速传播，农村信用社在全国各地普遍发展起
来。这一时期的农村信用社，资本金由农民入股，干部由社员选举，通过信
贷活动为社员的生产生活服务，基本保持了合作制的性质。经过典型试办、
逐步推广，在坚持自愿、民办、民主管理、灵活利率的前提下，信用合作运
动得到飞快发展。到1955年，全国建立了15．93万个信用社，基本实现了一
乡一社，提前两年实现原定的信用合作化目标。1956年，在全国农村信用社
中，入股农户近l亿户，吸收农民储蓄存款4．32亿元，发放贷款10亿元，
其中生产贷款占42．4％。在这一阶段我国农村信用社的发展过程中，政府在其
4
2．我国农村信用社发展历程回顾
中发挥了重要的指导作用，制定了一系列的方针政策。
这一时期信用社虽然处于起步阶段，规模较小，也有一些原则如自愿、
平等互利等没能得到较好的体现，但普遍坚持了不以盈利为目的、实行民主
管理等合作经济的基本原则，保持了产权的基本明晰；同时在帮助农民解决
生产、生活困难，恢复和发展农业生产、支持农村合作化运动等方面都发挥
了重要作用。但应该看到，该阶段信用社虽然坚持了民办，但由于其理论和
组织形式基本移植欧洲社区合作的做法，缺乏与中国农村实际相结合的创新
和总结，为以后信用社逐步走向官办埋下了伏笔。
2．2农村信用社的受挫曲折阶段
在我国农村信用社改革的初期，其改革方向主要由国家下文件的形式规
定，这就决定了其改革路程受国家政治经济大环境影响的必然。在1959年到
1978年的20年间，农村信用社的发展经历了几次“反复”，受到了严重的挫
折。
1958年出现的“大跃进”及人民公社运动使信用社下放给人民公社管理，
农村信用社成为了基层组织，由于经营管理的混乱，出现了大量资金被不合
理占用等严重问题。在这之后，信用社的管理又依次经历了由生产大队，贫
下中农管理几个阶段。错误的管理体制再加上当时不利于信用社发展的国家
的政治经济大环境，使信用社的发展遭受了严重的挫折，甚至导致了信用社
一段时间的停滞、衰退。1966年到1971年的5年间，信用社的储蓄存款几乎
没有增加，贷款虽然有所增长，但大部分当成救济款不能收回。1970年在停
止了“贫下中农的管理”的做法后，信用社的状况才有所改善．1977年11
月国务院根据人民银行意见提出“信用社既是集体金融组织，又是国家银行
在农村的基层机构”。这一方面加强了国家对农村信用社的管理，使其成为了
国家的基层金融机构，另一方面使农村信用社渐渐失去了合作的性质，弱化
了其为“三农”服务的功能。
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我田农村信用合作社改革问题研究
2．3农村信用社的恢复发展阶段
从1979年开始，伴随着十一届三中全会的召开和随后而来的农村经济体
制改革，农村信用社再次进行了改革。1981年，国务院批转了中国农业银行
‘关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农村信用社真正办成群众性的合
作金融组织，在遵守国家金融政策和接受农业银行的领导、监督下，独立自
主地开展存贷业务。1988年后，又逐渐组建了县联社，对信用社进行管理、
指导和资金调剂。在国家政策的支持下，农村信用社在增资扩股、完善民主
管理等方面都取得了明显的效果，自身实力大大增强，服务手段也有所完善。
至1992年底，全国已建立信用联社2250个：独立核算的信用社57885个，
不独立核算的分社45949个，信用站26．6万个；信用社各项存款余额达3478
亿元，贷款余额为2452亿元o。但是这种改革模式，是在农业银行的领导监
督下进行的，银行用行政方法管理信用社，统得过多，管得过死，使信用社
失去了自主权而成为银行的附属物，从此走上官办的道路，农民对信用社的
经营活动失去监督。
2．4农村信用社的深化改革阶段
由于官办的信用社脱离农民，难以有效支持农村经济发展。为保证农业
银行向商业银行转化，信用社办成真正的合作金融组织，1996年9月开始，
国务院发布了《关于农村金融体制改革的决定》，农村信用社与中国农业银行
脱离行政隶属关系，逐步改变为“农民自愿入股，社员民主管理，主要为社
员服务”的合作金融组织。对其业务管理和金融监管分别由农村信用社县联
社和中国人民银行承担，然后按合作制规则加以规范。经过改革，农村信用
社支持“三农”、促进农村产业结构调整的作用愈加明显。但是，由于产权制
度、监管体制、内控制度等环节存在着诸多问题，农村信用社的发展也受到
了很大限制，从而严重束缚了其服务“三农”的实践。正是在这样的背景下，
迈出了新一轮的农村信用社改革。其问，进行了两次比较具有意义的大规模
。粱玉：‘我国农村信用社改革模式的现实选择，，硕士论文．2005
6
2．我国农村信用社发展历程回顾
的试点改革，具体包括：
I、江苏：最初的试点
2000年7月经国务院领导批准同意，人民银行和江苏省政府在江苏全省
进行了信用社改革试点。在明晰产权、完善经营机制的基础上，全省信用社
实行以县为单位统一法人；在县(市)联社入股基础上，组建了江苏省联社：
在常熟、江阴、张家港三个县级市组建了农村商业银行。江苏试点的改革，
在产权模式、计理体制、机制转换和支农服务等方面进行了积极探索。1999
到2000年间，全国还试点组建了65家市(地)联社，6家省级联社和5家省级
信用合作协会。2003年上半年，还试点组建了浙江鄞州合作银行。
2、新时期改革的深化
2003年6月下旬，国务院出台了《国务院关于印发深化农村信用社改革
试点方案的通知》。文件指出：“要按照‘明晰产权关系、强化约束机制、增
强服务功能、国家适当支持、地方政府负责’的总体要求，加快农村信用社
管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各
类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，
充分发挥农村信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支
持农村经济结构调整，促进城乡经济协调发展。”这一方案的出台，标志着新
一轮的农村信用社改革全面启动，当年8月18日，浙江、山东、江西、贵州、
吉林、重庆、陕西、江苏8个省(市)被确定为试点，深化农村信用社改革试
点工作全面启动。。
2006年，农信社改革已进入第3个年头，截至到8月份，全国共组建银
行类机构59家，其中农村商业银行11家，农村合作银行44家，另有11家
银行类机构批准筹建；组建以县(市)为单位统一法人机构325家，另有200
家已批准筹建。
7
我国农村信用合作社改革问题研究
3．国外合作金融的比较及借鉴意义
3．1世界范围内的总体发展情况
经过150多年的发展，合作金融的业务范围逐渐扩大，经营实力明显增
强，根据信用合作社世界理事会公布的统计数据，至2004年底，全世界信用
合作社近43147个，成员人数超过1亿。
分地区看，亚洲拥有信用合作社的数目最多，截至2004年末共有15593
个，但就信用合作社成员数目、储蓄总额、贷款总额和资产总额等指标来看，
北美洲地区的信用合作社为全世界各大洲之最。北美洲平均每个信用合作社
有成员人数超过9000，储蓄额约为6430万美元，贷款额约为4883万美元，
资产额约为7467万美元，分别远远超过世界平均水平．
表3--1世界信用合作社发展概况
年度信用合作信用合作社成储蓄额(百贷款(百万准备金额(百资产(百万
杜数目员数目万美元) 美元) 万美元) 美元)
2004 43，147 136，299，943 707，827 531，774 82，949 825，172
2003 40，421 123，467，445 G56，319 482，52G 74，666 758，4ll
2002 40，258 118，268，624 589，219 424，950 67，419 676，049
2001 36，901 112，274，887 530，450 393，588 60，352 G05，518
2000 36，512 108，261，819 466，328 371，286 55，745 536，227
1999 37，759 100，826，082 407，391 314，219 46，688 470，567
1998 37，G23 100，752，861 392，780 291，799 44，889 451，382
1997 39，011 97，455，881 349，799 276，225 39，687 406，G94
1996 3G，543 889，802。750 331，006 253，411 36，102 379，129
8
3．国外合作金融的比较及借鉴意义
表3—2 1999年世界各地区信用合作社情况(亿美元)
亚洲北美洲欧洲拉丁美加勒比南太平非洲世界合计
洲海洋
信用合作13983 10450 5798 1780 376 300 5072 37759
社数目
信用合作8497817 74230268 4550184 6759352 1156181 3214788 2417492 100826082
社成员数
目
储蓄额222．07 3655．22 50．37 35．35 9．07 95．79 6．05 4073．91
贷款额158．40 2830．85 29．12 16．73 7．92 94．59 4．58 3142．19
准备金额5．87 436．39 6．71 6．30 O．68 10．72 O．22 466．88
资产额253．75 4197．08 60．73 60．26 11．36 116．41 6．09 4705．67
3．2国外合作金融的四种主要模式
在总结合作金融实践的基础上，张功平(2000)将合作金融归纳为三种发
展模式：即以德、法两国为代表的“金字塔模式”，以美国为代表的“复合管
理模式”和以日本为代表的“东亚依附模式”。岳志(2002)则将合作金融组织
体制总结为以下四种：以美国为代表的“多元复合式”的合作金融组织体系，
以德国为代表的“单元金字塔式”合作金融组织体系，以法国为代表的“半
官半民组合式”农村信用合作体系，和以日、韩为代表的“协同组合式”合
作信用体制。何成玉(2000)则根据合作金融管理体制不同分为：以美国为代
表的多元复合式合作金融体制，以德国为代表的单元金字塔式合作金融体制，
以法国为代表的半官半民二节鞭式合作金融体制，以日本为代表的寓于农业
合作组织中的合作金融体制，此外各国均有合作金融行业自律组织。根据以
上学者的总结，尽管分类标准和具体命名不同，德、美、法、日代表的四种
主要模式日趋规范和完善，显示出强大的生命力和适应性，因此本章将主要
介绍这四种模式的特点和这四国的具体发展情况。
3．2．1以德国为代表的金字塔模式
金字塔模式的特点是整个合作金融体系由基层机构、区域机构和中央机
构构成，机构数逐级减少，呈金字塔形状，体系完整，层次分明。各层机构
都有健全的民主管理组织，严密的审计监督系统和风险防范系统。一般采取
9
我国农村信用合作社改革问题研究
自下而上入股、自上而下融通资金的运行机制，各层机构既能保持经营上的
相互独立，又能实现经济上的联合，可以发挥强大的整体优势。
以德国合作金融体系为例，作为合作金融的发源地，经过多年发展，德
意志合作银行成为欧洲最大的合作银行体系，是德国十大银行、世界五十大
银行之一。
1、组织架构。
德国的合作金融组织分为三个层次，底层是2500家地方合作银行及18700
个分支机构及其营业网点，中间是3家区域性合作银行，顶层为德意志中央
合作银行，拥有个体社员1460万人，各层机构都是独立的企业法人，自下而
上逐级入股、自上而下服务。
(I)基层合作银行的规模一般都比较小，资本金主要来自于农户、小农场
主、银行雇员、自由职业者以及社会援助，直接办理信贷业务。
(2)地区性合作银行由基层合作银行入股组成，为基层行保存存款准备
金，向基层行提供存储闲散资金的业务，充当基层行与中央金库或其他融资
机构的中介。
(3)创建于1895年的德意志中央合作银行是德国合作金融体系的最高机
构，《中央合作银行法案》赋予该行全面拓展各项业务、协调全国合作金融发
展的权力。中央合作银行的股东为地区合作银行、其他合作社及德国政府，
主要任务是维护合作社的共同利益，为基层行提供服务，负责处理地区行所
在地之外的付款业务，开展国际问的业务往来。
2、行业自律组织
德国信用合作联盟是全国合作银行的行业自律组织，基层合作银行、地
区合作银行、中央合作银行及一些专业性的合作金融公司都是信用合作联盟
的会员，并按规定向联盟缴纳会费。合作联盟无行业管理职能，主要职责是
向会员提供信息服务，协调沟通合作银行与政府各部门的关系，帮助合作银
行宣传和处理公共关系，管理合作银行按信贷资产一定比例缴纳的、用于弥
补合作银行资金缺口的贷款担保基金。
3、运行体制
(1)自下而上的持股方式。德国2500家基层合作银行由农民、城市居民
等弱小群体入股组成：3家区域性合作银行由基层合作银行入股组成：中央合
3．国外合作金融的比较及借鉴意义
作银行由区域性合作银行和基层合作银行入股组成。
(2)自下至上上存资金。基层地方合作银行吸收存款的70％要上存到地区
合作银行，地区合作银行再将4％上存到中央合作银行。同时，基层合作银行
每年都要按其风险资产的一定比例存入特别专项基金——贷款担保基金，一
旦成员行出现大的危机，难以独立承担时，由该基金全额补偿。
(3)自上而下融通资金。当基层合作银行资金缺乏时，能及时足额地从地
区合作银行得到资金；当地区合作银行资金缺乏或承担不了大的贷款项目时，
中央合作银行可提供再融资业务．
4、监管体制
联邦金融监察局设有合作银行监管部门，未在地方设立分支机构，依据
《合作银行法》对合作银行实行非现场监管．合作社审计协会和联邦中央银
行及其分行对合作银行实行现场监管和流动性监管。德国有11个区域性合作
社审计协会，由各类合作社缴纳会费共同组织成立，专门负责对各类合作社
的机构、资产及业务活动定期进行审计监督，主要是审计地方合作银行。
3．2．2以美国为代表的多元复合模式
该种模式的主要特点是：一国内业务特点不同的几类合作金融组织平行
并存，根据不同的经营范围和运行机制独立运行，又相互补充。各系统内部
又是由多级组织构成。这种模式的主要代表是美国的合作金融体系。
I、组织架构
美国的合作金融主要指农业信贷体系，由以下机构组成：12家联邦土地
银行和500多家联邦土地银行信用社：12家联邦中期信用银行和400多家生
产信贷协会；12家地方合作银行和l家合作中央银行。目前，美国信用社共
有社员7600多万人，约占美国人口的I／3；美国信用社资产总额4110亿美元，
各项存款3600亿美元，各项贷款2530亿美元，资本充足率平均在11．5％以上。
(1)联邦土地银行的基层组织是信用社，联邦中期信贷银行的基层组织是
生产信贷协会。信用社一般发放贷款，接到贷款申请后，对贷款项目进行审
查，推荐借款人成为信用社社员，报请联邦土地银行对借款人发放贷款，贷
款风险由信用社和合作银行共同承担。生产信贷协会办理贷款发放。
11
我固农村信用合作社改革问题研究
(2)地区性联邦土地银行、合作银行和联邦中期信贷银行。联邦土地银行
专门向农场主提供不动产抵押贷款，发放长期贷款；联邦中期信贷银行专门
向农场主提供短期资金，贷款期限一般为1年左右。合作银行专门为本区域
内众多的各类农场主合作社提供信贷服务，资金来源除自有资本外，主要靠
发行合作银行债券筹集。
(3)中央信用联社和中央合作银行。中央信用联社是由地区性信用联社自
愿入股组成的，为全美所有地区性信用联社提供资金清算、资金调剂、票据
交换、自动提款机等服务的批发式金融中心。中央合作银行的主要任务是进
行大额融资，发放地区合作银行不能发放的、风险性大的和跨地区贷款。
2、行业自律组织
全美信用社协会是美国所有信用社自愿参加的全国性行业自律组织，该
协会的宗旨是维护信用社的合法权益，协调信用社与国会、监管当局及政府
部门的关系，促进有利于信用社的法案获得通过，并为信用社提供法律咨询、
员工培训、扩大宣传等方面的服务。由于美国的合作金融组织有两种设立方
式，一种是按联邦法案设立，由全国信用社管理局颁发执照；另一种是按州
立法设立，由州政府信用社管理局颁发执照。因此，除全美信用社协会外，
还有联邦注册信用社协会、各州注册信用社协会两种行业自律组织，分别由
在联邦政府注册的信用社和在州政府注册的信用社自愿参加组成。
3、监管体制
美国的合作金融监管机构由全美信用社管理局和各州政府设立的信用社
监管机构组成，分别对在联邦政府注册和在各州政府注册的信用社进行监管，
美国的合作金融有完善的存款保险系统，建立了全国信用社股金保险基金，
参保信用社以其存款总额1％的比例交纳，最高保险金额为lO万美元。
3．2．3以法国为代表的半官半民模式
这种模式的主要特点是：在民间自发组织的合作金融基础上，政府参股
或指派高层管理人员对整个合作金融系统进行宏观管理和协调，使合作金融
的业务以政府的意识为导向，与国家政策紧密结合。
以法国为例，法国的合作金融主要是农业信贷互助银行，现在是法国最
3．目外合作金融的比较及借鉴意义
大的银行，由地方、省和中央农业信贷银行三级机构构成。各省行以及所属
地方信贷合作社是以合作制原则建立起来的合作金融组织，总部则属于官办
银行性质，是一种典型的半官半民的模式．
1、组织架构
(1)地方农业信贷互助银行是集中体现合作性质的基层组织，基本上以市
为单位建立，由社员入股组成，办理各种金融业务，包括吸收存款、代发证
券、代保管贵重金属和有价证券、办理票据结算、发放各种贷款等。银行实
行民主管理，每个成员无论拥有多少股金，均实行一人一票制。董事会是最
高权力机构，由社员选举产生，每届任期1年，董事会主席通常由市政负责
人担任。社员缴纳的股金为借款最高总额的1％一296，再借款时，只要不超过
过去的最高借款额，就可以不再缴纳股金。股金参加分红，归还借款时，不
退还股金，退出互助银行时，银行即将股金退还。由于股金与最高借款额相
联系，随着贷款业务的发展，银行的股金也逐年增加。
(2)省级农业信贷互助银行是由地方农业信贷互助银行入股组成的法人
机构，是地方农业借贷互助银行的领导机关。在总行的领导下，在机构设置、
．人才选择、经营业务和制定利率等方面均有较大的自主权。除1个海外分行，
法国94个本土省都建立了省分行。按照规定，地方信贷互助银行在省信贷互
助银行总资本中所占比例不得高于2／3，但实际上，地方互助信贷银行所占的
比例远远高于这一目标，最高时达到98．6％，其余的则来自于互助信贷银行
的雇员。省行通过办理存款、支票、信用卡、吸收股金等来筹集资金，发放
短期贷款。资金有余时可上存总行，并计付利息，资金不足时，可以从总行
取得贷款。董事会是省行最高决策机构，董事会成员从地方互助银行董事会
成员中选举产生。
(3)法国农业信贷银行总行是是完全独立的官方金融机构，是全国农业信
贷互助银行的最高管理机关，受农业部和财政部的双重领导与监督。总行的
资本金由政府财政拨款，最高决策机构是董事会，由30名成员组成，农业部
部长任董事会主席，成员从国民议会及上议院各产生3名，由政府指定法律
官员4名和政府官员8名，其余从各省行的主席或经理中产生。董事会的任
务是规定国家没有明确规定的贷款条件，组织总行与省行之间的资金融通，
制定贷款的分配标准等。总行对各省农业信贷互助银行负有协调、监督和调
我国农村信用合作社改革问题研究
控的责任，主要是审查各省行的资金帐目和批准资产负债表；监督各省行的
业务活动；按规定和需要分配国家补贴利息的贷款，分配中长期贷款资金；
集中和管理各省行的剩余货币资金；清算备省行之问及农业信贷互助银行与
其它银行之间的票据：统一管理对外业务：代理省行开展国外业务；任命省
行的经理、副经理；直接办理一些省行无法办理的业务，如对大型企业和农
业团体的大项目贷款。为了筹集稳定的长期信贷资金，总行在中央银行和政
府的大力支持下发行债券，所筹集的资金占其总筹资额的15％左右。
2、行业自律组织
全国农业信贷联合会作为省级农业信贷互助银行在国家一级的代表，参
与决定农业信贷政策，但不从事任何银行和金融活动。
3、运行机制
法国农业信贷互助银行实行中央集权与地方分权相结合的管理方式，实
行三级管理、三级经营和两级核算制度，总行为一级，省级及下属共同为一
级。总行不经营一般的信贷业务，主要是向各省合作银行提供资金支持、办
理结算和内部稽核等，实行董事会领导下的经理负责制，最高权力机构为行
政委员会，由11人组成，其中4人是法定人员，即中央银行代表、财政部代
表、农业部代表和该行总经理(由国家内阁会议任命，通常担任委员会的主
席)，7名是来自董事会中的省行代表。行政委员会负责决定银行的经营大纲
和方针。
3．2．4以日本为代表的寓于政府组织中的依附模式
该种模式的主要特点是：作为政府组织的一部分，带有浓厚的官办色彩，
受政府影响较大，但也能体现出为社员服务的合作性。
1947年，日本政府制定了《农业协同组合法》，成立了农林渔业体系，既
是农协的一个子系统，又是最主要的合作金融组织。该体系由基层信用农业
协同组合、都道府县信用协同联合会、农林中央金库三级机构组成，各级机
构独立经营，独立核算，自负盈亏。
l、组织架构
(1)信用农业协同组合由农户及其它居民和团体入股组成，直接对农户办
14
3．国外合作金融的比较及借鉴意义
理各类存贷款业务，既能为成员发放生活经营所需资金，也为农林地区生产
基础建设和生活环境改善提供贷款，还办理政策性贷款、灾害资本贷款、公
积金处理、政府收购粮食贷款处理以及受托农林渔业金融公库资本的转贷，
兼营保险、生产资料购买、农产品贩卖等多项业务。
(2)信用农业协同组合联合会为区域性组织，在每个都、道、府、县各设
一个，资金来源主要为基层农协的上存资金。基层剩余资金按定期存款的30％
活期存款的15％上存联合会，资金不足时可向联合会申请贷款。联合会作为中
间组织，一方面把自己的剩余资金存入农林中央金库，另一方面通过存贷款
来调节各基层农协之间的资金余缺，指导基层农协的工作，对某些额度大、
期限长、当地农协无力支持的农户进行支持。
(3)农林中央金库是1923年政府根据‘农林中央金库法》出资设立的，
以有限责任公司为组织形式的法人机构。作为农协信用系统的最高机构，主
要职责是协调全国合作金融系统的资金活动，还可以代理国家、地方公共团
体或银行等金融机构的部分业务，办理政府购入粮食等业务的贷款、支付事
务，农林渔业金融公库资金的受托贷款业务等。随着业务的不断发展，资金
实力明显增强，1959年全部偿还政府资金后成为民办机构．
2、行业自律组织
信用农业协同组合联合会与农林中央金库共同组成全国农业信用组合联
合会，不办理信用业务，主要为会员提供情报，协调关系。大藏省负责对农
林渔业组织进行监督。设立了农村信用保险制度，政府和合作金融系统共同
出资建立存款保险制度、农业灾害补偿制度和农业信用保证保险制度(贷款担
保制度)，保证了合作金融健康运行。
3．2．5四种合作金融模式的比较
l、在组织架构方面，合作金融逐渐从分散走向统一，四种模式基本都已
形成全国性的合作金融网络，整体竞争力明显增强。各级机构大都为独立法
人，自下而上的控股，自上而下的资金融通，既能适应千差万别的区域情况，
又能形成整体实力。
2、在业务经营方面，基层机构直接为客户提供各种金融服务；省级组织
我国农村信用合作社改革问题研究
是基层社与总部的中间机构；中央管理机构主要管理、协调全国合作金融系
统的发展，发行债券、办理国际业务、组织员工培训等方面发挥作用。
3、在立法方面，大多数国家都有专门的合作金融法律。德国通过了《合
作银行法》、‘中央合作银行法》；美国有《联邦农业贷款法案》和《农业信贷
法》；日本于1947年颁布了‘农业协同组合法》。
4、在政府资助方面，各国政府都对合作金融采取保护与支持的政策。德
国政府向德意志中央合作银行参股，法律规定国家投资不多于50％即可；美国
的三类合作制银行都是在政府直接参股之下成立的；法国农业信贷互助银行
总行是由政府财政拨款建立的，受财政部与农业部管理；日本政府出资成立
了农林中央金库。
5、在监督机制方面，各国都建立了比较完善的监管机制。德国采取现场
监管与非现场监管相结合的方式，对合作金融的机构、资产及业务活动进行
严格监督：美国政府成立了全美信用社管理局，向下延伸到各区，作为合作
金融系统的监督管理机构：法国农业信贷互助银行总行作为政府机构对各省
行进行监督；日本由大藏省进行监督管理。
表3—3德、美、日、法四国合作金融组织经营业务比较
国家合作金融组织级别主要经营业务
德国德意志中央合作银中央对地区性合作银行贷款，同时发放其
行他商业贷款、办理短期信用和票据贴
现业务，参与国际业务，在国外设有
分支机构
合作银行地区为基层农村信用社调剂资金，充当基
层社与中央合作银行之间的业务媒介
和清算中心
信用合作社基层吸收存款，提供贷款
美国联邦土地银行含地区及下属机向农场主及为农业服务的商人提供用
构于购买土地和修建建筑物等不动产的
长期抵押贷款
联邦中央信贷银行地区为生产信贷协会提供资金
生产信贷协会基层向农场主提供中、短期贷款，为农场
主补充流动资金
合作银行含中央及下属分专门向农场主合作社提供用于合作社
支机构基础设施建设及支持农产品出口等方
面的贷款
日本农林中央金库中央办理存款、放款、汇兑、委托代理等
业务，有权发行农林债券，并可开办
16
3．国外合作金融的比较及借鉴意义
外汇业务
农业协同组合联合地区调剂基层农协之间的资金余缺，并将
会剩余资金存入农林中央金库
信用农业协同组合基层既对农户从事信用业务．又兼营保险、
生产资料购买、农产品贩卖等多项业
务
法国农业信贷互助银行中央监督省行的业务活动；集中管理省行
总行的剩余货币资金；进行票据清算；开
展国外业务；对大型企业和农业团体
的大项目贷款
省农业信贷互助银地区通过办理存款、支票、信用卡、吸收
行股金等来筹集资金，发放短期贷款；
资金有余时可上存总行，并计付利息，
资金不足时，可以从总行取得贷款
地区农业信贷互助基层办理各种金融业务，包括吸收存款、
银行代发证券、代保管贵重金属和有价证
券、办理票据结算、发放各种贷款等
6、出现商业化经营趋向，随着经济环境的改变和金融竞争的增强，大多
数国家的合作金融开始进行股份制改造，逐渐向商业化经营过渡，一人一票
的民主管理原则也逐渐由承认资金差别的股份制原则所取代。
表3--4德、美，法、日合作制度综合比较
比较项目德国美国法国日本
组织机构三级机构三级机构三级机构三级机构，共属
农协系统
立法先有信用合作先立法再成立先立法再成立
组织再立法信用合作组织农协
政府资助政府一直投资政府参股成立政府出资成立政府出资扶持
中央合作银行合作银行，现已总行，省行与基农林中央金库，
退股层行根据合作现已退出
制组成
监督机构合作审计协会， 信用社管理局， 农业信贷互助大藏省，属政府
属民间机构属政府专门机总行机构
构
是否遵守传统出现盈利趋势， 出现盈利趋势， 出现盈利趋势， 基本遵守传统
原则承认社员差别承认社员差别承认社员差别的合作制原则
3．3现代合作金融的制度创新及发展趋势
通过对合作金融四种主要模式的分析比较，可以归纳出合作金融制度创
17
我国农村信用合作社改革问题研究
新及发展趋势的共同点，对我国农村信用社的改革发展具有重要的借鉴作用。
1、经营目标商业化，业务范围扩大化
从本质上讲，合作金融是一种互助组织，追求合作、民主、平等、互利，
不以追求利润为目标，但由于合作金融的服务对象是弱小经济群体，只有加
大和增强自身的积累，才能增强抵御风险的能力。加上随着经济环境的改变
和金融竞争的加剧，合作金融在机会成本、管理费用、风险溢价等方面比商
业银行高，要保证为社员服务，给社员提供一定的红利，就必须在给社员提
供服务的同时，追求利润。从国际上看，合作金融逐渐以市场为导向，出现
商业化经营倾向，服务对象由社员转变为所有客户，业务范围由简单的存贷
款业务到提供各项金融服务。同时，积极开拓国外市场，逐渐成为资产规模
巨大、竞争力强的大银行，如法国农业信贷银行、荷兰拉博银行、德意志合
作银行等。对于某一具体合作金融组织来说，其发展轨迹是：弱者间信用互
助合作——以为社员提供金融服务为宗旨的合作组织——以盈利为主，兼顾
为社员服务的金融组织——商业性金融组织。国外合作金融的发展趋势表明
合作制原则与商业化经营可以有机结合起来，坚持合作制原则是合作金融组
织结构、管理方式和服务对象的要求，实行商业化经营是合作金融组织作为
金融企业的基本要求，两者并不矛盾。我国农村信用社也应探索在支持“三
农”的基础上进行商业化经营的路子，提高自身经营效益和服务功能。
2、分配方式股份化，民主管理受到削弱
为了保证合作金融组织资金有比较稳定的来源，一些国家合作金融改变
了社员可自由退股的做法，比如不可退股但可转让、股票上市交易、按照股
金的一定比例扣除相关的费用等，加大退股成本，削弱社员退股的自由性。
同时，逐步引进股份制的做法，扩大股东范围，增加股金种类，加大股金分
红的力度，有些国家的合作金融允许个人和单位入股，实行“保息+分红”的
做法，增加资本总额。出于对大股东的考虑，给予适当的票数加权，如德国
在1973年修改后的《合作社法》中规定合作社原则上实行一人一票，但在特
殊情况下可增加到三票，“一人一票”向“按股分票”的转变使合作金融的民
主管理受到削弱。为提高经营管理水平，国外合作金融往往吸引高级经营管
理人员对合作金融进行专业化经营，趋同于商业银行，这也削弱了“三会”
的权力。就我国整体经济发展状况而言，农村信用社也应逐渐引进股份制，
3．国外合作金融的比较及借鉴意义
转换经营机制，把合作制的互助服务功能和股份制的现代企业制度结合起来，
既要照顾到广大分散的小股东的利益，也要注意吸引大股东，增强资金实力，
提高信用社的整体资本实力和抗御风险能力。
3、行业管理制度化
国外合作金融不管采取何种模式，逐渐由分散走向统一，形成了一套比
较完备的组织管理体系，大多采取多级法人制。各级职责明确，都具有一套
独立的经营管理制度，如社员代表大会制度、监事会制度、理事会制度、民
主管理制度、审计监管制度等。从行业管理看，为保证合作金融健康发展，
国外合作金融组织一般都有较为完备的行业自律管理制度和完善、健全的审
计监督机构。我国农村信用社机构庞大，需要有一个全国性行业管理机构以
维护行业利益，协调各种关系，及时有效地控制和化解各种风险，2005年12
月26日，中国银行业协会农村合作金融工作委员会正式成立，但由于时间较
短，还未能发挥其职能。
4、立法普遍化
大部分国家都有专门的合作金融法律，既能保护合作金融的利益，又可
以依法管理，做到有法可依、有章可循。日本、印度、丹麦、荷兰、肯尼亚
以及我国香港特别行政区都是合作金融立法较为完善的国家与地区。金融生
态环境的改普包括政府、立法、司法环境等，我国应尽快做好合作金融的立
法工作，制定相应的配套规章制度及实施细则，为农村信用社的快速稳健发
展提供法律保障。
5、政府扶持力度大
国外合作金融发展的实践显示，完全脱离国家干预，真正进行“自我管
理”的不多。政府大都对合作金融进行投资参股，同时给予保护支持政策，
美国、日本、德国等国家明确信用社是不以盈利为目的的公益法人，免征税
收。另外，美国规定建立信用社存款保险、不交存款准备金；日本对合作金
融发放的贷款给予利率补贴；法国对符合政策要求及国家发展规划的贷款项
目实行低息优惠政策，农业信贷互助银行享受政府贴息。这些措施都促进了
合作金融的发展。我国政府也应在财税、资金、政策上给予大力支持，对历
史原因形成的不良贷款和坏账亏损给予适当补偿。
我嗣农村信用合作杜改革问题研究
4．对我国当前农村信用社改革的探讨
4．1改革前我国农村信用社存在的主要问题
4．1．1产权不清晰
我国《农村信用合作社管理规定》指出：农村信用社是人民银行批准设
立、由社员入股组成、实行民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作
金融机构。农村信用社是独立的企业法人，以其全部资产对农村信用社的债
务承担责任，依法享有民事权利，承担民事责任；其财产、合法权益和依法
开展的业务活动受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯和干涉。农村信
用社的社员以其出资额为限承担风险和民事责任。
根据上述规定我国农村信用社的产权应该是明确的，但实际情况并非如
此，从我国农村信用社建立初始，在产权制度上存在明显的缺陷，产权没有
得到清晰的界定，全体社员对他们出资组建的信用合作社只有名义上的产权
归属关系，而实际上的产权所有者却是国家或者集体——这个集体并非全体
社员组成的集体，而是一个以地方政府为主体的比较含混的集体，全体社员
作为农村信用社产权主体的地位事实上被架空，他们本该享有的权利绝大多
数都名存实亡。农村信用社的产权被人为虚置，产权关系是模糊的。
从信用社股金的构成来看，有农户社员股、信用社职工社员股、国家股、
法人股、乡村集体股等；信用联社的股金构成更为复杂，除了上述构成部分
以外，至少还包括基层信用社的入股。从股金的形成时间来看，有20世纪50
年代农信社在全国大规模组建时期形成的初始股金：有改革开放后，农信社
按照合作制规范时形成的股金。而改革开放后，农信社按照合作制规范又分
为两阶段：第一个阶段是1984年到1996年，这一阶段的农信社是在农业银
行的领导下进行规范；第二阶段是从1996年行社分家至下放到省政府管理，
20
4．对我国当前农村信用社改革的探讨
农信社在人民银行的指导下，独立进行增资扩股和按照合作制进行规范的工
作。这段时期，农信社既取得了一定成绩，也面临着难以克服的问题，其中
之一就是如何看待不同时期形成的农信社股金问题。再从农信社的资本构成
来看，在农信社的总资本中，股金约占20％，农信社长期经营所形成的集体积
累约占80％。作为股金，好象非常明确，是谁的就是谁的，但它的所有者真正
享受到了作为股东的权利了吗?答案显然是否定的，长期以来，入股社员对自
己股金的产权只是表现为名义上的所有权，而使用权、让渡权、处置权和收
益权等都受到各种各样的禁止或限制，入股社员长期得不到贷款优惠，不能
转让自己的股份，很难退股，很少得到分红派息，不能参与信用社的日常经
营管理。可见，入股社员在信用社拥有的产权是残缺的和模糊的。而集体积
累所形成的产权的归属又如何呢?答案是属于农信社集体所有。但是，按照现
代产权理论，农村信用社集体作为产权主体是不能成立的．因为农村信用社
一旦在市场经济发展过程中发生分立、合并、解散等情况时，原农村信用社
集体便不复存在，其历年积累产权主体就会出现缺位。要从根本上明确信用
社资本金产权关系必须将其历年积累产权进行人格化处理，否则，农村信用
社自有资本金的产权关系仍然没有完全明晰，就不能真正按照市场经济的原
则运作。
形成这一结果的原因主要有：一是社员入股额度微小，对信用社的发展
缺乏内在的主动性。二是在“入股自愿，退股自由”的口号下把股金当作了
长期存款，缺乏作为股东的积极性。三是社员金融知识贫乏，不了解自己所
应有的权利和义务。四是信用社名义上是合作制，但实际上都是由国家、当
地政府及基层组织和金融机构在领导和监督信用社的运行，作为股东的社员
从来没有成为信用社真正的主人，被人为排斥在了对信用社的监督和管理之
外，拥有所有权的社员的权利就很难得到保障，产权和权利之间被人为模糊。
4．1．2法人治理结构不完善
农村信用社由于特殊的历史原因以及产权不清晰，使得其治理结构不健
全，隐藏着巨大的金融风险。农村信用社法人治理结构不完善主要表现在以
下几个方面：
我国农村信用合作社改革问题研究
1、“三会”制度有名无实。农村信用社的“三会”是指社员大会、理事
会和监事会。但在实际操作过程中三会制度却流于形式，并没有实质的内容，
无法发挥其作用。社员大会是农村信用社实行民主管理的基本形式，是最高
权力机构。但实际上没有健全的社员代表大会制度，其职能得不到有效发挥，
形同虚设。社员代表大会很少按章程规定按时召开，更多的农村信用社以职
工大会代替社员大会。农村信用社中社员实际上是一个弱势群体，不但自己
难以得到急需的贷款，而且农村信用社的贷款投向、财务收支、费用开支等
重要项目更是无法进行监督。社员对信用社的经营情况知之甚少，社员的表
决权、罢免权、决议权、分配权都无法得到有效的保障。信用社实行理事会
领导下的主任监督制，但农村信用社普遍是理事长兼主任，集行政、业务权
力于一身，实质上成了理事长全权负责制。监事会也形同虚设，缺乏对管理
层的监察权，缺乏内部监督制约机制。尤其是县级联社监事会没有常设机构，
只有监事长，通常由主管内审、稽核部门主任担任，稽核部门履行监事会职
责，使监事会实际上成为联社内部的一个部门，无法履行监督职能。
2、民主管理流于形式。一是现有股金中法人股偏少、个人股和职工股较
多，股金结构配置的缺陷，影响股东参与民主管理的积极性，出现“搭便车”
现象。二是入股对象主要是农民和信用社职工，文化水平偏低，市场意识、
维权意识、民主管理意识淡薄，与农村信用社法人治理结构所要求的股东的
差距较大。很多基层信用社虽然是独立法人，财务上独立核算，但人、财、
物等方面权力有限，实际上被县联社掌握，基层职工作为社员和被管理者，
很难对县联社进行监督。而且由于“三会”制度有名无实，得不到严格执行，
很多农村信用社多年没有开过社员代表大会，普通社员很难有权利可言，理
事会、监事会的成员以及主任人选基本上是由上级管理部门或者行政主管机
关任命。
3、农村信用社制度构建粗化。许多农村信用社高级管理人员没有摆正自
己的角色位置，工作职责不清，平常争权夺利，遇事互相推诿，合力不足，
造成极大的内耗。同时，在这种环境下员工也陷入高级管理人员“内耗”的
困扰之中，疲于处理日益复杂的人际关系，出现“多头请示、越级汇报、政
出多门”的混乱局面。理事长、主任职责范围不够细化，理事会、主任办公
会、党委会、监事会定位不够明确。主要表现在一是党委会与理事会之间职
4．对我国当前农村信用社改革的探讨
责不清。理事长是法人代表兼任党委书记，在实际运作过程中，党委往往越
位包揽了理应属于理事会甚至执行机构的权责，统揽了所有的经营管理权；
二是理事会和经营班子职责不清。农村信用社主任作为经营班子的第一负责
人，同时按章程规定兼任副理事长，造成决策机构与执行机构之间界限不清，
使得互相分工、互相制衡、互相监督的机制失效．
4．1．3管理体翩不顾畅，管理职权和责任不明确
农村信用社由于其特殊的产权结构以及历史原因，造成管理体制不流畅。
我国农村信用合作社从产生以来在管理上有一系列的变更，它的管理部门经
过数次较大的变更，在系统管理上存在着较大的缺陷，县市以上管理机构设
置参差不齐。在县市级一般都成立了县市联社，而在市州一级和省一级不同
地区设置存在较大的差异，有的是在人行或银监局设立信用合作社管理办公
室，有的成立行业协会，代行农村信用社行业管理职能，在全国范围内没有
形成统一的农村信用社行业管理机构。农村信用社管理结构设置的多样化不
利于农村信用社统一管理，无法充分发挥农村信用社支持农村经济的整体优
势，使农村信用社业务发展受到一定限制，也无法发挥农村信用社资金在更
大范围内调剂整合以及发挥范围经济和规模经济的优势。
农村信用社作为农村金融体系的重要组成部门，建立的宗旨也是合作制
金融，入股社员民主管理，目的是为了服务三农。但是由于历史的原因以及
在实际经营管理过程中，国家对农村信用社存在过多的干预，并把农村信用
社纳入国家金融体系中，农村信用社的管理存在很多问题。农村信用社在经
营管理上一直效仿商业银行的管理模式，但是农村信用社职工、风险监管以
及管理体系又无法与其相比拟，无法进行有效的管理。而且，农村信用社吸
收存款往往也依靠“中国信合”这一招牌，在一定程度上依赖国家信用筹集
资金，资金的运用在一定程度上也执行国家统一信贷政策，合作功能严重弱
化。
在农村信用社的管理过程中，民主管理流于形式，农民没有把自己看成
是农村信用社的主人，无法体会到农村信用社是自己的金融组织，而农村信
用社员工也没有把农民社员看成是主人。
我国农村信用合作社改革问愿研究
4．1．4历史包袱沉重，资产质量差，整体经营困难，潜在风险大
改革前全国农村信用社普遍资产质量差，不良贷款多，历史亏损大。2002
年末，全国农信社资不抵债额达3300多亿元，资本充足率为一8．45％，资本
净额--1217亿元，不良贷款5147亿元，不良贷款占比36．93*／,。自1994年至
2003年，全国农村信用社连续10年亏损，2002年当年亏损58亿元，历史亏
损挂账近15∞亿元。
产生这一问题的原因除了农村信用社产权不清晰，经营管理不普，内部
人控制等内在原因，还有一系列外部原因。这些原因包括：一是国家对农村
信用社出台的一系列政策导致了农村信用社贷款的损失，如农村信用社交由
公社、大队管理，管理的混乱造成了巨大的损失，农村信用社与农业银行脱
钩时，农业银行也通过多种形式转嫁了一些不良贷款或者呆帐、死帐，造成
资产的流失；二是信用社执行国家平衡物价等宏观政策创办保值储蓄而垫付
的保值补贴利息：三是农村信用社执行地方政府对于当地经济支持产生的行
政贷款所形成的死帐、呆帐。农村信用社的历史包袱一直是一个悬而未决的
问题。过去因体制和政策产生大量不良贷款的国有银行可以通过国家为其补
充资本金、剥离不良贷款。但是农村信用社却因为自己特殊的地位而享受不
到这样的政策优惠。这样农村信用社同样依靠国家信用支持其生存发展，执
行国家同意的利率、贷款等宏观经济金融政策，并对支持“三农”经济的发
展承担更为直接的责任，却享受不到同样的国家政策，依靠自己来消化其不
良贷款，使其本身相对比较脆弱的体系承担了更为沉重的历史包袱。
4．2当前我国农信社改革的现有模式分析
4．2．1以县为单位统一法人，组建省联社为标志的江苏模式
(1)模式构建：
该模式是在对县(市)联社和乡镇农村信用社及其分支机构进行清产核资
的基础上，按照。一县一社、统一标准”的原则，“合并法入”，把原来县、
乡两级农村信用社的两级独立法人体制改制成县为统一法人的体制，原有乡
4．对我国当前农村信用社改革的探讨
镇信用社以分支机构形式存在。通过以县为单位统一法人对农村信用社进行
规范主要的特点是继续保留合作制，但要对现存农村信用社的合作制进行重
新规范，严格按照国际合作联盟的合作原则，改变我国合作金融的现状，理
顺被扭曲的产权关系，重建我国农村合作金融组织．
(2)案例：
2000年7月经国务院领导批准同意，人民银行和江苏省政府在江苏全省
进行了信用社改革试点。在县(市)为单位统一法人的基础上，由I家市联社
和82家县(市)联社共同入股，经江苏省政府同意并经中国人民银行批准，于
2001年9月19日正式而设立了省级地方性金融机构一一省信用联社。省级联
社的主要职能是管理和服务，负责全省农村信用社资金调剂、清算、设施建
设等协调服务，而不经办具体业务。经过五年多的改革，江苏省的农村信用
社有了较快的发展，这主要表现在：
第一、存贷款规模迅速增加。全省农村信用社各项存、贷款余额分别达
到2278．8和1664．5亿元，存、贷款增量比改革前半个世纪的历史总量翻了
一番。
第二、农户贷款覆盖面持续增加。全省以联产承包责任制为主体的农村
基本生产经营单位农户中，有600多万户得到了农村信用社贷款的支持，比
2000年初翻了一番，直接从农村信用社获得贷款的农户比例为45％，达到了
历史最高点。
第三、支农服务项目不断增加。从传统的单纯种养业贷款拓展到了现代
农业和企业贷款，从农业经济领域拓展到了社会进步等各个方面，经济发达
地区的农村信用社的支农服务项目从国内业务拓展到了国际业务领域。
第四、资本金总量显著增加。农村信用社的良性发展，增强了投资者的
信心，投资者积极参与农村信用社的管理决策，又促使了农村信用社风险控
制能力的提高。通过改革，全省农村信用社的资本金由以前的5．9亿元增加
到目前的76．2亿元，增加了近13倍。
第五、不良贷款余额和比例大幅下降。2004年底，全省农村信用社不良
贷款余额为144亿元，比改革前减少108亿元(其中专项票据及省政府注资置
换不良贷款66亿元)，不良贷款比例为8．7％(含待处理抵债资产为11．2％)，
我田农村信用台作社改革问题研究
比改革前下降21．8个百分点。o
(3)优点：
按照统一为县一级法人对合作制进行规范，形成顺畅的经营管理体制，
建立名副其实的农村信用合作组织，能够满足相对落后农村地区的经济发展
对金融服务的需求。其优势主要体现在：
第一、更好的服务“三农”。改革后的农村信用社是按照规范的合作金融
组织建立起来的。规范的合作金融组织是由处于弱势的农民建立起来的互助
合作组织，其不以利润最大化为目标、立足为“三农”服务的宗旨能很好的
满足经济落后地区的农民、农村经济对信贷资金的需求，能够很好的发挥支
持农村经济发展的作用。而且通过统一为县一级法人规范后的农村信用社，
其法人组织规模扩大，增强了抗风险能力。
第二、更好的体现国家政策。由于按照合作原则建立起来的农村信用社
强调不以营利为目的，因此与其他的产权模式如股份制和股份合作制相比，
可以更好的贯彻落实国家关于调整农业结构、促进农民增收等农业经济政策，
而且这与农村信用社的服务宗旨不但不冲突，反而可以起到相互促进的作用，
更能够增强其服务“三农”的功能。
(4)缺点
这种改革模式虽然在历史条件下有其积极的意义，但我国农村信用社存
在的问题是几十年以来形成的，要解决并非一朝一夕的事。而且与规范的真
正意义上的合作金融组织的治理结构相比，其缺陷也是较明显的：
首先，这种改革采取的是自上而下方式推进，会现实地演变成为一种行
政干预，更多的体现了政府的意志。而政府主导型的强制性制度变迁一方面
会容易抑制金融主体的创新积极性和主动性，由此会延缓改革的进程。另一
方面，因为是自上而下进行的改革，难以反应真正的市场需求。因此，也有
可能与真正的市场需求错位，降低了制度创新供给的针对性和有效性，使制
度创新失去主体基础支持。因此，我国对合作制的进一步规范应该由市场主
体自行决定，使信用社从自身需要出发从下至上产生诱致性制度变迁。
其次，实行县一级法人体制后的农村信用社，仍然沿袭了农村信用社原
。中国金融网——驶入发展快车道的江苏农信社
4．对我国当前农村信用社改革的探讨
有产权结构的特征。这就使得信用社原本存在的所有者主体缺位、民主管理
不到位等问题不能有实质性的改变。伴随而来的不良资产化解，新老社员的
责任、权利、义务如何划分等改革过程中的棘手问题也无法得到妥善解决。
而且农村信用社规模的扩大及信贷业务本身的高度专业化，使信用社社员在
其中的民主管理作用更加微小．更加难以发挥其对信用社的管理职能，限制
了其参与管理的积极性。
再次，决策将出现集中化趋势。统一为县一级法人产生的另一个效果是
乡镇网点的贷款权限会受到大幅限制。贷款权利的上收可以改变过去县乡两
级法人体制下管理混乱的局面。但此项措施同时会大幅限制不具备法人资格
的乡镇网点的信贷员的贷款权限，具有贷款发放决策权的经营者与信贷资金
需求者之间的距离加大了。大量分散的小农信贷服务需求将更加难以得到满
足。
此外，由于信用社按地域而相应设置再加上其经营目标的限制，难以产
生规模效应，制约了农村信用社的发展壮大。同时，国际联盟的合作经济原
则中，合作组织只对入股社员服务的要求也会在一定程度上限制信用社自身
的发展。随着农村逐步城镇化，其他金融机构的竞争的积压，信用社将失去
生存的空间。因此，规范合作制的路程上困难可想而知。
4．2．2农村股份制商业银行模式
(1)模式构建：
农村商业银行突破了原有农村合作金融组织的经营模式，将严格按照建
立现代金融企业制度的要求，由辖区农户、个体工商户、企业法人和其他经
济组织自愿入股组成股份制地方性金融机构。基本操作要点是：
①发起人以原农村信用社的社员为基础，并吸收农民、农村工商户、企
业法人和其它经济组织参加，根据股本金来源和归属设置自然人股、法人股，
同股同权，同股同利。
②在股本募集、法人治理结构上充分体现股权分散、所有权和经营权分
离以及法人、股东各自承担风险的原则。
③在组织机构方面，农村商业银行的最高权利机构是股东大会。股东大
我墨农村信用合作社改革问题研究
会选举产生董事会、监事会，实行董事会领导下的行长负责制。从形式上看，
可以实现所有权、经营权、监督权“三权分离”。
④经营目标上，与合作制的农村信用社相对应，股份制的农村商业银行
以追求利润最大化为经营目标，遵循“一股一票”制，实行自上而下控股，
按照股东出资额的多少分配盈余。
(2)案例： ’
2001年，人民银行和江苏省政府选择城乡一体化程度较高的张家港、常
熟和江阴三个县级市对农村信用社进行股份制改造，2001年11月28日江苏
省常熟、张家港农村股份制商业银行成立，12月6日，江阴市农村商业银行
先后成立，使得农村信用社在产权实现形式上在全国范围内率先有了新的突
破。这是农村信用社体制改革另一种模式的探索。改制带来了可喜的成绩，
以常熟市农村商业银行为例：至2004年10月，常熟农商行资产总额超过180
亿元，本外币存款超140亿元，各项贷款超80亿元，存款、贷款和总资产三
项指标到年底实现翻番。利润指标更是飞速增长，2004年前三季度利润为
10283万元，比上年全年增加6776万元，增加了104．17％，比改制之初有了
很大的增幅@。新成立的农村商业银行逐渐建立起了现代金融企业制度，拓展
了服务领域，加强了对员工的培训，竞争意识和竞争力大大增强。同时，农
村商业银行继续坚持了“为农民、农业和农村经济服务的宗旨”，江阴农商行
改制后农业经济组织、农业种养户、个体工商户、私营企业、农户创办、经
营的股份制中小企业贷款总额达到37．28亿元，占全行总贷款的81．3％，比年
初增长8．1亿元，占增量贷款的82．6％。
(3)优点：
一是产权明晰。农村信用社改革过程中面临的困难重重，产权改革虽不
能包治百病，但却是信用社改革过程中的核心问题。而规范的股份制具有明
晰产权、强化约束机制的功能，可以有效解决农村信用社所有者现实缺位问
题；根据科斯的产权理论，明晰的产权及产权保护制度是促进效率的必要条
件。根据股份制的制度安排，股东共担风险，同享利润，可以有效解决所有
者缺位的问题。同时，产权明晰有利于形成完善的法人治理结构，确保三会
事369倍合网，常州市区农村信用合作联社
4．对我国当前农村信用社改革的探讨
作用的发挥：此外，规范的股份制企业具有权利制衡的功能，可以有效避免
地方政府对信用社经营管理的不合理干预，减少指令放款现象的发生，避免
业务经营中的非市场化行为。
二是抗风险能力增强。农村信用社改制为股份制的农村商业银行后，抵
抗风险的能力会大大增强。首先，农村商业银行是按照股份制原则规范建立
起来的，公开、透明成为其经营的原则。其相对完善的法人治理结构能更为
有效的实施监督职能，促使企业采取降低风险的措施，规范经营，这在很大
程度上起到防范风险的作用。其次，由于股份的只能转让、不能退股，这就
保证了资金来源的稳定性，避免由于资金的不稳定性对经营造成的影响。最
后，由股东大会选举产生的董事会负责企业的决策，能够代表广大股东的利
益，而且决策权分散在每位董事会成员手中能够有效防止一人独权而引发的
风险。因此，农村商业银行的抗风险能力大大高于农村信用社。
(4)缺点：
首先这种模式只适用于工业化程度较高、农村经济较为发达的地区。从
经济发展阶段来看，已建立农村商业银行的地区均是我国农村经济现代化程
度比较高，支农任务相对较轻的经济发达地区，农业占GDP的份额非常低。
这里存在着许多规模农户，他们有条件进入商业信贷市场，农村信用社改制
成农村商业银行，对规模农户的影响不大．即使如此，经济发达地区仍然存
在的一部分分散农户的服务仍将受到影响。因此，为保证农村商业银行经营
的外部环境顺畅，有适合其发展的基础，农村商业银行只能在工业化程度较
高、农村经济较为发达的地区组建。同时，由于组建农村商业银行的条件较
高，只有自身实力较强的农村信用社才能达到要求。如张家港农村信用社在
组建为农村商业银行之前，存款己达41亿元，贷款达29亿元，其中投向农
业的贷款比重很小，比例为5％，但已超过了第一产业占GDP的3．05％的水
平，不良贷款比例为11％，资本充足率也远远超过8％尸。
其次这种模式并没有解决农村信用社在经营过程中存在的多元目标的冲
突问题。中央要支农，地方要发展，监管部门要防范风险，农村信用社自身
要生存。这些目标在实现过程中难以保持一致，造成农村信用社经营思维混
。刘采娜中国工商时报，2002．04．16
我国农村信用合作社改革问题研究
乱。中央提供大量的长期无息贷款是为了化解不良资产，提高农村商业银行
的素质，希望改制后的农村商业银行能够更好地承担起支农义务，加大支农
力度；地方政府则更注重本地区经济的整体发展，增加自己的政绩；而农村
商业银行从自身发展来考虑当然是以利润最大化为首要目标；因此改制后的
农村商业银行难以取得商业银行“利润最大化”目标与“支农”义务之间的
均衡，对“三农”的服务功能必然屈从于对利润目标的追求；监管部门为防
范金融风险，必然要对农村商业银行的行为实施严格的监管，不同主体之间
改制目标的差异性，导致了在组建农村商业银行的过程中，无法做到上下完
全统一，从而增加了改制成本。
再次由于规模偏小不利于市场竞争。改制后的农村商业银行与农村信用
社相比抗风险能力已经大大增强，但与其他商业性金融机构相比则显得规模
偏小，都只是县域金融机构。目前在我国银行业中，农村商业银行是最小的
独立法人金融机构。由于其目前主要设立在经济较为发达的地区，这就意味
着要与其他的商业银行展开竞争，而就其竞争能力而言，还不具备与全国性
的金融机构相抗衡的能力，这也就决定了其在存贷款规模及职工人数等方面
均无法与其他股份制金融机构法人相比，这会在～定程度上影响农村商业银
行抵御风险的能力，不利于市场竞争。
4．2．3农村合作银行模式
(1)模式构建：
该模式采用的是股份合作制。主要以农村信用社和农村信用社县f市)联社
为基础组建，把合作制的互助与股份制的现代企业制度结合起来，在自愿的
基础上，通过设置资格股和投资股。在不偏离服务“三农”的方向前提下，
实现追求一定盈利和为社员服务并举的目的。操作要点：
①在自愿的基础上，以定向和定量方式向辖内自然人、企业法人和其他
经济组织募集股本。
②此种模式根据股本金来源和归属分为自然人股、法人股，又分另U设定
资格股和投资股两种股权。资格股是取得农村合作银行股东资格必须交纳的
基础股金，投资股是由股东在基础股金外投资形成的股份，投资股可转让，
4．对我国当前农村信用社改革的探讨
但不可退股。
③股东代表大会作为其权力机构，股东代表在行使权力时，一人一票，
体现合作制的基本原则。在法人治理结构上，农村合作银行实行民主管理，
设立股东代表大会、董事会、监事会。
(2)案例分析：
经中国人民银行批准，2003年4月8日，我国第一家农村合作银行宁波
鄞州农村合作银行正式挂牌成立，总股本金为2．2亿元。鄞州农村合作银行
是在原鄞州农村信用合作联社基础上组建而成，是具有全新产权组织形式的
现代金融企业，定位于为辖区内农民、农业和农村经济提供优质的金融服务。
该合作银行成立以后，发展势头良好，在完善信用社自身改革的同时，支农
力度明显增加，农户、农业贷款实现了超历史的增长，改革取得了显著成效．
截至2004年末，该行各项存款余额140．7亿元，增长17．3％：各项贷款余额
100．5亿元，增长13．1％。其中农户贷款余额比上年增长24．929l，高于贷款，
平均增幅11．83个百分点；各类“三农”贷款占该行贷款的8096以上。同时年
末不良贷款率仅为6％，比年初下降了5．7个百分点。全年实现经营利润2．2l
亿元。事实证明，改制后的鄞州农村合作银行支持“三农”的力度更大了。9
(3)优点：
股份合作制是市场经济条件下我国农村信用社的新的尝试，它在坚持合
作制基本原则的基础上吸收了股份制的积极因素，实现了股份制与合作制的
有机结合，使得成立后的农村合作银行能够兼具股份制与合作制两种形式的
优点，能够实现追求利润最大化与支农的并举。其优点主要表现在：
首先是明晰了产权。股份制企业最大的优点就在于其明晰的产权和由此
形成的规范的法人治理结构。股份合作制的设计可以说是在合作中引入了股
份制，在合作中赋予了股份制企业的积极因素。农村合作银行即是通过逐级
参股形成明确的产权关系，加强对信用社经营管理者行为的监督，进而保证
规范的法人治理结构。清楚的界定产权是解决其他问题的先决条件，是农村
信用社改革成功的保证。。
其次有利于为“三农”服务。股份合作制采取的一人一票制，充分体现
。刘焕钦金融时报，2005．04
我犀农村信用合作社改革问题研究
大多数入股金额少的小股东意志，可以照顾到农户、农村个体及私营企业等
社会弱势群体的利益，从而在股权结构、治理架构上确保了改制后的农村信
用社不偏离服务“三农”的方向，能够达到支持农村经济发展的目标。而且
在《农村合作银行管理暂行规定》中也明确规定“农村合作银行股东可获取
农村合作银行优先、优惠服务，实行民主管理”。可以看出，股份合作制在制
度上也保证了农民作为合作银行股东利益的实现，达到了支持三农的目的。
再次有利于信用社的可持续发展。一方面，农村信用社通过引入股份制
建立股份合作制的农村合作银行有利于增资扩股，扩大了股本来源范围，有
利于扩大资本实力；农村合作银行中的投资股是由股东在基础股金外投资形
成的，可以转让但不可退股，具有股份制企业中股份的性质。农村合作银行
可以通过增加投资股股东投资额来实现增资扩股，扩大股本来源。另一方面，
农村合作银行完善的法人治理结构有利于规范有序的管理，有利于开发出新
的金融工具及业务，建立顺畅的资金拆借、融通、清算渠道和网络，提高农
村合作银行服务水平和同业竞争能力。
可以说，股份合作制能够实现追求一定盈利和为社员服务并举，有利于
农村信用社不断扩大规模以适应农村的金融需求和经济发展的需要。对中国
大部分农村地区而言，股份合作制均是一种可行的金融制度安排。
(4)缺点：
其一是不能有效解决所有者现实缺位问题。由于自然人股东众多，股权
分散，他们对农村信用社的所有权难以体现。已经成立的鄞州农村合作银行
股本金总额的58．5％分散在众多的自然人股东之中(每人1000元)，而且股金
有限、股本小的自然人股东对参与民主管理缺乏必要的积极性，从而出现了
制度设计上赋予了股东权利而现实中却流于形式的现象，问题依然不能很好
的解决。
其二是民主管理难以有效落实。股份制的原则是按出资额来分配股权，
实行“一股一票”制，出资额大意味着拥有更多的表决权。股份合作制的精
髓是“一人一票”，这就意味着其制度设计运作的逻辑结果是持大股者与小股
持有者同权。由于农村合作银行产权制度改革的不彻底，法人股东同股不同
权、大股小权，股份持有与权利不对等，而自然人股东因股金有限而又对监
督不关心。因此农村合作银行在实际执行过程中，很有可能偏向股份制，也
4．对藐图当前农村信用社改革的探讨
就是仍是最大股东说了算。另外，自然人股东多是农民，其行使民主管理权
利的效果也是有待商榷的。
其三是内在稳定性难以保证。在理论上非常完善的制度，实践中有时却
很难实现。两种制度的结合需要长时间很好的磨合。股份合作制在国外已经
比较成熟，能够良好运行，这与其己经实行了较长时间、已经建立起相当严
密的风险防范机制密切相关。但在我国农村合作银行才刚刚开始实践，如果
二者不能有机的结合反而产生矛盾，它有着朝着股份制或者合作制两头演化
的惯性。尤其是业务量增多，要求银行增资扩股从而扩大银行规模时，合作
制往往容易让位于股份制，也就是合作制成分减少，股份制成分增大。这一
点在美国和德国早己发生。这是在此种模式实践中需要特别注意的问题。
项目农村信用社农村合作银行农村商业银行
产权组织形式合作制股份合作制股份制
股份类型社员股(资格股) 资格段、投资股单一股份(自然人鼹、
法人股)
股份的可退性可以退股、转让可以退股、转让不可以退股但可以转
让
治理组织社员代表大会、理股东大会、董事会、股东大会、董事会、监
事会、监事会、主监事会、行长事会、行长
任
投票方式一人一票选举股东代表时， ～股一票
资格股一人一票；
投资股每10万股一
票：股东代表大会
实行一人一票
最高权力机关社员代表大会股东代表大会股东大会
管理方式民主管理民主管理与股权管股权管理
理并重
对经营班子的监弱强强
督力度
与行政行为的关独立性差独立性较强独立性强
系
我国农村信用合作社改革问题研究
4．3当前我国农村信用社改革分析
4．3．1当前农村信用社改革政策综述
2003年6月27日国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》，提出
了试点改革要解决的两个主要问题，以及对农村信用社改革的四项支持政策。
两个问题是：
1、改革农村信用社产权制度，确定不同的产权形式，以解决“谁出资、
谁管理，出了问题谁负责”难题。产权改革的具体组织形式可以根据各地不
同情况选择不同的产权组织形式(包括股份制、股份合作制和合作制)，不搞
“一刀切”。具体而言，在经济比较发达、城乡一体化程度较高、农村信用社
资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份制银行机构；在人
口相对稠密或粮棉商品基地县(市)，可以以县(市)为单位将农村信用社和县
(市)联社各为法人改为统一法人；其他地区，可在完善合作制的基础上，继
续实行乡镇农村信用社、县(市)联社为法人的体制；采取有效措施，通过降
格、合并等手段，加大对高风险农村信用社兼并和重组的步伐。对少数严重
资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的农村信用社，可考
虑按照《金融机构撤销条例》予以撤销。
2、改革农村信用社管理体制，明确规定由地方政府负责对农村信用社的
管理(包括使农村信用社贷款投向符合国家政策要求、进行人事管理等)，由
国家监管机构(主要是银监会)依法实施监管，但在微观经营决策上由农村信
用社自我约束、自担风险。
四项支持政策是：
l、对亏损农村信用社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付保值贴
补息给予补贴。具体办法是，由财政部核定1994-1997年期间农村信用社实
付保值贴补息数额，由国家财政分期予以拨补。
2、从2003年1月1日起至2005年底，对西部地区试点的农村信用社一
律暂免征收企业所得税；对其他地区试点的农村信用社，一律按其应纳税额
减半征收企业所得税：从2003年1月1日起，对试点地区所有农村信用社的
营业税按3％的税率征收。
4．对我国当前农村信用社改革的探讨
3、是对试点地区农村信用社，采取再贷款或人民银行专项票据予以资金
支持．
4、是在民间借贷比较活跃的地方，实行灵活的利率政策。
这一轮农信社改革点击的关键词有两个：一个是“下放”，即银监会监
管农信社的权力下放到省政府，另一个是“埋单”，即央行将用再贷款和央
行票据对农信社50％的坏帐进行“埋单”。
4．3．2当前农村信用社改革取得的成效
(一)产权制度改革取得很大进展
在国务院的直接领导下，深化农村信用社改革试点三年多来，各项政策
措施逐步落实，农村信用社经营管理的外部条件得到一定程度的改善，各项
业务有了较快发展。通过机构整合并试点组建农村银行类机构，在产权制度
和经营机制上迈出了积极步伐。试验了股份制、股份合作制等新的产权模式，
试点组建了农村商业银行和农村合作银行以及以县市为单位统一法人等新的
产权组织形式。截至2006年末，全国已组建银行类金融机构93家，组建以
县(市)为单位统一法人机构1201家。产权关系基本明晰，约束机制有所强
化。各地农村信用社按照因地制宜、分类指导的原则，自主选择符合实际的
产权模式和组织形式，组织进行了清产核资和增资扩股工作，明晰了产权关
系，“所有者缺位”问题得到了初步解决，委托代理机制己经建立，基本实现
了“明晰产权关系”的要求。’
(二)农信社管理体制改革取得初步成效
2006年6月，新疆自治区农村信用联社成立，伴随着自治区联社成立，
新疆农村合作金融机构管理职责也移交给新疆自治区政府。至此，除极个别
省份外，绝大多数省区成立了省级农村信用联社。自从农村合作金融机构管
理职责移交给省级政府后，合作金融监管部门开始专门行使监管职能，并按
照“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管理念和“准确分类——
提足拨备——做实利润——资本充足率达标”的审慎监管要求，迸一步转变
监管理念。总体来看，“国家宏观调控、加强监督、省级政府依法管理、落实
责任、信用社自我约束、自担风险”的农村信用社监督管理体制的框架已经
我国农村信用合作社改革问题研究
初步形成，有关方面责任基本明确，新体制的优势和作用开始显现。
(---)农信社历史包袱得到有效化解
历史包袱沉重一直是阻碍农村信用社发展的重要因素。为保障改革试点
工作的顺利推进，通过财政补贴、税收优惠和央行资金扶持等一系列扶持政
策，截至2006年6月末，中国人民银行会同中国银监会按照规定条件和程序，
已完成10期(每个季度1期)农村信用社改革试点专项票据的发行工作，共计
对2388个县(市)发行专项票据1655亿元，对吉林、陕西农村信用社发放专项
借款2．6亿元。专项票据发行和专项借款发放共计占核定资金支持总额的
99％。二季度，中国人民银行会同中国银监会启动了首期专项票据兑付，共
对先行试点的江苏等6省(市)的18个县(市)农村信用社兑付专项票据9．8亿
元。根据监管部门提供的数据，考虑专项票据置换因素，2006年6月末，全
国农村信用社不良贷款比例为12．6％，较2002年末下降了24．3个百分点；全
国农村信用社、农村合作银行、农村商业银行资本充足率分别提高到7．7％、
12．3％、8．6％。
(四)农信社资产规模不断扩大，支持“三农”服务功能有所增强
农村信用社不断发展壮大，资产、负债规模合理均衡增长，盈利能力明
显增强。2006年底，全国农村信用社总资产44193．1亿元，比年初增长18．8％，
其中贷款余额26244．8亿元，比年初增长19．5％；总负债42151．8亿元，比年
初增长18．6％，其中存款余额38899．2亿元，比年初增长19．3％；所有者权益
达2041．4亿元，比年初增加430．5亿元。全年实现盈利280．9亿元，同比增加
101。1亿元。与此同时，我国农村信用社支持“三农”的信贷投入明显增加，
2006年6月末，全国农村信用社农业贷款余额12241亿元，占其各项贷款的
比例由2002年末的40％提高到48％；农村信用社农业贷款占全国金融机构农
业贷款的比例由2002年末的81％提高到92％。
4．3．3当前农村信用社改革中还存在的问题
(一)花钱能否买到机制
本次深化农村信用社改革试点，将核心目标放在了完善法人治理结构和
转换经营机制上，“花钱买机制”是改革方案的核心诉求。面对农信社沉重的
4．对我国当前农村信用社改革的探讨
历史包袱，中央政府力图通过央行的再贷款和置换票据贴现手段，实现“花
钱买机制”的目标。央行对农信社50％的坏账进行“埋单”要解决两个关键
性问题：一是明晰农村信用社产权关系，建立健康的公司治理结构；二是理
顺农村信用社管理体制，让农信社成为“四自”主体o。改革设计方案是：“资
本充足率达标——票据发行、贴现，旨在迫使农村信用社加快消化历史包袱，
摆脱经营困境。但这种设计方案很容易导致农村信用社的逆向选择：“增资扩
股——套取央行的票据和票据兑换权力——解决当前生存危机”。因为“下放”
农信社管理权意味着地方政府又重新获得了一个金融窗口，而对农信社高达
5000亿元的坏账“埋单”采用的是某种鼓励达标的再贷款和票据置换方式，
这实际上给了地方政府以各种博弈手段，势必造成股权结构改造形式重于实
质，行政推动色彩浓厚。地方政府操作最常见的做法是：对农信社进行快速
的增资扩股。增资扩股既有助于做大资产规模以稀释不良贷款比例，从而获
得央行提供的其他优惠政策，还可以向规模更大的农村合作或者商业银行韵
方向发展，为地方政府提供更为广阔的金融渠道。此次增资扩股工作成败的
关键在于，新增股金结构是否合理，套利资金占有多大比重。结构合理、比
重低，则股本金稳定性好，反之稳定性差，套利资金在票据到期贴现后抽走
的概率较高，股东退股潮极易酿成农信社的支付风险。
(二)交由省级政府管理能否使信用杜摆脱行政干预。．
我国农村信用合作社管理体制经历了多次变更。从建立之初的管理机构：
人民银行、人民公社和贫下中农、农行，到1997年起重新归中国人民银行领
导。从农村信用社的发展轨迹来看，信用社始终没有逃脱“官办”色彩，受
到上级和地方政府的过多干预。
国务院下发的深化农村信用社改革试点方案明确将农村信用社交由省级
政府负责，国家监管机构(银监局)依法实施监管，农村信用社自我约束、自担
风险。农村信用社交由省级政府管理的目的在于解决中央和地方政府之间权
责划分问题，为农村信用社的改革发展创造良好的宏观环境。但是我们对于
农村信用社交由省级政府是否真的能使其摆脱行政干预存在一定的疑问。我
们主要从以下几个方面来进行分析：
。“四自”是新一轮改革农信社转换经价机制的目标，即“自主经价、自我约束、自毙发展，自担风险一
我国农村信用合作社改革问题研究
(1)农村信用社交由省级人民政府管理使地方政府责任增大。《深化农村信
用社改革试点方案》中明确提出，省级政府统一组织有关部门防范和处置辖
内信用社风险。这样，省级政府对于农村信用社经营风险要承担一定的责任。
而且今后对农村信用社高风险机构的处置，省级政府必须承诺由中央财政从
转移支付中扣划的前提下，中央银行才提供临时支持。地方政府必须为农村
信用社经营不善所出现的风险承担责任，而‘方案》又提出农村信用社采取
“省级政府依法管理、承担责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理
体制。这实际上使得省政府对农村信用社的管理出现权责不对称，极易造成
负外部性。而地方政府避免这种权责不对称必然采取其他的方式参与信用社
的经营管理，这样农村信用社摆脱行政干预就成为一句空话。
(2)庞大的农村信用社机构无法真正摆脱行政于预．<方案》提出的改革试
点中要求省级政府按照政企分开的原则对农村信用社进行管理。但是由于农
村信用社发展的特殊性使得农村信用社机构繁多、庞杂，省政府无论从人力
还是物力上来说都无法对所有的农村信用社进行有效的管理。而改革试点方
案明确提出不能把农村信用社的管理权限下放到地市、县、乡政府。但是由
于各个农村信用社各有特点，省政府无法通过统一的标准、要求来对农村信
用社进行管理。省政府在变相借助地方政府协助其对各个地方的农村信用社
进行管理的过程中，省级政府的管理在实际的操作过程中实际上会被弱化，
地方政府在一定程度上会加大对农村信用社的行政干预力度。
(3)各级地方政府在追求自身利益最大化的基础上会积极干预农村信用社
的经营管理。在许多地方财政紧张又得不到好转的情况下，国有银行从县级
以下领域退出，而且国有银行逐步实行垂直管理，地方政府对其控制力逐步
被削弱，信用社自然就成为地方政府解决财政困难以及发展地方重大项目所
要依托的重要金融机构。地方政府会采取影响农村信用社的人事安排、信贷
配额等方式积极介入农村信用社的经营管理．例如很多农村信用社的主任或
其他经营管理人员的任命，常常采取地方党委或政府提名，再通过股东大会
来任命。而农村信用社特有的产权结构导致的所有者缺位使得农村信用社领
导人的任命掌握在地方政府手里，而农村信用社在某种程度上也成为地方政
府的附属机构，既不是追求农村信用社成员的利益最大化，也不是追求农村
信用社利益最大化，而是追求地方政府收益最大化。
4．对我国当前农村信用社改革的探讨
经过近两年的实践，证明这种担心不是多余的。谢平。说：“更为重要的
是，作为治理结构核心的联社主任的任命，在改革前后并没有很大的差别．
有高达78．2％的联社主任认为，其任命与改革前相比没有差别或差别不大，
认为有实质性差别的只有21．7％(问卷调查)。”可见，要想克服外部人控制是
多么艰难的事。
(三)改革能否使产权关系得到有效清晰地界定
我国农村信用社改革的一个重点就是对农村信用社的产权结构进行改
革，对农村信用社的产权进行清晰有效的界定。改革前，我国农村信用社产
权长期以来难以得到很好的解决，无法得到清晰的界定主要表现在：(1)社员
产权实质上的虚化。(2)公积金的提取使这部分产权无法得到有效的界定。由
于农村信用社长期以来产权虚置，入股社员长期不能参与农村信用社的经营
管理，导致产权的监护人不落实，不固定，并且使得农村信用社的产权模糊，
无法得到清晰有效的界定。农村信用社出现下面的现象：农村信用社以合伥
金融的目的成立但是采取的却是商业银行的经营模式；许多农村信用社表面
上是独立法人却无法享有充分的独立经营权，很多农村信用社受到上级信用
社或者政府相关部门的干预；农村信用社员工成为农村信用社最大受益者(很
多农村信用社的盈利水平以及经营业绩并不影响内部员工的高工资、高福利、
高奖金)。这从根本上是农村信用社的产权不清晰造成的，因此在2003年8
月开始的农村信用社改革明确提出“以法人为单位改革农村信用社的产权制
度。
国务院下发的《深化农村信用社改革试点方案》中指出，农村信用社要
构建新的产权关系，完善法人治理结构。按照股权结构多元化、投资主体多
元化的原则，根据各地不同的情况进行产权改革。有条件的地区可以进行股
份制改造，对暂不具备条件的地区可实行股份合作制，股份制改造困难而又
适合合作制的也可以进一步完善合作制。新一轮的农村信用社改革采取因地
制宣、分类指导的方式逐步进行。不管采取何种形式的产权制度，都必须以
“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅“的方式进行产权改革。农村
信用社只有建立清晰的产权制度，才能建立有效的法人治理结构，真正扭转
。谢平；农信社改革调查，‘财经》。2005．12
我田农村信用合作社改革问题研究
农村信用社经营不善、效益低下的局面。
从我国实际情况来看，符合股份制和股份合作制的农村信用社一般是在
经济比较发达的地区，本身的经济效益又较好的信用社才能进行，．因此大部
分地区的农村信用社仍然需要坚持和完善合作制。在进行农村信用社改革，
完善合作制的过程中所进行的增资扩股和股权结构问题是产权的改革过程中
所面临的棘手的问题．
农村信用社经过一系列改革，但无论是股份制商业银行、合作制银行，
还是信用合作社，离完善的产权制度仍有一定距离。县联社统一法人形式，
沿袭了原有的信用社产权结构特征，仍存在所有者缺位的问题，民主管理有
名无实，成立县联社统一法人，使信用社离农民越来越远，对信用社的参与
程度越来越低。在信用社扩大规模和信贷业务高度专业化以后，信用社的民
主管理更加难以实现。在省联社与县联社之间，在组织形式上，省联社是行
业自律组织，承担着规范与管理县联社的职责，而实际上，县联社是省联社
的股东，作为一级法人，它有合法经营的自主权，省联社对县联社的管理成
了法人管法人，会出现县联社不服管的局面。就股份靠I商业银行来说，募集
的股本中，中小股东所占股本比例太小，而法人股东尤其是政府股份占较大
比例，可能造成内部人控制或者是政府对信用社的行政干预，为信用社偏离
其经营目标埋下了隐患。合作制银行的改革形式，也存在一定的问题，合作
制中，自然人股东多，股本小，农民的无知和对合作社的不关心，使信用合
作社的民主管理无法落实。而且，一人一票的表决方式，使大股东也没有对
合作银行的实际支配权，而成了行长说了算。
(四)能否使农村信用社的治理机制切实得到改善
长期以来，农村信用社所有者缺位，产权不清晰，使得农村信用社“三
会”(股东会、理事会、监事会)流于形式，治理机制混乱，农村信用社内部人
(农村信用社主任以及其他农村信用社管理者、员工)控制和外部人(地方党委、
政府或者当地官员1控制的现象严重，使得农村信用社经营不普，很多地方农
村信用社资不抵债，严重侵犯了股东的权益。新一轮农村信用社改造的一个
重要目的就是在条件成熟的地方通过股份制改造建立有效的法人治理结构，
强化约束机制。通过股份制改造，建立有效的股东会、理事会、监事会以及
管理层之间的权利与约束机制，调整农村信用社各利益主体和外部利益相关
柏
4．对我国当前农村信用牡改革的探讨
者的权利分配。但是要达到这一日标仍面临着层层阻碍。
第一：农村信用社已经形成既得利益集团。农村信用社经过50多年的发
展，已经形成一个既得利益团体。这个既得利益团体分为两类，一类是农村
信用社的内部员工(包括中高层管理者和普通内部员工)；另一类是积极参与农
村信用社经营管理的政府以及相应的官员．农村信用社内部利益集团拥有更
多的内部信息，对于农村信用社具有较强的控制权，股份制的改革必然触及
这部分人的利益，受到他们的抵触。农村信用社多年的发展本身具有较强的
“官办”色彩，农村信用社股份制改造使农村信用社的股东(社员、法人等股
东)真正实现对农村信用社经营管理的监督。地方政府在农村信用社的控制权
力必然在股份制改造的过程中得到削弱和监督。而新一轮农村信用社试点改
革就是在政府主导下进行，受到农村信用社内外部既得利益集团的抵触难度
可想而知。
第二：股份制改造需要强化信息披露使得农村信用社改革难度增加。农
村信用社进行股份制改革，在股权分散的情况下建立有效的约束机制，必然
需要进行信息的披露，增强利益相关者对农村信用社的监督、约束。而农村
信用社长期经营不善，普遍存在资不抵债的现象，即使人民银行采取积极的
扶持政策，农村信用社的财务状况仍然难以令人满意。除了少数发达地区农
村信用社经营状况良好，资产质量较高，资本充足率达到国际标准，大部分
农村信用社的经营状况都不容乐观。农村信用社进行股份制改造，基本难以
达到股份有限公司的标准，经营状况良好的也只能建立有限责任公司或者股
份合作制公司。即使在这种情况下也要求相应的信息披露。农村信用社进行
全面的信息披露，一方面可能难以吸引外部资金的注入，另外一方面披露农
村信用社的“家底”，可能会影响农村信用社的声誉，引发“挤兑”风潮。
谢平@在对信用社主任的问卷调查中发现：“有64．6％的联社主任认为重
大决策应由理事会拍板，类似地，有61．4％的信用社认为改革前后没什么差
别或差别不大。”目前，农村信用社改革热衷于理事长和主任分开，成立“二
会”，只追求治理结构的形式，不关注治理结构的实质，是无法完善农村信用
社的治理结构的。”由此，不难得出，在我国有很大一批信用社的改革还停留
。谢平：农信社改革调查，‘财经》，2∞5．12
我国农村信用合作社改革问题研究
在换汤不换药的水平上，很可能使中央“花钱买机制”的良好愿望处于尴尬
的境地。
5．深化农村信用社改革的建议
5．深化农村信用社改革的建议
5．1进一步深化农村信用社产权改革
产权制度改革是我国农村合作金融制度改革的核心问题。首先要解决产
权归属不清问题是解决激励机制问题、行政干预问题、内部人控制问题等一
系列问题的基础和前提条件。要通过增资扩股完善农村信用社的产权结构，
迅速提高资本充足率、增强资金实力。把“财政补贴、税收减免、不良资产
置换、贷款利率浮动”政策以及地方政府(省政府)为推进农村信用社改革
在“不良贷款的清收、增资扩股分红资金的补助”以及在“抵贷资产的处置”
方面等政策要落实清楚。农村信用社增资扩股工作，股本金的筹集采取“自
愿入股”的方式，不强迫任何人员出资入股。在实际操作过程中，特别是地
方政府部门要注意工作方法，不能对所属部门“硬性摊派”扩股任务，原则
上可以要求党员领导干部要带头入股，但不得要求所有职工都必须出资入股，
特别是对生活困难的职工，不得强迫其筹资入股，要把“自愿入股”的原则
贯穿到增资工作的始终。从农村信用社的长远发展上看，随着信贷规模的不
断扩张，对资本的要求程度会更高，资本充足率达到896才是经营的底线。因
此，增资扩股工作不能只为短期目标，而是应建立长效运作机制，把增资扩
股工作变成一种经常性、持续性的工作，不断充实壮大信用社的资金实力。
5．2建立持续长效的政策扶持机制
农村信用社是服务“三农”的社区性农村金融组织，作为一种补偿性和
支持性的制度安排，其体制改革的顺利进行离不开良好的政策环境的支持。
地方政府要充分认识到农村信用社是支持当地经济发展的核心力量，要加强
对农村信用社的宏观指导。更重要的是，政府要建立持续、长效的政策扶持
43
我嗣农村信用合作社改革问题研究
机制，为农村信用社体制再造提供优惠的税收、财政、资金扶持政策。
在税收政策方面，区别对待，实行营业税和所得税减免政策。对中西部
地区的农村信用社按3％征收营业税，免征所得税；对经济发达地区的农村信
用社实行定向的税收政策一支农贷款利息收入免征营业税、非支农贷款利
息收入征收与其他商业银行相同税率，但信用社的所得税税率应低于其他商
业银行的税率．
在财政政策方面，针对农村信用社经营风险较大的实际，可由省级财政
部门出资建立农村信用社风险补偿基金，并且，每年从财政预算中按一定比
例提取资金充实。该基金实行专款专管、专用，用于扶持严重资不抵债社的
经营困难以及应对未来可能出现的风险。
在资金扶持政策方面，各级政府应正确引导县域内资金流向，加强对“三
农”的配套服务。各部门取消对农村信用社组织存款的歧视性政策，引导和
支持涉农单位在农村信用社开立基本帐户，将涉农资金和财政预算外资金存
入农村信用社，以进一步壮大农村信用社资金实力，增强服务功能。
5．3加强立法建设，为农村信用社改革提供法律保障
世界合作金融运动史说明，合作金融需要法律政策支持，没有法律政
策支持的合作经济组织是难以发展壮大的。长期以来，我国农村信用社没有
自己的法律，农村信用社的身份、行为、权利、职责等等都缺乏法律依据。
可以说没有完善的法律制度作保障，我国农村信用社新一轮改革是难以实现
预期目标的。法律的空白，已经给农村信用社改革发展带来了许多问题，比
如：股份合作制的性质和法律地位问题不明晰，致使改制的股份合作银行和
统一法人的信用社无法进行工商登记。因此，在深化农村信用社改革中必须
尽快制定《农村合作金融法》作为配套措施，对农村信用社的性质、地位、
法人治理结构、组织形式、行为规范、权利和义务及其社会各方面的民事关
系以法律的形式确定下来，明确农村信用社服务“三农”的经营宗旨，明确
保护入股社员(股东)的合法权益，明确规范农村信用社法人治理制度，明确各
级管理部门的权利和义务，约束农村信用社经营行为，防止超经济权利过度
介入影响农村信用社经营管理，保障农村信用社合法权益不受侵犯。尤其是
5．深化农村信用社改革的建议
农村信用社的组织形式要在《农村合作金融法》中予以明确，在省级管理机
构组建完成之后，着手组建全国性农村信用社管理机构，自下而上逐级入股、
白上而下层层服务，建设成“金字塔”组织体系，从而更好地规范经营管理
行为，提高综合竞争能力以及适应我国农村合作金融对外交流的需求．
迄今为止我国尚未有针对农村信用社的相关法律，取而代之以中国人民
银行制定并负责实施的一些规定，以及各级信用社参照中国人民银行拟订的
范本制订的章程，而这些规定和章程的法律效力比较低，且具有许多不完善
的地方。结果是：农村信用社的权利得不到切实保障，信用社的改革发展缺
乏法律依据，没有一个明确的方向，最终众说纷纭，忽东忽西，十分混乱。．
正如著名经济学家米勒所说的，中国需要的不是更多的经济学，而是更
多的法律。因此，加快我国农村信用社法律制度的建设己是势在必行。我们
应结合我国国情、农村信用社的实际情况，尽快制定出《信用合作社法》及
相应的配套规章制度和实施细则，从法律上对我国农村信用社的产权形受、
融资渠道、业务范围、经营机制、管理模式与运营规则等给予详尽的规定；
同时，明确农村信用社的性质、地位、作用、职能及国家的政策和产业倾向，
将农村信用社应享受的税收、利率以及国家应对农村信用社支持、保护的政
策，以法律的形式确定下来，确保农村信用社的经营得到法律保护。
5．4加强自身机制建设，优化农村信用社内部条件
(一)全面整顿农村信用社员工队伍，优化员工整体素质
其～，对农村信用社各级管理人员实行任期目标责任制，制订任期目标
责任状。对管理水平低，平庸无能、达不到任期目标的不称职的领导干部要
坚决换下来，把那些既有业务技术，又有管理水平和思想作风好的中青年骨
干提拔到领导岗位。同时，要建立特种岗位和管理层人员高薪制，以激励人
才的不断进步。其二，要加大员工持续在岗教育培训力度。通过半脱产培训、
专题座谈会、研讨会等各种方式，定期对在岗员工“充电”，培训内容以专业
知识和业务技能为重点，并抓好对新出台的改革措施、新业务的学习，加快
人员知识更新，不断提高在职人员的素质；同时，要注重对培训教育的考试
考评，并作为员工年度考核的重要内容，以提高员工学习的自觉性和积极性。
我田农村信用合作社改革问题研究
其三，要抓好队伍稳定建设。从长远的角度看，农村信用社要注重人才结构
和知识结构的更新，彻底扭转干部队伍日益老龄化、知识水平日益陈旧化的
趋向，建立一支充满活力、综合素质高的员工队伍，为农村信用社持续、稳
定发展奠定人才基础。
(二)加快电子化建设步伐，增强竞争实力
21世纪是网络经济时代。科学的管理必须借助科学的手段，必须实行在
计算机技术基础上的网络化动态管理。然而，当前农村信用社存在着技术设
备落后、电子化建设起点低、系统共享性和扩展性差等缺点，严重羁绊了信
用社业务的开展和金融创新。因此，只有加快电子化建设、提高技术手段，
才能促进农村信用社体制再造的顺畅进行。具体要做到以下几点：
一是建立农村信用社结算体系，通过“四通八达”的联行结算网络，为
客户提供快捷、及时的资金划拨服务。第一步是开通存款在省辖内的通存通
兑，第二步发行信用卡，并逐步在全国联网，实现“一卡走中国”。二是加入
银联系统，提高农村信用社跨行结算能力。通过与其他银行的合作，提高资
金融通效益。三是加快农村信用社信息管理系统建设，将党务、劳动、工资、
人事、绩效考核等工作都实现微机管理，提高办公自动化程度。需要指出的
是，农村信用社电子化建设是一个复杂的系统性工程，考虑到费用、人员素
质和其他方面条件的限制，可以在有条件的地区先布点试行，而后在金国逐
步推开。
(三)健全文明创建机制，加强企业文化建设
企业文化是企业的灵魂所在，是推动企业前进的精神动力。农村信用社
作为金融企业，必须坚持物质文明和精神文明两手抓，健全和完善文明创建
机制，加强企业文化建设。
首先，实现经营理念的现代化。农村信用社全体员工要逐步树立起经营
意识、服务意识、创新意识、风险意识和人力资本意识。在现代化经营理念
的指导下，员工在工作中才会注重信用社市场形象的塑造、品牌资本的积累、
市场份额的扩大和市场地位的提高。其次，农村信用社各级领导要不断改进
工作作风和方法，提高领导艺术和管理水平，协调好部门之间、上下级之间、
员工之间的关系，倡导部门之间、个人之间协调配合，增强农村信用社集体
凝聚力。再次，农村信用社应坚持人本管理，把员工职业生涯设计、-I"人价
5．深化农村信用社改革的建议
值的实现同农村信用社的发展前景紧密结合起来，为员工提供广阔的发展空
间，培养员工具有高尚的团队精神、敬业精神、精业精神和创新精神，从而
为农村信用社营造充满活力、和谐信任、积极向上的企业氛围，以此带动农
村信用社整体运行效率的提高。
我国农村信用合作社改革问愿研究
参考文献
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[4]Y．Barrel，1998，Economic Analysis of property Rights。Cambridge
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[6]R．科斯、A．阿尔钦、D．诺思等著，财产权利与制度变迁——产权学派与
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[7]田卫明：《我国农村信用社改革的模式选择》硕士论文2005．3
[8]黄亚林：《农村信用社改革问题研究》硕士论文2005
[9]梁玉：《我国农村信用社改革模式的现实选择》，硕士论文，2006
[10]周慧兰：《中国农村信用社改革困境及对策》，三农论坛，2005．11
[11]何广文、冯兴元、李莉莉，<农村信用社制度创新模式评析》，中国农村
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[12]冯平涛、李文双；‘农村合作金融发展模式的国际比较及经验借鉴》，深
圳金融，2005．8
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[14]谢平：《中国农村信用合作社体制改革的争论》，金融研究[J]，2001
[15]何广文：‘合作金融发展模式及运行机制研究》，中国金融出版社，2001
[16]张谨：《试论农村信用社法人治理结构的完善问题》理论探索，2005．2
[17]陈雪飞：《农村信用社制度》，理论与实践[M]，中国经济出版社，2005．3．4
参考文献
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2004．7
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[20]成恩危：‘改革与发展：推进中国的农村金融》，经济科学出版社，2005
[21]马忠富：‘中国农村合作金融发展研究》，中国金融出版社，2001
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我国农村信用合作社改革问题研究
后记
落笔之际，思绪万千。
整个写作过程可以说是痛并快乐着，痛是因为需要查阅大量的文献资料
而且经常有不知该如何下笔的时候，快乐是因为看到自己的论文一天天在完
成，心情很是愉悦。
对于此篇论文，还是有很多遗憾。由于面临毕业找工作时间不是特别充
裕，加上我个人对这方面资料研究的不是特别透彻，导致了论文在深度上有
些欠缺。实在是因为我个人对该论文选题充满浓厚的兴趣，才尝试着对其进
行研究和论述。不足之处也和导师探讨甚多，也达成了今后再深入研究的约
定。我并不是为了“论文”而写论文，所以我会坚持在今后的学习工作中继
续对这一命题进行更深入的思考和研究。
致谢
致谢
时光总是如白驹过隙、匆匆而逝，能够留在岁月中的那些记忆片断和感
悟就成为生活过、奋斗过的痕迹。
论文的选题、写作和完成离不开导师卢岚副教授的精心指导。在论文开
题之初，导师就及早地与我沟通、联系，及时对我的论文大纲提出参考意见
和建议，修正我的论文写作思路，并详细列出需要修改的部分。同时引导我
用科学的方法去思考问题和解决问题。在她的帮助和指导下，我的论文完成
了多次的修改，她的很多具有建设性的意见在很大程度上帮助我找到正确的
思路并提升了我的论文深度。在此我真诚的对卢岚老师表示深深的感谢。
最后我还要深深地感谢我的父母，他们含辛茹苦养育我成人，给了我无
尽的关心爱护和教育，激励我不断进取，在我异乡求学生涯中，家人的谆谆
教诲、无限关怀、支持和鼓励是我进步的永恒动力1
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我国农村信用合作社改革问题研究
在读期间科研成果目录
在读期间科研成果目录(在读期间已发表的专著、论文、课题、教材、工具
书等)
序号题目刊物或出版社排名情况备注
1 《对我国现阶段发展利率期<江汉论坛》第一作者
货的认识》
2 《我国基础设施收费证券化‘江汉论坛》第二作者
的前景》
3
《我国股票市场存在的问题《商场现代化》第一作者
研究》·