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我国公路建设融资模式的变化
及发展趋势
公路建设融资变化趋势
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中文摘要
20世纪90年代以来，我国公路建设取得巨大成就，然而与国民经济和社会发
展的要求相比，交通基础设施总量仍显不足。要加快公路建设步伐，首要解决公
路建设资金不足的难题。
本文从分析预测公路建设资金来源渠道的变化和发展趋势入手，研究建立理
想的公路建设融资模式，为公路建设提供资金保障。
我国公路建设融资模式以1981年为界，分为两个模式。第一个模式指依赖
地方财政收入的资金筹措模式，时间为1949年至1981年。这阶段建设资金严重
不足，公路发展缓慢。第二个模式指“贷款修路、收费还贷”模式，时间从1981
年至今。这阶段通过执行收费公路政策，拓宽了资金渠道，建设资金来源广、数
量多，基本保障公路建设顺利进行。
“贷款修路、收费还贷”模式下，公路建设资金主要由国家投资或补贴、债
务性资金、非国家投资三部分组成。国家投资以中央政府的国债投资、车购税补
贴，和地方政府的养路费补贴构成。债务性资金主要来源于国内外商业银行、金
融组织或机构的贷款。非国家投资主要指吸收国内、国际社会的闲置资金用于公
路建设。
受债务问题、宏观政策调整、收费公路政策变化、公路经营状况、土地补偿
标准调整以及其它相关因素的影响，各类资金发生一定的变化。馈务因素是指；
公路建设成本上升，通行费收入减少，降低了建设部门的还款能力；随着债务的
不断累计，还款压力不断加大，影响公路建设的持续融资。宏观政策的影响是指：
宏观政策调整后，国家一方面紧缩银根，抬高高速公路项目贷款的门槛；另一方
面减少国债发行量，压缩公路建设投资规模。政策层面的这些变化对公路建设融
资工作造成巨大影响。收费公路政策变化的影响是指：由于存在“公路三乱”现
象，社会对收费公路褒贬不一，引发了收费公路政策是否继续执行的争论。由于
担心政策变化，许多原本进入建设领域的资金持观望态度，降低了融资力度。公
路经营状况更是影响公路融资的直接因素，因为这关系到能否吸引资金投资于公
路领域。此外，其它因素也在发生作用。如土地闯题，提高征地补偿标准，引发
建设成本上升，给建设任务带来新的压力。还有石油价格波动因素，国际市场油
价持续上涨，大大减少汽车消费行为，降低了通行费和车购税收入，势必影响国
家对交通建设的投资。
受上述因素的影响，公路建设资金发生变化，其中构成中所占比重较大的几
块资金，如银行贷款、国债投资、通行费收入，短期内出现明显下降趋势，这对
公路建设是极其不利的。从建设资金的不充足性和不稳定性说明“贷款修路、收
费还贷”模式己不适合公路建设的融资需求，改革现有融资模式十分必要。
研究欧美、日本等国家公路建设的模式，可借鉴的经验有：公路建设投入应
以中央政府和地方政府为主、公路建设融资行为的制度化是确保建养资金的重要
支撑、公路建养施工的市场化和制度化提高了管理效率、健全的法规体系是依法
管理的重要基础、特许经营满足了公路建设和养护对资金的巨大需求。
通过学习吸纳国外先进经验，为筹集更多建设资金，我国可采取的有效措施
是：拓宽投资渠道、扩大融资规模、增加财政投入、政策扶持、完善收费公路运
营机制、研究特许经营制、推行股份制、设立公路建设专门基金。
要彻底解决公路建设资金问题，根本在于改革现有投资模式，构建理想的公
路建设融资模式。现有的“贷款修路、收费还贷”模式引起收费公路经营效益下
降、资金筹措不力，已不能满足公路建设发展的需要，必须进行改革。在借鉴发
达国家公路建设模式的基础上，根据国内的具体情况，提倡实行新模式“统一贷
款、统一规划、统一管理”。新模式是收费公路发展到～定阶段的必然产物，能有
效增强筹资能力和控制贷款规模，增强还贷能力。
实施新模式，可以通过采取多路统贷、区域年票制、财税统筹等方式来实现。
“多路统贷”方法是指一条区域内的多条公路实施统一贷款、统一管理、统一还
贷的方法，它保持了传统的设站收费方法。“区域年票制”方法是指按年度定额收
取费用，撤销了原有的收费站点。“财税统筹”方法是指通过统一征收燃油附加费，
2
代替原有的公路养路费、通行费。
实行新模式需要一定的法律条件提供保障。目前统贷统还制度和“统一贷款、
统一规划、统一管理”模式与现行一些制度，如《收费公路管理条例》、《预算法》
存在冲突，要保障新模式顺利实施，需要尽快制定有关办法和指导意见，为新模
式创造一个运行空间。
总之，“统一贷款、统一规划、统一管理”新模式是对现有公路管理体制和运
作机制的改革，适应中国公路发展的需要，是理想的公路融资模式。
Abstraot
Since 1990s our country’S highway construction has achieved great
accomplishments．However，compared with the demands of the national
economic and social developments，the total amount of the communication
infrastructure iS still insufficient．To accelerate the pace of highway
construction，the primary barrier to conquer i S the shortage of
construction fund．
This paper therefore explores the establishment of ideal hi ghway
construction financing modes for the reliable furnishment of fund through
analyzing the changes in and predicting the tendency of highway
construction fund channelS．
Our country’S highway construction financing mode can be divided into
two parts the year of 1981，among which the first one refers to the pattern
dependent on the local financial incomes from 1949 to 1981，which saw a
severe lack of construction fund and slow construction development and the
second to the pattern Of Construction by Loan and Paying—off by Toll from
1981 to present when a smooth process of highway construction was guaranteed
through multiple resources and huge amounts of fund with the implementation
of turnpike pol icy to broaden the fund channel s．
In the mode of Construction by Loan and Paying—off by Toll the highway
construction fund consists principally of three parts，namely，the state’S
investment or subsidiary，the debt fund and the non—state investment．The
state’S investment or subsidiary includes the central government’S bonds
investment，the subsidiary from vehicle purchasing taxation and the
subsidiary from the local government’S highway maintenance fee：most debt
fund comes from the loan granted by domestic or foreign commercial banks，
financial organizations or institutions；and the non—state investment
points mainly to the domestic and international absorption of leisure fund
for the highway construction．
Certain changes have taken place to various kinds of fund resources
due to the affects of debt，the macro policy shakedown，changes in the
t01 1age regulations，management of the highway，adjustment of compensation
standards for the land acquisition and other relevant factors，among which
the debt factor means that the paying—off capacity of the construction
department is undermined as a result of higher construction cost and lower
income of t01lage，which affects the continued financing with the
increasing paying—off pressure generated by the accumulated debts．The
factor of macro policy refers to the higher requirements for getting loans
due to constrained money market and smaller investment into highway
construction caused by reduced state bonds tssue．The changes in policy
also impose huge affects on the highway construction financing．And the
affects of changes in the totlage policy lie in the social contesting
evaluations of the execution of the tollage policy generated by the“Three
Disorders on the Road”．This disputation restricts the financing scale
because many construction—sector—entry—intended investors are now
hindered by the fear of unpredictable policy changes．The management of
the road directly affects the financing because it determines the hi ghway
construction sector’s attraction to investment．Moreover，other factors
at work include the problem of increased compensation standards for 1and
acquisition by the government，for instance，which will bring a higher
construction cost and greater burden．Another factor is the fluctuating
2
oil prices。which will definitely stagnate the state’S investment into
communication construction with a steadily increasing oil price which
limits the automobile consumption and significantly reduces the income from
tollage and vehicle purchasing taxat Jon，
Affected by the abovementioned factors，the changes in highway
construction fund are represented by an obvious short term falling tendency
of the major constitutive parts，such as bark 7
s loan，state beads’
investment，tollage，which cripples the highway construction．The
inefficiency and instability of the fund collection testifies that the mode
of Construction by Loan and Paying—off by foil can no longer meet the
highway construction demands and that it is urgent to reform the current
finaneing mode．
The study of financing modes in Europe，America，Japan and SO on tellS
us that the investment into highway construction shall principally be the
responsibility of the central and local governments，the
institutionalization of the highway construction financing practices is
the supporting columns for the reliable supply of the construction and
maintenance fund,the marketization and systemization of the highway
construction and maintenance can improve the management efficiency，the
complete system of laws and regulations is fundamental for the judicial
administration and the franch／se system Can satisfy the highway
construction and maintenance’S huge demands of fund．
Based Dn the advanced foreign experience，the effecti ve measures we
can adopt to fund rai sing are to broaden the investment channels，enlarge
financing scales，increase financial input，support in terms of policies，
complete the turnpike mechanism，study the franchise system，promote
3
shareholding system，and set up designative funds for highway construction．
To uproot the problem of highway construction financing，it i S
essential to reform the current investment mode and establish an ideal
financing pattern．The decline of the turnpike profit and the incompetence
to raise money have proven that the present mode of Construction by Loan
and Paying—off by Toll can not satisfy the demands of the highway
construction and necessitate a reform．Based on the study of the advanced
countries’modes and our country’S peculiar situations，the new mode
of Unified Loaning．Unifled PIanning and Unified Administration shail be
enforced，which is the inevitable result of the development of turnpike
and can substantially enhance the money raiSing capacity，control the loan
scale and strengthen the paying—off ability．
The new mode can be implemented through Unified Loaning for Multiple
Roads，Regional Yearly Ticket，Unified Raise of Finance and Taxation，etc，．
Unified Loaning for Multiple Roads requires that different roads within
a region shall adopt the method of unified loaning，unifled administration
and unified paying—off，which holds the traditional toll gates．Regional
Yearly Ticket means the fees shall ha collected annually in fixed amounts
and the toll gate shall be abolished． Unified Raise of Finance and Tax
proposes that the additional fuel fees be collected unitedly to replace
the existing highway maintenance fee and tollage．
The enforcement of the New mode requires particular supportive laws
and regulations and given the conflict between the current Unifled Loaning
and Paying—off policy，the mode Unified Loaning，Unified Administration
and Unifled Paying—off system and some of present regulations 1ike the
Administration Codes of Turnpikes and the Budgeting Law，its SUCCESS
4
deI【lands an operation space created by the relevant measures and guldance
which shouid be set up as soon aS possible·
In su咖ary，the new mode of Unilied Loaning，Unified Administratlo“
and Unified Paying—off is an ideal highway financing patter“which
satisfies the demands of the development of China’highway via its reform
of the current highway administration and operation m8。hanl8ms‘
Kev words：highway construction financing change t。“d。“。y
5
前言
最近十年，中国发生了翻天覆地的变化，其中公路建设抓住机遇，实现了
快速的发展。
本文中所讲的公路1是指具有全国性政治、经济意义的主要干线公路，包
括重要的国际公路，国防公路，联结首都与各省、自治区首府和直辖市的公路，
联结各大经济中心、港站枢纽、商品生产基地和战略要地的公路。截止到2004
年底，我国公路通车总里程达185．6万公里，公路基础设施规模的不断扩大，
有效提升了通行保障能力，有力支持了经济社会发展，使人民群众出行更加方
便。公路作为保障经济社会发展的重要运输大通道。对提高人们生活质量促进
经济社会发展起着十分重要的作用。
20世纪90年代以来，我国公路建设虽然取得了巨大成就，极大缓解了运
输市场的紧张状况，然而与国民经济和社会发展的要求相比，交通基础设施总
量仍显不足，交通运输仍然是制约经济发展的瓶颈。2004年以来，全国面临
煤电油运供求紧张的局面，交通运输能力不足的问题更加显现，综合运输体系
建设滞后、整体服务功能较弱成为制约国民经济和社会发展的薄弱环节。
要保持国民经济整体健康协调发展，必须加强公路交通基础设施建设。交
通主管部门曾经研究过，公路交通运输应该提供多大的支撑力，才能确保国民
经济持续保持8％的经济增长速度。结论是：要满足宏观经济长期协调、健康
发展的需要，公路交通必须分“三个阶段”尽快实现现代化，第一个阶段是
到2l世纪初，公路交通全面紧张的状况明显缓解，对国民经济的剑约状况得
到改善；第二个阶段是到2020年，公路交通基本适应国民经济和社会发展的
需要；第三个阶段是到2040年，基本实现公路交通现代化，达到中等发达国
家水平。
1公路：是指经公路主管部门验收认定的械闻、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路．公路包括公路的路基、
路面．桥梁，插洞、隧道．公路按其在公路路网中的地位分为国道．省道．县道和乡道．并按技术等级分
为高速公路，一袅公路、二级公路．三级公路和西绞公露
要实现公路交通现代化，必须完成繁重的建设任务，需要有充足的建设资
金作为后盾。但资金始终是制约交通发展的难题，公路建设资金的巨大需求与
日益趋紧的资金供给之间存在尖锐的矛盾，如何提供充足的建设资金、保障公
路建设任务顺利完成是本文研究的动因，
本文将从我国建国以来公路建设的融资模式历次演变谈起，着重分析公路
建设资金来源渠道的变化，预测其发展趋势，进而研究建立理想的公路建设融
资模式，为公路建设提供资金保障。
第一章我国公路建设融资模式的发展沿革
这里研究的发展沿革是以1949年为起点，研究新中国成立后至今我国公路
建设融资模式的变化。以1981年为界，分为两个模式。
第一节依赖地方财政牧入的资金筹措模式(1 949年～1 981年)
1949年至1981年的三十年是中国经济发展十分平缓的时期，经济社会对
公路交通的需求较少，加上政府财力有限，融资渠道单一，公路建设资金长期
面临紧缺状况。由于缺乏社会对公路需求的内在推动力，公路建设部门对筹资
建设公路的积极性不大，公路发展缓慢。
20世纪50年代，我国明确了以地方政府为公路建设主体单位的属地管理
原则，地方政府负责规划、建设本行政管辖区域内的公路，公路建设资金也
由地方政府负责筹集。这条原则一经确定就一直沿用至今，《中华人民共和国
公路管理条例》中规定，“国道、省道由省、自治区、直辖市公路主管部门负
责修建、养护和管理。县道由县(市)公路主管部门负责修建、养护和管理，
乡道由乡(镇)人民政府负责修建、养护和管理。”公路建设依靠政府投资的
特点决定了公路可无偿提供给社会使用，为纯粹的公共产品。
政府投资既指财政投入，也包括其它形式的补贴。根据政府投资资金的
2
变化，公路建设在这个时期又分为两个阶段：
一、1949年至1958年——完全依赖财政投入阶段
这个阶段，新中laBI]成立，百废待兴，国家急于重建在战争中遭受到严熏
破坏的公路设施，公路建设任务一度很繁重，建设资金由中央和地方政府共同
担负，但以地方政府为主。中央政府投入有限，仅在“一五”期间投资11亿
元建设了一些干线公路。地方财政很紧张，财力有限无法为公路建设注入充足
的资金，公路建设和养护资金在一定程度上依靠民工建勤2和以工代赈3的方式
来弥补。
二、1960年至1980年——部分财政投入和部分养路费补贴阶段
1960年是中国公路史上一个重要的年代。这一年国家开始征收养路费，拓
宽了公路建设资金来源渠道，公路建设不再单纯依靠财政收入。虽然养路费征
收目的是为了公路养护‘，但由于公路建设资金严重缺乏，部分收入还是被提取
用于新路建设，而且随着养路费收入的不断增多，提取的比例越来越高，逐步
成为公路建设资金的主要来源。但是，由于养路费是地方政府征收的“预算外
收入”，由养路费集资而建的公路项目只能享受“计划外”项目的待遇，建设材
料都需要议价购买，工程造价高出正常的三分之一。在资金有限的情况下，建
设成本却快速上升，公路建设困难的局面依然没有缓解。
从1950年初到1970年末，整整三十多年的时间，我国对公路建设既没有进
行全面科学的长远规划，也没有建立相应的机制来保障建设任务的完成，公路建
设的融资模式表现为：依赖地方政府从有限财政收入或养路费收入中不定期地提
取一定比例用作建设资金，中央政府给予有限的补贴(每年国家用于公路建设的
投资数只有几亿元)。受融资模式的影响，建设资金基本缺乏，建设进展十分缓
慢，三十多年国家修建二级以上公路还不到两万公里。
2民工建勤：公路沿线有劳动能力的农民和车船等运输工具．按照国家规定履行义务出工出力
3以工代赈：农民出工出力参与公路建设项目，同时能获得一定的报酬
4公路养护：公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护。保证
公路经常处于良好的技术状态
第二节贷款修路、收费还贷模式(1 981年至今)
改革开放后，随着国民经济的迅猛发展，整个经济社会开始认识到交通基
础设施在经济发展中占有的地位，加强公路交通基础设施建设成为国家的重要
发展战略。然而，影响战略实施的主要难题还是资金?一公里高速公路的造价
需要l亿人民币，即便修建一级路一公里也要3千万元人民币。钱从哪里来?
这个长期以来一直制约公路建设的资金难题在1981年找到了答案。
1981年，广东省向外商集资贷款1。5亿港币，建设广州至珠海公路上四个渡
口处总长达3200多米的四座大桥，成为公路建设投融资方式改革中第一个“吃
螃蟹的人”。随后，广东省又相继集资l亿元改造了广州至深圳公路，同时规定
用贷款修建的路桥必须收取一定的通行费，通行费收入用来偿还贷款本息。这
样，中国改革开放最前沿的广东摸索出了一条公路建设筹资的新路子。
1984年12月，国务院第54次常务会议制定出台了对二级以上高等级公路
建设实行“贷款修路、收费还贷”5的收费公路6政策，拓宽了公路建设资金渠
道。同年，我国对加快公路建设又做出了三项重大决策，一是提高养路费7征收
标准：二是开征车辆购置附加费8；三是允许贷款或集资修建高等级公路和大型
公路桥梁和隧道，收取车辆通行费。1988年，交通部、财政部和国家物价局三
家联合发布了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规
定》，对收费公路的收费目的、收费标准、收费收入的使用和期限等方面进行明
确的规定，这是我国第一部有关收费公路建设和管理的法令性文件，标志着我
国收费公路建设进入了法制化轨道。
以“贷款修路、收费还贷”为投资模式的收费公路政策实施后，每年为行
业补足2500亿元的资金缺口。初步缓解了公路建设资金严重不足的矛盾。比如
5贷教修路、收费还赞：是一种公路建设的投资模式．通过向银行贷款筹集公路建设资金，公路使用后收取
通行费主要_肆l于偿还贷教
6收费公路： 由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路或由国内
外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路或由国内外经济组织依法投资建成的公路，同时符合国务
院交通主管部门规定的技术等级和规模，可以依法收取车辆通行费
7养路费：冒家采用依法征税的办法筹集资金用于公路养护
8车辆购置附加费：现在改为车辆购置附加税，新购车辆时绠依法向税务部门一次法交纳一定的费用，作为
公路建设资金
4
江苏省建设的高等级公路中，有95％的高速公路和80％的一级公路是利用了收费
公路政策筹集到了建设资金而建成的。
除了收取通行费这一渠道外，1985年国务院颁发“关于征收车辆购置附加
费的规定”，为公路建设又开辟了一个新的资金来源，基本保证了国家有一块较
为稳定的收入用于公路建设。1985年国家规定，对新购车辆开征车购费，要求
车主在购车时一次性交清，费率全国统一，为车辆价格的10％。车购费由交通部
统一安排使用并主要用于国家计划内干线公路项目建设及与公路建没有关的支
出。1988年出台的《中华人民共和国公路管理条例实施细则》中明确规定：国
道和重要省道的新建、改建，由国家和地方共同投资或用车辆购置附加费和养
路费给予补助。2001年车购费改为车购税，资金性质从原来的中央部门政府性
基金变为中央财政预算内资金，资金用途也更加清楚，明确专项用于公路建设。
需要在此说明的是，虽然公路建设的筹资方式已发生了很大的变化，但是
公路以地方政府为建设和管理主体的原则没有改变，《公路法》颁布实施后，进
一步明确：省、县乡道路的新建、改建由地方政府负责；国道的改扩建原则上
由地方负责，交通部利用车购费根据具体情况给予补助。
第三节两种模式的区别及变化的原因
1981年是公路建设筹资模式变化的分水岭，这一年也是中国拨乱反正。进
入改革开放发展时期的关键时刻。两种模式的演变和区别恰好也反映了当时中
国在政治经济领域发生的重大变革。
一、两种模式的区剐
两种模式在保持地方政府为建设主体的原则不变的基础下，有几个区别。
为说明方便，我们把1981年之前的模式称为旧模式，而将1981年之后实施收
费政策后的模式称为新模式：
区别～是资金来源渠道不同。旧模式单纯依靠政府投资这～个渠道，由于
经济落后，财政不景气，国家不可能在公路建设领域投入过多的资金，使公路
发展缓慢成为必然。新模式下，资金来源渠道多样化，既有中央政府和地方政
府的财政投入、专项资金补贴，也有国内外金融机构的贷款。民营资本和社会
闲置资本的投资，资金渠道多、来源广、数量较充足，基本保障了公路建设顺
利进行。
区N--是公路的属性发生变化。公路历来被认为是公共物品，它满足社会
公共需要，而且一个人享用公路时并不减少另一个人对公路的享用，这种公共
物品一般是由政府提供的。但由于公路建设投资模式的变化，公路的属性不再
是单纯的公共物品，变得十分复杂。理论上说，旧模式下建成的公路是由政府
投资而成，无排他性也无竞争性，属公共物品。新模式下的公路建设由于吸收
了大量以盈利为目的的资本，公路变成了可经营的产业。收费公路既有排它性，
又有竞争性，其属性是非公共产品。当收费公路偿还完贷款或转让经营期满时
不再收费时，其属性又变为了公共物品。
二、变化的原因
通过两种模式的比较，我们可以分析引发模式变化的原因。
(一)巨大的社会变革是引起公路融资模式变化的内在因素。改革开放首
先解放了思想，人们从过去的禁锢中解脱出来，追求务实高效，想方设法积极
采取各种有效措施来解决建设资金难题，从面推动融资模式的变化。
(二)交通基础设施在国民经济中发挥越来越大的作用是推动模式变化的
决定原因。“发展经济、交通先行”成为社会的共识，中央和地方政府将加快公
路建设作为发展交通的重中之重，要筹集更多建设资金，只有开拓资金来源渠
道，积极推进融资模式改革。
(三)金融体制改革为模式变化创造了基础条件。在推进经济体制改革的
进程中，金融体制改革也不断深化，为公路建设巨大的资金需求量找到了出路，
促使融资模式发生转变。
6
第四节融资模式中各类资金的来源、比例和作用
公路建设资金主要由三部分组成；国家投资或补贴、债务性资金、非国家
投资。国家投资占73％，债务性资金占25％，非国家投资占2％9。
一、国家投资或补贴
国家投资或补贴又分为中央政府投资或补贴和地方政府投资或补贴。
中央政府的投资占全部投资的7％，一般是以两种形式进行的，一种是国债
形式，由国家财政计划确定的。另一个是交通部给予一定比例的车购税补贴。
车购税是由各级公路主管部门和其授权的公路管理机构负责征收并将款项存入
专户，交通部负责统一使用管理。每年年初，交通部根据各省列入国家规划中
项目的进展情况，同时兼顾各地发达程度的差异，给予不同比例的补贴。
地方政府的投资比重最重，占全部投资的6696。地方投资额主要来源于养路
费收入，养路费收入中的40-50％被地方政府作为投资用于公路建设。
’资料来源于<变通基础设旖国有资产管理体制，一文(徐丽李玉涛著)
二、债务性资金
债务性资金的主要来源是国内外商业银行、金融组织或机构的贷款，其数
量占全部投资的25％，在债务性资金中，国内银行的贷款是数额和比重最大的。
1998年我国公路建设使用贷款773亿元，1999年使用贷款81 1亿元。此外，还
有一部分贷款来源于国际金融组织或机构，主要有世界银行、亚洲开发银行，
这些金融机构的贷款由于利率较低，受到国内用资单位的青睐，在一定程度上
缓解了公路资金短缺的压力。以我国第一条高速公路京津塘高速路为例，这条
路能顺利地建造完毕，世界银行1．5亿美元的软贷款功不可没。
三、非国家投资
非国家投资主要指吸收国内、国际社会的闲置资金用于公路建设，它占全
部投资的2％。引资的方法有两种，一种是吸引国内外财团和企业的资本进行公
路建设项目的投资、或直接购买收费公路的经营权，另一种是通过股票上市的
手段把公路资金筹措的群体从公路用户扩展到公众身上。
第五节收费公路
整个公路建设资金构成中，除了政府的投资或补贴是无偿的，其余的资金
都是以盈利为目的。银行通过贷款获取高额利息，社会民间资本通过投资获取
高额利润，对于公路来说，创造利润的途径就是收取车辆通行费。作为经营收
入的通行费除支付收费公路或桥梁、隧道的养护及收费人员、设施的正常开支
外，主要用于偿还贷款和集资。
公路基础设施总体上属于行政性国有资产，但由于建设资金的不同，又分
为不收费公路和收费公路。
不收费公路是由政府全额投资建设并维护，政府对其投资可视为行政拨款。
不收费公路产权完整，为国家所有。
收费公路是以营利为手段的公路，根据经营方式的不同．收费公路分为收
费还贷公路、收费经营公路。
一、收费还贷公路
收费还贷公路是建设部门通过向国际金融组织和国内商业银行、政策性银
行贷款，或发行债券向社会及公众贷款，筹措到建设资金后建成的公路，其通
车后征收通行费以偿还贷款本息。在还贷结束后。公路性质发生变化，收费公
路自动转为自由通行的不收费公路。
二、收费经营公路
收费经营公路是由国内外企业合资或独资建设的公路，这些企业通过投资
公路，期望获得较好的回报。国家一直鼓励发展经营性收费公路，要求按照“产
权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度要求，组建规模化
的经营公司，来运作管理收费公路。
三、收费还贷公路与收费经营公路的区别
类且收费还贷公路收费经营公路
投资主体交通主管部门国内外经济组织
收费主体交通主管部门或其专门机构经授权的投资主体
资金来源政府投资与债务融资自有资本与市场融资
收费性质事业型企业经营型
收费用途偿还贷款收回投资并取得期望回报
收费期限15或20年内25或30年内
项目要求对项目收益要求低对项目收益要求较高
设立标准二级以上新改建公路高速和一级公路
路政管理公路主管部门公路主管部门
养护管理公路主管部门项目经营者
税收政策缴纳水利建设基金，免缴营业税缴纳水利建设基金、营业税和
和所得税所得税
管理特点交通部门直接管理交通部门间接管理
综合上述内容，我们研究分析能发现：通过采用“贷款修路、收费还贷”
融资模式，公路建设资金呈现多样化的特点，但是没有一块资金在整个投资额
中的比例和数量进行了明确规定。比如中央政府对于各省的公路建设补助，我
国并没有明确的资金分配制度。又比如国道的建设，中央政府给予一定比例的
补贴，但是补贴的比例并没有定量的规定。还有公路资金的管理方式，究竟采
取基金制度，还是财政拨款也没有明确。由于存在这些不确定因素，为公路建
设融资模式的进～步变化打下了浮笔。
第二章引发融资模式变化的因素分析
“贷款修路、收费还贷”为筹资模式的收费公路政策实施20多年以来．对
公路建设的作用功不可没。1981年以来，我国共修建公路180万公里，其中高
速公路超过30000公里。然而，经过20多年实践的筹资模式旨前也处于发生变
化的关键时刻，引发变化的原因来自方方面面。
第一节基于建设资金来源方面的分析
从建设资金的来源方面进行分析，就会发现日趋严重的债务问题、变化莫
铡的宏观政策调整等因素已直接影啼资金的供应链，
一、债务问题
由国内银行贷款构成的债务资金是公路建设资金中最重要的部分。随着公
路建设势头的不断上涨，债务规模呈现出直线上升的趋势，据初步统计，每年
公路建设新增债务都保持在1000亿元左右的水平，2001年底时全国用于公路建
设的债务规模就达5000亿元。
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公路建设历年新增债务与投资总规模”
单位：亿元
项岔＼辱份1998伍1999笠2000证2001年
新增债务920 946 933 1286
投资总规模2168 2189 2316 2670
债务比重42％ 43％ 40％ 48％
固然路越修越造福社会，但是债越多越无力偿还。这里所讨论的债务问题
实际就是研究债务的偿还能力问题。债务的偿还能力与公路的经营情况息息相
关，它直接受公路建设成本和通行费收入的影响。公路建设成本是债务问题的
源头环节，决定着投资额与债务资金需求水平。养护费用、管理费用等支出状
况决定了建设成本，也影响着公路建设债务的还本付息支出，当建设成本与运
营成本不断攀升时，会大大降低债务的偿还能力。通行费收入是偿还债务的主
要资金来源。如果通行费收入占债务偿还的比例越低，说明偿还能力和债务质
量越差。1997年一2001年累计偿还债务的资金来源构成中，通行费收入只占36％，
而41％的债务是依靠贷款来偿还的，“以贷还贷”的比例在不断上升，说明还款
情况在进一步变差。且前整个公路建设行业都面临十分严峻的债务问题，许多
地区都处于勉强还息的状态，尤其一些西部地区，还款状况更堪忧。
之所以能形成如此庞大的债务究其根本原因在于公路建设对资金的巨大需
求。公路基础设施的数量和质量远远落后于经济社会的发展需求。2004年国务
院审议通过了《中国高速公路网规划》，要完成规划内的建设任务，需要巨大的
资金作为支撑。而目前政府投入项目的资本金远远不足，低于基本建设项目投
资者的资本金投入应为项目总投资额的35％的规定，甚至有时为通过一个新项目
的审批，业主利用股东贷款充作资本金的情况也时有发生，这使得公路建设资
金过度依赖贷款的局面越演越烈。与此同时，公路建成初期交通量小、收费收
m资料来源于‘公路建设债务负担问题研究，一文(徐丽、李玉涛著)
入低是不可避免的一个过程，车流量“低意味着通行费收入少，偿还能力自然降
低，同时也延长了贷款的偿还年限。
债务问题已经产生了一定的负面影响。一方面，随着累积债务的不断膨胀，
公路建设行业承受着沉重的压力。以2001年与2002年两年为例，当年我国公
路债务的应付利息是243亿和345亿元，而同期的车购税收入是255亿和365
亿，债务的应付利息与车购税收入已非常接近。如果把公路债务与同期汽车保
有量、高等级公路里程联系起来，以2001年为例，每辆汽车每年负担公路债务
达3．2万元，负担利息超过1900元：每公里高等级公路每年负担公路债务254
万元，负担利息超过15万元，庞大的债务规模加重了行业的还款负担，也大大
降低了观望者的投资热情。另一方面，较弱的债务偿还能力形成了金融风险。
大大影响公路建设的持续融资。一些地区已经出现贷款困难的情形。如西部地
区2001年起公路建设新增贷款连续两年出现下降，2000年的373亿元到2002
年下降为278亿元。更令人关注的是，这些久借不还的贷款已变成金融机构的
不良资产，金融机构不得不研究对策来规避公路债务诱发银行危机的风险。2001
年底，我国公路贷款占同期全国金融机构贷款总额的5，1％，大型国有银行公路
贷款的比例会更高一些。公路贷款在银行资产构成中占据了重要位置，它的质
量状况对银行的安全性产生了巨大的影响。一旦交通运输的发展与金融风险产
生联系，债务问题就不单纯是经济问题，而会演变成严重的社会问题与政治问
题。
从公路建设对资金巨大渴望的需求出发，从财政有眼不自&过多投入公路建
设的现状出发，我们还会在很长一段时期内需要贷款来筹集建设资金，2003年业
内统计过：从2003—2010年全行业公路建设资金需求约22000亿元，政府通过
专项税补贴和其它财政渠道可以提供11000亿元，但还有一半的资金缺口需要
通过债务性融资方式来解决。因此债务不可避免，但关键在于要解决好债务问
题。解决的途径有两个，一是保持适度的债务规模，在合理规划资金结构、完
车流量：单位时间内通过一段公路里程的车辆数量
善民间投资渠道、争取更多的公共财政投入的基础上尽量减少债务数量。二是
提高收费公路的经营效益，降低运营成本。增强债务偿还能力。
债务问题能否合理解决直接关系到能否保障充足的公路建设资金，如果不
能按期付息还本，一定会大大降低金融机构的投资热情，如果不能得到这部分
资金的支持或者说如果堵塞了这个来源渠道，公路建设又会陷入一个停滞不前
的困境。
二、宏观政策影响
1998年，国家开始实施积极财政政策，银行积极向公路建设领域提供贷款，
国家也持续发行建设债券，公路建设的资金链源源不断地被注入新鲜血液，公
路建设进入了快速发展的繁荣期。2004年，实施了7年多的积极财政政策逐步
淡出，转向实行松紧适度的稳健财政政策和货币政策。国家宏观调控命令一下，
公路建设资金的供应链发生了问题。首先银行紧缩银根，抬高了高速公路项目
贷款的门槛。项目公司要争取到银行的贷款，除了提供国家发展改革委对项目
的批文外，还要提供国地资源部的土地批文，而获得土地批文必须要先把土地
补偿费用和青苗补偿款等费用交齐，这势必要加大了前期投入资金的数额，增
加了项目的开发难度。其次是国债发行减少，国债是建设资金中重要的构成部
分，尤其在落后地区，财政能力不足、通行费收入较低、引资环境又差，国债
发挥着十分重要的作用，当国债幅度大大降低后，建设资金紧缺矛盾就更加显
现，对落后地区的打击尤其沉重。
宏观政策由松变紧，国家总体投资规模随之由大变小，银行信贷的大门也
关紧了，这些政策层面的变化对公路建设领域造成的巨大影响是不言而喻的。
2004年国家计划新开工公路重点项目109个，但到2005年5月底仍有22个项
目尚未开工，原因就在于受土地和信贷等宏观调控政策影响，2005交通基础设
旌建设投资额比2004年同期回落了近30个百分点。
第二节基于公路经营方面的分析
从公路经营方面分析，有关收费公路是否取消的争议和收费公路的经营状
况直接影响投资热情。
一、是否取消收费公路的悬念。
我们在影视剧中经常能看到一个场面：一个面目狰狞的大汉立在路当中，
向过往行人收取费用，嘴里念道：“此树是我栽，此路是我开，要从此路走，留
下买路钱”。这神历来被中国文化视为强盗行径的行为现在似乎也“合法”了。
《中华人民共和国收费公路管理条例》为收费公路合法化提供了法律保障，“凡
利用贷款新建、改建的高等级公路”或大型公路桥梁、隧道，需要偿还贷款并符
合有关条件的工程项目，可对过往车辆收取通行费。贷款还清后即可停止收费。”
但是显然条例本身又对公路收费行为进行了一定的限制。条例中明文规定：“公
路发展坚持非收费公路为主，适当发展收费公路。玫府还贷公路的收费期限，
按照收费偿还贷款的原则确定，最长不得超过15年。中西部的期限最长不超过
20年。经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则，最长不超
过25年。中西部不超过30年。”同时，又明确了“凡由国家投资、养路费投资、
民工建勤、民办公助、以工代赈办法及个人和社会捐资修建的公路，～律不得
征收通行费”。
理论上讲，公路作为国家的基础设施，应作为公共产品无偿提供给公众，
收费行为似乎并不合情合理，但是，从我国的实际情况出发，要发展公路建设，
尤其是高等级公路，昂贵的建设成本和运行成本是政府财力所不及的，因此目
前不可能取消收费公路政策。截止到2020年我国每年需要的公路建设资金达
3000亿元以上，雨公路建设专项资金来源耳前每年才600亿元，到2010年才为
1000亿元，建设资金缺1：3达到三分之二以上，而填补缺I=I的渠道就依赖收费公
路政策带来的资金供应。即使经济发展到一定程度，建设资金的缺1：3逐渐变小，
”高等级公路：技术等级在二级以上(不合二级)的公路．高速公路须连续里程3 o公里以上，一级公路
连续里程5 o公里以上． 二车道的独立桥梁、隧道绠长度8 o o米以上，四车道的独立榜梁、隧道颏长
度5 0 o米以上
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也会继续维持一定低标准的收费，只不过会将经营性收费改为国家收费。虽然
发展经费公路是我国为了筹措更多资金发展公路建设的一大改革创举，但收费
公路政策并不是中国原创，大多数发达国家都经历过国家公路网络建设初期以
建设收费公路为主的过程，现在仍然有许多发达国家的高速公路收取通行费。
收费公路政策本身没有错，对公路发展的作用是积极的有效的，但收费公
路经过20年的发展，规模越来越大，收费站点星罗棋布，遍布主要干线公路，
社会对收费政策也出现不满的倾向，普遍反映收费标准过高、收费站点设置过
密。所以，收费公路政策本身是好经，但如果念歪了，就会变成坏经，要解决
目前存在的问题，把收费公路政策引导到正确轨道上。目前急需解决的是通行
费定价问题。公路收费标准属公用事业的定价，如果由投资者来定价，就会确
定利润最大化的垄断价格，如果由消费者来定价，一定会确定最低的价格，这
两种价格都不符合市场经济规律。公路通行费标准的确定必须经过科学的成本
预测，经过充分的市场竞标和全面的社会听证后才确定。至于收费站点过多、
过滥的问题，源头是狭隘的地方保护主义在作祟，国家明文规定三级路以下公
路不允许收费的，对收费站点设置的距离也有要求，不允许过密、过多，这种
借路发财的行为己被交通部、中纪委等几部委定性为“公路三乱””，坚决打击
的。
至此，我们可以得出一个结论：在目前的发展形势下，收费公路政策不会
也不能取消，因为决定这项政策能否继续执行的关键在于公路建设的饱和度和
国家财政的支持度。只要公路建设任务没有完成，经济社会对公路有巨大的市
场需求，建设资金缺口又大，收费公路政策就会执行下去。当然，收费公路政
策是有阶段性的，随着我国经济的快速增长、政府财政实力的不断提高以及公
共财政体制的不断完善，现行收费公路政策会进行不断的调整。长期看，国家
将不断提高财政对公路建设的投资水平，这样再过20一30年时间，收费公路政
策作为现阶段高等级公路的主要投融资政策将逐步转变为对公共财政起补充作
”公路三乱：乱收费、乱罚款．乱设站(收费站)
用的辅助投融资政策。交通部曾提出： “为了减少收费公路的总量，多考虑引
入财政性的资金来建设高速公路，这样贷款少一些，收费的路相应的就少一些，
收费标准少一些，收费时间短一些，为老百姓、为社会用户的使用会带来更大
的收益。”显然，国家最终的目标是发展不收费公路。
交通部就公路建设的未来发展思路一经媒体炒作，变成了国家要取消收费
公路政策的谣传，从而引发高速公路模块股票大跌的风波。为此，交通部不得
不一再辟谣。表示收费公路政策仍将进行下去，但风波过后业内入士都难以平
静，大家都在思索：现阶段取消收费公路政策对公路建设意味着什么?在这场
收费公路政策是否取消的悬念风波中最大的受害者是公路建设资金需求方，他
们发现，没有收费公路政策的有力支持，他们筹集建设资金之路将更加崎岖，
试想在一个资金利益化的时代，谁会随随便便将钱投到一个预期利益低的地方。
收还是不收的背后是投还是不投?这直接关系到有钱建还是没钱建。
二、收费公路的经营效益是决定社会资金投资热情的重要原因
2005年8月】1日的《南方周末》有一篇题为“浙江民资投资公路退潮”
的文章，介绍了继2004年浙江500亿元高速公路项目流标之后，2005年温州绕
城商速北线项目再遭冷遇的经过。这篇文章最后提出：由于预期收益不稳定、
宏观经济调控融资环境发生明显变化，浙江民营资本纷纷准备撤出或不愿意进
入公路投资领域，民间资本投资公路的热情骤减。
这不单单是发生在浙江的偶然事件，而是随着路网建设的推进、收费公路
效益出现下降后出现的必然结果。影响收费公路经营效益的主要原因是路网越
密、回报越难。
公路投资投的就是车漉量，原本被认为有稳定的现金收益的公路项目之所
以不再被看好，与车流量减少收益降低密切相关。这几年社会车辆虽然连年增
长，但公路建设越快，车辆通行的可选路线就越多。在替代效应作用下，就某
条路而言，车辆通行率在下降，通行收入在减少。以河北一条二级路为例，过
去每天通过收费站的车辆不少于lO万辆，有时候甚至超过20万辆，但是现在
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每天的通行车辆不过2万辆左右。因此原来通行费收入是8500万元一年，现在
是3000万元一年。
此外，繁琐的项目审批环节和决定因素的不确定性也使民营资本望而却步。
按照目前我国高速公路有关法规的规定，高速公路建成后，在经有关部门检测
后方可获批收费年限，即获得具体收费标准批文。对于这些关键因素，目前国
家只有口头承诺。一旦资本投注下去，万一收费年限或标准有变，投资回收将
难以保证。公路建设从初期项目的前期工可研究到后期验收通车，前后要经过
项目建议书、工程批复、初步设计批复、水地保持、环境评价、跨铁路和公路
设计等诸多环节，一个项目跑下来少则几十个批文，每个批文都要经历开会论
证等繁琐程序，总之一个衙门一道坎儿，不可能不降低投资者的热情。
2004年宏观调控后，建设领域的融资十分困难，来自银行层面的支持逐步
减弱，无形中对社会资本的投资预期有了更高的要求。要求民营资本拿出几个
亿的资本投资回收期15年左右的高速公路项目，的确压力不小。他们不再看好
资金密集型的高速公路行业就不难理解了。
民营资本是公路建设投资结构中有特殊意义的部分，重要性不在于其所占
的比重有多大，而在于这部分资金是一个信号灯，反映了交通领域在社会投资
领域中的作用。
第三节基于其它方面的分析
一、土地问题引发建设成本上升
公路建设离不开用地。公路建设步伐越快，公路用地“(见注释12)也就越
多，今后几年公路建设用地的规模还将呈不断增大的趋势，每年新增用地达
200—300多万亩。至2003年底，公路建设里程累计已达181万公里，用地规模
已达到了5963万亩。
-·公路用地：是指公路两侧边沟(或者截水沟)及边沟(或者截水沟)l；c外不少于一米范围的土地．公路
用地的具体范围由县级以上人民敢府确定
任何事物都是有两面性的。一方面公路建设方便了人们出行，促进了经济
发展：另一方面，建设用地侵占了大量的庄稼农田甚至房屋，许多农民失去了
赖以生存的土地，必须要得到一定的补偿，现行的《土地法》中规定：对征用
土地的补偿费为该土地被征用前3年平均年产值的6一lO倍；安置补助费“为该
土地被征用前3年平均年产值的4-6倍。依据这种规定测出的补偿标准有一定
的缺陷，它只考虑了土地征用前的水平，没有考虑到今后经济的发展和土地的
增值，没有考虑到东中西都地区发展的不平衡和贫困地区与发达地区的差异，
也没有考虑到农民失去土地以后将长期面临的生活保障问题。目前要求修改现
行土地补偿规定、提高征地补偿标准的呼声很高，国家已把提高土地补偿标准“
列入“三农”问题范畴加以重视。
近年来公路建设用她情况”
年份总里程OY公里) 用地面积(万亩)
1998 127．8 4791．4
1999 135．2 5137．5
2000 140．3 5408．5
2001 169．8 5374．1
2002 176．5 6679．7
2003 181 6933．7
从公路建设用地的情况来看，这两年因为用地引发的社会矛盾十分尖锐，
据交通系统的信访部门统计，60％的上访人员是要求解决征地费问题，由此引发
的团体上访事件也屡见不鲜。从维护农民的利益出发，为保证社会的和谐安定，
”安置扑助费：支付一定的费用用于对失地农民和集体组织雹失去土地而进行的补偿以及对失地农民今后
生活和工作的安置和保障
”土地补偿费：支付一定的费用用于对公路硬目沿线征用土地上附着物的拆i：1{1、偿
”资料来源于《公路用地情况和政策建议》一文(阎海燕著)
适度提高补偿标准是必要的也是必须的。但是，这对公路建设来说的确不是一
件好事，土地补偿费增加，意味着公路建设成本上升。以重庆市为例，征地拆
迁费占总投资的比例为10％左右，如果征地补偿费提高1倍，其它费用保持不变，
则总造价提高了10％，征地补偿费的比例也从原来的10％提高到18，2％。以修建
一公里高速公路为例，原来每公里造价为1亿元，征地补偿费为1000万元，提
高1倍后补偿费增加到2000万元，则总造价就从原来的l亿元变为现在的1 1000
万元。等于增加了10％，征她费的比例也相应提高到18．2％。
补偿标准提高之后的征地补偿费用及比例”
征地补偿单位高速征补费占总
补偿标准提I造价增加
费用(万公路总造造价
高倍数比例
元) 价(万元) 比例
1 2000 11000 10％ 18．2％
高标地区”
0．5 1500 10500 5％ 14．3
1 1000 10500 5％ 9．5％
低标地区”
0．5 750 10250 2．5％ 7．3％
土地补偿金标准的提高，引发了建设成本上升，给公路建设带来新的压力。
尤其最近两年土地补偿费用上涨很快，青苗补偿款、拆迁费用施工费呈上涨趋
势，大大抬升了高速公路的造价。1996年沪杭甬高速公路的造价是每公里3000
万，现在每公里是1亿元以上。一方面成本在上升，另一方面资金供应在减少。
公路建设发展快，投资的大部分依靠银行贷款，随着中央中性财政政策的提出，
不仅国债的发行减少，更会影响银行对公路建设的放贷，因为国债的投向曾经
是银行投放贷款的隐性导向。这种建设资金需求和投入的不匹配性给公路建设
”资料来源于‘公路用地情况和政策建议》一文(阁海燕著)
谤高标地区：征地补偿赞占芯投费的比例较高的地区
2“慨标地区：征地补偿费占．4-投资的比例较低的地区
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带来的挑战是显而易见的。
二、其它相关因素
国际市场上如果油价发生大幅波动，比如出现了持续上涨，就会影响交通
建设投资，这是一种间接的连锁反应。油价上涨后，汽车消费成本增加，降低
汽车销售和使用行为，汽车销售量下降，车购税和养路费收入会随之减少。汽
车使用行为减少后，会带来以车流量为基础的通行费收入的减少。车购税和养
路费是政府投资的主要来源，这两部分收入减少意味着国家和地方的投资比重
会下降。而通行费收入的减少也会动摇社会对投资公路的热情，对公路建设有
一定的负面影响。
第三章各类资金的变化趋势和影响预测
受上述因素影响，各类资金会发生一定的变化。
第一节国家投资部分资金的变化趁势
车购税资金和国债构成了国家投资部分。
一、车购税资金的变化分析
它与汽车销售量直接相关。从长远看，这部分资金应该呈逐步上升并至某
一水平保持较长时期平稳的趋势。作为发展中国家，我国家庭汽车保有量还很
低，目前只有北京、上海一些大城市中经济较富裕的家庭拥有了私人汽车，而
我国的大部分家庭还没有将汽车列入生活必需品，这主要原因还是国家经济较
落后，家庭购买力很低。但是，随着人民生活水平的不断提高，中国家庭汽车
保有量一定会不断上升，车购税将随着汽车销售量的上升也增多。汽车销售量
虽然受油价、停车费等因素影响，会反复波动，但它与国家经济实力和人民生
括水平的关系更为密切，长期看，它将随着经济的发展呈现逐步上升趋势。预
计到2010年，车购税年收入将超过1000亿元，按每年5％的年均增长率计算，
计到2010年，车购税年收入将超过1000亿元，按每年5％的年均增长率计算，
到2020年征收额将达到1630亿元。车购税收入增长，中央政府就能投入更多
的财力用于公路建设。
二、国债的变化分析
国债受政策影响太大，它的规模大小与国家财政政策偏松还是偏紧直接相
关，实行偏松的财政政策时国债规模就大，反之，偏紧的财政政策下国债规模
就变小。新调整的宏观政策一旦执行，将持续几年，因此短期内用于公路建设
的国债里下降趋势。
第二节地方政府投资的变化趋势
研究地方政府投资的变化就是研究通行费和养路费收入的征收变化趋势。
一、通行费征收的变化趋势
通行费与高速公路的联网畅通和路网密度密切相关。随着公路建设任务的
陆续完成，路网加密，收费站点增多，通行费收入将呈下降趋势。从长期看，
经营公路的收费还贷到期后，将不再征收通行费。
二、养路费征收的变化趋势
近年来，养路费收入随着车辆保有量的迅速增加保持了10％以上的增长速
度，增长较快。但它目前面临严峻的改革形势，社会一直在呼吁将燃油税“取代
养路费，建立国家公路建设专项基金，目前有关部门正着手费改税的各项前期
准备。将养路费改为燃油税，是税制改革的重要内容，符合国际惯例。燃油税
是国际上通用的一种公路用户税，其设置也较为合理。就我国而言，通过征收
燃油税，建立公路建设基金，能确保建设资金的长期稳定。然油税征收后．预
测它的使用方案是：切成二块。一块比例为5％，归国家及地方财政，用于弥补
由于增设燃油税而导致的政府机关等财政拨款单位行政费用的增加；另一块比
例为95％，又将这部分分成二半，一半成立“国家公路及城市道路建设基金”，
引懋_盐税：格目前营遍征用妁募路舞和其它费用合并，通过甍律规定平新备部门利益，从而最大限度节省
能裸和基础设施开支
基金中的80％用于公路建设，基金中的20％用于城市道路交通建设，另一半则
主要用于高速公路建设。费改税后，预计燃油税受油价、汽车消费行为等影响
有一定的波动，但长期还是稳步上升的趋势。
第三节民营投资的变化趋势
刚才的分析已表明，收费公路经济效益的下降己影响民营资本的投资热情。
我们可以重温发生在浙江的例子。2004年9月，浙江在全国率先出台了高
速公路项目业主招投标暂行办法，鼓励各类资本投资浙江高速公路项目，规定
经营回报期为25年，并一举推出了四个高速公路项目进行公开招投标。然而接
下去的招投标过程却出人意料，到招投标报名截止日，四个高速公路项目都因
没有达到最少3个投标人的规定而流标。浙江省政府表示，由于工期紧张，这
些项目将不再重新进行招投标，改由省市的交通投资集团有限公司或相关政府
部门投资建设。2005年．在至少拥有2770亿元民间资本的温州，却对投资额为
30．3亿元的温州绕城高速北线项目无人问津。过往，车水马龙的收费公路犹如
“印钞机”，民营资本纷纷进入这个领域，而现在形势逆转。
从浙江民营资本的选择我们能够再一次得出结论：民营资本对公路建设领
域的投资热情在逐渐下降，原因是路网建设的推进，降低了收费公路的生命力。
每天通过收费站的车辆从刚开始不少于lO万辆，有时候超过20万辆，到现在
却不过2万辆。主要原因就在于公路发展速度太快，许多新修路开通后分流了
车辆，降低了经营公路的收费效益。同时，个别收费站点过多过密、收费标准
过高等情况造成社会普遍不满，国家治理公路三乱，撤销一部分设置不合理的
站点，整顿行为本身影响收费公路的经营。当收费公路的收入减少，建设成本、
养护费用等支出项目上升时，使人想到收费公路的经营出现了不良状况，民营
资本因而不再投入就很正常了。
目前，公路建设领域尚属不完全市场，经营活动不规范大大影响经营效益，
也波及建设领域的引资工作。从长期看，随着公路建设和管理市场的不断健全
和完善，市场规律发挥主导作用，民营资本在公路领域的投资活动将更加规范，
这部分资金流的数量将是较为稳定的，并且随着建设任务的完成后将从建设领
域流向管理领域。
第四节货款投资的变化趋势
由于贷款的利率水平被建设单位普遍接受，因此资金需求方是希望能融资
到更多贷款。但银行放贷行为受政策的控制，由国家根据宏观调控的需要决定
贷款数量。
1998年以来，国家实行积极财政政策，银行的贷款幅度是上升的。2003年
国家政策发生了变化，宏观调控后实行紧缩的财政政策，反映在贷款幅度上就
是呈下降的趋势。当然，受政策左右，贷款资金的数量可能会有变化，但就构
成的比重看，银贷资金占高速公路建设资本支柱地位的格局不会发生太大变化。
综上所述，各类公路建设资金都有一定的变化趋势，有升有降，但短期内
呈现明显下降趋势的是在资金构成中所占比重较大的几块资金，如银行贷款、
国债投资、通行费收入。另外，没有一块资金是定量保证供应的，这种不确定
性说明现有的模式本身存在不稳定性和可靠性，从我国公路建设的实际情况出
发，改革现有的投资模式十分必要。
第四章未来中国公路建设的投资模式设计
随着各项资金的变化，公路建设资金制约矛盾又变得十分激烈，解决问题、
拓宽资金来源的关键在于更新投资模式。
第一节美国、欧洲等发达国家公路建设之路
一个国家的路网发展程度往往是一个国家发达的标志，即使发达国家，在
公路建设初期，也面临资金紧缺问题，他们采取的解决问题的办法和措施对我
们有很大的借鉴作用。借鉴世界发达国家公路建设的宝贵经验，有助于我国设
计一条符合中国国情的投资模式。
一、美国模式
贷款修路和收费还贷理论的应用最早起源于美国。1940年美国宾夕法尼亚
卅『修建了第一条收费路。但政府规定，收费公路的建设资金只依靠传统的向社
会发行债券方式来筹集并通过收费来偿还，政府不投入资金用于收费公路的建
设，但政府有权拥有和管理收费公路。这种情况一直持续到了∞年代末。1987
年和1991年美国政府分别通过了STRUAA和ISTEA两项法令，采取了一系列措
施促进收费公路的发展。STRUAA法令设立了一项“联邦资助收费公路试验计划”，
打破了美国历史上不允许联邦公路建设基金用于修建收费公路的限制。ISTEA法
令第～次明确表示收费公路在完成偿还债务后，可以继续收费，并且私有机构
可以拥有收费公路。美国两项法令颁布的重要意义就在于它表明政府对收费公
路建设的支持态度。至此，美国进入了公路建设快速发展的时期。今天，美国
作为世界上最发达的国家，也是路网最发达的国家，美国拥有世界上通车里程
最长的高速公路网，美国国务卿赖斯曾说：“我了解美国就是从在高速公路上驾
车走遍美国开始的，”从美国公路的发展中，我们能感到政府支持的力量”。
美国公路建设资金来源
22资料来源于《高速公路特许经营研究》一文(曾学福著)
二、欧洲模式
法国L955年颁布了高速公路法．其中规定特许经营高速公路可收取通行费
并用于高速公路的养护、管理和建设。特许经营需要通过公开招标确定，收费
标准通过谈判由国家批准确定。经营期限一般不能低于30年．若达不到预期效
果，国家将延长经营期。法国高速公路中特许经营公路接近总里程的70％以上。
意大利在西方发达国家中属经济实力较弱的国家，二战后国家面临经济恢
复和重新振兴的巨大发展压力，政府单靠燃浊藐和与汽车有关的其他税收根本
无法满足高速公路的建设需求，意大利政府通过采用特许经营制度推动高速公
路建设是意大利政府的重要策略。二战前，意大利就尝试将当时“国道管理局”
管理的455公里高速公路的一部分以特许经营方式委托给私营公司进行经营管
理。通过特许经营方式，意大利已在30万平方公里的国地上建成了6400公里
收费高速公路，约占全部里程的72．6％。
西班牙现行的法律使从事高速公路建设经营的私营公司能同政府共同分担
风险，从而为私营公司积极参与收费公路建设提供了保障。
三、日本模式
二战后日本的公路水平与欧美各国相比落后很多，由于汽车运输需求的增
长和经济发展的需要，50年代开始政府制定现代公路发展政策，确立了国道和
地方道路分别归国家和地方政府管辖的公路行政管理体制。但财政资金的匮乏，
阻碍着其政策的贯彻实旋。在采取收费公路制度的前提下，为更广泛的吸引民
间资本参与公路建设，日本开始设立能够综合有效地经营收费高速公路的专门
机构，郎日本道路公团。公团是以建设和管理牧费公路为主要业务的特殊法入，
一方面其业务活动的基本原则通过立法确定，另～方面，国家给予免征法人税
及政府担保等特权。实施公团制度后，日本公路建设进入了突飞猛进的时代。
四、美洲模式
墨西哥较早就重视国家公路网的建设，20世纪50年代修建了第一条收费公
路。80年代中期以后，为加快公路基础设施建设步伐，1989年起鼓励私营公司
投资公路建设，推进了特许经营项目的开展。特许经营方式大大加快了墨西哥
高速公路的发展，1989年以前的30年闻，墨珏哥仅修了不到1000公里高速公
路，而1989年后的6年间，联邦运输部与特许经营公司共签订了54个高速公
路特许经营项目，其中23个项目通过公开竞标授予特许经营权的。从1990年
至1995年，利用特许经营方式吸引了35亿美元的民间奖金，共建成了约5300
公里高速公路。
智利全国公路总里程约8万公里，其中国道里程为6067公里。智利政府t991
年颁布了“特许经营权法”，并经过两次修改，同时制定明确的风险分担机制，
采用公开招标方式选择特许经营公司。自1995年起，智利政府从完善国家公路
网的角度出发，为重点解决首都连接其他重要城市、港口的需要以及～些路段
的严重堵塞问题，开始采用特许经营方式发展高速公路。短短几年问，公路建
设就取得显著成效。
第二节可借鉴的经验
一、公路建设投入以中央政府和地方政府为主。
公路交通基础设施建设有社会公益性、经济先导性和资源密集性等属性，
只有政府投资建设，才能在财力上保证公路建设的顺利发展，才能保障公路设
施作为公共产品的有效供给。也只有由政府投资建设并养护管理，才能优化公
路资源配置，保证社会公平使用。虽然我国公路建设体制是咀地方政府为主，
但中央政府承担重要的总体规划、协调发展的作用，因此，中央与地方政府在
公路建设时需要明确分工和密切合作。
二、公路建设融资行为的制度化是确保建养资金的重要支撑。
发达国家，政府通常借助法律和税收制度保障公路建养资金供给，如美国
在《联邦资助公路法》等法案中明确规定公路建养的资金来源。许多国家规定
建立与政府统一预算分离的道路基金来保障建设资金的长效稳定，如日本的普
通道路建设明确由“国家基金”或“地方基金”提供资金。这种制度有力保障
公路建设能够得到充分的资金支持。
三、公路建养施工的市场化Sn$,J度化提高了管理效率。
公路建养施工市场化，同时以招投标制度和项目监理制度规范公路建养市
场，是发达国家公路建养管理的共同之处。如美国，负责公路建设的国家公路
局并没有专门的建设队伍和养护队伍，其职责内的建养工程全部通过市场运作，
公开招标优秀的建设队伍来完成。公路局作为行业指导部门把重点放在道路养
护技术的升级更新以及对建设队伍的监督管理。日本也类似，曰本道路公团负
责境内主要公路的建养工作，但公团也是完全按照企业来运作。遵循规则、遵
守制度，大大提高了公路建设队伍的效率和水平，通过良性竞争实现施工队伍
的优胜劣汰，进一步完善和规范了建设市场。
四、健全的法规体系是依法管理的重要基础。
发达国家大都建立健全了完善的公路管理法律法规，他们以这些法律法规
为核心构建的法律体系涵盖了公路规划、建设、养护、路政管理、收费、特许
经营等各个方面，同时还对各级公路管理机构的责任、权利和义务进行明确的
界定，保证了公路管理有法可依。
五、特许经营满足了公路建设和养护对资金的巨大需求。
二战后，许多国家在重建中，普遍面临的困难都是缺少足够的财力进行公
路基础设旌建设，特许经营制度应运而生。它的最大优势在于能在最快的时间
内解决公路建设中最棘手的资金问题。各国在特许制度应用时虽然由于国情不
同采取的方法可能会有所不同，但结果大致相同，特许经营制度吸引了大量的
民间资本进入了高速公路建设领域，改交了高速公路经营管理模式，加速了公
路发展进程。
第三节对筹集公路建设资金举措的思考
2004年，国家相继通过了《国家高速公路网》、《农村公路建设规划》，要抓
紧组织实旆这些规划，就得面临一个大规模的投资建设阶段，预计到2020年期
问，建设高速公路网每年需要的投资超过1500亿元。目前最主要的任务就是研
究制定相应的投融资政策，以吸引更多的国内外资金参与建设和经营。
一、拓宽投资渠道，扩大融资规模
在公路建设中，我国一直执行着“统筹规划、条块结合、分层负责、联合
建设”的基本方针，从上到下都积极支持公路建设事业，中央、地方政府和全
社会对兴办公路交通事业都有饱满的积极性。为鼓励企业和个人投资公路建设
领域。国家采取了一系列优惠政策，公路建设部门也通过发行债券、股票、贷
款、盘活存量公路资产等方式筹集更多建设资金，并且动员各方力量，想方设
法盘活社会闲置资金并引导其流向需求量较大的公路建设领域。目前在利用内
资方面，可将目光投向各种社会基金。较其它投资项目，公路建设项目虽然投
资期限长，但它具有风险低，回报稳定的优点，比较适合各种社会基金追求低
风险投资项目的要求。保险基金、养老基金、住房公积房以及某些证券投资基
金都具备投资公路事业的条件，比如中资保险公司保费年收入达i000多亿元，
1980—1998年保费收入的年平均增长率达37．6％，《保险法》规定使用保费收入
进行投资，～定要确保资金具有稳健、安全的回报，正常经营下的公路项目其
回报率一般都达到5％左右，本金也较安全，在奖金需求方和供给方都获利的情
况下各类保险资金介入投资潜力很大的公路事业成为可能。除了充分挖掘国内
资金积极性的同时，也要充分利用外资。目前我国有很好的投资环境，国家也
重视公路建设并在政策上给予扶持，这些都是顺利引进外资的重要保证。在公
路建设的投资模式中我国也逐步向国际接轨，吸取了许多发达国家在公路建设
过程中积累的丰富经验，并进行有益尝试，大部分己取得良好效果，这种按国
际惯例办事的方式是吸引外资进行投资的关键。从国际国内两方面入手，开拓
多条门路吸引更多的资金来加强公路建设，推动公路建设事业进一步快速发展。
二、增加财政投入
国家对交通产业投入的不足在很大程度上制约了交通产业的快速发展，我
国目前交通基建投资占全国基建投资的比重只有17％，远低于世界银行建议发展
中国家20％～28％的最低限度。中央政府对公路建设的投资主要依靠车购税和养路
费，但是我国属发展中国家，人民生活水平普遍低于发达国家。表现在汽车拥
有上，我国的车辆保有量大大低于发达国家。如2000年，我国民用汽车保有量
1600万辆，人均车辆占有率仅为0．011，而美国的保有量为23000万辆，人均
车辆占有率为1辆。汽车保有量23和人均车辆占有率的高低与车购税收入、人均
车辆占有率有关，汽车保有量和人均车辆占有率越高，车购税收入、人均车辆
占有率就越多，反之，就越低。我国这种低水乎的汽车傈有量和人均车辆占有
率制约了公路用户税的总体规模，形成了仅仅依靠公路规费根本不能满足正处
于高峰期公路事业的资金需求的局面，因此中央和地方政府进行财政补贴，对
公路事业进行支持是必要的。
政府在公路基础设施建设中要发挥主导作用，既要承担相应的事权，也要
通过一定的调节方式，减少全国基础设施非均衡发展的差异，因此，政府必须
负责筹集和安排与其事权对应的资金。但是由于财政收入有限，要从中再提取
部分用于公路建设资金有一定的难度，但可以采取一些有效的办法。近期看，
可解决的办法是增发国债，这是国际上许多国家在经济腾飞时期或在特殊需求
的情况下采取的一种通用的作法，它能使分散的社会资金在一定期限内集中到
国家手中，从而筹集到建设资金。远期看，可提高一般税赋的水平来增加财政
收入。我国目前企业和居民的税赋水平明显低于世界其它国家的水平，适当提
高一般税赋的水平符合我国税务部门关于税制改革的总体思路，也在纳税人的
承受范围内。另外，要继续加强现有财政收入的管理。车购税和养路费是公路
建设资金的重要组成部分，要加强对它们的征收、使用和管理，确保资金专款
专用。今后，燃油税实施后，更要加强对其的使用管理，保障公路建设和养护
有个稳定的资金来源。
三、政策扶持
国家一直很重视公路建设，政策上一直给予很大的倾斜。但是要加快公路
玎汽车保有量．在报告期内在公安杰管部门登记注册锾有汽车脾颤的汽车总量
建设，政府还是必须要进行重点扶持。支持的重点放在增加公路建设的政府财
政预算，加大财政投资力度。尤其中西部地区，自筹资金的自&力很弱，地方财
政收入水平又十分低，公路建设对其发展经济的意义十分重要，这些地区需要
上～级政府和国家交通部门在公路建设专项资金拨款时能给予充分照顾。其实
即使在一些发达地区，社会对公路建设的投资热情高涨，只要财政有能力，依
然应该加大对其投入，因为公路发展的目标是多建设一些不收费的公路项目。
在政策支持方面还有最重要的～个措施就是中央政府应尽快建立公路基金体
系。建立公路建设基金，能解决预算体制失效的问题，保护公路系统不受政府
预算编制过程中种种不可预测和变化多端的情况的影响。同时，基金制度解决
了公路建设投资主渠道问题，对投资公路建设的各项资金也进行了核算及监管。
四、完善收费公路运营机制
刚才的分析一直在阐明一个观点：收费公路政策还将继续执行下去。但也
必须解决政策在运营机制中存在的弊端，这些问题不解决，就会引起社会不满，
从而阻碍收费公路政策健康、顺利造进行，因此国家必须要加强收费公路的管
理。首先要合理控制收费公路的总体规模，国家公路发展的最终方向是建设不
收费公路。其次要提高收费还贷公路的透明度，接受社会的监督。乱设站点乱
收费的行为严重破坏收费公路的整体形象，也需要彻底清理和整顿。对收费公
路的管理就是一种经营活动，只有不断提高服务水平，严格执行收费标准，提
高公路使用效率和经济效益，才能促进公路事业的良性循环。
五、研究特许经营制
发达国家在实现公路建设腾飞的重要时期普遍使用了特许经营的方式，因
为这种方式符合公路基础设旌产权公共性及经营垄断性的要求，是政府利用社
会资金和市场机制解决建设资金不足的重要途径。通过转让经营权，盘活现有
的公路资产，能为新的建设项目筹集资金。目前我国一些公路建设项目中已尝
试使用这种制度，如宁沪二级公路以13．5亿元、15年的收费经营权转让给宁沪
高速公路股份有限公司。虽然特许经营制度在中国也曾经尝试过，但由于一些
因素这项制度并未能在中国得到全面实施，主要的约束来自于国家尚未建立相
应的制度保障，因而在实践活动中已出现了一些问题，要在公路建设领域推行
特许经营方式，必须制定配套的条例和规定来规范此项活动。
(一)特许经营的定义
目前公路特许经营24的基本类型有国有企业、股份制高速公路公司、私营公
司和混合型公司，经营模式分为转让经营权模式和项目融资模式。转让经营权
模式是国家先行承担公路建设资金的筹集和负责组建的任务，受许人只承担经
营风险；项目融资模式是受许方获得公路项目特许经营权后，以公路项目本身
的收费收益作抵押来筹集公路建设资金，受许方承担项目融资、建设和经营风
险。
(二)实行特许经营的有益方面
特许经营对公路建设的主要好处有：
1、吸收社会、私人、企业资金和外国资本投资和建设公路，以解决目前政
府财政性资金投入不足和过于依赖商业贷款的问题，并盘活公路优质国有资产。
2、继续推行和进一步完善“国家投资、地方筹资、社会融资和利用外资”
的多元化投融资体制，通过适当引入市场机制，吸收社会资金和加强政府监管
等手段，提高公路行业投资和运营管理效率。
3、完善公路行业的价格形成机制，为行业融资和可持续发展创造条件。
4、完善政府对公路行业的管理体制，保护社会公众和投资者、经营者的利
益。
5、改交目前部分政府在公路行业改革的过程中的不规范作法，防止国有资
产的流失和对社会公共利益的侵害。
(三)特许经营的基本条件
公路建设实行特许经营的基本条件有两个：制定特许经营法则和建立特许
”公路的特许经营：由政府或其委托代理机构授予企业一定时间．对策公路硬目进行经营的权荆，即特许
翌昔权
经营组织架构。
建立高速公路特许经营制度是实施特许经营的基础，必须先行颁布高速公
路特许经营法，明确特许权获得方式、市场准入条件、各方权利与义务、监管
及价格制定方式、法律责任等。随后，制定商速公路特许经营合同。合同中要
包含经营的内容范围及有效期限、高速公路安全及服务质量标准、价格或收费
的确定方法和标准、双方的权利和义务、经营权的终止和变更；监督机制、违
约责任。有了相应的法律和合同作为基础，实施行为才成为可能。
(四)特许经营的特点及风险
高速公路特许经营项目～般具有投资额度大、经营期限长的特点，一个项
目自确立到特许经营期满往往有十几年或几十年的时间，以完整的高速公路特
许经营项目看，整个期间可分为立项、招标、投标、谈判、履约五个阶段。
特许经营可能分担的风险有五孝申：政策风险、市场风险、技术风险、融资
风险、不可抵抗的外力风险。政策风险是跨国投资者比较关注的因素，主要来
自于政策的不稳定；市场风险来自于市场供求变化导致价格变化进而引起成本
预算的变化：技术风险是指在项目进行中因发生延期或工程缺陷等制度上的细
节问题安排不当而引起的风险；融资风险是来自于汇率、利率和通货膨胀率的
预期外的变化带来的风险；不可抵抗的外力风险。面对这些风险，能应对的机
制不外乎规避或分担，规避是以～定的措施降低不利情况发生的概率，分担是
事先约定不科情况发生情况下损失的分配方案。
(五)特许经营需解决的问题
虽然公路交通行业特许经营发展模式起步早，1985年国务院提出允许贷款
建设的公路收费还贷，就拉开了公路特许的序幕。十几年来，许多省市在公路
建设和经营中引入了特许经营的概念和运作方式，但在真正实施中还必须先解
决几个问题；
1、建立公路特许经营制度，目前有关高速公路特许经营的立法存在着立法
层次低，仅限于某些行政规章；在不同部门的不同规定之间存在着矛盾，有些
规定已成为进一步推行特许经营的法律障碍，为此加速公路特许经营的立法步
伐当务之急。
2、拟定公路特许经营合同。特许制度本身就是一种契约关系，特许经营双
方是靠特许经营合同来维系的，合同对于特许人与受许人都至关重要。特许合
同是特许经营发展形式的基础，因为特许人与受许人虽然同属～个特许体系，
但在产权上并不具有从属关系，二者是独立的实体，特许双方有各自的权益，
如何在保障各自权益的前提下，充分发挥特许经营的优势，让双方互惠互利，
这就需要有合同作为保障，在法律层面上确认特许关系的存在。
3、明确公路特许经营管理部门和相应职责。用明确的法律法规、清晰的权
限和批准程序及独立透明的盗管体制进行有效的管理，保护高速公路用户及投
资者的利益是建立高速公路经营组织机构的唯一目的。
六、推行股份制
改革开放以后，我国许多领域加快了产权制度改革，股份制成为中国一个极
普遍的组织形式。目前在公路领域，已有许多省市实行了高速公路股份制化，这
既解决了筹资难的问题，也为闲置的社会资本的运营提供了一个好的出路。国外
已有许多通过股份制促进了公路交通发展的事例。意大利、法国的高速公路特许
经营公司就是利用股份制发展的，这些公司经营的高速公路分别占本国高速公路
总里程的88％、7596左右，今后比例还将增加。
随着社会主义市场经济体制的确立。加快了公路交通投资体制的改革，特别
是证券市场的不断发展，国家明确鼓励支持交通、能源等基础设旖项目采取股份
制等方式发行股票筹集资金，为公路行业推彳亍股份制创造了政策环境。高速公路
股份制，目前在全国已得到了推行。九十年代初，一些省市开始探索利用股份制
筹集资金的路子。1993年，四川省按”一路一公司”的形式，率先组建Y Jll=lL、川
南、川西、川西南、南方五家定向募集的高等级公路股份有限公司，筹集股本金
6．07亿。目前，国内共有5家H股、l家B股、A股和2家A股高速公路上市公司。
高速公路股份制应采取特许经营的方式。另外，高速公路实行股份制有一定的特
殊性，因为公路毕竟有公益性的属性。经营高速公路股份公司，在考虑自身商业
利益的同时，还必须考虑社会经济效益。
目前国内多条高速公路已经在上海、深圳或香港上市，高速公路上市也是一
种筹资方式，即把未来的公路用户使用费转至当前使用。有外资介入的高速公路
公司有五家在香港上市，分别是安徽皖通、深圳高速、浙江沪杭甬、江苏宁沪和
四川成渝高速公路公司，共融资115亿元。还有八家公路公司在国内上市，募集
到资金58亿元。
七、设立公路建设专门基金
目前，我国公路建设的资金来源表面上渠道多、来源广，实际上每一项资
金都不是十分稳定的，根据美国、日本、德国、法国等发达国家的经验，在大
规模进行公路建设的初期，一般政府都通过立法制定相应的法律法规，为公路
建设提供长期、稳定和充足的资金来源，根本保证公路发展的规划得以顺利实
施。美匡l政府于1956年制定“公路税收法案”，以燃油税和汽车配件消费税组
成州际公路信托基金，解决了州际公路建设资金问题；日本政府于20世纪50
年代通过立法建立高速公路公团和收费公路制度，采取贷款修路、收费还贷、
政府贴息的办法解决资金不足的问题；德国通过制定“石油税收法”，以燃油税
作为高速公路建设资金的主要来源；法国和西班牙则通过立法建立享受政府补
贴的收费高速公路特许企业、吸引国内外资金作为高速公路建设资金的主要来
源。借鉴国外的成功经验，我国公路建设方面的专家早就建议，应确保我国公
路建设资金渠道的稳定性和长期性，在现有国家车购税投资的基础上建立长效
公路建设基金制度。公路建设专项基金制度的建立可考虑与养路费改为燃油税
的改革同步进行，从煤油税中按一定比例划拨资金，建立“国家高速公路专项
基金”，固定用于国家公路网的建设，同时制定相关政策支持发行公路建设债券、
吸引社会保障基金等更多的社会资金。以燃油税作为建设基金的基础也不是中
国的独创，而是国际社会的通用手法，比如美国1956年决定征收燃油税和重要
汽车配件消费税，以此建立了卅f际公路信托基金，从而解决了州际公路建设资
金问题。德国也如此，自出台征收石油税法规定后，干线公路与高速公路建设
的主要资金来源就依赖于汽车燃油税。
第四节构建理想的公路建设融资模式
一、为什么要改革现有模式?
要彻底解决公路建设资金问题，除了想法多方筹集建设资金，还要对现有
的“贷款修路、收费还贷”模式必须进行改革，因为它已不能满足公路建设发
展的需要。由于缺乏有效的约束和监督机制，该模式对公路建设产生的负面影
响已很深远。现有模式需要改革的原因主要有以下几个方面：
(一)收费站点缺乏统一规范管理，降低了收费公路的经营效益。
随着路网密度的上升，车辆分流严重，收费公路的收入及效益会随着公路
的增加而呈下降趋势。如果对收费站点管理不力，站点的设置布局不合理，造
成车流量冷热不均，对优质收费公路资源是极大的浪费，而且路网的规模效益
也难以得到整体发挥。收费公路的经营效益与投资公路建设的资本量是直接相
关的，经营效益越好，社会投入的资本金就越多。因而不能单纯认识收费站点
的管理问题，要认识到如果管理不当，就会引起经济效益下降，直接会导致社会
资金投资热情骤减，对公路建设是很大的负面影响。
(二)建设用贷缺乏统一计划和管理，增加了公路部门的还贷压力。
许多急于通过贷款筹集建设资金，但如果对贷款的额度、还贷能力没有全
面分析和统一计划，轻则产生还贷压力，重则造成债务危机。2004年年底，我
国某西部省为收费公路贷款额累计达250亿元，年支付利息15亿元，收费用于
还本付息的资金缺口在5亿元以上。这只是一个省的情况，除少数东部发达地
区外，我国大多数省份都或多或少有这样的资金缺口，必须重视贷款的计划问
题。
总之，在原模式下，收费公路没有统一管理、修路用款没有统一筹集，引
起收费公路经营效益下降、资金筹措不力，原模式必须改革。
二、新模式：“统一贷款、统一规划、统一管理”
在继续坚持收费公路政策的前提下，在统贷统还”制度的基础上实行“统一
贷款、统一规划、统一管理”模式，由政府行政职能部门或者组建的代表政府
的公用事业法入统一向银行贷款，统一向银行还款，统一管理收费公路，对所
有还贷公路的收入、支出集中统～使用管理。
“统一贷款、统一规划、统一管理”模式的特点在于它引入了资产管理与
资本运作的理念，同时有很大的实践性和可操作性。在公路管理职能部门下成
立“收费道路管理中心”，管理中心的职责是：统一管理收费公路、统一收取车
辆通行费，负责管理收费资金，编制收支计划；统一负责公路建设投资的筹集，
包括为公路建设组织银行贷款，发行中长期债券、股票，引进外资和社会民营
资本；统一偿还公路建设贷款和有偿投资，包括接管现有收费公路应当承担的
地方贷款和有偿投资，以及新增收费项目的投资债务。
“统一贷款、统一规划、统～管理”模式对各种收入的支出及使用有严格
的规定。如通行费收入，除首先缴纳专项资金后，其余收入的25％用于省统筹还
贷，75％用于市收费管理、道路养护、路政管理和偿还收费公路有偿投资的本息。
如贷款资金，也规定必须专项用于省批准的公路项目建设和偿还其建设债务，
不得挪作他用。
“统一贷款、统～规划、统～管理”模式的优点在于它为优化收费站点的
布局提供了可能。实行这个模式后，现有站点必须迸行调整，这样许多入不敷
出的收费站将减少、撤并，一是降低了营运成本，二是有效控制因路网扩张而
形成的逃费通道，取得最佳的经济效益。另外，收费公路实施统一管理后，资
金规模增大，有效规避债务风险，增强融资能力，为地方道路建设提供新的有
力支撑，各收费站不再成为地方交通建设的贷款主体，还贷压力得到缓解。
三、对新模式的简单评价
25统贷统还：将所有的政府还贷公路收入．支出集中使用管理，由政府行政职能部门或者组建的代表政府
的公用事业法人统一向银行贷款，统一向银行还教
(一)实施统贷统还政策是收费公路发展到一定阶段的必然产物。
公路基础设施具有公共物品和私人物品的属性，被称为准公共物品和混合
物品，准公共物品可以通过政府税收的方式来提供，也可以通过收费的方式来
筹资提供。税收方式和收费方式都要成本，税收方式的成本包括了征税成本和
缴税成本，收费方式的成本包括收费需要设置的管理设施和管理人员的费用，
即排他成本。随着公路网的完善及城市化水平的提高，排他成本会逐渐提高，
当它提高到一定程度甚至超过税收方式成本时，就产生了“统贷统还”思想。
(二)“统一贷款、统～规划、统一管理”模式是化解贷款风险的重要工具。
目前公路建设资金主要来源于车购税、国债转贷资金、地方养路和通行费
收入、预算拨款和银行贷款，其中银行贷款的比例最大。实施这个政策后，养
路费和通行费收入可以由省级交通主管部门统一安排，一方面可以有效增强筹
资能力和控制贷款规模，另一方面可以将通行费集中起来统一用于各项支出，
尤其是还贷支出，增强还贷能力，从而有效化解贷款风险。同时，通过设立收
支两条线的管理模式，将通行费和养路费收入统一纳入财政专户，实行部门预
算管理，既可以控制银行贷款额度和债务，有效化解金融风险，又能严格控制
支出结构，保证贷款本息按时偿还。
四、实施新模式的具体路径
在借鉴国际先进经验的基础上，研究分析国内的一些具体情况，可以尝试
通过采取三种方式来实施新模式。
(一)多路统贷方式
指把一个区域内的多条公路实施统一贷款，统一管理通行费的收支并统一
安排贷款本息偿还模式。它保持了与传统模式相同的设站收费思想，因此是狭
义意义上的统贷统还理念。
(--)区域年票制方式
指撤销本区域内的公路、桥梁及隧道收费站，对区域内的机动车辆按年度
定额收取车辆通行费，并在连通外区域的公路上设置收费站，对进入的外区域
车辆按次收取通行费的模式。这种方式对传统的设站收费模式有较大的改变，
为广义的统贷统还理念。
(三)财税统筹方式
指统一在全省燃油销售中加收60％的燃泊附加费，替代原有的公路养护费、
过路费、过桥费、运输管理费。在“使用者付费”机制的基础上，撤销了全省
所有的收费公路和收费站。彻底改变传统的收费公路模式，基本与不收费公路
的投融资模式相同。
五、实施新模式的基础条件
目前，统贷统还制度和“统一贷款、统一规捌、统一管理”模式在实施过
程中存在一些障碍，主要的难题是该制度与现行有关制度有冲突。《收费公路管
理条例》对收费还贷公路的运营期限有严格规定，“东部地区不能超过15年，
中西部不能超过20年”，根据条例的这个规定，项目的收费期限就变为刚性的，
这就制约了多路统贷模式的实施效果。若项目的收费期限有一定的弹性，缩短
收费效益低的项目收费期限或取消该项目的收费，就相应延长收费效益好的项
目收费期限，该模式的政策效果非常巨大。因此这种模式与《收费管理条例》
的冲突还需要相关的法律支撑。《预算法》中规定：地方各级预算按照量入为出、
收支平衡的原则编制，不列赤字。在实践中，多路统贷模式的主体是地方政府
所属的行业主管部门，这部分债务不列入政府预算，但该级地方政府作为债务
的最终追索对象承担相应的债务风险。另外，目前没有国家层面的法律制度认
可统贷统还模式。如果没有相应的法律制约和保障，各地按照自己的规则办事，
就会形成各地以公路收费站画地为牢的局面，人为增加交易成本，损害市场效
率。因此要实施统贷统还政策，就应尽快制定《政府收费还贷公路实旌统贷统
还政策的办法和指导意见》，便于各省根据自身的实际情况在统一的原则指导
下，制定切实有效、具有法律效力的实施办法。
实行“统一贷款、统一规划、统～管理”模式是对现有公路管理体制和运
作机制进行改革，目的就是为了引入专业管理公司运行模式和招投标的竞争机
制，通过资产的委托管理以提高运营效率。这种改革是适应中国发展的，符合
公路建设利益的。虽然随着该模式的实旌，可能也会出现一些问题，但就目前
而言，“统一贷款、统一规划、统一管理”模式将是最经济的选择。
“衣、食、住、行”是人类最基本的生存需求。人们对“行”的需要产生
了公路，人们对“行”的不断更多更新要求，是公路不断发展的根本动力。现
代化的中国需要现代化的公路交通设施，通过不断创新、努力开拓融资渠道，
中国公路建设将进入一个更快的发展期。
参考文献：
[1]、《中华人民共和国公路法》、中国民主法制出版社、2004
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