厦门大学
硕士学位论文
我国农村金融生态问题研究
姓名：黄庆安
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：杜朝运
20050901
我国农村金融生态问题研究
中文摘要
如何改革和发展我国农村金融，使之适合和促进我国农村经济发展，是近十
几年来国内学者广泛讨论和研究的热点课题。而应用生态学的原理提出金融生态
这一概念，并且运用其对我国处在转轨时期的金融发展问题进行研究，是一个全
新的视角。它反映了科学发展观的根本要求，也是系统性和可持续性观念的体现。
对于正在实践科学发展观，建设和谐社会的今天，的确有其理论和实践意义。本
文借助金融生态这一概念，在已有的理论基础上，对我国农村金融问题从金融生
态的角度进行试探性研究。
本文以金融生态理论为主轴，结合新制度经济学理论和经济发展与金融关系
理论，从农村金融生态环境、农村金融生态主体和农村金融生态调节三个方面，
较为全面的对我国农村金融生态问题进行研究，研究的内容如下：
第一章在对金融生态的基本内涵进行辨析后，建设性的提出农村金融生态评
价的基本标准，试图建立一个农村金融生态的评价标准体系。
第二章全面阐述和分析了我国农村金融生态的现状，指出现行农村金融生态
体系没能走上良性发展道路的症结所在。
第三章根据第二章分析所揭示出的农村金融生态存在的问题，结合第一章农
村金融生态的评价标准，提出从根本上改善农村金融生态的方法措施。
本文主要观点与结论有：
（一）农村金融生态的研究必须从农村金融生态环境、农村金融生态主体和
农村金融生态调节三个方面进行，一个能实现农村金融与农村经济良性互动的农
村金融生态系统一定是在这三个方面符合生态系统特征的体制。
（二）必须建立农村金融生态评价标准体系，以便准确、全面反映农村区域
金融生态状况，及时暴露存在问题，为有效治理农村区域金融生态提供决策依据。
为此，本文建立了一个农村金融生态的评价标准体系。
（三）当前我国农村金融生态严重失衡，表现在农村金融生态环境恶化、农
村金融生态主体缺乏健康和可持续的发展的基础条件以及农村金融生态的自调
机制被严重破坏。
（四）完善农村金融生态是一个系统工程，必须从农村金融生态环境、农村
金融生态主体和农村金融生态调节三个方面进行改善。
关键词：农村金融生态；评价标准；生态调节
A Study on China's Rural Finance Ecology
Abstract
In recent years, how to reform and develop the rural finance to make it enforce
China rural economy development becomes a hot researching subject among the
researchers. Based on the ecology system, finance ecology was applied in the research
of finance development in China. And this is a new point of view. It is the reflection
of the fundamental requirements of the scientific development view and systemic and
sustainable concept. And it also provides the theoretical and practical meaning for the
enforcement of scientific development and the construction of harmonious society.
In view of the finance ecology, the author tentatively does the research on the rural
finance problems in China in the dissertation.
With finance ecology theory as the main basis, the author combines new system
economics and the relationship between economic development and finance to do the
research on China rural finance ecology. The author analyzes the problems from three
aspects, i.e. rural finance ecology environment, rural finance ecology subject and rural
finance ecology adjustment.
In chapter one, the author differentiates and analyzes the connotation of finance
ecology and then puts forward the fundamental criteria for the rural finance ecology
evaluation to set up the evaluating criteria system.
In chapter two, the author states and analyzes the current situation of China rural
finance ecology comprehensively to point out the reason why the present rural finance
ecology lacks the wealthy development.
In chapter three, the author sets forward the measures to improve rural finance
ecology thoroughly.
The following are the main viewpoints and conclusion.
1, Rural finance ecology environment, rural finance ecology subject and rural
finance ecology adjustment are three important aspects in rural finance ecology
research. Only the system that is in line with the ecology features in these three
aspects can ensure the wealthy development of rural finance and economy.
2, An explicit and qualitative standard should be stipulated to evaluate the status
of the rural regional finance ecology and expose the existing problems, so that we can
provide effective measures to improve it. In light of this, the author sets up the
evaluating criteria system for the rural finance ecology in the dissertation.
3, The present rural finance ecology is in imbalance. The rural finance ecology
environment is deteriorating, the rural finance ecology subject is lacking in
wholesome and sustainable development conditions, and the rural finance ecology
self-adjustment system is damaged.
4, To perfect rural finance ecology is a systemic project. We should improve it
from three aspects—rural finance ecology environment, rural finance ecology subject
and rural finance ecology adjustment.
Key words： rural finance ecology, evaluating criteria, ecology adjustment
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声明人（签名）：黄庆安
2005 年9 月30 日
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作者签名：黄庆安 日期：2005 年9 月30 日
导师签名： 日期： 年 月 日
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导论
一、问题的提出
改革开放以来，中国的农村经济结构和农业组织形式都发生了深刻的变化，
与之相适应，农村金融也进行了多次变革。然而，这些变革并没有从根本上解决
农村金融服务与农村经济发展之间的矛盾。特别是，近几年农村金融市场资金外
流、金融机构亏损、基本金融服务需求尚未满足、金融政策扭曲等问题比较严重，
已经阻碍了农村经济发展的步伐，同时更加剧了农村经济区域发展的不平衡。农
村金融体制改革事关农民、农业和农村经济发展的大局。如何改革和发展我国农
村金融，使之适合和促进我国农村经济发展，是近十几年来国内学者广泛讨论和
研究的热点课题。国内学者主要从以下几个方面对我国的农村金融问题进行研
究：农村金融市场供给与需求研究；农村金融多样性研究；农村信用社的产权制
度、制度创新、管理体制、行为规范等方面的研究；小额信贷与扶贫研究；农村
金融机构可持续性研究；从制度变迁的角度对农村金融制度结构的研究。所有这
些问题的研究都从各自的视角对我国农村金融问题进行了诠释。
周小川博士（2004）创造性的将生态学的概念系统地引申到金融领域，提出
金融生态环境的概念，为我国金融发展的研究提供了全新的视角。徐诺金博士
（2005）在结合生态学的相关知识后对这一概念进行了进一步的系统化，指出金
融生态即“指各种金融组织为了生存和发展，与其生存环境之间及内部金融组织
相互之间在长期的密切联系和相互作用过程中，通过分工、合作所形成的具有一
定结构特征，执行一定功能作用的动态平衡系统。”应用生态学的原理提出金融
生态这一概念，并且运用其对我国处在转轨时期的金融发展问题进行研究，反映
了科学发展观的根本要求，也是系统性和可持续性观念的体现。对于正在实践科
学发展观，建设和谐社会的今天，的确有其理论和实践意义。因此，本文试图借
助金融生态这一概念，在已有的理论基础上，对我国农村金融问题从金融生态的
角度进行试探性研究。
二、文献综述
经查阅已有的研究文献，笔者发现对于我国金融生态问题比较完整的研究论
文和论著并不多，而对我国农村金融生态问题的研究更是鲜见。或许是因为这是
2
一个全新的领域。这表明此研究课题还尚待学术界的进一步开拓。下面是对相关
重要研究成果的综述。
沈炳熙（2004）的《努力完善金融环境》提出金融环境是金融活动所依存的
外部条件，其包括法律、政策和信用文化等诸多层面。文章认为我国的金融稳定
与健康发展日益受到金融环境建设的约束。文章就金融环境的评判标准、当前金
融环境建设的主要问题和完善金融环境的基本切入点进行了研究。这里的金融环
境与后来周小川提出的金融生态环境应同属于一个范畴，只是用词上的差异以及
内涵上所包含内容的宽广问题。
周小川（2004）提出了金融生态环境的概念，他认为金融生态环境就是指微
观层面的金融环境，包括法律、社会信用体系、会计与审计准则、中介服务体系、
企业改革的进展及银企关系等方面的内容。事实上，周小川把金融生态与金融生
态环境相等同，因为，他认为“金融生态”是一个比喻，它指的主要不是金融机
构的内部运作，而是金融运行的外部环境，也就是金融运行的一些基础条件。目
前的有关文献都认为是周小川同志首先用了金融生态这一概念，其实不是（他本
人也说是别人先用了金融生态这一概念，他是借用别人的），但可以肯定的是周
小川是金融生态理论的早期倡言、阐释明确、推广最有力者。①
易宪容（2004）的《利率市场化下的金融生态》中认为周小川所指的金融生
态基本上可以用法治变量来表示，这样理解金融生态过于狭隘。他认为金融生态
应该包括整个金融市场得以生成的环境。并且，对于金融生态的确立，应以权力
运作为中心，来研究投资者之间权力的冲突与协调，研究权力规则生成环境、权
力规则演进与变化对金融产品的设计、金融组织的确立、金融管理风险等方面的
影响，并从这样的角度来揭示金融资产定价是如何确定的、利率机制是如何形成
的、利率市场化的过程与发展，从而也从根本上揭示投资者在选择设计及运用各
类金融产品与金融机构过程中利益关系的冲突与调整，揭示投资者在金融风险防
范与金融秩序演变过程中的主导作用。而这些则是金融生态最为核心的内容。
① 事实上，据笔者所查资料显示，比周小川更早提出金融生态环境这一概念的人之一是兰州大学经济管理
学院院长、教授、博士生导师高新才同志在《营造金融生态环境推动西部经济发展》（载甘肃金融，2004
第一期.P4-9）一文中提出的。他认为，营造金融生态环境的基本出发点是以生态学的视角把金融作为一个
生命个体，确定金融赖以生存的环境，研究作为生命个体的金融与其生存环境之间的功能依存及动态平衡
关系。他认为金融生态环境应从经济、行政和社会三个层面全方位营造，经济结构、政府行政、社会资本
是三个层面中的核心生态要素。因而，所谓营造金融生态环境，就是要调整经济结构，优化金融的经济环
境；提升政府行政能力，重塑金融的行政环境；培育诚信资本，养成金融的社会文化环境。可惜他没有提
出完整的金融生态环境的概念。
3
徐诺金（2005）在《论我国的金融生态问题》一文中，结合了生态学的相关
知识，对金融生态这一概念进行了进一步的系统化，指出金融生态即“指各种金
融组织为了生存和发展，与其生存环境之间及内部金融组织相互之间在长期的密
切联系和相互作用过程中，通过分工、合作所形成的具有一定结构特征，执行一
定功能作用的动态平衡系统。” 他认为，对金融生态系统的研究需要从有关金
融生态环境、金融生态主体、金融生态调节三个主要方面展开。一个有效的金融
生态系统一定是在这三个方面符合生态系统特征的体制。笔者十分赞同这一观
点。
张鹏、姜玉东（2005）认为金融生态是在一定时间和空间范围内，金融市场、
金融机构、金融产品要素之间及其与外部制度环境之间相互作用过程中，通过分
工、合作所形成的具有一定结构特征，执行一定功能作用的动态平衡系统。因此，
对金融生态体系的改进与优化需要从有关金融生态外在环境、金融生态主体（金
融机构）、金融生态调节机制三个主要方面的完善入手。这一观点与徐诺金的观
点没有太大差异。
李杨（2005）认为参照生态学对生态系统的定义，结合自然生态系统长期演
化的结构和功能特征，我们可以把金融生态系统理解成由金融资源的生产者、消
费者和分解者所构成的群落及其所赖以存在的金融生态环境共同形成的动态平
衡系统。在这里，所谓生产者主要是指各类金融机构及金融市场，它们在向系统
提供金融资源的同时，自身也面临着优胜劣汰的内部竞争。所谓消费者是指享受
金融的群体，如企业和个人，在当下的中国，地方政府也是一个极为重要的行为
主体，它们也会象企业和个人一样，产生一些废弃物和污染物，即不良资产。所
谓分解者主要是指为清除、消纳不良资产服务的各类监管机构和中介机构。金融
生态环境则是指金融运行所依托的基础设施、基本制度和外部经济环境，主要包
括基本的法律、会计、清算制度、中介服务体系、社会保障体系、当地的诚信文
化及其区域政治、经济环境等。据此，他提出了中国城市金融生态评价框架，对
相关城市的金融生态进行了评价，之后认为，对金融生态影响最大的是司法公正。
只要司法公正，一旦出现问题就能得到公平、公正的解决，良好的金融生态就容
易形成；第二位是经济基础；第三位是金融发展。金融得到充分的发展，金融生
4
态自然就好。最后，认为从金融业的长期发展来说，减少政府的干预是最重要的；
其次是司法公正及金融部门的独立性。只有这样，才能形成良好的金融生态。
萧安富、徐彦斐（2005）认为金融生态是金融机构赖以存在的重要外部变量。
从微观角度界定金融生态应包含经济结构和制度环境两个因素。在分析了经济结
构和制度环境影响金融运行的途径及其制约下的金融运行的新特点后，得出结
论：在结构调整和发展经济中，必须把制度变迁放在优先和重要的位置，以此推
动整体金融生态的改善，并最终提高金融效率。
《金融时报》（2005）的系列评论员文章也从法制、信息、会计制度、征
信体系建设等角度对我国金融生态环境建设的弱势部位进行了详尽的分析。
章政远、祁斌昌（2005）的《农村金融生态建设的矛盾与对策》指出目前我
国农村金融生态环境在四个方面存在欠缺：法制环境欠缺而导致的金融债权难以
受到保护、征信体系欠缺导致贷款人道德风险加剧、信息披露失实而导致银企关
系扭曲、经济金融错位导致农村资金大量外流等。
黄福宁（2005）的《优化农村金融生态环境的几点思考》指出金融发展对经
济增长最重要的作用在于其对长期经济平均增长的总体贡献，农村经济要实现长
期的、平稳的发展也同样要依靠农村金融的发展，而农村金融的发展必须要有一
个良好的金融生态环境。他从农村经济发展和农村金融及农村金融与农村金融生
态环境的关系、如何建设好农村金融生态环境等角度进行了分析。
通过以上对金融生态相关重要研究文献的回顾，我们不难看出，目前，对我
国金融生态问题的研究还处于一个起步的阶段，而且主要是从如何进行金融生态
环境建设的角度出发，对我国金融生态存在问题的全面、深入分析相当缺乏，如
何评价、怎样评价金融生态的标准也未建立。至于关于我国农村金融生态问题的
研究文献更是少见。总之，由于从生态学的视角研究金融问题是一个全新的领域，
目前还缺乏完整的理论体系，还有待后来者的进一步开拓、研究。
三、本文的基本思路
本文以金融生态理论为主轴，结合新制度经济学理论和经济发展与金融关系
理论，从农村金融生态环境、农村金融生态主体和农村金融生态调节三个方面，
较为全面的对我国农村金融生态问题进行研究。本文余下部分的结构如下：
第一章在对金融生态的基本内涵进行辨析后，建设性的提出农村金融生态评
5
价的基本标准，试图建立一个农村金融生态的评价标准体系。
第二章全面阐述和分析了我国农村金融生态的现状，指出现行农村金融生态
体系没能走上良性发展道路的症结所在。
第三章根据第二章分析所揭示出的农村金融生态存在的问题，结合第一章农
村金融生态的评价标准，提出从根本上改善农村金融生态的方法措施。
由于从生态学的视角研究农村金融问题是一个全新的领域，加上本人的知识
储备不足及专业理论造诣不深，因此，本文尚存在许多不足之处，诸如所建立的
农村金融生态的评价标准体系仅仅是一个定性标准以及相当粗糙；还有没能穷尽
所有影响农村金融生态的因素，所提出的改善农村金融生态的方法措施也就不够
全面等等。所有这问题都有待本人的进一步研究。
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第一章我国农村金融生态评价标准
第一节 金融生态的内涵
一、金融生态概念辨析
金融生态这一概念是由周小川（2004）提出，后来由徐诺金（2005）在《论
我国的金融生态问题》一文中，结合了生态学的相关知识，对金融生态这一概念
进行了进一步的系统化，提出较为完整的概念。徐诺金认为金融系统是一个具有
很多生态学特征的系统。金融是伴随着商品生产和流通而自然发展演进而来的。
经过几千年的历史发展和演进，形成了自身的发展规律和内在逻辑，成为了人类
社会经济活动中一种具有自己的结构特征和功能特点的“秩序结构”。这种秩序
结构用“金融生态”来形象地比喻和概括是极为生动贴切的。在分析了金融所具
有的生态学特征后他提出了金融生态的概念，即金融生态是指“各种金融组织为
了生存和发展，与其生存环境之间及内部金融组织相互之间在长期的密切联系和
相互作用过程中，通过分工、合作所形成的具有一定结构特征，执行一定功能作
用的动态平衡系统”。进而他指出，对金融生态系统的研究需要从有关金融生态
环境、金融生态主体、金融生态调节三个主要方面展开。一个有效的金融生态系
统一定是在这三个方面符合生态系统特征的体制。
自从金融生态一词被提出后就引起了广泛的关注，最主要的是在金融界引起
了有关金融生态建设的大讨论。但是在具体引用这一概念时却出现了把金融生态
和金融生态环境两个概念混用的情况。为此，必须加以厘清。
很显然，根据徐诺金对金融生态的解释，金融生态环境是金融生态的一个组
成部分。根据杨小强（2005）的理解，金融生态环境是指适合于金融业生存发展
的外部环境,包括政策环境、经济环境、法律环境、信用环境等,当然,也包括金
融服务水平。
魏革军（2004）认为，金融生态是个仿生概念。金融生态就是由金融子系统
和与之相关联的其他系统所组成的生态链，这个生态链与金融业可持续发展息息
相关。他进一步阐述了影响金融生态的要素。他认为，从社会经济系统角度考察，
影响金融生态的要素大体可归纳为体制性、基础性、环境性三类因素。所谓体制
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性因素，系指一国基本的金融体制和制度。一国的体制、政策和管理，是以计划
或以市场为基础，还是处于转型期，是决定其金融生态的宏观基础。只有在市场
经济下，才有真正意义的生态概念。所谓基础性因素，主要是指金融运行所依托
的基础设施和制度，包括金融机构和金融市场的治理结构，金融各业协调发展程
度，基本的会计、法律、清算制度，这是决定一国金融生态的微观基础。所谓环
境性因素，系指金融运行的外部经济环境，也可成为狭义的金融生态，中观经济
或区域经济环境是其中的关键。这三类因素相互影响和关联，组成了有机的金融
生态链。
从以上论述不难看出，金融生态环境可以看成是狭义的金融生态。这就不难
理解把金融生态和金融生态环境两个概念混用的情况了。
二、金融生态的动态性、同一性和差异性
正如生态系统是一个动态的平衡系统一样，韩平（2005）认为，金融生态系
统是一个各因素相互作用的动态平衡系统。金融生态不是静止的，而是一个不断
新陈代谢和逐步完善的系统。在这个系统中，一方面，经济决定金融，经济总量
为金融组织、金融机构提供更多的物质资源，为金融业的发展增添更多的动力，
经济的发展又会对金融提出多样化的需求，促进金融创新和金融服务质量的提
高。另一方面，金融又反作用于经济，通过组织结构的完善、金融工具和产品的
创新、拓展金融服务的深度和宽度，提高资源配置效率、更好地服务经济发展。
这种相互作用、相互影响的关系使金融生态达到一个更高水平的均衡状态，发展、
创新是金融生态系统的主旋律。
韩平（2005）认为，我国是一个发展中大国，地区经济发展的差异非常大，
这就决定了各地区的金融生态环境既有同一性，也有很大的差异性。所谓的同一
性，即各地区金融生态都遵循金融生态的一般规律，是金融生态内各要素之间相
互作用以及各要素同经济、社会、法律相互作用、相互影响的结果。所谓的差异
性，则是因为各地区经济发展水平、政策理解和执行水平、金融要素发育水平都
有很大差异，因此，金融生态客观上也存在地区差异性。
由于影响金融生态的体制性、基础性、环境性等要素的不同，当前我国的城
市金融生态明显好于农村金融生态。
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第二节农村金融生态环境的评价标准
农村金融生态是金融生态的一个子系统，它是指为农村经济发展提供资金融
通及其他金融服务的各类金融机构为了生存和发展，与其生存环境之间及内部金
融组织相互之间在长期的密切联系和相互作用过程中，通过分工、合作所形成的
具有一定结构特征，执行一定功能作用的动态平衡系统。
农村金融生态的优劣直接影响着农村金融能否与农村经济良性互动发展。农
村区域金融生态状况如何，应有明确的评判依据及定性标准，以便准确、全面反映
农村区域金融生态状况，及时暴露存在问题，为有效治理农村区域金融生态提供决
策依据。当前的文献中缺乏我国金融生态的评价标准，更不用说农村金融生态的评
价标准了。为此，笔者试探性的提出农村金融生态的评价标准，仅以此抛砖引玉。
一、农村区域经济的发展和稳定程度
经济决定金融，因此，评价农村金融生态环境的优劣首先要看农村区域经济
的发展状况和稳定程度。由于农村区域经济发展的结构对农村金融的结构有决定
性影响、农村区域经济规模决定了农村金融规模及农村区域经济发展的阶段决定
了农村金融发展的阶段，因而，评价农村区域经济的发展状况可以从农村区域经
济的产业结构、经济规模（GDP）和各产业产值占GDP 比例以及农民收入和消费
水平等方面进行。而评价农村区域经济的稳定程度主要从其GDP 的增长速度及其
波动幅度、通货膨胀（或通货紧缩）等方面进行。
二、金融法律法规的完善程度及其在农村的执行状况
农村金融生态环境的优劣的一个重要标准是法律环境，因为，金融法制建设
直接影响着农村金融生态环境的有序性、稳定性、平衡性和创新能力，决定了农
村金融生态环境将来的发展空间。完善的法律可以有效保护债权人、投资人的合
法权益，打击金融违法行为，树立诚信意识和道德规范。法律环境应从两个方面
来考虑：一看法律体系是否健全，二看各项法律法规在实际中是否真正得到执行。
与金融活动相关的法律法规范围大致分三类：一是对各类金融活动本身做出的规
范，主要规范哪些金融活动可以做，哪些金融活动不能做；二是对从事各类金融
活动的机构或个人做出的行为规范，主要规范什么人可以从事什么金融活动，在
法律法规允许的范围内从事这些活动，有什么权利和义务，违反规定应受什么惩
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处；三是对监督和管理金融活动的主体做出的行为规范，主要规范政府及金融监
管当局应该监管什么，怎么监管，不依法监管应受何种惩处。判断金融法律法规
体系是否健全，可以借鉴发达国家做法，但更重要的是要看在解决实际问题时能
否找到对应的法律法规。
法律法规的执行状况，是衡量法律环境，进一步是衡量金融生态环境的更为
现实的标准。在农村人们的法制意识还比较薄弱，有法不依的现象相当普遍。在
这种情况下，只有完善的法律法规体系，远不足以形成良好的法律环境。因此，
在衡量农村区域的金融生态环境时，应该更注重对金融法律法规在农村特定区域
的实际执行情况的考察。
三、农村信用环境的健全程度
农村信用环境是衡量农村金融生态环境的一条十分重要的标准。信用体系建
设滞后，缺乏对债务人履约所必须的制约，企业诚信意识和公众金融风险意识比
较淡薄，金融诈骗和逃废金融债权的现象严重，将极大威胁农村金融机构的资金
安全。信用环境一般包括非正式的、内在信用制度即信用文化和正式的、外在信
用制度两个方面。①信用文化主要是指社会公众的信用道德、信用观念和意识以
及由此产生的信用氛围，信用文化是经过长期积累起来的，一般会在很长时间内
起作用。信用文化的核心是诚信问题，因为讲诚信是开展金融活动的前提，不讲
诚信，谁也不敢在那里开展金融活动。正式的、外在信用制度包括由政府建立起
来的信用法律法规体系、信用评级制度、征信制度、担保制度、公证制度等制度
以及由此产生的社会中介服务机构。信用制度与信用文化相辅相成，互为补充，
对形成良好的金融生态环境起着非常重要的作用。②
四、地方政府对农村金融活动的管理方式和介入程度
地方政府目前实际上是一个市场主体，并且是一个能量巨大的市场主体，渗
透到市场经济的各个方面。地方政府行为的方向与质量，与农村金融整体的方向
与质量密切相关，甚至能够在很大程度上决定农村金融的方向与质量。金融活动
是涉及面广泛且影响深远，地方政府对金融活动进行管理是必要的。关键的问题
是地方政府对金融活动是以何种方式进行管理以及管理的目的是什么。这主要有
①陈涛.健全信用制度：我国货币政策有效性的制度保障.金融理论与实践.2005(3)
②沈炳熙.努力完善金融环境.金融研究[J].2004（7）P36
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三个方面的问题：一是地方政府对农村金融活动的管理方式，是通过行业管理，
还是直接管理；是以防范风险作为管理的主要内容，还是以行业管理作为管理的
主要内容等等。二是地方政府对农村金融活动管理的深度，是从外部监管的角度
督促金融活动从事者遵纪守法，稳健经营，还是介入过深，充当农村金融机构的
内部管理者和支配人。三是地方政府是否尊重农村金融活动当事人的自主经营的
权利，是否利用管理者的权力随意干预金融活动。依据这三个方面的内容进行衡
量，好的标准应当是地方政府对农村金融活动能实施科学、有效地管理，管理方
式与农村金融发展的要求大体适应，地方政府介入与自主经营要求不相冲突，金
融监管能够依法进行。
第三节 农村金融生态主体的评价标准
一、农村金融机构的产权界定和保护程度及其法人治理结构的完善程度
产权是指权利主体依据法律规定基于一定财产所形成的财产权利的总称，而
产权制度是划分、界定、保护产权的规则或制度化的产权关系。①产权制度是一
个经济运行的基础，有什么样的产权制度，就会有什么样的组织、什么样的技术、
什么样的效率。产权的明确界定和保护是降低交易费用、提高交易效率的基础条
件。因此，农村金融机构的产权是否明确界定和有效保护是农村金融机构能否建
立起一种有效率的产权激励和约束机制，使农村金融机构能否根据市场需求，独
立做出自己的经营决策，从而谋求最大的经济利益，同时不侵害相关产权的合法
权利。产权制度是划分、界定、实施、保护和调节产权，确认和处理产权主体责、
权、利关系的规则基础。完善的产权制度的根本要求就是在产权关系上做到“归
属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”。
从本质上讲，法人治理结构是企业所有权安排的具体化，是有关企业控制权
和剩余索取权分配的一整套法律、文化和制度性安排，这些安排决定了企业目标、
行为，决定了企业利益相关者在什么状态下实施控制、如何控制、风险和收益如
何分配等企业生存和发展的一系列重大问题。有效的或理想的农村金融机构法人
治理结构标准包括：一是有效的委托代理制度安排，能够给经营者以足够的控制
①李光林.试论产权与产权制度.国有资产管理.2004（1）.
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权自由经营，发挥其企业家才能。二是保证经营者从股东利益出发而非只顾个人
利益使用经营管理控制权。三是对经营者有效的激励和控制机制。四是形成农村
金融机构有效的执行力和领导力。
二、农村金融组织体系的完善程度
金融组织具有六大基本功能：投融资服务、流动性供给、风险分散、价格
发现、信息生产和公司治理等，这些功能的实现必须靠完善的金融组织体系在与
实体经济的互动关系中反映出来。金融组织体系的完善程度主要看金融组织体系
的适应性、效率性和稳定性，其中，效率性是最为关键的评价标准，适应性是对
效率性的互补，稳定性是基础。①具体到农村金融组织体系，评价的标准是：第
一，农村金融组织体系的适应性就是农村金融组织体系是否与特定的农村经济形
态、交易方式和市场结构相吻合，以便保证其健康运行。农村金融组织体系的适
应性主要体现在三个方面：(1)与农村经济发展水平或阶段的适应程度。(2)与农
村经济运行机制的适应程度。(3)与农村经济运行结构的适应程度。第二，农村
金融组织体系的效率性是指农村金融组织体系有效地将储蓄转化为投资，确保资
金从盈余部门向赤字部门有效地转移，所有参与者均可通过竞争而利用广泛的融
资渠道来转化资金。农村金融组织体系的效率性标准主要包括三个方面：(1)储
蓄—投资转化渠道多样性。(2)储蓄—投资转化价格的竞争性。科学合理地储蓄
—投资转化价格是通过市场竞争形成的。一个有效率的金融组织体系能够尽可能
地体现鼓励竞争和限制垄断的原则。(3)储蓄—投资转化过程的有效性。一个高
效率的农村金融组织体系应该体现在它能通过有效地组织安排和业务规划，降低
农村金融交易费用，保护债权债务关系和契约的实施，激励农村金融主体的创新
热情，从而最大程度地动员社会储蓄资金并转化到高效益投资领域和部门中去。
而一个低效率的农村金融组织体系结构只能增加金融交易行为的扭曲和交易费
用，压制金融交易参与者的金融参与和创新热情，从而阻滞储蓄资金向投资有效
转化。第三，农村金融组织体系的稳定性是在拥有一个完整健全的农村金融市场
体系的基础上，农村金融组织机构具有较强的生存能力，货币当局始终能够强有
力地控制货币，并保持农村金融组织机构的稳定。农村金融组织体系的稳定性体
现在三个方面：(1)农村金融组织机构的健全性。这包括两个方面内容：一是农
① 蔡则祥.我国农村金融组织体系的完善与创新.农业经济问题.2002（11）
12
村金融组织种类的多样性和完整性；二是农村金融组织机构具有较强的生存能
力。(2)货币控制的稳定性。(3)防范风险的可靠性。各类农村金融组织机构要能
通过外部监管、内部控制和存款保险等措施有效地降低和分散系统风险，以使金
融行为主体对未来金融活动产生稳定的预期，把金融风险控制在有限范围内。
第四节 农村金融生态调节机制评价标准
一、农村金融市场的市场机制和竞争机制的完善程度
完善的市场机制和竞争机制是农村金融生态实现自我调节的关键。这主要从
两个方面来考察：一是农村金融商品的市场定价机制。竞争机制的核心标志之一
就是价格自主权。农村金融机构是否拥有自主的价格制定即利率是管制的还是由
市场主体确定。二是农村金融市场的进入和退出（包括主动退出和强制退出即破
产）机制。破产、兼并可以调节金融组织的数量、规模，并优化结构，强化功能，
提高金融组织的自律和内控水平，推动新的金融组织、金融服务、金融产品的创
新；开放农村金融市场可以使农村金融机构的多样化和调整农村金融体系结构来
促进农村金融竞争秩序的建立，以提高农村金融服务效率。
二、农村金融市场监管调节的有效程度
金融监管是对金融生态的内部结构及其功能效率产生重要影响的因素。由于
市场存在信息不对称、交易成本、不完全竞争和搭便车行为等，私人不可能去监
管那些实力雄厚的金融机构，只有通过政府对金融机构的监管，才能够克服市场
失灵所带来的负面影响，改善金融机构的治理水平，从而提高金融运行的效率，
维护金融体系的稳定。
金融监管的有效性是指能够通过监管使建立金融制度的目的充分实现。①现
实中，有效金融监管应该达到以下效果：(1)建立起金融机构经营的安全网，提
高公众对金融稳定的信心。(2)采取措施减少失德行为，增强市场行为主体的理
性。 (3)限制金融机构承担过度的风险。主要是对金融机构进行资本充足性监管。
(4)规范和强化信息披露，减少信息不对称的负面影响，以提高金融机构经营的
①王兵、胡炳志.论有效金融监管.经济评论[J].2003(11)
13
透明度。(5)采取综合监管措施，减少金融资产的波动性。(6)开展金融监管的国
际合作以建立国际金融的安全保障体系。
有效的监管能引导农村金融生态向着结构优化、功能增强、效率提高的方向
发展。它不仅表现为农村金融机构的种类增加、规模的扩大，更重要的是质量的
改善和效率的提高。而糟糕的监管会使农村金融生态虚弱多病，不当监管甚至导
致农村金融生态恶化。
14
第二章我国农村金融生态的现状
第一节 农村金融生态环境的现状
农村金融生态作为全国金融生态的重要组成部分，具有我国金融生态的宏
观制度上、政策上的同一性。但是，因为农村经济发展水平、政策理解和执行水
平、金融要素发育水平都与城市有很大差异，因此，农村金融生态表现出与城市
金融生态的差异性，这种差异性突出的表现在农村金融生态环境上。
农村金融生态环境是农村金融机构生存发展的外部条件，农村金融机构能
否很好的生存，能否很好地实现金融支农与自身发展双赢，取决于农村金融生态
环境的优劣。当前农村金融生态环境存在的突出问题表现在以下几方面。
一、农村宏观经济形势严峻，农村金融缺口严重
经济发展对金融起决定性作用：从结构看，经济发展的结构对金融有决定
性影响；从规模看，经济规模决定了金融规模；从阶段看经济发展的阶段决定了
金融发展的阶段。①因此，经济因素是影响金融生态的基础性因素。农村经济的
基本形势也就基本决定了农村金融的发展状况。
1、农村宏观经济是分析和认识当前农村经济和金融问题的根本出发点
新中国成立以后在特殊的国际环境下，选择了高度集中的计划经济体制。在
迅速推进工业化进程，在一个落后的农业国基础上建立起相对完善的工业体系的
同时，也通过一系列制度化措施构建了城乡隔离的“二元结构”。中国农村经济
的发展一直依附于城市经济地位的变化而变化，每次对国民经济政策进行的调
整，如国民收入的一、二次分配政策的调整，都是由农村国民收入向城市转移为
代价完成的。蔡昉（2003）认为，形成城市偏向政策的手段通常是实行所谓的“剪
刀差”政策，即通过政府扭曲产品价格和生产要素价格，创造一种不利于农业、
农村和农民的政策环境，获取农业剩余以补贴工业。据专家估计，国家在发展城
市和进行工业化建设过程中,从农业生产部门提取的“剪刀差”高达6000-8000
亿元。制度化措施还构建了城乡技术结构、分配结构、价格结构等方面的矛盾。
近几年工业超高速增长，发展速度十分迅猛；农业增长乏力，发展远远跟不上工
①李健主编.金融学.中央广播电视大学出版社.20004(2):.P426
15
业，结果导致城乡产业结构变动不合理的现状。这就是我们分析和认识当前农村
经济和金融问题的根本出发点。
2、农村金融缺口
田力等（2004）运用戈德史密斯理论描述和测算了我国农村金融的理论融量、
农村金融融量修正值（理论融量的修正值）和实际融量①，得出的结论是：在我
国农村存在巨大的金融缺口，并有逐年扩大的趋势。其结果如表1 所示。②
表1 中国农村金融缺口表单位：亿元，%
年份 农村金融融量理
论值（M1）
农村金融融量修
正值（M2）③
农村金融实际融
量（M3）④
农村金融缺口（Δ
M=M2-M3）
1993 7660.8 6931.5 6372.2 559.3
1994 10288 8936.3 6478.5 2457.8
1995 13221.6 11008.6 5041 5967.6
1996 16553.5 14379.1 9279.8 5099.3
1997 19290.4 17685.7 10947.8 6737.9
1998 21960.9 20433.7 12946.1 7487.6
1999 23642.3 21929.2 14385.1 7544.1
2000 25352 23555.6 15045.8 8509.8
2001 25677.8 23271.1 16557.6 6713.5
2002 26524.3 23350.5 18418.7 4931.8
表 1 数据表明，我国农村近10 年来金融融量严重不足，从1995 年起，农村
金融缺口每年都在5000 亿元以上(2002 年接近5000 亿元)，其中1995 年至2000
年，向农村实际提供的金融融量还不到经修正后农村所必需的金融融量的一半。
3、农村经济约束了农村金融需求
农村金融缺口的出现是由于当前阶段的我国农村经济出现了对金融的约束，
这个约束具体表现在四个方面：
① 金融融量是指金融的融通量、容纳量，是一个国家或一个地区在一定经济条件下金融的最大或最适容纳
规模量。
② 田力等.中国农村金融融量问题研究.金融研究.2004(3):P129
③农村金融融量修正值=农村金融融量理论值-财政农业资金支出量-农村家庭部门资本净流入-农村国外
资本净流入量
④ 农村金融实际融量是指我国金融部门以及非金融部门为农村经济运行提供的全部金融性资产.
16
一是农村投入规模制约了农村金融融量规模。在我国，由于存在二元经济结
构，从国家对各种生产要素的投入开始，农业就一直处于不利的地位，使各种生
产要素资源在工农两个产业部门之间出现了不平衡配置关系。仅从国家财政对工
农业支出的比重看，1978 年国家财政用于农业的支出占全部财政支出的比例为
13.4%,1990 年下降到10%,到2001 个只有8%，其间虽然在个别年份略有上升,但
下降的趋势是比较明显的。而国家通过财政手断，从农村拿走得多，给予农村的
少，到2001 年农村资金通过财政渠道净流出达1078 亿元（如图1）。显然，这
与农业在国民经济中的地位和作用不相适应。由于国家对农业投入规模的比重过
低，在许多需要金融配套的环节限制了金融融量规模的扩大。
图 1 农村财政资金收支变化情况①
二是农村产出规模制约了农村金融融量规模。投入规模的不足，首先受到影
响的是农业产出规模，1985—1988 年工业产出规模环比递增率为14%，而同期农
业只有3.1%；1989—1991 年工业产出规模环比递增率为7.5%，而同期农业只有
4.1%；1992—1994 年工业产出规模环比递增率为20.1%，而同期农业只有 4.5%；
1995—2002 年工业产出规模环比递增率为12.7%，而同期农业只有3.5%。正是
工农业产出规模差距的扩大，才直接导致了城乡金融融量规模差距的扩大。
三是农村收入—消费规模制约了金融融量规模。从表 2 可以看出，1978 年
到1985 年由于农村改革的推进，农民收入增长，城乡收入差距缩小。但是，1986
年后，由于城市改革的推进，城镇居民收入增长较快，城乡居民收入差距除个别
① 宋洪远 庞丽华 赵长保. 统筹城乡，加快农村经济社会发展 《管理世界》2003（11）P74
17
年份有所缩小外，总体上呈扩大趋势。1985 年的城乡居民家庭人均可支配收入
之比为1.9 ：1，到2003 年城乡收入之比扩大到3.2 ：1。农村居民收入增长缓
慢，已成为制约国内消费需求回升的重要因素。由表3 可以看出，农村居民的人
均消费由1996 年1672 元增加到2003 年的1,943 元，年均增幅为1.6%，而城市
居民的人均消费由1996 年的4185.6 元增加到2003 年的6,511 元，年均增幅为
4.7%，高出农村3.1 个百分点。由于农村的消费水平过低，在社会消费零售额中
的比例也逐年下降，仅2001 年占62%的农民，只占零售额的37%，而占38%的城
镇居民却占零售额的63%。城镇人均零售额为4898 元，是农村居民1766 元的2.8
倍。据中国人民银行农村居民家庭情况调查数据得知，农户家庭经营费用和购置
生产性支出占总支出比例由1990 年的29%下降到2001 年的28%，生活费支出占
比下降63%。以上，不论是农民的收入规模、生活消费规模，还是生产支出规模
的不足，都制约了农村金融融量规模的扩大。
表2 城乡居民家庭人均可支配收入单位：元／人
年份 A．农村居民 B．城镇居民 B／A
1978 133.6 343.4 2.6
1980 191.3 477.6 2.5
1985 397.6 739.1 1.9
1989 601.5 1373.9 2.3
1990 686.3 1510.2 2.2
1991 708.6 1700.6 2.4
1992 784.0 2026.6 2.6
1993 921.6 2577.4 2.8
1994 1221.0 3496.2 2.9
1995 1577.7 4283.0 2.7
1996 1926.1 4838.9 2.5
1997 2090.1 5160.3 2.5
1998 2162.0 5425.1 2.5
1999 2210.3 5854.0 2.6
2000 2253.4 6280.0 2.8
2001 2366.4 6859.6 2.9
2002 2475.6 7702.8 3.1
2003 2622.2 8472.2 3.2
资料来源：《中国统计年鉴2004》，中国统计出版社
18
表3 城乡居民人均生活消费支出单位：元／人
年份 A．农村居民 B．城镇居民 B／A
1985 317.4 673.2 2.12
1990 584.6 1278.9 2.19
1995 1310.4 3537.6 2.70
1996 1572.1 3919.5 2.49
1997 1617.2 4185.6 2.59
1998 1590.3 4331.6 2.72
1999 1577.4 4615.9 2.93
2000 1670.1 4998.0 2.99
2001 1741.1 5309.0 3.05
2002 1834 6030 3.28
2003 1943 6511 3.35
资料来源：《中国统计年鉴2004》，中国统计出版社
四是农村流通规模制约了农村金融融量规模。我国广大的农村由于特殊条件
的限制，农村市场不发达，其第三产业的发展程度远远落后于城市。相反城镇市
场极为发达，具有农村市场无法比拟的优越性，吸引了大量农村居民在城镇消费，
从而进一步削弱了农村市场物资流通规模，进而制约了农村金融融量规模的扩
大。
4、农村经济约束了农村金融供给
我国农村的经济基础薄弱，主要表现在以下几个方面：一是农业靠天吃饭，
农业生产力水平和农村经济的市场化程度都较低，农业的投入产出比低，且资金
运转周期长，农业的自我积累功能低下，积累效益差，造成投入的资金不能较快
地形成投资收益；二是农村经济中产业结构不合理，第一产业比重基本都超过了
50％，第二产业比重仅占20％左右；三是欠发达农村地区还是牛耕马拉、靠天
吃饭的传统农业，农业经济结构调整滞后，产业化步伐缓慢，农产品深加工程度
低，附加值小，效益农业不发达，农民增产难增收；四是乡镇企业公司治理结构
不健全，信誉等级低，很难达到金融部门发放贷款的条件。
以上农村经济的状况导致大量服务于农村经济的金融机构资产质量差，效益
不高，负荷沉重。以农村信用社为例农村信用社普遍存在亏损面严重、贷款质量
持续下降、资不抵债这三大问题。2001 年底，全国农村信用社不良贷款5290 亿
元，占贷款总额的44％，当年有46％的信用社亏损，亏损金额167 亿元，历年
19
累计亏损挂账1250 亿元；有58％的信用社已经资不抵债，资不抵债金额为161
亿元。①这是制约农村金融机构在农村扩大金融融量规模的直接原因。
农村经济对信贷资金的吸收消化能力差的直接后果是，不仅农村经济领域以
外的资金不敢进入，而且农村经济领域现存的非常紧缺的金融融量产生外逃。据
统计，1993—2002 年农村信用社存款大于贷款形成资金净流出分别为1153.4 亿
元、1512.5 亿元、1938.6 亿元、2503.7 亿元 3282.5 亿元、3851.3 亿元、4132.5
亿元、4639.9 亿元、4998.3 亿元、5317.2 亿元。1979～2000 年，邮政储蓄机构
净流出1612 亿元，这些金融机构成为了地地道道的“抽水机”。2001 年起，“抽
水机”的抽水功能变得更加强大起来，2001～2002 年，邮政储蓄机构就从农村
抽走超过8000 亿元的资金。
从有关金融与经济互动关系的研究结论可以看出，要么是金融的发展受“需
求追随”的影响，即经济主体对金融服务产生需求，促使金融提供相应的供给；
要么受“供给领先”的作用，即金融的供给先于经济需求启动。通过上面的分析，
我们不难发现，在我国农村既没有出现需求拉动供给，也出现不了供给“倒逼”
需求。
二、行政力量对农村金融活动干预失当，农村金融的市场化程度低
1、地方政府对农村金融机构进行行政干预的表现
地方政府对农村金融机构进行行政干预，一直是我国农村金融发展中存在的
普遍现象。这是中国渐进式改革的特定路径所决定的。
由于中国渐进式改革的特定路径，在相当长的时期内，市场经济和计划经济
行政干预和市场运作同时并存。计划轨和市场轨的相互制约和影响产生了一系列
问题，在农村地方治理与农村金融改革方面，突出地表现为农村地方政府在自身
改革的不同阶段，从自身利益出发，利用农村金融改革中的漏洞，不断改变对农
村金融资源的争夺方式，由初始的直接行政干预到对金融机构决策施加影响，再
过渡到目前的协助、纵容或默许辖区内企业或其他能使自身利益最大化的利益主
体（甚至行政人员自身）逃废农村金融机构的债务，间接争夺金融资源的方式，
同时借助于当地的司法体系，以直接纵容一些企业借转制悬空金融机构债务、
“赢了官司输了债”等形式有效地替代逃废债。有关研究表明，逃废农村金融机
①荣艺华. 对我国农村金融制度变迁的思考.《上海金融》2004（4）
20
构的债务近年来有骤然严重的趋势，已成为新增不良资产的重要根源，其中农村
地方政府的纵容是逃废债务得以成功的关键因素。而另一方面，农村金融机构作
为农村主要的金融资源拥有者，长期以来，由于金融改革落后于政府和企业改革，
农村金融体系一直存在产权不清和预算软约束、激励约束机制不到位的治理问
题，这就为农村地方政府争夺信贷资源和转嫁改革成本提供了条件。
农村地方政府对农村金融机构进行行政干预的后果是农村金融市场的市场
化程度低，不能为农村金融机构的发展提供市场的准确引导，交易环境较差。
2、地方政府对农村金融机构进行行政干预的原因分析
农村地方政府不同时期通过行政干预对农村金融资源进行争夺是有其根本
原因的。地方政府事权与财权的不对及转轨期“弱财政、强金融”的格局，是地
方政府争夺金融资源的重要原因（巴曙松等，2005）。在原有的财政收入渠道逐
渐萎缩，而新的财政收入渠道还没有建立起来之前，几乎所有的转轨国家都经历
了一个财政收入急剧下降的过程（麦金农，1993）。转轨后分权化改革导致财政
在国民收入中地位不断下降，财政和金融的关系也由计划经济时代的“强财政、
弱金融”搭配演化为“弱财政、强金融”格局（周立，2003）。在政府职能尚未
实现成功转型之前，农村地方政府的财政体系往往无力继续承担国有和集体企业
软预算约束支持体的角色，也不足以提供弥补计划经济时代农村基础设施、公共
服务体系严重不足所需的建设资金。对于农村地方政府来说，上一级政府一方面
将事权下放，农村地方政府不仅要发展经济，而且还要承担教育、“三农”等多
项政策任务，更要对维护农村稳定负责。另一方面，中央对金融资源（农村合作
金融除外）实现垂直管理跨区域分配的方式，导致金融资源向城市集中。事权和
财权不对等的结果是，农村地方政府要想有所作为，就要么“乱收费”拓展财源，
要么对辖区内的金融机构施加压力，尽可能地迫使其为地方多贷款。在不发达地
区，农村地方政府能够获得的财政收入较少，同时面临着促进经济发展的重大责
任，其更只能通过行政或其他超经济的手段对辖区内的金融机构的金融资源进行
争夺。
三、法制环境缺失，社会信用意识淡薄，征信体系建设滞后
政策、法规及其执行、社会成员的信用意识、信用行为（统称为制度因素）
是影响金融活动开展的交易规则和文化因素。根据新制度经济学的理论，制度影
21
响着生产的动力和交易的成本。因此，制度因素通过影响金融成本和金融效率，
最终影响金融资产的质量和规模。①当前，农村金融生态的制度环境很不理想，
具体表现在以下几个方面：
1、法制环境缺失。法律是我国金融生态环境的核心，对我国金融生态环境
中的法律问题，我们可以从立法思想、法律体系、执法效率、司法规则四个方面
来分析。②具体到农村的现实，我们在后两个方面才是真正的缺失，已经有的法
律规范不能得到很好的执行，“有法不依、执法不严”是农村法制建设中不容忽
视的顽疾。具体表现在三个方面的问题：一是执法力度不足，依法维持金融债权
难度较大。一方面，现行法律法规的漏洞使法律对债务人履约不力、拒绝履行等
缺乏强有力的约束，为个别企业逃废农村金融机构债务提供了空间。另一方面，
农村金融机构在诉讼维权时面临着诉讼时间长、判决执行难等问题。二是执行费
用高。农村金融机构通过法律诉讼主张债权，除了立案、诉讼保全、执行等环节
需要先垫付费用外，在案件审判或执行阶段，往往还需支付鉴定、评估、执行物
过户等费用，收费的环节多而且费率高，导致诉讼费用基本要占到诉讼标的金额
10%至20%，而且常由于债务人无意或无能力，最后变为农村金融机构自己负担。
三是司法不规范，地方行政力量介入干预。有的农村地方政府出于自身利益或局
部利益利用各种关系干预法院受理农村金融机构对债务人的起诉，从各个司法环
节阻碍司法。可以说，没有行政力量退出司法，司法就无法独立地行使审判权、
执行权、司法权，法律的权威就会受到侵害，效率也无法真正落到实处，更谈不
上客观、公正。
2、社会信用意识淡薄。诚信环境的缺失是农村金融生态环境恶化的直接原
因。一些企业信用观念淡薄，还款意识差，借企业改制、兼并、重组之机逃债、
废债，借财税体制改革之机悬空债权，钻法律的空子失信违约，搞无序市场竞争
不信守规则，以行政干预削弱农村金融机构职能等信用缺失现象也屡见不鲜。农
村诚信缺失的形成有其自身的特点，主要表现在以下几个方面：
（1）大部分农村乡镇企业都是中小企业和民营企业，其中不少企业注册资
金不真实、不到位、内部管理混乱、法人管理水平低，与农村金融机构发生信贷
关系时，有的资质较好的企业为了“合理避税”，对经营收入、利税等不进行真
①萧安富、徐彦斐.金融生态与资金配置效率的一个微观解释:自贡案例研究.金融研究.2005（6）.P154.
② 徐诺金. 金融生态环境建设中的法律保障 . 银行家.2005（5）
22
实反映；一些资质较差的企业又千方百计粉饰报表，提供虚假财务信息，金融机
构真假难辩。加上农村社会中介机构的缺乏和已有的社会中介机构素质太差，不
能真正为金融活动的顺利进行提供充分的优质的服务。甚至，有的中介机构与企
业共谋，出具虚假的会计报表，美化贷款人的资信，蒙骗金融机构发放贷款，这
既影响了当地的信用环境，也影响了金融机构信贷投放的信心。
（2）贷款人市场风险意识差。由于我国农民长期处在计划经济模式下进行
生产经营，对市场经济还不太适应，尤其对市场风险缺乏足够认识。突出表现在
选择生产项目上不做科学的市场调查，也很难做出科学的市场调查，只能盲目跟
着跑，比如种养殖业，今天看别人养鸡鸭赚钱就一拥而上都跟着养鸡鸭，结果造
成市场供大于求，价格下降，促使整个行业经营亏本。明天又看种柑桔苹果赚钱
又都转向跟着种柑桔苹果，重蹈覆辙，最后还是亏损，大量的资金赔了进去，归
还贷款也就成了泡影。
（3）地方政府行政干预、“点贷”，干扰了正常的农村金融秩序。一方面，
有的地方政府打着引导农民快速富起来的幌子，为了突出政绩，搞些带有“形象
工程”、“政绩工程”色彩的项目，不惜花力气找上级金融主管部门领导跑贷款，
使基层农村金融机构在被动、违心、无奈情况下发放贷款。另一方面，有的党政
干部借款和村级债务形成的不良贷款清收难度较大，对社会公众带来较大负面影
响，对清收普通百姓的沉淀贷款增加了难度，使区域信用环境进一步恶化。
（4）社会闲散人员强行贷款增加了信贷资金的风险度。由于市场经济条件
下带来的贫富差距和人们追求物质生活的享受欲，加之社会上一些丑恶现象的泛
起，给农村金融秩序的平稳运行增加了难度。个别带有恶势力的社会闲散人员打
着经营的幌子，采取恫吓、要挟、收买等手段套取贷款，甚至有的强行信贷人员
违反操作规程贷款，而且借款后基本不予偿还。
（5）在农户小额贷款上，少数农户信用观念不够强。从总体而言，大多数
农民是诚实守信的，只有少数农民信用观念不强，还贷意识差。主要原因是：一
是受历史原因的影响。少数贷款农户当看到或者听到曾经有过借款不还，最终不
了了之的现象，就存在看样思想，到期贷款拖着不还。二是受当地信用环境的影
响。有的农户贷款赚钱以后，看到别人没有还贷，自己也不还，怕还了吃亏，有
攀比欠账心理。三是对失信行为追究不力。执法部门与农村金融机构配合不够，
23
对失信、废债行为执法追究不力，在社会上造成了负面影响，也造成了农民还款
意识不强、信用观念的淡薄。
（6）农村金融机构内部制度贯彻落实不到位，有的信贷人员违规操作是造
成农村信用环境差的又一因素。有的信贷人员放贷时对贷款户经营状况、财务状
况、产品生产、销售情况调查不清楚，有的自有资金比例不足，有的抵押资产虚
假、有的一户多名、有的社际间垒大户、有的借机吃拿卡要。收贷时以贷收贷、
以贷收息，从而造成放出的贷款风险度提高，人为地弱化了贷款户信用观念和主
动还款意识。
3、信用管理滞后，农村征信体系不健全。目前还没有建立起覆盖农村的信
用征信体系和征信数据信息库，虽然人民银行建立了“银行信贷登记咨询系
统”，但覆盖范围只局限于银行、企业的金融信用信息。另外，工商、税务、银
行等不同部门的企业和个人信用信息分散闭塞，没有形成统一的、全面覆盖农村
个人信用数据的登记和征信体系，农村金融机构很难了解、掌握企业和个人的资
信状况，给防范风险带来难度。
第二节 农村金融生态主体的现状
农村金融机构是农村金融生态的主体，其本身能否健康和可持续的发展直接
影响着其金融功能的发挥。而目前农村金融机构的法人治理结构、金融产权制度
和金融组织体系都存在缺陷，严重阻碍了农村金融主体的健康和可持续的发展。
一、农村金融生态主体的发展约束：产权虚置和法人治理结构的残缺
产权制度是通过法律、规章等对有关产权的各种行为做出的系统性安排。产
权是一个非常抽象的概念，并不单指财产的归属，而至少包括“归属清晰、权责
明确、保护严格、流转顺畅”等许多内涵。在当代产权理论以及新制度经济学中，
产权通常指与财产权相关的“一束权利”，或者说是在财产归属基础上引申出来
的权利空间，并且经常与“激励机制、监督费用、排他性收益权、风险、机会主
义倾向、组织成本和资产专用性”等概念相联。①通俗的理解产权包括所有权、
使用权、收益权、处置权等。几乎所有的经济学家都同意，产权制度是一个经济
①赵晓.现代产权制度的演进力量.经济观察报.2003-12-1
24
运行的基础，有什么样的产权制度，就会有什么样的组织、什么样的技术、什么
样的效率。产权的明确界定和保护是降低交易费用、提高交易效率的基础条件。
而当前我国农村金融机构的却存在产权虚置并由此带来的治理结构的残缺问题，
严重影响了农村金融机构的健康发展。
1、农村信用社的产权虚置和治理结构的残缺问题
由于当前，在四大国有商业银行基本退出县及县以下地区，上收贷款审批权
限、削减和撤并营业网点和机构之后，农村信用社了成了农村金融市场中主要的
正规金融机构，至2003 年底，全国农村信用社共有法人机构34909 个，发放农
业贷款6966 亿元，占全部金融机构农业贷款总额的83.8%。①因此，本文只探讨
农村信用社的产权制度和治理结构问题。
我国农村信用社的产权状况非常复杂。从信用社股金现行的构成来看，有农
户社员股、信用社职工社员股、国家股、法人股、乡村集体股等；信用联社的股
金构成更为复杂，除了上述构成部分以外，至少还包括基层信用社的入股，不同
的信用社在股金构成方面也呈现出巨大的差别。从历史的角度看，股金的形成有
上个世纪五十年代农村信用社组建时形成的初始股金，有改革开放后农村信用社
按照合作制规范形成的股金。另外，信用社除了股金以外，还有长期经营形成的
内部积累。对这部分内部积累如何处理长期没有一个说法，也是导致农村信用社
产权关系模糊的一个重要原因。从法人财产权的角度来看，信用社的产权也是残
缺的和模糊的。一方面，信用社无法依其法人财产承担民事责任，表现为许多已
经严重资不抵债的信用社无法关闭；另一方面，信用社的“三会”（股东会、理
事会和监事会）制度徒有虚名，法人治理结构残缺不全。基层信用社的经营管理
受到来自信用联社的严重干预，缺乏相应的人、财、物和经营管理权。由于入股
社员长期被排斥在对信用社的经营管理之外，对信用社管理的参与意识差，对信
用社的经营管理无法形成实质性的约束。因此，来自银监会和联社的外部管理就
成为信用社经营的主要约束。长期以来，入股社员对自己股金的产权只是表现为
名义上的所有权，而使用权、让渡权、处置权和收益权等都受到各种各样的禁止
或限制，入股社员长期得不到贷款优惠，不能转让自己的股份，很难退股，很少
得到分红派息，不能参与信用社的日常经营管理。
① 刘民权等.农村信用社市场化改革探索.金融研究.2005（4）.P99
25
不明确的法人财产权、缺乏效力的委托代理关系和法人财产权的异化导致农
村信用社出现严重的内部人控制和外部人控制的问题。①
2、产权虚置和治理结构的残缺严重阻碍了农村信用社的健康发展
（1）农村信用社在合作与非合作的夹缝中难以健康成长。②由于产权不清使
农村信用合作社成为一个成长在合作金融与商业银行之间的机构。我国所谓的
“合作制”根本就不具备合作制的基本特征，正规的合作金融在中国从来就没有
真正存在过（谢平，2001）。在实际业务活动中，各级农村信用合作社都在沿袭
一般商业银行的做法，主要的区别是信用社的贷款对象集中在农民。业务范围小，
从事业务活动的地域范围十分有限，业务对象又是中国最贫困的阶层，这决定了
信用社的利润也是有限的。赚取的利润少，反而刺激信用社的管理层谋求更多的
利润，在经营管理上就更愿意仿效商业银行的做法。这意味着信用社与商业银行
在一定程度上展开竞争。但与商业银行相比，无论是资本规模、硬件设施、人力
资源，还是管理水平和服务意识，都存在很大差距，因此在竞争中必然处于劣势。
这时候，农村信用合作社又反过来坚持合作制。这样导致的结果是：信用合作社
既不是真正的合作金融机构，又不能如愿以偿地成为真正的商业银行，在发展自
身的过程中，往往左右为难，错过了许多加快发展壮大的机遇。
（2）难以形成农村信用社有效的内部管理机制，削弱了信用社的自我发展
能力。这是治理结构残缺不全带来的直接后果。农村信用社的内部管理较为混乱，
内控制度不健全，没有形成有效的激励与约束机制。在基层社中，信用社处于主
任家长式、独裁式的管理模式中，主任拥有事实上的最高经营管理权，不是内部
“三会”监督主任的日常行为，而是“三会”接受主任的领导，认可主任的决策。
在这种情况下，一个信用社经营状况的好与坏，主要就取决于经理阶层（主要是
主任）的个人素质和道德水平。换一个角度来说，信用社的风险水平主要看经理
阶层的素质和道德水平，而且一般来说两者之间是一种负相关的关系，即经理阶
层的素质和道德水平越高，信用社的风险相对越低；反之则风险相对越高。混乱
的内部管理，不但难以给农村信用社带来良好的经济效益，而且会进一步增加经
营风险，削弱农村信用社的自我发展能力。
二、农村金融生态主体缺乏改善经营机制的激励动力
① 陈福成等.农村信用社法人治理结构研究.金融研究.2005（1）P105
②阎庆民向恒.农村合作金融产权制度改革研究.《金融研究》2001（7）
26
我国的农村金融制度是政府强制性制度变迁的结果，农村金融组织体系发育
不健全，结构单一，农村金融市场缺乏竞争主体和竞争机制，降低了农村金融主
体改善经营机制的激励，弱化了农村金融主体的自我发展。
1、农村金融制度的强制变迁导致农村金融市场缺乏竞争主体和竞争机制
从我国农村金融制度的变迁，可以看出，它注重的是农村金融机构的存在形
态，走的是一条非常典型的“机构路径”（罗来武等，2004）。这一路径有两个
重要特征：一是农村金融制度的每一次变动，基本上都是围绕着金融机构的调整
来进行的；二是机构的调整基本上属于一种自上而下的政府强制性行为。从恢复
农业银行(1979 年)、恢复农村信用社的“三性”(20 世纪80 年代初-90 年代中
期)、扩大农村信用社自主权(20 世纪80 年代中期-90 年代中期)、创立农业发展
银行(1994 年)、农村信用社与农业银行脱钩(1996 年底)、促使农业银行成为真
正的商业性金融企业、取缔农村合作基金会(1998)、恢复农村信用社合作金融组
织(1996-2001 年)，到1998 年以来，四大国有商业银行撤并县及县以下机构（撤
并4 万多个，且撤并还在继续，并且，国有商业银行现存的县及县以下机构，贷
款权较小，仅发挥吸储功能。），乃至2003 年6 月的新一轮改革，其实都显示
出了这两大特征。这一路径与中国农村经济制度自下而上、诱发性的变革相比，
不太一致。
根据新制度经济学的观点，金融制度变迁的最终目的在于建立一个能够降低
交易费用、提高融资效率且有利于金融主体发展的金融体系。但是，我国农村金
融制度的变迁非但没有达到以上目的，还导致农村金融市场缺乏竞争主体和竞争
机制的结果。目前我国农村金融市场虽然存在着多种形式金融组织，但它们之间
并没有形成有效的竞争机制。农业发展银行对特殊的企业群体提供信贷,不直接
对农户开展业务；农业银行市场竞争视角从农村转向城市，从农业转向工商业；
各种形式的非正规金融活动不受政府政策上的鼓励与保护，在较多的农村地区农
村信用社成了农村金融市场上唯一的正规金融组织。在农村金融业务方面,其他
金融组织并不对农村信用社产生竞争威胁，农村信用社之间也缺乏竞争的空间和
条件。
2、竞争主体和竞争机制的缺乏，从多方面降低了农村金融主体改善经营机
制的激励，从而弱化了农村金融主体的自我发展
27
政府强制的农村金融制度变迁的结果事实上是在脱离了市场竞争和市场约
束的情况下谈市场主体塑造。正如刘芍佳和李骥（1998）在研究中所指出的，市
场竞争和市场约束对企业改善经营机制的激励是至关重要的。而当前农村金融市
场中竞争主体和竞争机制的缺乏造成了农村信用社的事实上的垄断，这从多方面
降低了农村信用社改善经营机制的激励。首先，由于农村信用社是主要的正规金
融机构，因此它们即使经营亏损也不必担心被淘汰出农村金融市场，从而大大降
低它们改善经营机制的激励。其次，农村信用社退出机制的缺乏，不仅影响农村
信用社自身改善经营机制的激励，也影响其股东要求农村信用社经营管理人员改
善经营机制的努力，同时，还使得存款人对农村信用社的约束无法有效形成，因
为存款人不必担心自己在农村信用社的存款受损失，这会进一步降低农村信用社
改善经营机制的激励。不仅如此，退出机制的缺乏还容易引起贷款客户和农村信
用社内部员工之间的共谋，通过损害农村信用社的利益而中饱私囊。第三，从短
期来看，农村信用社当前的垄断地位似乎能够给农村信用社提供一个相对稳定的
存款和信贷市场，降低竞争成本，增加经营收益。但是从长期来看，却会降低农
村信用社改善经营机制的激励，造成农村信用社运行的低效率和金融服务供给的
不足，从而导致农村信用社的大量亏损，弱化了农村信用社的自我发展。
第三节 农村金融生态调节机制现状
金融生态体系与自然生态系统一样是一个具有自我调节功能的体系，而自我
调节能力是有限的，当外力的影响超越其自能力或完全取代金融生态的自我调节
机制，金融生态就会失去平衡。当前我国农村金融生态因为过多的不适当干预而
破坏了其自我调节机制。
一、政府不适当的干预破坏了农村金融生态的市场调节机制
近十年多来，以麦金农（1993）、张杰（1998）等为代表的有关文献都涉及
到，在经济转型背景下金融发展过程中，政府一方面垄断了金融制度供给市场，
另一方面又存在对特定金融制度（满足其偏好的金融制度）的强烈需求，这样，
政府就会按其对金融制度的需求来设计金融制度供给，从而成为金融发展中的关
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键变量。①这在农村金融制度变迁中体现的淋漓尽致，但结果是政府主导的农村
金融制度变迁非但没有建立起一个能促进农村经济发展的农村金融体系，却极大
的削弱了农村金融生态自我调节能力。这主要表现在以下几个方面：
1、不完善的农村金融体系，极大的削弱了竞争机制对农村金融机构功能作
用的强化和创新推动。正如我们在上一节中所分析的，当前农村信用社在大多数
地区事实上成了垄断（特别是贷款市场上）经营，这降低了农村金融主体改善经
营机制的激励，从而导致农村金融主体的业务创新基本停滞、资产质量下降、经
营效益不佳。不完善的农村金融体系还导致了农村金融结构与农村经济结构不协
调。当前农村经济已不是单一的第一产业，第二、三产业均有了较大发展，同时
随着乡镇企业的“改制”，私营经济和股份经济成份大幅增加，农村经济结构的
调整不仅对融资提出了新要求，而且在其他金融业务上也有新的要求。但是农村
金融结构的调整却没有跟上，一方面在贷款投向上无论是在产业结构方面，还是
在所有制结构方面，贷款期限、利率、方式等均不适应优化了的农村经济，另一
方面，以农信社为主体的农村金融机构，不能提供多样化金融产品和金融业务，
如保险、咨询、代理、结算等金融服务。由以上分析看出当前的农村金融组织制
度安排未能提供与农村经济结构相匹配的有效金融服务，从而引致了农村金融结
构与经济结构的失衡与不适应，失去了金融结构与经济结构的互动调整机制。
2、“破产约束失灵”的国家信用担保机制极大地破坏了优胜劣汰的生存竞
争规则。金融生态的结构秩序是从竞争中形式的，竞争的最主要特征是优胜劣汰。
金融生态的动力、活力和多样性必须源自金融生态中“死”的机制的存在，自然
生态中优胜劣汰的竞争规则也是金融生态的竞争规则。②但是，根据谢平（2001）
的分析，农村信用社存在破产约束失灵：随着国有独资商业银行撤出县以下区域，
当局为了确保对“三农”的金融支持，只能允许经营不善的乃至失败到严重资不
抵债的农村信用永续存在而不退出金融市场，因此在不存在破产约束的情况下，
加剧了农村信用社的道德风险，最终导致经营差的金融机构污染了好的金融机
构。农村信用社行业性的资不抵债都反映出这方面的问题。最后整个农村金融生
态体系全面恶化。
① 李义奇.金融发展与政府退出：一个政治经济学的分析.金融研究..2005（3）P90
②徐诺金. 论我国的金融生态问题 . 金融研究.2005（2）P37
29
3、政府对内生于农村经济内部的民间金融的限制，阻碍了农村金融竞争秩
序的建立，破坏了提高农村金融服务效率的机制。通过农村金融机构的多样化和
调整农村金融体系结构来促进农村金融竞争秩序的建立，从而提高农村金融服务
效率。而那些内生于农村经济内部并着眼于服务地方经济主体而成长起来的民间
金融组织机构之间竞争的存在，对于农村金融体系的效率以及金融资源的优化配
置是至关重要的。事实上，民间信贷屡禁不止的原因实质就是经济转轨时期为克
服相对滞后的金融体制改革的缺陷而由民间自发创造的旨在改变原有资金流动
格局、促进农村非公有经济的一项制度供给(杜朝运，2001)。由于正规金融部门
对农民、农业、农村服务不够，正规金融机构网点分布不合理、金融工具单一、
体制僵化、作风官僚，难以适应农村经济多元化、经营方式多样化的需要，农村
金融服务处于供需不平衡的状态，农户及部分乡镇企业所需资金常常不能从正规
金融部门那里得到。在这种情况下，民间金融自然会乘虚而入，弥补这一缺口。
从何广文1999 年的研究来看，我国农户从银行和信用社等正规金融机构借入资
金仅为借款总额的13.94%，从私人或其他非金融机构借入资金高达借款总额的
86.06%，大部分资金借贷是在农村内部解决的(何广文，1999)。但是，政府一直
将民间金融视为非法，不允许其正常存在，这大大限制了民间金融生存和发展的
空间，并导致民间金融走向两种归宿：一种是消亡，另一种是地下经济化。一些
地方私人钱庄、高利贷的存在，实际上就是由各地企业和家庭的金融服务需求所
驱动的民间金融活动地下化的产物。政府管制的结果，一方面扭曲了市场供求关
系，加剧了供给短缺；另一方面，偏离了均衡价格，导致了供给的高价。从而实
际出现的现象是，管制越严，地下金融就越活跃，农村金融市场的秩序就越混乱，
农村金融服务效率就越低。
二、农村金融监管调节失灵
金融监管是对金融生态的内部结构及其功能效率产生重要影响的因素。恰
当、可靠、有效的监管能引导金融生态向着结构优化、功能增强、效率提高的方
向发展。它不仅表现为金融机构的种类增加、规模的扩大，更重要的是质量的改
善和效率的提高。而糟糕的监管会使金融生态虚弱多病，不当监管甚至导致金融
生态的灾难。总体来看，笔者认为我国农村金融监管的主要缺陷在于：农村金融
监管只是一种权力监管，即行政命令式监管。这是比较传统、较为粗糙的监管方
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式。通常是由金融监管当局直接对金融机构发布行政命令，对银行（含信用社）
的资本充足率、设立标准、业务范围甚至存贷款利率确定等具体的业务经营进行
限定。权力监管的特点是金融监管当局有意或无意地注重政府对其赋予的监管权
力，从而忽视了监管的技术合理性或内在规定性。金融监管的必要性在于金融市
场存在着诸如垄断、外部性以及信息不对称等市场失灵现象，作为政府提供的一
种纠正市场失灵的金融制度安排，金融监管的目的就是最大限度地提高金融体系
的效率和稳定性，而当前农村金融权力性监管离这一目标甚远。
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第三章农村金融生态的改善
农村金融生态是一个各因素相互作用的动态平衡系统。农村金融生态不是静
止的，而是一个不断新陈代谢和逐步完善的系统。在这个系统中，一方面，农村
经济决定农村金融，农村经济总量为农村金融组织、金融机构提供更多的物质资
源，为农村金融业的发展增添更多的动力，农村经济的发展又会对农村金融提出
多样化的需求，促进农村金融创新和农村金融服务质量的提高。另一方面，农村
金融又反作用于农村经济，通过农村金融组织结构的完善、金融工具和产品的创
新、拓展金融服务的深度和宽度，提高资源配置效率、更好地服务农村经济发展。
这种相互作用、相互影响的关系使农村金融生态达到一个更高水平的均衡状态，
发展、创新是农村金融生态系统的主旋律。然而，这种农村经济与金融的良性互
动状态必须是建立在良好的农村金融生态的基础上，但是，如果把我们在第二章
中所分析的农村金融生态的现状所反映出的问题与第一章中的农村金融生态评
价标准相对照，我们不难发现当前我国农村金融生态很难达到农村经济与金融良
性互动发展的标准。如何完善我国农村金融生态是当前乃至今后相当长一段时间
内的紧迫任务。为此，笔者在本章针对我国农村金融生态存在的问题提出改善我
国农村金融生态的措施。
第一节 农村金融生态环境的改善
一、统筹城乡经济社会发展，消除“二元结构”，促进农村经济发展
农村金融生态环境的改善从根本上说要依靠农村经济的发展。正如我们在第
二章所分析的，当前我国的农村经济不仅从需求上而且从供给上约束了农村金融
的发展。而约束我国农村经济发展的最根本原因是我国建国以来实行的以城市偏
向政策的经济社会发展道路所形成的“二元结构”。因此，只有统筹城乡经济发
展，消除“二元结构”，促进农村经济的发展，增加农民收入，促进农业产业结
构的优化调整，才能促使农村资金在供应量上放大，同时也会促使农村资金在需
求量上放大，从而增强货币创造能力和农村资金的使用效率，最终实现农村经济
32
体系内资金的稳定、健康、自主、有序的乘数循环流转，从根本上改善农村金融
生态环境。
要实现统筹城乡经济发展，消除“二元结构”，促进农村经济的发展，其基
本途径是推进城镇化进程，带动农村剩余劳动力转移，同时以市场为导向，推动
农业和农村产业结构调整，提高农业比较效益。
我国“三农”问题的最深刻的根源，在于过多的农村人口与过少的农业资源
之间尖锐矛盾，要解决“三农”问题，其根本途径是实现农村剩余劳动力向非农
产业的转移。为了促进农村剩余劳动力向非农产业的转移，必须大力发展中小企
业，用以提供更多的工作岗位。与农村劳动力的转移相联系的，除了发展民营中
小企业，还有一个实现城镇化的问题。①通过实现城镇化，从改变要素结构人手，
以要素结构的变化推动产业结构的转变，进而带动农村剩余劳动力的转移，促进
农民收入的增长和农村经济以至整个国民经济的健康发展。首先，城镇化的推进
可以促进城乡之间的要素流动，从而扭转当前城乡不合理的投资结构；其次，城
镇化的推进可以带动乡村工业和乡村人口由分散走向集中，引导乡镇企业向城市
尤其是小城镇适当集中，为乡镇企业提供更为广阔的发展空间，而乡镇企业的发
展又会伴随着企业吸纳就业能力的上升，从而又反过来推动城镇化进程，由此可
以形成一个农村工业化和城镇化有机结合、相互促进的良性循环。由此为产业结
构调整尤其是第二、三产业的发展创造条件；第三，城镇化过程中资产结构和产
业结构的调整，可以生成新的就业空间，使就业结构逐渐趋于合理；第四，推进
城镇化的战略中，农业依然占有基础地位。应当看到我国的农业在增加农民收入
方面还是有潜力可挖的，但是释放农业的增收潜力，农业的生产方式必须要由过
去只追求产量增加，向在保证数量的前提下寻求品种改良和质量提高的方向转
变，使之既可以适应变化着的市场需求，又可以产生更高的效益。实现这一目标
的手段，一是要调整农业的产品结构和区域布局，二是要在农业的产前、产中、
产后各个环节提高科技含量，三是要建立起农业生产与市场的有效连接机制。通
过这些途径，提高农业的生产效率，推动农业的现代化。
① 吴敬琏.当代中国经济改革.上海远东出版社.2004,1,P116-118
33
总之，通过推进城镇化进程，实现统筹城乡经济社会的发展，消除“二元结
构”，促进农村经济的发展，促进农业产业结构的优化调整，增加农民收入，从
根本上改变农村经济状况，从而为农村金融的发展提供根本支撑。
二、规范地方政府行为，建立地方治理与农村金融活动良性互动的关系
良好的农村地方治理与农村金融活动的关系应是地方治理与金融运营相互
促进的，一方面，良好的农村地方治理为农村金融机构的经营提供良好的外部环
境；另一方面，农村金融机构的经营活动也为地方治理提供金融资源支持。两者
形成良性互动，共同发展。而当前在我国农村要建立地方治理与农村金融活动良
性互动关系仍需要一个长期的过程。根据目前的实际情况，从政府的角度出发，
需要从几个方面着手。
1、按市场方向，推进地方政府职能转换。农村地方政府追求农村金融机构
金融资源的原因在于改革开放以后其承担的事项和支出大幅度增加，以至于正常
的税收收人无法满足日益增加的支出需要。而农村地方政府支出增长过快的根源
则在于市场化改革不彻底，政府承担了大量市场经济条件下本来不该由政府承担
的事项，这表现为在微观经济领域的越位，由此导致投资支出比重过大。加快政
府职能改革的步伐，要明确政府与市场的边界。农村经济的发展需要政府的干预
和调控，但政府干预和调控的目的在于克服市场失灵。因此，地方政府要改变以
经济建设为中心的工作重心，逐步向公共服务政府转变。当然，这是一个相当漫
长的过程。
2、改革现行对地方政府官员政绩的考核方式。地方投资冲动和金融资源控
制的重要诱因之一是长期以来对干部的考核任用机制的过分强调GDP 标准，强烈
的经济指标考核下的职位晋升制度引发了强烈的地方投资扩张冲动。因而必须通
过建立市场化的考核干部机制使地方政府走出GDP 至上的误区，将当地社会的均
衡发展状况如公共服务、公共设施水平、公共环境、市场秩序和制度建设等纳入
地方政府工作能力的标尺，即使就经济发展本身而言，也不能唯GDP 增长至上，
而应该将增长的质量、结构、效益等摆在同等重要的位置上。
3、推进农村投融资体制改革。在农村投融资体制改革尚未到位，投资的微
观约束机制和宏观管理体系不健全的情况下，农村经济发展的冲动就会转化为通
过争夺农村金融机构金融资源而进行盲目投资的冲动，并直接导致投资过热。
34
农村投融资体制改革，是对农村地方政府经济行为的根本调整，尽管农村投
融资体制改革面大，任务复杂艰巨，但却是确立企业在竞争性领域投资主导地位、
规范农村地方政府投资行为、减少农村地方政府对农村金融机构金融资源的争
夺，提高金融资源的利用效率所必须的。从这个意义上讲，在当前的市场环境下，
推进农村投融资体制改革，就是发展和完善市场经济，就是规范政府行为。
农村投融资体制改革的方向是根据“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”
的原则，在国家宏观调控下更好地发挥市场机制对经济活动的调节作用，确立企
业的投资主体地位，规范政府投资行为，逐步建立投资主体自主决策、金融机构
独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、政府宏观调控有力的新型农村投融资
体制。
三、建立良好的法律和执法体系，为农村金融生态营造良好的法制环境
法治环境是影响金融生态最直接、最重要的因素(杨子强，2005)。从我国情
况看，法治环境与政务环境密不可分，当前我国80%以上的法律属于法规和规章，
需要由行政机关来执行，因此法治环境受到行政力量的影响。在我国经济转轨过
程中，法治不健全与行政干预交织在一起，一度对金融生态带来破坏性影响。据
对2001 年—2002 年的一项抽样统计，国有银行不良资产近80%是与法律不健全、
司法执法不力以及行政干预等因素直接或间接相关的。正如李杨（2005）对我国
城市金融生态进行相对指数贡献弹性测评后认为，对金融生态影响最大的是司法
公正。只要司法公正，一旦出现问题就能得到公平、公正的解决，良好的金融生
态就容易形成。①正如我们在第二章中所分析的，法治环境也同样是农村金融生
态环境的重要因素。因此，加强农村法治建设刻不容缓。
1、完善法律制度。我国农村实行以间接融资为主体的融资体制，企业融资
主要来自农村金融机构贷款，农村金融机构债权人的利益理应得到充分的尊重和
保护。在这方面，我国法律制度还不尽完善，如《破产法》在清算程序上金融机
构排在最后，《刑法》对有意通过提供虚假财务资料骗贷的企业的刑事责任没有
明确规定等。最近，最高法院关于只要证明抵押住房是自住用的生活必须品，金
融机构不提对其处置拍卖的司法解释，可能增加金融机构贷款风险。因此，首先，
尽快修订完善《破产法》、《刑法》、《担保法》和《物权法》等法律法规，严肃追
①李杨.中国城市金融生态研究—初步分析.福建金融.2005（7）P6
35
究恶意逃废债务的自然人和企业法定代表人的刑事责任，从根本上加大法律的威
慑力。要通过完善破产法使贷款人能够运用法律手段，使破产起诉成为制约借款
人的最终防线。同时对涉及解决债务人的社会保障等问题通过相应法规范加以规
范，以切实保证债权的合法权利。《物权法》应该解决优先受偿权的抵押物在债
务人违约后所有权的转移问题，以填补动产抵押的法律空白。其次，在《商业银
行法》的基础上，针对农村金融发展实际，尽快制定出台《合作金融法》，以保
护农村合作金融的合法权益。
2、加大执法、司法力度。金融案件的审结和执结率不高，仍然是当前维护
金融债权面临的最突出问题。在处理和协调农村经济金融事务中要真正做到有法
必依，执法必严，在已有法律框架的约束下的所有领域都要做到这一点；同时在
农村经济金融活动中司法的力度应该加强，司法部门应从改善区域投资环境、维
护经济发展大局出发，进一步强化司法公正，加大对失信行为的打击力度，特别
是要提高案件执结率，增强法律的威慑力。
3、强化依法行政。目前，在农村行政干预或变相干预农村金融机构贷款的
情况还较普遍，干预司法公正问题仍然在一些地方不同程度地存在着。农村地方
政府应自觉克服地方保护主义，大力支持司法公正，保障政府信用，杜绝不应有
的行政干预。积极帮助农村金融机构利用法律武器维护债权，防止企业借改制之
机逃废金融债务。
四、全面推进信用体系建设，规范农村金融生态的信用秩序
良好的农村信用环境是农村金融和农村经济健康发展的重要保证。因为，良
好的信用环境，有利于降低农村金融市场的交易成本，促进交易顺利进行，并提
高金融的运行效率；良好的社会信用有利于增加农村金融机构对农村金融市场的
供给，促进农村经济发展；健全的信用体系有利于完善的农村金融体系的建立及
其金融功能的充分发挥。当前农村信用的缺失是农村金融机构不良贷款居高不下
和农村金融供给不足，从而阻碍农村经济进一步发展的重要原因之一。当前完善
农村信用环境主要应从以下几个方面着手：
1、建立长效的农村信用环境综合治理机制。信用环境的改善离不开社会环
境、行政环境和执法环境的支持。要打造良好的农村信用环境，首先政府要带头
讲诚信。从信用结构来说，政府信用是最大的信用，整个社会信用都是基于政府
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信用来推动和发展的。在经济转轨过程中，政府信用更是一个杠杆和支点。政府
加强自身的信用建设，要转变政府的行政方式，克服政策多变，杜绝执法的随意
性，减少政府行为的短期性，增加行政和司法的透明度，加大执法力度，改进执
法环境，提高依法行政水平，提高行政公信力。其次要发挥政府在信用环境整治
中的主导作用。由政府牵头成立由政府、司法等职能部门和金融机构组成的整治
农村信用环境领导小组，建立整治农村信用环境联席会议制度，具体督查领导小
组有关决议的贯彻落实等日常工作。三是要把整治农村信用环境工作列入政府、
司法等职能部门的年度工作目标责任制进行严格考核和责任追究，以形成齐抓共
管，综合治理的整治农村信用环境工作机制。
2、因地制宜，建立农村信用等级评审机制。各级政府要按照“从上而下，
递次完善”的原则，逐步建立健全农村信用环境创建工作领导机构和办事机构，
逐步铺开信用户、信用村、信用乡镇、信用企业的创建和评定工作；政府要大力
规范和发展中介组织，由信用中介组织将分散的信用信息统一征集，建立统一、
规范的企业、农户信用信息记录制度和信用公共信息平台，并向社会开放，为经
济主体提供服务。当前要建立农村信用评级认定小组，行政村与乡镇农村信用社
组成信用户评定小组，乡镇政府与县市农村信用联社组成农村信用村评定小组，
制定好相应的评审标准和办法，广泛开展评定“信用村”、“信用户”活动，逐
步形成政府领导、社村配合、村组响应、村民参与的综合推进、良性互动的农户
信用等级系统，最后将其纳入到全社会信用体系当中。
3、建立失信约束惩罚机制。建立对失信者的惩罚机制，是建立信用体系链
条中最关键的一环。信用关系的维系要靠两种机制，即道德约束与法律规范。信
用问题首先表现为道德问题，信用关系的维系需要依靠道德力量。尽管道德约束
是维系良好信用关系的重要支柱，但我们应该看到，市场交易中的道德约束较软，
特别是当一个社会失信行为较为严重时，道德约束往往显得苍白无力，而且作用
范围相对较窄，主要是基于血缘、亲缘、地缘基础之上的，因而缺乏强制力和广
泛性。这说明，信用关系的维持仅靠道德力量加以维系是远不够的，那是一种残
缺的信用支持体系，难以维持良好的社会信用秩序，还须要有完善的法律来保护。
因此，失信惩罚机制应有三个环节：市场约束、政府监管与法律惩治。①在市场
①任森春.信用制度建设的若干问题思考.经济问题.2004（10）.
37
经济条件下，市场具有内生的自动惩罚机制或“自净化”功能，市场主体的信用
能通过市场本身加以建立并逐步延伸，失信行为能得到较好的抑制。而且，市场
对失信行为的约束最直接、成本最低。经验告诉我们，对一个不守信者的最大惩
罚，既不是道德上的谴责，也不是一般性罚款或诉诸法庭，而是使其被排斥在市
场交易之外。但是，农村的市场化程度较低，市场约束的作用较弱。因此，政府
监管与法律惩治应该是农村失信惩罚的主要机制。政府应当依据现有法律法规，
突出“惩”字这一重点，立足本地实际尽早建立失信约束惩罚机制，这是营造良
好的农村信用环境及至整个社会信用环境的关键。一是完善舆论监督制度，建立
“不守信用农户、村组、企业黑名单”制度，对恶意逃废债企业和农户利用各种
媒体，多种形式予以公开曝光，使其借贷无门，信誉扫地；失信于农村信用社就
失信于社会；二是完善部门制裁制度和法律保障机制，依靠政府及司法部门，运
用行政的、经济的、法律的手段对失信者予以严厉制裁，强迫其规范信用行为，
要在制度和法规上让失信者承担其行为造成的损害责任，付出经济上的代价，甚
至刑事上的惩罚，真正实现“有信者荣，无信者痛”。
第二节 农村金融生态主体的改善
一、完善农村金融产权制度和农村金融机构的治理结构
不管农村金融机构存在的组织形式是合作制还是股份制、不管是商业性金融
还是政策性金融，农村金融机构要实现可持续的良性发展，基础的条件就是要完
善农村金融产权制度，明确界定和有效保护农村金融机构产权，在此基础上完善
治理结构。完善农村金融产权制度关键在于为真正明晰和有效保护农村金融机构
金融产权提供一套有效的制度保障及其相应的实施机制。因此，农村金融产权关
系要用法律形式固定下来。产权理论认为，重要的不在于产权的最终归属，只要
产权主体明确、产权边界清晰，就可以减少交易费用，就是有效率的产权制度安
排。因此，不管农村金融机构存在的组织形式是合作制金融还是商业性金融，重
要的金融产权要建立正式的制度进行规范。当前商业性金融的产权已有《商业银
行法》比进行规范。但我国至今没有出台《合作金融法》，使合作金融的产权界
定没有一部权威的法律做支撑。因此，制订相关的法律，这部法律的权威性应该
38
与已经出台的《商业银行法》相当。通过立法，明确界定农村信用合作社的产权
归入股社员所有，社员及社员代表大会享有最高权力。
在产权明晰的基础上，要进一步完善农村金融机构的治理结构。按市场规
则转换经营机制，在完善和建立机制的过程中以利润和效益为核心，以风险管理
和内部控制为基础，以建立约束与形成激励机制为目标。农村金融机构所有权的
核心是解决产权人格化问题，而农村金融机构经营权的核心是解决激励与约束机
制问题，界定所有者与经营者的关系，使所有者与经营者之间形成权责利统一的
内在机制，既能充分调动和有效发挥经营者的积极性和创造性，又能使所有者的
利益不受侵蚀，保证资产的增值与保值。同时要进一步明确责任，达到权责利的
统一。因此，农村金融机构必须在组织机制大力度调整的基础上建立健全风险约
束机制，形成上下级机构之间、部门之间、从业人员之间、分支机构之间、农村
金融机构与客户之间以市场为基础的互相约束关系和利益关系，落实风险责任
制。在农村金融机构内部可减少代理层，避免层层授权，层层无权的现象。
二、完善农村金融组织体系
正是由于我国的农村金融制度是由政府强制性制度变迁的结果，使得农村金
融组织体系发育不健全，结构单一，农村金融市场缺乏竞争主体和竞争机制。这
一方面降低了农村金融主体改善经营机制的激励，弱化了农村金融主体的自我发
展；另一方面，削弱了农村金融功能的发挥，农村金融的发展不仅没能与农村经
济的发展实现良性互动，而且成为农村经济发展的约束因素。因此，完善农村金
融组织体系，通过农村金融机构的多样化和调整农村金融体系结构来促进农村金
融竞争秩序的建立，提高农村金融组织体系的适应性、效率性和稳定性，不仅是
农村金融生态主体提高生存能力的需要，而且是农村金融能正常发挥金融功能，
促进农村经济的发展的需要。
完善农村金融组织体系，并不意味着要按照一个统一的模式来安排农村金融
制度。农村金融组织体系的完善不能脱离金融运行和金融发展的内在规律。有什
么样的金融需求，就有什么样的金融组织体系与之相适应。
现阶段我国农村金融存在“梯度”分布局面。这一梯度存在于时间与空间两
个层次。在时间上，由于农村地区的不断发展和城乡一体化水平的逐步提高，金
融服务需求在不断发生变化。在空间上，由于各地区经济发展的不平衡，地区间
39
金融服务需求各不相同。面对农村金融在时间和空间上存在的梯度，我们必须考
虑农村金融发展的阶段进程安排，以及在不同阶段中的金融主体建设。
所以，不同地区适用不同的农村金融组织体系，应当成为现阶段我国农村金
融制度的最大特点。这就意味着从全国来看，需要一个多层次金融组织体系并存
的农村金融制度。其中，既有直接金融也有间接金融；既有正式金融组织也有非
正式金融组织；既会有传统金融组织也会有现代金融组织；既要有更适合落后地
区的政策性金融组织和互助金融组织，也要有更适合发达地区的商业金融和资本
市场、保险市场通道，还要有各类地区都可能需要的民间金融组织。①
第三节 农村金融调节机制的改善
一、按市场化方向，完善农村金融自我调节机制
1、促进多层次农村金融组织结构的发展，形成良好的农村金融生态调节体
系
完善农村金融组织体系，形成多元农村金融市场主体共同竞争的机制，不仅
提高农村金融生态主体的生存能力，而且能提高农村金融生态的自我调节能力。
生态学研究表明，生态链的组成成分越多样，生态系统的自动调节恢复稳定的能
力就越强。金融生态也是这样。提高农村金融生态的自我调节能力，必须健全农
村金融生态链，丰富农村金融物种。因此，要积极引导农村金融机构的多元化、
多层次发展，形成正规金融、准正规金融和非正规金融之间的竞争机制，商业金
融、合作金融、其他不属于合作金融范畴的非正规金融之间的竞争机制。
2、放松管制，将内生于农村经济的民间金融组织合法化，以维护农村金融
生态的自调机制
金融生态作为一种生态系统，它具有自我调节的功能。当由于外部性存在以
及政府干预导致金融生态失衡时，金融生态就会自我调节使金融交易主体及其外
部环境自动达到新的动态平衡。农村民间金融组织正是这样一种自我调节的产
物，它的产生有其客观必然性，主要是以下两个方面的原因：一是农村正规金融
主体的制度缺陷；二农村资金的供求矛盾。正是在这种背景下农村民间金融组织
① 王芳.我国农村金融需求与农村金融制度：一个理论框架.金融研究.2005（4）.P97
40
弥补了市场的缺失，使农村金融交易主体与外部环境重新回归动态平衡。①但是
现在政府对农村民间金融进行严格管制，导致了两个结果：一方面扭曲了市场供
求关系，加剧了供给短缺；另一方面，偏离了均衡价格，导致了供给的高价。最
终破坏了农村金融生态的动态平衡机制：管制越严，地下金融就越活跃，农村金
融市场的秩序就越混乱，农村金融服务效率就越低。因此，对于农村民间金融应
加从政策上、法律上、制度安排上加以规范，以维护农村金融生态的动态平衡。
3、建立农村金融市场的退出机制，以形成优胜劣汰的调节机制
为此，必须尽快出台一部有利于保护金融机构债权人利益，督促金融机构更
稳健经营，有效引导金融资源高效配置、良性循环的《金融机构破产法》。金融
机构破产要建立在市场原则基础上，破产的成本要由失败金融机构的股东及其相
关利益人来承担。因而，必须建立一个以市场原则为基础的存款保险制度。
4、放宽对金融产品的价格管制，由金融机构自主定价
二、提高农村金融市场监管的有效性，增强金融监管的调节作用
金融监管宽严适度，能够有效维护金融体系的安全、稳定与效率。但是，金
融监管作为一种政府行为，其实际效果受到政府在解决金融领域市场不完全性问
题上的能力限制，即政府在金融监管过程中同样会遇到市场机制中存在的信息不
完备和信息不对称现象，而且可能更加严重 (即政府也会失灵)。一方面，政府
的金融监管政策往往会被少数既得利益集团所左右，因为利益集团为了自己的利
益必然有积极性采取各种手段影响政府的金融监管政策，这样，金融监管机构最
后常常被捕获；另一方面，政府对金融机构的过多管制行为进一步增加了市场中
寻租的机会，破坏了市场的正常竞争秩序，这就不利于金融的长期发展。
为了实现对农村金融机构的有效监管，关键是要全面、及时、准确地评估农
村金融机构的风险；确定农村金融机构风险的临界水平；实施有效的及时矫正措
施。因此，政府监管应该强化这方面的工作：一是要建立和完善统一的、健全的
会计核算和财务管理制度，确保农村金融机构会计信息反映的真实性和完整性；
二是对农村金融机构的资产要进行及时的风险量度，能随时得到农村金融机构的
风险情况；三是所有的风险损失要从资本金中扣除，当资本充足率出现下降时，
要启动及时矫正措施。
① 曾建中.从金融生态失衡透视民间借贷的再度活跃.海南金融.2005(2).P47
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致谢
本文的研究和写作过程中，得到我的导师——厦门大学经济学院金融系副主
任、硕士生导师杜朝运副教授的悉心指导。不论是文章的选题、框架结构、遣词
造句，还是文体段落、标点符号，他都提出了清晰严格的要求。他认真严谨的治
学态度、深厚的理论修养和正直宽厚的为人使我受益非浅，值得我终生仿效，在
此我表示衷心的感谢。此外，在论文的写作过程中，我还得到了很多师长们、朋
友们的诚挚关心和帮助，对此，我也向他们表示深深谢意。
还有郑振龙、朱孟楠、林宝清、邱崇明、郑鸣、陈国进、陈善昂、康国彬、
杨志勇等各位老师，他们曾经为我授业解惑，引导我在博大精深的金融领域不断
前进，勇攀学术高峰。
在我硕士论文写作过程中，我所在工作单位福建广播电视大学经济管理系的
同事，给予了我充分理解和支持。
我还要感谢我的家人，正是他们对我学习上的支持和精神上的鼓励，使我能
够心无旁鹜撰写论文。
在此，我向所有支持我学习和工作的尊师、同事、朋友、家人致以深深的敬
意和感激！
黄庆安
2005 年9 月