ParK's 論文后花園

中国农业大学
硕士学位论文
北京市征地补偿与利益分割问题研究
姓名：张富
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：杨秋林
20050601
摘要
本文围绕征地补偿和利益分割展开．结台北京市的实际案例分析，探讨北京市征地补偿及
其土地利益分割中存在的问题。首先对北京市征地补偿的现状和存在几个重要的问题进行分析，
然后结台案例分析了北京市征地补偿过程中七地收益在各方利益主体之间的分割关系以及利益
分割情况，在此基础上，尝试从制度上寻求征地改革的突破口，分析了北京市征地制度改革的
可能性、潜在的改革空间以及改革的方向和相关政策措施，主要的结论如下：
第一。被征地农民可获得补偿中，往往房屋补偿和集体资产处置分配占较大比重，除此之
外，农民仅仅获得了相当于被征农地年均农业产值的若千年折现总值的补偿，并没有从土地增
值收巯中分割到更多的利益。
第二，征地补偿标准过低，使得被征地农民获得的补偿仅可维持短期的生活需要，无法获
得足够的发展启动资金，未来发展的不确定性较大。
第三，除远郊地方政府开发土地征r々地类型外，近郊城市建设征地、绿化隔离带征^地、
开发区征占地等三种类型的征占地，征地后被征地农民的持续收入能力降低。
第四，在征地和补偿过程中，被征地农民和集体的谈判力量较低，但部分村集体领导的“能
人”效应显示出北京市市郊村集体经济具备了较强的自我发展能力。
第五，政府通过征地的方式牢牢控制征地权和征地定价权，从农民集体的剩余空间中分割
得到了绝大部分的利益。农民集体仅获得相当f土地原先农业用途机会成本的补偿。
第六，征地补偿的实践和改革尝试表明了北京市存在征地制度改革的空间。
文章的最后，在分析和结论的基础上，针对北京市征地制度改革以及改革中应注意的问题
提出了相关政策建议。
关键词：征地补偿，利益分割，征地制度
Abstract
This thesis base on two points：land expropriation compensations and benefit segmentation，and
discuss the problems of land expropriation compensations and benefit segmentation in Beijing with
economics analysis methods and case analysis on Beijing．Firstly,the thesis analysis the recent status
of the land expropriation compensations in Beijing and some important problems existing in which，
and then discuss the segmentation relationship between interest bodies and detail benefit segmentation
of the land benefit．After that，the feasibility，potential reform space and the reform direction of the
land expropriation system reform in Beijing are analyzed to seek the broken point from system，
furthermore，the relative policy and measures of the reform are discussed accordingly．The main
conclusions ofthe thesis are below：
I．Except for building compensations or distribution ofcollective asset，only a value equivalent
the total discount value of farmland annual production value in some years are compensated to
farmers lost farmland，whom can not share any more benefit from the incremental benefit bring out
from the changing-use offarmland．
11．The level of the land expropriation compensations is too low to maintain the living of the
farms lost farmland in a long term，and there is great uncertainty in their further life because there is
no enough start-up capital to develop for them．
III．The continuable income ability ofthe farms lost farmland is decrease in most type ofthe land
expropriation in Beijing．
IV．The negotiate power ofthe farms lost farmland and the collective is low during the course of
the land expropriation，but“power person”effect of some collective leaders display that great
self-development ability ofthe suburb collective economic in Beijing．
V．The government segment all most ofthe benefit from the surplus space ofthe farm collective，
and the surplus space ofthe farm collective equal nearly zero．
VI．The practice and innovation experiments make sure that there is reform space of land
expropriation system．
Base on these above analysis and the conclusions，the suggestions about the reform of the land
expropriation system and during which the questions must be faced are present．
Keywords：land expropriation compensations，benefit segmentation，land expropriation system
¨
4．5北京市征地制度改革方案分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一33
4．6土地券方案设计⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．35
4．7北京市征地制度改革几个重要问题探讨⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．38
4．7．1土地产权改革⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一38
4．7．2社会保障体系⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．39
4．73教育券⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯40
第五章主要结论及政策建议41
5．1主要结论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯4l
5．2政策建议⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．4l
主要参考文献⋯⋯．
致谢
个人简介⋯⋯⋯⋯⋯⋯
图表目录
表l一1重点调研样本点情况表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．5
表2—1土地开发成本情况表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯13
表2—2土地增值税超率累进税率表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．，13
表3—1近年北京市耕地面积情况表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯．．1 5
表3—2近年北京市征r与耕地面积情况表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一15
表3—3“货币安置+招工安置”情况表⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯16
表3—4“货币安置+保险安置”情况表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯16
表3—5三种征地模式的比较分析表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．20
表3—6 G村征地过程中农民可获得补偿情况表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．22
表3—7 G村士地补偿费情况表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一23
表3—8被征地农民失地前后人均收入变化情况表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯24
表3—9G村tla女"i改造项目中政府公司预算情况表⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯26
表4一l土地券模式利益分割情况表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯37
图2一l农民集体土地入市的剩余分割图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯
图2—2城市扩张过程中土地市场剩余分割图I⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．
图2—3城市扩张过程中土地市场剩余分割图II⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯
图2—4政府征税情况下土地市场剩余分割图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯
图2—5政府征税情况下十地收益分割图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．
图3—1“保险安置补偿”模式利茄分割情况图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯
图3—2“以租代征”模式利益分割情况图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯
图3—3绿化带土地置换模式利益分割情况图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯
图3—4G村旧村改造项目流程图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯
图4一l北京市征地制度改革方案设计⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯
图4—2土地券设计思路图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯
⋯．45
．．．．46
墙一m¨H"悟侈拍弘
独创性声明
Y 774384
本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究
成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已
经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位
或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文
中作了明确的说明并表示了谢意。
研究生签名时间：莎pr年6月77日
关于论文使用授权的说明
本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保
留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描
等复制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上
发表、传播学位论文的全部或部分内容。
(保密的学位论文在解密后应遵守此协议)
导师签名
时间：舀b—r年‘月y7日
时间： 纱鲫厂年6月7_7日
1．1研究背景和意义
第一章引言
随着我国工业化和城市化进程的加速，资本和技术等生产要素对土地的需求也逐渐加大，
使得有限城市土地资源越发稀缺，这必然导致工业向农业要资源、城市向农村要土地的现象。
根据国土资源部2003年土地利用变更调查显示，建设占地规模增大趋势明显， 发达地区建设
占用耕地较多。2003年建设用地达641．7万亩，比前五年年均高出120万亩，部分省市尤其是
东部地区建设用地需求较大，用地矛盾比较突出。全国全年建设占用耕地343．7万亩，比上年
增加49万亩，增长17％。国务院审批的重点项目占用耕地79万亩，比上年增加40万亩；国
家基础设施方面，仅公路建设占用耕地就达56．6万亩，比上年增加11万亩，增长25％。以上
数据表明，工业化和城市化必然导致更多的农村土地非农化，尤其在城市近郊地区，农村十地
正在被涮J涌的工业化和城市化浪潮所淹没和吞噬。
土地、资本、劳动和技术，是几大基本生产要素，任何一种基本生产要素的紧缺都将限制
其他要素的投入，进而制约整个经济的发展。近两年国家的宏观调控效果很好地印证了这一点：
2003年全社会固定资产投资增长率为26．7％，而2004年卜2月份城镇投资增长高达53％，增幅
比上年同期高出约20个百分点，为了控制投资过快增长，国家先后采取了一系列的调控措施，
其中包括2003年开始的土地市场整顿和2004年4月起停止半年农用地转用的审批，控制了土
地资源的供给，随着这些政策措施的出台和效应显现，2004年投资增速由最高月份的53％下降
到10月的29．5％，增幅比前4个月回落近24个百分点，比上÷}，年回落1．5个百分点，增速由
迅猛增长转向平稳回落，表明投资正朝着宏观调控预期的方向运行，这其中土地供给的收缩起
到了重要作用。由此可见，一方面是大量农地被征转为非农用地，引发了诸多问题，另一方面，
社会经济的发展、城市的扩张以及工业和其他非农产业的发展．又不断地产生十地需求，必然
要求有更多的农地非农化．社会经济才能不断地向前发展。所以，讨论征地问题，关键不在于
禁止土地1}农化，而在于土地如何非农化及其利益关系如何处理，从而使七地资源得到更加合
理有效的利用。
在现有法律制度框架下，由于政府垄断土地所有权转让的一级土地市场，所以征地一直部
是农地非农化的最主要和最曾遍方式。由于农地征转为非农建设用地之后，土地价值会出现人
幅增值，所以各级政府在征地和出让土地的过程中，存在巨大的利益空间，导致了很多地方政
府滥用征地权，以各种名目征收征用农地，近十年来掀起了一波又一波的人规模“圈地”运动，
导致了大量的农地流失。在2003年中央歧府发起的以开发区清理整顿为重点的全国土地市场治
理整顿中，截至2004年6月，全国30个省(自治区、直辖市)共清理山各类开发区6741个，规
划用地面积3．75万平方公里。其中，全国已撤销各类开发区4735个。单就北京IH来说，各类
开发园区名目繁多，据不完全统计，北京市现有各类工业固区llO个，其中国家级开发区4个，
市级园区13个，区县级园区51个，乡镇级园区22个，其他类型园区20个，呈“{寸村点火，
乡乡冒烟”的状况。
中国农业大学硕士学位论文第一章引言
如此大规模的“圈地”运动，使得大量的农村土地非农化，不仅使得大量的农民失去土地，
成为无地、无业、无保障的“三无”农民，过度的征地也使得大量的被征地闲置撂荒，十地利
用效率低下。据统计，1987～2001年，全国仅依法审批的非农建设占用耕地3394．6多万亩，
大量耕地被征占，使得近4000万农民失去土地。由于征地属于政府行为，带有普遍的强制性，
所以处于谈判力量劣势的农民在征地过程中无法保障其利旋的实现，因征地补偿问题而导致的
矛盾在各地层出不穷。国家信访局2002年受理七地征用的初信初访4116件，人部分聚焦在失
地失业问题上。从地区分布看，浙、苏、闽、鲁、粤五省占41％。这意味着城市化和工业化速
度愈快，农民失地失业的难题就愈突出。另据国土资源部反映，2002年上半年群众反映征地纠
纷、违法占地问题，占信访接待部门受理总量的73％；其中40％的上访人诉说的是征地纠纷问题，
这里面又有87％反映的是征地补偿安置问题。
从现实情况来看，征地是加速农地非农化，并使之和T业资本结台的一种较低成本的方式。
大量的农地征用，极大地推进了我国的工业化和城市化进程。如果说建国以来，氏期维持T农
产品剪刀差，农民一直以低价格农产品的方式支持国家的工业化进程的话，那么，征地使得农
民连“命根子”都奉献出来了。因此，农地如何非农化、如何征地、如何补偿农民，逐步推进
工业化和城市化，把农民从农村和土地中转移出来，不仅关系到经济的发展，同样是一个关乎
民生和社会进步的问题。冈此，征地和失地问题，不在丁．如何堵住农地菲农化的口子，其根本
问题是利益问题。如何在土地征收和流通的利益分配中确保失地农民的利益，并使得土地价格
成为调控土地市场供需的有力杠杆，是我国工业化和城市化必须面对和解决的问题，必须用历
史的、可持续发展的和统筹城乡发展的陨光来审视这一问题，任何把失地农民利益问题和工业
化、城市化问题割裂开来对待的做法，都将付山沉重的代价。为此，政府也显示出了化解这一
问题的决心，2004年2月出台的《中共中央国务院关丁I促进农民增加收入若干政策的意见》
中指出，要加快土地征用制度改革。按照保障农民权益、控制征地规模的原则，完善土地征用
程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。
2004年10月出台了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》．提出了建立最严格的十地管
理制度，改革和完善征地补偿制度。这些国家政策的出台，为本文深入讨论征地补偿问题和征
地制度改革提供了现实的可能性。
北京市作为我国的首都，是政治、经济和文化的中心，稳定是各项工作的重中之重，因此，
对于征地补偿实践和改革创新来说，北京市～直都是晚来者。尽管踩着别人的脚印走路，但由
丁．北京经济的b速发展和城市建设的迅速扩张，使得政府征地行为越发频繁，随之而来的征地
补偿和失地农民利益问题也引发了不少矛盾和冲突。因此，研究分析北京市的征地补偿问题，
既映衬出我国征地补偿制度的矛盾所在和改革探索所走过的道路，也显示了北京市征地制度创
新的后发优势。
2
1．2文献综述
1．2．1国内相关实践研究
1．2．1．1有关征地补偿费标准
我国《土地管理法》规定以土地原产值倍数法来确定被征十地的补偿标准，其前提应该是
土地的用途不作改变从而土地收入维持～定的水平。但是土地被征用后，转为建设用地或者其
他非农业用途，其土地价值已经发生改变，增值方式也完全不同，土地原有的自然属性和后期
农业投入带来的级差地租1和2已经没有意义。被征土地之所以被征用，是因为其具有潜在的
相对稀缺性，冈此其真实价值(影子价格)是随着其稀缺程度的增大而增人的。显然，被征土
地对于未来建设投资项目的稀缺程度肯定比其作为农用地以取得农业收入的稀缺程度要大很
多，所以，以原产值倍数法的原则来确定补偿标准，不能确保反映该土地的真实价格，对于农
民来说，利益的补偿是显欠公平的。其补偿过程中更多考虑的是由于征地所引起的剩余农业人
口的安置和补偿．而不是根据破征用土地区位和质量条件进行等价交换。加之实际操作中并没
有真正按照“不低于农民原生活标准”进行补偿，而是根据征地方或用地方的实际支付能力确
定补偿费。农民收益更无法得到保证。因此这是～种对人不对地的补偿原则(朱道林、袁弘，
2003)，在新的经济条件下其合理性值得商榷。很多学者提出应该更多地考虑区位、当地土地
市场价格以及经济发展水平等因素来共同确立新的补偿标准，以确保农民利箍的实现。
1．2．1．2有关土地增值及其分配问题
“涨价归公”源自孙中山先生平均地权的理念。以涨价归公和限制十地发展权为指导思想
的现行士地征用制度形成于计划经济时代，与当时实行的重上业优先发展战略有关。由．r当时
资本稀缺的资源禀赋状况与重工业资本密集的特征相矛盾，政府便人为压低利率、汇率、工资、
生活必需品、能源和原材料价格，以扭曲的要素价格通过计划手段推动重下业优先发展(林毅夫、
蔡肪等，1994)，土地价格自然也被人为压低，“涨价归公”思想是根源，国内学者对此已有很
多讨论(贾宪威，1995；许坚，1996『：严星、黄安裎，2001)，认为农村十地转换用途带来的增
值收益理应收归国有，理由是社会、经济发展导致十地自然增值。所以应该由社会共同占有这
部分增值收益。
另外一些学者(张小铁，1996；周其ti，2001)反对农地转换用途带来的增值收益收归国有，
认为错误的“涨价归公”理念来自“各种资源的市值是由其成本决定”的错误观念，指出权利
本身就有价。土地从农业用途向其他城市土地用途转换中的增值收益被政府和用地单位(如房地
产开发商)分享了，房地产开发商并非集体土地所有者，也能分享土地增值收益，但是作为土地
所有者之一的农民却分文不得。由此可见，非公共利益性质的征地行为无偿剥夺农民的土地发
展权是毫无道理的(黄祖辉、汪晖，2002)。土地增值收益面临着农民、政府和开发商三者的薄
弈，同时亦存在政府间的博弈(毕继业、朱道林，2003)．
姜开勤(2004)把征用土地的增值收益来源划分为：土地投资增值收靛、农用地1}农发展
权增值收益、土地自然增值收益和征地“不完全补偿”增值收益四部分，认为在土地增值收益
的分配中，因对被征用土地的投资而形成的增值收益应按“准投资谁收益”的原则在国家、集
体和农民之间分配，农用地非农发展权增值收益应该归国家而土地自然增值收益应归农民和集
体，同时改革征地制度、增加补偿额度。
谭荣和曲福田等(2004)从社会福利的角度，建立了农地非农化的社会福利分配模型，在
对国家征用土地对农民、国家和土地使用者各方福利分配的研究基础上，认为为了保护农民的
利益，农地非农化应该控制在～个稳定的速率下；明晰国家和集体土地产权主体可以有效解决
农地征用过程中信息不对称问题，并且明晰土地产权主体是解决农地征用收益合理分配的前提；
农她的征用价格应该以市场的流通价格为标准进行确定。
经过20多年的农村变革以后，农地本身的价值和功能已发生根本性变化。土地的主要功能
对农民来讲主要是一种资产的权利和保险。现在和今后一段时期，中国大多数农村将完成经济结
构的转型， 这意味着土地的经济价值将因农地的非农化使用而人人提高，这样，农民对农地享
有的权利在农地非农化后是否仍然适用，这必须在法律上予以明确澄清(刘守英，2000)。
1．2．1．3有关土地发展权的问题
黄祖辉和汪晖(2002)就农民的十地发展权进行了比较深入的讨论。我国目前没有土地发
展权的概念，美国设有农地发展权，政府如果需征用土地，必须向农民购买土地的发展权，而
农民若想将农用地转为1F农用地，也需向政府购买土地的发展权，发展权是有价的。他们认为
解决土地发展权补偿的办法可以有两个：第～个办法是，严格将征地范围限定于公共利益目的，
非公共利益性质的用地交易，交由市场机制来加以解决，让用地者自己跟农民通过谈判达成交
易，可以参照土地增值税条例，将部分土地增值收益收归国有。第二个办法是，在不改变现行
有关土地征用的法律框架下，区别公共利益目的和非公共利益目的两种不同性质的征地行为，
设定土地发展权，修改十地征抖j办法，对于非公共利益性质的征地项目，在补偿内容中增加土
地发展权补偿一项。土地发展权补偿价格由独立的土地估价机构米测算。
1．2．2简要评述
很多学者从各个角度阐述了现行征地补偿安置办法存在的问题和需要改进的地方，如提高
补偿和安置标准、明晰农地产权，但是很少学者以统筹城乡发展的眼光，将征地和失地农民问
题作为城市化和工业化的内在矛盾来进行解决，没有对失地农民的可持续发展能力给予足够的
关注。另外．不少学者通过各地的案例来论证了征地补偿标准过低的事实，并阐述了在征地补
偿过程中各个利蔬主体的利菔分配关系和分配比例，但～般均只是针对现实存量补偿费分配的
研究，弗没有把利益分割关系延展到土地价值和土地预期收入这一更大范围内，从而考察被征
地农民和政府等利益主体的动态收益分割，进而研究被征地农民在工业化和城市化中的发展能
力和持续收益能力。本论文的研究试图弥补上述不足。
1．3相关概念界定和假设前提
为了完成本文的研究，有必要对其中涉及到的概念和假设前提进行界定。
本文所指的征地包括普通意义上的征地，也包括隐性征地。普通意义上的征地是指由于工
业化和城市化的需要或者社会公共利益项目的需要．建设项目征收农村土地，农村土地所有权
转为国有。隐性征地包括两种情况：第一种情况是国家出于某种需要，征用农民土地，农民失
4
中国农业大学硕士学位论文第一章引言
去了对土地的支配权，但土地的所有权仍属村集体所有，农民仍保留有限的经营权，如北京市
绿化带征占地，农民可以在绿化隔离带十地上种植林木并获得一定的收入；第二种情况是农民
土地已经变为非农建设用地，农民失去了土地的经营权，但仍保有土地的所有权并获得租金收
入，如北京市大兴区孙村、榆垡等乡镇的“以租代征”方式，之所以出现“以租代征”，主要是
因为无法通过征地方式获得建设用地指标。
结合北京的实际情况，本文所涉及的征地包括两种类型：一种是征收，即在征地的同时土
地的所有权也随之征转为国家所有，例如开发区建设征地：另一种是征用，被征十地的所有权
并没有转移，政府只是征用的全部或者部分的使用权，例如绿化带建设征地。另外，本文中所
指的被征农民十地，即征地的对象，主要是指被征占的农用地，包括耕地、园地、林地、牧草、
水面以及其他农用地等。而失地农民则是指因征占地而失去土地所有权或经营权的、欠地前具
有农村户籍的人员。
在北京市近郊的很多征地项目并没有涉及到耕地占用的问题，征用的大多为集体非农崩
地；但远郊的征地项目中，仍存在非法占用耕地、乱圈乱占的问题，但是，本文中所分析的各
种征地模式的利益分配和征地制度改革均以最严格的耕地保护制度为前提，在现有法律制度框
架下，侧重探讨征地补偿过程中的利益分配和利益分割问题。另外本文很重要的一个经济学假
设前提，就是权利应与收益或租金相对应；收入是财富(资本)的产出，如果农民拥有足够的
发展启动资金，则其所获得的持续收入能力就会越强，相应的自我发展能力就越强。
1．4研究目标与研究方法
在总结现有研究和实地调查结果的基础上，本文拟研究的目标是：以利益分割作为切入点，
以保护农民利益为出发点，探讨伴随着城市化过程的征地补偿中，如何使得被征地农民在土地
增值利益分割中获得更多利益，以保证其发展启动资金的需要和持续收入能力的提高，实现城
乡统筹发展。
具体目标可涵盖以下几个方面：
(】)探讨征地补偿过程中的土地增值利益分割荧系：
(2)分析北京市征地补偿与利益分割存在的问题：
(3)探讨城乡统筹发展下的征地制度安排。
表l一1重点调研样本点情况表
样本村(镇) 选点依据
北京市通州区A乡镇
北京市朝阳区B乡镇
北京市平谷区c村
北京市丰台区D村
北京市丰台区E、F村
北京市大兴区G村
北京市大兴区H村
北京市失地农民保险试点镇
奥运场馆建设征地
土地股份制改革
股份合作制社区改革
城市绿化带征占地
开发区征地
小城镇征占地，“以租代征”
为了达到以上研究目标，本文主要采用了理论分析结合统计分析、案例分析的研究方法
中国农业大学硕士学位论文第一章引言
通过在北京市朝阳、通州的2个样本乡镇和大兴、丰台、平谷的16个样本村的实地调查，获得
160个样本农户的问卷调查数据，以及z个乡镇、6个村的重点访谈资料”，并从其他途径获得
了大量的二手材料。其中本文中案例分析涉及的重点调研样本点及选点依据如表卜一l所示，涵
盖了北京市大部分征占地类型，力图使得样本点更具典型性和代表性。
。本文部分数据米自笔者参加的北京市农委课题《北京市失地农民利益问题研究》调研数据，特表谢意。
6
第二章征地补偿与利益分割的理论模型
本文所涉及的利益分割是指在城市化和工业化过程中，从征收或征用农地，到农用地在转
为非农用地之后的国有土地转让，这一过程中包括土地增值收益在内的土地利益(不包括地上
建筑物等引起的增值收益)在农民、集体、政府和用地单位之间的分割关系，而不是指单纯的
征地补偿费在农民和集体、政府之间的存量货币分配关系。
2．1征地补偿标准与利益分割的关系分析
我国《土地管理法》规定，“征用耕地的补偿费用包括十地补偿费、安置补助费以及地上附
着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。
每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。
但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。”关
于我国征地补偿标准中以十地年均产值倍数法作为补偿额的主要计算方法是否合理，很多学者
更多的偏向于从土地发展权角度入手，认为十地被征用为非农建设用地以后，衡量其土地价值
的已经不再是土地的物理特性和年均产值，而是土地用途改变以后的增值收益，认为农民应该
有权分享土地的增值收益(黄祖辉，汪晖，2002；刘守英，2000：张小铁，1996：周其仁，2001；
等)。我们认为，十地交易价格的高低，所依据的是十地来来预期收益，而不应该是历史收益。
冈此现行的补偿标准显失公平。
从产权角度来看，由于农民只拥有某种契约F的经营权，是不完整的使用权，其相应的收
益权也是不完整的，因此以土地年均产值作为主要指标来制订补偿标准，对于农民来说是不公
平的。排他性使用权、自由竞争的转让权、完整的排他性收益权是一组相互约束的权利，只有
排他性使用权和自由的转让权得到保障，完整的收益权才能成为现实。也就是说，信息充分时，
当某个行为主体面临一个有若干可能性的选择集时，仅在当其自由选择权被允许的情况下，他
才会自动识辨晟佳的选择解，从而确保其最大收益。农民如果拥有排他性的十地使用权和转让
权的话，必然会选择将土地用于能产生最大收益的途径上；很明显，农民选择将士地用于非农
建设或开发，或者选择将土地转让给其他使用者使之用于能产生最大收益的用途上，将会获得
自身的最大收益。然而我国的《土地承包法》部明确规定农户不能改变所承包土地的农业用途，
转让时亦不得改变土地的农业用途：即使在农业用途之内，农户面临的可能性选择仍然是有限
的。可见，即使在农业内部改变用途，农户仍然无法就所面临的选择集作出最优选择，当然也
无法获得最大收益，所以我们认为其拥有的收益权是不完整的。因此，政府的产权制度供给限
制了农民的士地收益权，而政府反过来又以农民的不完全收益——土地年均产值作为确定补偿
标准的主要依据，术免有些“掠夺”的性质了。
因此，从征地补偿标准及其计算依据来看，在整个土地利益的分割中，农民最终获得的利
益必然被挤压在一个很有限的范围内，而且从法律和制度上没有利益扩展的可能性，除了获得
7
中国农业大学硕士学位论文第二章征地补偿与利益分割的理论模型
有限的安置补偿费外，农民无权参与其余土地利益的分割，而土地的初始增值收益。以及未来
的持续投资增值收益都将只在政府和用地单位之间分割。
2．2征地过程中利益分割的经济学解释
为了更好的分析征地过程中各利盗主体的利益分割关系，本文将构建一个简化的线性模型
。来阐述这一问题。如图2一I所示，横轴和纵轴分别表示土地的数量和价格，用Q和P来表示，
在城市末扩张之前，城市的国有土地供应量是一定的，因此供给曲线为直线s，此时需求曲线
为D。随着城市化和T业化进程的开始，土地需求扩大，需求曲线向右移动，得到薪的需求曲
线D’，此时如果农民集体的土地不进入士地市场，土地市场的供给量仍为OE，则此时土地市
场的价格为P2。假设农民集体土地能够自由进入土地市场，使得士地供给曲线具有了一定的弹
性和正常供给曲线的属性，得到新的土地供给曲线s’，和需求曲线D’相交与C，此时土地市场
处于市场均衡状态，土地市场价格Pl即城市扩张后土地市场均衡价格。对比城市扩张前的情况，
农民集体土地进入市场后，土地市场利益空间增加量为△ABC，其中城市十地购买者分享AAGC，
十地供应者农民集体的福利分享△BGc。在农民集体的土地可以自由进入市场交易而政府又没有
其他征税等行为干预市场的话，土地交易双方分享了全部的土地利益。
Q
图2一l农民集体土地入市的剩余分割圈
然而，现实情况是农民集体土地无法自由进入土地市场，而政府也不可能不作为，农民集
体的土地必须先由政府征收，转为国有土地之后，才能实现非农化进入土地市场进行交易。冈
此，现实的土地市场中，农民集体并不是市场主体之一，被排除在市场利益的分割之外。所以
图2～l中的供给曲线s’在现实中是不存在的，但是，从长期的动态过程来看，城市扩张后农
民集体土地通过政府征收然后进入土地交易市场，跟农民集体土地自由进入土地市场的情况是
一样的，土地供给曲线同样具有一定的弹性。因为无论是假设的农民集体土地自由入市的供给
曲线s’还是政府国有土地供给曲线，其弹性的意义是指一定的农地非农化速度，而该速度均由
。初始增值收益是指七地征用后，经过平整和基础设施建设，作为国有土地转让时产生的增值收益。
。实际上t士：地市场的供给需求曲线未必会呈线性规律，本文采用简单线性模型只足为了简化问题便于分析
以下分析将全部采用线性模型。
8
中国农业大学硕士学位论文第二二章征地补偿与利益分割的理论模型
政府控制，因此，为了简化问冠便于分析，笔者假设城市扩张征地过程中，政府土地市场的供
给曲线斜率与假设的农民集体土地自由入市的供给曲线的斜率～致，如图2--2所示．政府供给
国有土地供给曲线s”和农民集体土地供给曲线s’重台，这样便于将农民集体的利益纳入到分
析框架中，来讨论征地过程中土地利益的分割情况。
P
P2
Pl
P3
Pd
Pe
图2--2城市扩张过程中土地市场剩余分割图I
由于北京市2002年出台了《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的有关规定》，
2004年又出台了《关于停止经营性项目国有七地使用权协议出让的补充规定》，规定所有经营
性用地均须通过招标、拍卖、挂牌方式在土地交易市场公开进行，因此，可以将北京经营性项
目国有土地转让视作市场行为，各级政府作为市场供给主体参与市场交易和市场利益分割。既
然政府作为市场主体，那么必然符合“理性经济人”的假设，追求自身利益，而且政府作为国
有土地的寡头垄断供给者，可以控制市场的交易价格和交易数量，因此，这一市场也必然呈现
山与一般竞争性市场不同的情况。如图2—2所示，由于存在征地价格P。，而政府又必须确保
自己的利益空间，因此，必然会存在一个类似招标、拍卖底价的价格Pd，如果交易价格低于该
价格，交易行为是不可能发生的，即需求曲线与Y轴的交点B落在OPd之间的话，该市场上是
不存在交易空问的。针对这一特点，笔者将分以下几种情况来讨论各主体利益分割情况。
第一种情况，市场均衡数量Q1大于P^时政府的供给量Q，，那么市场均衡价格P·>Pd，这
时的市场存在市场交易空间。这时，如果在竞争市场条件下，市场均衡价格和均衡数量由供给
曲线和需求曲线相交的E点来决定，此时市场均衡数量为Q-，而市场均衡价格为P·。那么，
城市十地购买者获得的利益空间为△BPtE，政府的利益空间为梯形P-P￡E围成部分，农民集
体理论上获得的番q余空间⋯为△oP￡。从科益分割情况F来看，城市土地赔买者的获得了全部
的市场剩余，而政府从本该农民集体获得的市场剩余中分割了一部分。
事实上，由于政府作为垄断供给者，可以通过控制价格或者控制数量来使得交易价格高于
市场均衡价格P-，从而可以分享到更多的利益。如图2--2所示，假设在Pd和P·之间存在交易
价格P3t那么在该价格下面，政府所愿意供给的土地数量为Q：，而在这一数量下，土地购买者
愿意承受的价格为P：，因此，在政府拥有价格控制权的情况下，必然会把价格定在Pz，而不是
。这里所说的剩余空间足指假设集体土地臼由入市情况下，农民集体作为十地供给者理论E的剩余空间，并不
是指实际的征地补偿中农民可获得的补偿额。
9
中国农业大学硕士学位论文第二章征地补偿与利益分割的理论模型
P3，这样可以榨取土地购买者更多的消费者剩余。从现实情况来看，政府通过挂牌等方式出售
土地普遍可以获得较高价格。同样，政府可以通过把供给数量控制在Oz，来获得高于市场均衡
价格的Pz。无论是政府控制价格还是控制数量，在这种情况下，政府的利益空间增加为多边形
P2PeCFA围成部分，十-地购买者的剩余被压缩为△BPzA，农民集体的剩余空间仍为AOP。C。政
府以牺牲社会总福利的代价从农民集体和土地购买者的剩余空间中，分别分割了部分利益。
第二种情况，假若市场交易量为Q-，Pd=Pl，土地市场恰好处于均衡状态，土地资源也处
于最优配置状态(如图2—2所示)。此时．土地购买者的剩余空间为△B PIE，获得了应得的所
有剩余；农民集体的剩余空间为△onC，而政府的利益空间为梯形P，RcE围成部分，可见政
府并不从土地购买者身上获得利益，其利益空间全部从农民集体的剩余中分割所得。
第三种情况，市场均衡价格PI<Pd，但是需求曲线与Y轴的交点B处于Pd的上方，此时，市
场仍有交易空问，如图2—3所示。由于政府必须保持一定的利益空间，交易价格不可能低于
Pdt因此，此时的交易价格为Pd，交易数量为Q：。土地利益分割情况为：土地购买者剩余空间
为△BPeA，农民集体的剩余空间为多边形PeOCF围成部分，而政府的利益空间为[3PdP。FA。
由于实际的土地交易量为Q2，政府在预期利益一一Pd的价格的驱动下，土地的储备黾至少为
Q3，而Qs>-Q2，于是便会出现“征地过度”的情况，导致大量被征土地闲置荒废，土地资源利
用效率低下。当一个城市投资不足或者购买力不足的时候，政府盲目征地的土地储备就根有可
能导致“征地过度”的情况。
P
Pd
Pl
P。
o
Q2 Q· Q3 Q
图2--3城市扩张过程中土地市场剩余分割图Ⅱ
第四种情况，需求曲线与PiE没有交点，即需求曲线与Y轴的交点B落在PaI拘TYZ。假
设政府必须保持一定的利益空问，即Pd不变，则在这种情况下，该“市场’’不存在交易空间，
市场上也是有价无市，政府宁可储存土地也不会低价出售给土地购买者。
2．3农民集体土地自由入市的理论模型
通过上面的分析可以看出，征地补偿中的关键问题是土地利益在土地购买者、政府和农民
集体三者之间如何分割及其各自份额大小。
政府之所以要参与土地收益的分割，理由主要有两个：一是土地征转为1乍农建设用地后所
10
中国农业大学碗士学位论文第二章征地补偿与利益分割的理论模型
带来的增值收益，是由于政府和社会投资的结果，因此，政府有权要求分享部分土地收益；二
是土地作为一种重要的稀缺资源，尤其对于耕地来说，更是如此，那么，农地的非农化必须与
耕地开垦同时进行，才能保持一定的耕地总量以确保粮食安全的实现，而耕地的开垦和复垦通
常由政府来完成，冈此，政府必须从土地收益中分割部分利益，以确保这一职能的实现。
虽然政府有足够的理由参与土地利益的分割，但是通过征地的方式未必是理想途径，因此，
政府采用何种方式介入土地利益的分割是一个值得探讨的问题。目前很多学者都认为应当允许
农民集体土地自由入市，实行市场竞争交易，而政府通过征税的方式参与土地利益的分割。基
r这一观点，笔者构建了以下简单模型进行分析，试图将政府征税方式与征地方式这两种参与
七地利益分割的不同方式进行比较分析。
假设农民集体土地自由入市，政府没有任何干预市场的措施，那么此时的土地市场是竞争
性的，市场均衡价格和均衡数量分别为P，和o】，市场处于虽优配置状态。如果政府对土地供
给者农民集体征收税赋T，如图2—4所示，}n P3 J=T，那么相当于农民集体的土地供给成
本增加，必然导致土地交易价格升高；而价格的升高导致土地需求数量的F降，实际市场交易
量Q：小于市场均衡数量Ql，最终情况是农民集体通过价格杠杆将一部分税赋转嫁给了土地购
买者。此时十地购买者的剩余空间为△BP2A，而农民集体的剩余空问为ZxOP3F，政府的利益空
问为口P2P3FA。
P
图2—4政府征税情况下土地市场剩余分割图
与一般情况下政府通过征地方式参与土地利益分割的情况(如图2—2所示)相比，假设
实际交易数量均为Qz．交易价格为Pz，那么，在征税方式下，政府将多边形P3P。CF围成的利
益空间返还给了农民集体。因此，P，与Pc的差距，即多边形P3P。CF围成的市场剩余空间的大
小，是目前众多学者所认为农民利益受损的关键。很明显，如果能将P。提高到P。的水平，那
么即使通过征地方式，农民集体也可以获得市场交易方式下所能获得的全部剩余。但实际上，
在这一理论模型中，价格P·、Pz、P3．以及交易数量Q1、Q2，均由竞争市场的假设前提所得，
因此，在政府垄断一级土地市场的情况下，上述交易价格和交易数量是不存在的，多边形P，PccF
围成的利益空间的大小也无从确定，所以，通过提高征地补偿标准的方式保障农民集体的利益
是不现实的，也是不可能的。
n
T
n
口=：
P
中国农业大学硕士学位论文第二章征地补偿与利益分割的理论模型
2。4集体土地自由入市模型中剩余分割的案例分析
由于2．3节的理论模型是一个总体市场模型，并1}微观个体模型，而实际上。北京市二级
十地市场采用招标、拍卖等方式进行土地交易亦不过一两年的事，因此，尚欠缺翔实的资料和
数据来求得土地供给和需求曲线，而将个体案例的数据来分析总体市场模型的利益分割情况也
有失偏颇，同时分析土地购买者的剩余空间也变得很困难。但是对于个体供需主体(单个征地
项目)来说．上面的理论分析仍然是有效的，因此笔者将继续借助2．3节的理论模型，尝试通
过北京市个体征地项目的案例分析，来讨论北京市征地过程中政府和农民集体的利益分割情况。
由于数据原因，无法获得耧个北京土地市场的总体数据，冈此土地市场的供给和需求曲线
也无从取得．即使在单个征地案例中，供给需求曲线也是难以确定的，所以，在讨论各主体的
利益分割时候，要确定各主体利益空间的绝对量大小存在很大的困难，而只能求得主体之间利
益空间的相对比例，如图2—4所示，在无法确定SP3PecF的大小的情况下，如果能求得SAOP。C
与Sp3p。CF的比值，对于分析政府和农民之间的土地利益分割，讨论如何保护农民利益，同样是
有帮助的。
从图2—4的线性模型可以看出：
鲁P=普j Q，2半3 Q 2
、3
P 3
—P———e——Q—．—2—．P
s△DRc— Q3．t P3 8
黾唧Q2‘P3_Q3t Q2"B一半
L‘·Q：
Q2P32一匕2
n‘
匕2一R2
因此，要求得SAoP。c与SP3P。cF的比值，在已知Pc的情况下，关键是求得P3的人小。以下
通过北京某旧村改造征地项目的案例分析，来讨论S△o眦与SP3P。CF的比值问题。
本文所选取的案例村G村地点毗邻北京市某国家级开发区，属于开发区征地，其中包含有
旧村改造项目。G村现有人口4560人，居住面积270000平方米。若实施旧村改造，需居住面
积270000平方米，配套公建面积约20000平方米，按容积率1．1计算，需用地面积为263600
平方米．小区道路15000平方米，总共需农地面积为278600平方米。而根据卫星城的总体规划，
该村旧村改造共规划居住用地面积为920000平方米，出去旧村改造建设村民住房所需的278600
平方米之外，可开发的土地面积为641400平方米，而这641400平方米面积，由于不属于旧村
改造的村民住房建设用地，所以必须先征为国有，然后再开发。不过开发主体仍为政府，而不
是把土地转让给房地产商开发。下面本文将把这641400平方米土地分离出来单独讨论，因为其
跟现实中普遍的建设项目征地在程序和性质上都是相同的，正是本文所要讨论的征地项目中土
地利益分割问题所需。
根据笔者调查所掌握的资料，该宗地的征地总平均成本为8．5万元／亩，总征地成本约为
8177．85万元t那么Pe=127 4元／平方米；该村所在地区属于北京市六级地价区位，用于住房
2
中国农业大学硕士学位论文第二章征地补偿与利益分割的理论模型
用途的基准地价为1060～1820元／平方米。，本文姑且使用该区间中的平均地价1440元／平方
米作为该宗地的基准地价，亦即市场交易价格pz，而Q2=641400，那么该宗地的市场价值总额
为V=1440×641400=92361．6万元，即S口OQ2AP2。
在2．3节的理论模型中，假设集体土地可以自由入市，而农民集体必须在出让土地的同时
承担一定的税赋T，由丁二
SoQ2FB=SOQ2爿P2一SB尉巳=SoQ：一B一：T：
所以，如果可以求得集体税赋总额I T l，那么就可以求得上式中的SOQzFPs，在Q：己知
的情况下，进而求得n。而由于理论上所假设的这一税赋的税率并不存在，因此处于分析的需
要，本文选择了增值税作为替代来计算税赋总额I T I。而增值税是以所出售标的的增值总额
作为征税对象的，因此，要计算征税总额，必须首先求得农民集体转让土地之前的土地开发成
本，总开发成本为12158．25万元，如表2—1所示。
表2一l土地开发成本情况表
往：“七通一平”是指：宗地外通路、通电、通信、通上水、通下水、通燃气、通热力及宗地内土地平整
由于目前征地制度卜的征地成本近似等于土地原先农业用途产值的30～50年折现值之和，
在计算土地增值税时理应扣除，因此，土地增值额的公式如下：
土地增值额=土地转让收益一土地开发成本一征地成本
在G村案例中，十地增值额=92361．6--12158．25—8177．85=72025．50万元。
根据我国1994年颁布的《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，有关土地增值税的课征
税率如下：
耋!二!圭垫塑笪茎塑皇墨堂型皇查
级数土地增值顿税率(％) 速算扣除系数
增值颧未超过扣除项目金额50％的部分30
2 增值额超过扣除项目盘颧50％丰超过lO㈣的
3 增值颧超过扣除项目宅额】O僻末超过200％D
40
50
0
5％
4 增值颧超过扣除项目盘额200％的部分60 3fi％
8引自2002年12月lO同开始施行的《北京市基准地价表》。
13
中国农业大学硕士学位论文第二章征地补偿与利益分割的理论模型
土地增值税税额的计算公式如F：
应交土地增值税额=土地增值额×所在级别税率一扣除项目×速算扣除系数
在G村案例中，由于增值额大人超过扣除项目的200％，因此该项目中，应交土地增值税
额为：
应交土地增值税额=72025．5×60％一(12158．25+8177．85)×35％=36097．67万元
由此可得，理论的农民集体土地交易市场价值总额SOQ2FP3=92361．6—36097．67=
56263．94万元，于是可以求得P3=56263．94÷641400=877．2元／平方米，己知pe=127．4元／
平方米，那么SaoP。C与SP3 PoCF的比值为0．021，即农民集体和政府的剩余比约为1：50。二
者的剩余比值相差如此悬殊，农民集体几乎无剩余可言，亦即政府几乎拿走了理应属于农民的
全部市场剩余，因为在如此低的征地价格之下，相应的土地机会成本会非常大，农民几乎只获
得了十地原先农业用途机会成本的补偿而没有分享到土地增值效益．这与现实情况也是相符的。
需要解释的是，农民实际可获得的收益或者补偿跟理论模型中“剩余”是完全不同的概念，
市场剩余是指市场交易收益扣除机会成本所得的剩余价值部分。如图2—5所示，收益I=P·Q，
在n下．农民集体获得的收益空间为SOQ2GP。，此时的土地机会成本为SOQ2GC．而剩余空间
仅为S△oP。C。如果SaoP。c越小．那么说明农民集体应该获得的市场交易情况F的剩余越小，
实际获得的收益趋向于等于土地的农业用途机会成本。
2．5小结
P
P2
P3
Pe
图2—5政府征税情况下土地收益分割图
本部分内容通过简单线性模型的分析，并结台北京市G村旧村改造征地项目的案例分析，
探讨了城市扩张过程的征地项目中，假如集体土地自Eh／k市情况下本应属于农民集体的市场交
易剩余，加入政府征地的条件，在政府和农民集体之间的分割情况，得出以下结论：
第一，政府通过征地的方式牢牢控制征地权和征地定价权，从农民集体的剩余空间中分割
得到了绝大部分的利益。
第二，G村案例分析中，在政府征地和控制征地价格的情况下，农民集体的剩余空间几乎
为零，仅获得相当于土地原先农业用途机会成本的补偿，这与现实情况比较接近。
第三，现实中，政Jf；f理应从获得的全部市场剩余中分离出一部分返还给农民，是符合道理
的，有利于农民的后续发展，有利于构建和谐社会。
14
中国农业大学硕上学位论文第三章北京市征地补偿与利益分割现状和问题分析
第三章北京市征地补偿与利益分割现状和问题分析
3．1北京市征地与安置补偿概况
根据《北京城市总体规划》，北京城市规划区将形成“市区、卫星城、中心镇、建制镇”四
级城镇体系布局。为了改变人口和产业过于集中在市区的状况，1993年以后，北京城市建设重
点逐步从市区向郊区战略性转移，使得北京郊区城市化步伐逐步加快。其中市区建成面积己从
1996年的487．7平方公里扩大到2002年的654．5平方公里；而城镇建设用地面积也从1980年
的400平方公里扩张到2002年的941平方公里，可见北京市的城市化扩张速度之快。以下两组
耕地数据很好反映了这个问题(见表3—1、表3—2)。
表3一l近年北京市耕地面积情况表
数据束源：北京市农工委《北京郊区经济发展概况》
从表3--l可以看出，在1996到2002年间，北京市的耕地面积一直在持续减少，而且减少
的速度不断加快．直到2003年耕地面积才出现了止的增长。北京市近年耕地面积减少的原因主
要有：建设用地征占耕地、生态退耕、农业结构调整以及抛荒等，其中各类建设用地以及绿化
隔离带等建设征占耕地是造成耕地面积减少的最主要原因。1998年至2003年间，各类建设征
r々耕地12．7万亩(如表3—2所示)。从征占耕地面积的年递增率来看，箨年征占耕地面积相差
较人，其中2001以斤各类建设项目征占耕地面积较2000年以前出现较人的增长，说明了近3
年来北京市城市建设和扩张速度人幅加快。
表3—2近年北京市征占耕地面积情况表
数据来源：北京市国十资源与房屋管理局
从北京市情况来看，征地主要类型有开发区征地、绿化隔离带和“五河十路”绿色通道建
设征占地、小城镇建设征地、卫星城建设征占地、旧村改造征占地、市区道路和其他建设征地
等，其中北京市除了经市政府批准的开发区外，各区县、乡镇均有建有T业园区或者开发区，
成为征占地的一大途径。例如1997年以来，北京经济技术开发区征用大兴区亦庄镇土地2．26
万亩，占原全镇土地3．53万亩的64％；北京市绿化隔离带规划总面积为240平方公里，截至
2004年初·共完成绿化面积儿2万平方公里，这一区域的22．2万农业人口基本完全失地；“五
河十路”总K 1000公里，预计需占用农民承包地11．8万亩，按人均l亩地计算，至少造成11．8
万农民失地。据统计，自1998年以来，各类建设征占地总共至少造成了40万以上的农民失地。
城市扩张的加速，造成了大量的农民失去土地，如何妥善补偿和安置失地农民，使之分享
到城市化的好处、生活得到改善是一个很重要的问题。自1993年《北京市建设征地农转j二人员
安置办法》颁布以来，该文件一直都是北京市征地补偿的政策依据，主要补偿安置办法为货币
安置结合招工安置。2094年7月北京市政府先后出台了《北京市建设征地补偿安置办法》(市
政府[2004]148号)、《关于本市建设征地农转工自I攥人员社会保险有关问题的处理办法》(京劳
社养发[2004]78号)以及《关于征地超转人员生活和医疗补助若干问题的意见》(京政办发
[2004]41号)等文件，推行建设征地货币补偿安置和保险安置相结合的办法。
为了更好分析北京市现行征地补偿和安霓办法，以下通过两个样本村镇实行的安置模式来
对比说明。
第一种：货币安置+就业安置。
北京市G村的征地属于开发区征地，安置补偿办法采取“2-}-2+1”的方式，即2万元的自
谋职业费+2万元的就业补助金+l万元的保险费。其中保险费由村民自行投保商业保险，没有
专I、J的失地农民保险．具体操作方式如表3—3所示。
表3—3“货币安置+招工安置”情况表
年龄安置方式安置方法保险备注
16岁以下无无无
招工安置三险丁资收入
16～45女
招工安置
(2万元就业补助金归接收单位) 均有(545元／月)
16～55男
自谋职业领取自谋费(5万元) 无白谋职业
45以上女
超转领取生活费(320元／月) 无
55以上男
第二种：货币安置+保险安置。
北京市A镇属于市失地农民保险试点镇，由于就业安置困难．对于自’谋职业者该镇选择了
“货币安置+保险安置”的办法。自谋职业人员须签订《自谋职业协议书》，一次性领取安置补
助费2万元和3万元社会保险储备金。政府成立投资管理公司统一为自谋职业人员办理养老保
险，并负担集体和个人缴费额的80％，自谋职业人员本人负担集体和个人缴费额的20％。投保
人员年龄到达领取年龄(男60周岁、女55周岁)可领取300元养老金／月，直至≯E亡。具体办
法如表3—4所示。
表3—4“货币安置+保险安置”情况表
年龄安置方式安置方法保险备注
16岁以下无无无独生子女补助
招工安置只负责推荐
视工作
由镇劳动部门负责推荐就业2次，
半年后推荐不出的转为自谋职业处
16～50女而定
理
16～60男
自谋职业
领取自谋费(2万元)
有
年龄到达领取年龄(男60周岁、女
保险储备金(3万元) 55周岁)可每月领取300元养老金
55以上女
超转领取生活费(320元／月) 无400j己，R
60以上男
注：50到55周岁的女性超转人员，参加养老保险的缴费额全部由村集体承担，年龄达到55周岁起每月领取
400元，直至死广。在朱达55周岁前按400』c／月的标准一次性全额发放。
16
中国农业大学硕士学位论文第三章北京市征地补偿与利益分割现状和问题分析
这两种征地安置补偿模式中，如果村集体的土地被全部征完，村集体撤销而农民转居的话，
那么征地补偿中的土地补偿款交由上级政府(一般为所在乡镇政府)处置；如果属于不完全征
地，村集体仍然保留的话，那么土地补偿款划入村集体资产进行处置。在征地过程中，农民还
可以获得的补偿除了上述安置补助费外，还有青苗及地上附着物补偿费。
这两种征地安置补偿模式是目前北京市一般征地项目普遍采用的征地补偿办法，两种征地
补偿安置模式的区别在于对被征地农民中就业人口的就业安置处理上，前者是采取“部分解决
就业+自谋职业”的办法，后者则是采取“全部白谋职业+保险”的办法，而两者在处理超转
人员和16岁以下人员的问题上是完全相同的。自2004年7月北京市政府出台了《北京市建设
征地补偿安置办法》之后，“货币安置+保险安置”办法将逐渐成为今后一段时期内北京市征地
补偿安置的主要模式，原因在于为被征地农民中就业人口解决就业的压力越来越大，政府转而
采取为该部分就业人口提供最低生活保障并由其自行解决就业问题的办法。这种保险安置办法
的好处在于有利于失地农民保险逐渐向城市社会保障过渡，有利于被征地农民的“城市化”过
渡，不足之处在于被征地农民所能分割到的利益太少，无法保证被征地农民的可持续收入和发
展能力， 这个问题在下面的3．3节中将作详细阐述。
3．2北京市征地过程中利益分割模式分析
在北京目前城市扩张中，由于开发区建设、绿化隔离带和“五河十路”绿色通道建设、小
城镇建设、卫星城建设、旧村改造、市区道路和其他建设等使得人量农地和集体用地被征转为
国有土地，这其中按被征地农民获得补偿和收益的类型不同，将各种形式征地中的利益分割模
式划分为保险安置补偿模式、“以租代征”模式和绿化带土地置换模式等二种模式，其中保险安
置补偿模式属丁．比较普遍的显性征地模式，而后两者则属于北京市两种隐性征地模式，各自均
具有比较明显的特点，因此，以下将结合案例来分析这三种利益分割模式的特点和区别。
3．2．1保险安置补偿模式
保险安置补偿模式是北京市比较普遍的一种利兢分割模式，具体补偿情况和操作方式如
3．1甘所述。其中以劳动力人口(16～50周岁的女性和16～60周岁的男性)为例(如图3—1
所示)，农民可获得的利益仅为青苗及地上附着物补偿费、自谋职业费和保险费。
图3—1“保险安置补偿”模式利益分割情况图
土地补偿款归村集体所有，并且只有在最新的北京市征地政策才规定，土地补偿款只有在
中国农业大学硕上学位论文第三章北京市征地补偿与利益分割现状和问题分析
村集体撤销的情况下才能部分或者全部分发到农民手中，而根据实际的访谈情况，在2004年7
月新的征地补偿政策颁布之前已经完成的征地项目，即使涉及到村集体撤销，士地补偿款也均
交由上级乡镇政府处理，不再分发。因此，如果村集体不撤销的话，土地补偿款归入村集体资
产，由村集体处置，并且大多只能以村公共支山形式使农民受益，或承担部分保险费用支出。
反观政府利益主体，除了支付征地成本之外，几乎占有了全部的土地非农化增值收益，也
同时获得了土地的所有权，于是在可预期的时间内，政府不仅享有持续的地租收益能力，而且
获得因土地开发而带来的稳定的税收能力。
3．2．2“以租代征”模式
“以租代征”模式是北京市小城镇建设中存在的一种变相的征地行为，属丁．现有法律框架
之外的一种制度安排。以下将以北京市H村为例，简单阐述“以租代征”模式的实际运作情况。
H村是国家重点小城镇建设示范点，由于工业园区的建设使得土地需求大幅增长，而现有城镇
土地难以满足需求的增长，于是必然导致更多的农地非农化。但是作为小城镇，政府并没有足
够的财力征收、储备和开发大规模的土地．而且要获得如此规模的征地指标，其手续之繁杂和
时间成本之高也使得城镇的规划充满了不确定性。在这种情况下，政府成立数个政府公司来经
营几大产业，并以租地的方式人规模租用农民土地，并以年付租金的形式向农民支付地租。具
体操作方式为：2003年2月起由镇政府组织，H村与镇政府签订了长期土地租赁合同，租赁期
限为70年．租赁十地包括全村3000亩耕地和1000亩左右毛荒地，面积共计3980亩，主要用
于本镇商业开发和篼三产业的发展，土地租金为每年1550元／亩，每10年递增10％，上限为
每年2500元／亩。村集体拿到租金后按照村现有的户籍人口数进行平分，人均可分得的租金约
为4000元／年，每年在12月31确定卜年的户籍人口，死亡的人口在现年中不进行租金分配，
新增出生人口可参与分配。镇政府每年在1月份和6月份分两次付清租金。
图3～2“以租代征”模式利益分割情况图
“以租代征”模式的利益分割情况如图3--2所示。农民获得了一次性的青苗及地上附着物
补偿，以及每年的租金收入；而村集体则成为无收益的空架子，在笔者所调查的H村中，本身
就没有太多集体资产积累的村集体只能从土地的租金中分一杯羹，以应付日常的村公共支出，
该村村委会的办公用房和办公设备也是所有被调查村中最为简陋的。另外，不像其他有着巨额
村集体资产的村镇那样，有着精明能干的年轻村长，H村的村长只是一个老实忠厚的老人，对
1：跟笔者的访谈，村长也不像其他村跃～样对利益分配问题避而不谈，而是畅所欲言，主要原
18
胃一圣
中国农业大学硕士学位论文第三章北京市征地补偿与利益分割现状和问题分析
因是在于村集体空空如也，村长也无钱可管。
与其他模式一样，“以租代征”模式中政府同样占有了几乎全部的土地增值收益，但是，“以
租代征”模式跟其他模式所不同的地方在于：一是其并不属于传统意义上的征地，因此并不存
在土地补偿费一说；二是村集体仍然保有土地的所有权，因此仍享有租赁合同期满后的土地收
益能力；三是政府并不需要一次性支付数额巨大的征地成本，而是采用年付的方式分期支付，
对于政府来说，土地开发后带来的持续资金流可以大大缓解巨额征地成本的压力。男外，相对
于当地较低的农业生产收入来说，十地租金明显高于农业产值，农民享受到了一部分士地增值
收益；此外，值得注意的是，H镇根据工业园区对劳动力的需求，对失地农民进行有针对性的
对点培训，使得农民的就业机会和就业能力大大提高，可持续收入能力也大幅上升，这是该乡
镇的“以租代征”模式中值得肯定的地方。
3．2．3绿化带土地置换模式
根据实际调研情况，绿化带土地征占地涉及的补偿和利益分割问题相对较复杂，以F将以
北京市丰台区E村为例，讨论该模式中各方利益主体的利益分割情况。
北京市丰台区E村，共有人口2640人，其中农业户口为1706人，1F农业户口为934人，
村域面积为1 16．70公顷，宅基地面积为26．3l公顷，乡镇企业r々地20．28公顷。2001年以来，
由丁北京市环路绿化带建设，规定E村绿化面积不小丁村域面积的50％。目前该村己完成绿化
面积为980亩，占1751亩村域面积的56％。绿化用地性质仍为农用地，村集体仍拥有所有权
和使用权，但是在绿化地带必须多栽树少种草，同时要修建围栏．并对绿地进行病虫害防治、
修剪和维护等，政府都有明确规定。对于绿化用地，政府给予的补偿标准为：一次性补偿苗木
费5000元／亩，从第二年开始连续3年给予120元／亩的养护费用，对占用耕地实施绿化的青苗
损失补偿标准为1500元／亩．对拆迁实施绿化的清渣费用补偿标准为每亩1000元。在春季绿化
前预拨50％，待验收合格后再拨付剩余的50％。另外，农民可以承包一定数量的绿化地，在享
受政府绿化费用补贴并完成绿化之后，从绿化地所种植的林木蔬果中获得经济收入。
在村集体方面，E村在完成了980亩的绿化地之后，村集体获许在本村余下的771亩土地
上进行土地开发经营，如果进行新村建设，在修建新村民住房时，可以按I：0．5的比例兴建商
品房用以出售，从t{而获臣得匿经济利巫益，但所、圃用于建设}商品-I房的区土匡地的所圃有权同时征转为国家所有。
i『¨⋯’房i尾一⋯⋯ji√J T，公公共共支支出出或或保保
，l一。[。。⋯至⋯。一’亟。一一一一至⋯一。]叫二l障费用困支。
i商品房土地的所有权卜—叫各级政府
19
中国农业大学硕士学位论文第三章北京市征地补偿与利益分割现状和问题分析
在这种土地征用模式中，由于是公菔性项目，政府并不作为经济利益主体出现，在土地征
用过程中，政府所获得的利益除了获得了用f建设商品房的土地的所有权之外，主要是以相当
低的成本完成了大规模的城市绿化建设。实际上，在这一模式中，政府采取的土地征用方式是
给予村集体对部分土地进行非农化经营的许可权来兑换绿化带建设，即给予了村集体获得部分
农地非农化增值收益的权利来换取村集体对部分土地进行绿化建设。所以，在这种征地模式中，
参与显性经济利益分割的利益主体只有农民和村集体，如图3—3所示o。
在这种征地模式中，被征地农民之所以出现可持续收入能力低下的问题，主要原因是并没
有获得类似土地征收的征地}h偿，而且农用地却被局限在某些很有限的农业用途，因此农业收
入能力1F常有限。在这种模式中，农民的就业和保障对村集体经济的依赖性很强，如果村集体
不能从土地开发和集体经济经营中获得良性发展，那么农民和村集体都将陷入凼境。
3．2．4三种征地模式的利益分割情况比较分析
前面所分析的三种模式均是目前北京市比较普遍的征地模式，其中保险安置补偿模式是一
般性征收十地的模式，在北京市乃至全国均具有共性，而“以租代征”模式则属于变相征地，
绿化带土地置换模式则属丁．土地征用的类型；三者之间有相同的地方，也有着较大的差异，如
表3—5所示。
表3—5三种征地模式的比较分析表
表3-5分析可以看出，一般采用保险安置补偿模式和“以租代征”模式的项目，被征地
都将被用T：-t}农用途，所产生的“非农化租金”绝大部分归政府所得，而绿化带土地置换模式
中涉及到部分的农地非农化，所产生的非农化增值收益归村集体所有，农民作为一个利益主体，
仅在后两种模式中分享到了小部分的_十地增值收益；从近期的农民满意度米看，前两种模式的
满足度远高于第二种模式；三种模式中只有“以租代征”模式的农民具有相对较高的持续收入
能力，其他两种模式农民的持续收入能力得不到保障；保险安置补偿模式中的失地农民保险是
其一大亮点，尽管只是最低生活保障，而笔者在调查过程中发现．“以租代征”模式中失地农民
反映的最人问题就是没有保险，缺乏保障，绿化带‘十地置换模式中农民的保障问题则是有村集
体自行解决和负担；由于体制和各种因素的影响，在各种模式的征地过程中，农民都不具备争
取获得更高收益的条件，谈判力量均很低；而从村集体经济的发展潜力米看，由丁绿化带土地
。图中的房屋收益，只有涉及旧村改造、新村建敬时候才能作为农民可获得收益的一部分。
。农民的当前满意度较高．土要原冈在于该模式大多涉及到房屋收益。
20
中国农业大学硕士学位论文第三章北京市征地补偿与利益分割现状和问题分析
置换模式中村集体获得了部分土地开发权力，因此拥有获得该部分土地非农化增值收益的能力，
发展潜力较征地项目前有所上升，其他两种模式中，村集体失去了对土地的使用权和经营权，
发展潜力大幅降低。
比较结果显示，三种征地模式均无法解决以下三个共同的问题：一是被征地农民无法从土
地的非农化增值收荫中分享到更多的利益；二是被征地农民的持续收益能力均不高；三是农民
的谈判力量低下。
3．3北京市征地补偿和利益分割的几个重要问题分析
为了进一步了解北京市工业化和城市化过程中征用农地及其补偿安置政策，以下将结合实
地调研数据来分析近年米北京市征地补偿的特点和存在的问题。
3．3．1农民可获得补偿问题
在讨论征地补偿问题的时候，很多学者非常关注在征地补偿过程中，到底农民可获得的征
地补偿费是多少，农民的可获得补偿是否满足其发展启动资金的需要，其后续发展能力是否得
到保证。根据北京市现行的政策措施，征地补偿过程中，农民可获得的补偿一般包括货币补偿
(安置补助费和青苗及地上附着物补偿费)和房屋拆迁补偿，如果涉及到村集体撤销的完全征
地，那么农姥还可以获得集体资产处置分配的份额。但是房屋拆迁补偿和集体资产处置，只是
征地过程中发生的财产变更、变现和存量分配的问题，属于纯粹征地补偿的且农民可获得的，
恐怕只有安置补助费和青苗及地上附着物补偿费两项。虽然有的地区把土地补偿款归入集体资
产，在集体资产处置过程中会将一部分土地补偿款划分给农民，例如朝阳区B乡镇，规定土地
补偿款在村民和集体之间按7：3的比例划分，70％归农民，30％划入村集体资产。但是划分给
农民的绝人部分份额是以公共支出形式支出，并不直接分配给农民现金，所以它不属丁-显性的
农民可获得补偿。
以下将以属于开发区征地的G村为案例，来分析北京市征地过程中农民可获得补偿的情况
(如表3—6所示)。在G村的案例中，笔者选取了该村中比较典型的J家庭进行了进一步的分
析，该农户一共3口人，其中需要安置的劳动力为2人，耕地面积为1．5亩，房屋建筑面积为
120M2，那么该家庭除了集体资产处置外，可获得的补偿总额为41．65万元。由于该村属于开发
区完全征地，所以该村面I艋着村集体撤销和集体资产处置问题，由于村干部对集体资产处置实
际情况都玮莫如深，所以真实情况笔者亦无从得知。但是从实地凋查情况得知，该村未处置前
集体资产累计总额为2000万元．而户籍在该村的人口为61)0人，不妨假设该村集体资产全部按
户籍人口平均分配，那么人均可获得份额为3．6万元；则J家庭总共可获得份额为3．6×3=10．8
万元。加上上面的41．65万元，J家庭在整个征地补偿和集体资产处置过程中获得的补偿折现总
额为52．45万元。
从补偿的折现总额来说，北京市近郊征地补偿水平已经不低．房屋补偿、安置补助费和集
体资产处置分配是农民可获得补偿的主要构成。除去房屋补偿和集体资产处置分配份额之外，
类似J家庭可以拿到10．45万的货币补偿，但由于这一货币补偿中，安置补助费．々了绝大部分，
而安置补助费只是针对劳动力年龄的人员，冈此，家庭中的劳动力数量直接影响了其所获得的
补偿金额的多少，而老人和16岁以下人口较多的家庭，则可获得的补偿金大大减少，生活上可
21
能遇到困难。从实地调查的数据分析结果上看，也可以反映出这一问题，160位受访农户中，
有24位农民明确表示对征地补偿不满意，占15％，而这24户家庭中，有21户家庭中有两位
以上的或超转或16岁以下的非安置人员，可见家庭劳动力数量对补偿金产生影响是北京市征地
补偿中普遍存在的问题，也是产生矛盾较多的原因。
表3—6 G村征地过程中农民可获得补偿情况表
是否分配
补偿内容平均补偿金额计算依据备注
给农民
被征地前3年
由于该项补偿中，粮田、菜地、
土地补偿费7．5万元／亩平均年产值古
鱼池、果园等不同类型的上地
补偿额不同，因此这里只按粮
的8～10倍
田补偿费计算。
被征地前3年
安置补助费5万元／人平均年产值是
安置人口不包括16岁以下人
的4～6倍
员
按照l季产值
计算，但多年
由于地上种植物不同，粮食、
青苗朴偿费0．3万元7意生的农作物足
蔬菜、果木和花卉的青苗补偿
青苗按照1年
费相差悬殊，这里按蔬菜l季
的产值计算。
产值计算
按每户】20平方米的建筑面
按原住宅面
积、2600元／平方米的供应价
房屋补偿31．2万元／户积1：1置换是
格计算，如果按珐地区的普通
商品楼市场价格3500元／平方
商品楼房
米计算，则补偿金额为42万
元。
村集体资产H有撤销村集体或者进行股
集体资产处置3．6万元／人总额按本村足份制等改革的村会处置分配
人口数平摊集体资产
此外，虽然房屋补偿并不纯粹属于征地补偿，但是从短期利益来看，房屋补偿在农民可
获得补偿中占有绝对比重，这足以左右农民对征地和补偿政策的态度和看法。从调研数据来看，
160位受访农户中有45户家庭涉及房屋补偿，其中42户对征地补偿表示满意，占45户受访农
户的93．3％。
诚然，获得房屋补偿的被征地农户，其生活环境和质量等方面得到了改善，享受到了城市
化的好处，但是远郊地区征地项目和更一般性的征地项目并不涉及到房屋补偿，被征地农户并
没有从房屋补偿中获益。另外，从被征地农户的可持续发展能力来看，占可获得补偿绝大部分
的房尾补偿属于基本生活资料的补偿投资，绝大多数农户均留作解决自家居住问题的资金来源，
不能投入扩大再生产，因此无法形成收入能力。因此，在没有涉及房尾补偿的更普遍的征地项
目中，被征地农户实质上也仅仅获得了相当于被征农地年均农业产值的若干年折现总值的补偿，
并没有从土地增值收益中分割到更多的利益。
中国农业大学硕士学位论文第三章北京市征地补偿与利益分割现状和问题分析
3．3．2征地补偿标准问题
征地补偿标准是否过低，是另一个备受关注的问题。征地补偿标准是以至少不降低被征地
农民生活水平为前提，因此，单纯比较征地补偿标准绝对量的高低是没有意义的，应该结合当
地的经济水平和被征地农民的生活水平来考虑这一问题。以下将继续以开发区征地的G村为案
例来探讨征地补偿标准问题。
由于G村属于开发区征地，征地时间为2003年，其征地补偿标准在北京市各类建设征用农
地、绿化带和绿色通道建设征占农地的补偿中，属于较高的水平。该村被征用农地的土地补偿
费如表2—6所示。
表3—7 G村土地补偿费情况表单位：万元／亩
由丁G村属于完全征地，村集体撤销，土地补偿费交由镇政府处置，村集体和村民均无法
从中获得利益。该征地补偿安置方案如表3—4所示，实际上安置补助费只有2万元，其他3
万元(2万元的就业补助金和t万元的保险储备金)是上级镇政府从土地补偿费中划分出来，
然后返还给农民的。总而言之，每个劳动力人口可获得补偿金约为5万元。如果我们单就劳动
力人口来看，该村2003年人均收入为9100元，忽略通货膨胀等影响，5万元的安置补助费约
合5．5年的收入；如果考虑G村居民已经撇村转居上楼的情况，属于城镇居民，同期北京市城
镇居民年人均消费水平为11124元，5万元的安置补助费约足够该居民4．5年的消费。而根据
调查了解到的情况，G村被征地农民的安置补助费中很大一部分用于房尾装修和购置，属于现
期的非生产性固定资产投资，并无获得持续回报的可能性(空余房屋出租除外)，冈此，如果就
业出现问题的话，有限的安置补助费不足以维持太长时问的家庭生活支出。之所以目前该村受
访农户均没有表示有生活上的困难，很大原冈是从房屋补偿和集体资产处置分配中获得了好处。
相对于补偿标准较高的开发区征地，绿化隔离带征占地等公益性征地补偿就少得可怜了。
以下将北京市丰台区E村为案例，对比分析非公益性和公益性征地项目补偿情况。由于绿化带
建设占地并不属丁真正意义上的征地，因此并不能按北京市征地补偿安置政策处理。政府给予
的补偿标准为(详见3．3．3节)：一次性补偿苗木费5000元／亩，从第二年开始连续3年给予
120元／亩的养护费JE}j，对占用耕地实施绿化的青苗损失补偿标准为1500元／亩，对拆迁实施绿
化的清渣费用补偿标准为每亩1000元。在春季绿化前预拨50％，待验收合格后再拨付剩余的
50％。对于农民来说，劳动力人员由于村绿化队安置就业可获得工资收入600元／月，超龄退休
人员每月可获得300元的补助。如此低和单一的收入来源，除了勉强维持生活之外，实在没有
能力应付其他较人额的支出事项，如子女教育、重病住院支出等。
从补偿标准和补偿方式来看，不同类型的征地，其补偿办法各不相同，补偿额也相差较大，
尤其表现在工业建设用地征地和公益性用地征地上，公益性征地项目的补偿仅足以维持被征地
农民生活，保障持续发展能力无从谈起。从农民的角度来看，有的地区农民分享了上业化和城
市化的好处t例如近郊征地项目中享受到了房屋补偿的农民，但是有的地区农民却承担了城市
化的代价，如绿化带征占地的农民。另外，对于各种不同的征地类型，虽然均有政策文件可依，
但是比较零散，稳定性较差，尚缺乏统一的征地补偿法律体系，这是北京市在征地制度改革中
应尽快完善的地方，阏为制度先行可以给人们带来稳定的预期，提高效率，降低政革的成本。
中国农业大学硕士学位论文第三章北京市征地补偿与利益分割现状和问题分析
3．3．3被征地农民收入变化情况分析
生活水平的上升还是下降，是衡量一项征地补偿政策合理与否的根本标准。但是由于被征
地农民在失地前后的生产、生活、就业等都发生了很大变化，很难准确地单冈素衡量其生活水
平和生活质量的上升或者下降。而家庭收入不管何种来源和构成，如果去除通货嘭胀等因素的
影响后，不同时期的收入均可折成一定量的货币，从而具有可比性；更重要的是，可比的货币
收入可以反映出一个家庭的持续收益能力和发展能力，这一点正是我们需要对被征地农民进行
考察的问题。
通过对160个样本农民数据的统计分析，所得到的被征地农民失地前后收入变化情况如表
3—8所示。由于各个样本村涉及的征地时问不一致，因此征地前的人均收入是以2003年为基
期，按照Jb京市物价指数调整，剔除通货膨胀因素后所得，而被征地后收入为2003年的人均收
入。
表3—8被征地农民失地前后人均收入变化情况袁
根据前面的分析，可以发现北京市各类征地的补偿相差较大，开发区征地中农民可获得补
偿较高，而绿化隔离带等征占地过程中，农民可获得补偿相对较少。为了分析的需要，笔者将
16个样本村划分为四类征地类型：近郊城市建设征地、绿化隔离带征占地、开发区征占地、远
郊村镇征占地。其中近郊城市建设征地是指五环以内各类建设项目和道路建设征占地：远郊村
镇征占地指远郊小城镇建设或者村镇自主开发建设征占农地，例如大兴区H村的“以租代征”
占用农地进行小城镇建设和一L：业园区开发。从表3—8的结果来看，前三种类型的征地前后，被
征地农民的收入出现了下滑，其中绿化隔离带征占地类型中，农民收入F降幅度最大，近郊城
市建设征地和开发区征占地两种类型相差不大，但下降幅度仍达到了1l％左右。四种征占地类
型中，征占地前后农民收入出现上升的为远郊村镇征占地，而且上升幅度达到了109．85％。
结合实地调查了解到的情况，笔者简单分析了征地前后农民人均收入上升和下降的主要原
因。对于前三种征地类型，征地后农民人均收入出现了下降，可能的原因有：～是房屋租赁收
入下降，对丁-近郊农民来说，房屋租赁是其收入的重要来源，而征地后很多农民已经拆迁转居
上楼，房屋租赁收入断绝或者大幅下降。二是就业情况不理想，征地后本地难以容纳大幅度增
长的劳动力供给，加上大多农民的文化素质不高，使得被征地后农民的就业往往比较困难，即
使部分地区实现了就业安置，隐性失业也很严重，例如绿化隔离带征地的F村中，200多的劳
动力被安排在只需80人左右的绿化队工作，大多人整天无业可作，等着领取每月600元左右的
上资。原先的十地收益没有了，被征地J舌就业情况也不理想，使得农民的持续收入能力LU现了
F降。同样的情况山现在类似H村的“以租代征”方式征占地的时候．农民的人均收入却出现
了大幅增长。在H村的调查中，笔者发现同样是失去了土地收益，同样是大多数人无业可就，
每年领取't000元／人的土地租金．但是由于原先的土地收益很低，而且土地租金是按人口发放，
除了劳动力人VI外的超龄退休和16岁以F人员均可获得同样的收入，有能力就业的人员更是可
中国农业大学硕士学位论文第三章北京市征地补偿与利益分割现状和问题分析
以自谋职业获得工资收入而不影响土地租金收入的获得，因此，虽然远郊村镇农民人均收入在
绝对量仍赶不上近郊农民，但相对量上出现了较大的增长。
从上面的统计数据和分析可以发现一个令人担忧的问题，郧就是北京市大部分征地类型中，
被征地农民的可持续收入能力存在不同程度的下降。即使在类似H村的乡政府平【』村集体以“以
租代征”等方式变相开发农地而使得被征地农民短期内的收入能力得到提高，但是该部分收入
的增长能力非常有限，除了租地收入之外，农民通过就业等途径取得收入还必须依赖于当地政
府土地开发(工业园区)效果的好坏。
3．3．4农民的参与权和谈判力量问题
农氏拥有足够的参与权和谈判力量，是其能否在征地过程中争取和保护白身利益、具备自
我发展能力的关键。我国的《土地管理法》规定在征地过程中，“征地补偿安置方案确定后，有
关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。⋯‘被征地的农村
集体经济组织应当将征用士地的被偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监
督。”征地和补偿方案也应该由用地单位、政府和村集体三方共同谈判协商决定，并签署协议。
这句话在笔者与受访的村干部和相关政府负责人的访谈当中，出现的频率非常高。但在问及“村
集体是否参与征地和补偿方案的制定”时，几乎所有的受访村干部都很干脆地答“否”，而受访
政府人员很旨定地答“是”，在这种明显出现矛盾的情况下，个别政府负责人“悄悄”给出了答
案：村集体的“参与”其实只不过是“旁听”，绝大部分征地和补偿方案均由政府根据国家和北
京市相关政策制定，村干部只剩下配合上作的份儿。
在农民层面上，在间及“征地时是否召开村民大会”和“村委会是否公开土地补偿收益和
支出情况”时，几乎所有的受访农民均作出了肯定的选择，但在网答“是否了解国家征地补偿
政策”时候，只有11．2％的农民选择了“了解”，57．5％的农民选择了“略有了解”，另外31．3
％的农民表示“不了解”，后两项共计88．8％。如此高比例的农民不清楚征地补偿政策，“参与
权利淡判力量”看来还为时过早。然而，这个结果是在意料之中的，我们讨论的“参与权和谈
判力量”，并不意味着要求农民个个都熟知政策，而是要求农民推选出来的代表人物能熟知政策，
能代表农民集体维护其合法权益。笔者在调研过程中发现，近郊部分地方村于部经营着十多亿
元集体资产，显示出强烈的“能人”效应，也反映山北京市市郊农民集体具备了较强的自我发
展能力。可见，土地所有权一级市场政府垄断、集体非农用地不能自由入市、农民集体不能参
与征地补偿价格的制订，以及村委会等基层组织实际上是地方政府的延伸而非村民利益的代表
等政策和体制因素的限制，是造成农民集体参与权和谈判力量低下的主要原因。如果没有农民
利益的真正代表(农民集体)，没有赋予农民集体充分的参与权，农民集体的谈判力量没有得到
培育和提高的话，征地制度改革也将只能在各级政府独断专行的老路上徘徊。
3．4 G村实际土地收益分割案例分析
通过上一章市场模型理论分析，可以发现在集体土地无法自由入市的情况下，政府通过征
地方式牢牢控制征地权和征地定价权而获取农地1E农化的丈部分利益，在Pd的征地价格下，农
民集体与政府的剩余比相差悬殊。
然而剩余是相对于存在市场交易的情况而言的，在现实中，竞争性的十地JH场并不存在，
25
中国农业大学硕士学位论文第三章北京市征地补偿与利益分割现状和问题分析
土地供给和需求曲线也无从得知，土地的供给和需求也并不按照市场规律进行调配，因此，各
主体的实际利益分割未必遵守市场模型下分析所得的结论。那么，现实征地项目中各主体实际
利益分割情况究竟如何?以下将继续通过G村的案例进行分析。
G村的旧村改造项目，与普通的建设项目征地不同的是，原先的村民住房将全部被改造，
最终建成城市化生活小区，从而使得更多的土地得以开发利用，提高土地利用效率，因此，旧
村改造是城市化过程中很重要的一种土地利用方式，也是现实中很普遍的一种征地和土地国有
化、城市化形式。所以，类似G村的旧村改造项目，实际上是以土地置换房屋。在这一过程中，
政府既是土地的供应商，同时也充当了士地开发商的角色，原因在于政府通过征地方式获得
641400平方米土地的所有权，并取得该土地的出让收益的同时，必须以建设290000平方米村
民住房为代价。具体操作方式如图3--4所示：政府先以征地方式从农民集体手中征收土地，之
后政府成立投资公司来运作土地开发转让和集体住房建设的事宜。因此，从利箍分割的角度来
看，政府和政府公司应看作相同利益主体。
920000、F方米土地
农民集体所有
农民集体所有
278600甲方米
房屋建设十地
611400甲方米
开发转让t地
让
垂甄一譬鼍燕铩房屋建设i !⋯二：i：
政府公司
开发转让
注面8．5磊i{⋯．竺⋯可苗礴篝
图3—4G村旧村改造项目流程图
以下是0村旧村改造项目中，政府公司的预算情况表(如表3--9所示)
表3-9 G村旧村改造项目中政府公司预算情况表
房地产
开发商
26
4 旧村改造建设费用42568·00
4．1基础建设费
4．1．1大市政费
4．1．2四源费
4．2房屋开发费
4．2．1建安_亡程费
4．2．2室外工程费
4．2．3其他开发费
4．3前期工程费
4．3．1规划设计、勘察费
4．3．2兰通一平费
4．3．3小区配套费
5 旧村改造项目收益
500
8l
1000
200
25
20
80
3099．00
750．00
2349．00
35525．00
29000．00
5800．00
725．00
3944．00
按建安工程赞和室外工程
1044．00
费总额的4％计提
580。00
2320．00
上地开发收益扣除lH村改
45181．13
造建设德用的袅额
从图3--4和表3--9来看，政府公司的土地开发成本实际是名义上的政府收益，而政府要
取得这一收益．还必须支付8．5万元，亩的征地费用，因此，政府名义上只获得了6701．1万元
(14874．87--64．14X 15×8．5=6701．1)的收益，但是如果把政府和政府公司看作相同的利益
主体的话．政府利益主体获得的实际收益为总收益与征地费用、旧村改造建设费用的差额，即
102624--8713．76--42568=51882．24万元：而农民集体的收益。为征地补偿费和旧村改造建设费
用之和，为50741．76万元，二者之比约为l：1。即便将房屋补偿作为农民的收髓内容，政府
作为一方利益主体，从征地项目中也获得了巨额的收益。
需要说明的是，G村案例的l开村改造原则是盘活宅基地，集中利用土地并征用除集体住房
用地之外的多余土地，因此，旧村改造项目的征地，理应把住房建造成本算作征地成本，亦即
农民集体的收益．而一般的征地项目中，所征趟的十地是集体北农用地或者耕地之类的农用地，
不涉及征收宅基地的，房屋补偿收益不应算作农民集体的土地收益，只是城市化给农民带来的
生活条件上的改善。在北京市城市扩张过程中，房屋补偿收益是构成农民获髓的重要组成部分，
这也就是北京郊区农民举债在拆迁之前拼命在农家小院盖房的原因所在。然而除了旧村改造征
地类型外，房屋收益并不能作为土地收益的组成部分。因此，虽然有房崖收益的被征地农民的
可获得补偿额较高，满意度也较高．然而农民获得的房屋属于白用的固定资产，并不能转化为
生产投资，所以并不能带来持续的收入能力。衡最征地补偿是否合理，应该以被征地农民是否
具备持续收入能力为标准，而被征地农民要具有持续收入能力，必须具有足够的发展启动资金。
倘若征地补偿费仅足够被征地农民解决目前的住房及短时媲内的生活问题，而再无剩余资金作
为发展启动资金的话，农民的持续收入能力是无法得到保证的。囡此，在十地收益的分割中，
农民理应获得至少足够支付发展启动资金的利益分割。这就要求政府从其获得的利益空间中分
割出一部分还给农民。
。这里所指的收益中，实际上包括了部分公共基础设施投入，具有较大的外部性，小能算作农民收益，但困剥
离田难，本文仍将其作为农民收益内容之一。
27
¨曲
凹凹曲
曲∞
3．5小结
从以上分析结果看出，北京市的征地补偿政策，一直把农民割裂于城市化进程之外，并没
有把被征地农民作为城市利益集团的一部分，而是将农民利益集团区别对待，实行最基本的安
置补偿政策，因而大部分被征地农民并没有分享到更多的城市化好处，案例分析显示，即使将
数额最大的房屋补偿算作农民的可获得利益，政府还从土地收益中分割获得了大部分的利益。
在没有房屋补偿的征地项目中，政府十地收益和农民可获得收益更显悬殊。更令人担忧的是，
人部分农民在征地后一定时期内，其持续收入能力出现了下降，未来是祸是福，存在着很大的
不确定性。虽然2004年北京市出台了新的征地补偿安置政策，使得失地农民在社会保障方面逐
步向城市居民靠拢，但是，众所周知，社会保障是一个社会群体的最基本福利保障，安置补偿
同样也是最基本的、以不降低生活水平为目标的补偿，离促进农民“发展能力”的提高尚有距
离。土地是把被征地农民和城市化、工业化紧连在一起的纽带和关键点，那么，如何以土地为
载体和突破口，统筹城乡的发展和利益分配，把被征地农民纳入城市化的进程中来，并在城市
化和工业化的利益分割中，使农民分享到更多的利益，促进其发展能力的提高，是一个很值得
关注的问题。
中国农业大学硕：b学位论文第四章北京市征地制度改革分析
第四章北京市征地制度改革分析
本文很重要的一个假设前提，就是如果农民拥有足够的发展启动资金，则其所具备的自我
发展能力就越强。在城市扩张过程中，农民从土地非农化收益所分割到的利益过少，造成了缺
乏发展启动资金、持续收入能力低下的问题。由于在目前的征地过程中，政府通过自上而下的
制度安排获得了几乎全部的“农地非农化租金”，是权力租金侵占权利租金的典型例子。因此，
要分析土地利益分割问题，必须从制度上寻找突破口和改革的方向。
探讨征地制度改革不是一个新颖的话题，以往纯粹从如何保护农民利益的角度，要求提高
征地补偿标准或者改革征地制度，都只能是一厢情愿的论调，实践也证明，这些改革要求的实
施困难重重。在城市扩张的征地中，关键的问题是如何使农民也随之城市化并获得城市的生存
能力和发展能力，在这个过程中，农民的利益跟城市集团的利益是密不可分的，如何统筹城乡
利益、统筹城乡发展，既不能阻碍城市化的进程，也使得农民的利益和权益得到保障，才是解
决问题之道。
4．1国外征地补偿制度比较分析
由于土地具有不可移动性和不可替代性，因而当国家某些特殊需要和社会公共利益需要利
用特定土地时，这种无弹性的需求往往无法通过市场交易或者其他途径来满足，只有通过国家
强制力来保证这种需求的满足，于是各国部建立了相应的土地征用制度，征地并不是“有中国
特色”的产物。综观各国的征地制度，均具有特定性、强靠4性、有偿性的特点。以下分别从征
地范围、征地补偿方式和征地程序三个方面来考察各国征地制度的异同点。
4．1．1征地范围
各国的征地法律中普遍明确规定，只有出于公共利益需要才能行使征地权，因此，各国的
征地范围～般也通过对公共利益范围的界定来确定。
从各国有关土地征用的法律法规来看，通常将公共利益理解为社会普遍的公妊利益，而不
是某一特定群体的利益。而对于公共利益范围的规定，主要有两种立法形式：一是概括式规定，
例如法国和德国在《民法典》中规定公共利益的范围；二是列举兼概括式．如美国的《宪法》
修正案及各种的法典、韩国的《士地征收法》和日本的《土地征用法》等，其中韩国的《土地
征收法》的第二条中明确规定了公共事业的内涵和外延，并详细列举了属于公共利益事项的明
细范围，日本《土地征用法》第三条将公共利益列举为51项条款，逐一加蛆规定。以求最大限
度地减少征用权行使的自由裁量度，维护公共利益的权威性。
4．1．2征地补偿标准
对于征地补偿标准，各国的法律一般部以十地市场交易价格为基准，经过修正调整作为征
地补偿价格。例如，美国、英国确定征地补偿标准，主要根据土地收用之前的市场交易价格计
算；德国在《联邦建设法》规定征地补偿标准以官方公布的收用决定时起，被征收土地当时交
易价格为准；日本和韩国也分别在其土地征用法律中规定，补偿价格的计算以收用裁决时近邻
中国农业大学硕士学位论文第四章北京市征地制度改革分析
类似士地交易价格为基准，经过修正调整作为征地补偿价格。此外各国法律还对补偿金核定时
间、补偿金核定方法、补偿金支付方式等方面做了具体规定。
4．1．3征地程序
为了防止政府滥用权力或者征用者过度行使权力，各国在征地相关法律法规中一般都明确
规定征地的严密程序。一般来说都包括最_人限度地减少和消除自由裁量权，积极听取“七地所有
者和使用者的意见，被征用者有权提出异议，可诉请司法机关按照法定的程序审查并做出最终
裁决等，即赋予公众知情权、参与权、监督权和抗辩权等。例如美国的征地程序包括以下几个
阶段：预备阶段、法院审理阶段、听证裁判阶段、提请上诉阶段和最终裁定阶段。
4．1．4国外征地补偿制度的简要评述和启示
从上面的比较分析可以看出，由于国外大多数国家实行土地私有制，因此在征地过程中，
被征地群体的利益得到充分的尊重和保护，并通过严格界定征地范围、以市场交易价格为基准
制定征地补偿价格以及制定较严密的征地程序以防政府滥用权力等方面的措施来保证该群体的
利益不受侵害。虽然我国的土地制度和法律制度与国外有所区别，但是国外的征地补偿制度对
我国征地制度改革还是有参考和借鉴意义的，其一是在征地过程中，政府只执行管理社会的职
能，以协调和管理者的身份出现，而并不直接将土地利益作为政府收益的一部分，征地程序的
每一个步骤都公开透明，接受社会和相关机构的监督，赋予公众知情权、参与权、监督权和抗
辩权等，充分尊重被征地者的利益，并进行合理的补偿：二是制定专门的征地补偿法律对于规
范我国目前混乱的征地行为很有必要；三是在具体措施上，严格界定征地范围、征地补偿价格
的制定和征地程序等方面的措施对我国征地制度改革都很有启示作用。
4．2目前有关征地补偿的法律法规分析
由于我国没有单独和专门的征地法律，有关征地的相关法律法规分散在各个类别的法律法
规当中，例如《土地管理法》和《民法通则》里面都有相关土地和征地的规定，这必然会影响
到征地制度的完整性和稳定性。一方面各个相关法律法规之间可能存在相互矛盾和冲突的地方，
使得法律的执行遇到阻碍；另一方面，前后法律法规之间亦存在矛盾，例如2004年12月国土
资源部卜．发的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中关于撤销了的村集体的土地补偿款
的处理问题的规定，与《士地管理法》的相关规定产生了不一致的地方，使得法律执行部门无
所适从。有鉴于上述复杂性，有必要从法律制度层面来探讨有关征地及补偿问题。
2004年3月通过的《中华人民共和国宪法修正案》规定：“国家为了公共利益的需要，可
以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”同时规定：“任何组织或个人不得侵
占、买卖或者以其他形式非法转让十地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这是我国
最高层次法律对农用地所有权和使用权及其转让的规定，明确了国家在特定情况F可以行使土
地征用权以及国家垄断士地所有权转让一级市场。
有关征用农民土地的士地补偿费用问题．我国《士地法》规定，“征用耕地的补偿费用包括
土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征闱耕地的土地补偿费，为该耕地
被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计
30
中周农业大学硕士学位论文第四章北京市征地制度改革分析
算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征用单位平均每人占有耕地的数量计
算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至
六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五
倍。”
为了确保被征地农地的知情权和参与权等，《国十资源听证规定》于2004年5月1日开始
施行，规定了在制定征地方案、征地补偿标准和安置方案等的时候，政府应当组织听证，农民
也依法有权要求听证。农民知情权和参与权的享有和落实，对于征地的法规化、透明化都有着
积极的意义。
为了完善征地补偿安置肯4度，适应经济和社会的发展，落实《国务院关于深化改革严格十
地管理的决定》(国发(2004)28号)，国土资源部于2004年12月F发了《关丁完善征地补偿
安置制度的指导意见》，对于征地补偿标准、被征地农民的安置和征地程序等内容进行完善和补
充，其中规定征地补偿标准允许突破土地原年均产值30倍的限制．使得进一步提高征地补偿标
准有了法律上的可能性。
4．3垄断专买专卖与政府利益分割
可以说，城市扩张中出现的种种利益问题，晟核心的问题就在于政府作为一个利益的主体
参与了土地利益的分割，并获得了人部分的土地利益。政府通过自上而下的制度安排，垄断了
农地所有权转让的专买专卖权，从而获得了分割土地利益的权利。这种情况，有点类似于计划
经济中的统购统销，但是我国计划经济时代的粮食等产品的统购统销，只是为了保证人民的粮
食供应问题，而采取的由计划代替市场的做法；而目前的垄断土地所有权一级市场的做法，会
导致政府直接获得巨大利益，并成为财政收入来源之一，因此，从这层意义上米说，垄断土地
所有权转让的一级市场更像国家专买专卖制度，是政府获得财政收入的手段之一。
按照财政理论，财政是指国家为了实现其职能的需要，凭借政治权力及财歧权力参与一部
分社会产品或国民收入分配和再分配的活动，而财政的职能是为了优化资源配置，调节收入分
配，稳定经济增长。现代国家专买专卖制度作为财政收入途径之一，目的在于“寓税于价”，通
过国家垄断专买专卖，获得超额利润，从而达到调节国民收入分配的目的。国家实行专买专卖
的物品一般出于以F考虑：一是关乎国计民生的物晶，例如盐、油等；二是珍贵稀有且对国家
有着重要意义的物品，例如黄金等；三是市场供应短缺，容易出现市场秩序混乱的物品，例如
建国初期的粮食等；四是容易形成市场垄断并获取暴利的物品；五是某些需求数量庞大的奢侈
消费品，例如烟、酒等；六，专买专卖的物品必须具有比较容易控制产地和生产过程的特点。
一般米说国家垄断土地所有权转让一级市场，严格控制土地所有权流转和农地非农化的速
度和规模，主要是出于以下考虑：一是土地作为一种极度稀缺物品，关系到社会、经济的稳定
和发展，因此国家理应有计划地控制土地非农化的供给和需求：二是农地的流转关乎粮食安全
大计；三是土地所有权的转让关系到我国农地产权结构和产权制度的稳定问题，国家理应严格
控制平U管理。可以说无论从何种理由米说，均没有足够的说服力来证明土地1F农化过程中必须
实行国家专买专卖，垄断定价权。首先，粮食安全问题应该在一个封闭的系统内考虑，即在没
有进口的情况下考虑国家的粮食安全，因此，保证粮食安全，就必须在全国范围内严格保护基
中国农业大学硕士学位论文第四章北京市征地制度改革分析
本农田，而对于像北京这样的开放性市场经济城市来说，一味通过控制土地1F农化来保证粮食
安全没有太大的意义；其次，政府垄断土地所有权转让一级市场，问题不在于土地的产权结构
是否变化，关键在于其中利益的分割问题。根据科斯定理，如果交易费用为零，那么初始产权
如何配置并不影响资源的配置效率；同样的，如果产权界定明确，交易得以进行并且交易价格
是交易物品的各种权利价格的总和的话．即交易价格正确反应该物品的期望收益总和的话，无
论产权是如何变化的，都将是一个有效率的资源配置过程。所以，土地的产权最终是属于农民
集体还是属于国家并不重要，关键在于其中的“交易”价格是否等于了各种权利价格之和。再
次，一个城市不可能无限度扩张，只要城市规划明确，城市内部或者城郊有限的农地所有权变
化并不足以动摇整个农村土地的产权结构基础。
因此，在统筹城乡发展的前提下，城市的扩张过程中，通过类似国家专买专卖的征地制度
来获得财政收入的做法是不可取的。即使是“寓税丁价”也应该是“劫富济贫”，而不应该是“幼
贫济富”，导致贫富差距的扩大。统筹之下的城市财政，应该将被征地农民的权利义务纳入财政
的职能范围内，因为被征地农民是即将被城市化的城市居民，理应承担城市居民同样的纳税义
务，享受城市居民同样的福利。而对于城市财政米说，每一个农地非农化项目，都将带来源源
不断的财政税收，这才是财政收入的主要的渠道。一个很好的例子是2004年奔驰项目落户北京
市经济技术开发区，政府给予了“零地价”的优惠，看重的就是未来巨额的税收效益以及对其
他产业的带动效益。然而在现有制度框架F，对于失去土地所有权的农民来说，未来收益充满
了不确定性。总而言之，在征地过程中，政府如果采用适当的方式参与土地增值利益的分割，
而不掠走几乎全部的十地增值收益的话，被征地农民将获得足够的发展启动资金和较强的持续
收入能力，被征地农民也将更加顺利地完成由农村居民向城市居民的转变，只有伴随着同步的
“农民城市化”的城市扩张才是真止的城市化。
4．4制度变迁与征地制度改革
在统筹城乡发展的背景下，北京作为全国政治、经济和文化中心，在城市扩张过程中更应
该注重城市带动农村，给予农民和村集体更大的发展空间。因此在城市扩张的征地过程中，政
府更应该“还利于民”，然而，要做到“还利丁民”，必须进一步深化征地制度的改革，从制度
上保障农民利益的实现。
同顾我国建国以来的农地产权结构变化情况，最初是建国初期的土改运动，实现了耕者有
其田，接r来就是从暴风骤雨般的初级社一中级社一高级社的土地和生产资料集体化运动，晟
终实现了人民公社的“三级所有，队为基础”的农村土地所有制。接下来的家庭承包责任制，
强调“集体”的概念，又进一步把大部分原本属于生产小队的土地收归村集体所有，确定了以
村集体为优势主体的农村土地所有制。从我国农村土地所有权结构变化的过程可蛆看出：所有
的制度变迁均是政府推动的强制性制度变迁，而且在整个变化过程中，政府均从自身利益出发．
以强制性制度供给的形式自上而下推进了制度的变迁，而没有对失去土地所有权的主体做出过
补偿行为，包括实行家庭承包责任制时把土地从生产小队收归集体，也没有给予生产小队相应
32
中国农业大学硕士学位论文第四章北京市征地制度改革分析
的补偿(黄贤金，1997)。这是利用“国家权力稀释产权，使其丧失某些权利”。的现象。因
此，农村土地征用其实是一个所有权由村集体所有被剥夺转为国家所有的过程。政府太过习惯
于低成本的强制性制度供给以实现产权结构的变迁，并获得制度利益，这是造成滥用征地权的
原因之一。
从北京的实际情况来看，昂贵的城市地价和低廉的农地征用价格之间存在巨额的利益空间，
使得各级政府竞相角逐一定城市规划下有限的征地指标，争取这一制度内的利益。然而对丁村
集体、其他社会利益主体以及受到征地指标约束的各级政府来说，这一令人垂涎的利益空间却
属于制度外利益。那么，按照制度变迁理论，只要存在制度外利益，就存在制度变迁的可能，
而这种制度变迁大多是由于各利益主体争夺制度外利益而引发的诱致性制度变迁。目前在全国
各地都在探索城市化和征地制度改革的模式，北京也不乏这种尝试。例如前面提到的北京市大
兴区H村的“以租代征”模式，而这也只是北京市远郊区政府或者村集体开发土地的一个缩影，
这是另一场轰轰烈烈的土地开发和“变相征地”运动。无论何种形式的征地行为，无疑都是利
益使然，都可能造成大量的农地流失和农民利益受损的问题，但倘若置于耕地得到严格保护的
前提下，与其他征地模式相比，H村的“以租代征”模式中，存在以下值得参考借鉴的地方：
其一是在保证基本农田的前提下，不按照一般的征地模式征收农地的所有权，而改为租用，不
失为一种突破现有制度安排的尝试，也说明了现行的征地制度是存在改革的空间的；其二是土
地的租金高于当地的平均农业产值，实现了一定程度的土地增值收益返还。如果以一般征地项
目的平均征地费用8．5万元／亩来反映土地的30年农业产值的折现值的话，那么按照H村的土
地年租金1550元／亩、每十年递增10％的办法，30年租金按10％社会平均贴现率计算所得的
折现值为15．3万元／亩，比一般征地项目中的征地补偿费要高出将近一倍，土地增值收益部分
返还到农民手中。但是，土地增值收益的返还比例并不为农民集体所控制和左右，而是由政府
单方面制定，而且政府支付能力会受到政府土地开发效果的影响。例如同样采用“以租代征”
模式的北京市远郊大兴区某镇政府，租用农民土地1000亩用于镇的工业开发，土地年租金为
500元／亩，每年递增10％，以1500元／亩为上限，那么同样按10％贴现率计算的30年土地租
金的折现值为9．4万元／亩，仅比一般征地项目的平均补偿标准8．5万元多出不到1万元，土地
增值利益返还非常有限。
从“以租代征”等模式的制度外征地方式中，不难发现其中的弊端所在：一是政府仍然作
为一方利益主体，参与了土地利益分割，并获得了大部分十地增值收益，成为地方政府财政的
一大收入来源；二是十地租金由政府确定，可高可低，没有标准可依。农民的谈判力量仍然非
常弱小，其利益没有制度的保障。因此，尽管制度外的尝试让我们看到了制度改革的空间，但
是，为了使得失地农民在士地增值收益中获得更大的利益分割，就必须改革现行的征地制度，
使得制度外利益内在化，并从制度上保障农民利益的实现。
4．5北京市征地制度改革方案分析
社会总是在不断地进步，城市化水平也必然逐渐提高，城市的扩张和工业化的深化也必然
。引自赵晓，现代产权制度的内在演进力量，南方周末，2003—12—18。
33
中国农业大学硕士学位论文第四章北京市征地制度改革分析
导致更多的农地非农化，这一过程中，关键不在于农地是否非农化了，而在于失地农民是否被
城市化了，“人化”的效果决定了城市化的成败。如何使得失地农民顺利过渡到城市居民的生活
状态，从而也顺}q地推进城市化过程，而不至于出现贫富差距急剧拉大、城中村、贫民窟之类
的现象，是作为首都所在地并在急剧扩张中的北京必须解决的一个问题。
如果抛开征地的思维约束，从更宽泛的角度来考虑征地制度改革问题，就是耍改变“征地”
并将土地国有化作为唯一农地非农化途径的限制，允许城市中存在集体所有土地，农民集体可
咀自行实行农地非农化，开发经营其所有的土地从而获得土地增值收益。由丁二我国宪法规定城
市土地归国家所有，因此城市士地全部国有，如果允许村集体自行开发经营士地，则出现了城
市中存在非农集体用地，违反了宪法相关规定；然而宪法规定只有出于公益性目的，才可以进
行征地并转为国有，于是，对于城市中非公益性建设项目用地，征则违反宪法，不征则所有权
归集体，同样违反宪法。征地制度处于如此两难境地，改革势在必行。
改革征地制度就必须改变目前政府试图通过“圈地运动”来获得收益的思想和做法，这并
不应该是合理的财政收入手段和管理社会的职能范畴。因此，改革征地制度的最根本i；l的是使
得被征地农民从土地增值收益中获得合理的、更多的利益分割，从丽保证被征地农民拥有足够
的发展启动资金和持续的收入能力，而这一过程中．并不排斥政府以其他方式(例如税收)来
获得适当的利益分割。
对于农地的非农化，既可以采取现行的征地方式，也可以尝试租地方式。具体方案设计如
图4—1所示，本文将着重阐述方案中征地方式的内容。
I 最严格的耕地保护制度和合理的城市规划l
／／ ＼＼
兹臣圃壶囱圃租地等方式
市场公开谈判交易
+政府征税等
＼＼▲ ＼ ／
图4一l北京市征地制度改革方案设计
由于本文所讨论的十地利益分割围绕的中心是农地非农化后会产生的增值收益，然而从单
个征地项目来说，有些征地项目并不会产生明显的增值收益，甚至不产生经济效益，例如一些
中国农业大学硕上学位论文第四章北京市征地制度改革分析
教育、国防等公益性项目。征地制度改革的核心是利益分割模式的改革，按十地被征收或者征
用后能否产生增值收益，征地项目可划分为公益性和非公益性征地项目，其中的利益分割模式
改革必须有所区别和不同：一是被征土地非农化后可产生增值收益，那么土地利盏分割就是该
块七地所产生的增值收益的分割，例如一般的非公益性征地项目；二是被征地用于公益性用途，
不产生增值收益，那么所讨论的利益分割，jIl|l必须在更大的区域甚至整个北京市的区域内的土
地增值收益分割和转移。
首先，在可以产生土地增值收益的非公益性征地项目中，不再实行统一的征地补偿标准，
而是采取公开拍卖的形式，政府依据拍卖价格，通过征收增值税的形式或者按拍卖价格一定比
例提留的形式参与土地增值利益的分配，除了政府征税或者提留的部分外，农民在拍卖价格余
额中还必须缴纳耕地复垦费、管理费等费用作为占用耕地和破坏生态环境付出的成本。这样，
部分的、台理的土地增值收益就得以留存于被征地农民手里，而拥有土地产权的农民集体也得
以以利益主体的身份参与市场交易。由于北京市的城市土地市场已经比较成熟，而且近两年土
地公开交易宗数大幅上升，其中不乏成功的交易案例，如2003年北京市大兴区黄村某地块拍出
了9亿元的天价。因此，北京具备了征收、征用土地公开市场交易的基础。
其次，对于无法获得土地增值收益的公益性征地项目，则可以采取提高征她补偿标准，外
加实行土地券、教育券等的形式，来确保农民发展启动资金和持续收入能力的实现。
除此之外，产权是市场交易和资源配置的基础，也关乎最终的利益分配；社会保障和教育
是两个关系到被征地农民能否顺利“城市化”的重要内容，所以，+地产权改革、社会保障体
系改革是与征地制度的改革并行的=项重要改革内容。有关土地券、土地产权改革、社会保障
体系改革、和实行教育券的具体措施和步骤，以F几节内容将作详细讨论。
4．6土地券方案设计
土地券是本文所讨论的征地制度改革方案中的一个重要概念和内容，关系到非公益性和公
益性两类征地项目的利益分割问题，也是对学术界争论的征地制度改革方式的一个尝试和补充。
根据上～节所讨论的征地制度改革方案殴计，在可产生土地增值收益的1F公益性征地项目
中，可以采取赋予农民集体参与市场交易的权利，依靠市场力量来形成交易价格，政府在市场
交易价格的基础上依靠税收等手段参与利益分割，使得更多的土地增值收益留存于农民和集体
手中。而对于另外一些可产生经济收箍的半公益性的征地项目，如传统意义上的公益性项目道
路建设等，可引导社会投资加入城市经营，农民集体亦可以土地投入参与城市建设，从而分享
士地收益和城市化的好处。然而，对于公益性征地项目，例如城市绿地广场等，由于并不能产
生相应的经济效益，而且存在较强的外部性，如果采取与非公益性征地项目相同的办法，采取
“市场交易+政府税收”的办法来解决的话，那么土地购买主体和税收主体都将是政府，政府
为获得土地必须付出的成本为该块十地的市场拍卖价格与政府税收额之间的差额I(差额I=
市场拍卖价格一政府税收额)。由于此类公益性项目的建设成本仍将由政府承担，所以对于像北
京这样地价高昂的城市来说，政府的征地成本将会非常高，加上项目的建设成本，整个项目的
成本将是政府财政所不可承受的。因此，有必要将政府的征地成本分散化，由区域社会收益群
体来分担该部分成本，既保证了被征地农民的利益，也降低了政府的征地成本，有力推动了城
中国农业大学硕士学位论文第四章北京市征地制度改革分析
市化的进程。
根据这一思路，笔者将引入“土地券”的做法，并设计了相关利益分割方案，试图使得公
益性项目征地的利益矛盾问题得到较好的解决。首先，对于公益性项目征地的补偿，仍将由国
家制定统一的补偿标准，由农业产值无限期贴现补偿、失地农民保险、教育券等构成，较目前
的征地补偿标准要高。其次，实行土地券的做法。所谓土地券，就是在一定的城市规划下，按
非公益性项目征地规模而设计的等额有价券，是土地开发商为了获得非公益性建设项目用地的
“非农化许可”两支付的成本。以下将通过一个简单的例子。来说明土地券的设计思路，如图4
—1所示。
图4～2土地券设计思路图
假定在一定的城市规划中，某块10000亩的农地在未来将被用丁城市建设．其中9000亩的
经营性用地，即非公益性项目建设用地，另1000亩为公益性项目建设用地。那么对于这10000
亩的规划区域，将会设计9000亩土地的等额土地券，政府根据非公懿性征地项目的“交易价格
+政府税收”办法中交易价格与政府税收的差额I，以及差额I相对于土地农业产值的增值情
况，另外还需要考虑土地所处的区位、当地经济投展水平等因素，设定单位十地券的面值，该
面值≤差额I。而这9000亩土地的土地券中的1／9将会发放到1000亩规划为公益性项目用地
的被征地农民手中，余下的8／9土地券将由政府持有。若十地开发商想要在规划为经营性用地
的地块内开发经营土地，首先必须取得相应—卜地面积的土地券，即获得土地“非农化许可”。十
地开发商可以选择从政府有关部分购买十地券，也可以从规划为公益性项目用地的农民手中购
买。农民所持有的土地券可转让，所以农民可以选择持有土地券也可以选择出售土地券以变现，
因此农民手中的土地券的成交价可能高于票面额，也可能低丁．票面额，由交易舣方自行淡判协
商。一方面，在既定的城市规划下，政府按票面出售的土地券对于经营性用地总面积来说，总
是稀缺的，原因在于一部分土地券被农民所持有，所以，对于某一特定区域，土地券是越来越
稀缺的，所持有的土地券将会不断增值；另一方面，由于土地券的所代表的土地面积总额与经
4这是一个根据理论构建的案例，并非实际调查寨例；其中部分数据是根据调研数据的经验假定，部分数据只
是处于方便阐述土地券设汁思路的需要而假定．例子中将有详细说明。
36
中国农业大学硕士学位论文第凹章北京市征地制度改革分析
营性用地的规模是一致的，因此，农民持有土地券不会无限增值，而且农民持有的土地券之间
存在着竞争关系，所以农民不会无限期持有土地券，总是会选择在某一适当的时候山售土地券。
土地开发商在拥有足够的土地券之后，获得相当面积的农地“非农化”权利，即获得购买土地
的使用权以及开发使用的权利。具体操作过程和利益分割情况可通过以下例子来说明，如表4
一l所示。
表4—1土地券模式利益分割情况表单位；万兀
(I)经营性用地(II)公益性用地备注
土地券来源对
序(A)向政(B)向公益比
号府购买土性农地农民差
地券购买土地券额
(1) t地面积(亩) 8000 1000 1000
假设(】I)的土地券市
(2) 上地券价格10 15 5 场谈判价格为15万
元。
(3) t地券总值80000 15000 (3)=(2)丰(1)
市场成交价(含假设市场成交价为
(4) 50 50
土地券价格) 50万元／亩。
C5) 市场交易总额400000 50000 (5)=(4)}(1)
假设农民的土地成本为
(6) 增值额304000 38000 12万冗，计算方法见
3．4．1节。
(7) 纳税额148800 18600 计算方法见3．4．1节
(I)中的政府实际收
(8) 政府实际收益228800 18600 益为税收额+十地券
面值总额
(g) 政府单位收益28．6 18．6 10 (9)=(8)／(1)
(I)：0回=(5)一(7)：
(埘农民集体收益251200 31400 15000
(II)：∞=‘3)
农民集体单位收
aD 31．4 31．4 15 0D=00)／(1)
益
(I)：0日=00--12：
农民集体单俺纯
(】I)：农民集体单位纯
00 19．4 19．4 23，5 收益为统一补偿(假设
收益
为8．5万元)+十地券
收入．
注：举例中土地市场成交价是根据北京市某区2003年和2004年平均挂牌成交价估算而假设所得：土地券价
格(10万元和15万元)的’垃定均出于方便解释土地券原理需要而设定：征地补偿价格(&5万元)则是根据目
前北京市开发区征地补偿水平来殴定的，拒北京市各类征地项目中处于较高水平。
从表4--1中的对比差额显示，假设向农民购买的土地券价格为15万元，那么这15万元由
经营用地交易中的三个利益主体所分摊，其中十地购买者、政府分别的分摊额为5万元，亩釉
中国农业大学硕士学位论文第四章北京市征地制度改革分析
10万元庙。由于农地被规划为经营性项目用地的农民需要缴纳土地增值税，所以政府分摊的
10万元庙中，实质上也包含了从该群体向农地被规划为公益性项目用地的农民的利益转移。
从最后的农民集体单位纯收益来看，即使农民手中持有的土地券不高于票面山售，那么农民至
少也可以获得8．54-10=18．5万元的纯收益，与经营性用地农民集体的单位纯收入相差不大。
但是值得注意的是，这个例子中的土地券价格、+地谈判交易价格和征地补偿价格均为假
定，而三者的变化会引起各方利益主体的利益分割情况的变化。例如在+地券票面值一定的情
况下，双方的差距随着市场成交价的提高而逐步拉大，只有依靠政府不断提高公益性项目征地
补偿标准以及农民手中持有的土地券的增值来缩小二者之间的差距。另外，土地券模式有一个
很重要的前提，那就是必须有合理的、稳定的城市规划，才可能科学地确定土地券的数量和面
值，才能使得农民持有的土地券产生溢价。
4．7北京市征地制度改革几个重要问题探讨
4．7．1土地产权改革
产权决定权利收益，明确界定产权是市场交易的基础。农村土地的产权如果不明确界定，
是无法在市场上进行交易的，或者交易成本过高导致交易无法发生，同样地也会影响到产权利
益的分配。本文之所以要讨论士地产权改革，意在确保征地制度改革方案中的十地交易得以发
生，并使得农民的市场谈判力量得以提高，整个征地制度改革方案才具有可行性。
笔者在调研过程中发现，被调查村(镇)存在大量的土地产权不清现象：一是所有权虽然
根据法律规定，属于集体所有。但是村集体的形式多种多样，有以村委会形式存在的，也有的
以公司形式存在而村委会名存实亡；二是使用权可有可无，远郊部分农民仍拥有部分承包地，
而近郊的村(镇)农民几乎全部没有了承包地，或者仅存极少量的自留地，绝大部分村(镇)
的承包地均收归集体经营，农民不再拥有使用权，土地经营收入归入集体资产，这使得集体资
产如何使用和分配变得很模糊且难以监督。因此，无论是哪种征地制度的改革方案，十地产权
的明晰都是首要前提。2004年北京市农村开始的土地确权确股改革，使得土地产权明晰化成为
可能a以下将结合北京市平谷区c村土地股份制改革和丰台区D村股份合作制社区改造的案例，
来探讨北京市土地产权改革现状和趋势。
北京市平谷区C村实行的土地股份制改革，办法很简单，就是村集体与村民签订“土地流
转协议”，将家庭承包地转交由集体集中经营开发，或者租给企业进行工业开发以获得土地租金。
c村2000年将该村1000亩地用来进行村办企业建设，每亩地租金为2000元，企业年创收500．600
万。这种土地股份制改革模式，实质上只是确定农民的收益权并量化成股份，而在收益分配上，
只是就土地租金进行分配，分配额必须人y-土地总租金的70％，而企业的经营收益则归入村集
体资产，这种土地股份制改革并不涉及到集体资产的处置问题，是比较初始和简单的股份制改
革模式e因此，虽然该村进行了土地股份制改革，但是不难看出其中的弊端所在：其一，这种
十地股份制改革是一种似乎注重“土地集中化经营”更甚于产权明晰和收益分配的初浅尝试；
其二，没有涉及到土地增值收益的分配以及集体资产处置问题，因此这种改革模式的延伸空间
非常有限；其三，没有建立完整的委托代理关系或者治理结构，使得土地开发经营和收益分配
等重大问题决策上无法做到科学决策．因此，这种改革模式的效果是有限的。
中国农业大学硕士学位论文第四章北京市征地制度改革分析
北京市丰台区D村村域面积2平方公里，除了征为国有的土地之外，其余全部为宅基地和
集体建设用地，没有耕地。该村于1995年开始探索股份合作制社区改造。首先成立集团公司来
管理所有集体资产，并进行股份制改造，将股份划分为集体股和个人股，其中个人股叉分为基
本股、劳动贡献股和现金股。1995年股份制改造时，将集团公司的35％资产量化，其中5％为
基本股，只要户籍在本村的村民均可享有基本股；另外30％为劳动贡献股，农业户口且是本村
劳动力的人口可按劳动贡献享有的一定的股份，每9个劳动贡献股配一个现金股。每股年终分
红，是把当年村集体企业盈利额的近80％作为年终红利发放。近几年每个股东平均能拿到近
2000元／年的红利。这一股份制改革模式包含了土地股份制改革，同时也包含了集体资产的股
份制改造，是一种综合的新的集体经济模式的探索，其中存在不少亮点：一是作为土地所有者
的村集体经济组织成为一个强有力的经济实体和利益主体，解决了原来十地所有权主体模糊和
缺位的问题，进一步清晰了土地的产权状况；二是个人股股权可以继承和内部转让，可转让性
完善了产权的内容，而同时也确保了资产的延续性，具有类似土地的继承和保障功能：三是每
10个股东选一个代表，成立股东代表大会，选举产生董事会和监事会，建立了合理的现代公司
}f}理结构；四是在村民就业方面，统一由集团按照本村村民的素质高低和身体状况统一安排工
作，T作岗位来自村集体企业，就业问题的解决是村民收入能力提高的保证，是劳动台作制的
体现；五是集团给本村村民购买劳动保险和社会保险，使村民老有所养、失有所补、伤有所得、
医有所保。从以上几点来看，该股份制模式不仅土地产权进一步明晰化，以集团化社区代替原
来的村委会成为新型的集体经济组织和土地所有者，而且从各个方面保证了本村村民向城市居
民靠拢，农民集体拥有了明确的市场交易主体资格和较强的市场谈判力量。
从以上两种土地股份制改革模式来看，相比于c树比较简单的土地股份制改革，D村的股
份合作制改造更显彻底和活力，但是这与D村本身所处的优越地理位置和较发达的经济水平不
无关系，因此，不同经济水平下的土地产权改革必须视实际情况而定，选择不同的确权确股模
式，而不能盲目一刀切。
4．7．2社会保障体系
社会保障体系是保障公民基本生存能力的制度安排，因此，将失地农民群体纳入社会保障
体系，是征地制度改革不可或缺的内容之一。
社会保障是城镇职工所享有的基本福利，而作为即将城市化的被征地农民，有足够的理由
要求享有类似甚至相同的社会保障。目前北京市一般性的建设项目征地均逐步采用保险安置补
偿办法，各地根据实际情况建立失地农民保险，这是值得肯定的做法。然而实际中仍存在不少
问题：第一，在一般性的建设项目征地中，各地实行的失地农民保险安置办法不尽相同，而保
险体系也是各自为政，并不像社会保障似的以国家信用作为保障，从制度上得不到规范和保障，
存在一定的风险和不确定性：第二，在“以租代征”模式和绿化带建设等征占地中，农民并没
有享受到社会保障的福利，而他们同样属于即将“城市化”的城市居民，在笔者的实际调查过
程中，这些农民均不同程度表达了对没有社会保障的忧虑。因此，建立全市统一的失地农民保
险并逐渐向城市居民社会保障体系靠拢，对丁．失地农民来说，是～个很有实质性意义的措施。
而保险费用的缴纳，应按照国家、集体和个人分担的原则，具体操作办法北京市已在逐步探索
当中。
39
中国农业人学硕士学位论文第四章北京市征地制度改革分析
4．7．3教育券
教育对于个人来说，是一种提高素质和生存能力的行为活动，而相对于家庭来说，则是一
个提高其持续发展能力的行为。尤其对于失地农民家庭来说，要达到城市化的目的，提高其持
续发展能力更显重要。
在实际调查过程中，笔者发现北京市的征地补偿制度与其他地方的征地补偿制度相比，很
大的缺失就在于没有针对16周岁一下失地群体的补偿，而该群体同样必须面对失去土地和“城
市化”的冲击。此外，很重要的一点是土地具有继承性和延续性，假若十地没有被征收或者征
用，该群体在若干年后仍可以拥有士地的使用权或者收益权，并且这一使用权或者收益权可以
在未来的子孙后代中仍得到保持和延续。但北京市现行的征地补偿办法则恰恰没有将这一点考
虑在内，所以，于情于理都应该对该群体的损失做出适当的补偿。除了参考其他地方的做法，
将在征地公告正式发布之前出生的所有人口纳入补偿范围从而涵盖了16周岁以下群体的办法
之外，实行教育券补偿是另一种选择。所谓的教育券，就是对征地公告正式发布之时，处于0～
16周岁的受教育人El，甚至未来若干年内失地农民家庭中出生的入口发放教育券，每年一定面
额，并随着学历的提高而适当递增，一来可以抵消通货膨胀的影响，二来可以起到刺激该群体
人El受教育积极性的作用。使用教育券时，可采取到专门机关领取现金用以缴纳教育费用的做
法，也可以采取将教育券交予学校以抵扣部分费用，而学校再以该教育券从专门机构处换取现
金的做法。处于该年龄范围但不选择接受教育的人口将失去领取教育券的机会，因此，实行教
育券的目的在于保证并鼓励该年龄段的人口接受更好的教育。对于教育券补偿的经费来源，可
从政府土地收益中设立专项教育基金，并形成制度化管理。
5．1主要结论
第五章主要结论及政策建议
本文通过理论结合案例分析，对北京市征地补偿及其利益分割问题进行了探讨，主要
的结论如下：
第一，政府通过征地的方式牢牢控制征地权和征地定价权，从农民集体的剩余空间中分割
得到了绝大部分的利益。
第二，被征地农民可获得补偿中，往往房屋补偿和集体资产处置分配占较大比重，除此之
外，农民仅仅获得了相当于被征农地年均农业产值的若干年折现总值的补偿，并没有从土地增
值收益中分割到更多的利益。
第三，征地补偿标准过低，使得被征地农民获得的补偿仅可维持短期的生活需要，无法获
得足够的发展启动资金，未米发展的不确定性较大。
第四，除远郊地方政府开发七地征占地类犁外，近郊城市建设征地、绿化隔离带征占地、
开发区征占地等三种类型的征占地，征地肃被征地农民的持续收入能力降低。
第五，在征地和补偿过程中，被征地农民和集体的谈判力量较低，但部分村集体领导的“能
人”效应显示山北京市市郊村集体经济具备了较强的自我发展能力。
第六，征地补偿的实践和改革尝试表明了北京市存在征地制度改革的空间。
5．2政策建议
结合前面的理论和调查分析，笔者认为在实践中，麻从以卜几个方面改善和改革北京市的
征地制度·以更好地解决北京市急剧城市扩张所导致的大量征地过程中的利益分割问题，保护
被征地农民的利益，促进被征地农民的“城市化”和环境基础设施建设的“城市化”，这一“人
化”和“物化”的协调发展。
第一，明确界定公益性和非公益性建设用地的范围。以列举形式详细界定各类建设项目的
性质，堵住目前用地性质界定不清的制度漏洞，为征地制度的改革奠定基础。
第二，制定科学合理、稳定的城市发展战略，做好短期和远景规划。控制城市扩张和农地
非农化的速度，控制城市的发展规模，避免各级政府随意的“圈地运动”，提高土地的利用效率。
第三，坚决执行最严格的耕地保护制度。切实贳彻国家的耕地保护政策，从总量上控制耕
地的规模和数量，严格保护基本农田，以保证粮食安全。
第四，改革现行的征地制度。对于非公益性项目用地，可采取“市场交易+政府税收”的
方式；而对于公益性项目，可采取“国家统一补偿+土地券”的方式，以使得农民集体在土地
增值利益的分割中获得更多的利益，确保足够启动发展资金和未来持续收入能力的提高。
第五，进行十地产权改革。以明晰产权为目的，探索城市扩张过程中农村土地产权改革的
模式r尊重农民的财产权利，以促进农民参与市场的意识和市场谈判力量的提高，为征地制度
改革、村集体资产的分配、新型集体经济组织及其发展模式的创新奠定基础。
4l
中国农业大学硕七学位论文第五章主要结论及政策建议
第六，建立全市统一的失地农民保障制度。在现有的试点工作基础上，逐步建立统一的失
地农民保障制度，并逐渐向城市社会保障体系靠拢，最终实现城乡一体化。
第七，建立教育券制度。注重被征地农民中受教育年龄群体的未来发展问题，应在政府士
地收益中设立专项基金，对该群体进行合理补偿并鼓励其提高受教育程度。
42
主要参考文献
[1]Barzel，Yoram．Economic Analysis of Property Rights．Cambridge：Cambridge U．Press，
1989
r2]Glenn C．Stevenson．Common Property Economics：A General Theory and Land Use
Appl i cations．Cambridge，New York and Melbourne：Cambridge University Press，1991
[3]Jacoby．Hanan G．，Li．Gum，Rozelle．Scott．Uazards of Expropriation：Tenure
Insecurity and investment in Rural China．American Economic Revi ew．Dec2002，V01．92
Issue 5，p1420—1448
[4]Janssen．Maarten C．W．，Gerth．ChristJan，Jansen．Lonneke，et a』．The Price of Land
and the Process of Expropriation．De Eeonomist(Kluwer)，Apr96，V01．144 Issue l，p63—78
[5]Swindell．K．，Mamman．A．B．Land Expropriation and Accumulation in the Sokoto
Periphery，Northwest Nigeria 1976—86．Africa，1990，V01．60 Issue 2，p173—188
[6]Xiaolin Guo．Land Expropriation and Rural Conflicts in China．China Quarterly，
Jun2001 Issue 166，p422—440
[7]R．科斯，A．阿尔饮，D．诺斯，等．财产权利与制度变迁．上海：上海人民出版社，2000
[8]毕继业，朱道林，邹晓云．政府内部土地收益分配的博弈分析．中国土地科学，2003，4
[9]陈小君．农村土地法律制度研究——田野调查解读．中国政法大学出版社．2004
[10]傅晨．农村社区型股份合作制研究——一个制度分析方法的阐释和运用．中国经济出版社，
2003
[11]黄少安．产权经济学概论．山东：山东人民出版社，1995
[12]黄祖辉，汪晖．菲公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿．经济研究，2002，5
[13]贾生华，张宏斌．中国r十地非农化过程与机制实证研究．上海交通大学出舨社，2002
[14]贾宪威．征地补偿费的经济分析．四川农业大学学报，1995，3
[15]姜开勤．征用土地增值收益分配分析．农业经济，2004，10
[16]林毅夫．再论制度、技术与中国农业发展．北京：北京大学出版社，2000
[17]林毅夫，蔡叻，李周．中国的奇迹：发展战略与经济改革．上海三联出版社，1994
【18]刘守英．土地制度与农民权利．中国土地科学，2000，5
[19]刘燕萍．征地制度创新与台理补偿标准的确定．中国土地，2002，2
[20]吕彦彬．涉县十地征用中的土地收益分配研究：[硕士学问论文]．北京：中国农业大学，2003
[21]麻战洪，刘勇．关于征地补偿问题的探讨．农村经济，2003，2
[22]钱忠好．土地制度与土地产权关系之研究．扬州大学学报(人文社会科学版)，2000，1
[23]曲福田．价格政策、产权制度与资源持续利用的一些理论分析．生态经济，1997，6
【24]茹英杰．关于集体经济组织市场主体地位的确立与土地所有权市场构建的探讨．中国土地科
学，1994，3
[25]商春荣．土地征用制度的国际比较与我国土地资源的保护．农业经济问题，1998，5
[26]沈飞，朱道林．政府制度性寻租实证研究——一以中国土地征用制度为例．中国土地科学
2004，8
[27]沈守愚．确立集体土地产权和法律制度的思考．中国土地科学，1995，5
[28]斯韦托扎尔．平乔维奇．产权经济学一种关于比较制度的理论．北京：经济科学出版社， 1999年
[29]谭荣，曲福田，是丽梅．我国农地征用的经济学分析：一个理论模型．农业经济问题，2004，
IO
中国农业大学硕十学位论文主要参考文献
[30]童建军，曲福田，陈江龙．市场经济条件下我国土地收益分配机制的改革：目标与原则．南
京农业大学学报，2003，4
[31]汪晖．城乡结合部的土地征用：征用权与征地补偿．中国农村经济，2002，2
[32]干琢．许浜．中国农村土地产权制度论，经济管理出版社，1996
[33]温铁军，冯开文．农村土地问题的世纪反思．战略与管理，1998，4
[34]武文，土地征用补偿问题研究：[硕士学位论文]．北京：中国农业大学，1997
[35]徐汉明．中国农民土地持有产权制度研究．社会科学文献出版社，2004
[36]许坚．论我国两种性质的征地补偿标准．中国土地科学，1996，10
[37]严星，黄安裎．大陆与港澳台地区土地征用法律法规比较研究：林增杰等．中国大陆与港澳
台地区土地法律比较研究．天津大学出版社，2001
[38]叶松生，张意．怎一个“分”字了得——关于农村土地补偿金分发引山的问题，调研世界，
2001，3
[39]杨庆媛，印文．收益还原法在农业用地价格评估中的应用浅析．西南师范人学学报，1999，
2
[40]詹玉荣，谢经荣．中国士地价格及估价方法研究——民国时期地价研究．北京农业大学出版
社，1994
[41]张小铁．市场经济与征地制度．中国土地科学，1996，10
[42]赵晓．现代产权制度的内在演进力量．南方周末，2003—12一18
[43]周丙娟，陈美球．价格差别理论下的征地补偿．国土经济，2003，9
[44]周诚．关于土地资本价值的“真实性”与“虚假性”的探讨．中国土地科学，1996，1
[45]周其仁．农地产权与征地制度——急速的中国城市化面临的重大选择．经济学季刊，2004，10
[46]周其仁．农地征用垄断不经济．中国改革，2001，12
[47]周其f二．农民收入是一连串事件．中国发展出版社，2004
[48]朱道林，袁弘．现行征地补偿制度的理论思考．农村经济，2003．6
[49]诸培新．曲福田．从资源环境经济学角度考察土地征用补偿价格构成．中国土地科学，2003，
6
[50]朱青．中外土地征用制度比较与借鉴．国十资源，2004，1
[51]《北京市建设征地补偿安置办法》
[52]《中华人民共和国宪法》
[53]《中华人民共和国土地管理法》
[54]2005年固定资产投资趋势分析，中华建设网http：／／ww．zhcon．com，2004—12--20
中国农业大学硕士学位论文敛谢
致谢
本文是在我的导师杨秋林教授的悉心指导下完成的。论文从开题设计、框架结构、方法运
用、资料收集咀及论文的写作、修改直至定稿无不凝聚了杨老师的心血和汗水。在师从杨老师
的三年中，他渊博的学识、严谨的治学态度、高尚的师德、高超的授课艺术、孜孜不倦的敬业
精神以及坦荡的为人，使我不仅学到了治学之道，更懂得了如何做人，这些都将使我终身受益。
这三年是我学识和思想进步b速的三年，所有的进步绝大部分要归功于杨老师的悉心教导和培
养。而师母秦风金老师在生活上如慈母的关怀和爱护，使得远离家乡异地求学的我体会到家的
感觉，忘不了每逢佳节在杨老师家中聚餐的欢声笑语，忘不了师母每次端送到手中的热咖啡，
没有言语可以表达我对杨老师和师母的深深谢意。
在此．我要感谢师兄赵芝俊研究员，从研究生一年级开始为我提供了接触课题研究的机会，
为后来的学习研究和本文的完成打F了坚实的基础．这其中赵师兄的支持和培养功不可没。
在论文的开题、写作过程中，师兄林万龙副教授、王小林博士、欧阳昌明博士和师姐陈维
青搏十给予了很大帮助和指导，提山了很多建设性意见：在论文数据和案例的调研过程中，谭
向勇老师、师兄倪军吕和同学刘力博士提供了很大帮助；在论文的修改过程中，师妹胡铁华付
出很大的努力，没有他们的鼎立支持，论文不可能顺利地开展和完成，在此对他们表示由衷的
感谢。
在三年的研究生学习生活当中．我与同学尤庆国、蒋俊鹏和孙亚清等之间形成了相互帮助、
相互鼓励、相互促进，共同探讨、交流学术问题和经常沟通思想观点的良好氛围，和他们的交
流和相处，使我受益暖浅，对论文中一些问题的解决和思路的开阔起到了不可替代的作用。
在论文思路的形成和写作过程中，师兄(姐)弟(妹)陈全民、陈维青、辛岭、王艳华、
张娣杰、马四海、贺文慧、尤庆国、裴先润、句芳、刘仙娟、谭瑶瑶、邓兴平等都给了我鼓励
和支持，人家和睦团结，像一个大家庭～样，给我带来了很多欢乐。
特别要感谢我的父母和亲人，他们一生辛劳、默默无闻，在我这么多年的求学生涯中，他
f『J一如既往、毫无保留地支持着我、疼爱着我，他们的善良、正直、勤劳始终是我人生的标杆，
激励着我不断前进，他们为我所付出的，我一生都难以报答。本文的顺利完成，也是对他们一
份很好的回报。
中国农业大学硕士学位论文个人简介
个人简介
张富，男，汉族，1979年12月出生，广西北海人，中国农业大学经济管理学院项目投资
方向硕士研究生。1998～2002年就读于中国农业大学经济管理学院，农业经济管理专业；2002～
2005年，就读丁-中国农业人学经济管理学院，师从杨秋林教授攻读项目投资硕士研究生。
硕士期间参加的主要课题研究：
■2003．1～2003．10，参加自然科学基金课题“畜牧项目纵向一体化管理及绩效评价研究”
的课题申请及研究；
一2003．2～2003．3，参加“农业产业化与西部农业技术创新能力建设”课题研究，主要执
笔“农业产业化经营与西部农村科技创新能力建设研究”课题报告；
一2003．4～2003，6，参加“农业结_f句调整与农业科技创新研究”课题，主要执笔“典型国
家依靠科技创新促进结构调整研究”课题报告：
■2003．5～2004．9，参加福特基金课题“中国农村公共服务”课题及调研；
一2003．7～2003．8，参加“农业产业化中国家财税支持政策研究”课题研究，部分执笔“农
业产业化中国家财税支持政策研究”课题报告；
■2003．9～2003．10，参加“2003年中国农村贫困与发展”课题，在吉林省6个县36个
样本乡镇进行为期一个月的实地调研：
一2004．1～2004．8，参加“农业投资项目中土地估价问题研究”课题，在北京大兴亦庄等
地进行过实地调研，主要执笔“农业投资项目中十地估价问题”课题报告：
●2004．7～2004．12，参加“北京市失地农民利益问题研究”课题，并在北京的火兴、丰台、
通州三区进行过实地调研；
一2004．8～2004．12，参加2004年壳牌公司资助的“清华、北大、农大、人大”四所首
都高校研究生农村调研项目：“中国农村能源与可持续发展”课题，经过选拔，成功入选8
个受资助项目组，住辽’j。阜新农村地区进行为期两周的实地调查，并主要执笔“张家洼村农
村能源利用与发展”课题报告，最终获得所有参赛项目组的第一名；
一2004．9～2004．11，参加建设部“建殴项目财务评价参数测算一畜牧组课题，在北京市奶
牛中心进行过实地凋研．并撰写国债项闷进展验收报告。