ParK's 論文后花園

西南财经大学
硕士学位论文
论我国农业政策性银行的发展趋势与动作模式
姓名：刘虹
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：李燕君
20011126
摘要
《论我国农业政策性银行的发展趋势与运作模式》这篇论文的主
要目的在于：通过描述、分析农业政策性银行这类金融中介机构的特
性与规律，结合我国目前实施西部大开发和已经加入世界贸易组织的
特殊经济背景，研究在我国进一步发展农业政策性银行的必要性。同
时，在揭示当前我国农业政策性银行的现状和问题的基础卜，进一步
探讨如何在我国发展农业政策性银行业务，即发展农业政策性银行的
空间、模式与业务重点。本文是沿着“设立农业政策性银行的理论依
据——国外农业政策性金融的发展——我国农业政策性银行的发展
现状——怎样发展我国的农业政策性银行”这一逻辑线索展开的，在
文中采用了对比论证、分析论证、案例分析等方法，并遵循了从一般
到具体，从理论到实际的论证思路。本文分为四章。
如何搞好我国农业政策性银行的经营管理，特别是粮棉油等收购
资金的封闭管理，已有一些学者和业务工作者进行了较深入的研究，
提出了各自的观点。但是，结合我国目前实施西部大开发和已经加入
世界贸易组织这一特殊经济背景，在新的农业保护闷标和发展框架
下，研究进一步调整农发行的业务职能和经营方式的文章还很少，这
就成了笔者撰写本篇论文的出发点。
文章首先从阐述设立农业政策性金融机构的理论依据入手。经济
学研究的主题是如何合理有效地配置社会资源。要实现社会资源的最
佳配置需要同时实现两大基本目标：一是经济有效性，二是社会合理
性。但是，在社会资源配置中，这两大目标经常是矛盾的，即实现经
济有效性配置往往可能导致社会公平和机会均等遭到破坏：强调社会
合理性往往可能导致资源配置效益低下。
农业在国民经济中具有不可动摇的基础地位，但是与其他产业相
比，农业逐渐成为弱质产业。其弱势表现在：农业不仅要承受其他产
业无可比拟的自然风险，还要承受比其他产业大得多的市场风险：农
产品的收入需求弹性小于非农产品；农业的比较优势低下，吸纳和保
护资源的能力不强等。
通过比较分析不同的经济理论及其导致的实际经济结果，以及分
析农业的基础地位和其弱质性，得出以下结论：要实现社会资源配置
既满足经济有效性、又具有社会合理性，就要协调两大目标之间的关
系，使“看不见的手”与“看得见的手”有机结合，共同调节资源配
置。“看得见的手”就是通过政府依据非市场原则，运用经济、行政
等手段对社会资源配置进行干预和调节，以纠正和弥补“看不见的手”
在资源配置中出现的偏差。
由于农业的弱质性，在单纯的市场机制作用下，农业得不到合理
的资源配置，处于很不利的地位。因此，为了保护国民经济的基础，
政府需要对农业进行支持和保护。对农业进行支持和保护的最重要的
手段之一是提供政府资金支持。而能够使政府支农资金发挥最大效用
的最适合的方法，是将政府支农资金来源的财政性和资金运营的金融
性有机地结合起来，这样既可以弥补财政性补贴的低效率性，又可以
弥补商业性金融的趋利性和不公平性，使财政和金融的优势互补。相
得益彰。由此为政府设立农业政策性金融提供了理论和现实的依据。
文章第二章介绍了国外农业政策性金融的发展和运营。通过对历
史较为悠久的日本农林渔业金融公库、法国农业信贷银行和美国农业
信贷机构的发展的案例分析，对几个有代表性国家农业政策性金融机
构资金来源和资金运用业务活动的对比分析，以及对日本农林渔业金
融公库和丹麦农业抵押银行严格控制经营成本和严格信贷风险管理
的案例分析，得到了以下有益的启示：
1、政府对农业政策性银行的扶持政策，是办好农业政策性银行
的关键；
2、政府应建立一个完善的支撑体系来有效地防范农业风险；
3、政府应根据经济的发展及时调整农业政策性银行的业务范围
和业务重点；
4、适当超前的金融立法是农业政策性金融机构规范经营的保证：
5、农业政策性银行也应树立风险意识，政策性贷款也要商业化
操作；
6、农业政策性银行要建立科学的财会管理与核算制度。
文章第三章论述了我国农业政策性银行——中国农业发展银行
的产生与发展。我国农业政策性金融业务起源于建国初期，其发展大
致经历了三个阶段。但是设立专门的农业政策性金融机构相对集中地
管理农业政策性金融业务却仅仅开始于1994年。
通过对农发行成立以来经营活动的分析，得出了以下结论：在我
国建立农业政策性银行是完全必要的。农发行在支持农业发展、强化
国家对粮棉市场的宏观调控、推动金融体制改革等方面发挥了不可替
代的重要作用：解决了多年来困扰各级政府和广大农民的“打白条”
问题；促进了中央银行货币政策的顺利实施；减轻了中央财政负担；
推动了金融体制改革等。但是，农发行在经营体制和运行机制等方面
也暴露出了不少急需解决的问题，例如：资金来源渠道相对单一，自
主筹资功能较弱；信贷资产质量差、风险高，而且缺乏化解风险的措
施；收购资金封闭管理的外部环境不够宽松；现行的业务范围与农业
政策性银行的支农功能不相适应：融资利益补偿机制还不健全；缺乏
必要的立法支持等。
本章的论述为下～步论述如何完善和发挥农发行的功能打下了
基础。
文章最后一章论述了我国农业政策性银行的发展趋势和运作模
式。西部大开发为谣部地区农业和农村经济的发展提供了难得的机
遇；加入世界贸易组织在中短期内必将对我国农业带来强大的冲击。
西部地区是我国最贫困的地区，农业和农村经济的发展需要大量
的资金投入。加入世界贸易组织，国内农业支持政策将而临调整，并
将受到世贸组织规则的约束。通过对西部地区农业资源优势、财政状
况、资金状况、信贷状况等的分析和对世贸组织《农业规则》中关于
对各成员国的国内支持政策进行限制内容的分析，得出以下结论：
1、由于西部农业开发的公共性和低利性，国家应考虑加快投融
资体制的改革，最迫切的就是要尽快完善和发挥农发行的政策性银行
功能，适时、适当地拓宽其业务领域。要通过广泛筹集支农资金，缓
解西部农业发展资金总量不足的矛盾。要以财政补贴为后盾，通过利
率、期限等优惠手段，将政策性支农资金投入商业性金融机构或民间
组织不愿投资，而西部农业和农村经济发展又迫切需要的项目上。通
过农业政策性资金的投放，可以吸引民间资金从事符合农业政策意图
的投资，从而对政策性扶持项目的投资形成一种乘数效应。
2、按照世贸组织《农业规则》中“绿箱”措施、“微量允许标准”、
“特殊和差别待遇”等条款的规定，并从世贸组织成员国的实践来看，
这些条款的支持在整个农业支持中占有重要的地位，支持的重要形式
之一就是以贴息的方式向农业投资项目提供短期或长期贷款。从我国
来看，符合“绿箱”措施等条款支持的内容包括农业科研、病虫害控
制、技术推广、基础设施建设、粮食安全储备、农业结构调整、环境
保护、扶贫和西部开发等。
因此，西部大开发和加入世贸组织这两大事件为农发行的发展既
带来了机遇，又带来了挑战。它们为农发行提供了广阔的发展空间和
业务重点，指明了农发行的发展方向；但同时也要求农发行改进现行
的运作模式，以便在薪的政策框架下做好政策性支农工作。
首先要按照世贸组织的规则，重新制定农业政策性金融支农工作
的原则，包括：
1、坚持与国际接轨的原则；
2、政策性与效益性相统一的原则：
3、政策性金融与商业性金融分开的原则；
4、区域性分类、区别对待的原则；
5、适时调整的原则。
其次，要逐步解决农发行目前存在的各种主要问题，包括拓宽资
金来源渠道，增强自主筹资功能；进一步完善利益补偿机制；增强防
范和化解信贷风险的措施；加强农业政策性金融的立法等。
第三，要在农业政策性银行的经营中，借鉴现代商业银行先进的
管理制度和运行机制：
1、对不同性质的贷款实行不同的信贷政策，在执行政策、确保
投向的基础上，严格实行贷款项目商业化管理。
2、完善内部经营机制。充分发挥激励机制的作用：建立有效的
风险防范机制。
关键词：农业政策性银行发展和运营
Abstract
The purpose of this thesis，On the Development Trend and
Management Mode of the Agricultural Policy-Oriented Banks in China，
are to study the necessity of further developing agricultural
policy—Oriented banks(hereinafter referred to as‘‘APOBs’’、in China
throu曲a description and analysis of their characteristics and regularity in
the light of the special economic background formed by the West
Regional Development and China’S Entry into the World Trade
Organization(hereinafter referred to as“WTO”)，and to make a further
approach，in the meanwhile，on how to develop APOBs in China，i．e．the
fields，modes and key activities of their development based Oil their
current conditions and issues revealed．The thesis is developed along the
logical thinking of‘'theoretical basis of establishing APOBs⋯
development of APOBs in foreign countries·----·current development
situation of APOBs in China⋯how to develop APOBs in China”．
Methods of contrast proof,analytic proof and case study have been
adopted and the thinking of proof has been in line with the way from
generalization to specification and from theory to practice．This thesis
consists of four chapters．
Some scholars and professionals have conducted deep-going
research and expressed their own views on how to manage APOBs in
China,especially on how to maintain the purchase funds of grain，cotton
and edible oil flowing within the system of APOBs．However’there are
few articles discussing about a fuller adjustment of the．functions and
management modes of APOBs under the new framework for agricultural
protection targets and development，in the light of the special economic
background formed by the West Regional Development and China’S
Entry into the WTO．Thus having caused the author to write this thesis．
nle article starts with an elaboration of theorefical basiS of
establishing APOBs．The theme of study of economics is about rational
and efficient allocation of social resources．To realize the best allocation
of social resources needs to realize simultaneously the following two
goals：economic efficiency and social rationality．111e two goals．however,
are always contradictive in the allocation of social resources，i．e．to
realize the economic efficiency often lcads to the destruction of social
parity and equality in opportunities；to stress the social parity often causes
a low efficiency in allocating resources．
Agriculture has an unshakable and fundamental status in the
national economy．But it has gradually become a weak industry compared
with other industries．Its weakness includes the following：(1)agriculture
bears much higher natural and market risks than other industries，(2)the
demand elasticity of income for agricultural products is lower than that of
non—agro products，and(3)the comparable advantage of agriculture is
low and its capability of absorbing and keeping resources is weak．
Through comparison and analysis of different economic theories
and their achievements in economic practice，as well as analysis of the
fundamental Status and weakness of agrlculturc，conclusion has been
reached as follows：to realize both economic efficiency and social
rationality simultaneously in the allocation of social resources，the
relationship between the two goals must be coordinated and the“invisible
hand’’and“visible hand”be organically combined to adjust the allocation
of social resources together．The‘'visible hand”means that governments
intervene and regulate in the allocation of social resources by using
economic and administrative means according to non-market rules to
correct and supplement the errors and omissions by the“invisible hand”
in the allocation of resources．
Due to its weakness，agriculture is not able to obtain rational
allocation of resources under the pure market mechanism and is in an
adverse condition．Therefore，governments need tO support and protect
2
agriculture in order to protect the basis of national economy．One of the
most important means to support and protect agriculture is to inject funds
provided by governments．The most suitable way to use the govemment
funds most efficiently is organically combining the governmental nature
of its source with the banking nature of its use．If SO doing．the low
efficiency of government subsidies and the imparity of commercial
banking call be improved．The advantages of governments and banking
Can supplement and benefit each other．This has provided theoretical and
practical basis for govemmentS to set up agricultural policy·oriented
financial institutions．
Chapter Two of this article has introduced the development and
management of foreign agncultural policy—oriented finance．Having
conducted(1)case studies of the Agriculture，Forestry and Fishery
Finance Corporation ofJapan(hereinafter referred to as“AFC ofJapan”)，
Agricultural Credit Bank of France and a few agricultural financial
institutions of the United States those are of a comparatively long history,
and(2)contrast analysis of funds sources and funds uses of a few
representative agricultural policy—oriented financial institutions of
different countries，鹳well as(3)case studies of AFC of Japan and
Agricultural Mortgage Bank of Denmark regarding cost control in
operation and risk control of credit,the following enlightenment has been
gained：
1． Support policy by governments for APOBs is the key to the
sound operation ofAPOBs．
2． Governments should set up a sound supporting system to
effectively prevent agriculture from risks．
3． Governments should timely aajust and change the scope of
businesses and key activities of APOBs in line with the
development of economy．
4．Legislation of finance appropriately ahead of establishment of
APOBs would ensure the regular operation of APOBs．
5． APOBs should be aware ofrisks as well and policy loans must
be handled in a commercial way．
6． APOBs should set up scientific accounting management and
settlement system．
Chapter Three elaborates the establishment and development of the
APOB of China····--the Agricultural Development Bank of China
(hereinafter referred to aS“ADBC”)．The activities of agricultural
policy—oriented finance started at the beginning of the new China and its
development carl be roughly split into three phases．However,the
relatively centralized management of the activities of agricultural
policy--oriented finance by a specialized agricultural policy-·oriented
financial institution only began in 1994．
Conclusion has been gained through an analysis of the activities of
ADBC since its establishment：It is definitely necessary to set up APOBs
in China．In supporting agricultural development，strengthening macro
control over the grain and cotton markets and promoting the reform of
financial system，ADBC has played an：unsubstitutive role，including：
j
solved the problems of“IOU'’notes that had embarrassed governments of
all levels and farmers for years，promoted a smooth implementation of
currency policy of the central bank，lightened the financial burden on the
central government，promoted the reform of financial system．But，quite a
few problems regarding the operating system and management
mechanism of ADBC have also been revealed,including fewer channels
of taking in funds，poor quality of loan portfolio，lack of measures to
prevent risks，unease extemal conditions for the internal control of
purchase funds，the current scope of businesses not matching its functions
as a APOB，unsound subsidy mechanism and lack ofnecessary laws．
The elaboration of this chapter has set up basis for a discussion on
the improvement and bringing into play of ADBC’S functions at the next
4
step·
The last chapter discusses the development trend and management
mode of APOBs in China．The West Development has brought rare
opportunities to the development of agriculture and rural economy in the
west region．Entry into WTO will pound at China’S agriculture in the
short and medium term．The west region is the poorest region in China
and its development of agriculture and rural economy requires a huge
input of funds．After entry into the WTO，the domestic supporting policy
for agriculture will be adjusted and be bound by the WTO rules．
After analyzing the advantages of agricultural resources，conditions
of finance，funds and credit in the west region，and the restrictions stated
in the”Agreement on Agriculture”of the WTO on the domestic
supporting policy by each member COuntry,the following conclusion has
been gained：
1．Since the agricultural development in the west region is of
commonage and low benefit，China should consider accelerating a reform
of me investment and financing system．The most urgent is to improve
and bring into play the functions of ADBC私APOB and properly extend
its scope of businesses at all appropriate time．Funds for agriculture
should be mobilized extensively to eaSe the shortage of funds for
agricultural development in the west region．Having government
subsidies as backing，wim preferential interest rates and terms，
policy—oriented agricultural development funds would be invested in the
projects those are badly needed by the west region to develop its
agriculture and rural economy,but not attractive to commercial financial
institutions and folk organizations．Through the input of the
policy—oriented funds，folk funds could be attracted and led tO
investments that are in line with the agricultural policy,thus creating a
multiplied effect on the investment in the policy—oriented projects．
2．According to the stipulations of clauses of”Green Box
Measures”．“de minimis’’and“Special and Differential Treatment’’1n the
”Agreement on Agriculture”of the WTO and looking into the practice by
the WTO member countries，support measures by these clauses have an
important place in the whole support to agriculture．One of the important
supporting measures is to provide short or long-term subsidized loans tO
the agricultural development projects．In terms of China，some items such
as agricultural research，disease and insects control，technology extension，
agricultural capital construction，grain reserves for safety purposes，
adjustment of agricultural structure，environment protection，poverty
alleviation and the West Development are in line with the clauses of
’’Green BOX Measures“and SO on．
Therefore，the west development and entry into the WTO have
brought ADBC both opportunities and challenge．They have not only
provided ADBC with a wild field and important businesses to develop、
but also required to improve its current management mode in order to
properly conduct policy—oriented agricultural support under the new
policy frame．
Firstly,the a酣cultural supporting principles of ADBC should be
reformulated in accordance with the WTOrules．including principles of．
1．Adhering to being in line with international practice，
2．Combining policy with efficiency,
3．Separating policy banking from commercial banking，
4．Classifying regions into different groups and treating them
differently,and
5．Timely adjustment．
Secondly,the major issues of ADBC should be gradually solved，
including：increasing sources of funds，improving subsidy mechanism，
strengthening measures to prevent credit risks and stressing establishment
ofnecessary laws．
And thirdly,the advanced management system and operating
6
mechanism of modem commercial banks should be introduced into the
management of ADBC，including：
1．Conducting different policy towards loans of different nature·
Implementation of policy should be ensured，but loans be
handled by commercial measures．
2．Improving the mechanism of internal control，bringing into full
play of an encouraging mechanism and establishing an effective
mechanism of risk prevention．
Key Words：Agricultural Policy—Oriented Banks，Development and
Management
7
刖罱
农业是国民经济的基础。对于我国这样一个农业大国来说，农业
的发展关系着整个国民经济的发展，关系着社会的稳定。运用农业政
策性金融促进农业可持续发展，是我国政府经济发展战略的一项重要
措施。
中国农业发展银行(简称“农发行”)自成立以来，特别是近年
来，较好地配合了国家宏观金融政策的实施，基本实现了当期粮棉油
收购资金封闭运行，在支持农业发展、强化国家对粮棉市场的宏观调
控、推动金融体制改革等方面发挥了重要的作用：解决了多年来困扰
各级政府和广大农民的粮棉油收购资金“打白条”问题，促进了农业
特别是粮食生产的稳定发展；通过加强收购资金封闭管理，极大地减
轻了中央银行基础货币的供应压力；通过从国有专业银行中分离出农
业政策性金融业务，促进了国有专业银行向商业银行转轨等。
然而，由于我国社会主义市场经济体制尚不健全，国有专业银行
向商业银行的转轨尚未完成，农发行在经营体制和运行机制等方丽也
暴露出了不少的困难和问题，例如：资金来源渠道相对单一，自主筹
资功能较弱；信贷资产质量差、风险高，两且缺乏化解风险的措施；
收购资金封闭管理的外部环境不够宽松；现行的业务范围与农业政策
性银行的支农功能不相适应；融资利益补偿机制还不健全：缺乏必要
的立法支持等。特别是在我国已经正式加入世界贸易组织(简称“世
贸组织”)和实施西部大开发的今天，农发行的业务范围与其支农功
能不相适应的矛盾已经越来越突出。
加入世贸组织给我国农业带来了机遇和挑战，也为农发行的发展
带来了机遇和挑战。世贸组织《农业规则》将各成员国国内农业支持
政策和措施分为两种类型：一种是要求做出减让承诺的支持政策，即
那些对生产和贸易产生扭曲作用的政策，也称为“黄色”政策。另一
种是可免除减让承诺的支持措施，即不引起贸易扭曲的措施，包括“绿
箱”措施、“微量允许标准”、“蓝箱”政策、“特殊和差别待遇”等。
从我国的情况来看，现行财政管理体制下的粮食、棉花购销政策、农
业税制度、农业生产资料补贴政策等多属于“黄色”政策的范围，按
照《农业规则》的有关规定需要进行政策调整，而这些政策恰恰是目
前我国政府农业支持政策的主体框架。而在属于“绿箱”措施、“微
量允许标准”、“特殊和差别待遇”范围的农业支持政镱上却存在着明
显的缺陷，投入规模明显不足。因此，我国现行的农业政策和制度安
排将要进行重大修改，政府支持农业的领域和方式都将进行大的调
整。
从我国来看，符合“绿箱”措施、“微量允许标准”、“特殊和差
别待遇”等条款支持规定的重要形式之一是以贴息的方式向农业投资
项目提供短期和中长期贷款。农业投资项目包括农业科研、病虫害控
制、技术推广、农业基础设施建设、粮食安全储备、农业结构调整、
环境保护、扶贫和西部开发等。由于农业投资项目的公共性和低利性，
提供信贷支持的主导机构只能是政策性金融机构。这为农发行拓展服
务功能提供了广阔的空间。
农发行成立以来承担过扶贫、农业综合开发贷款和人行专项贷款
等，业务范围涉及农业和农村经济的各个领域。1998年3月，国务
院根据粮食流通体制改革的需要，为使农发行集中精力做好粮棉油收
购资金供应和管理工作，调整了农发行的业务范围。应该说，这种调
整是正常的，是根据农业阶段性发展的需要进行的。在我幽实施踏部
大开发和加入世贸组织的今天，在新的农业保护目标和发展框架下，
再次调整农发行的业务范围、解决其发展中的困难和问题是完全必要
的，符合我国实施西部大开发和迎接“入世”挑战的需要。
对于农发行来说，要进一步发挥其农业政策性银行的支农功能，
做好新形势下的支农工作，就必须解决经营中已经暴露出的困难和问
题，同时要借鉴现代商业银行先进的管理办法，改善自身的经营管理。
第一章设立农业政策性金融机构的
理论依据
第一节关于资源配置的经济学
如何合理有效地配置社会资源是经济学研究的永恒主题。社会资
源的最佳配置是同时实现两大基本目标：一是经济有效性，即资源配
置要取得经济收益，二是社会合理性，即资源配置要有利于协调各种
利益关系，维护公平和机会均等。
二者是矛盾的统一体。矛盾在于实现经济有效性往往与社会合理
性不相一致，即实现经济有效性配置往往可能导致社会公平和机会均
等遭到破坏，使各种利益关系发生逆变：强调社会合理性往往叫‘能导
致资源配置效益低下。但二者又是统一的，即实现了经济有效性，才
能更好地做到社会合理性；实现了社会合理性，就能进一步实现经济
有效性。．
如何同时实现这两大目标，古往今来，各家各派众说纷纭。古典
经济学家鼓吹市场经济完全由“看不见的手”调节，信奉市场机制具
有自我调节的功能，自由竞争会促使各种生产要素得到最合理的使
用，促使供求平衡，实现“充分就业”。认为市场机制、竞争淘汰机
制是唯--“BE,够将社会有限资源实现合理配置的机制，不需要任何形式
的干预或调控。但是，1929—1933年发生在资本主义世界的经济大危
机彻底宣告了它的破产。与此不同的是现代西方经济学的凯恩斯理
论。该理论认为，国家必须借助“看得见的手”对整个经济体系进行
控制和调节，社会总需求和总供给才能达到均衡，才能实现“充分就
业”，使全社会的经济活动正常运转。只有通过对社会经济活动的必
要干预和调节，才可以实现社会资源合理有效配置。凯恩斯理论虽然
有其局限性，但是具有了内在的合理性。该理论在“二战”前后推动
了资本主义世界经济的高速发展。另外还有一种极端的说法，即社会
主义计划经济理论。它排斥市场机制，企图通过国家机关的主观性指
令性计划来实现资源的有效合理配置。实践证明这一目的远远没有达
到，反而造成一系列严重的经济与社会问题。
因此，如何协调二者之间的关系，实现社会资源配置既满足经济
有效性、又具有社会合理性就成为经济发展过程中各国政府十分关注
并着意解决的问题。当今，“看不见的手”与“看得见的手”有机结
合，共同调节资源配置，兼顾经济有效性和社会合理性，已成为现代
经济体制的基本特征。也就是在承认市场机制并利用市场调节的同
时，也看到它并非“万能”，承认它的“缺陷”和“不足”，进而认为
应通过政府依据非市场原则，运用经济、行政等手段对社会资源配置
进行干预和调节，以纠正和弥补前者出现的偏差。
一、市场经济有自身的缺陷需要弥补
(一)、市场经济具有自由竞争和自发调节性，但不能实现社会
公平和共同富裕。由于自然和历史的原因，不同区域或地区间的经济
发展是不同的，有的差别甚大。这种严重的不平衡，不仅最终影响社
会资源配置的总体效益，而且还会造成一定的社会问题、民族问题以
及其他一些问题。在市场经济条件下，微观层次的经济主体是以实现
自身利润最大化为出发点来配置资源的，其结果虽然形成了资源配胃
的经济有效性，但也由此造成社会资源由低利部门流向高利部门，由
贫困地区流向富裕地区，形成“马泰效应”，加大贫富差距，导致社
会结构失衡或危机。
(二)、市场经济不能调节公共物品的供给。国防产品、城市环
境、农业生产、邮政通讯、基础教育和公共卫生等部门是社会经济协
调和快速发展所必需的，有着重大的社会效益。但是这些部门经济效
益低下，成为了市场机制作用不到或作用甚微的领域。这种现象如任
其发展，则会反过来严重影响市场机制的作用。公共物品的供给失衡
会使其成为经济发展中的“瓶颈”，从而降低资源配置的经济有效性。
二、政策性金融是政府宏观调控的重要手段
政府宏观调控的经济手段主要包括税收、价格管理、政府投资以
及金融信贷等。随着市场经济的逐步发展和社会信用规模的日益扩
张，金融在社会经济活动中的影响力越来越大。由于商业银行追求利
润最大化的目标难以与政府的意图完全合拍，政府利用金融手段调节
宏观经济、弥补市场机制配置资源的缺陷和不足的重任就落在了由政
府控制的政策性金融机构的身上。
三、政策性金融机构自身性质决定其能对市场机制进行适度弥补
政策性银行是不以盈利为目的、贯彻国家产业政策、为政策性业
务进行融资的政府金融机构。其基本职能在于弥补商业性金融在趋利
性导向下职能作用的不全，以健全和优化金融体系的总体功能。政策
性金融机构的这一内在特性，决定了它是在市场选择下“拾遗补缺”。
也就是说，市场机制对融资的调节是第一位的，政策性弥补是第二位
的。凡是市场可以选择的并有足够资金投入的领域，就不需要政策性
银行插手。对于市场机制作用不到或作用甚微但是对国民经济发展有
着重大影响的领域，就需要政策性金融及时介入。政策性金融机构对
经济活动的介入和干预并不是要取代市场机制的选择，而是为了加强
和促进这种市场选择。
第二节。农业的基础地位和农业保护
一、农业是国民经济的基础。
国民经济是一个有机的系统，各部门之间必须均衡发展，才能使
系统结构合理，社会总供给与总需求在总量上达到平衡，系统整体效
益最优。在国民经济三个产业中，农业始终居基础地位，这是不0 J经
济增长进程中农业比重的下降和工业化的实现而改变、不以科学技术
的发展和经济体制的创新和变革而过时的规律。
农业是国民经济的基础，这是由农业具有其他产业所不具备并且
不可替代的特殊地位和作用所决定的。首先，农业为人类提供最基本
的生活资料——衣食。尤为重要的是粮食，民以食为天，一国政府为
了保障社会安定，首先就要维护粮食安全，提高自给水平。其次，农
业生产具有维持生态平衡和绿化环境的独特功能，在保护和整治人类
生存环境方面发挥着不可替代的作用。良好的生态环境是生活资料再
生产、生产资料再生产、人类生存和国民经济可持续发展的基础。再
次，农业所提供的剩余劳动和剩余产品，是一切社会分工和进一步发
展的先决条件。农业劳动生产率越高，农业剩余劳动或农业剩余产品
就越多，就越能支撑工业和其它部门的发展。最后，农业的特殊性还
体现在，土地具有有限性和不可再生性，土地资源一旦桔竭，将产生
难以挽回的灾难性后果。总之，农业为社会所做的产品贡献、要素贡
献、市场贡献和生态贡献，是国民经济进一步发展或持续发展的基础。
二、农业成为弱质产业
虽然农业是为人类提供基本生活资料和生存环境的生产部门，是
各产业之母，但是随着工业化的不断发展，农业逐渐成为弱质产业。
其弱势表现在：1、农业生产的对象是有生命的物质，不但受气候影
响大，而且产品不易保存。因此，农业不仅要承受其他产业无可比拟
的自然风险，还要承受比其他产业大得多的市场风险。自然风险和市
场风险的交织，使得农业在市场经济下，作为一个独立的产业部门很
难与其他产业相抗衡。2、农业提供的是食品，是生活必需品。随着
人们收入水平的提高，食品支出占总支出的比重会越来越小，也就是
说，农产品的收入需求弹性小于非农产品，对食品的需求的增加要不
断落后予其他产品和服务，这就是恩格尔定律。3、农业的比较优势
低下，吸纳和保护资源的能力不强。一是“土地报酬递减”规律作用
明显，尤其在技术相对不变的情况下，集约化程度越高，增加等量产
量所投资金的报酬越少；二是由于农业的生产周期长和特有的生物特
性，农业生产率提高的局限性较大。三是由于土地的分散性和广泛性，
农业生产集约化程度相对较低；四是农业生产要依赖地力，而农田基
本建设的投资回收期长，且往往是“前人栽树，后人乘凉”。由此造
成投入农业的各种生产要素往往得不到社会平均利润。在比较利益的
诱导下，农业不但不具备吸引外部资金投入的能力，而且在农业内部
也难以阻止资金大规模地流向非农产业和城市部门，这种现象将从根
本上削弱或动摇农业发展的基础。
三、政府对农业的保护
由于农业在国民经济中的不可动摇的基础地位，因此在其弱势表
现出来后，各国政府均将其作为重点行业加以支持和保护。例如，历
届美国政府都对农业进行补贴，而且花样繁多，主要有价格补贴、出
口补贴、限产补贴、休耕补贴、灾害补贴等。目前，农业在美国国民
收入中仅占4％，而政府却给予9％的财政补贴，农业补贴占了美国农
场主收入的30％。在日本，政府扶持农业的力度更大。农田基本建设
投资的45％由中央政府资助，50％由地方政府资助，农民只负担5％。
在流通领域，政府往往以高于国际市场6—8倍的价格收购农产品，再
以极低价销售出去，以此来维持大米的自给。
第三节农业政策性金融机构的产生及其特有职能
一、农业政策性金融是政府支持农业的重要手段
国家对农业进行支持和保护，要借助一定的手段。除了成立粮食
等重要农产品的管理机构规划和管理农业生产活动外，还增加了政府
对农业的资金投入。为了管好用好政府的支农资金，最适合的方法是
将政府支农资金来源的财政性和资金运营的金融性有机地结合起来，
既可以弥补财政性补贴的低效率性，又可以弥补商业性金融的趋利性
和不公平性，使财政和金融的优势互补，相得益彰。由此农业政策性
金融成为政府扶持、保护农业的最佳选择，于是各国农业政策性金融
机构便陆续成立。
法国子1894年成立了世界上第一家农业政策性银行——法国农
业信贷银行。美国在1916年至1935年间先后建立了包括联邦土地银
行、联邦中期信贷银行、合作社银行、农民家计局、商品信贷公司在
内的多家农业政策性金融机构。日本于1945年成立了农林渔业金融
公库。韩国予1961年成立了农业协同组合中央会等。
二、农业政策性金融机构的特有职能
各国政府普遍设立包括农业政策性金融在内的政策性金融机构
也在于其具有特殊的职能。农业政策性金融机构除了具有商业银行所
具备的一般金融中介的职能外，还具有商业银行所不具备的职能，即
特有职能。一般金融中介的职能使农业政策性金融机构具备了金融机
构的特征，特有职能使其体现出紧密配合政府经济政策意图的性质。
其特有职能包括：
1、扶持性职能。指农业政策性金融机构以国家信用为后盾，广
泛筹集支农资金，通过信贷的方式投入农业，以缓解农业发展资金总
量不足的矛盾：以财政补贴为后盾，通过贷款利率、贷款期限、贷款
额度等方面的优惠条件，将政策性支农资金投入商业性金融机构或民
间组织不愿投资，而农业发展又迫切需要的项目上，以支持和保护农
业。
2、倡导性职能。指农业政策性金融机构以直接的或间接的资金
投放，吸引民间或私人金融机构从事符合政策意图的放款，以发挥其
首倡、引导功能。一般说来，农业投资风险大，周期长，利润低，特
别是农业基础设施建设、土地开发、改良与整治及其他公共设施建设
需要的资金量大，投资回收期长，一般金融机构不愿投资，而个体农
民又无力投资。这时由农业政策性金融机构率先对这些项同进行投
资，有利于改善这些项目的投资环境，降低投资风险，增强投资信心，
吸引民间资金按照政府意图投资，从而对政策扶持项目的投资形成一
种乘数效应。这种倡导性职能还表现在，以间接的融资活动或提供担
保来引导商业性金融机构的资金流向。
3、选择性职能。指农业政策性金融机构对融资领域或部门足有
选择的。但这并非由政府任意决定的，归根结底是市场机制选择的结
果。比如对于某些重要的基础产业，如果市场机制的结果使它得到相
应的资源配置时，政府便不会进行干预。只有在市场机制不予选择，
依靠市场机制的自发作用，它将得不到应有的发展时，政府便以行政
机制来选择它们。比如农业基础设施建设、土地开发、改良与整治等
领域，由于投资量大、收益低，单纯靠市场机制的自发作用很难使其
得到应有的发展，必须通过政府选择与市场机制相适应的农业宏观调
控手段进行合理干预。因此，尊重市场的选择是前提，对市场不予或
不愿意选择的领域由政府选择是结果。
4、补充性职能。指农业政策性金融活动补充完善商业性金融机
构为主体的金融体系的职能。农业和农村经济发展的多层次性，要求
为之提供金融服务的金融机构也要有多种形式，既要有商业性金融机
构，也要有合作金融机构，还要有农业政策性金融机构，以形成一个
能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系。农业政
策性金融机构在农村金融体系中，主要是发挥一种补充性职能，弥补
金融资源配置中的“市场缺陷”：一是承担那些风险大、周期长、盈
利性差，商业银行不愿意承担、合作金融又无力承担而又是农业发展
所必须的重要项目的贷款；二是不与商业银行争利，商业银行认为有
利可图愿意承担的项目，优先让给商业银行承担。
第二章国外农业政策性金融的
发展和运营
第一节国外农业政策性金融的发展
1852年，法国建立了股份制半官方的土地信贷银行。1894年，
法国通过法令又建立了一批农业信贷互助地方金库，由此拉开了建赢
农业政策性金融的序幕。在随后的100多年里，农业政策性金融在各
国普遍建立并经历了不同的发展过程，演变成了各具特色的金融机
构。农业政策性金融机构成为了几乎一切国家都设有的机构，如美国
设立了专门办理农业信贷的联邦土地银行、农民家计局、商品信贷公
司、农村电气化管理局等；日本设立了农林渔业金融公库；法国有农
业信贷银行等。发展中国家如印度设立了地区农业银行、国家和农村
开发银行；韩国有农业协同组合中央会；泰国有农业和农业合作社银
行。
各国在经济发展中，都十分重视发挥农业政策性金融支持和保护
农业发展的积极作用。很多国家采取了一种“需求追随型”的农业政
策性金融发展战略，根据本国经济和金融的发展不断调整政策性金融
支农的方式、调整支农的金融机构。具体说来就是，政府在经济发展
的不同阶段，或者赋予同一农业政策性金融机构不同的金融业务，或
者赋予某一农业政策性金融机构更多的金融业务职能直至其发展成
为综合性银行，或者新建立职能不同的农业政策性金融机构，以更好
地适应农业企业和农户在不同时期对信贷资金的需求，为政府不同时
期的农业政策实施提供有力的政策性金融支持。其中，日本农林渔业
金融公库、法国农业信贷银行和美国农业信贷机构的发展具有代表
性。
一、在经济发展的不同阶段，日本农林渔业金融公库被赋予不同
的专业性金融业务
日本农林渔业金融公库(以下简称“公库”)的发展大致可划分
为三个阶段：第一阶段为成立之初的1945年至60年代以前，主要支
持粮食增产。信贷资金主要投向农地改造、开拓耕地、改进灌溉设施，
用于提高粮食生产能力；第二阶段为60—70年代。日本由于工商业
迅速发展、收入快速增长，与农业的收入差距不断拉大，为缩小工农
业收入差距和适应调整农业生产结构、增加畜牧业和果业比重的需
要，按照日本农业基本法，政府扩大了公库的业务范围。这一时期公
库的贷款不仅要继续支持粮食生产，还要满足不断增加的果树、畜产、
蔬菜等经营设施建设的资金需要；第三阶段为80年代以后。日本为
了增强农业竞争力和可持续发展能力，培育能与海外农产品进行竞争
的产品，增加了了对农产品加工和流通领域的资金投入，以增加农产
品附加值，提高竞争力。此时，公库的贷款范围由支持生产领域扩展
到农产品加工和流通领域，1989年还专门增设了“特定农产品加工
资金”，对与贸易自由化农产品相关的食品加工制造业者提供信贷支
持；90年代为扶持核心农户的发展，稳定农业经营，增设了“强化
农业经营基础资金”，向新一代的农业生产者提供设施资金贷款和低
息的长期流动资金贷款。
二、随着经济的发展，法国农业信贷银行被赋予更多的金融业务
职能直至发展成为综合性银行
法国农业信贷银行的发展也可大致划分为三个阶段。第一阶段为
1894年至1945年。1894年，法国通过法令在基层建立了3000多个
农业信贷互助地方金库，从资金方面支持农民自发成立的信用合作社
开展活动。由于地方金库在规模上、资金财力上难以满足信用社对农
业生产投资的资金需要，政府随后在1899年通过法令，在地区一级
建立了94个农业信贷地区金库，协调有关地方金库的业务活动，分
配法兰西银行提供的贷款，以提高地方金库的融资能力。1920年，
又成立了专门管理地区金库和地方金库的全国农业信贷金库(最初叫
国家农业信贷管理局)，组成了有三级机构的法国农业信贷银行集团。
在这一阶段，法国农业信贷银行集团只有发放农业贷款的一种职能，
资金来源主要为中央银行的再贷款。第二阶段为1945年至70年代中
期。二战以后，由于战争的破坏，法国经济陷入极度困难之qJ，工农
业生产大幅度下降，财政拮据，通货膨胀恶化，人民缺乏基本的生活
条件。在这一阶段，政府扩大了法国农业信贷银行的业务范围，增加
了吸收定期存款、发行债券等业务。这种调整既能减轻政府的资金投
放的压力，也增强了法国农业信贷银行在市场经济中的生存能力。第
三阶段为70年代中期以后。为了推动本国农产品的出口，以及在金
融自由化的冲击下，法国农业信贷银行的业务范围得到了进一步的扩
展，可以吸收农村地区的各种存款，发行长、短期债券，从货币市场
筹措资金，发放与农业有关的各种普通和优惠贷款，从事与农业有关
的各项投资和担保等业务；不再向政府借款，不依赖政府资金，实现
了财务独立。
三、在经济发展的不同阶段，美国新建立职能不同的农业政策性
金融机构
美国农业信贷机构的发展也可大致划分为三个阶段。第一阶段为
1916年至1923年。美国的第一家农业信贷机构——联邦土地银行建
立于1916年，其主要任务是提供长期不动产抵_；f蚌l贷款。贷款财象{：
要为农民和农场主、农村居民和与农业有关的业务经营者。贷款用途
主要是发展农业、水产业生产，购置、建筑农村住宅，以及支持与农
业有关的业务活动。第二阶段为1923年至1933年。此阶段，美国政
府为了引导更多的金融机构从事农业贷款活动，于1923年建立了联
邦中期信贷银行。该行的主要任务是为商业银行以及其他金融机构所
持有的农业生产者的短、中期票据办理贴现和对商业银行以及其他金
融机构提供目标贷款，由其转贷给农业借款人。商业银行以及其他金
融机构获得联邦中期信贷银行贴现和贷款的条件包括：一是要将所得
款项专款专用，不得挪作他用：二是该商业银行或其他金融机构的农
业贷款额在季节高峰时至少占其贷款总额的15％。联邦中期信贷银行
以此融资手段鼓励、促进更多的金融机构扩大对农业的贷款。第三阶
段为1933年至今。为了缓和二十世纪20年代开始的农产品生产过剩
的危机，政府建立了相应的农业信贷机构，一是于1933年分别成立
了合作社银行和商品信贷公司。前者主要是提供中短期信贷，用于帮
助农业合作社扩大农产品销售，促进农产品出口。后者主要任务是进
行价格支持，控制农业生产，扩大需求，以稳定农业生产者的收入，
保护广大消费者的利益。其资金运用主要是提供农产品抵押贷款和仓
储设备贷款以及支付灾害和价格补贴。二是于1935年分别成立了农
民家计局和农村电气化管理局。前者主要是为农民提供农业生产和开
发贷款、应付严重自然灾害和严重经济事件的紧急贷款以及为向商业
银行或其他金融机构借款的农民提供还款担保。后者主要任务是为农
村电业合作社和农场提供贷款，提高农村电气化水平。
第二节国外农业政策性金融机构业务活动的比较和经营
特点分析
国外农业政策性金融机构的业务活动主要为资金来源业务和资
金运用业务。经营特点表现为，虽然不以盈利为目的，但是尽可能地
争取保本经营或盈利经营。本节对几个经济发展水平不相同国家的农
业政策性金融机构的业务活动进行了比较，并对经营较成功的农业政
策性金融机构进行了案例分析，以期得到值得借鉴的经验。
一、资金来源的比较
农业政策性金融机构的资金来源依各国的经济、金融环境的差异
而有所不同。经济发展水平、政府对经济金融的干预程度、金融市场
的发达程度以及对外开放程度等都在不同程度上决定或影响其筹资
渠道。
l、日本农林渔业金融公库
资金的筹集部门和贷款部门分离是日本政策性金融机构的突出
特征。日本政策性金融机构由银行、金融公库和其他政府金融机关三
个部分组成。前两者只办理贷款，后者只负责筹资。长期以来，公库
发放贷款的资金主要来源于邮政系统，即邮政储蓄和邮政简易保险所
筹集的资金。作为政策性金融机构资金来源的主管部门——大藏省专
门设立了一个融资管理机构“财政投融资特别会计窗口”，把筹措的
资金集中起来，再贷放给每个政策性金融机构。最近，日本准备改革
政策性金融机构的资金筹措办法，邮政系统筹集的资金大部分由主管
部门——邮政省决定投向，少部分通过大藏省贷放给政策性金融机
构，大藏省将取消“财政投融资特别会计窗口”。为应对此项改革，
公库正在考虑发行债券，以解决资金来源问题。
2、美国农民家计局
资金来源于国会每年的预算拨款和通过联邦融资银行发行债券
所建立的贷款周转基金。贷款周转基金是农民家计局的主要资金来
源，用基金贷出的款项收回时须注入并扩充周转基金。贷款的贴息、
周转基金的短缺或损失，均由国会在年度预算中拨款弥补。
3、法国农业信贷银行
资金来源主要有(1)吸收农村地区的各种存款，包括活期存款、
定期存款和储蓄存款；(2)发行由政府担保的长期债券和短期库券；
(3)从货币市场筹措资金；(4)政府借款。建行之初，这是该行的
主要资金来源，现在该行已不再向政府借款。
4、韩国农业协同组合中央会
资金来源包括：(1)吸收公众存款。通过所属的邮政储蓄体系吸
收城市居民和其他来源的存款，通过基层农协在农村吸收农民存款；
(2)向政府和中央银行筹借条件优惠的款项；(3)在金融市场发行
由政府担保的农业信贷债券；(4)向金融同业借款和引进国外贷款。
5、泰国农业和农业合作社银行
资金来源渠道广泛，主要有：(1)吸收公众的储蓄存款和定期存
款，更主要的是吸收商业银行存款。泰国中央银行特别规定，商业银
行应将一定比例的贷款发放给农业部门，未达到比例的，必须将差额
存放于农业银行，这样为该行提供了大量的资金来源；(2)以特许贴
现率向中央银行进行票据贴现和再贴现来获得资金；(3)从国内国外
借入资金；(4)财政预算拨款和政府无息贷款：(5)在国内金融市场
发行债券。
资金来源特点分析。相同点表现为：农业政策性金融机构的资本
金均由政府部分或全部提供，资金供应基本上不依靠中央银行。不同
点表现在借款、发债、吸收存款等方面，有的机构资金来源渠道单一，
有的资金来源渠道多样化。
发展中国家由于一方面金融市场不发达、国内储蓄来源相对来讲
有限，另一方面又面临着庞大的资金需求，因此农业政策性金融机构
的资金来源渠道一般是多样化的，既有政府资金，又有国内外借入资
金，还程度不同地吸收不同存款，并且还辅以在金融市场上发行债券
筹资等。泰国农业和农业合作社银行是一个典型的例证。
而发达国家由于居民收入较高，企业积累甚丰，金融市场交易活
跃、资金规模巨大，可以为农业政策性金融机构提供足够的资金来源，
因此，它们更多地从金融市场融资，其他筹资渠道则处于次要地位，
并逐步不再依赖政府的资金。
二、资金运用的比较
1、日本农林渔业金融公库
资金运用全部为贷款。贷款的领域包括(1)支持粮食增产，主
要投向农地改造、开拓耕地、改进灌溉设施等；(2)支持农林牧业的
稳定经营、改善其经营条件；(3)支持农产品加工和流通领域。公库
于1989年专门增设了“特定农产品加工资金”，对与贸易自由化农产
品相关的食品加工制造业者提供信贷支持；90年代为扶持核心农户
的发展，稳定农业经营，增设了“强化农业经营基础资金”，向新一
代的农业生产者提供设施资金贷款和低息的长期流动资金贷款。
2、美国农民家计局
主要是为农民提供(1)农业生产和开发贷款，贷款对象是由于
没有足够净资产而不能从商业银行或其他金融机构获得贷款的农民。
但是，借款人的经济状况一旦得到改善，可从其他渠道获得贷款时，
就不再属于家计局的贷款对象：(2)应付严重自然灾害和严重经济事
件的紧急贷款以及(3)为向商业银行或其他金融机构申请贷款的农
民提供还款担保，条件是商业银行或其他金融机构是按照家计局的贷
款计划向农民发放贷款的。
3、法国农业信贷银行
主要对与农业活动有关的领域发放贷款，也从事投资和担保业
务。贷款额由高到低排列为：农业部门贷款、农户贷款和地区发展贷
款。贷款主要用于支持农业生产、农村组织建设和电气化、农田水利
工程等。
4、印度国家和农村开发银行
附属于印度中央银行，其主要活动是向土地开发银行、商业银行、
邦合作银行和地区农村银行拆借贷款，由其转贷给农民借款人。贷款
期限多为中长期，一般只为较大的农业基本建设项目贷款，如兴修水
利、推广使用农业机械、土地开发等。
5、泰国农业和农业合作社银行
其职责是直接或间接地向农业部门和农户提供信贷。间接方式是
向农业合作社和农民协会等组织提供贷款，由其转贷给农户。贷款主
要支持(1)粮食生产和其他农产品生产；(2)购买农业生产资料和
设备；(3)农田水利开发和购买农用固定资产；(4)农产品收购和渊
销。
资金运用特点分析。资金运用的方式主要为贷款、投资、和担保，
但对于发展中国家来说主要为贷款。贷款有几种不同形式，有一般金
融机构都能发放的普通贷款，也有由政府给予补贴或担保、只能由农
业政策性金融机构发放的政策性贷款；有直接贷款、间接贷款和直间
并举的贷款；有短期和中长期贷款等。
不管是发达国家，还是发展中国家，农业政策性金融机构贷款支
持的领域包括粮食生产和其他农产品生产，农田水利基本建设，农产
品收购和调销以及与农业有关的其他活动。有的由一家机构包揽各项
农业贷款业务，有的由不同的农业政策性金融机构分别办理。
三、经营特点分析
农业政策性金融机构经营特点是融政策性和金融性于一体。政策
性是第一位的。政策性体现在，毫无条件地贯彻政府的产业政策和区
域发展政策，促进农业和农村经济持续稳定的发展。金融性是指在服
务于政策目标的前提下，尽可能地保本经营或赢利经营，这也是落实
政策性的保证。
虽然政策性金融的经营宗旨不是为了赢利，而是为了执行政策，
但绝不是说政策性金融机构因此可以不讲成本、不讲核算。在执行政
策方面，发达国家和发展中国家农业政策性金融机构都是’致的。在
讲成本、讲核算方面，不同国家的农业政策性金融机构或者在不同的
经济发展阶段，尽管采取了不同的经营方针，但其追求低成本、低风
险的经营策略也是一致的。
(一)、严格控制经营成本
虽然享有从政府部门获取期限长、利率低资金的好处和政府补贴
的待遇，各国农业政策性金融机构在业务经营上仍然十分重视成本管
理。日本农林渔业金融公库的做法就具有代表性。
日本农林渔业金融公库主要是对从事农林渔业生产、加工、流通
的个人和企业提供融资服务。平均贷款期限为20年，最长可达55年，
平均贷款利率为3．89％，其中1998年度为1．77％。公库系统的员工数
控制在940人左右，为了克服机构和人员不足的困难，公库采取直接
贷款和委托放款两种形式。1998年，委托贷款占全部贷款的57％，委
托金融机构达284家，包括农村中央金库、信用农协、信用渔协、信
用金库、银行等。
公库系统的财务管理实行一级法人、统一核算、(费用)专项符
理。每年公库通过农林水产省向大藏省上报财务预算，大藏省核批后，
由农林水产省对公库核定补助金预算(利差倒挂补助和费用等)。预
算实行严格的计划管理，节余上交，不足可以上报追加。公库财会管
理的主要特征是：
1、费用管理的高度集中性。总店对21个支店的费用实行专项集
中管理，员工(包括本店、支店)工资由总店直接管理和发放，按月
把每个员工的工资直接打入开户行账户；各支店相对固定的水、电、
租赁、杂费等费用支出，由总店按预算对各支店核定费用计划，严格
按费用计划组织实施；根据费用计划的实施情况，每年的第四季度适
当进行调整，以保证各项费用计划的顺利实现。业务委托丁=．续赞』|J、
电脑业务开支费等由总店统一管理、统一支付。筹资利息支出、贷款
利息收入等由总店统一核算、统一平衡。
2、财务预算执行的严肃性。公库的管理体制较为完备，各个职
能岗位相互制约，保证了各项业务严格按制度办理，也保证了财务预
算执行的严肃性。总店和支店都设有审查员的职能岗位，总店核定给
各支店的财务预算，必须严格执行，对每一项开支都必须严格按制度、
程序规范办理，计划性非常强。财务管理也比较透明，各支店的费用
支出，由总店直接支付的比例很大，而且呈现逐年增加的趋势。支店
的各项大的支出项目由总店直接办理支付，在日本这个信用高度发达
的社会里，客观上已经具备了这种条件，从而保证了公库财务预算执
行的严肃性。
3、办公用房、交通工具等以租赁为主，员工实行开放式办公，
充分体现了勤俭实用性。公库共有21个支店，除去总店和熊本支店
的办公楼属于公库固定资产以外，其余的20个支店的办公用房都是
租用的，部分支店的桌、椅等办公用品也是以租赁为主。租用的办公
用房面积适中，利用合理，既没有豪华装修，又没有大量闲置情况。
办公用具也非常普通、简单。整个公库系统只配备一部轿车，供总裁
使用，其余人员因公务需要交通工具，都是随用随租。这样做，减少
了固定资产投入、运转和维护等大量的费用支出，既勤俭，又实用。
4、公库不搞自己的联行系统，结算、资金汇划，全部利用门小
央行的电子汇划网络和商业银行的网点，既为企业提供了快捷的结算
服务，又减少了资金在途时间和清算环节，同时也减少了大量的人力、
物力。公库实行总店一级清算，所有贷款发放、利息收回，委托业务
的资金划出、划入等资金清算业务，都由公库总店通过日本央行电子
汇划系统与有关商业银行直接进行办理。各支店在当地央行没有资金
账户，也没有现金库，只负责监督资金到位情况。支店客户的结算业
务由商业银行提供服务。各支店只有一名专职和一名兼职人员负责财
会工作，减少了大量的会计业务，同时也节约了大量的资金，减少了
利息支出，截止到1998年底，整个公库的贷款余额达到42056．41亿
日元，而在日本央行存款余额只有52亿日元，年均存款余额为30亿
日元。
(二)、严格信贷风险管理
尽管贷款的投向和贷款对象是由政府指定的，但各国农业政策性
金融机构在业务经营上仍然十分重视贷款风险控制。以丹麦农业抵押
银行为例。
丹麦农业抵押银行是1960年由丹麦中央银行、丹麦农场主联合
会、丹麦家庭农场协会和丹麦花卉种植业者协会共同发起设立的，起
初只是一家基金会，现已发展成一家有限责任公司，股东主要是地方
性银行和储蓄银行。丹麦农业抵押银行业务覆盖全国，但没有分支机
构，主要对农业、花卉业和林业提供贷款。目前没有承办商业性银行
业务。
1、丹麦农业的基本情况
丹麦农业是典型的外向型农业，大部分农产品都出口国外。猪肉
和奶制品的出口比例最高，约占其农产品总产量的三分之二，其中有
一半出口到欧盟国家，另一半出口到欧盟以外的其他国家。农产品出
口量占全国出口总量的15％。
业主制是丹麦农业的基础。所谓业主制是指农场主既是农场土地
的主人，同时又是农场的工人。在丹麦，大约98％的农场是业主制的。
业主制不仅仅存在于种植业和养殖业领域，一些农产品加工企业，特
别是奶制品加工厂和屠宰场，也是由农场主联合成立的农业合作社控
制的。
在过去的40年中，丹麦农业日益走向规模化经营。一个重要的
标志就是，越来越多的农产品由越来越少婀农场提供。1960年以前，
全国的农场数目基本稳定在200，000个左右。到1999年，全国农场
数量己减少到5．5万个。而且在这5．5万个农场中，作为主业来经营
的农场只有2．2万。然而，这2．2万个农场的粮食产量却占全国粮食
总产量的近75％，动物制品的产量占全国的近95％。
农业的规模化经营，客观上需要大量的资金投入。在这方面，农
业抵押信贷机构发挥了至关重要的作用。据统计，对丹麦农业的资金
投入，由75％至80％是由农业抵押信贷机构提供的。他们提供的贷款，
支持了农业产业结构调整，同时也促进了新技术在农业领域的运用，
提高了丹麦农业的技术密集程度。
2、农业抵押贷款的发放和管理
丹麦的信贷市场是在1850至1875年间发展起来的。而比较完善
的抵押信贷制度已于此前形成，1850年丹麦通过了第一部抵押信贷
法案。丹麦农业抵押信贷制度由四个方面的内容组成：一是土地产权
登记制度，二是土地登记信息公开制度，三是土地流转市场，四是土
地拍卖制度。
尽管土地上市可能会给债务人的生活造成一定的影响，甚至由此
引发的一些社会问题，但抵押信贷机构对此并不承担任何责任。如果
债务人的生活出现困难，可以向社会保障机构申请帮助。
丹麦农业抵押贷款的发放和管理包括以下四个环节：
(1)借款人向银行提出贷款申请。
(2)银行对借款人的资产进行评估。被评估的资产不仅包括土
地，还包括生活用具、机器设备等。评估由银行工作人员和行外兼职
评估师依据银行监管机构和本行的有关规定进行，采取市场定价原
则。银行贷款的最高额度一般为评估值的70％。
(3)银行与借款人签订抵押贷款合同，同时银行发行债券筹集
资金。债券一经发行，就可以在证券所交易卜市流通。按照丹麦抵押
信贷法案，抵押信贷机构发行债券要遵循资产负债平衡原则，具体包
括三个方面：一是金额平衡。是指贷款发放额和债券发行额要相等。
二是期限平衡，贷款期限为多少年，债券期限就是多少年。而且贷款
的分期偿还和债券的分期支付，在期限和数额上也是对应的。三是利
率平衡。贷款利率和债券利率应当匹配；
(4)信贷风险的管理。贷款发放后，银行实时监测借款人的还
贷状况，一旦发现借款人不能按计划清偿贷款，先是致信催促，并给
出一个月的宽限期。宽限期满仍不能执行清偿计划，则由银行向法院
提出申请，强制拍卖借款人抵押的土地和其他物品。
第三节国外农业政策性金融的启示
国外农业政策性金融的成功经验虽与特定的国家、特定的历史时
期和经济发展阶段相联系，但其中也包含着农业政策性银行发展的一
般规律，为我们探索有中国特色的农业政策性银行的发展道路提供了
许多有益的启示。
一、政府对农业政策性银行的扶持政策，是办好农业政策性银行
的关键
由于农业政策性银行不以赢利为目标，必须对所支持的项目提供
各种期限的利率优惠的贷款，因此，如果政府不对其给予扶持政策，
农业政策性银行就很难生存下去。政府强有力的扶持政策是农业政策
性银行生存和发展的基本条件。
一般说来，各国政府采取如下方式对农业政策性银行给予扶持：
一是通过财政渠道提供长期、稳定、低成本的资金来源；二是通过中
央银行再贷款保证资金供应；三是通过法律手段扩大农业政策性银行
的资金来源；四是通过政府担保支持农业政策性银行在国内外筹资：
五是通过财政补贴、税收等手段改善农业政策性银行的财务状况。
对于我国农业政策性银行来说，目前首先需要政府给予以下支
持：
l、降低对粮食、棉花收储企业的贷款利率。粮食、棉花收储企
业经营效益低下，对其信贷投入应具有一定的政策性，目前国家在利
率上没有体现出对农业的支持和优惠，仍同城乡商业银行贷款利率一
致，造成粮食、棉花收储企业负担过重，贷款利息支出相对收益偏高，
因此，应降低对其的贷款利率，体现出国家对农业的特殊扶持。
2、提高呆帐准备金比例，积极处理坏帐。由于新老粮食挂帐和
其他不合理占用贷款增加，近几年又一一直没有核销呆坏帐，导致我国
农业政策性银行信贷资产质量恶化，信贷风险加大。当前粮棉供过于
求、市场价格走低、顺价销售困难，企业普遍潜亏，因此要积极处理
呆坏帐，减少农业政策性信贷风险，减轻粮棉企业负担。
二、政府应建立一个完善的支撑体系来有效地防范农业风险
农业贷款期限长、风险大。风险防范是一个突出的问题。防范农
业风险的支撑体系有两种，一种是抵押制度，另～种是担保保险制度。
(一)抵押制度
丹麦农业抵押银行的信贷风险防范之所以能取得成功，是与一个
严密健全的风险管理支撑体系分不开的。具体地说，可以归纳为三个
方面：一是有适宜的土地所有制结构——业主所有制。二是有完善的
土地登记和信息公开制度。三是有健全的法制体系。主要表现在：土
地登记执行财产登记法，抵押贷款活动依据抵押信贷法，各个环节都
有法可依。如果借款人无力清偿债务，经银行申请，法院立即执行对
土地的拍卖。这就有效地降低了银行保全资产的法律成本，为银行防
范和化解风险创造了一个良好的外部环境。
(二)担保保险制度
日本农业信用担保保险制度是根据农业信用担保保险法(1961
年第04号法律)，由全国47个都道府县先后成立的农业信用基金协
会(以下简称为基金协会)和农林渔业信用基金(以下简称为信用基金)
分别实施的信用担保制度和信用保险制度构成，在日本农村金融体系
中发挥着重要的作用。
由基金协会实施的信用担保制度，目的是解决农业生产者向商业
性金融机构申请农业贷款时自我担保不足的问题。当农业经营者需要
向农协等商业性贷款机构借款时，可以先向基金协会提交贷款担保申
请。获得基金协会的同意后，农业生产者就可以及时从商业性金融机
构获得所需的农业贷款。
由信用基金实施的信用保险制度，一方面可以对基金协会已发生
的债务担保提供保险业务，另一方面还可以为基金协会提供低利率的
资金融通，从而减少基金协会的经营风险，增强基金协会的担保职能。
在基金协会加入信用基金的信用保险后，如果农业经营者因某种原因
无法偿还农协等贷款机构的贷款时，基金协会首先代替该农业经营者
向贷款机构偿还贷款，然后向信用基金申请补偿。信用基金给基金协
会的补偿额为后者代位偿还资金的70％。今后基金协会如果收回债权，
还需按同样的比例向信用基金退回补偿金。
农业信用担保保险的对象包括农业渔业金融公库的所有借款者，
对促进政策性信贷资金的发放起到了保障和促进作用。
目前中国农业贷款抵押制度和信用担保保险制度的缺位是阻碍
信贷资金流向农业和农村的重大制约因素。借鉴丹麦和日本的经验，
尽快建立适合中国国情的农业贷款抵押制度和信用担保保险制度，是
完善中国农村金融体系、促进农村金融包括农业政策性金融发展、支
持和保护农业的重要战略举措，具有深远的意义。
三、政府应根据经济的发展及时调整农业政策性银行的业务重点
各国经济的发展都要经历原始积累、起飞和成熟等阶段。政府要
根据经济发展的不同时期，授予农业政策性银行不同的业务重点，其
中，提高农业劳动生产率始终是农业政策性银行支持的重点。
日本在农业的不同发展时期，除了调整农业发展政策外，还及时
调整日本农林渔业金融公库的支农重点，将金融支农的中心工作始终
集中在对农业生产条件的改善和促进农业劳动生产率的提高上，充分
发挥了政策性金融对日本农业的支持和保护作用。实践证明，这是一
条成功的经验。世界银行在1995年年报中指出：在对全世界的农业
政策性金融进行评估后认为其中的80％是失败的，而日本的农业政策
性金融则比较成功。
在日本，除了国家储备大米由财政提供收购资金外，农产品收购
资金贷款由农协、信用联或农林渔业中央金库(商业银行)提供。我国
的农业政策性银行目前仅从事粮棉油收购和储备资金的供应与管理，
虽然对促进我国农业和农村经济发展发挥了积极作用，但作为我国唯
一的一家农业政策性银行，还没有充分发挥其应有的职能。借鉴日本
的经验，中国农业发展银行应该把支农重点从农产品流通环节转移到
农业生产和加工领域上来。随着我国粮棉企业流通体制改革的深入，
目前除粮食以外的各种农产品都已基本实现市场化，粮食市场化也将
是大势所趋。在这种状况下，除了粮棉等主要农产品的国家储备需要
由财政补贴利费和政策性银行提供资金外，其余的农产品收购资金不
一定要政策性银行包揽下来。因此，如果国家要充分发挥农业政策性
银行在支持和保护农业中的作用，就应该调整农业发展银行的业务范
围。
四、适当超前的金融立法是农业政策性金融机构规范经营的保证
实行市场经济的国家差不多都采取了立法适当超前的做法，以便
从农业政策性金融机构成立之日起，就可以运用法律手段来约束、规
范和保护其行为，从而维护金融秩序，保证经济有序发展。例如，美
国的合作社银行依据《1933年农业信贷法》于同年建立，日本农林
渔业金融公库依据《农林渔业金融公库法》于1945年成立，韩国农
业协同组合中央会根据《农业协同组合法》于1961年组建等。
由于立法在前，农业政策性金融机构在组织形式的确立、业务经
营的定位、财务和监督制度的制定等方面就有法可依；在从事政策性
金融活动中就有章可循；在利益受到损害时，可以依法寻求保护。由
于立法在前，从而可以避免大量的矛盾和违规行为的产生，大大地提
高了农业政策性金融机构的办事效率，同时也培养了这些机构自觉遵
守法律的习惯。
长期以来，我国的金融立法一直滞后，造成农业政策性金融机构
工作中矛盾较多，解决问题较难，甚至“人治”大于法制等诸多问题。
借鉴他国在金融立法方面的成功经验，充分发挥法律在建立和维护经
济金融秩序方面的作用，对于我国社会主义市场经济的建设有着重要
的意义。
五、农业政策性银行也应树立风险意识，政策性贷款也要商业化
操作
风险管理的好坏是一切金融机构生存和发展的先决条件，对农业
政策性银行也不例外，因为农业政策性银行投入贷款的项目或领域律
往经济效益不是很好，如不落实相应的优惠政策和加强信贷管理，贷
款很容易变成逾期、呆滞贷款，极大地影响农业政策性银行的生存条
件。
做好风险防范要注重以下几个方面：一是要根据经济发展情况适
时调整经营战略：二是加强资产负债比例管理，把好项目选择关；三
是建立严格的抵押担保制度；四是发挥农业政策性银行诉讼的积极作
用。
丹麦农业抵押银行带有很浓的政策性银行色彩，该行的业务范围
始终被严格限制在商业银行不愿涉足的农业领域。尽管带有政策性银
行的色彩，丹麦农业抵押银行仍十分强调商业化的运作方式。它的经
营目标是利润取向的，对土地价值的评估遵循市场定价原则，抵押贷
款的发放、管理与商业性抵押贷款一样，都按照丹麦抵押信贷法案执
行。借款人一旦无法清偿到期债务，丹麦农业抵押银行则可以向法院
提请诉讼。整个运行过程与商业性贷款并无二致。由此说明，政策性
应体现在贷款的产业投向上，而不应体现在贷款的运作方式上。政策
性银行也是银行，也要按银行规律办事。否则就不是办银行，而是办
财政了。
六、农业政策性银行要建立科学的财会管理与核算制度
作为政府的金融机构，农业政策性银行的财会工作既全面反映银
行自身的经营状况，又从另一个侧面综合反映国民经济的发展情况。
因此，必须建立科学的财会管理与核算制度。对我国农业政策性银行
来说，当前应做到：
(一)、进一步强化财务指标管理的严肃性，不断加大财务收支
管理力度。应尽量减少中间环节，能够集中支付的(如工资、房租费
等相对稳定的支出项目)就不要再核定费用指标，支行、中心支行的
此类费用要逐步过渡到由省级分行统一支付。在费用管理上，应进～
步增加透明度，强化管理的严肃性。
(二)、加快会计业务电子化软件的开发、应用步伐，提高会计
核算质量和反映速度。有了业务电子化系统，在业务量不断增加的情
况下，对保证各项业务的顺利开展将起到重要作用，并可以减少大量
的费用支出，提高会计核算质量和反映速度。
(三)、解决地(市)、县行营业办公用房问题，要坚持勤俭实用
原则。针对目前农业发展银行地(市)、县两级营业办公用房存在的
问题，要根据业务量大小，在合理设置工作岗位、确定业务功能、定
编定岗的基础上，购、租办公用房。要坚持勤俭、实用原则，不要盲
目地定标准，更不要相互攀比，造成不必要的浪费。
第三章我国农业政策性银行的产生与发展
第一节我国农业政策性银行设立的宏观背景
我国是一个地域广阔、情况复杂、人口众多、资源有限的发展中
国家，资源分布与发展水平的梯度性十分明显，加之价值规律的作用，
各地区经济与社会发展水平极不平衡。这一基本国情决定了我国比西
方各国和广大发展中国家更加需要建立政策性银行体系。
一、我国农业政策性金融发展的历史沿革
我国的农业政策性金融业务从建国以来就一直存在，只是到
1994年才由中国农业发展银行(以下简称“农发行”)相对集中管理。
我国的农业政策性金融业务的发展大致经历了人民银行集中统一管
理、国有专业银行分散管理和农发行相对集中管理三个阶段。
建国初期至1978年为人民银行集中统一管理阶段。这一时期，
与高度集中的计划经济体制相适应，我国的金融体制也是高度集中统
一的。农村金融活动是按照人民银行的统一指令进行的，无所谓政策
性金融和非政策性金融之分。这一时期农村金融的主要任务是支持农
业生产，重点是稳定发展粮食生产。
1979年到1994年初为国有专业银行分散管理阶段。这一时期，
随着我国经济、金融体制改革的不断深入和社会主义市场经济的快速
发展，我国的农业政策性金融伴随着商业性金融逐步与人民银行相分
离，由人民银行集中统一管理，转变为以农业银行为主，其它三家专
业银行兼而有之、分散管理的格局。农业银行承担了大部分粮棉油收
购资金贷款(包括粮棉油加工贷款)、农业综合开发贷款、扶贫贷款、
种子工程贷款等农业政策性金融业务。建设银行承担了农业基本建设
和技术改造贷款。工商银行承担了少部分粮油收购贷款和粮食、猪肉、
食糖等国家专项储备及粮油收购企业的粮油调销和加工贷款。中国银
行承担了农产品进出口贷款。
1994年以来为农发行相对集中管理阶段。1994年4月19目，国
务院决定组建中国农业发展银行，专门从事农业政策性金融业务。
1994年6月30日，根据国务院确定的业务范围，工、农、中、建四
家银行将其承担的有关农业政策性金融业务正式划转农发行，共划转
各项贷款2592亿元，其中粮棉油收购贷款2262亿元，粮食加工贷款
72亿元，小型农业基建技改贷款1．12亿元，扶贫贷款104亿元，农
业综合开发贷款69亿元。上述贷款仅是农业政策性贷款的一部分，
且以粮棉油收购贷款为主。农发行的成立标志着中国的农业政策性金
融进入了一个新的发展阶段。
二、农业发展银行设立的宏观背景
农发行是在党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制、重
视和加强农业的大背景下成立的，具有客观必要性和历史必然性。
首先，是在社会主义市场经济条件下，强化对农业支持，保护农
民积极性的迫切要求。90年代初期，我国农业特别是粮食生产面临
着严峻的形势，突出表现在：粮食供求关系紧张，粮价大幅度上涨，
影响了国民经济的稳定发展；农业投入长期不足，基础设施建设滞后，
农业发展缺乏后劲：粮棉油收购资金供应和管理体制不顺，收购资金
由多家专业银行分别供应，管理偏松，资金被挤占挪用问题非常突出，
给农民“打白条”现象越来越严重，挫伤了农民种粮积极性，影响了
农业和农村的稳定。当时我国农业特别是粮食生产的这种严峻形势，
迫切需要组建专门的农业政策性银行加强对收购资金的供应管理，切
实解决“打白条”问题，保护农民利益，加大对农业基础设施建设的
投入，促进农业特别是粮食生产的稳定发展。
其次，是金融体制改革的需要。一是强化中央银行宏观调控职能
的需要。由于当时中央银行仍承担部分农业政策性金融业务，在一定
程度上影响了宏观调控职能的发挥。同时，由于收购资金被大量挤占
挪用，导致中央银行增发基础货币，影响了货币政策的实施。因此，
从强化金融宏观调控的要求看，需要组建单独的农业政策性银行。二
是促进国有专业银行向商业银行转化的需要。当时，国有专业银行集
商业性业务和政策性业务于一身，既不利于支持农业的发展，又不利
于专业银行向商业银行转轨。因此，单独建立农业政策性银行，实现
农业政策性金融与商业性金融的分离，是促进专业银行向商业银行转
轨，按现代商业银行机制运行的需要。三是完善农村金融体系的需要。
当时，农村经济快速发展，呈现出多样性、多层次的格局，也迫切需
要建立农业政策性银行，完善农村金融体系，满足农村经济发展对金
融的多样性需求。
第三，是促进国内金融与国际金融接轨的需要。我国即将加入世
贸组织，我国政府在向关贸总协定申请缔约国地位时，已承诺向各缔
约国开放我国的金融市场。根据世贸组织金融服务定义，政策性银行
则可以排除在对缔约方开放的银行业之外，国家可以给予政策性银行
特殊待遇(如补贴、充实增拨信贷基金等)，而其他银行和外资银行
则不能享受。这样，农业政策性银行的成立既可以围绕国家意图来保
证国家农业政策的顺利实现，又不违背我国对世贸组织各缔约方所做
出的承诺；既顺应了我国经济发展和民族利益的需要，又满足了国际
经济发展的需要。
1993年10月18日，江泽民同志在中央农村工作会议上强调指
出：“要积极推进农村金融体制改革，逐步形成政策性银行、商业性
银行、合作金融组织密切结合的金融体系”。根据江泽民同志讲话精
神，1993年12月25日，《国务院关于金融体制改革的决定》(国发
(1993)9l号)明确指出，要组建中国农业发展银行。1994年4月
19日，国务院发出了《关于组建中国农业发展银行的通知》(国发
(1994)25号)，批准组建中国农业发展银行。
第二节我国农业政策性银行的发展现状
一、农发行的职能定位及调整
1994年农发行成立之初，国务院对农发行的职能定位是：以国
家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策
性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服
务。主要贷款业务范围是：(1)办理由国务院确定、中国人民银行安
排资金并由财政部予以贴息的粮食、棉花、油料、猪肉、食糖等主要
农副产品的国家专项储备贷款；(2)办理粮、棉、油、肉等农副产品
的收购贷款及粮油调销、批发贷款；(3)办理承担国家粮、油等产品
政策性加工任务企业的贷款和棉麻系统棉花加工企业的贷款；(4)办
理国务院确定的扶贫贷款、老少边穷地区发展经济贷款、贫困县县办
工业贷款、农业综合开发贷款以及其他财政贴息的农业方面的贷款；
(5)办理国家确定的小型农、林、牧、水利基本建设和技术改造贷
款。
1994年农发行成立至1998年初，农发行逐步完善了组织机构体
系，实现了业务基本自营，在及时足额供应收购资金，保护农民利益，
加强农业基础地位等方面做了大量具体的工作，取得了～定成绩。为
了适应以“三项政策、一项改革”为重点的粮食流通体制改革的需要，
使农发行集中精力做好收购资金供应和管理工作，切实JJu强对幽有粮
食购销企业的监管，实现收购资金封闭运行，促进粮改的顺利进行，
1998年3月，国务院做出了调整农发行业务范围的正确决策，将农
业开发、扶贫等专项贷款以及粮棉企业加工和附营业务贷款划转有关
商业银行。
二、农发行发挥韵作用
1998年以来，农发行围绕收购资金封闭管理这一中心任务，认
真贯彻粮棉改革的一系列政策措施和国务院领导同志关于加强收购
资金管理的指示精神，统一思想，集中精力，全面加强收购资金封闭
管理工作，取得了明显成效，基本实现了当期收购资金封闭运行。农
发行在支持农业发展、强化国家对粮棉市场的宏观调控、推动金融体
制改革以及促进粮棉流通体制改革、促进财政、货币政策实施等方面，
发挥了不可替代的重要作用。
一是认真贯彻落实粮棉购销政策，及时足额供应收购资金，解决
了多年来困扰各级政府和广大农民的“打白条”问题，保护了农民利
益，促进了农业生产的发展和农村社会的稳定。1998年至2000年i
农发行累计发放粮棉油收购贷款4917．5亿元，支持收购粮食3180。7
亿公斤，油料16亿公斤，棉花16875万担。
二是通过加强收购资金封闭管理，有效遏制了收购资金被挤占挪
用的势头，向中央银行借款逐年减少，促进了货币政策的顺利实施。
1998年以来，按照收购一斤粮棉，供应一斤粮棉款，销一斤粮棉，
相应收回一斤粮棉款的要求，做到了当年发放的收购贷款与企业当年
粮棉收购值基本一致，贷款本息及时收回。例如2000年向粮棉企业
发放粮棉油收购贷款1658亿元，支持收购粮食2728亿斤，收购棉花
5164万担，收购油脂9．2亿斤，实现收购值1658亿元，全年共销售
粮食2778亿斤，棉花9764万担，油脂14．2亿斤，共实现销售收入
1891．04亿元，销售货款归行1895．73亿元，收回贷款本息1847．1
亿元，占97．44％。由于加强管理，加上信贷资金使用效益提高，节
约了信贷资金投放，向中央银行借款逐年减少。1995—1997年平均每
年收购资金借款为1500亿元左右，1998、1999、2000年分别为604
亿元、121亿元和--48亿元，节省了国家大量的货币资金，极大地减
轻了中央银行基础货币供应压力，为实施货币政策提供了较大的回旋
余地。
三是减轻了中央财政负担。由于国家利率政策调整和农发行加强
经营管理，经营状况逐年好转，中央财政补贴大幅度减少，初步文现
保本微利。1997、1998年，中央财政对农发行的亏损补贴分别为160
亿元、157亿元，1999年降至31亿元，2000年在我行自行消化逾期
三年以上表内应收利息和业务划转遗留下来的未清算挂帐利息的基
础上，当年实现账面盈利22．78亿元。．
四是在做好收购资金封闭管理工作的同时，努力改进金融服务，
大力支持敞开收购，促进顺价销售，推动企业改革，为推动粮棉流通
体制改革的深化发挥了积极作用。通过保证收购资金供应，支持国有
粮食购销企业按保护价敞开收购农民余粮。严格对粮食销售的监管，
并改进结算方式，为企业提供市场供求信息等服务，加大促销力度，
粮食顺价销售量逐年增加，1998、1999、2000年分别为803亿斤、
1171亿斤和1967亿斤。支持和帮助企业实施下岗分流、减员增效，
促进企业转换经营机制，改善经营管理，降低库存成本，提高经济效
益。2000年通过严格的收购费用贷款管理，粮食入库成本同比减少1
分／斤，棉花入库成本同比减少8元／担。粮食企业账面亏损逐年减少，
1998、1999、2000年分别为490亿元、105亿元、97亿元。
五是推动了金融体制改革，既促进了专业银行向商业银行转轨的
进程，又形成了农发行与农业银行、农村信用社分工明确、互相配合
的农村金融体系，推动了农村金融事业的发展。
六是支持粮棉储备体系建设，增强了国家对粮棉市场的宏观调控
能力。1998年到2000年，农发行累计发放粮食储备贷款1030．42亿
元，支持国家储备粮入库，为国家调控粮食市场，缓解粮棉供求矛盾，
提供了有力的信贷支持。2000年，在新棉供需出现较大缺口，收购
主体哄抬收购价格、市场秩序出现混乱的情况下，一方面，农发行认
真落实国家调控市场、平抑棉花价格的政策，积极支持竞卖出库国储
棉、出疆棉2555。71万担；另～方面。农发行有效发挥收购资金供应
主渠道作用，灵活运用信贷杠杆，平抑了新棉收购价格，促进了棉花
市场的稳定。
三、农发行的自身建设
农发行成立以来，在国家有关部门的大力支持下，初步建市了符
合收购资金封闭管理要求的管理体制和经营机制，自身建设取得了明
显成效。，
1、按照精简、高效的原则，建立健全了机构体系，为做好农业
政策性金融工作奠定了组织基础。根据国务院《关于组建中国农业发
展银行的通知》和《关于进一步完善农村金融体制的决定》的要求，
在完成总行、省级分行组建工作后，又在1997年初完成了市(地)、
县(市)分支机构的设置工作，实现了业务由委托代理向基本自营的
转变。目前已有总行、35个省级分行、294个地市分行、1612个县
支行，现有职工5．8万人，98％以上的业务实现了自营。
2、围绕收购资金封闭管理这一中心任务，建立健全了一系列规
章制度和管理办法，进一步完善了管理体制和经营机制，为做好农业
政策性金融工作奠定了良好的管理基础。制度体系主要包括：信贷管
理、资金管理、财务会计管理及劳动人事管理等基本制度；粮棉油收
购、调销、储备贷款管理办法，以及收购贷款投放报账制、粮棉油出
(入)库报告制、回笼货款分解制、信贷员联库责任制、开户企业“～
基三专”帐户管理制、信贷台帐月报管理及统计分析等管理办法。在
全系统认真开展了贷款五级分类工作，建立健全了信贷资产风险管理
的制度办法。根据粮棉流通体制改革的新情况，研究制定了非保护价
粮油和棉花贷款及简易建仓贷款等管理办法，使收购资金封闭管理走
上了制度化、规范化的轨道。以“三定”工作为突破口，建立并完善
以县支行为基础的集中垂直管理体制，推进劳动人事制度和收入分配
制度改革，初步建立了有效的激励约束机制。
3、强化了监督制约机制，并通过思想政治工作、职业道德教育
和多层次、多形式的业务培训，提高了干部职工政治和业务素质。
第三节我国农业政策性银行面临的困难和问题
经过几年的运行实践，农发行基本形成了农业政策性金融经营管
理的体制框架，初步确立了其在农村金融体系中不可或缺的地位，在
配合国家农业产业政策实施、加强国民经济宏观调控等方面起着越来
越重要的作用。但是，由于我国社会主义市场经济体制尚不健全、完
善，专业银行向商业银行的转轨尚未完成，农发行在经营体制和运行
机制等方面暴露出不少困难和问题，制约着农发行功能作用的进一步
发挥。·
一、资金来源渠道相对单一，自主筹资功能较弱。农发行自建立
以来，资金来源的主渠道一直为中央银行的再贷款和少量的开户企事
业单位的存款。这些负债都是被动形成的。这种筹资方式，～方面制
约了农发行自主筹资功能的发挥，限制了其自身的信用创造能力，另
一方面也偏离了组建农发行以切断农业政策性贷款与基础货币之间
联系的改革初衷，对中央银行宏观货币调控带来了压力。
二、信贷资产质量差、风险高，而且缺乏化解风险的措施。截止
2001年9月末，农发行的不良贷款已达3007亿元，占全部贷款7033
亿元的42．75％。而且，在目前的正常贷款中，仍然存在着因库存粮
食陈化劣交、棉花质量下降等致使所占用贷款受损的大量的潜在风险
因素。然而，目前国家规定的呆坏帐准备金计提比例相对过低，呆滞
贷款为3％，呆帐贷款为1％。对于大量的不良贷款来说，真可谓是杯
水车薪。
三、收购资金封闭管理的外部环境不够宽松。农发行要及时提供
粮棉收购资金，这是国家的刚性政策。无论过去实行的“先贷后报”
还是现在执行的“先垫后补”，都有效地制止了“打白条”现象。但
由于粮棉流通体制改革还未完全到位，企业经营亏损造成财务挂帐的
情况仍有发生；有些粮棉企业混业经营，用政策性资金弥补经营性亏
损：一些地方特别是粮食主产区财政困难，粮食风险基金总量不足，
欠补数量较多。财政补贴不能及时、足额拨补，加剧了粮棉企业的经
营困难，影响了农发行及时、足额收息；粮食供大于求的状况仍未改
变，顺价销售困难。由于外部环境不够宽松，增加了收购资金封闭运
行的困难。
四、现行的业务范围与农业政策性银行的支农功能不相适应。农
业生产对金融服务的需求按照时间划分可以分为产前、产中和产后服
务。目前在农发行的信贷资产中，除了极少量为简易建仓等小型基本
建设外，其余98％投向粮棉油流通各环节，也就是农业产后服务的环
节。而且，这种收购贷款本身并没有体现农民和农发行之间的任何债
权和债务关系，它只是以间接的资金再循环的方式作用于农业再生产
过程。这对以支持农业和农村经济为己任的农发行来说，其资金运用
结构与其应有的信贷功能相比是不太相称的。而且，随着粮棉流通体
制改革的深化，粮棉收购企业和筹资渠道已经开始多元化，农发行目
前的主业也面临着严峻的挑战。例如，2001年1-9月，农发行支持
粮食购销企业收购粮食1223．26亿斤，同比少收购519，26亿斤，比
上年同期减少了29．8％。农发行贷款支持的粮食收购数量减少的主要
原因，一是粮食减产，二是粮食收购主体多元化，国有粮食购销企业
市场占有率下降等。
五、融资利益补偿机制还不健全。农发行作为政策性银行，不以
盈利为目的，但要保本微利经营。但是，目前实际运营中的农发行是
一个计划亏损型的政策性银行，这是因为利益补偿机制不健全造成的
结果：一是筹资成本较高，而且是刚性的，而贷款收息率较低；二是
财政贴息资金到位经常较晚和不足，影响了农发行的财务状况；三是
近年来我国财政收支紧张的状况，也在很大程度上制约着农发行巨额
融资成本的及时足额补偿。
六、缺乏必要的立法支持。政策性银行方面的法律法规仍未出台，
不利于规范政策性银行的经营管理行为，也使政策性银行缺乏稳定经
营的法律保障。
第四章我国农业政策性银行的发展趋势和运作模式
国家“十五”计划纲要明确提出，要始终把发展农业放在国民经
济的首位，保证农业在提高整体素质和效益的基础上持续、稳定地发
展，保证农民收入较快增长。具体内容包括，确保粮食供求基本平衡：
继续深化粮食流通体制市场取向的改革；改革农村金融体制，增加对
农业的信贷投放；改进贷款方式，提高金融服务水平；完善和发挥政
策性银行的功能等。现在我国已经加入WTO，西部大开发战略已经加
快实施。这些都对如何完善和发挥农发行应有的功能提出了迫切的要
求。
第一节西部开发和加入WTO给农发行带来机遇和挑战
实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，是中央总揽全局、
面向新世纪做出的重大决策。西部农业开发在西部大开发中占有重要
位置。西部大开发战略的实施，对西部地区农业和农村经济发展提供
了难得的机遇。加入WTO，在中短期内必将对我国农业带来强大的冲
击。西部大开发和加入WTO为农发行的发展带来了机遇和挑战。
一、西部地区农业和农村经济发展迫切需要加大农业政策性金融
支持力度
东西部地区的差距最根本的是农村的差距，西部经济的落后关键
是农业和农村经济的落后。实施西部大开发战略，缩小东西部经济发
展差距，促进地区经济协调发展，必须继续加强西部农业基础地位，
加快农业和农村经济发展步伐。
(一)、西部地区农业和农村经济发展任务重，需要加大资金投
入力度
1999年全国的农业总产值构成中，西、中、东部地区分别占
17．4％、34．1％和48．5％。西部地区每个农业劳动力所创造的农业产值
仅为全国的62．6％，不到东部地区的一半。西部地区农民人均纯收入
为全国平均水平的71．6％，只有东部地区的一半。然而，加快西部地
区农业和农村经济发展也拥有深厚的潜力。西部地区具有得天独厚
的农业资源优势， 是我国重要的农牧区，该区土地面积占全国的⋯
半以上，耕地面积占全国的1／4以上，草地面积占全国的2／5，水
资源年均总量占全国的近一半，光热资源丰富，气候类型多样，牛物
物种资源约占全国的2／3以上，具有区域特色的农产品生产历史悠
久，而且旅游资源丰富，有发展旅游观光农业的优势。西部地区农业
和农村经济在广度和深度方面有着巨大的发展潜力，关键是要把资源
优势转变为经济优势。而要把资源优势转变为经济优势，则需要加大
资金投入力度。需要大量投资的重点领域有：
1、保护和建设生态环境。由于长期以来的毁林毁草开荒，西部
地区的生态环境不断恶化，黄河频繁断流，荒漠化向东推移速度不断
加快，发生沙尘暴的频率不断增加，长江上游水土流失严重，对中下
游地区的防洪威胁不断加大。据有关资料，目前西部地区轻度以上水
土流失面积占其土地总面积的60％，土地荒漠化面积占其土地总面积
的22．1％；草原退化面积为2．67亿亩，占该地区草地面积的56．4％，
且每年还以3000万亩的速度扩大。因此，稳步推进退耕还林还草，
加快草原建设和保护已成为西部地区经济发展、生态环境改善的当务
之急。西部地区现有耕地5．7亿亩，其中25度以上坡耕地有6600万
亩，需要有计划地做到全部退耕还林、还草。15度一25度的坡耕地
有1．35亿亩，需要通过综合治理，因地制宜地发展经济林果或种草。
西部地区约有2亿亩草原被开垦，其中约有5000万亩分布在水源、
耕作条件较好的河谷地带，可作为农牧民的基本生活保障田，其余
1．5亿亩低产田、撂荒田应有计划地全部退耕还草。
2、加强以基本农田建设为主的农业基础设施建设。粮食是西部
大开发的基础，也是搞好生态环境建设的前提和保障。目前西部地区
农业基础设施落后的问题比较严重，突出表现为灌溉面积小，主要是
早作农业。西部地区现有15度以下的耕地3．69亿亩(其中有灌溉条
件的2．1亿亩)，只要生产条件不断改善，完全可以保障[j粮自给。
应把这一部分耕地作为基本农田加以保护和建设，主要在粮食生产条
件较好的地带，如成都平原、河西走廊、新疆南部地区、陕西关中地
区、宁夏河套灌区等地，完善农田水利和土肥设施，建设稳产高产基
本农田，发展“吨粮田”，提高粮食生产能力，建立粮食区域平衡基
地。
3、发展旱作节水农业和生态农业。西部地区旱地面积占该区耕
地总面积的81％。干旱缺水和水资源利用不科学，是制约西部地区农
业发展和造成生态环境恶化的主要因素。解决的根本出路，在于大力
发展经济成本相对较低、水资源利用率高的旱作节水农业。建立田间
蓄水、抗旱保水、节灌补水和土壤培肥等旱作技术体系，积极发挥农
业机械在早作节水农业中的作用。大力开展西部生态农业建设，发展
农村可再生能源，营造生态家园。推广生态农业技术，发展无公害农
产品、绿色食品。充分发挥西部地区旅游资源优势，发展旅游观光农
业。在有条件的地区，积极发展高效生态型水产养殖业。
4、大力发展特色农业和农产品加工业。西部地区地方特色农产
品生产历史悠久，棉花、糖料、瓜果、蔬菜、花卉等经济作物产品品
质好，产量高，具有非常突出的发展优势。从近年来的实践看，西部
地区发展“阳光农业”、“绿色农业”、_2‘‘早作农业”、“生念农业”
等潜力很大，效益很好。充分利用西部地区光、热、水等资源优势，
在保持传统优势产品生产的同时，加快发展优质高效农产品的生产，
重点抓好优质特色农产品生产基地。同时，改变过去只提供廉价初级
农产品的做法，大力发展农产品加工业，实行农业产业化经营，把特
色初级产品变为特色加工产品，实现特色农产品的多次转化增值，形
成区域经济支柱。通过努力，在西部地区建立具有地方特色和民族特
点的农产品加工体系。
5、加快发展畜牧业及畜产品加工业。西部地区是发展畜牧业的
优势地区，然而目前畜牧业发展缓慢。生猪出栏率在云南、贵州等省
只有60％左右，是全国水平的1／2；1998年西北六省畜牧业产值359
亿元，仅占山东一个省的62％，有的牧区甚至连肉类都不能自给。要
调整畜群品种结构，转变养殖方式，提高畜牧业发展水平。推广生长
快、肉质好、饲料利用效率高的肉牛、肉羊等优良品种，加快发展优
质细毛羊、奶牛生产，逐步实现奶业产业化。继续加强畜禽良种体系
和动物疫病防治体系建设。大力发展畜产品加T业，提高畜牧业经济
效益。
6、加快科技兴农步伐，大力提高农业科技含量。加快西部农业
发展的关键在于科教兴农。要大力推广应用农业新科技、新成果，提
高农业科技含量。建立农业科技示范园，集中力量研究、引进和推广
一批适合西部地区特点的农业优良新品种和先进实用生产技术。大力
推广人工种革、设施农业、保护性耕作、早作节水等先进生产技术。
加强草原生态系统建设和资源管理的科学研究。同时，继续加强良种
繁育体系、农业技术推广体系和动植物保护体系建设，推广农业机械
化技术，提高农业科技服务水平。大力开展农民技术培训，建立和完
善各类农业科技培训体系，逐步提高农民科学文化素质和生产技术水
平。
7、积极培育龙头企业，大力推进农业产业化经营。走农业产业
化经营的路子，是加快西部地区农业和农村经济发展的重要途径。发
展农业产业化经营，能够打破长期以来形成的西部地区提供原料，东
部地区搞加工的传统二元结构的生产力布局，西部地区可以立足于当
地的农业资源优势，大力发展农产品加工业和贮藏、运销等服务业，
延长农业产业链，提高农业经济效益。应加快培育加工企业、批发市
场、中介组织等多种形式的农业产业化龙头企业，形成一批按现代企
业制度运行、带动农户能力较强的龙头企业。同时积极探索龙头企业
与农户的利益联结机制的有效实现形式，建立稳定的购销关系，稳步
推进农业产业化经营的健康发展。
8、提高城镇化水平。提高城镇化水平，有利于转移农村人口，
促进农民增收致富，可以为西部经济发展提供广阔的市场和持久的动
力。目前，西部地区城镇化水平较低，特别是小城镇建设进展迟缓，
基础设施投资滞后，县域经济缺乏增长点，投资、消费双萎缩，农民
生活水平提高缓慢，有的地方甚至还出现“城镇农村化”的反常现象。
发展小城镇的关键在于繁荣小城镇经济，要把弓l导农村各类企业合理
37
集聚、完善农村市场体系、发展农业产业化经营和社会化服务等与小
城镇建设结合起来。
资金是经济发展的第一推动力。加快西部地区农业和农村经济发
展，一靠政策，二靠科技，三靠投入，但归根到底还是投入的增加。
西部地区农业和农村经济发展任务繁重，必须加大资金投入力度。
(二)西部地区农业和农村经济发展投入不足，迫切需要农业政
策性银行发挥扶持和引导的功能
资金投入是决定西部地区农业和农村经济发展的关键因素。但由
于西部农业和农村经济的自身特点决定，这种资金投入具有以下特
征：一是投入量大。西部地区农业和农村经济发展的任务繁重，涉及
面广，特别是生态环境建设、农业和农村基础设施建设、小城镇建设
等等，对资金需求量很大。没有充足的资金投入，就没有农业和农村
经济的持续稳定发展。二是投入的外部经济性。资金多投向公共品，
具有较强的社会性和公益性，直接经济效益较低。西部农业发展极需
的农业基础设施建设、科技推广，以及生态环境建设和保护等项目，
大部分具备公共品的特征，多是为整个区域内农业和农村经济服务
的，受益对象多但自身经济效益并不明显。即使小城镇建设，也会因
投资初期未达经济规模，成为收益很低的项目。凶此资金投入这些领
域难以获得社会平均投资回报率。三是投资期长，资金回收慢，风险
较一般产业大。生态环境建设、农业基础设施建设等的投资具有回收
期长的特点，往往是“前人栽树、后人乘凉”。加之西部地区生态环
境较差，自然灾害频繁，承受的自然风险更大。
然而，在西部地区，农业和农村经济的自我积累能力弱，积累速
度缓慢，数量远远不能满足需要，必须依靠外部资金的投入。但是，
由于农业弱势产业的特征在西部地区表现得更为突出，因此，在比较
利益的诱导下，农业不但不具备吸引外部资金投入的能力，而且在农
业内部也难以阻止资金火规模地流向非农产业和城市部门。
1、西部地区相对贫困，资金自我积累能力弱。
(1)、尽管近年来财政投入的增速较快，但投入总量有限。据农
发行对西部6省18县的典型调查，1998年-2000年财政支农支出分
别为27277．8万元、32532．7万元、38815．2万元，年均增长19．29％，
大大高于财政收入年均增长13．41％的速度；财政支农支出占财政支
出的比例也较高，分别为11．87％、10．65％、11．89％：但每个县平均
投入量仅分别为1515．4万元、1807．4万元、2156．4万元；三年平均
每个县的预算内农业基建投资仅为434．6万元，财政支农周转金仅为
66．7万元。可见，这些地区对财政支农是十分重视的，但财政支农
的投入量可谓杯水车薪。
计表
表1： 西部六省十八个县市1998—2000年农业财政投入情况统
‘单位：万兀)
‰ 财政收入财政支出财政支农支出预算内农业时政支农
预算内预算外预算内预算外预算内预算外
摹建投资荆转会
1998焦167529．7 24915 207897 2 21971 26223．8 1054 6336 1378
1999萑195196，l 31442 249666．5 55718 29300．7 3232 10103 1156
．2000年212155．2 35360 293430．8 32943 35622．2 3193 7030 269
I总计574881 91717 750994．5 84366 91146．7 7679 23469 3803
注：六省分别是四川、重厌、甘肃、百雨、贯州、陕西。资科来锶：中国农业发展银行研究室
(2)、西部地区农民收入低，自我积累能力差。1999年西部地
区农民人均纯收入为1519．74元，仅为全国平均水平的68，75％，甘
肃省最低仅为1357．28元，比全国平均低853元，比全国最高的上海
市低4051．83元。低收入导致低积累率。而且，在资金追逐利润的根
本属性诱导下，西部本来就不充裕的资金还有一部分流向了利润率较
高的东部地区。据人民银行西安分行课题组测算，90年代初西北地
区的银行资金有209绉：右通过各种方式流到了东部地区。
(3)、西部农村投资环境差，吸引投资的能力弱，导致当地有限
的资金找不到合适的项目，形成对资金需求广泛而有效需求不足的两
难境地。据农发行对西部6省18县调查，2000年末金融机构各项存
款为363亿元(不含农发行)，各项贷款为239亿元(不含农发行)，
存差为124亿元，占存款余额的34．13％。其中农村信用社存差为38
亿元，占农村信用社存款余额的37．84％。
2、我国西部地区农业和农村经济发展投入不足的问题，根本上
在于现行投融资体制不能适应西部地区农业和农村经济发展的要求。
(1)、从西部地区农业和农村经济资金需求特征来看，财政投融
资应发挥主导作用。中央财政目前在西部地区的增量投入以国债项目
为主，而且集中在交通、通讯、电力等大型基础设施建设领域，对地
方农业和农村经济的扶持则主要依靠地方财政。而西部地区地方财政
普遍较穷，基本上算是吃饭财政。以陕西为例，1999年全省财政收
入仅占全国财政收入的0．93％，人均财政收入仅为294元，同广东的
1053元、浙江的548元相比，相差甚远。这样的财政状况是没有力
量进行大规模建设投资的。
(2)、在财政投入有限、不能充分发挥其主导作用的情况下，商
业金融?合作金融及政策性金融同样未能承担起信贷支农的重任。由
于国有商业银行发展战略的调整，农业银行逐步从县级区域退出，其
商业化发展导致对农业的服务功能弱化。作为农村金融基础的信用合
作社，一方面由于其规模偏小，运营效率低下，历史包袱沉重，口前
还不能履行起信贷支农主力军的职能；另一方面，由于其资金来源以
高成本的居民储蓄存款为主，不可能投入到项目周期长、见效慢、风
险高的生态农业和基础设施建设领域。从政策性银行来看，国家开发
银行受业务范围和机构设置的限制，其信贷投放重点在铁路、公路、
机场、电力、石油等国家重点行业、重点地区的大型项目建没，对西
部地区农业和农村经济领域的中小型项目，特别是县域经济中的项目
很少支持：而农业发展银行自1998年业务范围调整后，贷款对象限
定在粮棉购销企业，贷款种类也以粮棉油收购、储存、调销为主，不
能满足西部地区农业和农村经济发展对资金的广泛需求。
3、农发行作为农业政策性银行，在支持我国西部地区农业和农
村经济发展中，应该发挥其特殊的职能。
由于西部农业开发的公共性和低利性，国家应考虑发挥农业政策
性银行的引导性职能。通过农发行广泛筹集支农资金，缓解西部农业
发展资金总量不足的矛盾；以财政补贴为后盾，通过利率、期限等优
惠手段，将政策性支农资金投入其他商业性金融机构或民间组织不愿
投资，而西部农业和农村经济发展又迫切需要的项目上。通过农业政
策性资金的投放，可以吸引民间资金从事符合农业政策意图的贷款和
投资，从而对政策扶持项目的投资形成一种乘数效应，以推动更多的
资金投入西部农业和农村经济领域。
总之，要加大西部地区农业和农村经济发展的资金投入力度，必
须加快投融资体制的改革，最迫切的就是要尽快完善和发挥农发行的
政策性银行功能，适时、适当地拓宽其业务领域。
二、中国加入WTO，农业面临严峻挑战，农发行的支农作用也将
受到新的考验
加入WTO，农业是受冲击最大的行业之一。加入WTO，从长期来
看，对我国农业和农村经济发展利大于弊是不争的事实。然而，在中
短期内，对于自然条件差、生产规模小、发展基础比较脆弱的我国农
业必将带来强大的冲击。中国政府宏观调控农业的综合能力将受到新
的考验，农业生产的稳定与发展将面临严峻挑战，农发行支农的作用
也将受到新的考验。
(一)国内农业支持政策面临重大调整
WTO《农业规则》对各成员国的国内支持政策进行了严格限制。
它将国内支持政策措施分为两种类型：一种是要求做出减让承诺的支
持政策，即那些对生产和贸易产生扭曲作用的政策，也称为“黄色”
政策，包括价格支持、营销贷款、某些有补贴的贷款计划等。另一种
是可免除减让承诺的支持措施，即不引起贸易扭曲的措施，包括“绿
箱”措施、“微量允许标准”、“蓝箱”政策、．“特殊和差别待遇”等。
列入该清单的农业支持政策措施包括，一般政府服务、粮食安全储备、
国内粮食援助、对生产者的直接补贴、结构调整投资补贴、环境保护
补贴、地区性援助补贴等多项内容。作为入世条件的一部分，中国承
诺在目前(或基期)水平上设置国内支持的上限，将来在农业支持上
的所有政府支出必须确保符合WTO关于“黄色”和“绿箱”等政策的
有关规定。根据WT0《农业规则》和我国政府的承诺，我国现行的农
业政策和制度安排将进行重大修改，政府支持农业的领域和方式都将
进行大的调整。
l、部分属于“黄色”政策范围的农业支持政策需要调整，负面
效应难以避免。现行财政管理体制下的粮食、棉花购销政策、农业税
制度、农业生产资料补贴政策等多属于“黄色”政策的范围，按照《农
业规则》的有关规定需要进行政策调整，而这些政策恰恰是目前我国
政府农业支持政策的主体框架。随着这些支持政策的调整，短期内会
在一定程度上削弱政府宏观调控的作用，影响对农业的支持和保护。
2、属于“绿箱”措施、“微量允许标准”、“特殊和差别待遇”范
围内的国内农业支持政策却存在着明显的缺陷，投入规模明显不足。
尽管我国目前所实施的许多农业支持政策符合“绿箱”政策等的规定，
不需做出减让承诺，但整体上又存在投入规模不足、投入结构不合理
的问题。在支持总量上，与有关发达国家乃至发展中国家相比存在较
大差距。在支持结构上，“政府一般服务”支持严重弱化，尚未建立
起有效的农民收入支持体系、农业结构调整支持措施以及农业信息服
务、市场营销服务等支持体系。
(二)国内农产品市场面临开放的压力，国外农产品将大量涌入
《中美贸易协议》对我国农产品贸易进行了诸多限定和要求，我
国在有些问题上做出了较大让步。一是承诺大幅度削减农产品关税，
撤消卫生、动植物检疫措施。当中国加入WTO、实现所有承诺后，平
均关税将降至15％。二是规定入世后中国不对农产品出口进行补贴，
停止增加并减少扭曲贸易的国内支持。兰是规定对中国出口农产品适
用“非市场经济国家”倾销标准和“特殊”的特定产品保障措施。这
些限定和承诺在中短期内将对我国主要农产品，特别是粮食(如小麦、
大豆、玉米等)、棉花、油料等大宗农产品产生重大冲击，粮食安全
问题更为突出。目前，我国农产品价格显著高于国际价格，以1998
年国际期货价格为i00，我国小麦为143、大米101、玉米180、大豆
179、豆油156、花生油153、棉花107。多数农产品生产成本也高于
国外。据测算，1997年国内大米、小麦、玉米、棉花、油料的比较
优势度分别为0．12、一0．18、一0．17、一O．02、一0．05。除大米具有微
弱的比较优势外，其他品种均不具有比较优势。而水果、蔬菜、水产、
畜禽等比较优势产品由于品质、残留等问题，短期内难以呈现jI』LJ显
著增加的态势。国外农产品的大量涌入绝不是耸人听闻。
(三)农民就业机会的损失和收入增长的窘境，将使农村社会经
济的稳定与发展问题更为突出
我国“三农”的状况已是“农民真苦、农村真穷、农业真危险”，
但“入世”带来的负面效应将使“三农”形势更为严峻。加入WTO，
从长期来看，对农业生产结构和农村产业结构调整具有重要的推动作
用；但在中短期内，对以乡镇企业为主体的农村企业发展和国内农产
品市场造成不可避免的强烈冲击。加之我国农民素质的制约，结构调
整的难度与风险将大大增加，必将对农民就业以及农民增收带来较大
的困难，尤其是对粮棉主产区农民以及西部贫困地区的低收入阶层农
民的影响更大。加入WTO，如果每年进口3500万吨粮食，农民收入
将减少350-400亿元，将有1亿多个农户受到直接影响。更为严峻的
现实是，农村尚有3000万人口没有解决温饱问题，6000万人口仍处
于温饱边缘，未来的贫困人口有进一步增加的危险，农村经济发展和
社会稳定将成为一个重大的问题。
(四)农发行有能力在支持农业方面发挥应有的作用
适应中国加入WTO后农业面临的新形势，农发行在做好收购资金
封闭管理的基础上，根据农业和农村经济发展的需要，应不断拓宽业
务领域，进一步完善和发挥政策性银行功能。
1、按照WT0《农业规则》中“绿箱”措施等的规定，农发行在
支农领域有着巨大的发展空间。从WTO成员国的实践来看，“绿箱政
策”支持在整个农业支持中占有重要的地位，如1995年，荚幽和欧
盟“绿箱”措施等支持占整个农业支持水平的76％；支持的重要形式
之一就是以贴息的方式向农业项目提供短期或长期贷款。从我国来
看，农业科研、病虫害控制、技术推广、基础设施建设、粮食安全储
备、农业结构调整、环境保护、扶贫和西部开发等，都是符合“绿箱”
措施等规定的支持内容，这为农发行拓展业务提供了广阔的空间。
2、为适应农产品国际贸易自由化趋势，国内农业生产结构必然
按照比较优势原则发生相应调整。我国粮棉等土地密集型农产品的种
植面积和产量将会有所下降，国内收购量将减少，特别是随着粮棉流
通体制市场化改革的推进，退出保护价粮食和棉花等非政策性收购份
额逐步扩大，加之粮棉经营主体多元化，农发行政策性收购贷款业务
呈缩小趋势。从实际看，这种趋势已经开始明显地表现出来。这种现
有业务上的变化为农发行腾出精力从事其他支农任务提供了条件。近
年农发行通过加大管理力度，基本实现了当期收购资金封闭运行，也
为农发行业务拓展提供了良好的机遇。
3、农发行在全国已建立了比较健全组织机构体系，在全部省地
设有分行，在2／3的县市区设有营业机构，这一比较完整的营业服务
网络为进一步拓宽农业政策性金融业务提供了有力保障哆
4、农发行成立以来承担过扶贫、农业综合开发贷款和人行专项
贷款等业务，这些业务涉及农业和农村经济的各个领域。特别是在收
购资金封闭管理方面，做了大量卓有成效的探索，积累了丰富的经营
管理农业政策性金融业务的经验，初步形成了一套比较符合农业政策
性金融运行规律和实际的业务经营和管理机制，能够基本适应开展各
类农业政策性金融业务的需要。
第二节我国农业政策性银行的发展趋势
面对加入WTO后农业和金融业国际化的挑战，为了提升我国农业
和金融业的国际竞争力，必须进一步深化农村金融体制改革。应以农
村金融体系功能最大化为目标，进一步深化农业银行和农村信用社改
革，完善和发挥农发行政策性银行功能。
一、农村金融体制改革的现状
农业银行作为国有商业银行，入世后将进一步加快商业化步伐，
真正成为符合市场经济要求的现代商业银行。朱总理去年12月在江
苏视察时明确指出：“农行要从农村领域退出来”1。这为农业银行的
未来发展指明了方向。
农村信用社改革是目前农村金融体制改革的重点和难点。农村信
用社是为农民提供信贷支持的最主要的信贷机构，但其目前很多处在
规模小、人员多、费用开支大、资产质量差、亏损面大的状况，需要
相当长的时期加以扭转。这也是目前农村金融体制改革的重点和难点
参见嵇华光，全面推进农行业务城市化进程。金融与保险2001年第5期
44
所在。随着农村经济的发展和农业产业结构的调整，农村的资金需求
正在并将继续发生一些重大的变化，一是资金需求的主体除了个体农
户、粮棉种植大户、养殖专业户外，还有多种经营重点户和农产品深
加工企业：二是资金需求用途已经不是单一的购买种子、化肥、农药、
农机具等生产资料，而是资金用途的多元化，特别是农田基本建设和
农业科技的投入等方面。因此，目前农村信用社的融资能力和以短期
资金融通为主的资金供应特点，还满足不了农产品深加工、农田基本
建设和农业科技等的大量的、长期的资金需求。
解决上述农村资金供求矛盾的最好办法是进一步完善和发挥农
发行的政策性银行功能，进一步拓展农发行业务，发挥农发行在农田
基本建设、乡村道路建设、农业科技投入、中小城镇建设等方而的融
资作用。2这是适应加入WTO后的新形势，深化农村金融体制改革，
迎接农业和金融业国际化挑战，保证我国农业和金融业持续健康发展
的客观要求。
二、农发行的发展趋势
为适应加入WTO后我国农业和农村经济面临的新形势，农业发展
银行在继续履行好现有职能的基础上，应适时、适当拓宽支农领域，
逐步将支持重点从农产品流通领域逐步转向农业生产领域，增强农发
行的整体功能。
一是继续加强国家粮食安全体系建设，增强政府宏观调控能力。
重点是在过度期内继续实施保护价粮食收购政策，完善国家粮棉等专
项储备制度，保护粮食生产能力，加强政府对粮食市场的宏观调控，
确保国家粮食安全。
二是加大对农业基础设施建设、农业科研和技术推广和市场信息
等服务体系建设的支持力度，改善农业生产条件，加快农业新技术、
新产品和新兴生物资源等的开发利用，提高农业综合生声能力。
三是支持农业经济结构战略性调整，解决我国农业进入浙阶段和
加入WTO参与国际化进程后，结构性矛盾日益突出、市场竞争力下降
的矛盾。促进农业结构调整是WTO“绿箱”政策中政府服务的重要内
2营康霖。我图农村金融模式的选择，经济研究舞辩，2001年蕈6期．
45
容，也是一项长期的任务。目前的重点是调整种植结构，发展特色农
业，支持农业产业化经营，促进农产品加工业，特别是具有地区特点
和民族特色的优质农产品加工业，支持小城镇建设。
四是紧密结合西部大开发战略的实施，以生态环境建设为中心，
加大农村能源、生态农业示范工程建设以及生态资源保护的投资／J
度，合理开发利用自然资源，保护生态环境，促进农业可持续发展。
加快水土整治、退耕还林(草)、防风固沙建设以及对大江、大河上
游和内陆河源区的保护建设。支持退田还湖和小流域治理以及农田防
护林网和海防林建设。发展生态型农业，支持天然林保护工程和草地
建设，在发展林果业和草地畜牧业的同时提高草地修复能力。
五是发展中间业务，完善农业政策性金融的服务功能。如代理国
家开发银行业务，转贷世界银行、亚洲开发银行的农业项目贷款，代
理农业保险和提供项目咨询等。
第三节我国农业政策性银行应采取的运作模式
加入WTO以后，要充分发挥农业政策性金融对农业和农村经济发
展的政策导向和金融推进作用，必须适应WTO的有关规则。要参照
WTO的有关规则，结合我国农业经济的实际情况，建立农业政策性银
行的运作模式。
一、按照WTO规则完善农业政策性金融支农功能的原则
1、坚持与国际接轨原则。这是加入WTO并按国际规则办事的前
提条件。与国际接轨意味着我们必须借鉴国际上的通行做法和一般规
律，严格按照我国的承诺，调整农业政策和支持方式，在wTO农业协
议许可的范围内，利用《农业规则》的“绿箱”等条款，发挥政策十牛
金融的优势，实施并强化对农业的支持。
2、政策性与效益性相统一的原则。政策性金融是财政职能的延
伸，但又不是财政；政策性银行虽不是一般意义上的银行，但它也是
银行，是一种特殊的银行。与财政相比，它更注重自身的经济效益；
与商业银行相比，它更注重社会效益。执行WTO《农业规则》、行使
政府一般性支持农业生产服务的职能，必然要求政策性银行实现社会
效益和自身效益的有机统一。这是农业政策性金融获得发展，并努力
实现财政职能和银行职能有效结合的基础。这方面国外已经有了很好
的成功例证。
3、政策性金融与商业性金融分开的原则。在WTO框架下，农业
政策性金融不应再从事商业金融能够承担的业务，凡商业金融愿意并
且能够进入的农业领域，农业政策性金融都应该及时退出，避免与商
业银行竞争，以免对市场的发育和成长形成障碍。
4、区域性分类指导的原则。农发行的职能应适应我国农村经济
发展的区域性和不平衡性的实际需要。随着粮棉购销市场化进程的』Ju
快，在经济发达地区和大中城市以及西部地区的农发行，在落实利益
补偿的前提下，可以适当承担一些国家或地方政府安排的有利于促进
当地农村经济发展的农业政策性专项贷款任务。
5、适时调整的原则。农业政策性金融业务应根据国民经济发展
和改革的需要，有进有退，进行适当的调整。特别是要按照WT@《农
业规则》，结合我国农产品市场的开放步骤和农产品竞争力的提升，
调整支持方向和支持重点。
二、解决农业政策性银行目前困难和闯题的对策
为适应加入WTO后我国农业和农村经济面临的新形势，更好地发
挥农发行的支农职能，应该进一步拓宽农发行的支农领域，逐步将支
持重点从农产品流通领域逐步转向农业生产领域。围绕着农发行支农
重点的调整，要逐步解决农发行目前的资金来源渠道单一、利益补偿
机制不健全，政策性金融立法滞后等问题。
一是拓宽资金来源渠道，增强自主筹资功能。进一步扩大代理中
央和地方各级政府财政支农资金拨付的范围，包括与西部开发有关的
农业财政资金，从而扩大财政资金存款来源；代理国家开发银行、进
出口银行等政策性金融机构业务，为农发行业务发展提供低成本的资
金支持；放宽对农发行存款组织的限制，开办西部农业发展专项存款
业务，吸纳农村社会资金，增强农发行资金实力；扩大农业政策性金
融债券发行规模，增发西部农业发展债券，通过资本市场聚集社会资
金：转贷世界银行、亚洲开发银行等农业项目贷款等，这样可以逐步
降低农发行对中央银行基础货币的依赖性，为最终割断与基础货币的
联系创造条件。
二是进一步完善利益补偿机制。首先，要通过改善资金成本结构、
加强贷款的收息管理等措施来软化利益补偿的硬约束。其次，将各级
财政部门的财政贴息计划纳入预算，并按农业政策性贷款的投放进度
及时、足额划拨资金。实施财政贴息计划应坚持分级负责、合理分担
的原则。在西部地区财政都比较困难的情况下，由中央财政承担一定
的利益补偿是适宜的，但由国家全额负责利益补偿，既不现实，也不
利于调动地方的积极性。需要根据不同的贷款投向和预期收益，I夏别
不同省区、特别是西部不同省区的情况，确定相应的补偿标准和补偿
比例，纳入各级财政预算。再次，建立西部政策性开发贷款风险基金，
专项用于西部省区农业开发的利息补贴和一些风险性投资项目的本
金补偿。
三是强化防范和化解信贷风险的措施。首先，要适应粮棉流通体
制改革不断深化的形势和市场经济发展的需要，不断增强信贷资产形
成的主动性，积极防范和化解信贷风险。在粮棉油购销主体多元化、
收购资金供应和使用“非政策性”成分逐渐增强的情况下，要通过采
取“以销定贷”、“以效定贷”等办法，逐步增强信贷资产形成中的自
主能力。其次，严格执行“贷前调查、贷时审查、贷后检查”的“三
查”制度，继续抓住贷款投放、库存监管和贷款收回等关键环节的封
闭运行管理，及时防范和化解不良贷款。第三，逐步推行贷款抵押担
保制度，保障农发行贷款的偿还。第四，促使财政部门适当提高呆坏
帐准备金计提比例，完善资本金拨补机制。采取国家财政预算安排发
j亍特别国债的做法，使农发行资本金达到1994年设立时规定的200
亿元；延长免征营业税转增资本金政策的执行期限，建立财政对农发
行资本金的亏损补偿制度。
四是加强农业政策性金融的立法。市场经济强调的是公平竞争、
法制化管理。目前应尽快制定《农业政策性银行条例》和其他相关的
法律、法规，从法律制度上解决农发行的内控问题、农发行的外部经
营环境问题和挤占挪用农业政策性信贷资金的问题。首先，立法戍规
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范农业政策性银行的经营活动。比如，农业政策性银行也是银行，它
不是政府机关，也不是财政机关，其资产必须要有足够的流动性，这
样才能保证其所有的负债到期能够兑付。如果没有流动性，农业政策
性银行通过信用方式取得的资金就难以实现偿还性。其次，以法律法
规为准绳，理顺农业政策性银行与有关部门，主要是与财政部门和地
方政府的关系。当前的农业政策性金融的法规对农发行以外的单j一和
部门不具有法律约束力。比如，制度规定，各级财政的粮食风险基金
和支农资金必须在农发行开设专户并全额及时存入，这块资金的使用
必须通过专户进行拨付。而事实上，许多地方财政在这个专户只是象
征性地存入一点财政粮食风险基金，有的甚至是空户。第三，以法律
手段防止和杜绝挤占挪用农业政策性信贷资金的现象。比如，一些企
业用农业政策性资金进行经营性业务活动或者用于弥补经营性业务
亏损，在挤占挪用资金没有改正或归还的情况下，到了收购季书，农
发行还得照样提供收购贷款。
三、借鉴现代商业银行先进管理制度和运行机制
农业政策性银行的政策性主要体现在贷款的农业产业投向一L，而
不是体现在贷款的运作方式上。政策性银行也是银行，也要按银“规
律办事。否则就不是办银行，而是财政了，在实践中也难以为继。因
此，需要进一步完善管理体制和运行机制：
1、按照“区别对待，分类指导”的原则，对不同性质的贷款实
行不同的信贷政策。对收购资金贷款继续按现行信贷政策实行封闭管
理。随着对农业的支持逐步转向生产领域，农业发展银行将积极借鉴
商业银行、世界银行、亚洲开发银行等的通行做法，建立适应农业政
策性金融业务发展要求的项目贷款管理办法，在执行政策、确保投向
的基础上，严格实行贷款项目商业化管理，有效防范信贷风险。
2、完善一级法人治理结构，健全高度集中的垂直管理体制：根
据经营管理职能的实际需要，调整内部机构，完善自营和委托业务体
系，提高系统管理组织化程度和规范化水平；完善以县支行为基础的
高度集中垂直管理体制，进一步界定和明确各级行在垂直管理体制中
的职责；建立并不断完善授权管理制度。
3、完善内部经营机制。不断探索和完善与农业政策性银行经营
管理规律相适应的、符合我国灾际的经营管理目标考核办法，充分发
挥激励机制的作用；强化内控制度建设，健全监督保障机制，建立有
效的内部核查制度；建立有效的风险防范机制，完善信贷资产保全措
施，防范和化解经营风险。
参考文献
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4、程国强著：((WTO农业规则与中国农业发展》，中国经济出版社
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5、庄俊鸿主编：《政策性银行概论》，中国金融出版社2001年版
6、农发行编委会编：《中国农业政策性银行管理探索》，经济科
学出版社2000年版
致谢
我的这篇论文得以完成，得益于我的导师、西南财经大学金融学院李
燕君教授的悉心指导，得益于罗建平老师不厌其烦的解释和督促，同时我
还要感谢农业发展银行研究室、资金计划部和财务管理部的同事们为我提
供了大量的资料。
在论文写作前和写作中，我还不断得到郑伟、韩宇冰等同学的关心和
帮助，在此一并表示谢意。
最后，我还要感谢我的爱人刘建萍。为了让我专心撰写论文，她下班
以后，操持了全部家务和照顾读初一的儿子刘轶，其辛苦可想而知。