西南财经大学
硕士学位论文
论区域金融安全
姓名：王军
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：曾志耕
20001001
内容摘要
金融风险的存在是金融运行过程中的必然现象，具有较强的社会扩散性和巨
大的危害性。从现阶段经济、金融运行情况分析，我国尚不会发生全局性、系统
性的金融风险。但区域性、局部性的金融风险已经在一些地方出现。因此，防范、
化解区域性、局部性的金融风险，维护区域金融安全应是当前我国金融监管当局面
临的一项重要任务。
区域金融安全是指根据一定经济区域内经济、金融发展的现实状况和走向，
以区域内各级金融监管部门为主导，以各级金融机构为实施主体，依照法律、法
规采取措施有效防范和化解区域内金融风险，实现区域内金融体系的安全、高效、
稳健运行，使金融业的风险因素处于可控制的范围内，从而促进区域经济的快速、
健康发展。同时，该区域内社会信用、经济秩序等外部环境总体上满足金融机构
安全运行的需要。区域金融安全应当是在单个金融机构安全运行的基础上，实现
金融业的整体安全，它应达到以下目标：一是金融机构布局合理；二是金融机构
稳健经营；三是金融机构内控机制健全：四是金融秩序相对稳定：五是社会信用
关系良如：；六是金融监管高效有力。研究和促进区域金融安全，剥‘确保区域内金
融体系的安全、高效、稳健运行，促进经济持续、快速、健康发展具有重要作用。
当前，我国区域金融不安全的问题在某些方面和地区仍然十分突出，主要表
现在：一是金融机构信贷资产质量低劣，不良贷款剥离消化难度很大，金融机构
经营困难。二是中小金融机构风险问题突出，支付压力增大。三是不正当的行政
干预加重区域金融风险。四是政府盲目投资，区域间产业结构趋同严重，使有限
的金融资源低效配置，浪费严重。五是政策性业务与商业性业务并存，使国有商
业银行无法成为真正的金融企业。六是金融“三乱”现象的存在加剧了区域金融
不安全。七是转轨时期金融市场的非均衡性导致金融市场结构失衡，金融秩序混
乱，引发区域金融不安全。
造成我国区域金融不安全的主要原因：～是体制性因素。我国正处于由传统
计划经济体制向市场经济体制过渡时期，旧体制虽正在被打破，但其惯性运作仍
在一些领域发挥作用；新体制尚未完全确立，但已经并且终将发挥重要作用。这
种复杂经济体制的磨合与摩擦。使得我国的金融风险带有明显的体制性特征。二
是金融机构内控制度建设存在薄弱环节，违法违规经营现象时有发生。三是目前
我国金融监管体制处于不健全和低效率运作状态。四是现阶段我国处理区域金融
风险的方式存在缺陷，导致金融业缺乏适当的系统性保护措施。五是突发性因素
导致一些地区金融业出现波动。
促进区域金融安全的措施：必须加快建2z并-I完善我国防范、化解区域性金融
风险的机制一～在区域内创建“金融安全区”，维护区域金融安全。从创造区域内
良好的货币金融环境，促进区域经济发展入手，确保全国统一货币政策的贯彻执
行，确保全国金融业的健康稳定发展。金融安全区标志应为：一是金融机构社会
形象好，社会信誉高；二是支付能力强、资金清算能力强；三是金融机构资产质
量好、经营效益好，区域内金融秩序良好。
创建“金融安全区”的主要措施：
一是建立健全和完善我国区域内多层次的金融监管体系：第一层次，以人民
银行为金融监管核心，承担监管银行业、其他吸收存款的金融机构和宏观金融安
全的主体任务。第二层次，以商业银行等金融机构健全内控制度为监管基础，承
担金融机构自身对各种风险防范与监管的责任，并实现金融机构自律监管和外部
监管相结合。第三层次，以独立运作的证监会、保监会为监管重点，承担对证券
业、保险业的专业性监管任务。第四层次，以社会审计、专门评估机构、政府财
政部门、金融同业公会、社会公众、社会舆论组成的社会监管为补充，承担对金
融业进行外部监督的任务，形成较为完善的社会监管体系。
二是尽快建立全国和区域内中小金融机构的存款保险体系。确保在金融机构
市场退出过程中，金融风险能有效控制、逐步消化而不致加剧风险。
三是推进国有企业改革，构建现代企业制度，化解经营风险。防止企业经营
风险转嫁给金融机构，形成金融风险。
四是健全金融机构的破产机制，实现区域内金融机构问的重组，达到消化不
良资产，改善经营管理，提高经营绩效，有效化解金融风险的目的。
金融安全区的创建是一项社会系统工程，不是金融监管部门和金融机构能独
立完成的，需要有相应的外部条件给予保障和支撑。主要是：地方党政部门的领
导协调与支持、配合：良好的社会舆论环境；坚实可靠的经济基础与社会信用制
度；健全、完善的法律、法规体系。
创建金融安全区还需要处理好以下关系：创建金融安全区与支持区域内经济发展
的关系：金融部门与政府之间的关系；区域内重点金融机构、重点地区与全局的
关系；区域内金融监管部门与金融机构之间的关系。
ABSTRACT
The existence of financial risk．as an inevitable phenomenon in the
course of financial functioning has relatively strong social diffusibility and
causes tremendous harm．According to the current situations of economy and
financial functioning，our country iS not take place overall，systematic
financial risks，but regional and partial financial risks has appeared in some
places．’Fherefore．an important task the authorities of financial supervision
are facing is how to keep away and solve the regional，partial financial risks
in order to safeguard the regional financial security．
Regional financial security indicates that according to reality and
tendency of economic and financial development in certain economic areas．
dominated by the financial supervision department at all 1evels．the various
finance institutions as the implemental lnain body,take effective measures to
prevent solve financial risks in the areas in accordante with Iaws and
regulations．With the safe．high—effective and stable implement of financial
system in the areas．the risk factors of finance can be under contr01 and the
regional economy can be developed fast and healthily．At the same time，the
exterior environments Of social credit．economic order,etc generally meet the
needs of safe operation in filmncial institutions．The regional financial
security should realize financial security of the whole based on the safe
operation of a single financial institution．which should reach the following
goals：First，rational distribution of financiaI institutions．Second，steady
running in financiaI institutions．Third．sound mechanism for interior
management of financial institutions．Fourth．comparatively stable financial
order．Fifth，good relations in social credit．Last，high—effective and powerful
financial supervision．Studying and promoting the regional financial security
are very important to ensure safe，high—effective and stable operation of
financial system in the region and to promote the sustained，high—speed and
healthy development in economy．
At present，it is still a very conspicuous problem that our regional finance
isn’t safe in some aspects and areas，which are showed as：First。the credit
assets o f the financia“nstitutions are in the lOW quality and the proportion of
harmful loan is continually raising，which result in the difficulty in running．
bcL．u．d，the problems of risk are conspicuous in financial institutions in
medium a：td small size because of the increasing pressure of payment．Third．
administrative intervention is not in proper ways．Fourth，governments invest
blindly；the interregional industrial construction tends to be WOl：Se．which
makes the limited financial resources dispose in low．effective way and waste
badly．Fifth，owing to the coexistence of policy business and commercial
business，the commercial banks can not be operated as real financial
enterprises．Sixth，the phenomena of”three disorders”aggravate unsafety of
regional finance．Seventh，in the time of climacteric，the unbalance in
financial market lends to the unbalance in construction of financial market．
financial disorder and regional finance unsafety．
The main reasons that accounts for the regional finance unsafety in our
country are several：The first one iS the factor of system．Our country now iS
changing the traditional system of planned economy into the system of
market．oriented economy．Although the old system iS being broken．its
actions of inertia still WOrk in some fields．The new system has not been built
up，but it has brought and will bring important role into play．The
complication makes the financial risk contain obviously systematic features．
The second one is that there iS a weak link in the constructing interior
management system in the financial institutions；illegal running happened
sometimes．The third one is that the financial supervising system iS in the
status of unhealthy and lOW。effective operation．Fourthly,there exist
imperfections in dealing with the regional financial risk at present．As a result．
finance lacks proper systematic protection．Fifthly,some paroxysmal factors
result in financial fluctuation in some areas．
The measures of promoting the regional financial security：we should
expedite the establishment and development of mechanisms for preventing
and solving the regional financial risks，i．e．setting up the”financial safe
area”and maintaining financial security in the areas。To ensure the operation
of unified policies of currency and stable development of finance in the
whole country,we should start with establishing good environment of
currency and finance，developing the regional economy．The symbols of
financial safe areas should be：hi【gh in social credit，s缸ong in abilities of
payment and currency liquidation，and good in assets quality of financial
institution．benefits and financial order in the areas．
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The main measures of establishing”financial safe area”are as fclllows：
First，establishing and developing the multi—leveled system of financial
supervision．On the first level，the people’S bank。as the corn of financial
supervision，undertake the main tasks of supervising banking，other financial
institutions that absorb banking savings and macrofinancial security．On the
second level，financial institutions，such as commercial banks，as the
supervising base to strengthen its system of interior management，shoulder
the responsibilities that the financial institutions themselves prevent and
supervise all kinds of risks，and realize the combinations of supervising
inside and outside the financial institutions．The third level，the commission
of supervising and managing bond and the commission of supervising and
managing assurance that operate on their own as the focal point of
supervision，bear the tasks of professional supervision of bond and assurance．
The fourth level，the social supervision composed of social audit，special
estimating agency,the financial branch in government，the financial trade
council，the public and the public opinion as supplements，assumes the tasks
of supervising exterior finance and forming a beRer system of social
supervision．
Second，establishing the system of bank saving assurance for
medium—sized and small．sized financial institutions in the areas and the
whole country as soon as possible in order to digest the financial risks
gradually,in stead of aggravating them in the course of the financial
institutions withdrawing from market．
Third，promoting the reform of state—owned enterprises；constructing
modern enterprise system and dissolving operating risks and avoiding the
financial risks that are caused by shiffing from the managing risk of
enterprise to the financial institutions．
Fourth，strengthening the bankruptcy mechanisms of the financial
institutions；realizing the realignment among the financial institutions in the
areas．；reaching the aims of digesting harmful assets；improving management；
increasing running benefit and effectively dissolving financial risk．
It is a social systematic project to establish the financial security areas，
which can not be fulfilled by the branches of financial supervision and the
financialinstitutions on their own．Relevant external conditions are needed to
give guarantee and supports．They includes：the coordination，supports and
3
cooperation from the local Party and government 0伍ces；fine social
environment of public opinion；solid and reliable economic base and system
of social credit；sound。improved lOWS and regulations．
In order to establish the financial security areas．we should deal with in a
proper way the relationships between founding the financial security areas
and supporting the economic development in the areas；between the financial
branches and government；among key financial institutions，key areas and
overall situation in the area and between the financial supervision branch and
financial institutions．
4
导言
金融风险的存在是金融业运行过程中的必然现象，具有较强的社会扩散性和
巨大的危害性。20世纪70年代以来，随着国际经济一体化进程日趋加快，世界各
国金融业发生了很大变化，以金融国际化、金融自由化和金融创新为主要特点的
金融革命对传统金融业带来了巨大挑战。各国为了提高本国金融业的国际竞争力，
纷纷放松对金融业的管制，Yl：放本国的金融市场，一个全新的金融世界正在形成。
同时，与金融业快速发展相伴而来的金融风险事件也正以前所未有的规模冲击着
传统的金融秩序和金融规则。尤其是进入90年代以来，墨西哥金融危机、英国巴
林银行倒闭、东南亚金融风波，日本、韩国、俄罗斯、巴西金融风潮⋯⋯，一桩
桩金融风险事件不断提醒我们：国家无论大小、强弱，银行无论新旧、大小，都
存在着出现金融风险，发生金融危机的可能，防范和化解金融风险已经成为当今
国际社会共同的主题。
改革开放使我国金融业迅速发展，成为经济改革以来发展最迅速、规模扩张
最快的行业，从单一的银行业发展到由银行、证券、保险、信托等组成的功能齐
全的金融体系，金融已成为我国国民经济分配资金的主渠道和社会经济生活的调
节者。金融业的迅速扩张，推动了我国国民经济的高速增长，金融成为了现代经
济的核心。同时，伴随着金融业的迅速扩张，金融问题也成为了经济运行中的主
要问题，近年来一些金融机构多年隐藏的风险开始逐渐暴露，金融风险、金融危
机日益为人们所关注。
随着国民经济和金融业的发展，我国逐渐形成了若干经济区域，金融市场也
分化出全国性和区域性市场两个层次，显示出明显的区域性特征，金融机构的设
黄及其业务活动也呈现出区域性特征。从历史与现实看，目前我国尚不会发生全
局性、系统性的金融风险，但区域性、局部性的金融风险已经在一些地方出现且
呈扩张之势。因此，加强对区域内金融机构的监管，防范和化解区域性金融风险，
确保区域金融安全已成为当前我国中央银行基层机构金融监管部门面I临的一项重
要任务。
本文拟从我国经济和金融运行的实际出发，运用所掌握的经济、金融理论知
识，通过对我国经济区域内金融运行状况、蕴藏的金融风险及其危害的分析，从
我国区域金融安全的内涵、作用以及防范、化解区域性金融风险，建立、完善我
国区域金融安全区的措施等方面进行探讨、分析，得出结论：要加快建立和完善
我国防范、化解区域性金融风险的机制一一在区域内创建“金融安全区”，维护区
域金融安全。从创造区域内良好的货币金融环境，促进区域经济发展入手，确保
全国统一货币政策的贯彻执行，确保全国金融业的健康稳定发展。
本文共分为三个部分：
第一部分是论述为何要研究区域金融安全。从现阶段经济、金融运行状况分
析，我国尚不会发生全局性、系统性的金融风险，但区域性、局部性的金融风险
已经在一些地方出现。因此，防范、化解区域性、局部性的金融风险，促进区域
金融安全应是当前面临的一项重要任务。并围绕我国区域金融安全，对区域金融、
区域金融安全的内涵及目标、区域金融监管及必要性以及监管的目标模式等内容
展开分析，引申出研究区域金融安全的意义及作用。
第二二部分是从内部原因、外部环境两方面列举当前我国区域金融不安全的主
要表现，分析目前区域金融风险的特点，并从体制性因素入手，探讨造成区域金
融不安全的主要原因。
第三部分是围绕创建我国“金融安全区”，从金融监管体系内部机制、金融外
部环境探讨防范、化解区域内金融风险，维护区域金融秩序稳定，实现区域金融
安全的对策。
总之，本文拟通过分析和论述，就建立健全和完善我国区域金融监管体制，
维护正常的金融秩序，支持区域经济的持续、快速、健康发展进行一些探索，提
出一些意见和建议，推进我国金融体制改革的深入进行。
第一节：为何要研究区域金融安全
一、从现阶段经济、金融运行状况分析，我国尚不会发生全局性、系统性的
金融风险，但区域性、局部性的金融风险已经在一些地方出现。因此，防范、化
解区域性、局部性的金融风险应是当前面临的一项重要任务。
(一)金融风险的存在是金融运行过程中的必然现象，是金融活动的必然伴生
物，具有较强的社会扩散性和巨大的危害性
金融是现代经济的核心，经济决定金融，经济的发展水平决定金融的发展水
平。金融在服务于经济的过程中，又反作用于经济，金融的发展规模和结构影响
着经济发展的速度与结构。
另一方面，金融业是一个特殊、高风险的行业。金融风险具有普遍性特征。
金融机构与社会上众多的个人、企业等经济主体存在着债权债务关系，使得其经
营风险存在较大的关联度和较强的社会性，影响到社会经济的稳定。金融风险是
指金融机构在经营过程中由于决策失误、客观情况变化或其他原因使资金、财产、
信誉等遭受损失的可能性。金融风险内生于金融胚胎中，从金融产生之日起，金
融风险就伴随其中，一部金融发展史就是一部金融风险史。金融风险是金融活动
I_|{J伴生物，随着金融业的迅速发展，巨额资金在国内外的迅速流动，加上政治、
经济和市场的变化，使金融业潜伏着较大的风险。而金融机构的风险又具有行业
传导性，一家银行倒闭可能会在同业内产生“多米诺骨牌效应”，引起连锁反映，
可能会导致局部乃至整个金融体系的动荡，从而引发金融危机。据资料统计，自
1980年至今，|j_!=界上已有120多个国家和地区发生过严重的金融I；1题，为解决这
些问题所耗费的资金高达2500亿美元。一些国家和地区发生的金融危机，不仅严
重影响了本国经济的正常运行和社会安定，使这些国家和地区付出了惨重的代价，
还给旧际金融市场带来了巨大的冲击。20世纪90年代以来世界上发生的影响较
大的金融危机主要有：
【J)墨西哥金融危机。1994年12月21曰，墨西哥新政府采取冻结物价、实行
货币贬值15％的措施。意图扭转贸易逆差不断加大和外汇储备大幅度下降的局面，
促进经济增陡。但因内战、政局不稳，过份依赖外资，大量短期外资投资于证券。
加上货ilj贬值的时机选择不当，上述措施出台后，反而引起汇率急剧下跌42％，股
价下跌40％，国内资本外逃300多亿美元，从而形成了严重的金融危机，使墨西哥
社会、经济的发展受到严重打击。
(2)1995年，日本出现了“住专”巨额不良资产危机。80年代“泡沫经济”时
期，日本7家住宅金融专业公司为谋取暴利，利用城市银行、证券公司等300多
家金融机构的资金向房地产业大量发放贷款，产生了8万亿日元的风险债权，形
成巨大的金融风波。日本政府不得不成立专门机构，投入大量人力、财力进行善
后处理。
(3)1997年，阿尔巴尼亚发生全国性的金融危机，国内局势由最初的示威游行
发展到冲击政府机关和执政党办公大楼，抢劫商场，烧毁银行，并发生了多起流
血事件。到后来，除经济要求外，一些示威者还喊出了“政府下台”的口号，最
终酿成了一场全国性的政治、经济危机。
‘
(4)1997年5月，东南亚泰国、菲律宾、马来西亚、印尼等国由于宏观经济疏
于管理，致使经济结构失衡，国际收支经常项目长期出现赤字，外债总量过大，
外资主要流向股市和房地产等高风险投机领域。同时，这些国家经济金融政策失
误，长期坚持僵化的固定汇率政策，损害了出口竞争力；过早地开放资本账户，
对本外币转换不加任何限制：金融监管失控，金融机构呆、坏账剧增。加上国际
投机资本利用这些国家经济金融的问题和政策空隙进行全方位冲击，抛售打压本
币，冲击股市，从而最终引发了席卷东南亚并波及我国香港、台湾地区的金融危
机，使这些国家和地区的经济、金融业遭受严重打击。98年俄罗斯、巴西也相继
发生了金融危机，对国内经济、政治均产生了较大的影响。
(二)现阶段我国不会发生全局性、系统性金融风波
在我国传统计划经济体制下，经济运行以计划指标为中心进行，整个经济表
现出试图摆脱商品货币关系的特征。经济决定金融，在计划经济体制下，企业资
金的主要供给者是财政，银行信用活动的范围被严格限定，成为资金分配的补充
渠道。一金融在经济中的作用显得微乎其微，金融活动在范围和功能上受到较大限
制，因而金融风险不是影响经济运行的主要风险，不存在金融风险累积和转化为
金融危机的现实基础。
改革开放后，我国从计划经济向市场经济体制转轨，以市场为基础，以货币
为手段，实现社会资源的合理流动及提高使用效率，经济货币化程度逐渐加深。
在这一过程中，货币的范围、作用得到扩大和加强，信用形式的多样化加快了经
济的信用化过程，金融业迅速扩张，功能得到大幅度拓展，逐步转换为国民经济
的主要资金供给者和经济运行的调节者，成为现代经济的核心。但随着金融活动
的发展和金融功能的深化，金融对经济运行的反作用也日益明显，金融功能发挥
的好坏已成为直接影响经济能否平稳运行的因素，金融风险也逐渐成为危及经济
安全的重要因素。
当前我国金融业在改革开放中稳步健康发展，社会主义市场经济中新的金融
体制正逐步建立、发展和完善：(1)随着《中国人民银行法》的颁布实施，我国中
央银行体制已基本形成；由国有独资商业银行和其他商业银行组成的商业银行体
系正成为我国金融体系的主体；农村金融体制改革取得明显成效；在保持银行间
接融资为主的同时，证券市场得到迅速发展：我国已实现人民币经常项目下可兑
换，金融业对外开放水平进一步提高。(2)改革开放以来，我国金融宏观调控能力
得到逐步提高，在近年来控制严重的通货膨胀、扩大内需和支持国民经济持续、
快速、健康发展中发挥了重大作用。(3)近年来我国在防范和化解金融风险工作中
取得了许多经验和教训，在整顿金融秩序中取得了明显成效。如1993年下半年，
我国在整顿金融秩序，落实“约法三章”，对银行业和信托业实行分业管理，开
展“四清工作”，整顿国债回购市场等方面取得了很大成绩。1996年以来，采取
注资、收购、债权转股权、关闭等不同方式化解了几家信托投资公司的风险，处
理了乱集资、非法设立金融机构等问题。金融秩序明显好转，国有商业银行资产。
质量逐步提高。(4)我国目前尚未对外开放资本市场，金融法制逐步健全，金融监
管手段和水平不断加强。(5)中共中央、国务院对我国金融发展中出现的风险问题
高度重视，中国人民银行、中国证监会、中国保监会三大金融监管部门采取了许
多防范、控制和化解金融风险的措施。因此，我国现阶段可以避免出现类似墨西
哥、俄罗斯、阿尔巴尼亚等国家发生的全国性、系统性金融危机。
(三)区域性、局部性金融风险已在我国一些地方出现，应引起高度重视
我国经济体制转轨时期金融业的迅速扩张对国民经济产生了巨大的推动效
应，但同时也带来了较大的负面效应：金融机构不良资产比例呈上升趋势，数额
较大；金融机构资本金严重不足，财务会计、统计数据失真，存在着账外账及假
报表；国有商业银行应收未收利息大量增加，收息率逐年下降；相当数量金融机
构亏损，特别是信托投资公司、城乡信用社等金融机构亏损严重；一些中小金融
机构陷入资不抵债，难以支付到期债务的困境；一些地区非法设立金融机构和非
法从事金融活动的问题仍然严重；许多金融机构缺乏对经营管理人员的有效监督
制约，违规经营和金融犯罪时有发生。从1995年中国人民银行接管、出售中银信
托投资公司，到1998年关闭海南发展银行和广东国际信托投资公司，特别是1997、
1998年两年问，我国就依法关闭了42家吸收社会公众存款的有问题金融机构。1993
年北京长城机电产业公司沈太福非法集资案、1994年江苏邓斌非法集资案，1997
年初广东省恩平市发生，“重的金融风波，1999年四川省和贵州安顺地区清理整顿
农村合作基金会引发的挤兑风潮，表明我圈一些地方已经出现了区域性、局部性
的金融风波，严重影响了这些地区经济发展和社会秩序的稳定。以广东恩平为例，
该市是一个仅有45万人口的县级市，1993—1996年间高息揽存、非法集资就商达
103亿元，其中到期高息存款22．1亿元无法兑付，以至酿成1996年底发生严重的
金融风波，使该市经济、金融受到严重影响：经济水平至少倒退10年，由“全国
百强县”跌落为广东最落后的八县(市)之一。97年以来工农业总产值年均减少
4亿元，1999年与1993年相比，经济和财政收入增长速度分别下降了28．3和30．7
个百分点。众多金融机构发生支付危机，出现经营风险，并导致大面积退出：1997
年前，全市辖内有金融网点267个；而到1999年底仅剩下43个，有10个乡镇没
有金融网点。
随着我国加快建立社会主义市场经济和加入世界贸易组织(STO)进程的加快，
我国经济与世界经济的联系同趋紧密，金融业的国际联系也逐步加强，外资金融
机构势必大举进入中国，对国内金融业将带来较大的竞争与挑战，金融机构出现
危机的可能性增加。而一个金融机构出现危机很容易在整个金融体系中引起连锁
反应，引发区域性、局部性金融风险。因此，防范和化解区域性、局部性金融风
险，实现区域金融安全已成为当前的主要任务。
二、对区域金融及区域金融安全的分析
(一)区域金融的概念及特征
笔者认为，区域金融是指一个国家金融结构与运行在空间上的分布状态。它
在外延上表现为具有不同形态、不同层次和金融活动相对集中的若干金融区域，
这些金融区域的金融结构差异、差异互补和相互关联构成一国的金融体系。区域
金融具有以下特征：
(1)结构的层次性。按照经济和货币体系的空间分布特征，区域金融可以有多
个不同的层次，可以是国家或地区一级，地方或辖区～级，如可以将人民银行体
制改革后成立的成都分行所辖的四川、贵州、云南、西藏四省区作为一个经济、
金融区域。一国国内因各地区经济发展水平不同，因而区域金融体系也存在发达
型、次发达型、欠发达型等不同水平。
(2)边界的模糊性。从统计分析的角度出发，区域金融应该有一个界限值。但
在现实中，一定地域范围内的空问金融活动常常跨越行政区划和自然地理界限，
因而以经济区域为地域依托的区域金融的界限也是模糊的，发达国家和地区金融
区域的界限已不固定。但目前我国的金融区域相对固定，区域本身被视为处于不
同发展阶段的过渡状态，从而以其功能的完整性取代形态的完整性。
(3)发展中的开放性。一个特定的区域金融是一个有限的区域体系，在市场、
资源、资金等要素与功能上表现为相对的不完整性。从某种意义上讲，区域生存
的空间不在区域内部而在区域外部，因而区域金融体系是一个有机整体，在要素
与要素、系统与要素、系统与环境之间客观上存在着物资、资金、信息的流动。
(4)相互作用的非线性。在区域金融体系的运行中，要素与要素、系统与要素、
系统与环境之间的相互联系、相互制约和相互协调、莛同作用使之构成一个非线
性的关系系统，以适应区域内社会经济发展的蹩体需要。
(二)区域金融的差异及安全目标
金融机构作为国民经济体系的重要组成部分，不仅直接反映了经济的区域性
特点，使金融运行和发展体现出明显的区域性、层次性特征，而且经济发展的区
域性很大程度上要借助于金融区域化运行才能得以实现。但区域金融与区域经济
在外延上并不完全重合，从层次上看，有的金融中心覆盖了若干经济区域，有的
经济区域又包含着若干金融中心。这意味着区域金融有着不同于区域经济的独立
构成因素，这些构成因素的不同组合决定了不同区域金融之间的差异和联系，而
这些差异和联系又构成了区域金融安全研究的核心问题。这些差异主要表现为：
一是空间差异。区域在空间上把金融运行与发展置于其中加以考察，从而有
助于正确理解区域金融安全。
二是金融结构与发展水平的差异。金融发展水平是从量的角度反映区域金融
差异问题，包括金融资源与金融交易数量、货币与金融深化程度等。金融结构则
是从质的方面反映区域金融的差异问题，包括金融机构、金融工具、融资机制和
金融行为等。金融结构与发展水平差异共同构成决定区域金融差异的关键因素。
三是吸纳与辐射功能差异。指一定金融区域的金融中心对周围地区经济与金
融发展的渗透和作用能力，是决定该金融区域空间外延和层次地位差异的重要因
素，也是引起金融资源空间流动和金融结构变动的重要力量。
四是环境差异。社会环境包括硬环境和软环境，其中软环境主要指区域经济
和金融政策、地方法规、税收制度、历史与文化背景、居民金融意识等方面。硬
环境主要指金融区域所处的地理位置、交通和通讯设施、经济结构、市场规模等
方面。与硬环境相比，软环境对区域金融的发展和区域金融安全具有更重要的意
义。
(三)区域金融安全的内涵及目标
金融安全是指一个国家具有抵御来自国际金融危机的侵扰，保持国内投融资
秩序正常和保持金融体系的内在稳定性与金融资产价格的合理波动的能力。而区
域金融安全，是指根据一定经济区域内经济、金融发展的现实状况和走向，以区
域内各级金融监管部门为主导，以各级金融机构为实施主体，依照法律、法规采
取措施，有效防范和化解区域内金融风险，实现区域内金融体系的安全、高效、
稳健运行，使金融业的风险因素处于可控制的范围内，从而促进区域经济的快速、
健康发展。同时，该区域内社会信用、经济秩序等外部环境总体上满足金融机构
安全运行的需要。
区域金融安全应当是在单个金融机构安全运行的基础上，实现区域内金融业
的整体安全，并应满足三个条件：一是有足够的流动性和支付能力；二是有充分
的盈利能力；三是依法合规经营。在区域范围内，金融业可以从多方面促进区域
经济的发展：一是广泛动员当地储蓄，促使储蓄向投资转化；二是支持当地基础
产业的发展和有竞争优势产业的发展；三是以区域金融联合促进区域经济联合。
如果区域内金融运行不畅，存在着较大的风险，使合理的资金流动受阻，金融信
号扭曲，就会使区域内正常的经济联系受阻，误导区域内资源的合理配置，从而
降低区域内经济发展的质量。因此对区域内金融风险应引起足够的重视，并采取
积极措施加以防范和化解。
从我国现阶段情况看，笔者认为区域金融安全应达到以下目标：
一是金融机构布局合理。区域内金融机构及其网点的总量应该与区域经济，
金融发展水平相适应，与区域内对金融服务的需求相适应。各类金融机构有不同
的市场定位，在功能、业务内容、服务手段及服务对象等方面均有各自的特点。
区域内各金融机构之间既保持适度竞争，又反对和制止不正当竞争以及防止过度
竞争。
二是金融机构稳健经营，内控机制健全。区域内金融机构应该坚持稳健经营
的原则，实现流动性、安全性与效盏性的统一。应明确资产负债比例管理的规模
对称、结构对称、偿还期对称、目标互补(安全性、效益性、流动性三个目标的
均衡协调)、资产分散化的五项原则。各金融机构应保持真实、适度的资本，并符
合资本充足率的要求。同时建立、健全有效的内部控制机制，明确法人经营管理
责任制，完善法人管理与经营体制。建立现代金融企业决策程序和制度，保证决
策的民主性和科学性，增强透明度，健全议事规则，完善监督约束机制。
三是金融秩序基本稳定。要强化金融监管和金融同业工会等自律组织建设，
保障区域内各金融机构有一个公平、合理、有效的竞争环境，走规范化经营之路。
在区域内做到无乱批、乱设金融机构，无乱集资和乱办金融；无超范围经营、账
外经营问题；无擅自提高或变相提高存贷款利率等问题，并能及时有效地消除区
域内不安全的因素，保证区域金融秩序的稳定。
四是社会信用关系良好。区域内金融机构与居民、企业、政府等建立起诚实、
可信、可靠的信用关系，每个信用主体都遵守基本的信用规则，严格依照法规办
事，从而使区域金融安全有坚实的社会基础，形成区域金融与区域经济互相协调、
相互促进、共同繁荣的良好局面。
五是区域内金融风险得到有效监控，建立起对突发事件的规范处理程序，能
够切实避免个体金融风险演化成地方性甚至区域性金融风波，切实维护公众对金
融体系的信心。
六是金融监管高效有力，初步建立起现代金融监管体系，使金融监管的效力
覆盖区域金融业所有业务经营行为。区域内人民银行、证监会、保监会分支机构
加强协调与配合，充分运用金融法律、法规赋予的各种监管手段，对区域内的金
融机构进行持续监管，提高监管效率和水平。建立区域金融机构完整有效的金融
监管组织体系，科学的风险监测、评价、预警指标体系，现代化的技术保障体系，
预防性风险管理体系，危机处理体系以及公共金融安全体系，对区域内出现的各
种不安全因素能够做到适时预警、及时控制、正确处理和有效化解。
三、区域金融监管及其目标模式
(一)关于区域金融监管的一般性分析
1．区域金融监管的内涵
区域金融监管是指国家政府根据区域内经济、金融体系稳定、有效运行的客
观需要以及经济主体的共同利益要求，通过金融主管当局依法利用行政权力，对
区域内金融机构和金融活动实施管制和约束，以促使其依法稳健运行的一系列行
为的总称。区域金融监管有其独特的内涵，表现在：(1)实施区域金融监管的主管
机关是一国金融主管当局的分支机构，其金融监管权的行使是国家行政权力在金
融领域的具体运用和实施，具有强制性。在我国，“中共中央金融工作委员会”领
导下的中国人民银行、中国证监会、中国保监会分支机构是实旄区域金融监管的
主管机关。(2)区域金融监管的实施对象是区域内的金融机构和金融业务活动。(3)
区域金融监管的基本方法是针对区域内金融机构的具体行为制定相应的法规条
例，并据以对金融机构实行检查监督，对存在问题的金融机构进行处罚，或对风
险较严重的金融机构实施救助等。(4)区域金融监管的目的是控制区域内金融机构
的风险进而控制金融业的整体风险，限制金融业的过度竞争，维护公平竞争，保
护存款人、投资者和社会公众的利益，保证金融业的稳健、高效运行，促进国民
经济健康、持续发展。
2．区域金融监管的理论依据及界定
(1)从经济学角度分析，监管理论来源于现代经济学关于政府管制的理论。该
理沦认为市场缺陷(市场失灵)是政府进行管制的根本前提，即如果市场本身能
够自动调节供给与需求，实现资源配置的“帕累托效率”，就不需要政府管制。但
现实经济生活巾往往山于存在垄断、外部效应、信息不对称等原因而导致市场失
灵，需要通过政府管制消除或减轻因市场失灵而带来的效率和福利损失。由于金
融主体在金融市场的运作中同样存在着外部性、垄断和信息不对称等市场失灵的
因素，因而关于监管的一般理论也可用于解释区域金融监管问题。
因此，区域金融监管的原因主要在于区域内存在着市场失灵。区域市场失灵
是指区域内市场机制不能有效配置资源，即市场机制在配置资源过程中出现经济
波动以及按市场分配原则而导致的收入分配不公现象。市场失灵导致资源错配置，
市场效率递减，市场成本上升，经济结构失衡，社会总需求与总供给的均衡遭到
破坏。而区域金融市场失灵的破坏性和扩散程度较商品市场具有不可比拟的强度，
会导致社会信用瓦解，再生产中断，经济陷入危机。因此，区域金融监管是与区
域金融布场失灵伴生的一利一必然现象，其立足点应建立在市场失灵基础上。由此
可得出结论：区域金融监管的基础是市场，市场失灵是金融监管的依据。金融监
管必须以市场为基础，背离市场规律将会导致无效监管。
(2)区域金融市场失灵的主要原因：
①外部性问题。从金融外部效应看，金融业作为高风险行业，其自身具有内
在的不稳定性，～家金融机构因经营管理不善或竞争失败而倒闭时，往往会引起
“多米诺骨牌效应”，产生第二次波及效应和银行倒闭的“第三者效应”，从而引
起整个金融业的恐慌和社会信用秩序的破坏。因此，金融业的外部性表现为负的
外部性，有必要对其经营管理进行监控，以保证经济的“帕累托运行”。
②垄断性问题。从金融垄断看，由于金融业中同样存在着规模经济，规模经
济的存在将构成对自然竞争的约束限制，导致金融业的垄断，影响服务质量的提
高。并进一步导致金融商品价格上涨和金融资源配置的扭曲，从而增加交易费用
和降低金融资源配置效率。
③信息不对称问题。市场交易中的交易双方存在着由市场机制内生所引起的
金融信息不对称，即金融合约当事人不能拥有同样的信息，并由此引伸出金融体
系产生外生的逆向选择、道德风险、国际资本流动风险等问题，最终导致金融市
场的不稳定。由不对称信息引起的道德风险和逆向选择主要有：一是银行和贷款
客户之间的信息不对称。贷款是银行经营利润的主要来源，保证贷款收回和取得
利息是其经营的关键。但由于在银行和贷款客户之间存在着．大量的不对称信息，
银行在贷款时不清楚客户的经营情况和面临的风险，且即使知道也无法保证客户
在取得贷款后能按规定的用途使用资金，从而使银行经营面临较大的风险。二是
银行和存款人之问的信息不对称。存款人在存款时担心的是其存款能否及时变现，
因而会根据银行的经营状况来决定存入哪家银行。但由于在银行和存款人之间存
在着不对称信息，存款人无法知道银行的实际经营情况，且存款人多为中小客户，
而判断银行的经营状况需要大量的成本，因此存款人从自身的成本效益比较出发
不愿进行管理而希望由别人实施，即由专门的机构进行监管。三是银行和监管部
门之间的信息不对称。在完全信息下，监管部门能够完全观察到银行的经营行为，
因而能根据不同情况进行管理。但在实际中，信息往往是不完全和不对称的，银
行的经营行为变得不可测，产生大量的道德风险和逆向选择问题。
因此，由于区域内金融业同样存在着金融垄断、金融外部效应和信息不对称
等市场失灵因素，加之金融自由化和金融创新的不断发展，使区域内金融机构面
I临着更大的风险因素和不稳定性。而对金融业实施监管，就是要健全有效市场，
提高资源配置效率和效益，保证金融业安全，以达到经济安全、国家安全的目的。
3．金融监管的必要性分析一～对金融业的监管来自于金融业自身的本质特
征。金融监管的必要性在于金融部门与经济生活中其他部门相比有其特殊性，主
要表现在：
(1)金融业是一种具有公共性和社会性的产业。其公共性在于：①金融机构经
营的是货币这一特殊商品，存款是其生存基础，它来源于广大社会公众。公众进
入银行存款，与银行发生债权债务关系，成为银行的债权人，银行则作为债务人
向，l‘大社会公众负债。②银行把社会公众的钱贷给企业和个人，使这些企业和个
人成为银行的债务人，银行则变成债权人。这种公共性使金融业的经营状况、经
营行为、经营战略、经营成败等都会对社会公众利益产生影响：第一，金融业的
相对垄断性不利于存款人、信贷客户与其达成公平合理的债权债务安排协议，金
融企业有可能向客户提供不公平的、歧视性的金融服务。第二，金融企业财务信
息的非公开性不利于客户评价其财务状况和资产质量。从而无法对其作出准确的
判断和正确选择。第三，易导致金融企业的外部性，即个别金融机构的信用状况
恶化总是容易波及其他金融企业，引起整个金融业的恐慌和社会信用秩序破坏。
金融业的社会性在于：在市场经济条件下，以货币信用制度和银行信用制度为主
体的金融机构具有广泛的渗透力和扩散性功能，在接个国民经济中具有“牵一发
而动全身”的举足轻重的地位，正如邓小平同志深刻指出的：“金融很重要，是现
代经济的核心．金融搞好了，一着棋活，全盘皆活。”
金融业的公共性和社会性使其不同于一般的工商企业，需要进行特殊监管。
因此，基于金融业的上述特点，仅靠金融机构的内部约束不足以有效防范与化解
风险，必须从外部对金融业实行有效监管。
(2)金融业具有发生支付危机的连锁反应。银行的生存极大地维系在社会公众
的信任上，如公众觉得其存款安全得不到保障，就会尽快提取存款。从而有可能
引发挤兑。而由于银行和存款人之间存在不对称信息，在一家或几家银行发生危
机的情况下，存款人无法判断、比较不同银行问的安全性，导致挤兑恐慌，引发
大面积的金融支付危机。这种系统性金融危机发生的可能性为旨在保证金融机构
安全和稳健运营的金融监管提供了必要性。
(3)金融业是一种高风险行业。金融业尤其是银行业的资金来源于外部，它是
以部分准备金为支点·以短借长贷的期限变换为杠杆，依靠资产组合与资产扩张
来获取盈利的高负债行业，其经营受到利率(利率风险)、存款结构及规模(流动
性风险)、借款人偿还能力(信用风险)、汇率(汇率风险)等因素的影响。而为
获取最大化利润，在“高风险，高收益”的驱动下，金融机构往往具有将资产向
风险商、收益大的产业盲目扩张的内在动机，其结果是可能恶化资产负债组合结
构，增大经营风险。因此，为保护存款人、投资者和其他社会公众的利益，必须
保障金融业资金运用的安全。而要达到这一点，客观上要求金融监管机关对金融
机构的业务经营活动进行有效的监管。
(4)金融业的稳定对货币供给和宏观经济稳定具有重要影响。一方面货币本位
由实物形态转变为信用形式导致商品价格对货币发行的约束丧失，使一个不受控
制或管制的金融体系可能导致货币供给超过实际需要量而引发通货膨胀，引起金
融秩序的混乱。另一方面，由于金融机构创造了货币供给的主要部分，因而其倒
闭风潮使货币存量的大部分归于消失，减少了货币供给，引起生产衰退，经济萧
条。加强宏观金融调控，客观上就需要一个良好丽稳定的金融秩序和健全的金融
制度作保障。可以想象，脆弱、混乱的金融制度和金融秩序是如何也发挥不出宏
观调控作用，实现宏观经济稳定的。
(二)区域金融监管及目标模式
区域金融监管是金融监管的一个组成部分，实施区域金融监管的目的是实现
区域金融安全。一个独立高效的区域金融监管体系和一套完整、健全的区域金融
监管制度对于防范和化解区域金融风险，确保区域内金融安全以及促进地方经济
的发展具有重要意义。结合我国实际．笔者认为我国区域金融监管应建立如下层
次的目标模式：
一是区域内以人民银行、证监会、保监会各级分支机构为主的金融监管核心
层，建立强有力的金融监管系统。
二是金融机构内部控制保护层。区域金融机构内部控制的基本框架包括纵向
控制、横向制约、相向反馈三部分。金融机构内控制度应当包括：岗位责任制、
业务操作制度、授权授信制度、信息反馈制度、决策程序制度、内部稽查制度以
及奖惩制度等。金融机构内部控制最关键的因素是人，因此建立内控必须遵循以
人为本的原则，即各项内控制度都应当以调动人的主观能动性为出发点。
三是行业自律补充保护层。行业自律是区域金融机构从整个金融业的共同利
益出发，通过协商制定一些自律性的条款，对金融机构的经营行为进行规范和约
束，并实行相互间的监督反映制度。行业自律的目的在于通过行业内部的管理，
有效规范各金融机构之间的行为，加强彼此间协调与联系，与金融监管当局的监
管共同维护区域内金融体系的稳定与安全。并起到拾遗补缺作用，弥补现行金融
制度的缺损，完善金融职业道德建设，从而保护行业利益防lL同业问的恶性竞争，
实现合理的经营规模，防范区域内的金融风险。
四是社会监督外围层。社会监督机构是指经监管机关认可的注册会计师、审
计师或会计师事务所、审计师事务所，这些机构按照公认的审计准则对区域内金
融机构财务报告的真实性、公正性进行审计，提出审计报告。目的在于增加区域
金融机构对外公布财务信息的可信度，使社会公众对金融机构的财务状况、经营
业绩和风险程度做出正确的判断，从而监督金融机构依法合规经营，稳健发展。
四、研究区域金融安全的意义及作用
我国的金融风险是在改革刀：放后金融业不断发展过程中出现的，从客观上讲
不可避免。我国目前经济金融运行状况基本平稳，但由于计划经济向市场经济转
轨中的一些深层次问题未根本解决，经济结构不合理的矛盾依然突出。区域问经
济发展不平衡，东部地区经济发达，中西部地区经济落后。经济的发展体现在金
融上，东部地区金融业发展较快，资金充裕，服务手段先进；中西部地区金融业
发展步伐较慢，服务手段落后，资金短缺。区域内部金融业资产质量总体上较低，
盈利能力总体上不强；一些金融机构流动性不足，金融机构内控制度体系还不完
善和严密；金融机构自律意识不强，还存在恶性竞争。加上区域内金融业的外部
环境还存在着一些不利于金融机构安全运行的因素，在一定程度上阻碍了区域内
金融业的正常发展，增大了经营风险，防范化解区域性、局部性金融风险的形势
仍较严峻。因此，研究和促进区域金融安全，对确保区域内金融体系的安全、高
效、稳健运行，促进经济持续、快速、健康发展具有重要作用，表现在以下方面：
(一)实现区域金融安全是社会稳定，国家安全的需要
金融安全是相对金融危机而言的概念。金融危机是金融风险积累到一定程度，
超过了金融体系或经济体系承载能力的结果。金融是现代经济的核心，金融危机
如果得不到及时有效的防范和化解，将会演变为经济危机、政治危机，导致社会
不安定。因此，金融安全已成为国家安全的一项重要内容，与一国经济安全和社
会稳定密切相关。而由于金融风险具有潜伏性、突发性和关联性，一旦个体或局
部性金融风险得不到及时有效的防范和化解，就可能会演变成系统性、全局性的
金融风险。因此，实现区域金融安全不仅对保持区域内经济、社会稳定具有重要
的现实意义，而且对维护国家金融体系安全与社会秩序的稳定具有积极的作用。
(二)实现区域金融安全是促进区域内国民经济快速、健康发展的需要
区域内金融业的安全、稳健运行是经济健康发展的重要条件之一。西部地区
如四川、贵州、云南、西藏四省区，经济基础薄弱，发展相对滞后，金融对经济
的支持作用就尤为重要。去年我国提出了实施西部大开发的战略，区域经济面临
难得的发展机遇。要抓住机遇发展经济，首先必须为经济的快速发展创造一个良
好的金融运行环境。而实现区域金融安全，对区域内国民经济快速、健康发展将
会起到重要的促进作用。
(三)实现区域金融安全是区域内金融业健康发展的必然选择
当前，我国一些经济区域内长期累积的金融风险正逐步显现，有的地方已比
较突出：部分中小金融机构因流动性风险因素引发的支付问题对社会稳定造成不
利影响，损害了金融机构的信誉；金融机构资产质量下降，经营效益不高，削弱
了抵御风险的能力；社会“三乱”问题有所遏制，但尚未根治，影响了正常的金
融秩序和社会安定。通过加强金融监管，促进区域内金融机构提高经营管理水平
和经济效益，增强抵御金融风险的能力，实现区域金融安全，从而对区域金融业
的健康发展起到积极作用。
(四)实现区域金融安全有利于增强金融机构的竞争力，迎接加入WTO后外
资余融机构对国内金融业的挑战
加入WTO，我国经济将进一步融入世界经济体系，金融业对外开放程度提高，
外资金融机构势必大举进入中国，既给国内金融业的快速发展带来了机遇，又带
来了严l唆的挑战。只有抓住机遇，深化改革，促进金融业稳健经营，平稳运行，
实现区域金融安全，才能增强金融机构竞争力和抵御风险的能力，迎接挑战，在
与外资金融机构的竞争中立于不败之地。
第二节：当前我国区域金融不安全的表现及原因分析
当前，我国区域金融不安全的问题在某些方面和地区十分突出，主要是地方
性金融机构风险加大，一些地方金融“三乱”问题屡禁不止，严重影响了社会稳
定和正常的金融秩序。
一、当前区域金融不安全主要表现在；
(一)金融机构信贷资产质量低劣，不良资产占比较高，经营困难
目前，我国国有商业银行“一逾两呆”贷款已达到严峻程度，应收未收利息
大量增加，收息率逐年下降，主要表现在：(1)资产与负愤结构不对称，负债结构
乏于管理，贷款主观随意性大，不注意对经济新增长点的研究和支持，形成了以
银行信用为主导的投资质量劣化；(2)商业银行缺乏良好的资产评估、鉴别、鉴定
机制和完善的不良贷款处理机制；(3)我国尚未形成完善的企业破产机制和企业债
权债务处理机制：(4)国家对经营不善的国有企业的保护，地方政府对本地利税大
户企业拖欠贷款的保护，使商业银行形成了一种自然的视呆账、坏账为等值(原
投资额)、增值(只要付利息)资产的现象。这导致银行经营的重要成本一一呆、
坏账损失在形式上不存在或者很少存在，且呆、坏账损失的实际支付期限被延长
或无限期延后，从而在一定程度上高估了银行的当期经营利润。(5)信贷资产结构
不合理·贷款主要集中于国有企业，刈’民营经济和高科技企业贷款很少。(6)贷款
方式单一，信用贷款比重过高，抵押贷款、担保贷款比重较低。
不良贷款的持续增长，形成了银行资信下降并可能导致金融风险的·一恶性肿
瘤”；银行盈利的高估又形成了对银行资产的多层次侵占，使银行进入一种无根基
的发展模式中，形成了一种不应有的银行热和银行表面繁荣，从而掩盖了银行业
存在的一系列矛盾和不足。国有商业银行资本金严重不足和经营利润虚盈实亏，
导致其抗风险能力下降。如果没有强大的国家信誉作保证，银行信用危机可能会
在许多地区发生。
从区域内地方性金融机构看，在国有企业长期处于困难的情况下，国有商业银
行资产的流动性已受到相当影响。而缺乏长期稳定资金来源的信托投资公司、城
市信用社、农村信用社等地方性中小金融机构因经营管理不善，不良贷款率高，
加上普遍存在短期资金长期占用，贷款集中程度高等问题，因而面临着更大的流
动性风险，潜在的支付困难因素日益增多。1998年川、贵、云、藏四省区城市信
用社不良贷款占全部贷款的比例26％：农村信用社不良贷款占全部贷款的比例为
37％。川、贵、云三省农村信用社1998年亏损面达49％。1998年末，四省区20家
地方性信托投资公司不良贷款达占各项贷款的比例达45．5％。
(二)地方性会融机构风险问题突出．支付压力增大
信托投资公司、城市信用社、农村信用社等地方性金融机构作为金融组织体
系的一个重要组成部分，在满足社会公众对金融资产选择的需要，服务中小企业
和非公有制经济，活跃、发展城乡经济等方面发挥了重要的作用。但目前地方性
金融机构存在着不少问题和风险，一些机构的风险问题已十分突出，主要表现为：
1．资产流动性差，变现能力弱，部分机构不同程度地存在支付危机。多年来
由于审批不严或越权审批，一些地区城市信用社和信托公司设立过多过滥，过于
分散，不利于形成有效的经营规模和抗御风险的能力。这些机构资金来源不规范，
普遍存在乱拆借、超范围吸收存款、假委托等违规经营方式，扰乱了金融秩序，
干扰了国家对经济的宏观调控。例如信托投资公司成立后走向不够明确，实际经
营的是银行、证券等业务而非真正的信托业务。据统计，目前我国信托业有6000
多亿元资产，因投资方向和行业不明确，一直潜在着较大的金融风险。从西南四
省区情况看，1998年末除城市商业银行和企业集团财务公司尚不存在支付问题外，
其余均不同程度地存在支付问题，其中城乡信用社和信托投资公司的支付风险尤
为严重：252家城市信用社中被确定为高风险社的有3i家；7398家农村信用社中
高风险社有2047家，其中资不抵债社有1565家，资不抵债金额i4亿元。20家信
托投资公司中有6家不同程度地存在支付困难，被列入重点日常监管对象。个别
公司已严重资不抵债，基本处于停业状态。1999年以来，受清理控顿农村合作基
金会及其他因素影响，使城乡信用社信誉受到连带影响，存款下降，支付压力增
大，一些机构一度出现支付危机。据1999年5月底统计，川I、贵、云三省农村信
用社存款备付金率低于1％的有295个，据测算支付缺口达30亿元。受广东国际信
托投资公司破产和整顿信托公司工作及社会上各种传言的不利影响，信托投资公
司经营环境进一步恶化，筹资能力降低，原有信托存款被大量提取，到期债务支
付压力增大。如贵州省某信托投资公司1998年末资产总额6106万元，负债总额
4901万元，所有者权益1205万元，账面累计亏损337万元，如加上实际应列入损
失类的贷款2000余万元以及2374万元的应收未收利息，公司实际已严重资不抵
债。到1999年末，该公司支付缺口为337l万元，且已无支付资金来源。四川I省
某信托投资公司1999年到期外债本息2243万美元，无力偿还本金，只能支付利
息。目前我国尚未建立存款保险机制，一旦这些机构出现支付危机，如处理不及
时，就容易引发系统性金融危机。
2．城、乡信用社资本充足率低，抵御风险能力弱。据统计，1998年末西南四
省区有35％的农村信用社资本充足率低于4％。1999年贵州省农村信用社资产加权
后的资本充足率在2％以下，80％的社达不到资本充足标准。加上～些机构采取借款
注资，虚假增资，股东贷款返还资本等手段掩盖资本金真实性，导致资本金的严
重不足，无法有效抵御风险。
3．经营业绩差，亏损严重。许多地方性金融机构资产收益率和资本收益率普
遍达不到规定的要求。一些城市商业银行资金运用率不高，超负荷运转严重。城、
乡信用社亏损问题严重，1998年末，西南四省区城市信用社亏损面达42％，农村
信用社亏损面达88％。1999年一季度，28家地级城市信用社存贷款比例为86％，
最高的社达到298％。部分金融机构的亏损已经消耗了相当部分的存款，使潜在的
风险增大。
4．法人治理结构不完善，经营者个体、群体素质不高。表现为城、乡信用社
社员代表大会、理事会、监事会“三会”制度不健全：一些城市商业银行董事会、
监事会的作用未能充分发挥，与经营班子之间的关系未完全理顺，职责不清，未
真正发挥出所有权与经营权分离的现代企业制度优势。在经营上重规模，轻效益，
内部管理与控制薄弱，跟不上速度发展的需要。加上地方性金融机构经营者个体
或群体素质普遍不高，对市场或经营环境判断失误，往往导致贷款发放等经营决
策失误，使资产形成风险。
5．不同程度存在各种违法、违规经营行为。一是在资本金管理上逃避人民银
行的监管，抽逃资本金、虚假出资、擅自变更股金的情况时有发生，导致城、乡
信用社存款化股金现象普遍，股本金不实。二是部分机构超范围经营现象普遍，
如一些城市信用社异地吸收存款，发放贷款。三是擅自提高或变相提高利率，账
外经营，违规拆借。四是部分城市信用社家族化经营严重，违法、违规行为普遍。
如贵州省某城市信用社理事会6名成员中，与法人代表有直接亲属关系的就有6
人：l临事会5名成员中与其有直接亲属关系的就有4人。理、监事会形同虚设，
没有发挥有效的监督、制约作用。
(三)不正当的行政干预。《商业银行法》颁布实施和中央金融工委成立后，
国有商业银行在经营中受到的行政干预难逐渐减少。但在一些地区，国有商业银
行特别是不少地方性金融机构仍不同程度地受到来自各方面的行政干预，指定贷
款、指定担保和垫付企业债券的情况时有发生，影响到金融机构的正常经营，带
来较大风险。广东恩平市1992—1997年间为筹集资金，由政府指令银行和信用社
想尽手段非法集资和拆借，并违规成立r资金拆借中心。各级还成立了违法的“金
融领导小组”，对资金吸存办法、奖励政策等专门做出具体规定，其吸收资金的
贴水率由10％上升到20％。1993年中央对金融机构“约法三章”，禁止乱拆借，但
该市将贴水率进一步抬高至36％，致使金融机构违法经营愈演愈烈。
(四)政府盲目投资，区域间产业结构趋同严重，使有限的金融资源低效配
置，浪费严重。改革开放以来，我国区域经济得到了长足发展，但区域问政治经
济发展不平衡。而为了区域和地方的经济利益，～些地方没有考虑到本地区经济
发展的内在规律和真正需要，存在着盲目的投资扩张冲动，盲目赶速度，求数量；
忙于铺摊子，上新项目；争投资，争贷款。盲目投资使区域间产业结构趋同严重，
投资高成本，低效益，银行贷款难以收回，导致区域内信用链发生梗阻，产生区
域性金融风险。
(五)政策性业务与商业性业务并存，使国有商业银行无法成为真正的金融
企业。我国虽然成立了政策性银行，但工、农、中、建四大国有独资商业银行在
经营上仍兼有中央银行职能(行政金融监督)、政策性银行业务职能(基础产业点
贷)、财政职能(扶贫地区贷款与公共设施投资贷款)、社会保障职能(亏损企业
贷款与工资性贷款)等多项职能，这虽不是一种普遍现象，但在一定经济区域内
确实存在，使国有商业银行难以真正实现商业化经营，难以对信贷资产实行有效
的风险管理。。
(六)金融“三乱”(乱集资、乱拆借、乱办金融机构)现象的存在加剧了区
域金融不安全。随着改革开放的深入，～些地方政府、部门及个人出于本地区小
集团的利益。纷纷打着“搞活经济”的幌子，违反国家法律、法规，从事乱集资、
乱拆借、乱办金融机构等活动。据统计，1997年底全国有农村合作基金会4．7万
多家。1998年末，四川省共有非法办理金融业务的机构89家，网点127个，共计
吸收存款19亿元。非法集资289起，集资金额15亿元。西南四省区有农村合作
基金会7300多家，筹集资金260多亿元；有供销社股金服务部2700多个，吸收
股金总额45亿元。这些经营性基金会和股金服务部高息吸收存款和所谓“股金”，
摊子铺设面大，内部管理混乱，内控机制不健全，贷放资金无法收回，账务处理
严重违规违纪。据贵州省1999年3月底统计，全省共有乱办金融业务的机构(主
要是农村合作基金会)约1000家，吸收存款约33亿元，发放贷款约32亿元，全
部为不良贷款，风险极大。f-t：多机构存在相当大的偿债缺I=1，而地方政府或主管
部门财力有限，无法救助，致使形成较大的社会风险。1998年下半年国务院批转
中国人民银行《整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案》和国务院
《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》出台后，四川I的中江、广汉、彭
IlI，贵州的安顺等地区的“两金”和一些非法办理金融业务的机构相继发生了挤
兑现象，影响了当地社会秩序的稳定，并波及到城、乡信用社等地方性金融机构
的正常经营。
金融“三乱”活动对经济区域内正常的经济、金融活动带来了较大的冲击，
表现在：
1．抵消了宏观金融调控政策的作用。当经济过热需实行紧缩政策时，金融“三
乱”活动的活跃会提高货币流通速度，使某些企业或单位因其支撑而造成该压缩
的诸如超规模固定资产投资、过度的金融投机等行为没有压下去；而不该压缩的、
有利于增强经济实力的国家和地方重点投资反而受到抑制。当国家为启动经济而
采取宽松政策时，金融“三乱”活动会使有限度的放松变成超限度的扩张，增加
了通货膨胀的压力，从而在经济过热阶段延缓了经济“软着陆”的时间，在经济
回升阶段加剧了经济运行的波动幅度，削弱了宏观金融调控的能力，影响了宏观
金融调控的效果。
2．增大了社会资金流动的不可控制性和社会公众的投机行为。我国正处于建
设社会主义市场经济时期，有限的资源应尽可能多地配置在产出效率较高的领域。
金融“三乱”活动吸收的资金游离于国家信贷计划之外且注重投资收益率而非产
出效率，加大了这部分资金的不可控制性。金融“三乱”活动的一个重要特征是
利率较高，超过了社会平均利润率和投资项目资金利润率，使借、贷双方带有明
显的投机心理。导致一些借贷行为脱离了实际经济运行状况，变成了纯粹的金融
投机行为。
3．导致主要宏观经济变量的不规则波动。具体表现在：(1)金融“三乱”活动
中的交易结算往往不是通过正规的金融服务机构，而是主要采取现金结算方式，
以逃避政府有关部门的检查和监督。这增大了现金投放的波动，对物价稳定、货
币乘数波动、货币流通速度的变化等都会产生负面影响。(2)金融“三乱”活动在
事实上扩大了货币供应量，而这部分货币供应量处于宏观金融调控当局的监控之
外，且波动缺乏规律性，从而加剧了经济运行中实际货币供应量的波动，使宏观
金融调控当局难以有效控制。(3)金融“三乱”活动通过市场化的方式。反映了局
部金融市场上的名义利率水平，从总体上缓解了利率管制下的利率扭曲程度，造
成了事实上的多元化利率结构。
(七)转轨时期金融市场的非均衡性导致金融市场结构失衡，金融秩序混乱，
引发区域金融不安全。货币市场是金融市场的核心机制，也是资本市场有序发展
的物质基础。但从目前我国金融市场发展的状况看，存在着结构失衡：货币市场
容量小、市场分割、结构不完整、运行不规范，给资本市场的发展带来负面效应，
导致股市、证券、期货市场和股份制改革运行不够规范，缺乏有效的法律监督规
则。证券和期货市场上相关配套的法律规范未及时跟上，在人为炒作的情况下，
加剧了股票市场的投机性和波动性，造成股市上存在虚假的“泡沫经济”。一些部
门和企业热衷于搞上市大跃进，只看数量而不重质量。不少地方把上市作为企业
解困的“良策”，将一些素质差的企业“包装”搭配上市。导致金融风险不断加大。
此外，在不少地区还存在着企业债券发行与兑付风险。据统计，截止1999年3月
末，西南某省地方企业到期实际未兑付的余额加上企业自身不能兑付而由金融机
构代以兑付的余额占该省实际债券发行额的15％以上，其中金融机构历年累计垫付
数为7193万元，占8．7％。使本应由发债企业、担保企业、地方政府所承担的兑付
风险转化为金融机构的经营风险和支付风险。
二、区域金融不安全的原因分析
(一)当前我国区域金融风险的特点
从我国经济、金融业发展的现状看，笔者认为我国区域金融风险具有以下特
征：
一是隐蔽性。我国的区域金融风险长期处于隐蔽性状态，其原因在于：(1)我
国采取的是渐进式的改革模式，工、农、中、建四大国有独资商业银行在金融业
中占据垄断地位，以国家主权信用作为后盾。在社会公众对政府充满信任的客观
条件下，国有商业银行金融风险的暴露及向现实损失的转化受到严格的行政控制。
加上缺乏强有力的约束、监督和控制机制，地方性金融机构经营中的风险也具有
较强的隐蔽性。(2)我国居民传统上具有储蓄的习惯，储蓄率较高，使居民储蓄存
款随着可支配收入的增长而持续、快速甚至超常增长，一定程度上掩盖了金融机
构的支付危机。(3)西方国家金融机构如经营不善，就会面临破产或被兼并的风险。
而我国目前的公司法、破产法不完全适用于金融业，金融机构破产、兼并机制尚
未建立，个别资不抵债、出现支付危机的金融机构一般不允许像工商企业一样宣
告破产，因而各种金融风险以隐蔽的形式存在着。
二是不确定性。区域金融风险作为一种引致损失的可能性，其生成原因复杂：
既有区域内微观经济主体行为的影响，又有国家宏观经济环境的制约；既有金融
机构自身的原因，又有外部因素的影响。风险在何时何地发生以及程度如何，事
先难以准确把握和预测。特别在我国现阶段国民经济持续、快速、健康发展的过
程中，一些金融机构的风险容易被掩盖。
三是社会性。我国目前处于新旧体制转轨时期，社会公众金融意识增强，但
风险意识仍比较淡薄。目前社会上许多部门、个人都想搞金融，都要求高回报，
而很少考虑可能发生的损失及后果。一旦金融风险暴露。特别是到期无力兑付，
就会影响社会安定。
凹是相关性。我国的区域金融风险表面上是山金融机构自身行为模式和制度
约束残缺造成fI勺，但其实质与区域内国有企业和经济运行紧密相联。国有企业高
负债，低效益，亏损严重。在其资金高度依赖银行贷款的情况下，企业的经营风
险和亏损必然会转化给银行，造成银行的风险。例如在改制过程中一些企业搞假
破产，在兼并、重组过程中逃废银行债务，从而将风险转嫁给银行。
五是扩散性。由于金融曰益成为现代经济的核心，因而区域金融风险不是单
纯孤立的系统内风险，而必然会扩散、辐射到区域内经济运行的各个方面。区域
内金融机构与区域外金融机构之问存在着密切而复杂的信用联系，一旦某～金融
机构的金融资产价格发生贬损使其正常的流动性头寸难以保持，就会由区域内单
一或局部的金融风险扩散到区域外，演变为系统性和全局性金融动荡。
(二)当前区域金融不安全的原因探析
由于我国向市场经济转轨过程中，经济、金融发展呈现出多样性特征，因而
区域金融不安全的表现是多方面的，形成的原因也是十分复杂的。从现状看，笔
者认为有以下几方面主要原因：
原因之一；体制性因素。我国正处于由传统计划经济体制向市场经济体制过
渡的时期，旧的体制虽正在被打破，但其惯性运作仍在一些领域发挥作用；新的
体制尚未完全确立，但已经并且终将发挥重要作用。这种复杂的经济体制使得我
国的金融风险带有明显的体制性特征。当前区域金融不安全导致金融风险的迅速
成长扩散，也正是根源于从传统计划体制向市场经济体制转化这一制度背景。
建国以来我国金融制度一直建立在国家垄断信用的基础上，形成国有金融制
度(实际上是计划金融制度)。与之配套的是国有经济制度，二：者并存发展。在计
划经济体制下，国有企业所需的绝大部分资金由财政渠道拨付，银行信贷资金只
是作为财政分配资金的补充。改革开放后，国民收入分配格局发生巨大变化，国
家对企业资金需求实行“拨改贷”，其结果是导致资金供给方式由计划的财政拨付
改为资金的银行供给制，企业躺在银行身上，造成了国有企业预算软约束和对银
行信贷的倒逼机制，将其经营风险转嫁给国有银行。国有企业资金供给方式的变
迁成沩我国金融风险形成的重要原因之一。这种在计划金融基础上产生的金融风
险具有与市场金融制度下的金融风险迥然不同的性质、表现形式与结果：西方发
达市场经济国家的金融风险是典型的市场风险，其表现形式是：金融机构支付危
机一客户挤提存款，抢购外汇一金融枧拘倒闭破产一兼并重组一金融资本的集中
和积聚。金融风险的最后结果是本币贬值和资产贬值，风险的主要承担者是有产
者。而我国现阶段的区域金融风险本质上是一种体制性风险，它是由体制变迁的
不彻底性造成的，具有特殊的表现形式：金融机构支付危机一人民银行增加货币
供应一通货膨胀因素积累，风险的最后承担者是社会公众。
这种因体制性因素导致的区域金融不安全体现在：
一1二元经济结构的束缚与粗放型经济增长方式的存在导致区域金融不安全。
改革丌放特别是1993年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制以来，我国区
域经济的市场取向越来越强，但传统的计划经济体制模式仍然存在于许多领域，
表现为：一是各级地方政府仍旧存在较强的干预偏好，对资金配置仍习惯于采用
批条子、下命令等方式来解决。使区域内金融机构资金投放不能自主，直接形成
了银行信用活动的风险。二是我国长期以来习惯于重产值、速度的粗放型经济增
长方式，为了求数量、赶速度，盲目上项目，铺摊子，大量重复建设，忽视了金
融机构资金的安全性，导致在经济区域内产生过热现象，造成企业经济效益得不
到保证，金融业信用链条中断或梗阻，容易导致金融风险的产生。
2．信用体制上的高度集中，加剧了区域金融不安全。长期以来，我国墨守国
家垄断信用制度和银行主导型融资体制这一陈规，将一切信用集中于国家银行，
间接融资占主导地位，成为我国资金融通的主要方式，直接融资比重很少。这种
体制与改革开放以后所有制结构多元化、国民收入分配制度发生变化、储蓄与投
资的分离和多元化发展极不相称。从我国现实情况看，一方面由于资本市场不发
达，居民只能将大量的消费剩余存入银行，国有商业银行成为主要的金融中介，
间接融资制度进一步强化。目前，四家国有独资商业银行在存贷款业务上仍处于
垄断地位，市场份额占80％以上，并垄断了金融中介和资金配置的全部职能。另一
方面，财政收入占国民收入比重逐年下降，政府为维持投资垄断主体地位，只能
求助于国有银行，不惜高成本借债来保证基础设施和企业生产经营的资金需要。
造成社会资金运行中的居民高债权、企业高债务、投资高成本。银行作为债务人
所面临的是居民的硬约束，而作为债权人对企业只有软约束，造成银行软资产与
硬负债的高结构性风险，使企业的经营风险直接或间接转嫁给银行，银行成为全
社会经济风险的焦点。
3．利益机制的错位使得区域经济利益格局发生变化，呈现出非平衡性态势，
加剧了区域金融不安全。从经济主体利益需求来看，我国长期以来由于没有调整
好国家、企业及个人的利益关系，使三者之问利益界限模糊，造成利益主体“缺
位”观象，导致一方面在投资冲动的驱使下不计投资收益和投资成本，大量占用
银行贷款。另一方面，国有企业把银行的资金看成是自己的钱，对银行贷款偿还
不积极主动，甚至侵蚀、悬空贷款。在计划经济体制下，强调利益分配的国家主
体性。而在经济转轨时期，利益分配橇局发生根本性变化，对经济主体“私利”
的过分强调又造成国家在分配中被架空，国有资产严重流失，信用环境恶化，信
用行为不规范，从而加剧了区域金融不安全。
4．社会保障制度改革滞后，加大了银行信用风险。改革开放以来，我国的社
会保障锄皮虽进行了一些改革，但仍￡一带后。企业破产与lI_}{1：失业救济制度尚未
建立，银行面对大量不良债权，其信用活动的风险无法直接分敞转移。加上企业
办社会的问题朱根本解决，企业的沉重负担直接削弱了其积累能力，导致企业利
润分配行为短期化，把生产所需的资金缺口留给银行贷款解决，加重信贷风险压
力。
5．政治体制改革迟滞不前，政府行为影响银行信用活动，加大了风险。市场
经济提倡“小政府、大市场”，强调和重视政府对经济一定程度的干预。但国家
干预有一定限度，超过限度就会陷入“政府失败”的泥潭。我国长期以来的计划
经济使各级政府培养起一种较强的干预偏好，时目将其置于资金配置的主体和中
心地位。改革开放后分配格局的变化并未引起融资格局的变化，政府并不想放弃
对企业的控制权，但又无法如数向国有企业注入资金，只有利用其建立起来的金
融机构网络，对金融资源进行控制：一方面断绝剥企业的资金拨付，鼓励其向银
行贷款；另一方面又以各种手段，如强制的政策性贷款和以充当最后贷款人的承
诺要银行向企业贷款，政府强迫银行信贷投向均衡化，使银行信用活动脱离了效
率原则，增大了风险。例如一些地方政府及领导或为了本地区经济发展，或出于
私利以实现个人的所谓“政绩”，热衷于上规模上项目，争投资，资金缺口要求
银行贷款弥补。而这些项目往往投资期长，收益率低，风险大。某些地方政府更
将金融机构视为其所属的一个职能部门，‘作为“第二财政”，强令金融机构点贷、
保贷、摊派贷款，二F预银行的贷款投向。要求银行信贷服从地方计划；对亏损破
产企业发放贷款，用银行信贷资金作为扶贫、就业和救济资金；随意冲销企业债
务，冲减银行资金；给不服从政府干预的银行出难题增加麻烦等等。而对银行贷
款的安全性、流动性、盈利性等极少考虑，其结果是使银行经营自主权难以落实，
造成银行行为非自主性，信贷资金非商业化经营和信贷软约束，最终导致了弱财
政与强金融格局，这种行为的直接后果是金融风险的影响日渐突出，无疑加大了
区域金融不安全。广东恩平市金融风波中，当地各级政府普遍认为银行的钱是国
家的，“不花白不花，花了也白花”，把银行当成“二财政”，形成了瓜分信贷资金
的狂潮。该市高息拆借来的103亿元资金基本上贷给了全市的400多家中小型企
业，但其中贴水花掉1／3，借新还旧、政府平调拿去1／3，只有1／3用到了企业上。
该市市镇两级长期政企不分，政府直接办企业，让银行给企业贷款，而政府又随
意抽取企业资金来发工资谋福利，办事业搞达标。据审计，恩平各镇政府在1998
年前的5年中，共向企业违规抽取资金本息合计lO亿元，主要用于弥补镇政府各
项财政开支，而这些资金又来自于银行贷款。
6．我国的金融风险在生成机理上带有明显的金融体制转换特征，一方面原有
计划经济下金融体制压抑的各种矛盾在市场经济新体制下开始激化和分解；另一
方面金融体制转换本身就孕育着不确定性。两种体制的磨擦与矛盾使风险因素大
为增加，造成了区域金融的不安全。主要体现在：(1)加强人民银行的独立性这一
原则至今在r很大程度上仍更多体现在文件上、Vl头上和理论上，而在实践中并未
得到认真贯彻执行。人民银行的工作仍难以得心应手，金融宏观调控难以取得预
期效果，从而使人行对金融风险的控制能力大为减弱。(2)国有商业银行尚未确立
起与现代金融企业制度和运行方式相适应的产权结构，还不能做到自主经营、自
负盈亏、自担风险、自我约束，且至今还承担着相当部分的财政性业务。(3)改革
开放后信托投资公司、证券公司、保险公司、城乡信用社等各种非银行金融机构
虽然发展迅速，但只是量的发展而非质的突破。加上目前对非银行金融机构的市
场定位和职能划分还处于一种模糊状态，造成其效率丧失，金融秩序混乱，金融
风险增加。(4)金融机构内部管理和法人制度至今仍不健全，缺乏风险意识，违规
经营、账外经营比较普遍等。
7．宏观经济政策的不稳定，使我国向市场经济转轨过程中，经济运行时冷时
热，造成金融业在失控、紧缩、放松、膨胀的恶性循环中运行，加大了金融机构
的经营难度和经营风险。
原因之二：金融机构内控制度建设存在薄弱环节，违法违规经营现象时有发
生，表现在：
1．国有独资商业银行产权制度改革不彻底，责、权、利不明，风险与利益机
制不对称。加之仍然沿用了过多的行政管理手段，导致约束监督机制不健全。其
分支机构统一授权授信制度未落实到位，信贷审批制约机制未完全形成，对资产
损失的考核手段与责任不明确，使银行缺乏风险的责任感和压力感，缺少预防资
产损失的有效手段。在业务中普遍存在“重贷轻还”现象，对贷款项目缺乏必要
的科学论证。内部审计薄弱，权威性不高，发现问题不能及时处理或处理不到位。
一些分支机构重制度建立而轻检查落实，使制定的制度形同虚设。1998年，贵州
省某国有商业银行省分行国际业务部违规经营，为部分不符合条件的进出口企业
违规开具进口信用证，金额达4100多万美元。到期后企业无法兑付，致使该行垫
付人民币资金4亿多元，形成较大的结算风险。
2．银行同业及其他吸收存款的金融机构相互“挖墙脚”，进行不正当竞争，
竟相高息揽存，争拉客户，这种违规竞争使利率风险增加。
3．城!乡信用社等中小金融机构对金融安全认识不足，风险防范意识差，内
控松弛，管理混乱，普遍存在内部监督制约机制不健全的情况，贷款“三查”制
度流于形式。由于内控制度不落实，无序竞争以及对金融机构经营管理人员监督
乏力，金融机构违法、违规经营情况屡禁不止，潜在风险增加。据四川省初步统
计，1998年末全省金融机构违规吸存、放贷、拆借和办理票，证业务等达46亿元，
账外经营近4亿元。金融犯罪案件呈上升态势，涉案金额大幅度增加，1998年西
南四省区立案查处lOO万元以上案件就有15起。广东恩平市金融机构内控机制乏
力，贷款由行长、信用社主任说了算，并在机构内部设立“小金库”以方便其领
导支配账外经营收入。如该市农利信用联社及所属的18家信用社1995—1997年
问，其“小金库”有账可查的收入达6亿元，其中发放到1000多名员工身上的各
种奖金、补贴、福利就达4亿多元。仅联社就私设账外账21册，支出1．56亿元；
其中现金支出1．22亿元，用途及去向不明的高达9750万元。
原因之三：目前我国的金融监管体制处于不健全和低效率运作状态。
金融舱管是与现代市场经济体系中的“市场失灵”和金融体系中的内在不稳
定相联系的，目的是提高资源配置效率，并使公共利益不受侵害。我国长期实行
的计划经济，使盒融业成为一利·以公有制为主体的产业，国有金融机构长期处于
擅断性地位，生存子缺乏竞争和淘汰的环境中，缺乏自我约束机制，加上产权不
明晰、市场化改革滞后、企业资金供给制以及政府干预经济等问题未解决，造成
我国金融监管先天不足，金融监管制度处于一种非均衡状态。具体表现在：
1．人民银行对金融机构监管力度不够，效率不高。
(1)对中国人民银行履行金融监管职能与我国金融业分业监管体系的简要回
顾：
从1983年一1998年，我国金融监管的主要职能是由中国人民银行承担的。在
此之前，其兼有中央银行和商业银行的双重职能。。1983年9月，国务院发布《关
于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，明确了人民银行是国务院领导和
管理全国金融事业的国家机关，单独行使中央银行职能，逐步重视对金融业监管
职能的发挥。人行通过建立金融法规和有关规章制度，完善机构审批办法，加强
稽核检查，整顿金融秩序等工作，开始建立我国中央银行监督管理体制。19986年
国务院发布《中华人民共和国银行管理暂行条例》，使人民银行金融监管工作朝依
法管理的方向迈进了一步。通过注册登记、报表分析、稽核、计划管理、限制经
营活动、制裁等方法，人行对各类金融机构的组织机构、资产负债、利率、汇率、
准备金、业务经营范围、种类、业务方针政策和制度进行监餐管理。1995年3月
《中华人民共和国中国瓜民银行法》正式颁布实施，以法律的形式确立了中国人
民银行的法律地位以及在围务院的领导下依法对金融业实施礁督和管理。并明确
对金融业实行分业经营，分业管理。1992年10月，国务院证券委员会和中国证券
监督管理委员会成立，确立了全国证券、期货市场统一的监管机构和监管体系的
雏形。1998年，国务院证券委并入“中国证券监督管理委员会?t同年，“中国
保险监督管理委员会”正式成立，专门行使对保险业的监督管理职能。1998年中
央专门成立了“中共中央金融工作委员会”，真正形成了对金融系统党的垂直领
导。t999年1月1日．根据国务院的决定，人民银行组织机构进行重大改革，实
行新的管理体制：撤消各省、自治区、直辖市分行，在全国设立9个跨省、自治
区、直辖市分行，作为中国人民银行的派出机构。在不设分行的省、自治区人民
政府所在地城市设立20个金融监管办事处，作为人民银行分行的派出机构。在不
设分行的省会城市设立20个中心支行，与金融监管办事处都是分行的派出机构。
证监会、保监会正在抓紧进行各自派出机构的组建工作。至此，我国的金融监管
体系已从传统的一元化监管体系步入中央集权型监管体系多元化发展的阶段，初
步形成了在中央金融工委领导下，由人民银行、证监会、保监会共同构成的“三
权分立”的金融分业监管体系，形成了相对独立、各司其责、分工合作的监管机
制。
(2)对人民银行实行新的管理体制后金融监管方面存在问题的分析
人民银行实行新的管理体制，突出了总行、分行、中心支行在货币政策、金
融监管、金融服务职能上的侧重点，并形成了总行宏观监管、分行中观监管、中
心支行微观监管三个层次：一是使人民银行金融监管职能进一步得到强化，增强
了金融监管的独立性和公正性，提高了金融监管效率，有利于保证货币政策的实
施和监管的有效性与统一性。监管职责和力量的统一使人行的监管合力得到加强，
人民银行分行可以在辖区内统一调度监管力量，统一把握政策尺度，及时有效地
发现监管重点和难点，提出预警，实施全辖的常规与非常规稽核检查，集中解决
出现的金融问题，提高监管效力。二是提高了金融监管的层次。设立人民银行分
行，分行行长实行异地选派制，从组织体系的设置上弱化了地方行政对金融监管
的干预，有利于维护人行分支机构的独立自主性，超脱地方利益局限。分行可以
在辖区内规划合理的金融机构布局，按效益和集约经营原则确定机构网点，审批
金融机构的市场准入、定位和退出，保持金融机构的竞争活力和规范约束。新体
制突出了分行在监管中的地位，在统一监管下发挥区域监管的作用，可以显著提
高金融监管水平和金融业经营水平，消除金融隐患，增强金融机构防范和抵御风
险的能力。三是分行可以运用更广泛的人行资金信用优势，在所辖范围内保证金
融安全基础的稳定和区域内金融秩序稳定，维护金融资产质量安全。四是有利于
精简人行机构，优化结构。降低监管成本。改革前，人民银行在省会城市设有省
级分行和市分行，两套人马，内部机构重复，人员冗余，监管力量分散。改革后
撤销了148个在同一城市重复设置的分支机构。体现了精简、高效的原则，有利
于降低监管成本。五是新体制下的金融运行秩序为区域金融监管新模式的形成提
供了条件：①扩大了区域内金融机构问的交流与合作，为区域金融监管的实施奠
定了基础：②区域阔金融市场的相对统一，为区域金融机构模式确立了前提；③
分行可以在辖区内借助原行政区域间的各种优势，实现金融监管的取长补短，建
立规范有序的监管模式，从而实现区域金融安全。
人民银行新的管理体制运行一年多以来，取得了较大的成绩。但体制运行中
的一些问题不容忽视，许多关系需进一步理顺，主要表现在；
①由于新体制运行时间不长，制度不够完善，存在分支行上下左右之间职责
小够清晰、关系不够明确、措施不够落实的情况。加上新旧体制交替，原有的思
想观念、工作作风、工作方式与新体制还存在摩擦。金融监管职责的划分也有待
于进一步明确和细化，分行、监管办、省会城市中心支行、市(地)中心支行的
关系需进一步理顺。这体现在：
一是各中心支行监管部门与金融监管办事处的职责需进一步合理界定。例如
大区分行在监管职责分工的意见中明确指出，各中心支行负责对辖内金融机构的
日常监管和现场检查。监管办负责所在省政策性银行、国有独资商业银行一级分
行本部的现场检查和指定的专项检查；负责组织、协调所在省各中心支行对高风
险金融机构进行有效监控；了解本省金融机构的风险状况，负责组织、协调突发
性金融风险的处置；对所在省违法、违规金融机构和负责人进行调查，提出处理
意见。但“日常监管”的许多措施与掌握高风险金融机构情况密切相关，监管办
和中心支行如何明确责任，有效配合还需进一步确定。另一方面，金融机构负责
人的经营行为是通过金融机构日常经营活动体现出来的，如按照上述职责分工要
求，监管办同省会城市中支在监管权限上存在交叉，职责划分不明确，存在多头
jI矗管，而在重大风险问题发生时又难以分清责任。同时，监管办的现场检查与省
会城市中支根据属地原则开展的现场检查是何种关系尚不明确，造成在实际工作
中，为贯彻上级行指示，监管办和省会城市中支同时或先后安排有关检查或调查
任务，出现重复检查现象，使被监管金融机构无所适从，被动应付。这种不明确
的职责分工使得各金融机构对人民银行监管工作在认识上产生误区，不清楚谁是
直接监管者，容易造成“各级都要管，谁也管不好”的局面。另外，分行对监管
办的授权不够明确，缺乏正式的、具备行政执法效力的授权形式，现场检查的法
律依据不足。且监管办是每项任务都要由分行授权，还是可以根据分行总的工作
原则自主确定现场检查计划也不明确。
二是分行与省会城市中支的监管职责需要进一步科学划分。目前各中心支行
特别是省会城市中支不仅担负着对属地金融机构的Et常监管，承担着对城乡信用
社、城市商业银行的全面监管，而且对被监管金融机构负直接监管责任。但分行
具有绝大多数的审批和处罚权力，而中心支行审批以及对违规机构、违规行为的
处罚权力相对较小，使中心支行的监管工作缺乏强有力的手段和工具。加上监管
权利划分过分上移，造成监管操作手续过于繁琐，如高级管理人员的变更、机构
设立及迁址、股权调整等事项，分行因受时间和地域上的限制不能一一兼顾，而
中心支行又无审批权限，使得具体操作环节增多，不利于缩短监管距离和提高监
管效率。
三是金融监管办的外部工作关系有待于进一步理顺。首先，在监管办与分行
的关系上，监管办实际上是被当作一个中心支行来安排工作，但分行没有专门的
机构和领导来协调，导致监管办的功能和作用未完全发挥出来。其次，按照人民
-2S银
行机构改革方案，监管办与各中心支行之问没有相互隶属及上下级关系。但在
事实上，因地域原因，监管办与所在省(区)各中心支行工作上的关系要比与分
行的关系密切；加上在众多的检查中，分行往往要求监管办负责汇总全省(区)
的报告及报表。因此，应进一步明确监管办与所在省(区)各中心支行工作上的
关系。
四是分支行监管力量在分布上不平衡，不足与闲置并存。体制改革后，分行
的监管力量虽得到加强，但各中心支行内设机构没有相应进行调整，监管力量没
有及时充实。加上分行因管辖地域扩大和机构的增多(例如成都分行下辖53个中
心支行)，难以强化对各中心支行的业务指导及有效管理，使分支行之间在监管力
量分布上呈现上重下轻、上强下弱态势。例如就银行监管机构来讲。，分行根据银
行机构的不同属性分设了银行监管一处和二处，而省会城市中支处于繁重的监管
一线，管辖的机构类型、范围和监管业务量都要比原省会城市分行及目前其他市
(地)中心支行大，但内设的银行类监管机构只有银行监管处一家，显得过于单
薄。
五是非现场监管存在着政策下达易，反馈集中难的问题。一方面由于辖区范
围扩大和机构增多，而分行尚未建立相应的信息收集、数据整理及监管信息网络，
因而在收集其所在省以外的监管情况时，还主要依靠省会城市中支，既增加了环
节，又使反馈的及时性不理想。另一方面，省会城市中支与其他市(地)中心支
行属同一行政序列，其他中支不报或不及时报送监管报表、资料，省会城市中支
无法进行有效协调。加上省会城市中支的主要职责不管所在省(区)，对全省(区)
的情况不十分了解，故由其对全省(区)的情况进行综合分析不一定全面、深入。
六是新旧体制交替后监管工作的连续性有待于进一步加强。如对于由原省分
行审批的企业债券，发债企业有的在省会城市以外的地区，但主承销商和债权人
大多分布在省会城市。按照目前的分工职责，省会城市中心支行不能对发债主体
实施监管。而一旦发债主体在债券到期对不能将资金划至主承销商处，势必会引
发省会城市的挤兑风险。
②人民银行分支机构对地方政府存在着回避与依靠的矛盾。这次人民银行体
制改革的一个目的是为了增强独立性，防止地方政府干预金融事务，这可以理解
为一种明智的“回避”。但在实际工作中，人民银行分支机构对地方政府仍然存在
着一定的依靠关系，表现在：第一，人行依法履行金融监管职贵需要地方政府的
支持。人行在当地维护金融秩序，治理“金融三乱”离不开政府的支持。化解城
乡信用杜等中小金融机构的风险更需要政府的领导与协调。第二，地方政府需要
金融系统有一个牵头单位，以协调银企之间的关系，例如清欠、维护金融债权等
事项。但在现行体制下，分行与非所在地省(区)政府打交道时总有隔层之感，
联系、沟通较困难。分行虽授权省会城市中支负责对本省政府的协调工作，但因
受辖区所限，无法与省(区)政府平等沟通。第三，人民银行以“保持货币币值
的稳定，并以此促进经济增长”为货币政策目标，分支行赋有收集相关信息的职
责。i面地方政府具备管理经济的职能，是最大的综合经济单位。如果没有政府有
关部门的协调、配合，人民银行就不能有效收集到相关信息。
③人民银行对农村信用社的行业管理与金融监管混为一体，导致监管职责的
部分弱化，出现行为错位与职能缺位。为了轻装抓好金融监管，人行先后采取了
划出机关团体存款和专项贷款、与所办经济实体脱钩等措施。但i997年农村信用
社与农业银行脱钩后，为了加强对农村信用社的管理和防范金融风险，一方面普
遍建立了县联社，另一方面又建立了对县联社以上由人民银行直接管理的行业管
理体制。人行兼有金融监管和行业管理双重职能，使本应独立行使的监管行为与
农信社的行业经营管理行为相混合，使得监管职责部分弱化，并导致农村信用社
资金投向商业化、非农化、利润目标最大化，表现出商业银行性质，而不是真正
意义上的合作金融机构。
④金融监管内容不规范。表现为对金融机构的监管侧重于金融机构市场准入
问题，而忽视解决金融机构市场退出问题。即使在准入问题上，也主要把精力放
在审批上而轻视对金融机构资本金的充足性，资产的流动性、安全性与效益性，
负债的清偿能力以及经营管理状况的审查。
2．目前我国的金融监管工作仍处于低效状态，金融监管效率不高。巴塞尔银
行监管委员会1997年发布的《有效银行监管的核心原鼹Ij》中提出有效的金融监管
须具备5个条件：稳健且可持续的宏观经济政策；完善的公共金融基础设施；有
效的市场约束：高效率解决银行问题的程序；提供适当的系统性保护的机制。对
照上述条件，目前我国的金融监管工作仍处于低效状态，表现在：
(1)在“三权分立”的监管体制下，人民银行、证监会、保监会不同程度受到
政府部门的千预。入行分支机构不能脱离地方政府对区域内金融机构进行监管，
体制外因素导致其监管力度弱化和监管效率降低；证监会、保监会不能脱离地方
政府而对上市公司和保险机构实施有效监管；地方政府对证券上市和保险业服务
范围具有相当程度的决定权。
(2)宏观经济政策起伏较大，导致经济风险向金融业转移。《核心原则》指出，
有效的银行监管作为公共物品不能完全由市场提供，它应与有效的宏观经济政策
相结合，构成国家金融稳定的关键因素。而在缺乏稳健的宏观经济政策的情况下，
银行监管者的任务将难以完成。当前我国正处于经济体制转轨时期，宏观经济政
策起伏较大，不成熟的市场机制导致宏观经济政策的经常调整。加上经济的快速
发展不可避免出现一些不稳定因素，使得经济风险转移到金融业上，从而给我国
余融业的有效监管带来较大难度，导致金融监管效率不高。
(3)目前我国缺乏有效市场约束的微观金融基础。《核心原则》指出，有效银行
监管的先决条件之一是有效的市场约束。与发达国家不同，我国金融业基本上是
一种以公有制为主体的产业，国有商业银行长期处于垄断性地位，缺乏竞争和淘
汰压力及内在的自我约束机制。银行产权不明晰，所有权与经营权混为一体。加
上信贷投向受地方政府干预等原因，使商业银行难以依据风险管理原则经营并管
理其信贷资金。另外，我国目前的国有资本在属性上作为公共物品，没有明确、
具体的所有人，商业银行服从的是国家利益，因而对资本的保值、增值动机不强
烈。加上各级政府承担了金融风险中投资者应承担的全部责任以及各种社会的金
融风险成本，导致金融机构对金融风险不甚关心，发生以贷谋私、超负荷扩张、
信贷资产质量低下等问题。
另一方面，目前我国的金融监管缺乏有效的金融机构内控机制和行为自律基
础。中央银行监管不是保证每家金融机构都正常的生存，而是保障艇个金融体系
不会因单个银行的倒闭而出现问题，从而维护整个金融业的安全与稳定。中央银
行的这种监管是外部监管，它要以金融机构内部监控和行为自律为基础，并通过
其内部有效监控机制才‘能起到应有作用。发达市场经济国家的微观金融主体是由
“优胜劣汰，适者生存”等竞争原则构成的自我约束机制的经营实体，它们在流
动性、安全性原则的约束下追求最大化利润，从而形成了一个内在的风险平衡机
制。但目前我国的金融监管是立足在一个长期缺乏自我约束或自我约束机制弱化
的微观金融基础上，金融业主体的风险约束力明显不足，未建立起完善、有效的
内部控制。在商业银行一级法人制度下，基层银行作为总行的派出机构，其经营
行为更多地受到上级考核的影响．而上级行对下级行考核方式注重于存款增量、
贷款规模和银行效益，而不太注重资产的安全性和流动性，导致商业银行基层机
构长期疏于建立健全和严格执行内部控制制度，忽视内部监控制度的完善，违规
经营、乱放贷款、乱拉存款、不计成本和效益的情况时有发生；内审机构责任不
明，力量单薄，缺乏独立性、严肃性与权威性；内设业务机构制约机制不严；内
部轻视资产的集约化配置，弱化资产负债风险管理，缺乏对风险的自我约束和补
偿机制。
3．金融监管技术和方法上存在着缺陷，体现在：
一是金融监管指标体系不完善，监管规范化水平差。例如人民银行分支机构
对区域内金融机构监管缺乏科学完善的非现场监管指标体系：目前商业银行普遍
实行资产负债比例管理和风险管理，在总分行银行制度下，商业银行资产负债比
例管理具有层次性，人民银行应根据不同层次采取不同的监管指标。但人民银行
对商业银行实行的资产负债比例管理监控、监测性指标主要针对商业银行总行进
行考核。虽然要求人行分支机构可根据各商业银行总行的分解指标对辖区内商业
银行分支机构进行考核，但在实际工作中基本没有分解指标。人行分支机构只能
按照商业银行总行的指标考核其分支行，其中一些指标并不适用于考核分支机构，
如资本充足率、国际商业借款指标等。又如目前现场检查与非现场捡查之间缺少
～种整体上的连续性和互补性，总行、分行、中心支行之间缺少一种整体的协调
性与统一性，从而降低了监管整体的有效性。
二是人民银行分支机构内部机构设盏不合理，监管部门职能重叠，未能形成
金融机构合力机制e目前，除金融监管部门外，人行货币信贷、会计、纪检监察
等部门也分别承担着利率、账户管理、查处违规违纪行为的职能，加上缺乏统一
的监管组织机构，导致监管职责界限不清，监管过程脱节，多头、重复、分散监
管现象较多，影响了人民银行金融监管效率和质量。
三是监管责任不明确。在实际工作中，监管者作为“现实的人”，往往权衡严
格监管对自己产生的影响。目前一些人行分支机构的监管者存在着这样一种思想：
认为对金融机构罚款只不过是从国家的这个腰包换到另～个腰包而已，是否处罚、
处罚多少都与己无关。而严格依法监管就会得罪人，被监管者不会高兴，地方政
府也不一定满意。如果反映到上级行的问题多，就会显得监管不力或‘j企删!机构
的关系没有理顺。这容易导致监管的天平向“从宽”的方向倾斜，对监管tIJ查出
的问题往往避重就轻或隐瞒不报，或是灵活变通，从而影响到监管权威。另一方
面，面对金融监管的“随意性”，金融机构往往过多地权衡违规成本与违规收益的
取舍问题，如果违规成本大大低于违规收益，就会产生“违规有利心理”。FI前我
国有关法规对金融机构违法行为的处罚规定过于简单，即使有明文规定的，执行
起来也大打折扣。例如按规定应处以大额罚款的，有时基于罚款对象的财务困难
丽只能象征性地罚点了事，尤其是当处罚危及金融机构经营安全时更是大打折扣。
事实上，这种“重教轻罚”的做法并不能遏制市场经济条件下金融机构的求利冒
险行为。
4．缺乏具备较高素质的金融监管专业人员。发达国家一般要求从事金融监管
工作的业务人员具有审计工作经验或商业银行工作经验，且必须经过系统的二号业
培训。而我国中央银行本身不经营商业银行等金融业务，监管人员缺乏金融业务
实际操作经验，有的对各项监管指标的内在联系搞不清，缺乏综合分析判断能力。
实际检查中查不出实质性问题，只能听凭金融机构解释。缺乏既懂人民币业务，
又懂外汇业务的技能全面、经验丰富的金融监管人员。这样难以做到及时发现金
融机构存在的高风险和违规操作等问题，且在金融机构面前也树立不起央行的监
管威信，不能适应强化金融监管的客观要求。
5．缺乏完善的公共基础软件，表现在两方面：
一是法制不健全，金融立法滞后于金融业发展的需要，金融监管中的法律建
漫存在缺陷。近年来我国金融立法虽取得了较大成绩，《人行法》、《商业银行法》、
《保险法》、《证券法》、《金融违法行为处罚办法》等金融法律、法规相继颁布实
施，初步构建了金融髓管法规体系的基本框架。但一些金融法律尚无与之配套的
实施细fj!Il·在监管工作中缺乏可操作性，导致在处理问题时因各方对法律理解不
一或解释不同而出现定性难、执行难的情况。同时还存在有法不依，执法不严的
情况。一些现有的金融监管法规条例和制度因政出多门，导致有的条款相互矛盾，
不便于具体操作。一些管理制度往往滞后于金融实践，常常是问题严重了才去规
范，从而给违规者以可乘之机。目前虽制定有不少规则、条例和章程，但都是政
府或行政机关制定和颁发的，缺乏法律的强制性、约束力和全面系统配套的法律
规范，且不具备较长持续性和较高的统一性。誊
二是人民银行金融监管信息体系建设滞后，监管信息未能实现共享。目前各
商业银行金融统计按会计全科目上报，要求金融统计数据既要满足宏观调控的要
求，又要满足监管部门非现场监管的要求。但从实际情况看，人行监管部门基本
上未采纳该项制度，从而造成金融监管信息闲置或重复采集。同时，一些金融机
构报送报表的数字经常变动，准确性令人怀疑；虚报、瞒报现象时有发生，统计
数据不连续甚至相互矛盾。
6．缺乏完善的金融监管体系。完善的监管体系应包括监管当局的监管、金融
机构的自律监管和社会监管。监管当局的监管在目前表现为人民银行、证监会、
保监会三大监管机构的“三权分立”，其中人民银行监管模式滞后，监管手段单
一，对金融机构监管不能发挥应有的作用。保监会成立后，人民银行不再行使对
保险业的监管职责。但由于保监会分支机构的设置迟缓，各地对保险业的监管出
现了断档情况，保险机构处于人行与保监会两不管的“真空”状态，一些保险机
构在经营思想、业务拓展、高级管理人员的任职、财务管理等方面不可避免地出
现了一定程度的问题。金融机构的自律性较差，缺乏健全的内控机制。一些金融
机构为应付监管部门的要求，虽制定了规章制度，但并未得到落实。社会监管力
量严重不足，且行为不规范，未能发挥其应有的作用。
原因之四：金融业缺乏适当的系统性保护措施一一对我国现阶段处理区域金
融危机方式的探讨
目前，我国处理区域金融机构危机的手段有：
一是救助。包括自救(如农村信用社通过系统内调剂资金以保支付)；经人民
银行批准动用存款准备金#政府存入长期存款；人民银行提供再贷款，或由人行
向信誉良好的金融机构提供再贷款，再由该机构向发生危机的金融机构拆放资金
或存入同业存款。
二是重组，包括注资(1998年3月，财政部发行2700亿元特别国债用于补充
国有独资商业银行资本金以提高其资本充足率)、更换股东、合并(1995--1998年
期间，我国先后将2000多家城市信用社合并组建为88家城市商业银行)、减少金
融机构债务或延长债务清偿期限、将对金融机构债权转为股权(1996年我国对光
大国际信托投资公司实行债转股改组)、增资扩股(1996年对永安保险公司实行增
资扩股重组)、资产罱换、调整金融机构经营方针和分支机构设置、资产保全及清
收贷款、转让部分业务、转让不良资产(1999年我国四家国有独资商业银行先后
成立了资产管理公司，接收四家银行转让的不良资产)、兼并等。
三是接管，即人民银行为保护存款人及其他债权人利益而对已经或可能发生
信用危机的金融机构采取救助或监管措旌，以帮助其恢复正常经营能力。如1995
年人民银行接管并出售了中银信托公司。1996年11月，经人总行批准，原中国人
民银行贵阳市分行对清镇红枫城市信用社进行了接管，这是全国第一家被接管的
城市信用社。
四是行政关闭，即人民银行对金融机构依法采取强制措施，终止其经营活动，
强制清算并予以解散。1998年人民银行分别关闭了中国新技术创业信托投资公司
和海南发展银行。
五是破产，即市场退出。当金融机构不能清偿到期债务，严重资不抵债并经
救助无效时，由债权人、该机构、接管组或关闭清算组向人民法院申请破产。1998
年，人行关闭了广东国际信托投资公司，并于：1999年进入破产程序。
从近年来我国处理区域金融机构危机的实际操作中分析，笔者认为上述方式
存在着如下问题：
(1)从实际操作看，有问题金融机构风险造成的损失的最后承担者实际是国家，
而债权人和债务人实质上等于买了国家开出的“保险单”。近年来对发生危机金融
机构的处理，无论采取行政关闭，还是进行重组，债务清偿实际上都是由国家承
担(国有银行是国家办的)，债权人并不承担风险。例如由于我国尚未建立存款保
险制度，在金融机构关闭届，其有效资产不够支付个人储蓄存款的本金，多数情
况下是由政府和中央银行出资补贴。个人债务全额兑付，单位债务最多也只是停
息延期全额兑付。而债权人所承担的风险只是超过法定利率的高息部分和停息期
问的利息损失，保本是基本的低限。因此，在目前的金融体制下，政府不但承担
了投资者所应承担的全部责任，也承担了应由存款人和经营者承担的全部责任，
金融机构即使破产也是由国家集中风险。这种不适当的保护机制并不能起到真正
保护存款人和债权人利益的作用，反而会因保护“过宽”而增加道德风险：存款
人只关心利率高低而不问金融机构信誉好坏和经营情况。使得金融机构热衷于短
期利益投机甚至恶意经营，从而加剧了风险。导致社会、国家信用风险积累，既
不利于分散、转移、补偿风险机制的建立健全，也无助于提高投资者的风险意识。
(2)将市场退出与兼并重组、行政关闭相混淆，导致风险的集中积聚。市场退
出是完全性的淘汰机制，而兼并重组是优化组合机制，总体上不产生市场退出的
淘汰机制。如果对一些出现严重危机的金融机构只是用简单的兼并重组代替市场
退出，实质上是以牺牲效率为代价打“强心针”，只会导致风险的积聚而不会有助
于风险的化解与分散，至多只是延缓风险的爆发。但在近年来我国金融机构关闭、
重组的事例中，没有～起是真正的破产即市场的真正退出。同时，简单的行政关
闭无法解决债权人的民事纠纷和复杂的法律问题，而且可能会加速风险的恶化，
导致金融风险向国有商业银行实质是向国家转移。
(3)不依照市场规律进行的兼并重组会导致强弱联合，只能加速风险的恶化，
中国第一家股份制商业银行一一海南发展银行的关闭破产即是一个典型案例。海
发银行是1992年8月在海南5家信托投资公司合并基础上吸收部分新股东成立的，
这些信托公司资产质量不高，使海发银行存在“先天不足”，经营状况不佳。1997
年12月，人民银行又促使其兼并了海南28家发生支付困难的城市信用社，导致
情况进一步恶化。人行虽给予了35亿元人民币的流动性支持，但该行仍然发生了
挤兑。人行不得不于1998年1月关闭了海发银行，由工商银行承付其债务。此外，
在目前已合并组建的88家城市商业银行中，因原城市信用社经营基础不好、不良
贷款比重高、亏损严重等原因，使几家城市商业银行组建后不久就发生了支付困
难和存款挤兑。，
(4)目前我国金融机构重组过程中存在着一些难点问题，主要是：一④目湔我国
没有适用于金融机构关闭破产的法律，在处理金融机构破产问题时难以操作，如
广东国投破产是以国有企业破产法为依据。②资产管理公司的主要职能是处理国
有独资商业银行的不良资产，其中不可避免的损失应由谁来进行补偿目前尚无明
确定论。③目前我国金融机构业务记录的完整性和真实性不够充分，金融信息的
透明度不高，使金融机构间合并重组或关闭比较困难。④目前需要重组的主要是
一些地方性金融机构，这些机构是由地方政府合资或参股的，而往往也是政府对
这些机构高级管理人员任命和业务的干涉才造成了损失和困境。因此，在这些地
方性金融机构合并、重组、关闭或破产的过程中，地方政府一方面只对其出资额
承担有限责任，另一方面对上述过程又存在着地方利益式干预，加上各地的司法
部门也会受地方政府的行政干预。从而使上述过程难以得到公正的司法执行。⑤
目前我国不存在信贷二级市场，无法进行贷款的买卖。大部分贷款没有明确的抵
押物，加上对抵押物的拍卖、证券化尚存在许多法律上和中介性的困难，因而导
致在金融机构不良贷款处置、关闭和破产过程中，其有效资产的转让、拍卖、证
券化存在着较大的困难。
原因之五：企业方面的因素导致区域金融不安全。国有企业预算软约束，生
产经营资金主要依靠银行贷款，其经营好坏及信用程度直接决定着金融风险的大
小。目前国有企业负债过高，如果经营效益差，亏损严重，造成经营风险，不能
按时还本付息，在银行就表现为信贷资金运行效益低，周转缓慢，不良贷款增加。
同时一些国有企业改革不规范，有意逃废银行债务，将风险转嫁给银行。
原因之六：突发性因素导致一些地区金融业出现波动。一是部分新闻媒体不
适当的宣传报道在一定程度上助长了金融危机的蔓延。我国大多数地方性金融机
构规模小，抵御风险能力弱，容易受到金融危机蔓延的影响。一些地方新闻媒体
对金融运行中出现的问题进行不适当的宣传报道，影响到中小金融机构的正常经
营。例如1999年时值全国全面清理整顿农村基金会、全面清理乡村债务之机，4
月l 8日贵州《安顺日报》刊登了一篇题为《存款需慎选银行》的文章，对安顺地
区城乡信用社的正常运行产生了较为严重的消极影响。二是一些地区的社会传谣
影响到金融机构的正常经营。如1999年4月沈阳、郑州先后发生了因谣言引起挤
提金融机构存款的严重事件。5月10日，辽宁丹东市又发现有人张贴传单煽动储
户提取储蓄存款，对当地正常的金融秩序带来不良影响，引起区域金融动荡。
第三节：如何应对区域金融安全
区域金融安全对一个地区经济、金融业的健康发展有着重要作用。当前，我
国正处于建立社会主义市场经济体制的关键时期，金融业的稳定与否关系到国家
经济安全和社会秩序的稳定。因此，维护区域金融安全，保持区域内金融业的稳
定发展具有重要意义。
笔者认为：在当前我国国民经济和金融业发展呈现出明显区域性特征的情况
下，要实现区域金融安全，促进区域经济的健康发展，应从创建“金融安全区”
入手，围绕安全区的建立来防范、化解区域内金融风险，确保区域内金融业的正
常运行。从创造区域内良好的货币金融环境，促进区域经济发展入手，确保全国
统一货币政策的贯彻执行，确保全国金融业的健康稳定发展。
“金融安全区”是摆在某一特定经济区域内，社会信用、经济秩序等外部环
境总体上满足金融机构安全运行的需要，金融业的风险因素处于监管当局可控制
的范围内，从而实现区域金融安全。“金融安全区”的标志应为：一是社会信誉高；
二是支付能力强、资金清算能力强；三是金融机柯资产质量好、经营效益好，匿
域内金融秩序良好。现就实现区域金融安全提出如下对策：
一、建立健全和完善区域内多层次的有效金融监管体系
依据《有效银行监管的核心原则》，借鉴国际金融监管经验，当前应在中央金
融工委的领导下，在这域内建立由人民银行监管，金融机构自律性监管，证监会、
保监会监管以及社会监管组成的“四位一体”的有效监管体系，明确各自的工作
责任制度，加强协调、配合，共同对金融业实施有效监管：
(一)以人民银行为金融监管核心，承担监管银行业、其他吸收存款的金融
机构和宏观金融安全的主体任务。当务之急，是要抓紧健全人民银行实行新的管
理体制后的金融监管体系，落实监管工作责任制，加大金融监管力度，应从以下
几方面入手：
一是明确监管工作程序，完善监管运行机制。可考虑构建由金融信息监测系
统、风险预警系统、实施查处系统、风险化解与行业规范系统以及综合保障系统
．妇．
组成的区域金融监管运作机制，确保区域内监管任务的落实，切实防范、化解区
域内金融风险。并建立科学的评估机制，全面掌握区域内金融机构由勺真实情况，
并综合运用预防性、援救性和事后补救性等监管手段对金融机构运行的全过程实
施持续性监管a处理好合规性监管与风险监管、内部控制与外部监督、现场检查
与非现场检查监督三者之间的关系，增强监管合力。
二是进一步理顺关系，落实、强化监管责任制，提高金融监管效率。首先要
改进工作方式，尽快适应新体制运行的需要。大区分行在思想观念上应尽快实现
从省级分行向跨省区分行的转变，努力探索适应新体制运行的工作方式与办法，
提高工作效率。应把过去行政管理转变为依法监管，把按行政区监管转变为按跨
区监管，把间接监管转变为直接监管与间接监管相结合。应针对不同地区的实际
情况，做好对监管办、各中心支行的授权工作，并进一步明确、细化和落实金融
监管办事处的工作职责，加强分行对其领导和管理。其次是正确处理好分行、监
管办、省会城市中心支行及市(地)中心支行之间的关系，进一步明确职责，相
互支持，密切配合。既要处理好监管办与省会城市中心支行因职责分工而产生的
重复检查、工作协调困难的问题，又要保证监管资料准确、全面、及时地收集、
整理以及信息共享，确保协调配合，及时处置各类金融风险。同时对区域监管中
出现的新情况、新问题加强调查研究和信息反馈，及时提出相应对策。
三是依法履行监管职责，提高监管专业水平和效率。首先应注重使监管目标
与区域经济发展状况相互协调和相互促进。例如珠江、长江三角洲和东南沿海等
经济相对发达地区的大区分行金融监管主要目标应是造就促进当地金融机构有序
竞争、稳健经营，逐步与国际金融业接轨的运行环境，以促进本地区经济的进一
步发展。中西部和内陆经济欠发达地区大区分行金融监管的主要目标是加快金融
改革步伐，维护本地区金融稳定，推动区域经济的发展。其次要突出监管重点。
当前人民银行应将金融监管的重点转移到金融风险的防范、控制与化解上来，充
分发挥自身的地位和作用，切实加大对金融机构支付、贷款损失等风险的监管力
度，与辖区内金融机构一道共同维护区域内金融业的安全和稳定，建立有效和竞
争有度的金融机构经营安全体系。第三是改革现行的监管体制。1．在监管方式上：
(1)将非现场检查和现场检查结合成为有机整体，使二者在监管连续过程中相互补
充，形成统一的监管结论。(2)进～步强化现场检查的计划性、协调性与连续性，
改进和加强现场监管工作，依法严格查处各种违法违规行为，实现监管的常规化、
制度化和程序化。(3)加强和完善非现场检查工作，建立较为完善的非现场监管程
序，加大对金融机构报表的分析力度，尽快制定对非法人金融机构分支机构的监
管指标，提高可操作性。充分发挥其预警功能，使监管体系从事后发现和化解风
险转向事前预警和预防风险。(4)加快金融监管电子化建设，建立监管电子化网络，
在分支行之间联网，实现信息共享，减少不必要的重复，降低监管成本。2．在监
管结构上：(1)在人民银行现有各监管部门的基础上，组建综合、统一的监管机构，
使现场检查与非现场监管职能统一和协调，以便连续、有效地对金融机构实旋风
险监管。(2)强化金融机构报送监管报表的严肃性，严格执法。在金融监管的法制
建设上，要建立完备的余融监管法制体系，树立金融监管主体的法制信仰，优化
余融监管的法制水平。第四是加强金融监管队伍建设，加强业务学习和技能培训，
尽快提高监管人员的综合分析能力和解决实际问题的能力。并通过内审部门加强
对监管人员的管理和履行金融监管职责的监督检查，提高监管水平与效率。
四是根据区域内不同金融机构风险的不同表现特征，采取有区别的监管、防
范、化解风险的措施。主要是：
1．防范商业银行经营风险。一是努力搞好国有商业银行改革，规范经营行为，
转变经营机制，不断加强和改善金融服务，把商业银行办成适应市场经济要求的
金融企业。要正确认识加大信贷投入与防范化解国有商业银行金融风险的关系，
在改革发展中防范和化解信贷风险，处理好防范风险与积极拓展业务的关系、严
格执行管理制度与激励信贷人员工作积极性的关系、集中资金支持国家重点项目、
重点企业与支持优势中小企业的关系、严格信贷审批与及时投放的关系。二是加
强信贷管理，严格控制不良贷款增量，采取措施降低不良贷款比例，盘活存量。
要采取多种措施清收到逾期贷款，努力减少信贷资产损失，遏制不良贷款上升势
头。大力提高新增贷款质量，优化投向和结构，注重信贷资金的有效投入，提高
资金使用效益，促进信贷资金的良性循环。要充分发挥金融资产管理公司在处置
不良资产方面的重要作用，积极配合做好不良资产的剥离工作，为化解不良资产
创造条件。要采取行政、经济、法律等手段，着力维护金融债权，防止和制止企
业逃废债行为发生，严厉制裁逃废债行为严重的部分企业。三是大力拓展业务品
种，积极发展中间业务，努力将新技术和手段引入传统业务。四是人民银行应及
时做好金融机构新业务的审批工作，促进其改进金融服务，推进金融业务全方位、
多角度发展。
2．密切关注地方性金融机构的风险状况，及时采取措施防范、化解区域内突
出的金融风险，维护正常金融秩序。一是加强对地方性金融机构市场准入的监管，
严格按照《公司法》、《商业银行法》、《金融机构管理规定》等法规要求指导、检
查和审核新机构的组建工作。重点加强对资本金充足性、法人代表等主要负责人
任职资格及经营管理能力的审查。二是加强对地方性金融机构业务的监管，主要
是合规性监管和风险性监管，规范经营行为，实现资产安全性、流动性和效益性
的统一。三是加强对城市商业银行和城市信用社的监管。进一步严格城市商业银
行的市场准入标准，健全资产负债比例管理和风险管理考核指标。目前我国还有
3000多家城市信用杜，大部分分布在县城．，且多数不具备组建城市商业银行的条
件。应在清产核资，做好资产风险的测评工作，摸清底数，核实资产负债的基础
上，分刖不同情况，通过合并、撤销、关闭等方式处置城市信用社的风险：(1)对
少数条件较好的城市信用社进行合作制规范改造，组建城市信用联社；(2)采取整
顿规范后不更名的方式，归口农村信用社县联社管理。或更名为农村信用社后由
县联社进行管理；(3)并入国有商业银行或其他金融机构；(4)实行市场退出。四是
，竖持按照合作制原则规范和管理农村信用社，完善其管理体制，夯实经营基础，
努力促进经营管理水平提高和经营状况改善。应强化农信社自我约束能力，提高
联社列信用社的管理水平，严格按照风险处置程序，防范支付风险。要严格人民
银行对农信社的监管责任制，县支行要把对辖内高风险信用社的跟踪监控任务落
实到监管责任人，采取有效措施，加大处置力度，防范风险的扩大和蔓延。应创
造条件，将目前由人民银行承担的对农村信用社的行业管理职能逐步划分出去，
建立起以信用社自主经营、自我约束为基础，由县、市(地)联社行业管理，全
国和省级农村信用社行业协会自律管理，存款保险制度保障和人民银行依法监管
相结合的合作金融管理体制。五是应尽快出台‘信托法》，按照“信托为本、分业
经营、规模经营、分类处理”的原则对现有的信托投资公司进行清理整顿，通过
重组、关闭或破产、撤销、合并等方式，重新规范其业务范围，严格公司设立条
件，真正把信托公司办成“受人之托，代人理财”，以手续费和佣金为收入来源
的非银行金融机构。六是加强对区域内证券公司、财务公司、租赁公司的管理，
进一步规范其业务范围，严厉查处违规经营行为。七是积极稳妥地处置区域内地
方性金融机构的风险。对发生危机的金融机构，应遵循以下原则予以处置：(1)时
效原则，对出现危机的金融机构应及时采取措施进行有效化解。(2)法治原则，应
依据国家法律、法规，综合采取法律、经济、行政的手段处置风险。(3)稳健原则，
对金融机构风险应进行有效控制，防止对社会稳定造成不利影响。(4)自救原则，
出现风险的金融机构应立足于自身努力解决问题，必要时再实施外界救助。金融
风险的引发与信任度密切相关，一旦社会公众失去信任，必然会加重金融危机的
爆发。因此，处置金融风险应采取“内紧外松”策略，防止产生信用危机，引发
“多米诺骨牌”效应。在处置金融机构危机时，无论在宣传上还是措施上都不宜
过分报道，更不能把金融机构不良贷款、支付困难的严重程度予以公布。应采取
有利于树立信任、信誉、信用的观念，从而有助于其他金融机构风险的防范。
3．督促金融机构建立健全内控制度。金融风险的控制主体是金融机构而非金
融监管当局。监管当局从外部对金融机构加强监管有利于控制金融风险，但从风
险控制的有效性来讲，关键是通过内部制度的完善使金融风险变为金融机构的内
在成本，防止其将风险成本转嫁给社会，从而使金融机构更为积极主动地从源头
上控制和消化风险。如果将外部监管变成金融机构内控不足的补充，则风险的悲
剧就会不断重演。因此，应进一步督促金融机构按照有关法规要求，根据自身业
务经营特点，完善对各种业务风险的内控制度。建立一套严格自律、科学管理、
高效运作的内部控制体系，并把内控制度的健全落实情况作为金融机构主要负责
人任职资格的主要内容进行考核，促进业务经营的稳健发展。具体讲，一是要强
化对国有商业银行内控制度执行情况的监督检查，落实本外币统一授信，表内外
统一管理的制度。对业务人员要有明确的授权范围，财会记录要准确及时，以有
效保护资产，控制债务。要使其决策、执行、监督反馈相互制约。应树立内部审
计稽核部门的权威性，有效加强内部监督。二是督促区域内地方性金融机构加强
内控制度建设，针对存在的薄弱环节，按照有效性、审慎性、全面性、及时性和
独立性的原则健全内控制度，形成职能部门问、各岗位间相互监督和制约的机制。
要进一步完善法人治理结构，对城市商业银行应坚持一级法人管理体制，处理好
股东大会、董事会、监事会与经营班子的关系，做到对股东负责，对社会公众负
责。对城乡信用社按照合作制原则和有关要求，落实社员代表大会、理事会、监
事会“三会”制度并发挥其监督制约作用，加强贷款“三查”制度的监督与管理，
建立和完善内部财务制度，促进其依法合规经营。
4．进一步加强和改进对金融机构主要负责人的监管。一是把好任职资格审查
关，依法严格按照规定的程序和条件审核任职资格。建立金融机构主要负责人任
职前的谈话制度和金融机构高级管理人员任职资格审查电脑网络档。二是加强对
金融机构高级管理人员经营行为的管理与监督，综合考察其个人品德、业务素质、
管理能力。对经营行为不规范或有恶意经营倾向的人员予以重点监督，必要时取
消其任职资格。三是日常管理和年度考核相结合，及时发现隐患，防范风险。
通过上述措施，应使区域内金融监管工作实现以下转交：一是从过去琐细的
日常监管事务中摆脱出来，重点围绕风险性加强对金融机构的日常监督与控制；
二是从重稽核检查，轻处罚转变为加大处罚力度，增强处罚的威慑力，提高金融
监管权威性；三是从行政性监管向依法监管转变，强化依法治理金融业；四是从
重行政性退出机制向市场退出机制转变，运用市场退出机制的压力增强金融机构
自我约束能力和自担风险意识，促使其转向安全性为主的谨慎经营；五是向强化
金融监管责任，增强金融监管队伍的依法意识和依法办事能力转变。
(二)以商业银行等金融机构健全内控制度为监管基础，承担金融机构自身
对各种风险防范与监管的责任，并实现金融机构自律监管和外部监管相结合。
发达国家的实践证明，在成熟的市场环境下，金融机构盼稳健运行以金融机
构内部控制、行业自律、中央银行监管相结合的体系为保证。前两者是金融机构
自身及金融机构之间的控制和约束，后者是外部对金融机构的制约和管理。因此
必须在金融机构内部建立自律监管体系，强化内部控制。提高其依法合规经营和
维护金融秩序的自觉性，提高风险防范能力。
一段时问以来，我国人民银行除担负着日益繁重的监管任务外，还承担着金
融机构行业自律组织的部分职能：协调金融机构之间、金融机构与客户之间的关
系；为盒l挫机构提供法律服务，代表金融机构与司法部门、政府部门协调关系；
审批金融ΣZ务规章和规范金融业务标准，制定行业规范；通报金融机构不良客户
“黑名单．”；组织行业业务交流等。这些职能一方面分散了人民银行的监管力量，
另一方而也不利于人行公正、公开地履行金融监管职能。因此，有必要尽快建立
区域性会融机构的自律监管系统如同业公会或协会，实现以下目标：(1)行业自律
性管理，通过共同制定竞争规则和行业标准，制定同业公约，规范、约束、协调
金融同业经营行为，达到限制不正当竞争，稳定金融市场的目的。(2)保护行业利
益，通过行业信息交流与共享，联手抵制恶意逃废银行债务及其他欺诈银行资金
的行为，维护金融业的合法权益和信誉，同时为金融机构提供法律服务。(3)组织
行、lk培训和国内外业务交流，促进同业交流，提高金融业整体业务素质。(4)蜘助
盒融监管部门做好监管工作，创造金融机构稳健运行的良好环境。
(三)以独立运作的证监会、保监会为监管重点，承担对证券业、保险业的
专、Ik性监管任务。
在金融体制改革的基础上，我国于1998年构筑了“三权分立”的金融监管体
制，其中，中国证监会主要负责对资本市场及其机构的监管，中国保监会负责对
保险业的监管。1．目前证监会分支机构组建工作已经完成，要从资本充足率、风
险资产的比例控制、建立严格的财务制度和内部风险监控制度等方面加强对区域
内证券机构风险的监管。同时采取有效措施防范区域内证券市场风险：一是改革
证券发行的行政审批制度，逐步建立信息公开与实质性审查相结合的证券发行制
度。二是鼓励金融机构及金融工具创新，改善投资主体结构和证券交易品种结构，
丰富征券交易品种，使机构投资者成为证券市场投资主体结构的主导。三是通过
制定证券交易的限制性措施，减轻证券市场的过度流动，从而减少风险。四是从
信息披露、证券交易、证券机构三方面加强对证券市场的有效监管。2．抓紧进行
保监会分支机构的组建工作，统一保险监管职能，理顺监管体制，加强对保险机
构的监管力度，规范业务经营范围，制止各项违规和超范围经营活动，防范和化
解保险业风险。
(四)以社会审计、专门评估机构、政府财政部门、社会公众、社会舆论组
成的社会监管为补充，承担对金融业进行外部监督的任务，形成较为完善的社会
临管体系。
在坚持人民银行、证监会、保监会为监管主体的前提下，建立由各级人大、
政协的财经监督机构，工商、审计、税务、海关、监察、公检法、新闻媒体等社
会监督机构，会计师(审计师)事务所、律师事务所、资信评估公司等社会中介
机构和广大社会公众组成的社会监管体系，为金融监管当局提供真实准确的精管
信息，促使金融监管部门快速准确地履行监管职责，以达到有效保护存款人和投
资者利益，促进金融业公平竞争，确保金融体系安全稳健运行的目的。为此，一
是要建立社会监管信息网络，加强区域内人民银行、证监会、保监会分支机构与
财政、税收、工商、审计等部门之间的横向信息交流，建立一个快捷、灵敏、规
范的金融预警信息系统。健全监管部门、金融机构与社会中介机构的信息往来，
保证信息畅通。二是建立社会监管操作系统，如聘请社会中介机构参与金融机构
评级、年检和市场退出的清算等工作，办理债权登记、资产清理、损失评估和债
务偿付等具体清算事务，充分发挥社会中介机构的独立作用和专业优势。同时要
完善社会监管法律法规系统，加强对社会中介机构的管理和行业风险约束，提高
信用评级机构和社会审计机构的执业质量，提高信息的可信度，保证社会中介机
构提供信息的客观性和公正性，促进社会监督工作的规范进行。三是尽快建立健
全我国资信评估体系，组建区域性的资信评估公司，提高执业质量，做好大中型
企业、金融机构、贷款项目及债券项目的资信评级工作。
(五)加强区域内金融监管体系的协调、配合，提高金融监管效率
现阶段我国对金融业实行分业经营、分业管理。但随着金融业竞争加剧和金
融信息化的发展，银行、证券、保险业之间的业务交叉不断深化，各金融领域的
边界日趋模糊。近年来我国银行、证券、保险机构之间跨行业的合作在深度和广
度上都有新的突破：部分地区的国有商业银行己获准开办股票质押贷款业务；各
商业银行与保险公司普遍签定了住房抵押贷款配套保险协议；国家已允许保险资
金购买证券投资基金。因此在新形势下，必须树立“大监管”观念，加强区域内
人民银行、证监会、保监会三大金融监管部门分支机构的协调与配合，形成监管
合力，从整体上对金融业实施有效监管，避免监管交叉和监管真空，降低监管成
本，提高监管效率。一是应从法律上保证人民银行实施货币政策的独立性和人行、
证监会、保监会分支机构独立行使监管职能，不受各方影响，确保金融监管的连
续性。二是由人行、证监会、保监会根据国家授权，对金融、保险、证券机构的
市场准入、从业人员特别是负责人的任职资格、经营业务的合规性与风险性等进
行核准、认定、检查、监督和评价。三是人行、证监会、保监会分支机构在所辖
区域内建立金融风险监测预警系统，加强信息交流，及时发现金融机构存在的风
险隐患，采取措施将风险化解在萌芽状态。
(六)建立健全我国的金融信息披褥制度
目前除人民银行已开展货币政策信息披露和少数上市股份制商业银行对外开
展信息披露外，我国大多数金融机构的财务信息仍实行封闭，不能对外公布，导
致金融机构经营过程中的透明度檄低。同时，一些金融机构从自身利益出发，在
新闻媒体上发布虚假违规广告，诋毁其他金融机构，进行不规范竞争。信息披蹯
不真实，不利于社会公众及时、准确地了解金融机构的经营状况和实施社会监督。
因此，必须尽快建立健全我国的金融信息披露制度，一是监管部门要拓宽信息披
鼹的范围，及时向社会披露区域内金融监管方面的信息，增强社会公众监督的力
度。二是创造条件，在依法合规经营的基础上，逐步要求区域内金融机构特别是
法人金融机构定期对外公布资信等级、资产负债状况等方面的财务信息，使社会
公众能够正确选择金融机构并对其加强监督。三是根据我国国情，以法律的形式
进一步明确规定金融机构对外披鼹信息的义务，并对信息披露的内容、形式、原
则及标准作出明确规定，使我国的金融信息披露制度符合国际惯例。
=、尽快建立全国和区域内中小金融机构的存款保险体系。
存款保险是金融监管的一项技术性援助手段，可在金融机构发生清偿困难时
给予资金支持，或在金融机构破产关闭时给予客户存款损失赔偿。中小金融机构
竞争力弱，面临的风险较大。可考虑由人民银行和同业公会共同组织，要求中小
金融机构按存款总额的一定比例缴纳存款保险基金，以人民币存款为对象，设立
一个存款保险的摄高控制点进行存款损失赔偿。以达到既确保存款人利益，增强
社会公众对金融业的信心，又保护金融机构，稳定金融体系的目的。如对农村信
用杜，可通过行业协会设立全国信用合作保险基金，按省、大区、市(地)筹集
使用，对农村信用社实行补偿功能，主要用于关闭破产信用社在资金清偿中对存
款支付的保证。
三、构建现代企业制度，化解经营风险，推进国有企业改革
应按照“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”的要求推进我国国有
企业的改革，建立现代企业制度。使国有企业真正从根本上走出困境，提高经济
效益，增强偿还债务的能力，切实防止企业经营风险转嫁给金融机构，形成金融
风险。
四、健全金融机构的破产机制，实现区域内金融机构间的重组
1．对区域内已经资严重不抵债、严重亏损、出现流动性困难和支付危机，即
将或已经引发公众挤提存款的金融机构，在同业拆借、申请动用存款准备金、追
加注资等常规措施难以化解其风险对，应通过行政关闭或清算破产等措施，对其
坚决实行市场退出：一是要依法实施对金融机构的市场退出管理，建立健全我国
金融机构特别是中小金融机构被接管、终止、兼并、破产、清盘、拍卖等操作措
施的法律制度基础。二是在对部分金融机构实施市场退出时，应落实、明确有关
方面的责任，防止国有资产流失和风险损失不合理地向国家转嫁。三是注意对居
民个人存款或债务的优先清偿，防止公众恐慌性心理的扩散而导致金融风险蔓延，
引发更大的系统性风险。
2．对区域内出现支付困难但数额不大的中小金融机构，在清理资产和核实账
目后，可考虑对其实行兼并、重组。通过资产重组，使这些机构的不良资产被经
营良好的金融机构的好资产中和消化。并提高其经营管理水平，减少脆弱性，从
而化解风险。但在金融机构重组过程中，应尽量避免政府机构的行政干预以及“拉
郎配，，的机构重组，防止出现类似海南发展银行的情况，导致金融风险更加严重。
五、创建金融安全区要有相应的外部条件给予保障和支撑。金融安全区的创
建是一项社会系统工程，不是金融监管部门和金融机构能独立完成的，需要有相
应的外部条件给予保障和支撑：
一一是要有地方各级党政部门的领导协调和大力支持与配合。地方各级党委、
政府发挥领导协调作用是创建金融安全区的重要保障。例如治理金融“三乱”，维
护金融机构合法权益和金融秩序稳定等，都需要得到政府有关部门的支持与配合。
各级政府应转变观念和职能，减少行政干预，更多地运用市场机制、法律手段管
理经济、发展经济。应在区域内各级政府的统一组织领导下，动员政府有关部门，
特别是司法部门等社会各方力量，关心和支持金融业的发展，与金融监管部门和
金融机构协作配合，维护金融机构的合法权益，共同防范和化解区域内金融风险，
确保区域内金融安全。
二是区域内要有良好的社会舆论环境。新闻宣传部门应向社会公众正确宣传
金融知识，增强对金融的认知程度。对区域内金融运行状况和出现的问题的宣传
报道应坚持正面引导和实事求是的原则，对金融风险不能过分渲染，把握好舆论
导向，增强全社会对金融风险的承受能力。
三是区域内要有坚实可靠的经济基础和社会信用制度作为保障。经济决定金
融，没有良好的经济基础，金融业的发展就会缺乏经济动力，金融业的稳定也就
失去了根基。因此，努力发展区域经济，不断增强区域经济实力，是防范化解区
域金融风险，实现区域金融安全的有效保证。企业作为金融服务的主要对象，应
深化改革，实现所有制形式的创新，多渠道解决资金不足的问题，提高经济效益。
应加快社会保障体系的建设，建立和完善企业破产失业救济制度。增强信用观念，
为金融业的稳定运行奠定坚实的微观经济基础。
四是健全完善法律法规制度。有效的金融监管一定要有完善的金融制度为基
础，要有严格的法制环境相配合。只有建立了健全完善的法律法规体系，才能有
效降低金融交易中的成本，防范和处置金融活动中的风险，维护正常的金融秩序。
因此，应建立起有效约束和规范金融交易中交易双方行为，尤其是企业等借款方
信用行为的法律法规，以杜绝任意逃废金融债务的行为。要进一步完善《人民银
行法》、《商业银行法》等金融法规，对其中部分条款进行司法性调整。尽快出台
信托法和其他明确的法律规范，适应新形势下金融业务拓展和金融监管的需要。
同时，应建立币I完善规范金融监管活动及金融风险处置行为的法律法规，规避相
应的法律风险。
六、创建金融安全区需要处理好一系列关系
一是处理好创建金融安全区与支持区域内经济发展的关系。创建金融安全区
的直接目的是防范和化解金融风险，建立良好的金融秩序·，促进区域金融业安全
稳健运行和持续健康发展。根本目的是使金融业更加有效和持续地支持曝域经济
的发展。另一方面，经济发展是仓U建金融安全区的坚实基础。因此，要求区域内
金融业在防范和化解金融风险的同时，大力改进金融服务，遵循信贷原则，积极
支持区域经济发展。
：二是处理好金融部门与政府之间的关系。金融业是一个高风险的行业，有其
自身的特定运行规律，不适当的行政干预可能导致较大的金融风险。因此，地方
各级政府及有关部门与金融部门在具体业务上应“保持适当距离”，在行政管理活
动中按照金融规律办事，尊重金融机构的经营自主权及其他合法权益。地方司法
部门在处理金融纠纷时，应公正执法，防止地方保护主义。金融部门也要通过积
极支持地区经济的发展，努力赢得地方政府的关心和支持，更好拓展业务空间，
维护自身合法权益。
三是处理好区域内重点金融机构、重点地区与全局的关系。区域内各地区经
济基础和金融发展状况存在着差异，金融机构经营状况和经营管理水平也不一样，
实现金融安全的起点和条件不同，因此不可能要求区域内所有地区在金融安全上
步调一致。在创建金融安全区过程中应区别不同地区和金融机构的实际情况，采
取不同的措施，提出不同的阶段性要求。
四是处理好区域内金融监管部门与金融机构之间的关系。在创建金融安全区
过程中，人民银行、证监会、保监会等监管部门应利用监管者的地位，充分调动
区域内金融机构参与金融安全区创建工作的积极性和主动性，督促、指导金融机
构以实现区域金融安全为目标，采取有效措施加强内部控制，改善经营管理，防
范和l化解金融风险。
注：典当行原为中国人民银行监管的非银行金融机构。今年6月．经国务院同意，对典当行
监管体制进行改革，取消其金融机构资格，将原由人民银行监管的典当行业作为一类特殊的
。L．商企业，交由国家经贸委统一归口管理．故本文叙述的金融业中未将典当行包括在内。
l，
2
3．
期
4．
参考文献
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11．巴曙松、韩强、曹海珍《中国隐性金融研究》，《金融体制改革》1998年第1期
后记
本文的写作直接得到了金融学院曾志耕副教授的指导。中国人民银行贵阳中心支行金
融研究所的同志在资料收集方面提供了极大帮助，所在单位领导及同事给予了大力支持，
莉：此深表感谢。
在本文的写作中，参考了大量的有关书籍和资料，特向这些出版社、编辑部和作者表
示感嘞。
由于本人水平有限，文中难免会出现不足和错误，敬请各位老师批评指正。
学生： 王军
二000年十月