厦门大学
硕士学位论文
利益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政
治经济学角度
姓名：韩玲
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：赖小琼
20080401
摘要
“三农”问题是中国经济在转型中面临的重大问题，集中表现为农业生产效
率低，农村经济发展缓慢，社会事业滞后，农民收入低，权益得不到保障。“三农"
问题己不仅仅是其本身的问题，它对中国社会经济系统中的各个环节和主体的全
面发展都有重大的影响。“三农’’困境已成为实现工业化、城市化和构建和谐社会
的瓶颈。因此深入研究我国“三农"困境的深层次原因及解决对策具有重大现实
意义。
鉴于现有的国内外研究成果在解释现阶段我国“三农’’困境形成的原因方面
的局限性，本文引入利益集团理论，从利益集团参与决策行为的角度解释我国“三
农”问题难以解决的现实原因。
本文认为，城市利益集团与广大农民利益群体之间在力量对比上的不平衡性
是导致“三农”困境的根本原因。换句话说，人数众多的农民群体目前并没有形
成真正意义上的农业利益集团。数千年来，中国的农民在历史积淀与文化传统的
影响下形成了以保守、封闭为特征的社会结构，这种保守的倾向使得农民的利益
诉求变得十分微弱；中国农民在分布上极为分散的特征使集体行动的组织成本极
为庞大，农民组织起来进行集体行动变得十分困难；建国后确立的重工业优先发
展战略及其相应的制度安排直接导致了我国农民在资源控制上的弱势地位。城市
偏向的初始制度安排赋予了城市集团资源分配的优势地位，特别是改革开放以来，
随着经济的发展，城市集团成长为强势集团，通过影响政府决策确定利益分配的
城市偏向，形成利益刚性。而农民却在利益格局中处于弱势地位，缺乏利益表达
的渠道和强度，不能够有效的影响政府的决策和争取自身的利益，其结果是有关
制度安排不断损害剥夺他们的利益，最终导致了今日的“三农”困境。这种情形
不仅损害了社会公正，而且导致了严重的效率损失。
因此，解决“三农’’困境的有效途径必然是打破城乡力量对比的非均衡状态。
为此，要提高农民组织化的程度，组建真正意义上的农业利益集团，发挥利益集
团的各种功能，有效影响政府决策；纠正城市偏向的制度安排，消除户籍制度的
歧视，加大对农村各种资源的投入力度；增加农民在决策层中的代理人，增强农
民在政策制定中的发言权。
关键词：利益集团；“三农”困境；博弈
Abstract
At present,China's economy is in the transformation,and the”Three-dimensional
rural issues”is one of the major problems that China is facing during this period．The
problems focus on the following facets：the low efficiency of agricultural production,
the slow development of the rural economy,the lagged social utility,low incomes and
unprotected rights of farmers．The problem of agriculture，country and peasantry is no
longer a problem of its own．It has influence on every link of China's socioeconomic
system and the overall development of the economy．It has become a bottleneck of
achieving the goal of industrialization,urbanization,and the construction of a
harmonious society．Therefore，it is of great practical significance to study its causes and
solutions．
To aim directly at the researches’limitations on explaining the causes of
”Three-dimensional rural issues”at present,the thesis introduces the theories of interest
groups，and considers their roles in the decision—making behavior in order to explain the
real causes ofthe”Three．dimensional rural issues”．
This article holds the idea that the imbalance between the city interest groups and the
vast masses of peasantry group in terms of power is the root the plight of”three rural”．
In other words，despite its large number，the farmers have never formed a real united
interest group．For thousands of years，China’S society has taken on a conservative and
closed social structure under the influence of the accumulation of history and cultural
traditions，which make farmers’demands of their own interests become very weak；the
highly dispersed distribution of the Chinese farmers makes the collective actions
extremely costly．Thus，it becomes very difficult for farmers to organize themselves to
take collective actions．Moreover，the government established the strategy which set the
heavy industry as priorities established and its corresponding institutional arrangements．
This directly caused the unfavorable condition of Chinese farmers in the control of
resources．From the very beginning，the deviation of policies in favor of the cities put
the citizen group in all advantageous position in the distribution of resources．To make
things worse，since China’S reform and opening up，economy has developed a lot．At
the same time，the citizen group grew to be predominant．By influencing government
decisions in the distribution of benefits，cities tend to reinforce their huge interests．On
the other hand，the interests of the farmers are in a weak position in this pattem．They
often lack channels to express their demands of interest and their voice is not loud
enough，SO they call not effectively influence the government’S decision-making and
strive for their own interests．As a result，the government’S arrangements constantly
deprived them of their interests，which eventually led to today”Three—dimensional rural
issues”plight．This situation has not only impaired the social justice，but has also led to
a serious loss of efficiency．
Therefore，the effective way to solve”Three·dimensional rural issues”is bound to
change the situation that urban and rural areas’powers are in a non—equilibrium state．
For this reason,we must raise the level of farmer organization,organize a truly
meaningful agricultural interest group，make the interest group play a variety of
functions and effectively influence on the government’S decision-making；correct urban
bias of institutional arrangements，eliminate the discrimination of the household
registration system，and increase the intensity of resources input for rural areas；increase
farmer agents in the decision-making layer，and strengthen their voices in policy
formulation．
Key Words：Interest groups；”Three·dimensional rural issues”；Game theory
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圳多年4-J9≯气日
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作者签名： 辣日期：沙驴辉钥刁日
导师签名： 稚．3柏， 日期：乍“舟乒月罗汨
l引言
1．1选题背景及意义
1引言
农业是国民经济的基础，农业的兴衰直接决定着国民经济的繁荣与萧条。三
农(农业、农村、农民)是我们走向现代化进程中最艰巨的任务，也是构建和谐社会
的重大难题。所谓“三农”问题，一般来讲，可以归纳为“农村真穷，农民真苦，农
业真危险”(李昌平2002)。农民的收入问题又是其中的核心问题。当前，国民经
济发展的突出矛盾是农民收入增长缓慢。2006年年底，中国社会科学院发表(2007
年：中国社会形势分析与预测》。报告指出，2006年城乡居民收入差距将突破3．3
倍，地区之间的收入差距仍然显著。根据中国社会科学院社会学研究所2006年上
半年的全国大规模抽样调查，城乡居民收入差距的基尼系数达到了0．496的水平。
农村目前还有数千万尚未稳定脱贫的低收入人口，由于农村教育、医疗卫生和社
会保障等公共服务供给严重不足，其中每年至少有1000万人处于返贫的危险之中。
建国以来，我国逐步建立了一套城乡分割的二元体制，导致城乡在资源分配方面的
差异很大。其中，国家财政用于农业的支出比重还很低，由1978年的13．43％下
降到2005年的7．22％①。到2005年底全社会固定资产投资总额为88773．6亿元，
其中城市和农村分别为75095．1亿元和13678．5亿元，二者之比达到5．5：1固。在
社会层面，教育、医疗、劳动保护、社会保障、其他福利等方面，对城乡居民的政
策也是不公平的。城镇高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是
乡村的3．4倍、6．1倍、13．3倍、43．8倍、68．1倍。更重要的是在九年义务教育
阶段，农村学生辍学、流失现象也比较严重。目前，全国农村合作医疗的覆盖率
只有10％多，80％以上的农民属于自费医疗群体@。在社会政治生活中，农民缺乏
利益表达的渠道和机制，我国农民政治参与意识与参与程度还处于较低水平，他
们缺乏集体代言人，无法像在某些农业利益集团活跃的国家中那样有效的表达自．
己的利益诉求和决策倾向。
。中国统计年鉴2006．第八章财政．b!!巳；』盘塑：§!璺!!：gQ!：!旦』!j!j』丛§j』呈QQ鱼』i卫鱼￡兰￡b：b!坠
。中国统计年鉴2006．b!!巳；』』!曼型：§!垒!§：gQY：￡凸』!j!．j』凸堕!j』2QQ鱼』i凸d!!￡b：b!里
叭民网。中国的城乡差距到底自．多大．b!!P；Z么!b旦Q型：巳金鲤!!：￡Q些：￡凸么鱼垦』4Q§§圣Z墨Q鱼Z!Z垒，2006—11-21
-l利
益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
如今“三农”问题并不单纯是农业、农村、农民的问题，它已经突破经济层
面，成为一个综合性的社会问题；不仅是中国现代化的基本问题还关系到中国的
工业化、城市化、共同富裕、可持续发展以及以人为本等一系列中国社会发展的
重大问题。在利益集团角度下分析“三农”问题的解决，有利于改善农民在政治
决策中的地位，引导他们进行有效的集体行动，形成积极的政治参与局面，提高
农民的经济收入和社会福利，维护社会的稳定。
1．2研究方法
本文主要运用实证分析法、规范分析法、比较分析法以及新政治经济学叫的研
究方法，并且将这些方法贯穿文章始末。本文的理论依据主要是利益集团理论与
公共选择学派的相关观点。同时也采用部分描述性实例进行实证说明，特别是在
文章的主体部分利用博弈论的方法构建模型，分析政府决策机制的形成。同时注
重发达国家农业利益集团参与政府政策的制定对解决中国“三农”困境的借鉴意
义，通过对比分析更好的认识利益集团的政治经济影响和作用机理。
1．3研究思路与篇章结构
本文在借鉴前人研究成果的基础上，采用理论分析、实证分析和模型设立等
相结合的方法，给出一个基于利益集团含义分析“三农”困境的理论框架。首先
对西方利益集团理论加以整理，从理论上分析了利益集团的活动对政策制定的影
响。然后在充分分析我国农村、农民实际状况的基础上，对我国农民无法形成农
业利益集团进行原因分析。同时引入农业利益集团发展的国际借鉴，从而从利益
集团的角度提出解决“三农”困境的新思路。
本文分为七个部分，在具体章节安排上：
第一章引言部分，阐述了本文的选题背景及意义，并对本文的研究方法、研
究思路和结构安排进行简要介绍。
第二章为利益集团理论回顾及相关文献综述，主要介绍了西方利益集团的相
关理论，阐述了现阶段国内利益集团与“三农’’关系的研究现状。
①新政治经济学的研究方法实际上是经济学凭借精致的分析方法和计奄化推动经济学方法论在其他学科领域
的延伸和扩散。经济学不仅可以为政治学而且可以为各门社会科学提供基本的分析工具．
-2·
l引言
第三章深入剖析中国农民群体无法形成农业利益集团的根源，包括传统文化
因素和由中国农民自身特征导致的集体行动困境。
第四章为农民群体弱势地位的表现和成因分析，主要阐述了农民群体和城市
利益集团政治影响力的对比状况，并从政策、制度、法律等角度分析农民弱势地
位的形成原因。
第五章分析农民群体参与政府决策的博弈过程与经济效应，从政府决策模型
和力量对比悬殊的最后通牒模型说明政府城市倾斜政策的形成依据。
第六章介绍国际上发达国家农业、农民利益集团的发展状况，以及它们如何
通过有效的途径影响政策的制定。
第七章，通过前面六章的分析研究得出结论，并从利益集团、农民组织化等
新的角度提出解决“三农’’困境的政策建议。
利益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
2利益集团理论回顾及相关文献综述
2．1利益集团基本含义与性质
随着体制改革的不断深入和市场经济的发展，利益集团行为对我国经济社会
生活的作用越来越大，与此同时，中国学者开始关注利益集团行为及其博弈等方
面的问题，而其中对利益集团概念的界定无疑是各个方面深入研究的基础和前提。
2．1．1．利益集团概念的理解
“利益集团”(Interest group)这一概念最早出现于西方政治学领域，后又被
经济学、社会学等学科广泛使用。但是迄今为止，对于利益集团的含义，国内外
学术界的看法并不一致。詹姆斯·麦迪逊被公认为研究利益集团问题的“第一个
重要的美国理论家”。他为利益集团下了这样的定义：“为某种共同的利益的冲动
所驱使而联合起来的一些公民，不管他们占全部公民的多数或少数，而他们的利
益是损害公民的权利或社会的永久的和总的利益的①。’’大卫·特鲁曼在其1951年
发表的《政府过程》(The Government Process)中，给利益集团下了一个被人们广泛
接受的定义：“利益集团是一个持有共同态度、向社会其他集团提出要求的集团。
如果它向政府的任何机构提出其要求，它就变成一个政治性的利益集团②。’’罗伯
特·达尔教授在《美国的民主》中认为：“任何一个群体为了争取或维护某种共同
的利益或目标而一起行动的人，就是一个利益集团。@’’按照阿尔蒙德、小鲍威尔
的说法，所谓利益集团，就是具有特定共同利益要求的人们构成的、并试图通过
影响政府的政策和行为来实现和维护自己利益的社会群体，它既包括具有一定规
模和组织结构的利益团体，也包括大量松散的、缺少组织形态的利益集团类型④。
乔治亚大学教授哈蒙·齐格勒在《美国社会中的利益集团》一书中说，利益集团
就是指“一群人自觉地联合起来，加强自己的力量，在同本组织有关的问题上商
心诺曼·奥恩斯坦[美]等．潘同文，陈永易，吴艾美译．利益集团、院外活动和政策制定[M]．北京：世界知识出
版，1981．
。谭融．美国利益集团政治研究[M]．北京：中国社会科学出版社，2002．
国罗伯特·达尔．美国的民主[M]．上海：上海译文出版社，1981．
回加布里埃尔·九阿尔蒙德，宾厄姆·鲍威尔．比较政治学—体系、过程和政策[M]．上海：上海译文出版社，
2利益集团理论回顾及相关文献综述
讨共同的对策并且为达到自己的目的而采取行动∞’’。
经济学研究利益集团问题相对较晚。到了二十世纪六十年代，经济学家奥尔
森在其专著《集体行动的逻辑》中，较系统地分析了利益集团的形成及其内部运
作情况，也涉及到了利益集团影响决策的问题；进入二十世纪七十年代，布坎南
等人研究公共选择时，首次成功地将经济学用于政府决策研究，但重点研究的是
政府官员行为决定，并且将官员也作为古典经济学中原子式个人，而没有将其作
为一个利益集团对待。进入二十世纪八十年代中后期，新制度学派在西方经济学
界崛起，才将利益集团作为制度演进过程中研究的一个基本单元。其中，诺斯、
戴维斯等人在经济史研究中专门研究了利益集团之间的博弈对经济制度变迁的影
响过程。他们认为，制度演进的方向与一个社会中利益集团之间的博弈过程和结
果有关。更具体地，新制度学派还认为，从静态来看，制度演进的方向是由社会
中处于强势地位的利益集团决定的。而强势集团之所以能够决定制度演进的方向，
又主要是通过一定的方式获取国家政权的支持，或者通过赎买，或者通过强制。
这里需要指出的是，诺斯等人研究利益集团在制度演进中的作用，与政治学
利益集团的研究有一个很大的区别在于，政治学研究的利益集团是在制度均衡状
态下的利益集团，政府的角色是在利益集团之间寻找平衡，因此，尽管某一项决
策也许有利于某一利益集团，但长期阶段内政府决策还是照顾到所有利益集团的
利益的。但诺斯将利益集团作为研究的基本单元对待时认为，各利益集团之间的
势力是不平衡的。因此有人也将诺斯所说的利益集团称为“压力集团”。压力集团
本身是利益集团的一种。但是只有社会中的强势利益集团，才有力量对政府形成
压力，以各种手段获得政府的支持——最极端的做法是迫使现任统治者下台，扶
持自己的利益代言人上台。因此社会中的强势集团才是社会中的压力集团，更重
要的是，压力集团的形成往往是一个社会中利益集团力量失衡的结果与表现。
2．1．2．本文对利益集团概念的界定
综合考虑上述观点，本文在这样一个意义上使用利益集团这个概念，即：所
谓利益集团，就是建立在共同的利益基础之上，并试图通过参与政治过程，影响
政府政策的行为来实现和维护自己利益的共同体。可见，利益集团有三个特征：
o转引自李寿祺．利益集团与美国政治[M]．北京：中国社会科学出版社，1988．
-5-
利益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
有共同的利益和目标；有完备的组织集团；有施加压力的行动和能力。因此，从
这个特征来看，某些具有相似经济状况和共同利益诉求的社会群体并不必然会组
织起来结成利益集团。在这个一般性的定义下分析“三农"困境时，利益集团的
概念还要根据我国广大农民的实际政治经济地位来加以具体界定。
在我国13亿人口中，有9亿为农民。农民在全国人口总数中占绝大多数。但
是由于建国以来我国实行的一套城乡分割的“二元经济体制”，人为的把全国人口
分为城市和农村两部分。随着这种体制的深化，城市居民占有较为丰裕的政治、
经济文化等方面的社会资源，体现出较强的集团意识和较高的组织化程度，在博
弈中居于主导地位。而相应的，我国广大农民却成了社会中的弱势群体。他们尽
管人数众多，但是却没有一个统一的组织，缺乏政治发言权和参政渠道，不能通
过有效的集团活动影响政府政策倾向，事实上并不是西方国家对本国农业、农民
利益集团所描述的那样，通过有组织的集体行动影响决策制定以达到集团成员共
同的利益或目标。
虽然国际上在判断利益集团的标准上，认为利益集团也包括大量松散的、缺
少组织形态的利益集团类型。这一点也可以从日本学者过中丰的著作《利益集团》
中看出。在这本书中，他指出，“我们将那些具有特定的共同利益的人们的集合体
称之为集团，不论它是否已经组织化①”。但是我国广大农民群体的政治力量十分
弱小，与西方国家农民利益集团在性质、形式和手段(例如：可以通过游说、公
开运动、和平示威和威胁等手段影响选举争取有利于本集团的政策决议等)上都
相距甚远，我国农民并没有形成真正意义上的农民利益集团(接下来的第二章会
详细分析这种现状的根源)。因此，在本文中，我们采用“农民利益群体”这种说
法，以区分于活跃在西方政坛上的农业利益集团。在这个意义上讲，具有初始禀
赋优势的城市居民才可以称为利益集团，而且是强势利益集团，是真正能左右政
府决策的压力集团。
回迁中丰[日]．利益集团[M]．北京：经济日报出版社，1989．
．6．
2利益集团理论回顾及相关文献综述
2．2利益集团理论的形成与发展
2．2．1传统的利益集团理论
这种理论以大卫·特鲁曼(David Truman)和罗伯特·达尔(Robert A．Dahb等
人为代表。特鲁曼和达尔分别在《政府的过程》(1951年)和《谁是统治者》(1961
年)这两本书中认为，集团(或组织)的存在是为了增进其成员的利益，有共同
利益的个人或企业组成的集团通常总是具有进一步增进这种共同利益的倾向，个
人可以通过代表其利益的集团来实现或增进他的个人利益①。持这种观点的人一般
假定：社会决策或公共选择是通过许多强大的特殊利益集团的相互作用做出的。
这些集团可能通过竞争捐款、友情、对特殊议题的较多知识，或者通过直接的贿
赂手段，对政治家产生影响。无论通过什么手段，这些压力集团被假定是立法制
度的主要铸造者。这种观点又被称作多元论或复数论(Pluralism)。
2。2．2奥尔森的集体行动理论
奥尔森对传统的利益集团理论提出了强有力的挑战。他在1965年出版的《集
体行动的逻辑》@一书中提出，如果一个集团中的所有个人在实现了集团目标后都
能够获利，由此也不能推论出他们会采取行动来实现这一目标。此外，集团规模
的大小直接影响集体行动的效果，而且由于集团受益的公共性，促使集团中的每
个成员都想“搭便车"。他得出的结论是，小集团比大集团更容易组织集体行动；
具有选择性激励机制的集团比没有这种机制的集团更易于组织集体行动。
2．2．3政治企业家模型
继奥尔森之后，罗伯特·萨利兹伯里等人提出政治企业家模型，用来弥补奥
尔森理论的不足。萨利兹伯里等人把利益集团的组织者视为政治企业家，他们认
为，集团提供给成员的利益包括物质利益、观念利益和团结一致的利益。政治企
业家之所以愿意作为集团行动的组织者，是因为政治企业家不但可以从集体行动
中获得物质利益，而且可以从集体行动中获得成就、名声和荣誉等非物质利益。
4贯福前．公共选择理论[M]．北京：中国人民大学出版社，2000．
回曼瑟尔·奥尔森[美]。集体行动的逻辑[M]．上海：三联书店上海分店，1995．
-7．
利益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
2．3集团活动影响政治决策的模型分析
政治学中的利益集团理论缺乏微观基础，当代西方经济学界的研究重点是用
经济模型来刻画利益集团的政治影响。这些模型的基本思想是：政治过程是一个
交换的过程，政治市场上提供的产品是政策、决议、规章、条例等。经济市场上
的交换发生在个人之间，政治市场是集团之间的交换。本节从需求和供给相结合
角度分析压力集团影响政府决策的模型以及这种压力结果对社会福利的影响。
2．3．1斯蒂格勒模型
斯蒂格勒模型最早应用于管制理论。这个模型假设国家的权力或强制力是一
种资源。利用公共资源和国家权力可以提高集团的经济地位，于是产生对管制的
需求。他在《经济管制理论》一文中说：“国家一国家机器和权力——对社会中的
每一个行业来说，都是一种潜在的资源或潜在的威胁∽’。他的第二个假设是理性
人假设。每个利益集团都会选择最大化自身利益的行动；利益集团为了使自身利
益最大化，会设法利用国家权力来为本集团谋取利益。在这里，政治制度也假定
是理性设计的和理性使用的，也就是说，假定政治制度是满足社会成员需要的恰
当的工具。
该模型的结论是，利益集团能够说服政府运用其权力为本集团的利益服务。
所以政府监管是为了适应利益集团实现收入最大化所需要的产物。是生产者而不
是消费者获得对自己有利的管制或立法，管制具有反竞争性。这种管制或立法不
会增进一般福利或社会福利。政府管制与其说是为了社会公益的目的，毋宁说是
特殊利益集团寻租的结果，管制者将被生产者所俘获，这个模型也叫做管制的俘
获理论。
2．3．2佩茨曼模型
佩茨曼进一步完善了斯蒂格勒的理论，他综合经济、政治因素把斯蒂格勒模
型一般化。主要研究，由于压力集团之间的竞争，管制者对被管制者的产品如何
定价的问题。@
。George·J·Stigler．The Theory ofEconomic Regulation[J]．Bell Journal ofEconomics，"C01．2，Spring 1971：3—2l
。Sam·Peltzman．Towards AMore General Theory of Regulation[J]．The Journal of Law and Economics，August
1976．19：21i一24JD．
2利益集团理论回顾及相关文献综述
该模型中包括三方：消费者、生产者和管制者。佩茨曼把消费者和生产者看
作是两个利益冲突的压力集团，把管制看作是由追求选票最大化的政治家提供的。
设y是政治家获得的选票数，y既是被管制产品生产者效用(Up)的函数，也是
被管制产品消费者效用(以)的函数，即
～(％㈨，等地等刈． ㈩
为了简单起见，假定用R和三表示的消费者和管制者的效用函数都是线性的，
即
u刁=R，虬=k—R—L (2)
上面这个式子中，k为任意常数。假定式子(1)的二阶条件存在(为了保证尺
和三的面积最大化)，追求选票最大化的管制者将按照下列条件来给被管制者的产
品定价(P)：
一dV：旦一dR一旦一dR一旦丝：0 (3) 一==⋯⋯一一= ～^J
dP aU
p
dP OU。dP aU。dP
或
一旦一塑=一：●婴一(．塑．+-一丝●) (4) l‘l J
aU，dP aU，、dP dP。
上述条件意味着：追求选票最大化的管制者会这样来定价：由于垄断租金(R)
增加，生产者(对管制者)政治支持的边际受益恰好被由于R和￡一起扩大而引起
的消费者选票的损失所抵消。这说明管制者不是对被管制的产品随意定价，而是
由按选票最大化的边际条件来决定的。这种定价方式被称作“政治均衡定价”。
这种理论可以推广到解释利益集团与政府之间的关系方面，他认为，立法者
也就是决策者的行为受其保住职位欲望的驱动，其效用最大化的行为就是寻求广
泛的政府支持。由于某一项新的决策能在社会成员之间重新分配财富，利益集团
会以提供他们对决策者的政府支持，作为获取有利于自己的立法政策的交换条件。
而且，佩茨曼认为，决策者为了政治支持最大化，出台的有关政策将倾向于保护
小的利益集团，而以牺牲更大团体的利益为代价。这种理论反映了“公共决策的
局限性”，即真正做出决策的只是少数人，其决策必将倾向于某些阶层或集团的偏
利益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
好和利益。在这种情况下只要政府分享的利益不超过个别利益集团从政策中获得
的收益，这种“寻租投资”就是值得的。
2．3．3贝克尔模型
贝克尔模型中不包括政府(政治家或官员)，利益集团配置资源的同时也决定
了具体的税收和分配政策。政府不是独裁者，而只是裁判员。
贝克尔模型的核心是讨论压力集团对政治影响的竞争及其所导致的收入再分
配。①
由于压力集团会对立法、决议等施加影响，而一项立法或政策的实施，总是
会使一部分人获利，另一部分人受损，这就等于给了前一部分人一种间接补贴，
而对后一部分人征收了间接税。贝克尔假定集团中的竞争是一种古诺——纳什式
的零和博弈，即一个集团的压力增加不影响其他集团的政治支出；每一个集团的
目标都是最大化它的成员的收入。为了实现这个目标，每个集团都通过向决策者
施加压力来提高其政治影响。于是，贝克尔提出了一种政治影响函数：
趾T叫(只，只，》(5)
(5)式中，S和T分别为代表补贴和税收；Ps和P分别为获得补贴的集团和
承担税收的集团所施加的政治压力数量； 璩和％分别为这两类集团的人数。如
果两个集团的利益是相互冲突的，那么每个集团将通过向立法者游说来施加政治
压力，这将会影响另一个集团所施加的压力的数量。一个集团的政治影响会随着
该集团压力增加而扩大，随着另一个集团的压力增加而减小。最终通过的立法、
政策往往有利于施加有效影响的集团。
既然政策的最终影响由所有的集团所施加的压力所决定，有了这个基本论断，
贝克尔进一步提出了一个集团施加政治压力的生产函数(只)，这种生产函数中的
自变量是集团成员的人数(ni)和总的政治支出水平(mf)，这种政治支出是指
每一个集团所花费的竞选捐款、游说以及时间和货币方面的支出。该生产函数可
。Gary S-Beckcr．A Theory of Competition Among PIle：ssm_；e Groups for Political Influcnceffl．Quarterly Journal of
Economics,V01．98，1 983(August)：371—400．
-10．
2利益集团理论回顾及相关文献综述
以写作：
Pf=Pf(m f，刀f)，i=S，T (6)
在这个式子中mf=afnf；af为集团中的每个成员对政治支出贡献的数量。
根据这种生产函数，贝克尔认为，集团生产压力的效率由集团规模和控制集
团内部成员的“逃票乘车"(搭便车)的成本这两方面因素决定①。如果一个集团
可以有效地控制其成员的“逃票乘车"行为，就会提高其压力水平和政治影响力，
因而会提高成员所获得的补贴或降低成员所负担的税收。因此，利益集团除了支
持它所喜欢的候选人和反对它不喜欢的候选人这两种活动之外，控制集团内部成
员的“逃票乘车”行为是集团从事的第三类型的活动。
贝克尔认为，集团之间的竞争会克服奥尔森模型中的“逃票乘车”问题。这
种力量产生于集团追求“无谓损失”的减少。这里，无谓损失就是效率损失。因
为集团间的政治压力竞争达到的均衡不是帕累托最优的。如果每个集团都减少政
治投入，各自的福利水平都会提高。因为集团间的合作可以减少政治竞争中的无
谓支出。但是集团间的合作是困难的，每个集团都希望其他集团减少政治压力而
保持甚至增加自己的压力，以提高自身的政治影响，获得更多的收益。
与贝克尔以前的利益集团理论相比，贝克尔的压力集团理论能更好地解释20
世纪70年代和80年代在西方国家出现的取消管制(deregulation)的运动。
但是，贝克尔模型还存在以下几个方面的缺陷：首先，这个模型中并没有包
含政府，我们在这个模型中看不到政府作为政治市场上的供给者的作用。其次，
这个模型假定：政治家是有完全信息的；政治家有关心政策或管制所导致的成本
和收益的相关数量的刺激；利益集团施加政治压力的机会和权利是相等的。但是
在许多发展中国家，利益集团之间的力量对比是严重失衡的，因此我们有理由认
为，这些假定是不完全符合实际的。最后，认为压力集团之间的竞争可以导致有
效率的政策选择在很大程度上重复了传统多元论中的观点。
2．3．4政治家复合效用函数—代理模型@
政治产出的供给方是政治家(或政府官员)，他们是具体政策的制定者。为了
@GaryS-Beckcr．A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political Influence[J]．Quarterly Journal of
Economies，V01．98，l 983(August)：395．
四史小龙，董理．利益集团政治影响的经济学分析：一个理论综述[J]．世界经济，2005，(i0)
利益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
赢得选举，政治家的目标是预期选票数量最大化(而在贝克尔模型中政治家被认
为是集团竞争中的非参与者)。为此，他们必需考虑各方的要求，政治家的效用函
数是各利益集团效用函数的加权平均值。
这个复合效用函数(Composite utility function)可以写成：
尸(x)=∥1V1(x)+∥2V2(z)+⋯+∥以矿刀(x) (7)
其中x是具体政策，杉(z)(f=1，⋯，N)是x对各利益集团的效用，∥。(扛1，⋯，N)
为各利益集团的政治影响权重。对∥‘的不同理解产生了四类不同的经济模型．t潜在
压力均衡模型、利益函数模型、或然选举模型和代理模型。经济学家们从不同的
角度解释了利益集团对政策的影响，但是，上述模型都存在一定的缺陷，前三种
模型特别关注了投票选举、投票者行为对政党政策制订的影响，然而中国并不是
西方国家多党轮流执政和选民政治的国家，显然这些模型与中国的实际不相符合。
因此这里我们集中介绍后一种模型，代理模型。
Grossman and Helpman(1994)应用代理理论研究了产业利益集团对政府贸易政
策的影响，同时也得出了有关利益集团政治影响的结论。
假设有N个利益集团，其成员的效用水平可以累加。执行政策x时，利益集
团的累加效用函数为¨(x)(待1，⋯，N)，未参加利益集团的个人的累加效用函数为
∥(x)。利益集团通过捐款C。(x)影响政策，其净受益为形‘(x)=V。(x)一Ci(x)。政
策制定者追求总捐款(出于竞选和其他支出的需要)和全社会的总效用
V(x)=V1(x)+⋯+y‘Ⅳ(x)+矿(x)(出于再次竞选的考虑)最大化。其目标函数可以
表示为：
B(x)=C1(x)+⋯+CⅣ(x)+口y(x) 其中a>0 (8)
利益集团和政策制定者间的非合作博弈包含了两个阶段：第一阶段，利益集团
按照成员总净收益形7(x)最大化的要求选择捐款菜单Cj(工)；第二阶段，政府官员
参照B(x)最大化的要求制定具体政策X。利用Bernheim and Whinston(1986)的菜
单拍卖理论，Grossman and Helpman(1994)给出了博弈的真实纳什解(truthful
2利益集团理论回顾及相关文献综述
Nash equilibria)①。并从中得到一个有意义的性质：政府目标函数刀(x)等价于
(1+口)【∥(彳)+⋯+矿Ⅳ(x)]+口矿(z)。很显然这就是一个复合效用函数，有组织的利
益集团获得了较大的权重(1+a)，而未组织的集团权重较小(口)。另外，这也证明
了集团组织化程度与其政治影响力的正相关关系。
2．4“三农一问题中的利益集团研究现状及理论评述
近年来，“三农”问题逐渐成为我国经济发展中的重大障碍。农村经济发展的
滞后，必然也制约着城市经济和工商业的发展，这不仅是农村经济发展中的紧迫
问题，也是促进整个国民经济持续快速健康发展的关键问题。在政府决策过程中，
由于利益集团的影响导致政府决策不当或者影响农民切身利益的状况越来越受到
理论界的关注。
对“三农”问题的利益集团研究最初散见于对农地产权制度变迁的研究。这
部分文章以中国农地产权制度外收益产生的原因为分析基础，说明了国家一系列
农地产权制度外收益内部化政策效果不佳的主要原因是农地产权各利益集团博弈
的结果。车裕斌(2004)认为，各利益集团博弈行为带来的社会经济绩效和制度
绩效的负绩效大于正绩效，并对我国农地产权利益集团进行了初步划分，探讨了各
利益集团形成的过程及其利益目标，认为当前的农地产权利益集团格局不利于农
地资源的优化配置。由此提出必须通过相应的改革措施扭转农地产权制度的变迁
方向②。
然而在国内，从利益集团力量对比的角度出发分析我国农民在现存的利益格
局中的地位和影响力，从而分析“三农"问题的成因及解决途径的文章却不多。
但也有少部分学者对此进行了研究。李成贵(2004)认为“三农"问题形成的深
层原因在于城乡利益集团力量悬殊，在于城乡居民作为社会系统的两类行动者，
对资源的控制、结构位置、行动的能力和可能性，存在着明显的不平等和能力的
反差，这些差异又通过相互作用的过程对权力资源的积聚和政策安排的损益产生
国Gross'man,GM．and Helpman,E．Electoral Competition and Special Interest Politics阴．Review ofEconomic
Studies，1996a，63：265—86．
回车裕斌。中国农地产权的利益集团及其形成[J]．农业经济问题，2004，(2)，
利益集刚视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
了巨大的影响①。夏永祥(2005)认为站在利益集团的视角来看，“三农”问题的
实质是农民利益集团与其他利益集团的利益分配问题，而我国“三农"问题的形
成，则在于农民缺乏与其他利益集团平等博弈的权利，解决“三农"问题的治本
之策，则在于赋予农民平等博弈权，寻求其与其他利益集团的均衡点@。除此类观
点之外，与之相接近的观点是从社会公平和权力均衡方面寻求解决“三农"问题
之法。盛洪(2003)指出，从几十年的农业政策史及其经济后果来看，缺少一个反
映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策
轻易出台的重要原因@；张晓山(2001)等也指出，农民问题的要害是政策的城市
倾向和国有工业倾向，农民负担问题的根源在于分税制所反映出的扭曲的国民收
入分配体制，所以他认为问题的解决是要调整国民收入的再分配固。
综上所述，当前的研究主要从二元结构和制度因素分析“三农”问题的现状
和解决途径，并且主要集中在规范研究上，对实证的跟踪和研究还不够，并且针
对我国农民群体无法发挥集团政治影响的原因尚没有形成完整的理论体系。为此，
本文试从农民自身原因、农民集体行动的困境以及国家相关政策安排方面寻找农
民群体难以形成真正意义上的利益集团的根源，并在博弈模型分析框架下分析政
府决策的经济效应。
。李成贵．国家、利益集团与“三农”困境[J]．经济社会体制比较，2004，(5)．
。夏永祥，鞠春燕．“三农”问题与利益集团博弈[J]．生产力研究，2007，(8)．
@盛洪．让农民自己代表自己[J]．改革内参，2003，(3)．
田张晓山，崔红志．关键是调整国民收入分配格局——农民增收问题之我见[J]．农业经济问题，2001，(6)．
3农民群体难以形成真正意义上的利益集团的原因
3农民群体难以形成真正意义上的利益集团的原因
3．1历史积淀与文化传统的影响
3．1．1封闭意识和内向，b态
中国的传统社会是以自给自足为特征的自然经济状态，在这种经济形态下，
一个家庭为一个生产单位，没有分工和协作，排斥交换和流通，“各国相望，民至
老死不相往来”，整个社会处于一个封闭的系统中。农业与商业的动态生活方式和
开放、外向的意识相反，农民祖祖辈辈居住在同一地方，由于自然灾害频繁，农
业生产率低下，长期以来难以摆脱“靠天吃饭”的局面。静态的生活方式以及小
农经济的脆弱，形成了他们的封闭意识和内向心态。农民强调向内探求，与自然、
社会环境和谐、适应来实现人的价值和自由，而不是向外开拓、进取。农民的职
业特点决定了中国农民的住居结构是一个十分保守的文化圈。把农民祖祖辈辈禁
锢在同～个狭小圈子内，限制了农民视野和境界的开阔，窒息了向外界进取的开
拓精神，因而也就不可能产生组织化的、有意识地争取自身利益的农业利益集团。
农民在传统、原始的经济模式里塑造出来，已习惯于缓慢的、常规的运行机
制。农民保守、愚昧的一面并没有因为科技进步和强大的市场力量的进入所完全
消除。直至今日，现代生产要素的投入极大地改变了农业的结构和属性，市场化
的理念把农业带入了农工商一体化发展的产业体系中。但是，短短几十年的时间
所带来的变化相对于3000年的历史传统毕竟根基太浅，我们所看到的变化更多的
是经济活动的外在变化，而农民作为一个群体，观念行为上的变化，还不可能是
本质上的脱胎换骨，其保守倾向不可能完全改变，这仍然是农民相对于城市居民
所持有的劣势。
3．1．2参政意识淡漠
中国是一个以农为本的大陆国家，主要社会成员是农民。农业社会是一个人
们安土重迁的乡土社会，生于斯、长于斯、死于斯的社会。不但人口流动很小，
而且人们所获取资源的土地也很少变动。农业生产主要靠世代耕耘的土地和传统
利益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
的经验。单一的生产、生活方式，加上历代统治者保障赋税、推行徭役的户籍制
度的限制，中国传统农民社会交往空间十分狭窄，人际关系只能局限在血缘、亲
缘、地缘的范围之内。千百年来，农民不能、也不可能参与社会事务、国家事务，
他们仅有交粮纳捐税，服兵役、徭役的义务，故关心的事务只能是局限于家庭、
家族、本乡本土的狭小天地内，人们大多关注的是季节和气象的变化，而不管外
部世界的改朝换代，政治的风云变幻。自给自足的自然经济使面朝黄土背朝天的
农民们并不理解什么是民主，也不知道怎么去争取民主。久而久之形成了明显的
政治冷漠感。
从历史上封建中央集权的国家统治特点上来看，在中国长达两千多年的封建
时期，形成了统治权沿宗族血统传递的高度集中的权力构架。任何出自其他集团
的利益诉求，或通过联姻等方式同化为一体；或从根本上予以剿杀和铲除。所以，
封建统治阶级对于本集团以外的利益集团，其感觉是“如鲠在喉，如芒在背"，任
何组织都有可能被视为“结党营私’’而遭致“诛连九族"的厄运。因此组建农民
自己的组织是不能为封建统治阶级所容的。
改革开放以后，农村生产力得到了极大的解放，农民的政治意识有了很大提
高。但是，由于经济形式及生产、生活方式变化缓慢等种种原因，农民的眼界、
生活价值观受传统家庭、家族观念的影响仍然较为浓重，对社会公共事务的关心
和自愿投入仍然有限。可以说，历史延续下来的政治淡漠意识在中国农民间仍然
是普遍存在的。农民只是作为政治生活的被动参与者，他们总是在政府的政治动
员下才会参与政治。在当他们的利益受到侵犯时，由于自身的局限性和客观因素、
环境的制约，农民往往不会选择组织起来形成某种集团力量来呼吁各种有利于自
身的农业政策的出台，他们通常会选择忍受或采取一些极端的方法来发泄内心的
不满(如自杀)。在一项调查中，当被问及“就权益问题是否向相关部门提出过自
己的意见"时，大部分的被采访农民表示没有提过意见，其中12．4％的人不知道
向谁反映，19．2％的人认为反映了也没用，49．3％的人表示没有遇到权益受损的情
况，表示提过意见的只占19．1％。总体情况如表1所示：
3农民群体难以形成真正意义上的利益集团的原因
表1：关于是否就权益问题向相关部门表达过自己的意见
回答选项人数百分比
是117 19．1
没有，不知道向哪里反映76 12．4
没有，反映了也没有用118 19．2
没有，没遇到权益受损的情况303 49．3
合计614 100．0
资料来源：李小云，叶敬忠等：(12005年：中国农村情况报告》，社会科学文献出版社，2006年5月。
3．1．3农民是容易异化的群体
在农民的利益表达中，他们的政治代表和职业代表并不总是农业生产者的忠
实代言人，这些代表通常并不是普通的农民，而是农民中的佼佼者，他们在某些
方面取得了引入注目的成就，并因此而获得代表的资格和证书。但是，荣誉的光
环也正是他们精神活动的枷锁，他们离开村庄去参加代表大会，在全国性会议的
各色人等中，显得很不起眼。为了显示自己不是土气十足的农民，就会模仿别人
的行为方式，乡村的实际问题就会被抛在一边，或者只是轻描淡写，无关痛处，
因而也就不再是农业生产者的忠实代言人，不能把农民中最迫切通常也是最尖锐
敏感的问题反映出来。这些原本优秀的小农一旦登上政治舞台，就很可能卷入文
化的冲突和权力的纷争中，而不断发生异化，从而慢慢地脱离了“自己的基础”。
返回村庄后，他开始按城市的规则而不再是按周围存在的问题来看待事物，他既
在城市里局促不安，也不再属于村庄了。这种尴尬状态，使农民利益表达的能力
大打折扣凹。
另外，在政府机构中，有一些人虽然出身农村，或者以前干脆就是农民，但
是他们一旦进入城市和政府机构，身份地位就发生了变化，由农村户口变成了城
镇户口，已经城市化了，与农民不再处于同一利益主体。
还有一种与农民有关的异化，就是农村人才流失与农民子弟的异化。一年一
度的大中专考试逐渐成为了农村子弟改变农民身份的最有效途径。特别是，许多
农村出来的知识分子通过高考获得了去城里上大学的机会，学有所成后，被一批
一批选拔进繁华的城市，一去不复返。这些人离开了农村，在城市中找到了自己
。李成贵。国家、利益集团与“三农”困境[J]。经济社会体制比较，2004，(5)。
．17—
利益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
的位置，取得了城市户籍。他们脱离了农民的身份，成为了城市居民的代表。他
们本来应该成为农民利益的代言人，但由于本身发生了异化，无法真正代表农民
的利益。
农民的各种异化以及人才的流失，使得农民群体的领导层和管理层无法得到
及时的供给。农民缺乏忠实可靠的利益代言人，农业利益集团的组建也就无从谈
起。
3．2农民利益群体成员特征分析——农民集体行动的困境
从利益集团的角度看，“三农’’困境的关键在于，农民群体不能形成一支强大
的政治力量影响政府的决策行为，不能通过组织化的形式争取各种有利于自身的
农业政策的制定。中国的农民群体还没能成为具有竞争力的农业利益集团。这种
集体行动的困境还取决于农民成员自身的特征。
3．2．1成员人数
中国9亿农村人口，占全国人口的绝大多数，数量远远高于城镇人口。然而
规模庞大并不是农民进行集体行动的优势。正如奥尔森所揭示的，集团收益的公
共性质促使每个成员都想“搭便车”而坐享其成。集团越是大，分享收益的人就
越多，为实现集体利益而进行活动的个人分享份额就越小。所以在严格坚持经济
学关于人及其行为的假设条件下，经济人或理性人都不会为集团的共同利益采取
行动。尽管有“选择性激励机制”的存在，因为集团规模越大、成员越多，执行
这种激励机制就需要花费高额的实施成本。显然，不仅仅是收益分享问题阻碍了
大集团实现其共同利益，而且组织成本随着集团规模的扩张而剧增，也使之难以
为继。
奥尔森还发现，集体成员的“不对称性"也是发生集体行动的重要条件。它
是指如果成员从集体行动中得到的收益不相等，获益多者便会有意愿和动力去主
动承担集体行动的成本。也就是说，个别成员从集体行动中得到的利益比其他成
员来得越大，他为集体行动作贡献的积极性也就越大。然而，在我国农村，土地
主要是由国家按照农村人口数平均分配的，每人每户所占有的土地大致相等，分
散而又碎小，使得以农业(特别是种植业)收人为主要来源的农户呈现出同质、对
3农民群体难以形成真正意义上的利益集团的原因
称的结构特征。基于以上分析，在这样的群体中要产生自发自觉的集体行动是相
当困难的。
伦斯基(1984)针对美国的农场组织谈到，“农场组织随着农民人数的降低而
变得更强。"因此，在世界各国，农业就业人口比重和农业产值所占比重显著下降，
并不意味着政府农业政策不力和农民活动能力的低下，反之同样，农业就业人口
比重和农业产值所占比重高的后进国家，也不等于农业政策积极和农民的政治要
求活跃国。相比之下，在我国，城市利益集团的成员就少得多了。规模上的优势使
他们容易开展集体行动，相应的将会产生较强的政治影响力。
3．2．2组织化程度
一个社会中特定利益集团对于特定政策的支持和反对，要想变成对政策的实
际影响，必须通过一定形式的行动才会发生。组织化程度高低和组织能力的强弱
决定了利益集团的政治影响力。决定组织化程度的因素主要是组织成本，组织化
程度与组织成本成反比。组织成本包括成员间交往成本，讨价还价成本，以及建
立配备和维持任～形式集团的成本。影响组织成本的因素有：人数Ⅳ，居住的集中
程Ce(centralization)，利益的关联度尸(pertinence)等。集团或群体人数越多，
越需要组织和协调，交易费用越大；居住集中程度越高，越有利于降低组织成本；
对于利益关联度而言，如果集团成员在某项制度创新结果中的利益息息相关，且
能获得较大的边际收益，他们就容易有效地结合起来，向权力机构强烈地表现其
偏好和利益倾向。因此集团利益关联度越强，组织成本越低。组织成本函数及其
与各影响要素之间的关系可以用以下公式表示成：
C=C(N，e，尸) (9)
且aC／科>0，ac／acP<0，aC／aP<0
中国农村人口数量庞大，在这个较大的群体中，由于缺乏决策的内聚力，很
难形成一致的行动。由于农村实行分散的以家庭为主的生产经营方式，再加上落
后的交通和信息技术，客观上阻碍了农民进行充分的信息交流、聚集组织资源和
统一的行动，因而组织成本高昂。此外，农村利益群体内部成员的成本和收益之
。李成贯．国家、利益集团与“三农”困境[J]经济社会体制比较，2004，(5)．
．19·
利益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
间的不对称性较高，集团内部的利益相关度较低，集团成员获得的边际收益较少，
组织成本较高。相反，城市人口占总人口比重较小，但居住集中，交通和通信手
段比较发达，并且与权力中心距离较近，与权力中心往来密切，利益集团与决策
层的议价成本较低。集团收益与成员所付成本之间对称关系，也使得成员利益差
异度较小。从组织成本的对比角度来看，农村利益群体的组织成本远大于城市集
团，因而，组织化程度也远远低于城市利益集团。
近20年来，伴随着家庭承包责任制的推行而出现的农民非组织化问题不但没
有得到解决反而不断加剧。突出表现如下几个方面：第一，农民之间缺乏产权纽
带。农民以一家一户分散经营为主，2-38亿农户均为独立的农业生产经营主体。
除了农村土地属于村集体所有之外，其他生产资料，如耕牛、农具、农业机械等，
均归农民家庭私有j第二，农民之间缺乏共同的利益诉求。每个农户单独同政府
和村集体组织打交道，一致行动能力差，在维权方面难以形成共同的呼声和要求。
第三，农民在生产领域缺乏分工与协作。“小而全”的传统生产方式得以延续，农
民无法享受专业化分工所能带来的好处。第四，农民在流通领域缺乏必要的联合。
无论购买农业生产要素还是销售农产品，农民都是以家庭为单位进入市场，购买
渠道单一，谈判地位低，运输成本高，农资价格昂贵，而且质量难以保证。总之，
农民缺乏有效的组织，亿万农户就像沙滩上的一粒粒沙子。有的学者把我国农民
称为“原子化’’农民。农民组织化程度过低，已成为我国农业持续、健康发展的
“瓶颈’’制约。
4农民群体弱势地位的表现和成因分析
4农民群体弱势地位的表现和成因分析
美国社会学家彼特·布劳认为：社会成员特征如果按照类别参数如性别、职
业、宗教、住地、工作来分类，被定义为群体，它从水平方向对社会地位进行区
分；如果按等级参数来分类，如收入、财富、教育、权力等，被定义为地位，这
是从垂直方向对社会位置进行区分哪。按照这个理论，无论用类别参数，还是用等
级参数来衡量中国农民，他们都处于较低地位。国际社会工作和政策界对社会群
体也有一个界定，认为由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处
于不利地位的群体是社会弱势群体。比照这个定义，中国的农民应属社会的弱势
群体。这集中体现在政治层面的少权、经济层面的弱势、制度方面的歧视和文化
方面的落后等，归纳起来，农民的弱势地位的形成是政策制定过程中政治影响力
低下的必然结果。
4．1农民群体与城市集团政治影响力分析
利益集团的目的是向国家公共权力机构施加影响以维护自身利益。当一个集
团确定了自己的要求后，就要把这种特殊的要求传达到政策中心，对公共政策的
立法过程施加影响。利益集团政治影响力的强弱取决于其资源控制力。资源控制
力包括经济资源、政治资源和舆论资源的占有量和覆盖率。在经济资源里，可以
具体划分为货币收入资源(I)和享受的社会福利资源(硼；政治资源控制力可以
用决策层中代理人的比重T来表示；舆论资源可以用集团控制媒体的程度M来衡
量。因此资源控制力函数为：
F。=(，，∥，丁，M) (10)
且，aft／aI>0，犯／aW>0，aFt／aT>0，越／aM>0
(一)农民群体经济资源占有状况
(1)城乡居民收入差距是衡量城乡居民货币资源控制力的重要指标，他可以通
过城乡之间人均收入的比较来最终反映。从农民的货币收入来看，农民收入一直
。比特·布劳．王春光，谢圣赞译。不平等和差异性[M]．北京：中国社会科学出版社，1991．
．2l利
益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
很低，城乡居民收入差距大。改革开放以来，我国城乡居民收入差距经历了逐步
缩小又重新拉大的过程。以农民收入为1，1978年城乡居民收入名义比率为2．57：1，
以后连续6年下降，1984年降低到最低点为1．7：1，然后重新上升1994年出现又
一新高为2．86：1，经过数年下降又重新上升。据统计2007年全国农民人均纯收入
为4140元，城镇居民人均可支配收入为13786元，前者仅为后者的30．03％，城乡
名义差距为3．33：1，大大超过改革初期的水平(见表2)。根据国家统计局的分析，
表2：城乡居民收入水平和名义差距
城镇居民家庭人均农村居民家庭人均纯城乡居民收入名义比
年份
可支配收入(元) 收入(元) 例(农民为1)
1978 343．4 133．6 2．57
1980 477．6 191．3 2．50
1984 607．6 355．3 1．7l
1985 739．1 397．6 1-86
1989 1373．9 601．5 2．28
1990 1510．2 686．3 2．20
1991 1700．6 708．6 2．40
1992 2026．6 784．0 2．58
1993 2577．4 921．6 2．80
1994 3496．2 1221 2．86
1995 4283．0 1577．7 2．71
1996 4838．9 1926．1 2．51
1997 5160．3 2090．1 2．47
1998 5425．1 2162 2．5l
1999 5854．0 2210．3 2．65
2000 6280．0 2253．4 2．79
200l 6859．6 2366．4 2．90
2002 7702．8 2475．6 3．11
2003 8472．2 2622．2 3．23
2004 9421．6 2936．4 3．2l
2005 10493．0 3254．9 3．22
2006 11759 3587 3．27
2007 13786 4140 3．33
资料来源：历年《中国统计年鉴》，中国统计出版社，1979年-2006年(其中2006、2007年各项数据来
源于中华人民共和国统计局网站‘2007年国民经济和社会发展统计公报》
丛!乜；』』!塑：§!垒!§：gQ里￡凸』!jg垒』型!j吐』g髓d!j吐』!至QQ墨Q呈2墨．』Q呈垒鲤窒墨§：b!望)。
如果扣除农民用于生产的费用，把城镇居民享受到的各种补贴和福利考虑进去，
实际呈现居民收入差距为5：1至6：l。蔡叻等(2003)通过36个国家农业和非农业
标准劳动者收入的国际比较显示，无论是发达国家、发展中国家，还是原计划经
4农民群体弱势地位的表现和成因分析
济国家，这一比率大都低于I 5。’。显然，中国的这一比例远远高于其他国家水平，
并且呈现出不断扩犬的趋势(见图1)。从基尼系数柬看，1979年我国基尼系数为
0 33，1988年上升到9 382，1994年上升到0 434，2002年达到0 454，2004年
达到9 465 2005年达到0 47，这不仅已达到国际公认的警戒区，而且也大大高于
国际平均水平o。据国家统计局的测算，我国城乡差距大是造成基尼系数较大的原
因。巨大的城乡收入差距反映了，作为两类经济地位悬殊的决策参与者，城市集
团有实力也有能力影响政府的政策倾向，保证制度变迁中城市偏向的性质。
图I：城乡收入比变化趋势折线圈
(2)公共资源配置失衡，损害农民群体利益。
国家的工业化改变了城市的性质，确立了城市力量对“三农”的优势地位，
形成r城乡极不对称的新格局。这种极不对称表现在，国家公共资源配置失衡，
农民群体福利占有匮乏，城乡居民同为国民，机会有别，遭遇不同，待遇各异。
中国多年来直实行向城市偏斜的财政政策，而且近年来财政资源在城乡之
间的分配愈加失衡。尽管“十一五”时期政府财政支农资金投入的增幅较大， 但
是与我国农业的基础性地位和发展要求相比，政府对农业的支持力度还是低水平
的。财政农业支出在财政支出中所占的比重也早现下降的趋势(见表3)。
鬻；?i髫豁篓!嚣iiii器；；；i骗。200。0。,(4)。。。
-23-
利益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
表3：国家财政用于农业的支出单位：亿元
年份合计农业农业农村用于农业支出支农支出
基本建设科技三项救济费其他占财政支出
支出费用的比重(％)
1978 150．66 76．95 51．14 1．06 6．88 14．63 13．43
1980 149．95 82．12 48．59 1．31 7．26 10．67 12．20
1985 153．62 101．04 37．73 1．95 12．90 7．66
1989 265．94 197．12 50．64 2．48 15．70 9．42
1990 307．84 221．76 66．71 3．1l 16．26 9．98
199l 347．57 243．55 75．49 2．93 25．60 10．26
1992 376．02 269．04 85．00 3．00 18．98 10．05
1993 440．45 323．42 95．OO 3．00 19．03 9．49
1994 532．98 399．70 107．00 3．00 23．28 9．20
1995 574．93 430．22 110．00 3．00 31．71 8．43
1996 700．43 510．07 141．51 4．94 43．9l 8．82
1997 766．39 560．77 159．78 5．48 40．36 8．30
1998 1154．76 626．02 460．70 9．14 58．90 10．69
1999 1085．76 677．46 357．00 9．13 42．17 8．23
2000 1231．54 766．89 414．46 9．78 40．41 7．75
2001 1456．73 917．96 480．81 10．28 47．68 7．71
2002 1580．76 1102．70 423．80 9．88 44．38 7．17
2003 1754．45 1134．86 527．36 1243 79．80 7．12
2004 2337．63 1693．79 542．36 15．61 85．87 9．67
2005 2450．31 1792．40 512．63 19．90 125．38 7．22
注：从1998年开始，“农业基本建设支出”包括增发国债安排的支出。
数据来源：《中国统计年鉴2006)，中国统计出版社，2006年9月。
由表3可以看出，国家财政用于农业的支出，其绝对量呈现出不断增长的趋
势，但占财政总支出的比重并不高。1998年以来，中国实行积极的财政政策，增
发长期国债，加强了基础设施建设投资，当年农业支出的比重达到了近10年来的
最高点。然而从1999年开始，这一比例开始逐年下降(2004年除外)，2005年降
到了7．22％。而发达国家财政支农的比重则占财政总支出的30％一50％，印度、巴
西等发展中国家也达到了10％-20％①。财政支出对于城市和农村的支持力度存在很
大的差距， 城乡差距严重， 这已经制约了我国经济的可持续发展和社会的稳定。
教育资源如同其他经济资源一样是稀缺资源。然而在我国，城乡教育资源配
‘D王振猛等．现阶段我国财政支农资金存在的问题及对策[J]．河北农业大学学报，2005，(3)．
-24-
4农民群体弱势地位的表现和成因分析
置结构失衡，主要表现为重城市，轻农村的城乡分治模式。重城市轻农村的城乡
差异具体反映在城乡教育经费差距、城乡师资力量差异、城乡升学率差异、城乡
辍学率差异、城乡教学仪器设备条件差异等诸多方面。2002年全社会教育经费总
支出5780亿元，其中76．9％用于城市，23．1％用于农村①。城乡之间义务教育经
费的差距越来越大，农村生均教育经费相当于全国生均教育经费的比例越来低，‘
1996--2004年的变化如表4所示。这表明，我国城乡之间生均教育经费不满足财
政中性的公平标准，城乡之间存在严重的教育资源享受不平等。另外结构失衡也
表现在初等教育(小学)、中等教育(包括中学、中专、技校、职中)高等教育(大学)
三级体系结构下的失衡，具体表现为这三级教育中，重高等教育，轻基础教育，高
等教育主要集中在城市，而基础教育按人口比例来讲大部在农村，这样也就间接的
造成了城乡教育资源配置的差距。
表4：农村义务教育经费相当于全国平均水平的比例．单位：％
年份1996 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
小学80．5 79．2 76．7 75．2 73．3 72．5 71．6 75．7
初中78．1 75．1 70．5 67．3 66．4 65．2 64．3 69．4
资料来源：{：中国教育经费统计年鉴》相关年份数据计算而来，中国统计出版社，1997年--2005年。
更值得关注的是，进城农民工子女教育处于财政投入的真空状态，输出地和
输入地政府都不愿意出钱。受教育权的不平等，造成了城乡教育差距的拉大，全
国不能入学和中途辍学的基本上都是农民子弟。《中国第一次农业普查资料综合提
要》显示，我国56147．9万农村住户从业人员中，总平均受教育程度仅为6．66年，
刚过小学水平。中国人均受教育年限是日本100年前的水平，是美国50年前的水
平，受教育水平低主要低在农村人口@。
医疗资源城乡占有量差距悬殊。胡鞍钢指出，我国80％的卫生资源集中在城
市大医院，一些高精尖的医疗设备已经达到或超过发达国家水平，而农村基层卫
生服务和资源严重不足，甚至与某些落后的非洲国家相当。根据世界卫生组织公
布的《世界卫生报告》统计数据，1998年在统计的191个国家和地区医疗服务指
①中国社科院当代中国社会阶层结构课题组．当代中国社会流动[M]．北京：社会科学文献出版社，2004
四全国农业普查办公室。中国第一次农业普查资料综合提要【Z]。中国统计出版社，2000，
-25．
利益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
标排名中，按总体健康水平，中国排在第61位，但按医疗资源分配的公平性却只
排在第188位，排名倒数第4位。这一评价是中国城乡居民享用医疗资源不平等
的一个标示①。卫生总费用是世界卫生组织(WHO)衡量卫生总投入的指标，它反
映全国当年用于医疗卫生保健服务所消耗的资金总量②。从卫生总费用的城乡分配
看，存在严重的偏向城市倾向。从总量上看，1990年城市拥有的卫生总费用是农
●
村卫生总费用的1．13倍，城市拥有的卫生总费用略高于农村；但近些年来，这一
比例存在不断扩大的趋势，到2004年该比例为1．86倍，2005年上升到2．65倍。
从人均占有的卫生费用来看，城乡差距确实很大。1990年城市人均占有卫生费用
为158．8元，而农村仅为38．8元，城市是农村的4．09倍。虽然在2005年城市和
农村人均占有卫生费用分别为1122．8元和318．5元，城市与农村的人均卫生费用
的比值降为3．52，但其二者之间的绝对差额却由1990年的120元，扩大到2005
年的804．3元(见表5)。
表5：城乡卫生资源占有情况和比较
城乡卫生总费用(亿元) 人均卫生费用(元)
年份
城市农村城市／农村城市农村城市／农村
1990 396．00 351．39 1．126952958 158．8 38．8 4．092783505
1991 482．60 410．89 1．174523595 187．6 45．1 4．159645233
1992 597．30 499．56 1．195652 174 222．0 54．7 4．0585009 14
1993 760．30 617．48 1．231294941 268．6 67．6 3．973372781
1994 991．50 769．74 1．28809728 332．6 86．3 3．853997683
1995 1239．50 915．63 1．353712744 401．3 112．9 3．554472985
1996 1494．90 1214．52 1．230856635 467．4 150．7 3．101526211
1997 1771．40 1425．31 1．242817352 537．8 177．9 3．023046655
1998 1906．92 1771．8 1．076261429 625．9 194．6 3．216341213
1999 2193．12 1854．38 1．182670219 702．0 203．2 3．454724409
2000 2621．69 1964．94 1．334234 124 812．9 214．9 3．782689623
2001 2792．95 2232．98 1．2507725l 841．2 244．8 3．4362745l
2002 3448．24 2341．79 1．472480453 987．1 259．3 3．806787505
2003 4150．32 2433．78 1．705297932 1108．9 274．7 4．036767383
2004 4939．21 2651．08 1．863093532 1261．9 301．6 4．184018568
2005 6285．44 2374．47 2．647091772 1122．8 318．5 3．525274725
数据来源：中华人民共和国卫生部：(2007中国卫生统计年鉴》，中国协和医科大学出版社，2007年8月。
①颜媛媛，张林优．医疗卫生资源城乡分配差异的全面审视[J]．调研世界，2006。(4)．
圆卫生总费用的构成为政府预算卫生支出，社会卫生支出和居民个人卫生支出这三个部分的总和。
．26-
4农民群体弱势地位的表现和成因分析
(二)农民群体政治代理人比重
在争利、分利和制度安排中，一个阶层或一个利益集团如果缺少利益代言人，
就无法形成“院外游说”压力集团，一个弱势群体在争取国家资源分配和制度安
排上就会处于极端不利的地位，从而对政府或其他主体的不利政策安排或者不利
行为缺乏有效的外部监督。我们已经探讨过，在利益分化日益加剧的背后，是城
市集团与农民群体为自己争取不同政治权利的博弈。依照伦斯基的分析，一个社
会中权利的分配决定了报酬的分配。某个公民或某个群体拥有多大的政治权利，
决定其能在多大程度上实现自身的利益。换言之，～个利益均衡的社会必然是建
立在权利均衡基础之上的，政治权利的平等分配是政治利益及其他利益平等分配
的前提①。事实上，在决策层中，每个利益集团都有自己的利益代理人。在决策层
中代理人的比重是决定利益集团影响力的直接因素。在这里，0≤T≤1，若T≈0，
意味着该集团在决策层中没有代理人；若T≈1，则意味着决策层中全部为该利益
集团的代理人。
在一个农业大国里，农民政治参与程度如何，是衡量这个国家政治生活健全
程度的重要标志。目前，国家政治生活基本上是对城里人开放，对农民基本上不
开放。城市居民对社会和政治生活的参与度要比农民广泛得多，而农民的政治代
言人比重很低。这主要体现在选举权和被选举权的缺失。在历届全国人大代表的
构成中，农民代表的人数及比例都偏低，第一届为63人，占5．14％；第二届67
人，占5．46％；第三届209人，占6．87％；第四届662人，占22．9％；第五届720
人，占20．9％；第六届348人，占11．7％；第七届农民与工人代表合占23％；第
八届280人，占9．4％；第九届240人，占8％@。由此可见，在一个以农民为主要
群体的国家，其在国家权利机关占据比例如此之低，显然是不合理的。1995年新
的《选举法》把农民与城市每一代表所代表的人数规定为4：1，这就意味着农民
选举一个人大代表的人数是城里人的4倍，也就是4个农民的权利相当于1个城
里入的权利。尽管不是全部，这至少是农民成为政治上弱势集团的一个原因@。据《农
民日报》报道，2003年，政协委员共2238名，其中农民委员68人，只占3％，
而这68人中，主要是领导、科研人员和其他人员，另有酒店、房地产老板各1人，
o卢斌：当代中国社会各利益群体分析[M]．北京：中国经济出版社，2006．
。周其明．农民平等权的法律保障问题[J]．中南政法学院学报，2000，(2)．
国盛洪．让农民自己代表自己[N]．经济观察报，2003—0l一27(10)．
利益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
真正的农民委员只有1人。在这种权利配置格局下，农民对于国家各种活动的决
策，很难有什么影响和发言权，他们没有谈判地位，政治影响力几乎为零，难以
与城市居民抗衡。
(三)社会媒体资源的掌控度
当今社会中，媒体的披露和舆论压力作用可以看作是一种无形的资源。随着
大众传媒的迅猛发展，越来越多的城市居民开始利用媒体来表达和维护自己的利
益诉求。在媒体资源分配方面，城市集团凭借经济、政治以及文化素质和居住环
境的优势地位几乎垄断了报纸、电台、电视等舆论工具的舆论倾向。他们通过传
媒向社会公众灌输倾向性的观点，形成广泛的舆论压力能够影响决策中心，对媒
体资源的有效控制也极大的增强了城市利益集团的影响力。然而，广大农民却在
媒体占有方面处于极度贫乏的状态。据统计，全国已注册的各类电视台上千家，
开办对农村、农民、农民工栏目的只有l％，省级电视台中这类栏目的开办率也只
有4％；而新兴的网络媒体，网站的受众定位也是城市化、小资化。当代的各种都
市媒体传播的信息无论在内容上还是在形式上，绝大部分都是针对着城市主流人
群，与农民的信息需求有着明显的错位。农民迫切需要的就业、生产知识和政策
信息得不到及时提供。一句话，他们的安危冷暖，还远远没有引起媒体应有的关
注①。
农民群体对各种资源的控制力构成了农民政治影响力的物质基础，而政治影
响力的微弱、人数的庞大以及组织化程度的低下也在不同层次和程度上阻碍了农
民群体发生集体行动的可能性。从农民自身特征来看，这些不利因素是造成今天
“三农"困境的原因之一。
4．2农民群体弱势地位的成因
一个国家的发展史，往往也是一部社会群体和群体利益的调整史。国家政府
的任何一项政策，都具有利益的倾向性。中国是个以工农利益为重、以共同富裕
为宗旨的社会主义国家，但在向这些目标行进过程中，目标理想和实践结果往往
出现偏差，往往出现以牺牲或忽略一部分人利益去照顾另一部分人利益的现象。
在国家工业化进程中，国家对城市与农村、工业与农业和城乡居民实行不同的经
①孙覆海．媒体有责任为农民工说话[J]．新闻三昧，2004，(9)．
．28-
4农民群体弱势地位的表现和成因分析
济社会发展政策，使资本、资源、人才、技术、知识的配置持续向城市、工业和
市民倾斜。城乡二元政策的结果，形成了二元社会结构，这种结构又是由一系列
制度安排造成的，包括：户籍制度、粮食供应制度、教育制度、就业制度、医疗
制度、养老保险制度、人才制度等。上述诸多制度的城乡差异，将中国城市与乡
村、城市居民与乡村农民置于近乎截然不同的境地，使历史遗留下来的城乡差别
和工农差别进一步凝固化。它不可避免地成为城市化进程的制度障碍，并不可避
免地导致利益失衡。这一不合理的制度安排，使城市居民获得更多的牟利机会和
更多的福利待遇，城市集团逐渐成为传统体制下的强势利益集团，而使广大不能
享受国民待遇的农民则陷入制度性贫困，沦为弱势群体。
4．2．1国家城市倾斜的非均衡发展战略和城市利益集团的兴起
建国后重工业优先发展战略的推行确立了城市工业化的中心地位。然而在工
业化过程初期，由于缺乏国内资金积累和国外直接投资，重工业资本密集的特点
与当时中国资本稀缺的主要禀赋状况形成矛盾，国家只能通过政府高度介入的工
业化模式来实现，因此农业必然成了资本积累的一个重要来源。在这种特定的环
境下，我国采取的是以工农产品“剪刀差”的手段，以集体化农业为制度支持的
政策把资本从农业部门转移到了工业部门。1950—1996年，我国农民为工业化和
城市化发展提供资金积累(农村资金净流出)超过2万亿元，大约相当于全国资
本存量的2／3。据20世纪80年代末研究测算，国家通过工农产品价格“剪刀差’’
和税收，1952—1989年，从农村获取资金7000多亿元(扣除国家“支农"资金)，
约占农业新创造价值的1／5，超过当时国有工业固定资产原值∞。90年代初国家工
业化资本原始积累阶段已经结束并已进入中期发展阶段。在这个阶段上，应该是
工农自养或平等发展，城乡资金互动持平。但是，这种变化并未发生，国家从农
村获取资金的政策仍在继续。1990--1998年，国家通过财政渠道、工农产品价格
“剪刀差’’和金融渠道，又从农村获取资金1．9万亿元(见表6)。
。牛若峰．中国“三农”问题的回顾与思考EJ]．古今农业，2003，(3)．
．29-
利益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
表6：20世纪90年代农村资金流出情况单位：亿元
百分比
流出渠道1990钜1991缸1992生1993笠1994年1995矩1996年1997笠1998焦小计
(％)
1．“剪刀差” 654．4 862．9 1230．5 1014．8 422．9 535．3 805．7 782．0 6308．5 32．8
2．财政171．7 197．7 550．9 714．0 2378．0 1343．0 1238．0 1438．0 1361．O 9392．3 48．8
3．金融140．2 255．0 106．8 185．6 1089．0 481．0 373．0 388．0 510．0 3528．6 18．4
4．合计
(4----1+2+3) 966．3 1315．6 1888．2 1914．4 3889．9 2359．3 2416．7 2608 1871．0 19229．4 100．00
资料来源：牛若峰，李成贵等：《中国的三农问题回顾与展望》，中国社会科学出版社，2004年12月。
一方面国家持续地把农村地区的财富转移到城市，以支持城市的工业化过程，
极大地限制了农村、农业自我发展的能力；另一方面国家对农业发展的投入却极
为有限。尽管在衡量国家财政对农业的支出时，经常会使用到国家财政支农总支出，
但这一指标也存在缺陷，它仅考虑了财政对农业的“给予”，而没有同时考虑财
政对农业的“索取"，因而它所反映的只是国家财政对农业的名义支出。净支出
指标，作为对总支出指标的修正，兼顾考虑了“给’’与“取”两方面，可以更好
●
地反映出国家对农业的实际支出。通过计算了1990---2003年各年的净支出总额以
后(见表7)，可以很明显地看出实际上国家财政每年对于农业的净支出远小于总
支出，而且净支出在总支出中所占比重逐渐减小。1990年时，净支出所占比重为
对71．46％，1996年达到最低，净支出所占比重仅有47．25％，此后该比重虽有回升，
但到2003年又下降到了50．31％，净支出几乎只有总支出的一半。对表7的数据进
一步分析，不难发现造成净支出比重下降的原因——农业各税∞的快速增长。虽然
国家财政支农总支出以平均每年14．32％的速度增长，但同时农业各税更以平均每
年19．31％的速度在增长。这就造成了净支出平均每年的增长速度仅为11．28％，两
者相差了8．03％。
“农业各税包括农业税、牧业税、耕地占用税、农业特产税和契税。
·30-
4农民群体弱势地位的表现和成因分析
表7： 历年国家财政支农资金的净支出
农业
国家财政支农总支出国家财政净支出
净支
年份各税出比
(亿元) 环比增长总额环比增重(％) 总额(亿元)
(％) (亿元) 长(％)
1990 87．86 307．84 16 219．98 21，53 71．46
1991 90．65 347．57 13 256．92 16．79 73．92
1992 119．17 376．57 8 256．85 —0．03 68．31
1993 125．74 440．45 17 314．71 22．53 71．45
1994 231．49 532．98 21 301．49 —4．2 56．57
1995 278．09 574．93 8 296．84 —1．54 51．63
1996 369．46 700．43 22 330．97 11．49 47．25
1997 397．48 766．39 9 368．91 11．46 48．14
1998 398．8 1154．76 51 755．96 104．92 65．46
1999 423．5 1085．76 -6 662．26 一12．39 61
2000 465．31 1231．54 13 766．23 15．7 62．22
2001 481．7 1456．73 18 975．03 27．25 66．93
2002 717．85 1580．76 9 862．91 —11．5 54．59
2003 871．77 1754．45 11 882．68 2．29 50．3l
数据来源：江涛：国家财政支农力度的实证研究[J]．财会研究，2006，(3)。
另外，城市偏向的金融政策也使农村从金融机构得到资金十分困难，金融服
务远跟不上“三农”的需求。一项全国性的调查发现，农民65％的贷款都来自非
正式的途径(家庭或朋友)。缺少正式信贷使农民很难购买得起农业生产资料，例
如肥料或家畜。近年来国家金融机构向农业领域发放的贷款额度只占其贷款总额
的5％，而农业投资构成中贷款比例还不到15％。农村地区向银行体系提供了总
存款的三分之一，但是只得到了十分之一的贷款。目前，农村信用合作社是农村
家庭主要的存款方式，而且开通了25万个村庄的信用站网络，但是它们三分之二
的贷款都给了农村工业，很少有助于农村家庭获得贷款。世界银行指出，甚至连
中国农业银行“也逐渐成为把资金从农村地区转移出来的中介机构”∞(见图2)。
西卢斌．当代中国社会各利益群体分析[M]．北京：中国经济出版社，2006．
．31．
利盐集团视目T的一农”Ⅲ境n析垃埘*研究—— 个新政镕经济学角度
R农村赞款包括#女Ⅱ的贷款和对乡镇An的贷款。
＆据来源：中国人民银行：《中国盒融年鉴》．中嗣金融年鉴iU版牡．1996 2004年
图2：农业银行农村贷款比重变化情况
城市偏向的发展战略使城市从农村吸取了大量资源．赋予了城市集团在传统
体制下利益分配的绝对优势。在工业化和城市化过程中，城市逐渐成为一切政治、
经济、文化、资源最重要的集中地和交易场所。工业化和城市化不仅造成而且加
剧了城乡之间的小平衡，也改变了城市居民的政治意识和思维方式，使他们在得
到大量经济资源的同时，也感到了自己必须而且也有可能参与政治。同时，城市
精英们的政治活动也极大地调动了城市普遍民众的政治参与意识与积极性，在逐
渐参与的过程中，他们感到自己的确或多或少地能对政策制定产生某些影响。而
这种意识和活动与作为顺从者且经济政清地位都十分低卜的农民相比有着天壤之
别。这样，工业化和城市化使城市确立了自己的主导地位，城市居民与农村居民
相比成为了占有优势的利益集团。
4．2．2制度歧视下农民身份权利的缺失
(一)户籍制度
1958年1月9 U，第一届全国人民代表大会常务委员会正式通过了《中华人
民共和国户口脊记条例》。这个条例的核心内容就是严格限制农民进城。该条例第
10条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录
32，
4农民群体弱势地位的表现和成因分析
取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请
办理迁出手续。”该条例的正式出台，从法律上剥夺了农民的居住和迁徙自由权。
从此，中国人为地把公民分成城市居民和农民两种不同的身份，对两种身份采取
两种政策。户口等级制度的背后是重大的利益差别，比如就业、教育、住房、医
疗、社会保障都与城市居民大不相同，农民和市民之间形成了一道身份鸿沟。这
种刚性户口管理制度，把农民牢牢地束缚在土地上，使农民的自由流动受到了极
大的限制。在改革开放以后，虽然开始允许农民进入城市经商和打工，但农村居
民仍然没有在城市定居的权利，而是实行暂住证制度。暂住证制度既可以看作是
这种城乡壁垒存在的标志，也可以看作是弱化这种壁垒的措施。
在中国，二元户籍制度∞这种身份制度是将人们分为不同身份群体的次级社会
制度，构成了一种弹性很低的社会结构体系。美国社会学家帕金把这种身份制度
看作是“社会屏蔽”@(Social Closure)。他认为，多种社会集团通过一些程序
将获得某种资源的社会可能性限定在具备某种资格的小群体内部，为此就会选定
某种社会的和自然的属性作为排斥他人的正当理由，这些属性包括：民族、语言、
社会出身、地域宗教等。在社会屏蔽下，各种不同身份之间有明显差异，不同身
份的社会成员占有不同的社会资源，拥有不同的社会权力，并且具有不同的机会
结构，个人一旦获得某种社会身份，在很大程度上会成为终身的，而且很难依赖
个人的力量加以改变。所以说，农民要想变自己为城镇户口，没有职业变动等特
殊的理由和关系，几乎是不可能的。
(二)教育制度
当前我国教育发展中比较突出的不公平，主要表现为无视城乡差距，以城市
社会和居民为出发点的“城市中心"价值取向。这种不公正的教育制度导致农民
的受教育权缺失。
从教育层级来看，主要集中于城市的高等学府所获得的公共资源远远多于中
小学；从城乡差别来看，城市的公立教育机构获得的资源远远多于农村的公立教
育机构。长期以来国家每年几百亿的教育经费大部分用于城市，广大农村则依靠
。二元户籍制度的概念由郭书田、刘纯彬等人在1988年第9期《经济研究参考资料》上发表的研究报告《--
元社会结构一城乡关系：工业化、城市化》中首次提出。他们认为当今中国的社会结构是二元的，一元是由
市民组成的城市社会：另一元是由农民构成的农村社会，他们的最大差别只在于是否持有农户户口。因而这
种二元结构是以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事
业投入制度在内的一系列社会制度体系。
。同春芬。转型时期中国农民的不平等待遇透析[M]．北京：社会科学文献出版社，2006，
利益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
自己的力量办教育。据统计，农村和小学义务教育经费只有60％,----70％由财政预
算内解决，其余30％一--40％由社会团体、个人办学、社会捐资、公民集资办学、
学费杂费和其他来源解决。①同时农村的教师队伍也令人担忧，那些受过良好教育，
具有较高教学能力的教师被安排在城市，农村则师资奇缺，不但数量难以达到要
求，而且教学质量更成问题。在这种办学条件下，农民子女仍要付出沉重的代价
去跨越更高的升学门槛，尽管如此，农民子女升学也面临不同的待遇。以高考制
度为例，中国的高等教育资源分配基本实行计划体制，统考而不统一录取分数线，
许多地区对城乡考生设定不同的分数线，暴露出高教资源分配中的“城市中心”
倾向。大学收费制度并轨的改革，不仅为各公立大学利用国家慷慨提供的公共资
源谋求学校自身的福利创造了得天独厚的条件，同时也提高了弱势群体子女跨入
大学深造的门槛。这种不平等的教育制度在很大程度上损害了处在社会底层的农
民群体的利益，损害了农村孩子的受教育权，保护、支持了城市强势群体在教育
方面所享有的权利和利益。
(三)就业制度
在传统的计划经济体制下，政府明文规定不准各单位私自从农村中招工，不
准录用“盲目"流入城市的农民在城市务工。改革开放以来，对农民进城务工放
松了限制，但政府的就业政策仍向城市倾斜，农民就业受到歧视，有些城市和部
门继续变换手法向农民工乱收费。例如强迫农民工办理各种就业证、健康证等证
卡。十几年来，城市职工工资有了大幅度增长，而农民工的工资几乎原地不动，
在劳动力几乎无限供给的情况下，农民工的工资显然被人为地压低了。农民工的
劳动条件恶劣，工资水平低下，而且经常被拖欠。据统计，截至2003年年底，全
国9400万农民工累计被拖欠的工资高达1000亿元，人均达1000元圆。在这种歧
视的就业制度下，农民成为了劳动力市场上的弱势群体。
(四)社会保障制度
社会保障一个重要的特征就在于它对于全体国民的普惠性和一致性。我国宪
法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，
有从国家和社会获得物质帮助的权利。”但在实际执行中，城市和农村的社会保障
。同春芬．转型时期中国农民的不平等待遇透析[M]．北京：社会科学文献出版社，2006．
。杨启成，袁国旺．尤努斯经济学思想的中国借鉴一以中国农民工问题研究为背景[J]．集团经济研究，2007，
4农民群体弱势地位的表现和成因分析
制度被分成两个板块。城市居民享受医疗保险、失业保险、养老保险、最低生活
保障等多项社会福利，而农村人口只能靠单一的传统家庭保障，只有少量贫困人
口享受微薄的社会救济，农民不得不养儿防老。从卫生资源的分配来看，根据第
五次全国人口普查数据，我国城乡人口比例大约为36％和64％，但城乡公共卫生
资源占有的比例刚好颠倒过来，即城市占了60％以上，而农村占了不到40％@。
目前广大农村特别是偏远地区的农民就医难的问题日益突出，农民缺医少药、贫
病交加的现象非常严重。从社会保障最核心的失业保险方面看，城市居民在失业
期间有失业补助，但农民工却没有，一旦失业就等于失去了任何经济生活来源，
他们中就有人被逼以犯罪作为对社会不公的“终极反抗”。广大农民长期被排斥在
社会保障之外使得农村社会保障制度严重滞后，中国农民缺乏有效的社会安全网，
难以应对人生及市场经济的风险因素圆。
4．2．3农民缺乏顺畅的利益表达渠道
农民缺少参与政治的具体组织形式和渠道，导致农民很少介入政治，参政能
力弱化，农民基本上是现实政治的被动接受者，而不是现实政治的积极参与者。
他们没有城市居民所具有的那些参政、议政甚至执政的机会和场合。在政治决策
上也就顺理成章的在某种程度上被忽视。’这主要体现在几个方面：
在我国各级各类权力机构中，例如党代会、人代会和政协中，农民代表极少，
与他们在总人口和党员中所占的比例极不协调。即使是有几个，也是作为劳动模
范，而很少有参政的能力并代表农民的利益。在这种权力配置格局下，农民对于
国家的各种活动的决策，很难有影响和发言权。加之农民所具有的分散性、怯懦
性等特点，决定了他们只能期待城市利益主体和决策者对自己进行一些照顾。
农民缺乏表达利益的组织形式。一般而言，当人们的利益受到侵害时可以找
自己的代言组织寻求帮助，通过代言组织实现与外界的平等对话。而对于占中国
人口大多数的农民，他们还没有自己的利益代言组织(如农会)，尽管不少地方成
立了一些农民组织，如果业协会、蔬菜协会、竹农协会等，但这些组织大多只发
挥经济职能，在影响农业政策的制定方面并不能起到有效的作用。村委会是村民
自治组织，可以在一定程度上代表农民的利益，但其主要作用是对村庄内部公共
。刘奇．三农问策：走出制度冈局[M]．合肥：安徽人民出版社．2005．
回同春芬。转型时期中国农民的不平等待遇透析[M]。北京：社会科学文献出版社，2006．
·35·
利益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
事务的管理，其参与的公共资源分配层次很低，在向外部表达农民群体利益诉求
方面却无能为力。在城市中情况恰恰相反，工人有工会、私营企业有工商联，包
括各种工业行业和政治经济精英在内的城市群体已经正在形成各自独立的利益集
团，通过各种有力的方式影响政府各项政策的制定。
当农民无法将自己的愿望主动反映给决策者时，农民真正能够表达自己的利
益的渠道就是上访。但上访并不是一种正常的、民主的渠道，而是一种无奈的选
择。由于信访部门的工作是被动的，缺乏发现问题的主动性，因此效率并不高。
上访比较多也从一个侧面说明了农民缺乏顺畅的渠道表达自己的利益要求。农民
的意愿虽然可以通过决策者利用各级组织或者下派调查组调查向上反馈。但是这
对农民来说，是一种被动的利益表达方式。由于农民群体不能通过正常的渠道主
动反映自己的愿望和影响决策者的制度安排，这就决定了农民只能被动的接受经
过强势利益集团影响下的政策安排，这种不畅的利益表达方式使农民群体在利益
格局中处于弱势地位。
缺乏社会化的信息披露渠道为农民声援和呼喊。农民社会化程度低，与外界
交往不多，当农民遇到了困难，受到了不公正的待遇，没有正当的信息披露渠道
(社会舆论、新闻媒体等)来唤起他人、其他主体或者政府部门的注意，不能得
到社会的帮助和支持，所受到的不公正待遇不能得到及时的纠正。与城市利益集
团相比，农民无法利用社会化的信息披露渠道来呼吁决策者的政策保护。这既是
农民长期处于弱势地位的原因，也是社会弱者的一种表现。
长期以来，城乡居民不能平等的拥有经济和政治资源，致使农民的政治影响
力十分低下。正如布坎南所说，权利上不平等，经济上就无效率。一个社会中最
大的人群被压缩了权利，政策上必然出现系统性的偏差。仅从几十年的农业政策
史及其经济后果来看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害
农民利益进而损害全社会利益的政策出台的重要原因①。政策制度因素加之农民缺
乏有效的政治表达机构和顺畅的利益传递渠道，使农民群体失去了平等参与社会
竞争的机会，他们的政治权利受到了限制，导致了农民在同城市利益集团博弈中
处于劣势。
”盛洪．让农民自己代表自己[J]．改革内参，2003，(3)．
-36-
5农民群体与城市集团在政府决策巾的博弈分析
5农民群体与城市集团在政府决策中的博弈分析
制度变迁的力量一般不取决于人们的主观愿望，而是取决于利益集团或群体
的力量对比。国家各项有关于农业、农村的政策的制定，其本身也是各利益集团
或群体力量对比的一种结果。在“三农’’问题上，存在着博弈的两大力量——城
市利益集团和广大农民群体。作为农民来讲，当然希望整个国民收入的分配及国
家政策，更多地向“三农”倾斜，投入更多的资金，提高农产品的价格，等等。
而城市居民则相反，因为在国民收入既定的情况下，分配格局的调整，对农民的
倾斜，就是对城市居民的损失。下面用一个简单的模型来说明利益集团或利益群
体的力量如何决定政府的决策过程。
5．1基本模型
5．1．1诺思的国家悖论
诺思的国家悖论提出，国家的目的是双重的：第一个目的是通过界定形成产
权结构的竞争与合作的基本规则——即在要素和产品市场上界定所有权结构一
——而使统治者的“租金”最大化，第二个目的是在第一个目的的框架中降低交
易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加。这两个目的并不完全一致，第
二个目的包含一套能使社会产出最大化而完全有效率的产权，而第一个目的是企
图确立一套基本规则以保证统治者自己收入的最大化，或者，如果我们愿意放宽
单一统治者的假设，那么就是使统治者所代表的集团或阶级的垄断租金最大化；
使统治者(和他的集团)的租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济
增长的效率体制之间，存在着持久的冲突①。这就是著名的“诺思悖论”。
经济学家假定人是理性的、追求效用最大化的“经济人”。越来越多的经济学
家不相信国家是善良仁慈、没有私心的组织，诺思也属于这一类经济学家。他的
国家模型考察的是一个有“统治者”的国家：统治者的目的是福利或效用最大化@。
对于任何一个统治者来说，租金最大化和产出最大化都是不可兼得的。所以，国
。道格拉斯·C·诺思．经济史中的结构与变迁[M]．上海：三联书店，1994．
回道格拉斯·C·诺思．经济史中的结构与变迁[M]，上海：三联书店，1994．
-37-
利益集团视野下的。三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
家双重目标之间的矛盾，实际上是国家选择实现自身利益最大化方式过程中发生
的矛盾(见图3)。
从图3可知，统治者在光滑的曲线上如何“寻找”到一个均衡点，并最终选
择哪种目标组合，还取决于其所面临的约束条件。决定国家目标的一个不容忽视
的约束条件就是统治者的任期及活动周期。
假定统治者的任期约束非硬性，而是一个有很大空间的变量，则任期本身由约
束条件转变为政府追求目标。特别是若政府④所受约束较少，自由裁量权较大，那么
只要在任就会有可观的租金收入。此时政府目标就会由租金最大化转变为任期最
长化。对于如何实现任期最长化，政府首先考虑的是保持政治及社会稳定，必要条
件就是得到广泛支持，由此任期最长化的目标进一步明确为支持率最大化。这里，
无论是中央政府还是地方政府，社会稳定都是它们追求的首要目标，在制定和实
施政策时，都会以最大化的支持率为出发点。因此在本文的分析中不对中央政府
和地方政府加以区分。故下文将以支持率最大化作为政府首要目标来考察政府决
策模型。
图3：国家的目标及其冲突
5．1．2政府决策模型
假定政府支持率与支持其的利益集团的影响力成正比，则政府最大化支持率
。严格的说，国家、政府、统治者是有区别的概念。政府是指政体安排，国家更多地偏重地域和疆界的概念，
而统治者指的是具体控制权力人。但是，国家的职能是由政府来行使的，政府最终要掌握在统治者手里。因
此，在这里对这三个概念不作太细的区分。
5农民群体与城市集团在政府决策中的博弈分析
的过程，即为使支持其的利益集团影响力之和占全社会利益集团或群体影响力总
和的比重最大化的过程。假定社会中有11个利益集团，影响力分别为
E(i=1，2，⋯，刀)。政府就某一社会问题可以做出政策选择8(J=1，2，⋯，研)。某一政
策￡会使g(q≤挖)个利益集团或群体受益，即V(弓)≥o(f-1，2，⋯，g)。那么政府制定
政策的最优行为策略就是：
maX丁(e)=max旦—1—一(11)
窆{FI以(e)≥o}
ΣE
其中窆{引u(弓)≥o)代表在政策弓中受益的g(q≤”)个利益集团的影响力之
和，即所有i=1支持政府的利益集团的影响力总和；z(￡)代表政府实旅乞时所获得的
支持率。下面考察上述政府决策机制框架下政策形成过程中的各方博弈。
5．2非平衡博弈下的结果——最后通牒模型
这里我们借助于行为经济学家Werner G／／th和Erievan Damme①提供的最后通
牒模型的试验结果考察决策形成的机理。最后通牒模型是这样的：假设有一个值为
正数的c，要按以下程序在x和】，之间进行分配：X先提出一个分配方案(x，Y)，其
中x+y=c并且0≤Y≤c。对于这个分配方案，】，可以接受，也可以拒绝。如果y接
受这个方案，则X得到x，Y得到Y=c—X：如果】，拒绝，两人均得零，实验不重复
(如图4所示)。
“"Wc'mcr G／／tk Erievan Damme，Information,Strategic Behavior,and Fairness in Ultimatum Bargaining：An
Experimental Study【J】。Journal ofMathematical Psychology,1998：42．
利益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
结果
图4：最后通牒模型的决策过程
按照传统经济学和博弈论的观点，】，认为得到Y总比不得到好，所以分配的结果就
是c-,0+)。但实验的结果却很接近于(丢，詈)。Werner G西th给出了这样的解释：X
Z二
之所以提出上述方案，除了害怕因y的拒绝而一无所获之外，还考虑到了】，的福利
水平。
为了证明这一点，Werner Git th又将这个模型作了改进，那就是】，只能否决从
而放弃自己的所得，但他的否决对于X得到x不构成影响，或者】，干脆就没有否决
权，即他只能接受X提出的方案(参考图5)。在这种情况下，X就不必害怕因y的
拒绝而一无所获。但实验结果却仍与改进前类似。
y 结果
图5：当Y只能否决自己所得或根本无否决权时的
最后通牒模型的决策过程
5农民群体与城市集团在政府决策中的博弈分析
假定上述模型中的双方为政府和农民利益群体，上述结果意味着，无论何种情
况政府都会考虑农民利益。其作用机理可以套用政府决策模型的分析框架来解释，
此时政府制定政策的最优行为策略改写为：
窆{ck(￡)≥o}
maX丁(P)=max旦——F—一(12)
Σ‘
p=l
其中，C为农民利益群体的影响力；聊为农民利益群体在政策P中受益的成员
数，以为农民利益群体全体成员数。因此，x即政府做决策时，不但会考虑自己的
福利状况，出于以上支持率最大化的策略，还会照顾到】，即农民利益群体的福利状
况，在这两种方向相反力量的制衡下，得出了(等，与)。
将这个模型进一步改进：c要在X，】，和Z之间进行分配，即先由X提出一个
分配方案(z，Y，z)，其中x+y+z=c并且0≤工≤c，0≤Y≤c。Y可以接受或拒绝，Z
没有任何权利。如果】，接受这个方案，则X得到x，Y得到Y，Z得到z=c-x-y；
如果】，拒绝这个方案，则三人均得零。此时的实验结果表明：X将会以牺牲Z的分
配份额为代价来贿赂】，，以便和】，一起来瓜分Z的利益，结果也得到了】，的默许。
假定上述模型中的三方为政府、城市利益集团和农民利益群体，上述结果意味
着农民利益将受损。其作用机理同样可以套用政府决策模型的分析框架来解释，
即政府做决策时，除了会考虑自己的福利状况，出于以上支持率最大化的策略，还
会照顾到】，也就是城市利益集团的福利状况，在这两种方向相反力量的制衡下，
X在增加】，的份额的同时也增加了自己的份额x，最终使得z=c一工一Y减少。在第
四章的分析中，我们知道，从影响集团或群体影响力量的指标上来看，农民群体
的力量远远小于城市利益集团，无论在经济还是政治地位上都是一个弱势的群体，
显然这里C<C。假定任何有关三农问题的决策都具有分配含义，即非帕雷托改
进，即每种决策方案中农民利益群体与城市利益集团都是对立的，则政府在政策
选择过程中的最大化行为可以表示为：
利益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度maxT(P)j=j旦：—max—挈F二—m一ax[=丧i2彘i，，：i2丧i】c13-PiI= ()，
弋F l巨’t c
r p’r c
r ★王c
—二一l
t=l
这就是政府城市偏向性政策的形成机理。这意味着政府将选择城市利益集团
作为依靠力量，这可以被我们的经验所证实。张曙光分析指出，“我们的政府一直
是城市的政府"①。处于统治地位的个人在政治上依赖于特定群体集团的支持，这
些集团使政体生存下去。经济政策在这个意义上讲是维持政治支持的手段。②正如
诺思所说，“在竞争约束下，统治者将避免触犯有势力的选民"@。
5．3结论
从博弈结果可以看到，如果仅有两个参与者，即除了农民利益群体之外，在农
民之上只有一个中央政府，那么根据上述研究结果，无论有没有参与决策权，农民
的福利水平都会被决策者所考虑。但是在农村政策的利益博弈过程中，涉及到是农
民利益群体，城市利益集团和中央政府。这时农民的情况就和改进后的三方模型中
的Z类似，没有参与决策权的农民利益群体应得的利益份额就会被其他利益集团
所忽视甚至侵蚀。。
其次，从博弈结果反推，还可以看到农民没有参与决策权是带来这种博弈结果
的假设前提。农民决策权的大小又取决于农民的政治影响力大小。农民群体收入
水平的低下、福利状况的恶化、政治和舆论的掌控力度弱小加之不合理的政策安
排和制度歧视，使得农民群体在政策制定面前显得无能为力，相反城市利益集团
却表现出极大的优势。组织化程度低下使中国的农民无法组建西方国家那样的农
业利益集团，进行“院外游说”来有力地影响政府决策。从国际上看，农业利益集
团在农业发达国家中都发挥着极其重要的作用，美、日、法等国农民通过组织利益
集团成功弥补自身在人口数量和产业上的先天缺陷。农业利益集团对于改变中国
农民的弱势地位，解决“三农"困境具有重大的借鉴意义。
。张曙光，赵农．决策权的配置与决策方式的变迁——关于中国农村问题的系统思考[J]．中国社会科学评论，
2002，(1)．
圆卢现祥．新制度经济学[M]．武汉：武汉大学出版社，2000．
谤道格拉斯·C·诺思．经济史中的结构与变迁[M]．上海：三联书店，1994．
6农业利益集团影响决策制定的国际借鉴
6农业利益集团影响决策制定的国际借鉴
6．1美、法、日等农业大国的主要农业利益集团
从国际上看，农业发达国家中都存在发挥着重要作用的农业利益集团，它们被
认为是在西方经济中组织得最好而且影响最大的利益集团，例如美国的各种农业
联盟、法国的农会和日本的农协。
(一)美国农业利益集团
美国是世界上利益集团参与政治最活跃的国家。美国农场局联盟、全国农场
主联盟、美国农业运动、美国大豆协会、美国牛奶生产者联盟、小麦玉米生产者
协会等农业组织，是农业利益集团的杰出代表。其任务是维护自身利益，对国会和
政府施加影响，促使有利于农牧场主的农业立法和政策被通过并执行。
美国目前从事农业的劳动力只有200万左右，不到美国人口的2％。美国农民属
于规模小、组织水平高、政治能量大的利益集团。由于人口规模小，政府的农业支
持政策对每个农民来说可谓利害关系重大。2001年联邦政府农业直接补贴占农场
农业净收入的42％。例如，2001年美国农业的净收入为490亿美元，其中207．26亿
美元来自联邦政府的直接现金支付，平均每个农场补贴9539美元。尽管政府援助
作为弱质产业的农业，意味着一定的效率损失，但执政党必须如此，否则将承受巨
大的政治压力④。在美国，许多农业利益集团组织会通过“院外活动"来维持它们
在农业立法过程中的作用。它们在华盛顿或各州的政府都设有常驻办事处，以便
同国会议员保持密切的个人接触；同时雇佣专门对议员进行疏通活动的专职人员
代表它们的利益，这些专职人员叫做“院外活动家”(10bbist)。他们活跃在政府
决策的各个层次，积极设法影响对农业政策制定起重要作用的国会工作人员，影
响国会研究和情报部门的报告，并最后影响议员的态度，使他们促成有利于自己
的立法等。
例如作为美国最大和最具影响力的农民组织美国农场局联盟@。该组织虽然是
讲张桂林．宋宝辉．美国联邦政府农业补贴[J]．世界农业。2003，(11)．
。美国农场局联盟成立于1919年，拥有会员500万人以上。该组织在地方、州、国家和国际上代表着美国数
百万农民和畜牧生产者的利益，美国《财富》杂志连续将美国农场局联盟评为华盛顿最具影响力的农民政治
组织。
利益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
非党派的，但为达成成员的目标，在政治上却非常积极，他们参与立法和院外活
动。．美国农场局联盟在华盛顿有一个国家政策工作小组，包括两部分：精通农场
局问题的专家组成的院外活动家和精通政策制定的专家。他们在地方会议、州会
议和美国国会大厦代表农业和美国农村人的声音。为了实现联盟的政策，这些专
家每天保持与国会和制定政策机构的联系，代表农场局成员出现在国会听证会和
相关机构中。
农业利益集团在美国政治中，尤其是与农业政策有关的政治领域里的影响力
是巨大的。长期以来，美国的农业政策不断进行调整，形成了非常复杂的农业政策
体系，但它的中心目标始终没变：即通过农产品计划和价格支持来保障农民收入。
比如2002年5月美国颁布的新农业法，以为农场主“提供可靠的收入安全网’’为
首要目标，在农产品补贴、资源保护、农产品贸易促进、农业信贷、农村发展、科
研和技术推广、能源发展、农作物保险和灾害救助等方面，出台了一揽子支持措施。
虽然在布什总统签署农业法案的当天，遭到来自加拿大、澳大利亚、欧盟和巴西等
国强烈反对，纷纷指责美国的这一法案和世界自由贸易精神背道而驰，但新农业法
最终还是得以实施。据美国农业部测算，新农业法实施后的十年里政府补贴农业的
资金为1900亿美元，比1996年农业法增加约830亿美元固。
。美国农民的组织水平之高，政治影响力之大，一直为世界所公认。美国农业利
益集团能比城市利益集团更容易影响国会的决策，因为若得不到农民的政治支持，
无论是哪一个政党，都可能在大选中失败。当然，在农民集团目标达成的过程中，
政府也起着不容忽视的作用。此时，政府把农民的政治组织看作是与农民联系的
有效中介和纽带。
(二)法国农会
法国是欧洲第一农业大国，其农民利益集团十分发达。法国社会学家埃尔维
厄·贝特朗(Hervieu Bertrand)曾说：“要当个法国杰出的政治家，你必须一脚
踏在巴黎，一脚踏在农村"@。这说明了法国农民在法国政治中的重要地位，而法国
农民的力量来自于其较高的组织化程度，也就是说，法国农民的组织化程度高，因
而才形成了强大的政治力量。法国的农民组织比较多，在这些农民组织中，农会具
。阙巍．美、日、法农qk利益集团的比较研究及其启示[J]．南京工程学院学报，2006，(1)．
。张富良．农联盟：法国最重要的农民权益保护组织[J]．中国农村经济，2006，“)．
．44．
6农j也利益集团影响决策制定的国际借鉴
有举足轻重的地位。
法国农会(CGA)成立于1924年，其性质属于公立公益机构，它兼有两项主要职
能：(1)代表农民和农业界的利益。农会是农民和农业界在向法国政府及欧盟讨价
还价的代言人，在法国政府及欧盟制定各项有关农业政策时提出各自的立场。(2)
向农民提供各项服务。在法国，农户可以不参加合作社，但必须参加农会。国家立
法规定从农业税中拿出一部分(2～3欧元／公顷，包括森林)作为农会的经费(这约
占农会经费的90％)。在全国的116家农会机构中，有94个省级农会和22个大区级
农会，另外还有由全国省级和大区级农会主席组成的国家级农会常设委员会
(APCA)。它主要通过干预政府(主要是农业部)、议会及其他行政机构的各种政府
行为来保护法国农民的利益。
作为主要的农业利益集团，法国农会是政府与农民沟通的主要渠道，政府在出
台新的农业政策前要通过各级农会广泛征求农民的意见，农民的具体要求也通过
农会向政府反映。另外，法国还制定总理与协会的定期磋商制度，便于农民参与决
策。在和政府正式谈判时，农会就便成了一种压力集团。1965年，戴高乐就是由于
缺少农民的支持而在首轮选举中未获得半数选票的(44．6％，对手密特朗为32．7％)。
因为他拒绝英国加入欧洲市场，这使得渴望扩大出口量的法国农民失望了，并且在
共同市场的马拉松式的谈判过程中，掀起了暴力示威活动。而在1995年法国总统
选举前夕，候选人巴拉迪尔总理前往北部里尔地区游说拉票，遭到当地农民强烈抗
议，农民们不满意农产品收购价过低，在当地政府办公厅前焚烧车轮等物以示抗议，
他在4月23日大选首轮投票中就名落孙山@。
(三)日本农协
在战后的日本，利益集团逐渐成为影响决策过程的政治主体，尽管它并不是
正式的决策成员，但由利益集团、有关省厅及国会议员构成的“次级政府"却支
配了特定领域的政策制定及其实施过程。在农业领域，农民利益集团也不例外。
根据1948年制定的《农业协同组合法》建立的日本农业协同组合(简称农协)
是日本最大的农业和农民团体，几乎所有的农户都被组织到农协中来。
日本农协分为全国农协、地方(都、道、府、县)农协和基层农协三级组织。
基层农协是农户自由组织的，原则上必须由15名以上的农民发起并得到行政部门
哪闫磊等。农业利益集团的国际比较研究及其启示[J]．农业经济问题，2005，(12)。
-45．
利益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
的认可才可以成立，一般经营与农业生产者有关的农产品收购、生产及生活资料
供应、信用保险、农业生产指导、医疗福利等业务。地方农协除地方农协中央会
外，还有经营农业经济、信用、保险、卫生保健等业务的四个联合会。全国农协由
农协中央会和从事不同业务的全国联合会构成，其中全国联合会包括管理农产品
及农业生产、生活资料贩卖业务的“全国农业协同组合联合会”(简称“全农’’)、
管理农协成员储蓄和信贷工作的“农林中央金库’’(简称“农林中金”)、经营农协
成员保险业务的“全国保险农业协同组合联合会’’(简称“全共济联’’)以及“全
国卫生保健农业协同组合联合会"(简称“全厚生联”)。
与工会组织林立的现象相反，农协具有较强的整合能力，即聚合农户的利益
要求，然后反映到决策中心，并对决策过程施加压力，使这些利益要求得到实现。
拥有八百多万成员的农协能在国会议员选举中协调农村选民的政治资源(选票)，
将支持农协利益的候选人选进国会。
上述状况在国会中得到充分反映，支持农协利益的国会议员为数甚多，仅在自
民党所属议员中就超过了370名(1987年)。国会中有许多跨党派农林议员集团，
由这些议员组成的“农林族”议员在国会中的势力很大，甚至一度被称作无敌的“农
林族’’①。另外农协起到协助政府落实农业政策的行政性功能，因而与行政机构、
特别是农林水产省的关系十分密切，进一步增强了农协的政治影响力。
日本农业在很大程度上是依靠政府的巨额财政补贴(农产品价格补贴与农业
补助金等)维持的，近百年来其性质始终没变。这种保护性措施不仅导致大米生产
过剩、粮食管理赤字增加，同时使国内农产品价格大大高于国际市场，因而遭到
国内其他利益集团的反对。究其原因，就在于日本的农民集团在政治上处于优势地
位，具有很强的利益表达能力。目前，日本农业人口不足全国总人口的5％，但控制着
全国25％的选票，并且有自己的得力的团体——农协，从而迫使政府决策必须顾及
农民的要求，对农业保护政策欲罢不能，并使得其在农产品国际贸易自由化的潮流
中陷入了尴尬的境地②。
o王新生．日本的利益集团[J]．日本学刊，1993，(1)．
圆李成贵．国家、利益集团与。三农”困境[J]．经济社会体制比较，2004，(5)．
．46．
6农业利益集团影响决策制定的国际借鉴
6．2发达国家农业利益集团对解决中国“三农"困境的有益启示
李成贵(2004)在分析中国“三农"困境时，指出，其深层的原因就在于城乡
利益集团力量对比相差悬殊。在中国的社会博弈中，农民在利益表达、利益综合、
政策制定、政策实施的整个过程中始终不能形成积极的参与和有效的影响，目前我
国农民尚未形成真正的农业利益集团，农民不能通过组织化来争取自己的利益。
在此大背景下，借鉴发达国家农民组织的经验，把中国农民组织起来，建立自己的
利益集团具有极其深远的意义。
首先，农业利益集团的出现可弥补政府与农民之间存在的信息不对称，有助
于推动立法者、政策执行者与公众之间的信息沟通，使政府决策成为基于各方利益
下合作博弈的结果，而不是少数优势利益集团强加于人的利益再分配过程。其次，
农业利益集团使农民的利益要求得以集中提出，有助于将个体农民的真实呼声和
利益诉求通过组织化的集体行动来表达，在法律的平等框架下争取和维护自身的
合法权益，从根本上改变农民群体相对于城市利益集团在博弈中的弱势地位。最
后，充分借鉴发达国家农业利益集团在经济组织层面上的作用，农业利益集团有
利于实现农业的规模效益和农业产业化经营，提高农民的收入水平。
利益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
7政策建议
站在利益集团的视角来看，“三农”问题的形成，在于农民作为现阶段的弱势
群体，缺乏与城市利益集团平等博弈的权利。“农民尽管迫切希望能够改变现状，
但又缺乏改变现状的能力和途径，仅存在自己的利益群体，而没有自己的利益集
团”∞，改革开放后，城市集团凭借较小的规模、较高的组织化程度以及较强的资
源控制力成长为压力集团，在与农民群体的博弈中争取到了更多的政策支持。作
为传统体制下的既得利益集团，城市集团对资源分配的城市偏向产生路径依赖。
在国家偏向型的发展战略下逐渐形成的一系列制度歧视，又使农民群体陷入了制
度性贫困，加剧了他们的弱势地位。因此，解决“三农’’困境就要赋予农民平等
的博弈权，建立健全保护农民利益的相关制度。
7．1促成农民利益集团的形成
建立有组织的农民利益集团可以将个体农民的利益诉求通过组织化的集体行
动来表达，在法律的框架下争取和维护自身的利益。农民利益集团的建立还可以
有效克服集体行动中的困难，降低单个农民所承担的维权成本。政府决策中如果
有农业利益集团的参与，更多的是在兼顾各方利益前提下合作博弈的结果，而不
是一方或几方强势利益集团把持话语权下强加于人的利益再分配过程。为此，第
一，依托农业产业化经营的组织形式发展农民利益集团。目前包括“公司+农户"、
“社区合作社+农户"、“农民专业合作社+农户’’、“专业批发商+农户"在内的组织
形式己日臻成熟，并在客观上发挥着“三农"利益代言人的作用。现在要做的是，
在继续发育这类组织的同时，赋予它们政治活动的合法空间，把它们按照适当的
方式改造成为政治性的基层农民协会，并逐步建立全国性的农民协会。第二，鼓
励收入差距在一定限度内的合理拉大。例如通过转包、转让、互换、入股、租赁
等形式实现土地使用权的适当集中和土地的适度规模化经营，以便产生一批热衷
于组建农民利益集团的农业大户。他们将会更好地参与公共政策的决策以获取较
大收益，客观上也会带来其他成员利益的提高。第三，健全农民利益集团的规章制
6程浩，黄卫平，汪永成．中国社会利益集团研究[J]．战略与管，2003，(4)
．48-
7政策建议
度。最重要的是要赋予农民加入与否的自由，通过自身服务使农民真正受益从而
吸引农民的加入。
7．2增强农民利益群体的力量
由政府决策机制可以看出，城市利益集团的决定性力量导致了一边倒的政府
政策。从这个角度讲，建议在于增强农民利益群体的力量。
第一，加强对农村的财政投入力度，特别是教育投入。
政府财政支出不能仅仅把目光放在更容易关注到的城市居民和城市地区， 而
应努力为所有公民提供大致相当的公共服务和公用设施，以体现财政的横向公平
原则。为此，需要继续加大财政对农业生产的直接投入力度。我国的农业基础还
相当脆弱，抵御自然灾害的能力还十分低下，因此，财政还应继续加大对农村基础
设施的投入力度；在现行分税制财政体制中要逐步增加转移支付力度，为县乡财政
非常困难的贫困地区农村发展提供更多的资金支持。
目前，国家教育投入的缺失造成了农村教育的薄弱，限制了农村劳动力素质
的提高，为此要加大政府在农村教育方面的投入。农村义务教育存在的最主要的
问题是教育经费投入不足。义务教育不仅是强制性教育也是国民教育，国家投入
应该成为经费来源的主渠道。与国际上其他国家相比，我国财政性教育经费占GDP
的比重，近年来一直徘徊于2．5％～3％④。这显然与中国的长期经济增长不相适
应。其次，调整教育投入结构，加大农村义务教育的投入，大力发展职业教育。
农村已经为城市输送了大量的资金和人才，现在城市有能力也有责任对农村教育
进行“反哺”。一方面，国家要改变以往那种“重城市、轻农村"的不合理投入，
增加农村教育经费比重，尤其是要增加贫困地区的投入，彻底改变“穷地方办穷
教育"的模式。虽然目前农村义务教育实行县、乡、村三级办学，但是对贫困地
区的教育应该由中央和省财政来负担，减轻三级办学的压力。另一方面，加强对
教育资金运用的监管力度，运用行政手段、经济手段和法律手段从根本上保证教
育专款专用。
此外，还要建立和完善新的资源配置机制。一是生源均衡配置机制。不分重
点学校和非重点学校，不进行户籍限制，为流动人口子女提供平等接受义务教育
。中国财政年鉴编纂委员。中国财政年鉴2005[Z]。中国财政出版社，2006。
．49·
利益集闭视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
的条件，有利于保障适龄儿童接受义务教育的平等权利。二是教学内容共享机制。
现代远程教育应把优质的教育资源、先进的教育理念和科学的教学方法送到农村
地区，加快城乡之间优质教学资源共享的步伐。三是教育人力资源配置机制。通
过支教、地区和学校对口支援等制度的建立，统筹教师资源，加强农村薄弱中小
学师资队伍建设。
第二，国家政治资源要在农民群体和城市集团之间均衡配置
目前，国家的政治资源在城市集团和农民群体之间的配置并不均衡，掌握更
多政治资源的城市利益集团在现存的利益博弈中，处于有利地位，而农民群体则
处于不利地位，利益蒙受损害。为了增强农民群体的政治影响力，需要依靠法律
增加农民在决策层中代理人的数目。具体地说，在党代会、人代会之类的国家权
力机构中，农民代表比例必须与其人口占全国总人口的比重相一致，而且其代表
的产生必须真正是由本阶层居民所推选，这样，这些代表才能真正代表和维护农
民群体的利益。一旦农民的政治资源控制力加强了，其对决策者的约束权重就会
上升，政府必然更加关注农民利益，保障其在资源分配中的平等地位。
第三，实现媒体与广大农民群体的良性互动。
在媒体发达的现在社会，农民在媒介环境中被边缘化，无法享有媒介所传递
的信息，政府要从中加强调控的作用，使农民有机会与权利接近媒体，社会才能
稳定与发展，媒体自身也要树立责任感，积极为农民弱势群体服务。首先，政府
应以国家财政投资进行广电设施建设，扩大频道资源，让广大农民群体收听、收
看到与城市居民同等质量的广播电视节目，满足农民对经济、政治信息的需求量，
进一步扩大农民参与政治决策的渠道。其次，商业化运作的媒体应负起切实的责
任。媒体不仅要为自己谋利，也应有“兼济天下’’的责任意识，在追逐利润的同
时也不能忘了自己的文化属性，踏踏实实地为农村的发展作一点贡献。媒体记者
应更多地深入到农村，多多反映农民的生产生活。从长远看农村必将繁荣，农村
并非没有市场，只是媒体自身缺乏调查分析，不能把握农民的接受心理和接受方
式。在中央已把“三农"问题确定为重中之重的背景下，媒体更是有必要向农村
延伸，向农民提供他们关注和喜欢的内容，这样不仅为农村发展作出了贡献也拓
宽了自己的生存空间，壮大了自己，可谓“一箭双雕’’!当然，将目光投向农村
不会像在城市中策划一个节目可以收到立竿见影的效果，它的投资成本的收回也
7政策建议
许会很长，但是一个谋求长期发展的媒体是不应该忽视这个问题的。
7．3改革传统的户籍制度
长期以来，我们一直通过严格的户籍制度限制着农村人口进入城市。综观世
界各国户籍管理制度不难发现，户籍制度有其存在的客观必然性，即：(1)户籍
制度是证明公民身份、便利公民合法地参与各项社会经济活动的需要；(2)户籍
制度能为国家行政管理提供基本的人口数据。只是在我国，由于长期的计划经济
体制的影响，我国的户籍制度被赋予了教育、就业、保障、医疗、住房、福利等
一系列方面的附加功能。这种附加的功能在很大程度上导致了城乡居民之间享有
权利的巨大悬殊。户籍制度的存在以及禁止农业人口自由地进入各类城市参与城
市劳动力市场竞争，限制了农业人口福利水平的增进，是造成“三农”困境的体
制因素。因此，解决“三农”困境要围绕着改革传统的户籍制度为中心，同时进
行平等权利的制度改革。也就是将城乡分割的二元教育制度、二元医疗制度、二
元社会保障制度、二元就业制度、二元财政制度、二元金融制度等一元化。
进行一元化制度改革，彻底淡化户籍的政治、经济和社会功能，具体措施是，
政府增加对农村义务教育的公共财政投入，免除义务教育的一切费用，开放城市
公共教育资源，保障农民工子女的受教育权；帮助农民建立大病医疗保险、以及
流行病、传染病、地方病的预防体系，将低保扩展至农村，探索农民社会化养老
的办法；废除对农民工就业的种种限制，允许农村居民以平等自由的身份自由迁
徙与择业，并将无地又无岗的农民纳入失业保障范畴；建立城乡统一的财政、税
收、金融、基础设施、公共服务的体系；统一城乡金融政策，扩大金融服务(包
括数量和品种)，满足农村融资需求。林毅夫(2003)也指出缺乏合适有效的金融
机构是阻碍农民收入增长的最主要原因之一，因此他提出发展农村中小金融机构
来解决农村金融和经济发展问题锄。
哪林毅夫。金融改革和农村经济发展[R]．北京大学中国经济研究中心工作论文，No．C2003026，2003．
-5l利
益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新政治经济学角度
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后记
后记
回首三年来厦大的学习与生活，我感触良多。这三年对我而言，既是美丽的
回忆，同时也是成长的历程，在课堂上汲取丰富的知识，在生活中学习如何与人
相处。老师的关怀，同学的帮助，使我明白了什么是一分耕耘，一分收获。而这
篇文章就是对我这三年经济学理论知识学习的一次全面总结和检验，只有平时善
于积累，勤于思考，才能写出切合实际，有深度的文章，这无疑是对我所学的～
个极大的挑战和考验。
本论文是在导师赖小琼教授的悉心指导下完成的。在三年的研究生学习、科
研和生活中，赖老师的谆谆教导启迪我思考，她的鼓励使我对前途充满信心，她
对我学业的不断鞭策使我学到了更多的经济学知识，感激之情难以言表。本篇论
文从选题的确定、结构的安排到文字修改、定稿成文无不倾注了赖老师的心血和
汗水，在此谨向她表示衷心的感谢和深深的敬意!
同时我还要由衷的感谢三年来教导过我的林民书老师、郭其友老师、刘连支
老师、邵宜航老师、杨继国老师、龚敏老师、刘经华老师及经济系的其他教授和
老师。他们渊博的学识、严谨的治学态度、谦和的为人均使我获益菲浅，无论是
课堂上还是课后，都给予我思想上的启发和成长上的快乐。
我还要感谢牛春娥、彭三好、张雅莲、李永平、郑瑞云、季南夫等全班同学
对我学习、工作、生活上的帮助、支持和照顾。
韩玲
2008年4月与厦大
利益集团视野下的“三农”困境分析及对策研究——一个新
政治经济学角度
作者： 韩玲
学位授予单位： 厦门大学