厦门大学
硕士学位论文
中国失地农民社会保障问题初探
姓名：花文苍
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：陈永志
20061001
摘要
摘要
伴随中国经济的快速发展和城市化水平的不断提高，以工业园区、高新技术
开发区、大学城和外环线等用地项目的规划建设为特征的新一轮“圈地运动”在
全国展开。在这一过程中，由于现行土地使用制度的缺陷，行政部门操作的不规
范和相关社会保障制度的缺失，失地农民在土地非农化转移的收益分配中，处于
弱势地位，其权益常常受到侵害，引发了集体群访、越级上访等一系列社会问题。
这一系列社会问题的产生与发展，既严重影响干群关系，又影响经济的发晨和城
市化进程的推进。可以说，如何合理妥善地安置失地农民，为其提供有说服力的
社会保障，不仅事关失地农民自身的利益，同时也关系到整个社会的稳定和社会
主义新农村的建设。因而，进行失地农民社会保障研究不仅具有重要的理论意义，
而且具有重要的实践意义。
本文从社会保障的概念范畴、相关理论的阐述入手，紧密结合国内部分发达
地区解决失地农民社会保障的实践，分析了当前我国失地农民社会保障的现状、
存在的问题及成因，评介了国外发达国家解决失地农民的社会保障的经验及启
示，论述了推进我国失地农民社会保障制度建设的重要意义，提出了建立我国失
地农民社会保障的对策建议，并具体设计出包括失地农民社会保障的内部制度和
外部制度在内的制度框架体系。
关键词：中国；失地农民；社会保障
Abs打act
Abstract
Coupled with the rapid development of Chinese economy and the unceasing
improvement ofurbanized level，a new countrywide round movement of‘'rope-land”，
characterized wim the layout and construction of industrial gardens．high-tech
development zone，college cities and peripheral circle roads，is outspread．During this
course，due to the defects of the current land utilizing systems，the non—canonical
operations of administrations and the absence of social security，non-fanning rural
residents，whose rights and interests always been harmed，stand in a disadvantageous
status when their farm land shifted for nonfarm use，incurring a series of social
problems like collective and ship—grade appeal to the hiIgher authorities for help．This
affects not only the relationship between cadres and farmers severely but also the
development of economy and the advance of urbanization．So we can say,the
reasonable and appropriate position of non-farming rural residents，providing
convictive social security is related not only to rural residents themselves，but also to
the stability of the whole society and the construction of new socialist rural area．
Besides，it is ofgreat practical significance．
This paper starts with the concepts and related theories．In the light of specific
conditions of some developed areas，it continues to analyze the current situation，
existing problems and their causes of the social security of the non-farming rural
residents in China．It also makes an evaluation of foreign experiences in dealing with
the social security of non—farming rural residents and inspirations as well．Then，it
discusses the significance of establishing the social security system for non—farming
rural residents in China,and makes relevant proposals．Finally,a more specific
framework of social security system is worked out．The framework which includes
non-farming rural residents consists oftwo parts--interior part and exterior part．
Key words：China；Non—farming rural resident：Social security
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声明人(签名)．乞友善
办‘年r。月加日
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2、不保密( )
、， 。／
作者签名：彩羡忍日期：≥刀辞f p月知日导师签名：渺日期：年月日
1导言
导言
失地农民问题已成为中国经济和社会发展过程中无法回避的问题，关注失地
农民，就必须关注失地农民权益。我国有着几千年传统农业大国的历史，农民对
土地的依赖性较强，土地承担着多重功能，它既是农民的生产资料，又是农民生
活保障的主要甚至是唯一来源，可以说，农民权益与土地息息相关。然而城市化
进程中，农村集体土地大量被征用，与此同时，由于农村土地产权模糊，征地理
论和立法滞后，操作不规范，越来越多的失地农民出现失地、失业、缺乏社会保
障等问题，失地农民成为城市边缘人，他们的生存和社会保障状况值得关注。
1．1选题的缘由
社会保障是为丧失劳动能力以及需要某些特殊帮助者提供的维持其基本生
活需要的保障制度。它是当代社会不可缺少的福利机制，是社会发展的“安全网”
和“稳定器”。商品经济越发达，它就愈益成为社会发展的一个重要的组成部分，
它是社会文明和进步的重要标志。长期以来，我国社会保障制度呈现明显的二元
结构特征。对城市实行的是高补贴、高就业的社会保障制度，即有了城市户口就
可享有就业机会及养老、医疗等一系列社会保险与粮食、住房等补贴。而农村实
行的是以群众互助和国家救济为主体的社会保障制度，其保障水平明显低于城
市。改革开放后，我国农村开始实行家庭联产承包责任制，在土地福利性均分的
原则下，把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段，并通过土地政策努力协
调公平与效率的关系。土地的福利绩效足以抵消其效率损失，从而为家庭经济的发
展及其保障功能奠定了基础，为农民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。叫
近年来，随着中国城市化进程的加快，城市化在解决中国经济社会发展中一
系列深层次矛盾的同时，其本身在发展过程中又产生了大量的问题。其中重要问
题之一便是失地农民的安簧及保障。在城市化进程中，农村集体土地被大量征用，
原来以土地为生的农民失去土地，产生了大量的失地农民。现行的征地安置标准
过低且方式单一，导致大量失地农民又转化为城市贫民，其结果必然会影响到社
。鲍海君，吴次芳．论失地农民社会保障体系建设[J】．管理世界．2002，(10)：37—42
中国失地农民社会保障问题初探
会稳定，对构建和谐社会造成隐患。因此，如何妥善解决失地农民问题，尤其是
解决失地农民的社会保障问题，让他们与市民一样拥有享受社会保障的权利，是
当前全国上下普遍关注的热点问题，这也是本文选题的缘由。
1．2国内的研究概况
失地农民是在改革开放以后，特别是上个世纪90年代后催生的一个急剧膨
胀的社会群体，理论界对失地农民社会保障问题的研究在近几年才开始。目前为
失地农民建立社会保障制度己成为众多专家、学者的共识。现将有代表性的几种
观点陈述如下：
卢海元(2002)在《实物换保障：完善城镇化机制的政策选择》一书中，提
出了土地换保障理论。土地换保障就是把征地补偿同解决失地农民的养老保障有
机结合起来。其基本做法是将征地补偿费直接转变为养老保障基金，把失地农民
直接纳入城镇社会保障体系，既保障了被征地农村人口的合法权益，有效化解他
们的生活风险，又促进城镇建设和发展，保持社会稳定。
杨翠迎(2004)认为当前建立失地农民养老保障制度，能克服货币补偿的缺
陷，对保护农民利益意义重大。应该建立养老风险准备金制度。
王美涵、董文松(2004)指出现阶段中国失地农民的养老保险交费标准和享
受标准应以“低门槛进入，低标准享受”为原则，参照企业职工基本养老保险的
办法进行，其基础养老金标准应统一，个人帐户养老金可根据各地的经济发展水
平和收入水平确定不同标准。养老保险金的来源也应以个人缴费为主，政府和集
体支持为辅。村民个人应将劳动力安置补偿金额用于养老保险费，村集体土地补
偿和集体资产应首先用于村民的养老保险，政府也要从当期或延期的出让土地净
收益中按一定比例划入社保基金，或是财政补贴一部分予以支持。
朱明芬、李一平(2006)指出失地农民生存状况堪忧的深层次原因是传统体
制下对农民基本生存权利的漠视和城乡生活差别的默认的结果，是政府土地寻租
的结果。因此，保障失地农民土地权益的当务之急是尽快建立健全失地农民社会
保障制度、多渠道扩大再就业；根本途径是按照社会成本标准补偿失地农民，取
消政府土地储备制度。
张亚(2005)提出了“土地变资产，农民变股民”的设想，其实质是要让农
1导言
民失地不失权，失地不失利。他认为通过股份制或股份合作制改革的办法，使农
民在土地改变使用方式以后，能够继续凭借产权获得土地经营收入，享受土地增
值收益，利用入股分息充交保费。
涂文明(2005)提出了建立政府主导型社会保障模式。认为构建政府主导型
社会保障模式要考虑农民失地、身份转变等因素对他们生存与发展造成的影响，
遵循社会保障与市民生活水平相适应的原则，资金由国家、集体和个人共同负担
的原则。他主张建构三维社会保障体系，即失地农民基本养老保险、补充养老保
险和医疗保险。
高勇(2004)认为，为了最大限度规避目前政府低成本征地，在目前农村社
会保障尚未立法，且社保建设基本空白的前提下，应当尽快把失地农民纳入城镇
社会保障体系，实现与城镇社保的对接。
鲍海君、吴次芳(2002)在“论失地农民社会保障体系建设”一文提出以征
地补偿安置费和土地转用后的增值收益为主要来源，建立失地农民社会保障体系
的观点。认为必须改革现行的有关征地补偿和安置办法，为失地农民建立社会保
障基金提供法律依据。征地改革应严格区分公共利益和非公共利益两种不同类型
的征地行为，分别采用不同的征地补偿和安置标准，并规定补偿和安置费用于建
立失地农民社会保障基金：(1)公共利益征用土地的，以土地市场价格为基础，
以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，一次性足额支付补偿安置费。(2)
非公共利益征用农民集体土地，用地单位应为失地农民办理失业、大病、养老等
保险。他们认为社会保障基金应交给私营机构管理，确保基金的保值增值。
浙江省人民政府研究室认为，以“低门槛进入、低标准享受”为原则，参照
职工基本养老保险的“新人”办法，加快建立失地农民养老保险。费用应以个人
为主、政府和集体支持为辅。基础养老金标准应全省统一，个人账户养老金可根
据各地的经济发展水平和收入水平确定不同标准。。
樊小钢认为促进失地农民市民化的制度创新，必须构建一种以放弃承包土地
来换取全面享受城镇居民社会保障利益的机制，为失地农民完全市民化提供制
度。@
。浙江省人民政府研究室课题组．城市化进程中失地农民市民化问题的调查与思考[J】．浙江社会科学，2003，
(4)：12—15
。樊小钢．促进流动人口市民化的社会保障制度创新[J】商业经济与管理，2004，(4)：3：5--38．
3
中国失地农民社会保障问题初探
国家计委宏观经济研究院社会保障课题组认为，不能把农民的保障仅系于土
地，要发展农民的社会保障，把提高土地的保障能力与发展土地外保障结合起来，
由传统的家庭保障转变为家庭保障与社会保障并举。。
1．3本文的研究框架、基本内容和研究方法
1．3．1研究框架和基本内容
全文共六章。
第一章导言阐述了选题的缘由，对国内的研究概况进行综述，介绍了本文的
研究思路、研究内容和研究方法。第二章是理论基础，主要阐述了社会保障的概
念、特点、社会保障的体系与构成及功能，为建立失地农民的社会保障制度特别
是养老保障制度提供了理论依据，并阐述了西方社会保障的有关理论和启示。第
三章主要分析了我国失地农民社会保障的现状和存在的问题，并对其成因进行分
析。第四章主要联系当前社会主义新农村建设等方面来阐述建立失地农民社会保
障的重要意义。第五章主要介绍了国内城市化过程中若干省市对失地农民进行社
保安置的经验及存在的问题和不足。第六章介绍了国外主要发达国家解决失地农
民问题的经验及启示。第七章阐述了失地农民保障制度框架的构建。
1．3．2研究方法
1、比较分析法。在查阅相关文献资料的基础上，运用比较分析的方法分析
我国现有征地制度和失地农民的社会保障存在的问题和弊端，对国内外各种失地
农民养老安置办法进行利弊比较。
2、实例分析法。将嘉兴、晋江等城市的不同养老安置模式进行比较，对其
存在的问题进行客观分析，论证“土地换保障”的可行性和必然性。
。国家计委宏观经济研究院社会保障课题组．不能把农民的保障仅系于土地[N]．经济参考报，2002—02—27
4
2社会保障的概念及相关理论
2社会保障的概念及相关理论
探讨我国失地农民的社会保障问题，需要先明确社会保障的概念范畴、基本
内涵，了解社会保障的相关理论。因此，本文的研究也从这里入手。
2．1社会保障的基本内涵
2．I．1社会保障的概念
社会保障是以国家或政府为主体，依据法律政策的规定，通过国民收入分配，
在公民暂时丧失劳动能力或永久丧失劳动能力以及由于各种原因生活发生困难
时，提供福利或者给予物质帮助的制度安排。
2．1．2社会保障的特点
(1)强制性
社会保障是国家通过法律、法规强制实旖的，要求符合条件的企业和劳动者
必须参加，国家实施保障制度的经费是依靠国家的力量强制征收的，任何单位、
个人不得就社会保险缴费费率和缴费额度讨价还价。社会保险基金的投资运营是
依据国家政策、法规运作的，社会保障资金的给付也是依法强制实施的。
(2)互济性
社会保障的设立具有国民收入再分配的特性。社会保障资金的筹集具有使国
民收入由高收入阶层向低收入阶层转移分配的功能，是使国民收入由效益好的行
业向效益差的行业转移支付的特性和代际之间收入分配的特性。同时，社会保障
制度将企业和职工缴纳的社会保险费聚集起来，建立社会保险基金。当有人遭遇
风险而遭受到经济损失时，可以按规定从社会保险基金领到一定数额的保险金，
实现风险分摊、互济互助的作用。
(3)储备性
社会保障的参加者，按照国家的规定缴纳一定数额的保险费作为社会保险基
金，储存待用。对于劳动者个人而言，在年轻时期缴费，等待达到法定退休年龄
以后，领取年轻时储蓄的一部分工资，这实际上是职工工资的延期支付，但是，
中国失地农民杜会保障问题初探
这并不影响社会保险的储备特性。
(4)补偿性
社会保障给予参加者的物质帮助，限于收入损失的补偿，即在劳动者劳动中
断、收入中断时，给予必要的保障。但是，劳动者得到的保障并不是100％的收
入补偿，只是一定比例的补偿，即保障劳动者的基本生活所需。。
2．2社会保障的体系与构成
国际劳工组织定义的广义的社会保障体系包括：社会保险、社会救助、国家
财政资助的福利、家庭津贴，以及与社会保障有关的种种补充性项目。因此，广
义的社会保障体系是指现代国家以社会保险、社会救助、社会福利等为主要内涵
而构建起来的社会安全体系，用以保障国民生活安定和社会秩序稳定，促进社会
良性运行和协调发展。
2．2．1社会救助
社会救助是国家及各种社会团体对陷于或正在陷于贫困的个人和家庭，以资
金、实物、服务手段予以救济，使其能维持最低的基本生活。社会救助的对象是
那些无生活来源的社会孤老、孤儿、无劳动能力的残疾人，遭受不可抗拒灾害的
公民以及生活在“贫困线”以下的个人和家庭。换句话说，那些失业或半失业者，
无力缴纳社会保险金，因而无法领取保险津贴者，那些虽然可以领取保险津贴，
但津贴数额不足以维持最低生活水准的人，那些领取保险津贴期限已满仍无其它
收入来源者，以及那些未参加社会保险的残疾者和老年人都可以申请社会救助。
2．2．2社会保险
社会保险是指国家通过立法，强制社会成员缴费，由劳动者、雇主和国家三
方共同筹集资金，形成专门的社会保险基金，对因不测事件而丧失或部分丧失劳
动能力的劳动者，予以物质性补偿和社会援助的一种社会保障制度。社会保险作
为公民的基本权利，是劳动者及其家属在年老、疾病、生育、死亡、工伤、残废、
失业等情况下出现生活困难时，得到有效帮助，保障其基本生活水平的需要。社
‘。刘钧社会保障理论与实务【M】北京： 清华大学出版社， 2005，(3)：5～9
6
2社会保障的概念及相关理论
会保险的特点是国家从劳动者和企业(雇主)所得的国民收入中扣除一部分，加
以政府的财政资助，集中形成一定的消费基金，在全体劳动人口和非就业人口之
间进行统一调剂，有利于劳动者的生存、发展和延续。
2．2．3社会福利
社会福利属于广义的社会保障范畴，是指社会为保障全体社会成员在享受基
本生存权利的基础上，由国家及各种社会团体提供各种公共福利设施、社会性津
贴、社会服务和保护性的福利措施，提高社会成员生活水平和生活质量，增进社
会成员个人福利的一种社会保障制度。如各种文化教育、公共娱乐、交通运输等
设施，以及家庭补充津贴、教育津贴、住宅津贴等等。
2．3社会保障的功能
社会保障的功能表现在两个方面：从社会层面看，在于为整个社会经济的正
常运作创造良好的环境，增加社会经济的有序性，使国民经济和整个社会机体得
以持续、稳定和协调发展；从个人层面看，可以保障社会弱势群体体面的生活，
可以解除劳动者的心理负担，可以减轻家庭其他成员的负担。
2．3．1社会保障对社会具有的保障功能
(1)可以稳定社会。社会保障为社会成员提供各种社会保障的直接目的是维
护社会秩序，减少社会冲突，缩小贫富差距，缓解社会矛盾，建立稳定社会的安
全网。社会保障通过立法，以社会保险税或者其他形式的税收，将高收入者的一
部分收入转移支付给低收入者，力求实现收入的均等化，缩小贫富差距。例如，
1982年英国收入最高的20％的家庭与收入最低的20％的家庭纳税前的收入之比
是120：1，经过纳税和各种社会保障补贴的增减后，其最终收入差距之比为4：
1，可见，政府实施的税收和补贴等社会措施，对于缩小收入差距的作用是相当
大的。@
(2)可以调节经济。社会保障对经济的调节作用是双重的。在经济面临困境、
出现经济危机或者经济萧条时，社会保障制度可以通过政府的转移支付活动来扩
。刘钧社会保障理论与实务[M】．北京：清华大学出版社，2005，(3)：5—9
中国失地农民社会保障问题初探
大社会总需求，扩大居民的消费支出，调整经济结构、产品结构，以促进经济的
恢复和发展。在经济过度繁荣时期，社会保障制度可以通过减少政府转移支付活
动来缩小社会总需求，抑制超前、过度的消费需求。美国经济学家萨缪尔森对社
会保障调：节经济的作用赞不绝口，指出“在繁荣的年份，失业准备金不但增长，
而且还对过多的支出旌加稳定性的压力。相反的，在就业较差的年份，失业准备
金使人们获得收入，以便维持消费数量和减轻经济活动的下降。⋯⋯其他福利项
目——如社会保险以外的公共服务的就业和家庭救济金——也自动发生稳定性
的反周期的作用”。。
(3)可以保障劳动力的再生产。社会保障除了满足劳动者本人的基本生活需
求之外，还通过建立生育、抚育子女和教育津贴等形式，对劳动力的再生产给予
资助，并与国家的人口政策结合，共同影响劳动力的再生产。在现代工业社会，
劳动者的收入主要来自职业收入，妇女分娩、婴幼儿护理、未成年人的医疗服务、
教育等都是很大的支出，劳动者因各种原因中断收入或者收入减少，势必会影响
劳动者的家庭生活和劳动力的再生产。劳动力再生产不能实现，不能为经济发展
提供高素质的、合格的劳动力储备，社会再生产就无法顺利进行。因此，世界各
国通过社会保障制度对有子女的家庭提供劳动力成长和教育的资助，可以保障劳
动力的再生产的质量。
2．3．2社会保障对个人具有的保障功能
(1)可以使社会弱势群体阶层体面地生活。社会保障建立的直接结果，是使
社会弱势群体的生活有了保障，使由于各种原因导致收入中断或减少的社会成员
得到基本生活的保障，消除贫困，使每个公民都能够生有所食、病有所医、老有
所养，使公民不至于因遭受意外风险和劳动能力的丧失而陷入绝境。这不仅保障
了社会弱势群体阶层的生活，而且也可以保障这些人过上体面、有尊严的生活
(2)可以解除劳动者的忧虑和恐惧。对于生老病死的恐惧使人常常处于无所
依靠的忧虑之中，这种忧虑和恐惧来自于生命的风险。而当人们面对这些风险时，
往往感到个人的力量是无能为力的。例如，随着年老的到来和收入的中断，人们
会害怕年老、害怕生活没有保障，建立社会保障制度可以解除劳动者对于各种风
。萨缪尔森经济学[M]，上册北京；商务印书馆，1979．507
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2社会保障的概念及相关理论
险和伤害的忧虑，解除劳动者的心理负担。
(3)可以减轻家庭其他成员的负担。家庭成员承担其他成员的风险是以一定
的血缘关系为基础的，血缘关系也是维系家庭成员之间互济互助的基础。随着家
庭结构的逐步缩小，传统宗法观念的淡薄，维系家庭成员互济互助的基础也变得
越来越薄弱。社会保障制度的建立，使面临风险的家庭成员能够得到社会的保障，
这适应了家庭结构的变化，同时也可以减轻其他家庭成员的负担。
2．4西方社会保障的有关理论及启示
2．4．1西方社会保障的理论依据
西方社会保障体系以“福利国家”在欧洲的全面建立为标志达到鼎盛时期，
虽然“福利国家”最后形成于二战前后，但是它的理论和思想渊源却由来已久，
在这里，我们着重对几个有代表性的西方社会保障理论作简要介绍。
2．4．1．1德国新历史学派的理论
新历史学派盛行于19世纪下半叶，主要活动在德国境内。19世纪后期，资
本主义开始从自由竞争向垄断过渡，阶级矛盾急剧尖锐化，特别是俾斯麦统治下
的德国更是如此。当时，社会改良主义盛行，以古斯塔夫·施穆勒、阿道夫·瓦
格纳、路德维席·布伦坦纳为代表的一种主张劳资合作和社会改良政策的学派被
称为新历史学派。该学派理论的具体内容主要包括以下几个方面：
(1)强调国家在社会和经济发展中的重要作用。主张国家具有管理经济和
社会生活的职能。国家的职能不仅仅限于维持国内秩序，防御外来侵略，而且还
在于直接管理经济社会生活，并担负其促进“文明和福利”的职责。
(2)强调伦理道德因素在经济中的地位和作用。经济发展进程不仅依靠国
家的法律，而且还要同伦理道德联系起来。经济组织是为伦理道德规范所制约的
一种秩序，经济问题只有和伦理道德联系起来才能得以解决。
(3)强调法律对经济的制约作用，强调国家应该通过各种法令进行自上而
下的经济和社会改革。认为德国面临的劳工问题是最危险的社会问题，国家必须
采取有效措施尽快解决。这就是国家要通过立法，实行包括社会保险、孤寡救济、
劳资合作以及工厂监督等在内的一系列社会政策措施。
9
中国失地农民社会保障问题初探
新历史学派的一些理论观点，得到俾斯麦“国家社会主义”政府的重视和采
纳，成为德国首先建立社会保险制度的理论依据。德国在1881—1900年之间，
先后颁布工伤保险、疾病保险法等，使新历史学派的理论得到实现。
2．4．1．2新旧福利经济学理论
英国著名经济学家庇古创立了福利经济学的科学体系，被称为“福利经济学
之父”。福利经济学从福利的观点对经济体系的运转进行评价，认为国民收入总
量越大，福利越大；国民收入分配趋于均等化，福利越大。因此主张通过国民收
入增加和国民收入再分配两种方式来增加社会的福利。首先使通过增加国民收入
来达到增进普通福利，关键是合理配置生产要素，而生产要素中最重要的是劳动
力。为了达到劳动力的合理配置，就必须给劳动者适当的劳动条件，改善他们的
生活福利，使劳动者患病、伤残、生育、失业、年老、死亡，能得到适当的物
质帮助和社会服务。其次是通过国民收入重新分配以增进普通福利，主要是向收
入高的富人征收累进所得税和累进遗产税，与此同时，增加劳动者的失业补助，
增加社会救济，实现收入的“均等化”。如果国民收入再分配的进行得当合适，
即使国民收入总额未能增加，也同样收到增加普通福利的效果。福利经济学也成
为“普通福利”政策的理论依据之一。
20世纪30年代，西方经济学家在庇古的福利经济学基础之上，应用帕累托
虽优原理，发展了新福利经济学。该学派主要代表人物有勒纳、卡尔多、席克斯、
伯格森、萨缪尔森等。他们以研究社会福利为宗旨，对旧福利经济学加以补充和
发展，提出了一些新的观点。其中对现代社会保障制度影响最为深刻的是公平与
效率交替论。他们认为，公平和效率这两个政策是相互矛盾的，如果要实现收入
均等化，达到公平，就要牺牲效率；如果要提高效率，就必须扩大收入差距，牺
牲公平。这两个社会目标哪个应放在优先地位来考虑呢?一般来说，公平与效率
都应得到重视，当两者发生冲突时，应当相互协调以达到妥协。福利国家是在公
平和效率之间取舍平衡，社会保障体系体现公平与效率统一的原则。
2．4．1．3凯恩斯反危机理论
20世纪30年代，英国著名经济学家凯恩斯，针对1929--1933年的经济大
萧条，提出了反危机理论，以其理论为基础而形成的凯恩斯主义主张通过国家干
预经济以实现充分就业的经济增长。
lO
2社会保障的概念及相关理论
这一理论的核心是建立在社会有效需求的基础上。凯恩斯否定萨伊定律中
“供给自动创造需求”的论断。他认为，由于边际消费倾向递减规律的作用，随
着收入的增加，消费增加的幅度小于收入增加的幅度，是消费需求不足，造成总
需求小于总供给，宏观经济达不到均衡，导致经济危机和严重失业。
社会有效需求Y，包括资本的有效需求(投资I)和居民的有效需求(消费
c)。有效需求不足是由消费需求不足和投资需求不足造成的，只要提高资本有
效需求和居民有效需求，使社会有效需求(Y=c+I)提高，便可刺激投资和消费
增加，实现充分就业，从而走出经济危机的困境。如何提高资本有效需求和居民
有效需求，凯恩斯主义的主要措施有：
(1)国家积极干预经济，通过扩大财政支出，进行基础设施建设，包括各
种公众福利设施的建设，刺激资本家投资建厂，发展生产，从而提高资本的有效
需求。在经济萧条时，失业人员增加，政府增加转移支付，通过各种福利措施防
止个人收入的下降。
(2)提高居民的有效需求，凯恩斯认为有两条途径：一是刺激人口出生率
回升，通过人口自然增长率提高，摆脱人口危机的束缚；二是刺激生活水平提高，
使居民的需求相应提高。这两条同样需要国家进行干预，主要是借助于广泛发展
社会福利事业的途径柬实现。因为，随着社会福利事业的广泛发展，居民的生活
福利可以得到增进，母婴得到保护，生育得到保障。
根据凯恩斯的有效需求理论，国家应该采取主动措施，甚至通过赤字财政政
策，大幅度提高生活福利，包括提高工资标准和扩大社会福利，即采取“普通福
利”政策，抑制经济危机。这就是英国等西方国家把凯恩斯主义作为执行“普通
福利”政策的理论基础的主要原因。
2．4．1．4新剑桥学派理论
新剑桥学派理论以凯恩斯的收入分配理论为依据，主张回到李嘉图传统理
论，建立一个以客观价值理论为基础，以现代收入分配为中心的理论体系。它是
第二次世界大战后，流行于英国的凯恩斯主义的两大分支之一。其主要代表人物
有琼·罗宾逊、尼·卡尔多、皮·斯拉法、帕西内蒂等。该学派的收入分配理论
认为，国家收入在工资和利润之间的分配是不公平不合理的，因此国家必须采取
措施，使国民收入再分配趋向合理，使个人收入趋向“均等化”，就能够保持社
中国失地农民社会保障问题初探
会的长治久安。新剑桥学派政策的重点也是采用收入分配政策，以解决收入分配
的失调。其收入分配的措施主要有：
(1)通过合理的税收制度改变收入不均的状况，主要实行高额财产税、累
进所得税，以抑制高收入者和低收入者的收入差距过分悬殊。
(2)由国家给予低收入者救济、补贴，逐渐减少以至消除贫困现象。
(3)通过对劳动者的再就业培训，提高他们的工作技能，使他们获得更多
的就业机会。
(4)征收高额遗产税以消除天生的不平等，征收的遗产税用于社会救助和
社会福利，
总之，国家应当实行包括福利政策在内的一系列社会政策，来调节收入差距
过分增加，给低收入者以救济，发展公共服务，增加公众的福利，使各阶层之间
的收入趋于“均等化”。可见，新剑桥学派的收入分配理论，也对推行普通福利
政策的社会保障有着重大影响。①
2．4．2西方社会保障理论的启示
西方社会保障理论是在工业化、城镇化、社会化过程中产生的，是资本主义
生产关系与生产力矛盾运动的产物，其发展是与福利经济理论的发展紧密地结合
在一起的，并形成了现代的社会福利保障理论，它是西方基本经济理论的重要组
成部分。正因为如此，西方社会保障理论的阶级性、局限性是很明显的。但是，
西方社会保障理论的产生、发展和变化，是不断适应经济市场化发展要求而进行
的，它不仅充分体现了市场经济发展的必然要求，而且反映了经济市场化、社会
化的基本趋势，因此，它又具有积极的、合理的和科学性的一面。在建立我国失
地农民的社会保障制度过程中，可以而且应该借鉴西方社会福利保障理论中的合
理成分。
根据前述分析，西方社会保障理论对于建立失地农民的社会保障制度的可借
鉴之处或启示，主要表现为以下几个方面：第一，社会保障与经济发展的相互关
系。社会保障的功能不仅仅局限于缓和劳资矛盾，更重要的在于它是构建市场经
济功能体系的重要环节，它在促进市场经济发展中起着不可缺少的作用。这也同
。邹根宝社会保障制度一欧盟国家的经验与改革【M]．上海：上海财经大学出版社，2001．13一17
12
2社会保障的概念及相关理论
时说明了，现代市场经济发展对于社会保障的要求越来越高，需要正确认识和深
入研究社会保障与现代市场经济发展之间的相互关系。第二，社会保障与市场机
制或政府宏观调控的相互关系。西方社会保障理论虽然充分反映了自由放任主义
与国家干预主义两大经济思潮兴衰交替的关系，但是它并没有有效地协调这两者
的相互关系。社会保障与自由放任、社会保障与政府干预，不是一种二者必居其
一的选择关系。要充分地发挥社会保障在促进市场经济发展中的作用，不仅需要
有市场机制的作用，同样需要有政府的调控，尤其需要将市场机制与政府适当干
预有机地结合起来。一方面要使社会保障成为政府干预经济生活、调节经济周期
的重要手段，另一方面也要使社会保障的发展不能破坏市场机制的作用，避免因
过分追求社会公平而严重损害经济效率的现象。第三，社会保障与福利和福利改
革的相互关系。社会保障与福利是紧密地联系在一起的，但二者又有较大的差别。
西方福利型社会保障理论的缺陷或其理论危机的根源就在于它将社会保障与福
利等同起来，没有认清社会保障与福利的相互关系，忽略了经济发展是福利保障
基础的问题。同时，尽管社会保障与福利改革的关系十分密切，但是，试图只通
过福利的改革来完善社会保障制度的思想不仅在理论上是片面的，而且在实践上
也难以取得改革的预期成果。这说明，只有按现代市场经济发展的要求来建立社
会保障制度，并根据经济发展的变化而不断调整改革，才能使福利型社会保障制
度逐步完善。第四，社会保障与可持续发展的相互关系。社会保障理论不仅研究
经济发展问题，而且也应该研究社会发展问题。当代西方社会保障理论对社会保
障功能的新认识就是它强调社会保障的发展对于实现人口、经济、资源、环境与
社会的协调发展的重要作用。我国失地农民的社会保障理论应该吸收这一新的思
想，以指导保障制度的建设和可持续发展战略的实旄。
中国失地农民社会保障问题初探
3我国失地农民社会保障的现状、问题及成因
失地农民是城市化进程中产生的正常现象，早在计划经济时代就存在着失地
农民，由于当时各级政府对失地农民的问题高度重视，通过一系列政策措旋，让
农民“以土地换就业”，从而实现他们由农民身份向工人身份转换，使他们在国
有企业内就业，消除失地农民今后就业、养老等等一系列问题。然而，随着我国
社会主义市场经济体制的建立，政府传统有效的安置方式逐渐失灵，失地农民问
题开始显现。如今，失地农民问题已经成为全国性的普遍问题，其原因主要是我
国土地征用制度存在的缺陷和失地农民社会保障制度的缺失。
3．1我国失地农民社会保障的现状和存在的问题
3．1．1失地农民的总量和分布
除了大中型基础设施建设，中国非农建设占用耕地，主要集中在城郊和人多
地少的经济发达地区，这些地区一般人均耕地不足O．7亩。1997至2003年，中
国非农建设占用耕地每年均在250万至350万亩(见表一、表二)，如果按人均
1亩地推算，那就意味着每年大约有250万到350万农民失去土地，变成失地
农民。1990年至2003年，全国非农建设占用耕地3000多万亩，多数研究者估
计，至少3500万农民因此完全失去土地或部分失去土地。这里讲的非农建设使
用土地数量，是指依法使用的耕地，不包括违法占用的耕地。有些专家估计，如
果考虑违法占用耕地，目前失地或部分失地农民的数量可能高达4000万～5000
万人。2000年至2010年的非农建设占用耕地计划指标是1850万亩，2000年
至2030年计划占用耕地将超过5450万亩。如果计划用地指标突破，违规用地
得不到控制，失地农民还要大大增加。。
。韩俊失地农民的就业和社会保障IN]经济参考报，2005．6-25(6)，理论周刊，国务院发展研究中心农业经
济研究部．
d
3我国失地农民社会保障的现状、问题及成因
表一：1997--2003年我国耕地减少情况分析单位：万亩
年份开发复耕增加耕地耕地合计减少量耕地净减少
1997 490．9 693．4 202．5
1998 471．2 863．1 391．9
1999 607．6 1262．5 654．9
2000 436．6 1880．1 1443．5
200l 303．9 1244．9 941
2002 391．2 3041．1 2649．9
2003 466．1 4272．2 3806．1
合计3167．5 13257．3 10089．8
资料来源：1997--2002年国土资源部土地利用变更调查》、《中国国土资源年鉴(2003年)》、《中国国土资
源公报(2004年)》。
表二：1997--2003年各类用地占用耕地情况单位：万亩
年份农业结构调整生态退耕各类建设目然火舌琐毁
1997 88．8 245．5 288．5 70．7
1998 105．3 246．8 264．1 246．8
1999 160，3 592．1 308．1 202．0
2000 398．6 1145．0 244．4 92．1
2001 67．2 886．4 245．5 46．1
2002 523．1 2137．9 294．8 85．2
2003 495．6 3357．9 343．7 76．9
合计1838．8 8611．6 1989．0 819．8
源公报(2004年)》。
失地农民主要集中在大中城市的郊区，在一些经济发达地区失地农民人数较
多。目前上海市失地农民的总数已超过百万。1993年以来北京市失地农民累计
达33万。江苏无锡市在2000年至2002年的3年中共有20．83万亩农田被
征用，造成11．39万农户的36．76万农民失地。浙江省绍兴县失地农民累计达
中国失地农民社会保障问题初探
17．2万人，占农村人口的28．2％。。
3．1．2已安置征地劳动力相当一部分实际处于失业状态
20世纪90年代中期以来，企业为减少冗员而实行下岗分流，由于失地农
民文化素质和劳动技能偏低，使获得就业安置的征地农民首先受到冲击。目前，
上海市已安置进各单位的征地劳动力中，有近30％的人实际处于离岗状态。截
至2001年底，北京近郊因土地被征用而造成的“农转非”人员共计20．5万人，
其中劳动年龄人口11．4万人，获得就业安置的为5．3万人，占46．49％。北京
丰台区卢沟桥乡太平桥村，1993年土地被征用时，实行招工安置的有1100余
人，目前除少数安排在环卫、公交和房管部门外，其他获得就业安置人员90％
以上都已下岗、失业。9
3．1．3征地导致农民生活水平下降的现象相当普遍
根据国家统计局对2942户的调查，耕地被占用前年人均纯收入平均为2765
元，耕地被占用后年人均纯收入平均为2739元，约下降了1％。其中，年人均
纯收入增加的有1265户，约占调查总户数的43％；持平的有324户，约占
11％；下降的有1353户，约占46％。。
土地被征用后收入减少的农户，大多是传统农业地区的纯农业户。他们除了
农业生产活动外，基本没有其它的生产经营活动，耕地减少后收入自然也随着下
降。湖北的调查户中，约有56％的农户收入水平比征地前下降。河南开封县，
接受调查的农户中有83％的收入比征地前下降。福建调查户的生活消费支出水
平，耕地被征用前为2711元，被占用后下降为2232元，下降幅度约为17％。
陕西调查户生活消费支出水平大约下降了16％。广西下降了5％。江苏调查了
320户，下降的有106户，约占33％。⋯
3．1．4失地农民的社会保障状况
(1)失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低
。㈣韩俊．失地农民的就业和社会保障[N】．经济参考报，2005-6．25(6)，理论周刊，国务院发展研究中心农业
经济研究部．
16
3我国失地农民社会保障的现状、问题及成凼
在北京市自谋职业的失地农民中，自己缴费参加养老保险的尚不到1／3，而
医疗保险和失业保险的参保率更低。无锡市失地农民参加各种养老保险的仅
5．53万人，占失地农民总数的15％；失地农民中已领取各种养老金为4．31万
人，占已达到领取养老金年龄标准失地农民总数的47％。⋯
(2)失地农民仍无法享受与城市居民同样的社会保障
从各地情况看，失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待
遇。他们失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民；既不享有土地的保障，
也不享有同城市居民一样的社会保障，处于社会保障的真空地带，成为一个边缘
群体。
失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭保障模式越来越受
到冲击。许多家庭是靠征地款来维持生计，但过几年征地款“吃”完了，其最终
结果往往是生活没有保障。从家庭养老方式来看，计划生育政策的推行使独生子
女增多，农村核心小家庭迅速增加，家庭规模的缩小，进一步弱化了家庭养老功
能。同时，自20世纪80年代以来，中国人口老龄化速度加快。人口学家预测，
到2020年我国农村65岁以上老人的比例是14．O％至17．7％。中国农村正在
进入一个老龄化的社会。据江西的调查，每100个失地农户中有7个60岁以
上的老人，老龄化的趋势十分明显。土地既是农民的基本生产资料，也是农民最
可靠的生活保障。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况
下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。部分失地农民“种田
无地、就业无岗、社保无份”，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保
障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民大量转化为城市贫民，已影响到城
乡社会稳定。”
3．2失地农民社会保障问题的成因分析
3．2．1土地征用制度的缺陷是失地农民社会保障问题存在的直接原因
目前土地征用制度安排已呈现一种利益分配的非公平化倾向，制度设计本身
的缺陷给乱占耕地、侵害农民权益提供了方便。土地征用制度的缺陷突出表现为：
∞傅崇兰城乡统筹发展研究【M】北京：新华Ⅲ版杜，2005 19s一197
j7
中国失地农民社会保障问题初探
土地产权模糊。《宪法》、《土地管理法》及《农业法》等法律都明确规定，
农村土地归乡、村、组三级经济组织所有。但在实践中，由于我国农村实行家庭
联产承包责任制，农村集体经济组织缺位，“集体产权”的制度安排使集体与农
民的权益关系变得模糊，土地产权“集体所有”经常成为“政府所有”，土地集
体所有权虚置。正是由于土地权属不清，导致土地征用过程中相关利益各方遇到
权益时，相互争夺；遇到责任时，相互推委。在这种情况下，农民往往处于弱势
地位。
征地范围界定不明，土地征用权被滥用。农地征用是政府基于公共利益的需
要而有偿取得农地所有权的一种措篪，我国《宪法》和《土地管理法》对此做了
原则规定。《宪法》第十条第2款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法
律规定对土地实行征用”，《土地管理法》第一条第4款规定：“国家为了公共利
益的需要，可以依法对集体所有土地实行征用”。但《宪法》和相关法律都未对
“公共利益”作出明确的界定，对公共利益的解释就成为职能部门和主要行政领
导的自由裁量权，使得“公共利益”的土地征用和商业目的的土地征用混杂在一
起，造成满足“公共利益”需要的土地征用权被某些部门或机构滥用。
征地补偿标准不科学。依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿采取“产
值倍数法”的计算方式，即征用耕地的补偿费为该耕地被征前3年平均年产值的
6至10倍，安置补助费为该耕地被征前3年平均年产值的4至6倍。这种测算
办法并不能真正体现土地的价值和劳动力失业损失。首先，仅补偿土地产值损失
是不全面的。现行补偿费主要计算土地的产值损失，但是在我国现阶段，土地不
仅是最基本农业生产要素，还对农民起着重要的社会保障和就业保障的作用。其
次，以产值作为征地补偿标准不尽合理。按传统的粮经作物比测定农业产值忽视
了农业经济的新变化，农业特别是城郊农业已不是传统意义上的农业，土地产出
价值已经不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。再次，征地补偿标准未包括土地的
增值部分。随着社会经济的发展，土地价值将持续上涨。按照马克思的地租分配
理论，级差地租的一部分应当由土地所有者和征地者共同分配。而现行的征地补
偿额是于市场无关的政策性价格，没有考虑土地的增值因素。
3我国失地农民社会保障的现状、问题及成囡
3．2．2“政府寻租”是失地农民利益受损的关键原因
与失地农民利益受损形成鲜明比照的是政府部门利用现行征地制度的不足
和掌管的征地主动权，大肆“寻租”，收益不断膨胀，这是当前政府部门热衷于
征用土地的根本所在，也是失地农民利益受损的关键原因。“政府寻租”主要表
现为：一是获取土地利差。进入20世纪90年代以后，经营性的用地项目实行市
场化运作，土地有偿使用费总额的30％上缴中央财政，60％留给地方人民政府，
地方政府可以通过出让国有土地，收取土地出让金。但征地办法未改变，无论公
益性用地还是经营性用地，仍沿用强制性征地。各级地方政府依靠行政力量以低
微的征地价格，获得集体土地并转化为国家所有，然后按土地的市场价格出让土
地使用权，增值达数倍、数十倍甚至数百倍，形成价格上的巨大差距。一些市(县)
仅土地出让金就占财政收入的40％，有的甚至高达60％。据国土资源部统计，
地方政府土地出让金每年平均达450亿元以上，而同期征地补偿费只有91亿元。
二是增加税费收入。在土地征用与出让的过程中，地方政府和相关职能部门通过
征收建设用地有偿使用费、征地管理费、耕地占用费、用途变更费等名目繁多的
税费来增加地方财政收入和可支配的预算外资金，不断积累政绩，这客观上形成
了“土地征占越多，政府利益越大，部门福利越好”的机制。可见，利益诱导是
造成一些地方政府违法圈占耕地、低进高出、以地牟利的主要动机。
3．2．3失地农民缺乏社会保障等制度的认可与保护
失地农民处在城镇化的最前沿，绝大多数居住在城市郊区、城乡结合部、城
乡交错地带、公路沿线和国省重点项目投资区域，其生产和生活方式己开始城镇
化。按失地情况，失地农民可分为三种：一是土地全部被征用，并转为非农户，
包括部分城中村农民。二是原有土地被全部征用，现仍为农户，由村委会调剂余
缺，使其重新获得土地。三是部分土地被征用，仍为农户。
城镇户籍是失地农民获得城镇制度认可和保护的重要标志。从失地农民的户
籍情况看，天津失地农民中“农转非”只占失地总人数的9．5％，仍保留户籍的
占绝大多数。山东省失地农民征地后仍保留农业户口的占总人数的70一80％，转
为城镇居民的占20—_30％。湖北省失地农民约有70％的农民保留农业户口，实
现“农转非”的只有30％左右。其中，武汉市农民土地被征后，有70．6％的农民
19
中国失地农民社会保障问题初探
仍然保留农业户口，有29．4％的农民则转为城镇户口。枝江市失地农民保留农业
户口和转为城镇户口的各占50％。由此可见，失地农民获得城镇制度认可和社会
认同的速度明显滞后于失地的速度，其中只有30％左右的失地农民转为城镇户
口，基本完成了从职业到身份的彻底城镇化，有可能获得社会保障等制度的保护。
而且，越是大城市，对户籍控制越严格，失地农民身份的转换越困难。如果基本
完成城镇化进程的失地农民每年按266万人计算，近几年全国涉及的失地农民人
数可能高达900万，历年累积的涉及失地农民人数更为庞大。如此庞大的社会群
体，其就业和社会保障如果长期游离在城镇制度体系之外，可能成为一个严重的
经济和社会问题。”
3．2．4系统的社会保障制度尚未建立
随着城镇化进程的加快，失地农民的安置问题已经不再是农民的个体风险问
题。而是一个影响深远的农民群体风险问题。个体风险可以通过家庭或社区的帮
助来解决，而群体风险却只能在政府的主导下，通过相应的社会保障机制才能化
解。目前，如何为失地农民建立可靠的养老保障机制，各地都在积极探索，但都
没有建立起完整的制度体系。从目前情况看，各地制度的建立主要分为四种形式：
(1)被征用土地以前加入的农村社会养老保险。(2)加入城镇职工基本养老保
险。(3)参加商业保险。(4)建立社区式的农民退休制度。这四种形式，也仅仅是
少部分地区所建立的保障制度，在中西部大部分地区，基本上还处于空白状态。因
此，建立适合于失地农民的、系统的社会保障制度已是～项非常紧迫的任务。。
3．2．5失地农民经济收入不稳定，生活水平呈现下降趋势
失地农民失去土地后，主要以灵活就业为主。他们的收入来源主要有以下几
个方面：一是各种征地安置补偿费，为一次性收入；二是固定工资收入。主要通
过政府安置、村办企业用工、征地企业用工、乡镇企业用工等方式获得就业岗位
和固定工资收入；三是集体补助，极少部分条件好的村，对本村村民发放生活补
助：四是自谋职业收入，这是失地农民收入来源的主要方式。五是少量房屋出租，
。傅崇兰城乡统筹发展研究[M]北京：新华出版社，2005．196～198．
。王晓洁陈树新．被征地农民社会保障制度建设研究[J]．经济研究参考，2005，(29)：38—40．
20
3我国失地农民社会保障的现状、问题及成因
这部分人主要集中在市区和郊区；六是失地后“农转非”生活特别困难的居民，
享受城镇最低生活保障，这部分人群只占一部分；七是已经参加城镇和农村社会
养老保险的失地农民开始享受社会保险待遇，这部分人群在失地农民中不足l‰
八是利用剩余土地经营农业收入。总之，对大部分失地农民而言。失去土地就失
去了最根本、最稳定的就业岗位，在其他岗位的竞争上基本处于弱势地位。据调
查，失地农民的生活水平呈现出“先高后低”特征，对大部分人群而言，在土地
被征用之初，在一次性征地收入的支撑下，生活水平普遍得到提高。但随着时间
的推移，其生活水平出现很大的差异，特别是以土地经营为主、文化程度较低、
社会转型能力较差、消费没有计划的失地农民，生活逐步陷入贫困。。
3．2．6农民自身的原因
(1)失地农民的素质普遍较低，不能适应市场化就业需要的趋势。随着我国
经济的持续发展，劳动力市场对劳动者素质的要求也在不断提高。但是大量失地
农民的素质在短时间内难以适应城市产业部门的发展需要。文化素质的低下决定
了绝大多数失地农民达不到企业的基本要求，同时也决定了他们不可能很快地适
应市场化就业需求的趋势，其工作也是以短工或临时工为主。
(2)自主就业环境及意识差，迸一步加剧了失地农民生存问题的严重性。①
目前就业指导机制尚未建立和健全，缺乏针对性的就业培训，导致失地农民就业
困难。②就业岗位不足。就业型、劳动密集型企业发展不足，提供就业岗位十分
有限。③企业从成本角度考虑，宁愿要外地农民而不愿要当地农民，安置本地农民
数量有限。④农民就业仍面临着许多歧视。原先的城镇劳动力市场本身就存在着
制度性分割，失地农民现在又成了劳动力市场上一个新的群体，这在一定程度上
加剧了城镇劳动力市场的分割。⑤就业市场信息不对称，信息整合能力差。政府
真正传达给农民的有用信息很少，使得农民在征地和就业过程中处于信息不畅的
状态。⑥失地农民再就业成本过高。土地被征用以后，制造业和建筑业成了失地
农民就业的主要行业，由于农民在城镇中新的居住地往往比较偏离工业区，造成
工作成本大大上升。⑦小农意识。很多失地农民习惯于以前自给自足的生产和生
。王晓洁陈树新．被征地农民社会保障制度建设研究[J]．经济研究参考，2005。(29)：38—40
2l
中国失地农民社会保障问题初探
活方式，封闭保守，自主就业意识差，宁愿靠低保维持基本生活。
4建立失地农民社会保障制度的重要意义
4建立失地农民社会保障制度的重要意义
失地农民社会保障严重滞后的现实已影响到我国社会稳定和经济发展，建
立失地农民社会保障制度刻不容缓。党的十六届五中全会提出的“建设社会主义
新农村”是当前全党上下的重大任务，而建立农村社会保障制度尤其是失地农民
社会保障制度是建设社会主义新农村的重要内容之一。因为建立失地农民社会保
障制度，在经济方面，有利于推进城镇化进程，改善社会保障的二元结构体系；
在社会方面，有利于促进社会公平，体现社会正义，维护社会稳定，创建和谐社
会；政治上，有利于搞好干群关系，提高党的执政能力。
4．1建立失地农民社会保障是建设社会主义新农村的重要内容
《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出，要‘‘逐
步建立农村社会保障制度。按照城乡统筹发展的要求，⋯⋯探索建立与农村经济
发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。”“逐步建
立务工农民社会保障制度，依法将务工农民全部纳入工伤保险范围，探索适合务
工农民特点的大病医疗保障和养老保险办法”。可见，建立失地农民社会保障制
度是建设社会主义新农村的重要内容和客观要求，是党和政府坚持以人为本的科
学发展观，全心全意为全体中国人民服务的具体体现，是统筹城乡发展的战略性
措施。失地农民社会保障制度是国家运用法律、经济、行政等手段调节和再分配
国民收入等社会资源，筹措、建立专门的基金，对失地农民在因为失地、失业、
年老、患病、生育、伤残等原因失去生活来源时，给予的一定的物质帮助，以保
障其本人及家庭基本生活需要的一种社会政策和计划。它是社会文明和进步的主
要标志，是农村社会保障的主要内容和支柱。它保障的对象是农村社会中最弱势
的群体，只有把他们的基本养老、医疗、工伤残等风险解决好了，才能实现农村
的“生产发展、生活宽裕、乡风文明”，才能切实解决劳动者的社会保障国民待
遇问题。
中国失地农民社会保障问题初探
4．2建立失地农民社会保障是实现社会稳定的根本要求
农民群众始终是国家依靠的主要群体，农业、农村、农民问题始终是国家关
注的主要问题。失地农民的问题，在各地非常普遍，不仅面广量大，而且矛盾的
积聚性大。同时，土地可以说是农民的“生命线”，失去土地之后，许多农民的
生计、生活成了大问题，形成了“生活难、就业难、入保难”。许多原本较为富
裕的农民，特别是那些中老年的、文化程度较低的农民，在失地、失房、失业后，
情绪低落、怨声载道。据有关资料显示，目前全国的群众进行上访的问题当中，
关于土地征用和补偿的问题占了很大的比例，因此，如何处理好土地征用当中出
现的问题，对于社会的安定来说具有重大的意义。
从某种意义上讲土地是农民的主要资源，是农民的根本，是他们赖以生存的
生产和生活资料。土地是农业生产必不可少的物质条件和自然基础。过去农民拥
有一份土地，年老后就有了基本生活保障，现在土地失去后就相当于失去了最基
本的生活、生存条件，因此，对失地农民实施有关社会保障是对失去土地使用权
的一种补偿。另一方面，由于农民得到的补偿费用极为有限，一旦补偿的钱被花
光，基本生活没有经济来源时，生活就失去保障。而集体经济组织、政府及各部
门由于征地所得的资金，由于缺少监督机制，不但不能做到保值增值，往往又成
为腐败和官僚主义产生的源头。合理利用这部分资金，保障失地农民的生活，就
要求建立失地农民社会保障体系。因此，建立失地农民社会保障体系必须引起各
级权力机关的高度重视。
4．3建立失地农民社会保障是社会保障城乡一体化的突破口之一
我国长期以来存在城乡二元分割状态，社会保障体系同样也显现出这种特
性。过去，城市居民享有养老保险等一系列社会保障待遇，而农民一直被排除在
外。当然，这一情况的出现有其特殊的历史原因，但是当我国工业基础初步奠定
以后，却没有及时调整政策，其结果自然产生了巨大的负面效应。从居民的收入、
消费及储蓄的三个指数的变化来看，我国城乡居民的差距呈明显的扩大趋势，不
但绝对差距扩大，而且相对差距也在扩大。与此同时，城乡之间的社会保障水平
的差距也越来越大。但是，鉴于我国经济发展的现状和历史遗留问题等，目前把
24
4建立失地农民社会保障制度的重要意义
农民全部涵盖于社会保障制度框架下，实行与城市居民同等的社会保障待遇仅是
美好的愿望，不具有现实性。因此，目前理性的选择是切实解决因城市发展而产
生的失地农民的利益，让他们也能从土地的增值和城市的发展中获取群体性的利
益。失地农民尤其是未就业的失地农民，是一个介于农民与城市居民的特殊的中
间群体。其特殊性在于既丧失了赖以生存的土地，不具各传统意义上的农民身份，
但同时又没有完全融入城市并享有城市居民应有的一切权利。失地农民的地位具
有过渡性，是城乡二元结构、差别利益到最终实现城乡完全融合、平等对待的利
益承载体，根本上讲他们仍代表农民的利益。因而，要实现公平的社会保障制度、
体现城乡居民的平等权，就必须首先为失地农民提供适当水平的社会保障，并与
城市现有的社会保障制度保持兼容性，为最后的“接轨”奠定基础。从另一角度
讲，资金的筹集问题是推行养老保险、医疗保险等社会保障制度最大的难点，也
是城乡社会保障尚未一体化的关键所在，国家是心有余而力不足。而在土地征用
中，农民、集体组织获得了不菲的补偿金，国家也从土地使用权出让中获取了高
额利润，现在有必要也有能力为失去土地的农民提供社会保障。社会保障城乡一
体化是历史的必然趋势，日后“亡羊补牢”不如现在“未雨绸缪”，首先把失地
农民纳入到社会保障制度中来，以免到时候有必要而却没有能力了。因此，可以
说只有失地农民的未来生活得到了有效保障，我们才有可能实现社会保障与城市
接轨，最终建立起城乡一体化的社会保障制度。
4．4从制度供给和需求的角度来看，有为失地农民建立社会保障的必要
为失地农民建立完善的社会保障机制有助于增进因征地而失地的农民对农
村城市化的认同和提高未来生活的预期，从而有助于城市化进程的推进速度和效
果。这必然要求政府能够通过提高征地补偿费用，为广大失地农民做好养老保障，
大病救助等。社会保障是由政府实施的公共福利事业，它是在人们遭受失业、疾
病、衰老以及丧失劳动能力和收入来源时，由政府提供必要的物质保障，维持社
会成员的福利水平。“社会保障权的基本内容是实现生存权”。通过实施社会保障，
可以缩小社会成员贫富差距，防止社会成员陷入贫困，构筑社会公共安全网。社
会保障的对象是社会全体成员。社会保障制度应该覆盖全社会，但是，我国实施
的社会保障制度覆盖不了贫困的农民。因此，不管是从社会保障制度的供给，还
中国失地农民社会保障问题初探
是失地农民对于社会保障需求来看，都应建立失地农民社会保障。
4．5从推进城镇化的角度来看，必须加强失地农民社会保障体系建设
近年来，随着城镇化进程的加快，一大批农民离开了土地。他们的离开，一方面
为城镇化的加快推进让出了更多的土地发展空间，另一方面，也成为了推进城镇化
进程的不可忽视的重要参与力量，作为城镇化的参与者、建设者和贡献者，他们理
应成为城镇化的受益者，解决城镇化问题要求首先要解决好失地农民问题，让失地
农民在城镇化进程中生产、生活条件得到明显改善，生活环境更优、生活质量更
好，让城乡差距在城镇化进程中进一步缩小。这个问题解决得好，就会彻底消除失
地农民的后顾之忧，城镇化才会更快更健康有序地进行，成为经济发展的强大动力
和社会稳定的坚实支撑；反之，就可能导致社会动荡，阻碍城镇化进程，成为经济社
会发展的“瓶颈”。因此，只有解决好失地农民的社会保障问题，才能加快城镇化
进程。
4．6建立失地农民社会保障制度有利于促进人力资本的投资发展
社会保障是现代市场经济运行必须的外部条件。从社会保障的性质和内容
看，社会保障无疑是人力资本投资的最基本形式。人力资本体现在人身上，表现
为人的知识、技术、资历、经验和熟练程度等。人力资本包括人口质量的投资、
人口健康投资和人口的教育投资等。这种投资表现为教育培训支出、医疗保健支
出、劳动力流动支出和移民入境支出等。其中很大部分属社会保障支出。德国、
丹麦、荷兰和卢森堡等国家用于社会保障的开支占其GDP的30％。许多发展中
国家社会保障开支也在逐渐加大。社会保障对人力资本的投资是巨大的，它通过
社会救助、社会保险、社会福利等手段保障人力资源的稳定和人口质量的提高。
建立失地农民社会保障铕0度，有利于解除他们的后顾之忧，增加自身及其子女、
家属的人力资本投资，提高他们的人力资本存量，这有利于失地农民更好地适应
市场化就业的挑战，对失地农民的生存与发展起到更好的保障作用。
5国内若干省市关于失地农民社会保障的举措
5国内若干省市关于失地农民社会保障的举措
目前，我国的部分经济发达地区，如上海市、浙江的嘉兴市、江苏的苏州市、
福建的晋江市等地对失地农民已实行了社会保障安置，并取得了良好的社会效
果。本章以福建的晋江市和浙江的嘉兴市作为经济发达地区的典例，以第二章阐
述的相关理论为基础，对这些省市社会保障安置的做法进行实践分析。
5．1福建晋江的举措
福建省晋江市地处闽南三角经济区，经济实力名列全国经济百强县前茅。近
年来，随着晋江市工业化和城市化步伐的不断推进，失地农民队伍也在不断扩大，
失地农民的社会保障问题引起社会各界广泛关注。政协晋江市第十届三次会议，
把解决失地农民的生活保障问题列为重点提案。2005年起，晋江市政府开始谋
划，并借鉴江、浙、冀等地的成功经验，初步拟出方案。为了确切了解晋江市失
地农民的征地补偿安置和社会保障情况。笔者走访了晋江市劳动和社会保障局、
晋江市国土资源局。据调查，晋江市在征地中的主要做法是：
5．1．1统一征地补偿费标准
晋江市在泉州大桥南片区改造及立交桥建设工程征地拆迁补偿安置实施方
案中规定：(1)征收建设用地补偿费用标淮，经有权机关批准的用地，并已缴清
全部土地规费的，补偿标准是：①私人住宅用地：已完成基建的土地结合被拆迁
房屋进行综合补偿(该补偿价格包括土地、地上建筑物、二次装修等)：尚未基建
的按54万元／亩进行补偿。②工业用地：按21万元／亩进行补偿，建筑物按重置
价标准补偿。部分土地规费未缴清的按实扣除。(2)征收非建设用地土地补偿
费用标淮：不分征收土地的原具体地类，土地补偿(包括土地补偿费、安置补助
费、地上附着物和青苗补偿费等)统一按4．63万元／亩进行补偿。考虑区域实际情
况每亩补助一定数额的生产生活补助金。(3)地上附着物如果为果树的，再按一
定标准给予补偿。
27
中国失地农民社会保障问题初探
5．1．2率先出台《被征地人员养老保险办法》
据晋江市劳动和社会保障局有关人员介绍，根据2005年调查统计，2004
年晋江市工农业总产值777．6亿元，其中农业总产值20．4亿元，约占工农业总
产值的2．6‰人均GDP超过5000美元。而从西方发达国家社会保障制度建
设经验来看，当经济水平达到人均GDP3000美元，或农业总产值占工农业总
产值在5％以下时，就必须建立农民社会保障制度。因此，2005年5月，晋江
市劳动和社会保障局、财政局、民政局、农业局、国土资源局等单位，联合成
立晋江市被征地农民社会保障工作调研组，对青阳、灵源、罗山、西园、池店
5个街道(镇)10个社区，展开养老、医疗、低保问题调研。通过数据采集、
召开座谈会和入户访谈，调研组获悉，有85％的农民反映已没有任何耕地；
如果买保险的话，67％的农民认为应该优先考虑养老保险，其次是医疗保险、
失业保险、工伤保险。
至于如何解决养老问题?33％失地农民希望参加社会保险，30％希望依靠子
女赡养，也有小部分人希望通过自己存钱或参加商业保险解决，还有20％的农民
没有长远打算。
在此基础上，晋江市率先在全省(厦门特区除外)出台《被征地人员养老保
险办法》，主要做法是：
(1)参保对象分三类：①经市级以上(含市级)人民政府批准，被征地时
享有第一轮土地承包权，且耕地被征地面积户均达到60％以上的行政村村民；
②土地被征用的“农转非”居民；③经市政府批准“村改社区”的原行政村村民。上
述人员被征地时男年满45周岁，女年满40周岁均可参保。参加原则为新征地人
员原则上都应参保，原征地人员采取自愿参保。在具体实施中，按照“先严后宽，
先紧后松”的思路，采取“先行试点，分步实施，逐步到位”办法，从第一类征地
人员着手，推进工作。
(2)缴费标准和出资比例：2006年男45周岁至59周岁、女40周岁至54
周岁的，缴费标准为30000元。此外，男年满60周岁、女年满55周岁的，也可
以参加被征地人员养老保险，缴费标准按不同年龄段划分。参保人员只需在参保
时一次性缴纳保费，达到年龄后即可按月领取养老金。养老保险费的缴纳采取共
同负担的原则，按政府45％、集体15％(村社区和镇街道共同负担)、个人40
5国内若干省市关于失地农民社会保障的举措
％比例出资，财政承担总兜底任务。
(3)享受养老金标准：2006年晋江被征地人员月养老金标准为250元，以
后根据晋江市经济发展水平和财政承受能力等因素适时提出养老保险待遇调整
方案，报晋江市政府同意后实施。参保的被征地人员男年满60周岁、女年满55
周岁，办理领取养老保险手续后，即可于每月10日后到指定银行就近领取养老
金。o
5．2浙江嘉兴的举措
嘉兴地处杭嘉湖平原，历史上以农业生产为主，拥有大量的农业人口。
随着经济建设和城市化、工业化进程的加快，征用农地日益增多。据统计，从
1993年到2003年9月，仅嘉兴市区规划区内征地累计就达6．5万多亩，全市
累计数则超过25万亩。大量土地被征用，失地农民越来越多，如何安置失地
农民，成为一个十分棘手的问题。为此，嘉兴市从1993年开始在市区进行了
大胆探索，逐步形成了以“土地换社保”为核心的失地农民安置政策框架，较
好地解决了城市化、工业化过程中因征地引起的一系列矛盾和问题，维护了社
会的稳定。
5．2．1统一征地补偿标准，保障农民合法权益
主要做法是，除水利建设外，不论市政项目和非市政项目用地，均统一征地
补偿标准。目前劳力安置费为4．3万元／人，土地补偿费为7400元／亩。
5．2．2建立以养老保险为主的失地农民基本生活保障制度和失业保险机制
保障对象为失地时的在册农业人口，保障的重点是劳动年龄段内和劳动年龄
段以上人员。具体保障措施见表三：
o资料来源：由晋江市劳动和社会保障局提供，经笔者整理而成。
29
中国失地农民社会保障问题初探
表三： 浙江省嘉兴市失地农民社保安置办法
年龄安置方式安置标准备注
户口农转为其一次性缴纳15年养老基本养老金低于当地
男60岁以上非：养老保保险统筹费，从次月开始， 最低保障数的，按最
女50岁以上险有关部门按照有关规定标低保障数发放(2000
准发放基本养老金年最低保障标准为
330元／人)
户口农转为其一次性缴纳15年养老保基本养老金低于当地
非；养老保险统筹费，到退休年龄后按最低保障数的，按最
男45岁至60 险十保养有关规定发放基本养老金； 低保障数发放
岁；女35岁退休前每月发给生活补助费
至50岁和医疗包干费160元l^、(其
中10元为医疗包干费)
方式一：农12000元／人；两年后没有职自谋职业后，本人应
转非；一次业的，可申领《征地人员手参加基本养老保险和
性货币安置册》大病医疗保险；《征地
人员手册》与《失业
证》同等效力
方式二：农发放自谋职业费8000元／ 自谋职业后，本人应
转非；部分人；按其在农村劳动年限， 参加基本养老保险；
货币安置一次性缴纳养老保险统筹《征地人员手册》与
男16岁至45 费，最高为15年；两年后城镇失业人员《失业
岁；女16岁没有职业的，可申领《征地证》同等效力
至35岁人员手册》
方式三：农为其缴纳养老保险统筹费， 《征地人员手册》与
转非；办理16周岁起算，缴费年限按其城镇失业人员《失业
《征地人员在农村劳动年限计，为每满证》同等效力
手册》，进入两年计～年，最高为15年；
城镇就业市对未就业者发放生活补助费
场和医疗包干费160元／人(其
中10元为医疗包干费)，发
放时按其在农村劳动年限
计，最长不超过24个月
农转非：成
男、女16岁年后，作为
以下城镇劳动力
发《失业证》
残疾人(持有农转非；一20000元／人一25000元／人
残疾证人员) 次性发给生
活补助
说明上述各类征地人员在领完生活补助费后，仍未就业的，如生活困
难，符合社会救济条件的，经民政部门审批，可给予社会救济。
(资料来源：《小城镇论》傅崇兰等著，263‘贞，2003年11月， 山西经济出版社)
5 国内若干省市关于失地农民社会保障的举措
5．2．3建立就业援助机制
就业援助政策主要有四项：一是推出小额贷款担保、税费减免等优惠政策；
二是鼓励发展就业容量大的劳动密集型产业：三是积极开发社区服务、家政协理
等就业岗位，不断拓宽就业渠道；四是开展择业辅导和就业培训，采取社保补贴、
岗位补贴等办法，帮助失地失业人员解决就业困难。
5．2．4推行社区股份合作制改革
按第一轮土地承包面积和对集体经济贡献的大小，将集体资产股份量化到
人，成立股份经济合作社，资产的最终所有权属于个人。
5．2．5建立征地调节资金
征地调节资金主要用于统一垫付征地补偿费用、失地农民参加基本生活保障
的补助以及失地农民劳动技能培训的经费补助。
5．2．6与原征地政策相衔接
1993年以前实行就业安置，又由于非个人原因而失业的失地人员实行后续
政策，除企业在解除劳动合同时按每1年工龄补助1个月的工资外，再按(征地后
参加企业工作时的年龄一16岁)÷2×每月工资追加补助，同时参照城镇集体企业
下岗职工享受500元的职业培训和50元的免费择业指导。实行股份合作制改革
的村，还从村集体净资产中提出5％用于补助1993年以前的失地农民；按人均
300元标准提给新的居委会，用于补助养老保险、合作医疗和就业。。
5．3实践中存在的问题和不足
总结以上事例的经验，以“土地换社保”为基本内容的保障制度，较为有效
地保障了失地农民的长期利益，使他们在失去土地后，仍能维持基本生活。这对
于维护社会稳定，加快城乡一体化进程发挥了重要作用。但这一机制只在一定程
度上解决了失地农民的基本生存问题，而诸如医疗、失业保障等关系到失地农民
。曹小明．以土地换社保一嘉兴市失地农民社会保障体系建设的思考[J】．四川经济管理学院学报，2004，(3)：
28—31
31
中国失地农民社会保障问题初探
切身利益的重大问题，并未列人“土地换保障”的范畴，更不用说今后如何致富
奔小康了。由于上述机制对长远性、可靠性、法律性和可操作性等安全因素的考
虑尚欠完备，不少问题开始显现。
5．3．1基本生活面临压力
如嘉兴市的养老保险只解决了退休年龄阶段失地农民的基本生活保障，其他
年龄段失地农民基本生活仍面临压力。据统计，从1993年至2003年8月30日，
嘉兴市区规划区内失地农民为3．43万人，通过“土地换社保”参加养老保险者
为19683人，已开始领取养老金人数仅为6212人。尽管对失地未就业农民规定
有150元，月人生活补助费和10元／月人的医疗包干费，但远不能满足基本生活需
求，何况最多也只能领取24个月。因此多数人必须通过就业谋生，不少人生活
压力增加。m
5．3．2失地农民收入下降，生活保障安全性不强
一方面，征地补偿费用偏低，难以保证农民在失地后获得与从事经营土地相
当的收人，从而难以保证和延续目前的生活水平和消费水平；另一方面，由于现
有的养老保险缺乏正常的增资机制，总体收入反而有下降。如目前城镇职工最低
退休金已提高到496元／月人，而嘉兴市的失地农民仍为330元／月人，晋江市的
失地农民为250元／月人。
5．3．3长期性保障，尤其是医疗保障不可靠
首先，土地征用后的安置补助费和征地补偿费本来就属于农民所有，政府用
这笔钱替农民建立社会保障，本质上仍是农民自费买保险，土地补偿费并未真正
到手；其次，由于现行补偿标准偏低，许多农民在拆迁重置商品房后已所剩无几；
再次，目前对失地农民的医疗问题尚无明确规定，虽然参加城乡合作医疗保险为
失地农民起到了消除因病致贫的作用，但整体保障水平低。
。曹小明．以土地换社保一嘉兴市失地农民社会保障体系建设的思考[J】四川经济管理学院学
报，2004，0)：28-31．
32
5国内若干省市关于失地农民社会保障的举措
5．3．4土地的财富观念没有得到体现，农民无法靠土地致富
农民拥有和使用的土地是以极低的、非市场化的价格被征用的，而征用后的
土地是以市场价格进行交换的。由政府垄断土地级差收益为重要特征的“土地换
社保”方式没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权，也
剥夺了农民子孙后代对土地的继承权，失地农民后代的生活、教育和就业等无法
得到有力保障。
5．3．5长效保障操作难度高
失地农民就业困难，失业率高，岗位不稳定，重新就业更难，长效保障操作
难度高。农民直接从土地走向城市，生活环境变化加上自身文化、技能素质方面
的不足，成为就业大军中最主要的“弱势群体”，特别是中老年农民。失地农民
就业难、失业率高已成为失地农民保障过程中最难以解决的棘手问题之一。
5．3．6缺乏对失地农民转岗培训以及享受最低生活保障成本的考虑
即使城市存在着较多的就业机会，失地农民在进入城市非农部门时也未必能
获得这些就业岗位，因为失地农民的文化素质相对较低，不能适应城市就业需求
结构的变化。要提高失地农民的就业能力，对其进行一定时间的职业培训是必要
的，但是在晋江市的做法中，并未考虑到这一点，也未考虑到失地农民享受城市
最低生活保障的成本，这样就低估了征地的成本。
中国失地农民社会保障问题初探
6国外解决失地农民问题的经验及启示
在西方发达国家，一般都有严格的法律和征地程序作为保障，并在议会、法
院、新闻媒体、民间组织的严格监督下进行。一般来说，政府征地的目的必须是
出于维护公共利益的需要，而且要在充分尊重和保障农民合法权益的前提下，以
平等、自愿、互利的原则，在征地双方平等协商基础之上，按照土地的市场价格
进行补偿，并对失地农民以后的生活保障问题作出一系列安排。
6．1发达国家解决征地与失地农民问题的经验
6．1．1英国的做法
6．1．1．1近代英国的圈地运动
英国圈地运动是资本原始积累的典型方式。从15世纪晚期开始，一部分贵
族地主使用暴力手段圈占公共土地和农民耕地，作为牧场或农场，大批农民被从
世代居住的土地上驱赶出来。这些农民有的流入未圈地区，或是就地留在农村，
或务农或半工半农。更多的农民失去土地，不得不沦为资本主义农场的雇佣工入。
还有一些失去土地又不能转化为雇工的农民就成为流民。流民一方面为资本主义
经济发展提供了廉价劳动力；另一方面也成为社会不稳定因素和动乱的主要力
量。在圈地运动过程中，因为问题严重，不仅引起当时人们的严厉谴责， 也引
起受害者的猛烈反抗。1607年圈地最剧烈的中部六郡爆发了声势浩大的农民起
义。政府的镇压措施则激起了一次又一次的起义反抗。最终，政府被迫采取一些
相对缓和的措施来平息因圈地运动而引起的社会动荡。
(1)政府规范图地运动。圈地运动并不完全是一个混乱的过程，英国政府
采取了一系列措施保证了它有序进行。
第一，圈地运动的开展需要一定的法律程序。英国议会通过了大量的圈地法
案，其中以1766年通过的私法圈地程序最具有代表性。它规定，圈地先由所在
地大片地产所有者、保有公簿持有权宅地、农舍、地产和其他财产的签名人，联
合向下议院递交请愿书，并在那里宣读；下议院按照请愿书起草和提出议案，在
征求土地所有者和拥有公有权利的业主的意见后，如没有到委员会明确反对的情
6 国外解决失地农民问题的经验及启示
况，通过此议案；在下议院三读通过后，议案在上议院通过，并由国王同意，即
为生效。
第二， 具体执行圈地的圈地委员的工作在大体上是公正和细致的。特别是
其中关于“凡占有土地达20年以上即享有所有权，可以在圈占后分得相应的小
块地”的做法对那些“很难为自己拥有土地找到法律依据的部分自耕农”有利。
圈地委员的资格获得也主要是因为他们具有相关的专业技术知识和“诚实与公
正”的名声。当时大量的圈地记录也表明圈地委员是多么“小心而仔细”地履行
他的职责。。
第三，政府对圈地运动进行了一定的限制。国会法令不仅禁止特定地域的圈
地，而且规定了保护自耕农的措施。如国会在15世纪末和16世纪初连续颁布了
防止破坏村庄法，该法规定：凡属20英亩耕地的房屋必须保持完好，以供一家
人居住。亨利八世在1514年也规定，儿在1515年2月5日以后拆毁的农民房屋
都应在一年以内重建起来。这规定在1515年被宣布为永久法令。在伊丽莎白时代，
也立法要求保护拥有20英亩以上的土地占有者。1634～1639年，英国中部地区发
生了反圈她的暴动，查理一世据此在中部七个郡对圈地者处以巨额罚款。。
(2)为保证劳动力的再生产，制定一些平民救济法。第一部济贫法制定于
1601年，规定各教区有济贫责任，可在各教区内进行征税，以作济贫费用。1795
年，又制定了《斯宾汉姆兰条例》，规定如其劳动所得不能维持生活，可获得政
府补贴。但是，该条例名为济贫，实际上为剥削工人劳动提供了借口，这样一来，
可以把工人的工资压低到勉强维持本人及其家庭成员的最低程度。虽然早期的济
贫法是以惩戒穷人为主要目的，但是也有学者认为《济贫法》奠定了英国乃至欧
美各国现代社会救助立法的基础，承认了社会救济是公民应该享有的合法权利，
是欧洲社会保障制度的起源。。
6．1．1．2二战后英国的做法：
(1)到了二战后的英国，政府和职能部门征用土地的依据是一部在英格兰和
威尔士实施的《强制征购土地法》，而且征地必须经过议会的批准才可以进行。
而确认是否适用《强制征购土地法》的门槛是很高的。征地部门必须证明该项目
是“一个令人信服的符合公众利益的案例”，比如证明该项目所带来的好处超过
㈣卢海元．英国社会保障制度建设的历史启示fJ]．中国社会保障，2005，(2)：58．60
中国失地农民杜会保障问题初探
某些被剥夺土地的人受到的损失。当议会确认土地的使用目的是有利于公众利益
后，用地部门可咀依法获得强制征用土地的权力。强制征地程序作为法定程序，
有关大臣将主持召开一个公开的调查会，听取各方对动用强制征地权的意见，并
指定一位独立督察员进行评估。这位督察员随后向国务大臣递交报告，由国务大
臣确认此项目是否适用《强制征购土地法》。法律规定只有法定机构才有强制征
地权，如地方政府或政府中负责经济振兴的部门。中央政府也拥有强制征地的权
力，但这种权力通常用于重大的基础设施项目，需要议会通过。被征用的土地所
有者或使用者～般都有获得赔偿的权利。@
(2)发展第三产业，吸纳农村剩余劳动力。例如，1961年，英国第三产业
就业人口的比重为48％，农业就业人口比重为5％。到1970年，第三产业就业
人口比重上升到51％，而农业人口下降到2％。20世纪60年代末，英国制定了
《旅游发展法》，规定对营建旅馆的资本开支给予20％的补助，这样在短短几年
内，全国增加客房5万多间，解决了不少人的就业问题。进入20世纪80年代后，
英国政府兴建20多个“企业区”，对这些企业区实行特殊的政策，使企业区对吸
纳失地农民发挥了很大作用。②
(3)发展“农工综合体”。“农工综合体”是从20世纪50年代开始建立、
60年代发展起来的。所谓农工综合体，就是在农村发展的非农业产业，例如食
品加工产业等。这些产业使大量农业劳动力转移为非农业劳动力。例如1970年，
在英国全国劳动力总数为2434万，其中在农工综合体就业的人数为210万，占
劳动力总数的tO％。@
(4)相关福利政策的出台。英国政府采取了许多措施，其中包括逐步完善
农村剩余劳动力转移的法律。为失地农民创造就业机会以及制定一系列促进农村
劳动力转移的政策等；后来英国转移农村剩余劳动力的政策开始与福利政策挂
钩，为失业者提供职业培训，提供就业计划和社会安全保障，从而创造了失地农
民转移的良好的社会环境。
6．1．2美国的做法
(1)在美国，土地征用被称为“最高土地权的行使”。《美国联邦土地政策管
。廖红丰．发达国家解决失地农民问题的借鉴与我国的政策建议【J]当代经济管理， 2006，(2)：121．125
∞郭岚，汤志文．他山之石一国外在城市化发展中的经验【J]社会观察，2005，(1 2)：9—12
36
6国外解决失地农民问题的经验及启示
理法》规定，政府有权通过买卖、交换、捐赠或征用的方式获得各种土地或土地
权益。政府鼓励农民保护农业土地资源，不会轻易征用农民土地。美国宪法规定：
“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不
得征用私有财产供公共使用。”这就意味着，土地征用必须具备三个要件，即正
当的法律程序、合理补偿、公共使用。另外，农民在购买土地挪作他用，政府还
会每年给予一定的奖金奖励。所以一旦征地，就意味着政府就必须对被征地者作
出极大的让步。美国土地征用补偿标准是根据土地被征用时的市场价格为基准，
加上土地可预期的未来价值，并充分考虑土地所有者的利益而加以补偿。美国还
考虑到附近的土地所有者因此而蒙受的损失，也一同对其给予补偿。政府还对土
地被征用者给予一定的税收优惠，而出售土地者会被课以高额的税收，所以，愿
意土地被征用的人比打算在市场上出售土地的人多。
(2)积极培育主导产业，解决失地农民就业问题。当城市发展到一定的水平
时，决定城市增长的不再是本地的资源禀赋，而是城市本身集聚资本、劳动力等
生产要素的能力，因地制宜地培育具有竞争优势的主导产业，是保持城市活力、
推动城市发展的重要条件。例如，旧金山附近的帕洛阿尔托镇，该镇只有56万
人，依托毗邻斯坦福大学的优势，发展了电子、软件和生物技术等高新技术产业，
从而成为世界上最具活力的小城镇之一，可以说，离开了产业的支撑，小城镇将
失去发展的基础。着力培育本地区的主导产业，增强城镇可持续发展的能力，通
过主导产业的崛起和形成，带动新产业的发展和配套设施建设，进一步促进城市
发展，也可进一步解决失地农民的就业问题。
6．1．3 El本的做法
(1)法律法规体系的健全。在一个法制国家中，健全的法规体系通常是其经
济与社会正常运转的重要保障。例如，日本的土地征用也是有法可循的。日本在
1951年颁布的《土地征用法》中明确规定，从公共利益出发可以征用所需的土
地，公共利益包括依照《城市规划法》进行的公路等的建设，依据《河川法》进
行的水库、堤防等防洪设施的建设，根据《港湾法》进行的港湾建设等，公共利
益界定十分具体，操作性较强。实施征地的主体资格必须得到建设大臣或者相应
都道府县知事的批准，他们都严格按照土地征用的公益性进行审批。其土地征用
37
中国失地农民社会保障问题初探
程序包括以下步骤：提出征地申请；对土地和建筑物进行登记；申请征用委员会
的裁定；征地裁定；征用终结。日本土地征用的赔偿主要分为以下5种：①征
用损失赔偿。即按被征用财产经济价值的正常市价计算赔偿额，一般参考较近地
区的交易价格确定；②通损赔偿。即对权利者因土地征收而受到的附带性损失进
行赔偿：③少数残存者补偿。水库等大型公共事业建设，使建设地区的社会本身
遭受破坏，多数人要搬迁，但少数人残存下来，对这些残存者因脱离生活共同体
而造成的损失，给予的适当赔偿：④离职者赔偿。土地权利者的雇佣人员因土地
被征用而失业，而对失业者给予的适当补偿；⑤事业损失赔偿。即对公共事业开
发后造成的噪音、废气、水质污染等损失进行适当赔偿。总之，日本的土地征用，
无论从征地程序还是补偿标准上，都做到了有法可依，并照顾到了土地所有人的
利益。。
(2)重视对失地农民们的培养和使用，鼓励民众和企业的广泛参与。例如，
在日本小布施町的建设过程中，从总体规划设计开始，基层部门不仅广泛征求町
内各界意见，而且以问卷调查的方式征求町内每家每户的意见，这充分体现了全
民参与的原则。。
(3)地方小都市综合功能的培育。日本的地方小都市，通常主要包括遍布全
国各地的人口3万至10万人的小布施町。在这些小都市的形成与发展过程中，
政府、企业及当地民众都十分重视发挥其综合功能，即不仅要发挥其经济功能，
还要发挥其生态功能及社会功能。如：长野县小布施町可以称为地方小都市综合
功能齐全的典型。该町除三大功能效应明显外，在将传统风俗与现代化相融合，
推进城乡交流及发展旅游农业等方面的做法颇有独到之处。小布施町的总体发展
方针是振兴产业要有个性，力求自然、历史与文化相协调，使本町对町民及外界
均富有魅力。在小布施町，不仅能够看到繁华的市区街道，以及富有日本传统的
建筑，整齐的农田和果园，还可以看到传统与现代化相结合的食品加工企业，这
些措施的实施都为失地农民提供充分的就业机会。。
㈣郭岚汤志文他山之石一国外在城市化发展中的经验[J]社会观察， 2005(1 2)：9-12
38
6国外解决失地农民问题的经验及启示
6．2对我国的启示
6．2．1同步实施与城镇化相适应的积极社会保障政策
目前，我国正处在城镇化快速发展的社会大转型阶段，也是社会矛盾、社会
冲突、生活风险和市场风险等城镇化风险的集中爆发期。在我国现阶段，为加
快城镇化进程，保持社会稳定，社会保障制度建设必须与城镇化保持同步发展，
甚至必须快于城镇化的步伐。从国际经验来看，在一个农业人口占70％、人均生
产总值刚达1700美元的发展中国家建立农村社会保障体系是前所未有的事情
(见表四)。这是我国农村社会进步的需要，也是城市化发展的需要，即国民经
济持续发展的需要。在城镇社会保障体系基本建立起来的情况下，要突破社会保
障制度建设的瓶颈制约，必须实行积极的社会保障政策，尽快将制度建设的重点
转向农村，并先行将处于城镇化边缘的农民工、失地农民和有条件地方的农民纳
人社会保障制度体系。
表四：部分欧盟国家建立农村社会养老保险制度的时间和社会背景
当年经济发展水平
国家首次实施养农业劳动力农业产出占每人生产总计划类型／
老保障年度占所有劳动国内生产总值($) 覆盖面
力百分比值百分比
(％) (％)
英国1946 5．1 7．O 6440 职工和自雇
者
法国1952 27．O 13．O 5606 特殊计划
德国1957 13．4 7．O 7154 特殊计划
荷兰1957 10．7 11．O 7317 普通计划
包括林业、渔业。数据年度：英国1951、法国1954、德国1961、荷兰1960。
人均生产总值($)t992；
资料柬源：郑秉文等著：《社会保障体制改革攻坚》，第175页。
中国失地农民社会保障阔题初操
6．2．2切实做好失地农民培训就业和社会保障工作
目前，我国已经有失地农民3500多万。按我国当前和今后一个时期工业化、
城镇化发展速度，到2020年可能还会形成4000多万失地农民。
由于失地农民培训就业和社会保障工作滞后，原法定征地补偿标准不足以妥
善安置失地农民，相当多的失地农民处于无地、无业、无保障、无创业资本状态，
已经严重影响经济发展和社会稳定。为促进我国工业化、城镇化和现代化的健康
发展，妥善解决失地农民的基本生活、就业和社会保障问题，更好地维护其合法
权益和保持社会稳定，必须高度重视做好失地农民培训就业和社会保障工作，并
采取切实措施，使失地农民生活水平不因被征地而降低，使失地农民的长远生计
有保障。
6．2．3做好土地征用补偿问题
征地补偿问题是中国土地征用制度中急需解决的一个关键性问题。借鉴世界
发达国家和地区的土地征用补偿制度，可以得到如下启示；
第一，遵循市场原则，合理制定补偿标准和项目。目前，世界上大多数国家
和地区对被征用土地的补偿，都是根据当时的市场价格或以市场价格为基础来确
定的。我国应结合现阶段基本国情，借鉴大多数国家和地区的做法，以市场作为
基础，将土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项
目的补偿价格参照当前土地市场的价格，充分体现“效率、公平”原则。
第二，实现土地征用补偿方式的多样化。借鉴日本、美国等发达国家的经验，
土地征用的补偿方式既可以采用货币补偿，也可以采用实物补偿。其中，实物补
偿又可以采取留地补偿、迁移代办和工程代办补偿、替代地补偿等相结合。
第三，合理分配征地补偿费用。征地补偿的分配是中国特有的问题。我国实
行的是土地国家所有和集体所有两种所有制形式，由此可见集体是农户的“代言
人”。但现行法律对“集体”界定模糊，从而使少数村干部成为土地征用补偿的
分配者，这就造成了失地农民权益受损的客观因素。因此，国家必须进一步界定
农村土地征用补偿的收益主体，不仅能有效地保护农民的合法权益，也可以防止
集体财产的流失。同时，应该切实理顺各种费用的去向。
7 建立失地农民社会保障制度的初步设想
7建立失地农民社会保障制度的初步设想
目前，由于将失地农民直接纳入城镇职工基本社会保险门槛过高，而农村社
会养老保险制度保障水平又偏低，因此，应该建立一套适合失地农民特点的相对
独立的社会保障制度，来维护农民的合法权益，解除失地农民的后顾之忧。为
此，笔者设想了一个失地农民社会保障制度的基本框架体系，如图一所示：
7．1失地农民社会保障的外部制度建设
7．1．1明确政府在失地农民社会保障中的角色定位
我国失地农民社会保障体系的构建滞后于就业制度的变迁，因而失地农民常
以自我保障为主。然而失地农民社会保险观念淡薄，经费紧张，因此保障效果不
41
中国失地农民社会保障问题初探
理想。随着城市化的加速推进与失地农民的矛盾日渐尖锐，必然要求政府走在解
决失地农民问题的最前沿。因此发挥政府在构建失地农民社会保障体系中的主导
作用，既是社会保障的内在要求，又是城市化发展的根本体现。政府作为国家权
力的执行机构，在社会保障制度运行中扮演着执行主体的角色。政府规定社会保
障制度、结构和运行规则，制定、调整社会保障政策，运用经济杠杆进行调控，
并对社会保障财务负有最后的责任。总之，政府在社会保障中扮演着分配、调节、
保障和执行职能。
(1)要明确规定，政府有责任妥善安置解决因国家征地失去土地的农民的基
本生活、培训就业和社会保障问题，并形成政府、集体和个人之间的责任分担机
制。
(2)要明确将失地农民纳入当地社会保障体系，对一时安排不了工作的，要
为失地农民办理失业保险，对享受二年失业保险待遇后依然缺乏就业能力、生活
困难的，要让他们享受当地的最低生活保障待遇。
(3)要有一个激励机制，政府给失地农民的保障是基本的社会保障，农民要
想过上好日子，还得艰苦创业，重新就业，政府的责任是为失地农民积极创造就
业机会，而不是去建立一个靠失地就能一劳永逸的生活机制。
(4)建立对安置工作是否落实的责任追究制度。应明确规定，谁征地，谁出
资建立失地农民社会保障制度。
7．1．2改革现有的土地征用制度
土地征用制度改革对于解决再就业和社会保障两个问题都有意义。土地征用
制度改革要解决的首要问题是用地方获得土地使用权的方式。总的来说，无论是
国家重点工程、公益性建设用地，还是工商业经营性用地，均可对土地进入一级
市场采取宽松的政策。前者以具强制性的国家征地的途径获取土地使用权，要采
取公平补偿的原则，提高土地补偿安置费的标准，为失地农民参加失业、养老、
医疗保险提供一定的保障，降低因征地带来的失地农民长期基本生活的风险：后
者由于一般不具有公益性，或公益性已处于较为次要的地位，征地不应具有强制
性，可引入竞争机制和谈判机制，在按规定将士地转为建设用地后，农民与用地
方自行谈判确定补偿安置费数额，也可允许农民以土地使用权入股、出租的方式
42
7 建立失地农民社会保障制度的初步设想
参与土地的开发，分享社会进步产生的土地增值收益。
(1)明晰集体土地产权。“土地补偿”而非市场经济中的“土地价格”，就已
经表明农民集体组织并不拥有土地的所有权，难以按等价交换的原则得到应有的
土地收益。1982年，国家出台《国家建设征用土地条例》后，集体土地所有权
的缺失主要表现在国家对集体土地征用过程中政府只要支付一笔远低于市场价
格补偿费，就可将土地所有权转为国有，待土地进入市场后，其使用权便可以高
出补偿费数倍、甚至数十倍的价格转让给用地单位。土地非农使用后，分享其产
生的增值收益的双方，是用地单位和拥有土地所有权的各级政府，而世代在土地
上从事耕作的农民则被排除在分配体系之外，蒙受了行使土地权利的利益损失。
失地农民问题实质上是农民权利问题，失地农民问题之所以成为社会问题，就是
因为政府没有充分尊重农民的土地财产权。要使农民对土地的权利在流转过程中
得到充分体现，真正分享到土地非农使用后的收益，从产权方面看，就必须赋予
农民土地的所有权、经营权、继承权、抵押权、入股权、转让权、收益权、处置
权等多项权利，这同时也是失地农民获得以土地所有权市场价格为基础确定的补
偿费的必要条件。
(2)严格界定“公共利益用地”的范围。为了“公共利益”的需要是土地征
用的前提条件。鉴于土地征用制度含有一种强制性，而市场经济又是一种产权经
济，农民集体土地的合法权利应受到尊重和保护，因此，土地征用权的行使要严
格地限定于真正的公共利益的需要。至少应具备以下要件：其一，公共利益的受
益主体应当是不特定多数人；其二，公共利益应当是非营利性：其三，公共利益
的效益不能用金钱来衡量；在市场经济体制下，权益的取得(丧失)也都要求付
出(获得)相应的代价(补偿)，因此，土地征用的补偿标准应参照农业产值，
参照市场价格，对失地农民予以一定补偿。
(3)合理确定补偿标准。确定补偿标准的多少应当以建立失地农民的基本生
活保障体系所需的成本为主要依据，包括基本养老保险、基本医疗保险、最低生
活保障及重新就业所需的人力资本投资。以上都是征地必须开支的成本，无法节
省’也不能节省。刻意压缩这方面的成本支出无疑就是对失地农民合法权益的剥
夺，将会给社会和谐留下后患，将来可能需要付出更多的经济、社会代价才能解决
今天错误所遗留的问题。综上所述．法律对征地补偿标准的规定应当是原则性、
中国失地农民社会保障问题初探
指导性的，应当以保障失地农民生活水平不因失地而降低以及考虑他们长久基本
生计所需的成本来确定补偿标准。从有利于保护弱者权益出发，还应当改最高补
偿标准为最低补偿标准。当然，补偿标准也不宜太高，在保障失地农民基本生活
和长久生计的前提下，尽量减少城市化、工业化的成本，这有利于城市化、工业
化的健康发展，最终有利于“三农”问题的解决。。
(4)从立法入手完善制度。从立法入手完善征地制度是治本之举。一方面，
要建立和完善土地征收目的合法性审查机制，如建立征地的事前和事后审查制度
及相应的救济制度；另一方面，要从法律上建立公正合理的征地程序，完善征地
公告制度，建立征地价格及补偿标准听证制度、土地征用争议司法仲裁制度等。
从根本上说，完善征地制度的目的是保障失地农民的生活。令人欣喜的是，随着
宪法的修改，包括征地制度在内的土地制度不断完善，制止乱占、滥用耕地，完
善征地程序和补偿机制也开始被提上日程。
在符合现行法律的前提下，各地可以根据本地的实际情况，努力探索合理的
征地方式。对此，国家应予以鼓励，并在适当的时候适时调整相应的法律法规，
以适应社会发展的需要。
(5)建立征地补偿费监察制度。首先，积极培育和建立农民经济合作组织，
成立由农民自发组织的而非官办的农民利益团体。对于为什么要培育和建立农民
合作组织，现代制度经济学理论提供了一个很有说服力的理论解释。制度经济学
理论认为，政府具有暴力潜能的比较优势，因此政府在决定制度安排及其有效性
方面具有举足轻重的作用。但从长期看，包括土地财产权利在内的社会制度安排
及其变迁是一个有关利益的主体的社会博弈过程，而非完全取决于政府单方面的
意愿，一个谈判优势的利益主体往往在财产产权界定、利益分配中总是处于较为
有利的地位。我国广大农民虽然人数最多，但谈判地位最低却是一个不争的事实，
农民的呼声谁响应?代表农民说话的群体力量也很单薄。国外的经验表明，提高
农民谈判地位的一条有效途径就是发展农民合作组织。在当前的制度环境下，政
府在直接保护农民土地财产权利方面的作用是有限的。加快农民合作组织培育不
仅是社会主义市场经济发展和全面建设小康社会的需要，而且也是依法保护农民
土地财产权利的客观要求。成立农民自己的利益组织，一方面可以减少交易成本，
。陈耀失地农民利益保障问题与社会和谐研究[J】中国国土舞源经济，2005，(8)．19．2
44
7 建立失地农民社会保障制度的初步设想
政府在征地时无须和每户农民谈判，而只要和所在农民组织谈判就可以了，这样
可以减少谈判成本，提高效率。另一方面，当政府侵犯农民权益时，农民组织可
以集中起来对政府提出行政诉讼。对被征用土地而获得的所有补偿资金也可以行
使监察职能。
7．1．3完善失地农民就业机制
(1)政府强化服务，拓宽就业服务领域。以往的政府就业服务机构，从准确
意义上讲是城市就业服务机构，服务的对象是城市居民，局限于城市范围。现有
的就业服务机制使得失地农民的就业权得不到保障。因此，应当建立城乡劳动力
市场信息服务体系，使失地农民享受与城里人一样的就业服务。这需要解决两个
方面的问题：一是建立相应的就业服务机构。在乡镇、街道设立劳动保障服务机
构，尤其在征地后有专职人员负责失地农民的就业服务工作；二是应提供与城里
人一样的就业服务，包括人力资源的统筹安排、就业(失业)统计、就业信息的收
集、利用和发布；统一的劳动用工管理和统一的劳动保护政策等；三是对占用失
地农民土地的单位，强制性规定必须为失地农民提供一定比例的就业岗位，承担
一定的社会义务；四是政府培育各种中介服务机构，及时提供各种就业信息。
(2)建立失地农民的教育培训保障机制。对失地农民进行教育培训是为提高
其就业素质创造条件。一是失地农民的子女入学应与城镇居民的子女一视同仁，
享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。二是建立健全以职业技术教育为主
的、多层面的失地农民职业技能培训网络体系，加大以职业技术、岗位技能为重
点的就业培训，努力增强其素质，提高他们在社区公益性服务、家政服务业、宾
馆服务业、维修作业等就业领域中的就业能力，缓解就业压力，维护社会稳定。
三是对农业结构调整后的农村富余人员和失地农民进行现代市场经济知识和转
岗再就业技能培训。四是把失地农民的培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体
系。
(3)建立再就业创新机制。应按照市场化原则彻底打破城乡二元就业体制，
建立城乡统一的劳动力就业市场，实现城乡统筹就业。制定城乡统一的劳动力就
业政策。对失地农民自谋职业的应参照城镇失业人员再就业政策给予税收等优惠
政策，引导和教育失地农民转变观念，破除“等、要、靠”思想，提高自谋职业、
45
中国失地农民社会保障问题初探
竞争就业的自觉性和能力，积极主动地参与市场化就业。对吸纳失地农民达到～
定数量的二、三产业应给予必要的政策扶持，并对失地农民兴办二、三产业给予
必要的政策倾斜。
7．2失地农民社会保障的内部制度建设
7．2．1形成较为完善的失地农民养老保障制度
现实的做法是，制定出台失地人员基本养老保险办法。这个办法应遵循以下
原则，一是“行政推动、政策引导、农民参保、财政补贴”的原则，实行“低门
槛准入，多档次选择，不同标准享受”。实现“征地”与“城保”并轨运行，统
一管理。二是相衔接原则，方案办法既要区别于城镇职工基本养老保险和其他保
险，又要考虑与城镇职工基本养老保险和已建立的农村养老保险、农场职工养老
保险等相衔接。三是区别对待原则。对征地时已经超过或接近超过劳动年龄段的
人员，采取一次性缴费，直接进入养老保障体系；对征地时的中年人员，可按不
同年龄段每人分别一次性缴纳不同年限的基本养老保险费后，纳入城市统筹；对
征地时的年轻人员，由于不确定因素多，来日方长，原则上不用～次性补缴基本
养老保险。四是自愿与强制相结合原则。对较早失地人员参加社会养老保险采取
以自愿参保为主，对新征地人员则采取应保尽保的强制办法。五是因地制宜、循
序渐进原则。征地一批，实施一批，先行试点，推动全局。有条件的地方，还可
以结合医疗保险、失业保险同时实施。六是务实优惠原则。如征地参保人员缴费
年限以15年为基数；缴费总额可以允许分数年缴交，缴费标准允许不同档次选
择；若出现死亡事故征地养老保险费尚存余额的，可由其合法继承人和指定受益
人继承：失地人员和村集体的缴费分配比例，可根据各村不同情况通过民主协商
灵活确定等。七是在建立失地农民基本养老保险制度过程中，要采取“政府出一
点、集体出一点、个人交一点”的办法，多方筹资，共同负担。政府承担的部分，
主要是财政要提高对社会保障的支出比例。建议每年从农业生产支出、土地出让
金支出等专项中切出一块对参保人员进行前期补贴。政府也可蛆用地差收入，适
当“反哺”失地农民。集体承担的部分主要是从土地补偿金以及集体积累和其他
收入中支付。个人承担部分则从征地安置补助费中抵交。
7 建立失地农民社会保障制度的初步设想
7．2．2建立多元化的医疗保障制度
根据实际，应当坚持因地制宜的原则，建立多形式、多层次的医疗保障制度，
并建立国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制。
一是为失地农民建立相应的社会医疗救助制度。该制度由社保部门牵头，基
金来源以政府出资为主，集体扶持，社区经济、企业、慈善机构及个人等方面捐
助，按照互助共济、权得相当、规范管理、封闭运行的原则为失地农民提供医疗
救助服务。
二是鼓励失地农民参加商业医疗保险。对于有经济实力的村，可将部分征地
补偿费用于大病医疗保险，解除失地农民因病致贫的后顾之忧。商业保险仍不失
为一条重要的选择途径或补充模式，可以为失地农民投保团体大病保险等。
三是集体经济实力较强的乡镇建立新型合作医疗保障制度。克服传统制度的
弊病，彰显该互助共济的制度模式的生命力，改革就必须从“合作”和“新型”
两个角度入手。
首先，严格遵从保险的基本原理，加强农民的共济意识和风险意识。
其次，要创新合作医疗的筹资、运行、监管、激励等机制。(1)首先要加快农
村合作医疗组织的立法。新型农村合作医疗制度是政府引导农民建立的一种以大
病统筹为主的合作制度，主要是以农民为主体和依托组成合作组织，并遵守合作
组织的基本原则和发展规律。因而，农村合作医疗组织并非政府的派出部门或者
附属机构；也应当明确农村合作医疗组织不是营利性组织，它以保障和满足农民
的利益为首要目标。(2)建立以个人出资为主，集体扶持，政府适当支持的筹资
机制，多渠道筹集资金。(3)针对农村合作医疗的资金筹集、管理和使用，农民
住院费用的确认和报销，医院的检查、治疗、用药等合作医疗运行的各个环节，
要制定科学、严密而又便于操作的系列管理制度，加强管理。(4)本着管理、监
督两条线的原则，建立健全合作医疗的民主监督机制。农村合作医疗资金的筹集、
使用和管理等有关情况，要列为政务公开的主要内容之一，定期向社会公布，接
受群众监督。
7．2．3建立适当水平的最低生活保障制度
最低生活保障制度是现代社会保障制度的重要环节，是公民的生存权得到
中国失地农民社会保障问题初探
保障的重要体现，也是宪法所规定的“物质帮助权”的必然要求。从理论上讲。
最低生活保障覆盖的范围应是一个国家的全体公民。但实践中，由于经济支持
力度的不同，目前尚不能在全国所有农村都建立相同标准的低保制度，容许存
在差异。正如党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经
济体制若干问题的决定》中所指出的：“有条件的地方探索建立农村最低生活
保障制度。”它主要包括以下几方面内容：
(1)合理界定保障对象享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平一
时或永久地低于或等于国家公布的最低生活水平的人群。只要符合条件，不得
以失地农民曾获得高额的土地征用补偿费而将其排除在外。
(2)科学确定最低生活保障线标准须从维持基本生活的物质需要、当地人
均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面来考
虑，在此基础上确定一个较为科学的标准。最低生活标准在不同的地区之间可
以存在差异。
(3)确立多渠道的资金筹集机制，我国农村居民最低生活保障资金由财政
和乡镇、村民委员会集体经济共同负担，各级政府要及时调整财政支出结构，
增加对低保资金的投入，执行“年度预算、定期拨付、年终决算、结余流转”
的运行机制，同时还必须辅之以社会化帮扶的渠道募集资金。
(4)农村居民最低生活保障制度是～项系统工程，需要一系列的改革措施
相配套：第一，加强最低生活保障制度的法制建设，实现最低生活保障的法制
化、规范化管理。第二，制定与最低生活保障制度相配套的优惠政策。第三，
切实增加农民收入、从根本上消除农村居民的贫困问题。
7．2．4健全失地农民社会保障基金的管理及运行制度
失地农民的社会保障基金的高效运作必须有一整套严格的监管体系作保
证，因此建立健全相关的管理制度如财务核算制度、审计监督制度、绩效评价
制度等，在基余管理的规范化和运作的法律化上显得尤为重要。建议可在劳动
与社会保障部门或财政部门设立一个专门从事失地农民社会养老保险基金存
45；
7 建立失地农民社会保障制度的初步设想
储和管理的机构，实行收支两条线和财政专户管理，单独建帐、专款专用。确
立多元化的投资理念，如实物投资、购买园债、银行存款等，把基金投资的风
险降到最低，还可由地方财政担保向银行贷款用于地方建设，实现基金的投资
回报率。另外，还有一种非常值得探索的途径，即把养老保险基金交给实力和
信誉都不错的商业保险公司托管，商业保险公司应该坚持“安全托管、独立运
营和有效投资”，并保证该基金一定的收益率，同时商业保险公司应为每一位
村民建立个人帐户，该帐户的所有权归村民自己所有。具体措施如下：
(1)由托管保险公司建立封闭运营的帐户系统，确保失地农民养老保险缴
费可以在规定时间里直接进入托管基金帐户，以最快速度进入投资和增值过
程。
(2)建立省级失地农民社保信托基金和管理机构。农保信托基金实行市场
化运营，需要依法建立委托人、受托人、帐户保管人、投资管理人制度。确保
农保信托基金运营中的“安全与保值”两个目标。农保信托基金管理机构履行
下列职责：①选择和委托养老基金帐户托管保险公司；②选择、委托和监督农
保信托基金投资管理机构，在法定范围内制定投资计划；③进行信息披露。
(3)建立省级“农保基金理事会”，代表失地参保农民作为农保基金帐户托
管和投资管理的监督机构，实施监督权，并进行信息发布。该委员会由地方人
大、司法部门、政府有关部门和参保人代表共同组成。
(4)建立农保基金运营监管制度。将农保基金纳入劳动和社会保障的社会
保障基金监管范围，进行综合监管。对农保基金的各项投资由各自金融业监管
部门分别进行监管。同时，依法保护受益人、中介机构和社会舆论的监督权。
失地农民社会保障基金的管理及运行可以用图二来表示：
49
中国失地农民社会保障问题初探
省级农保基金理事会
I
上1
省级失地农民社保信托
省级失地农民社保信托基金和
基金和管理机构
管理机构发放保险金／＼／＼
l国家、集体、个人按商业保险公司
失地农民领取保
险金
l比例缴纳保险金
图二：失地农民社会保障基金的基本运动形式
①投资②投资的本息收入
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致谢
致谢
值此论文完成之际，我要深深感谢我的导师陈永志教授!无论在本论文的选
题，还是研究、写作及其成稿的过程中，陈老师都倾注了大量的心血。而且笔者
读研究生的两年多时间中，在陈老师的谆谆教导之下，使得自身的专业水平和科
研能力，以及对人生的态度都有了很大的提高和转变。陈老师渊博的知识，孜孜
以求的学术态度，不断追求创新突破的精神和高尚的人格将是我今后人生道路上
永远的坐标，在此论文完成和即将毕业之际特向恩师表示最衷心的感谢!
在校学习期间，曾得到经济系许多老师的不倦教诲和无私帮助，令我不胜感
激。朝夕相伴的同窗挚友，在学习上、生活上给了我许多帮助，让我倍感友情至
纯至真，在此一并向他们表示感谢!
最后，我要对我的父母、妻子、女儿和亲朋好友致以深深的谢意，正是他们
无私的支持，才使褥我能够顺利完成学业。借此机会向他们献上我衷心的感谢和
祝福!
花文苍
2006年10月8日
中国失地农民社会保障问题初探
作者： 花文苍
学位授予单位： 厦门大学
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