学校代码：』立2盟
分类号；』生
⑨
研究生学号
密级
东北知予荭太孽
硕士学位论文
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Z}Iol惦刖A2005
玉
我国银行不良资产处置的对策研究
The Countermeasure Res嘲11ch on How t0 D嘲1 with
the Bank bad Assets in our C0untry
作者：钟华
指导教师：
学科号业：
研究方向：
学位类型：
冯绍武教授
政治经济学
社会主义经济理论
同等学力硕士
东北师范大学学位评定委员会
2005年10月
摘要
金融是现代经济的大动脉，而银行又是金融业的核心。目前我国商业银行存在的较
多不良资产，是我国银行业走向市场化、商业化和国际化面临的重大障碍，更是威胁国
家金融安全、经济安全，危害国民经济正常运行的一个重大隐患。不良资产造成银行
经营状况恶化，亏损严重，资本金逐年下降，实力被大大削弱，商业银行改革受到制约，
不良资产更使国有商业银行在国家信用支持的掩盖下潜伏着巨大的生存和发展危机。因
此，不良资产的处置问题是商业银行的当务之急。
由于我国的特殊国情，我国银行不皂资产的产生有其特殊性。本文综合分析了我国
银行不良资产形成的四个阶段并探讨了银行不良资产的形成原因。对目前我国银行业不
良资产处置方法进行了总结，指出处置中存在的资金短缺、法制不健全、缺乏专业化、
市场化的处置手段等现实问题。同时归纳了国外银行业在此领域的成功经验并结合我国
的国情提出了处置不良资产的对策，力图为我国银行业不良资产的处置有所帮助。
本文主要由四大部分所构成：
第一部分：我国银行不良资产的内涵及处置不良资产的意义
第二部分：我国银行不良资产形成与处置的实证分析
第三部分：国外银行不良资产处置经验及其对我国的启示
第四部分：我国银行不良资产处置的对策建议
关键词：不良资产；处置；内控；银行改革；法制建设
引言
中国目前jF处于传统计划经济向现代市场经济的转轨时期，虽然在银行体系、外汇
体制等方面进行了一系列改革，制定了《中华人民共和国商业银行法》等法律法规，为
国有商业银行的健康发展创造了前提条件。但目前存在的某些问题，依然使得国有银行
时刻感到举步艰难。其中，尤为突出的是银行不良资产问题。
不良资产问题不单纯是金融问题，更是一个经济问题。特别是我国的特殊国情，使
我国银行不良资产的产生有其特殊原因，如经济体制转轨、政策性贷款、金融监管体制
不完善等。在这种情况下我国对不良资产的处置日益重视，对不良资产的化解方式也呈
多样化。但到目前为止，商业银行的不良资产仍居高不下，我国银行面临处置不良资产
的任务依然艰巨。
在我国“入世”的过渡期内，国有商业银行要加快对不良资产的处置，降低不良资
产比率，这是银行提高核心竞争力的必要条件，也是成为我国银行业持续发展与应对挑
战的基础和需要。不良资产处置的结果对我国国民经济的发展有着重大影响，对不良资
产进行有效处置，有利于我国银行业的进一步发展，也有利于我国经济的可持续发展。
⋯因此，有效解决银行不良资产处置问题不仅具有重要的现实意义，而且也是金融界、
理论界需要进一步深入研究的重大课题之一。
量，保证金融体系的安全与稳定，防范、化解金融风险有着重要的意义。
2、实现与国际商业银行制度接轨，迎接金融市场全球化的挑战
我国已经加入世界贸易组织，对外开放格局发生了重大转变，由过去有限的市场开
放转变为全方位的市场开放，长期受政府保护的金融行业也在逐步开放，我国国有银行
享有的政策保护将不复存在。在金融自由化和金融现代化的压力下，在与国际先进的商
业银行的市场竞争中，我国商业银行体系的脆弱性可能大幅度上升。
发达市场经济国家的商业银行经过激烈竞争的洗礼，银行制度逐步走向成熟，目前
基本上都建立了现代商业银行制度，为其跨国经营参与当地银行竞争奠定了良好基础。
加入wTO后，外资银行对我国银行业冲击的表层是银行业务和金融工具，其实冲击和
挑战的根本是银行制度和经济制度。如果单纯在金融工具、金融业务创新方面做文章，
不在制度创新上下工夫，犹如治标不治本，不根治顽疾，国有商业银行是难于在市场竞
争中立于不败之地的。因此，处置不良资产过程中产生的制度创新，及时对旧有制度进
行变革，不仅可以减轻银行经营风险的压力，提高国有商业银行市场竞争能力，还可以
促进国有商业银行运营及管理方式的根本转变，实现与国际商业银行制度的全面接轨，
迎接金融市场全球化的挑战。
3、促进金融制度的发展和完善，为建立社会主义市场经济体制提供保障
国有商业银行是我国金融市场最重要的主体，控制银行不良资产增长，对于国有商
业银行本身来讲，可以促进其稳健经营，从而维护国家金融系统的稳定，为我国社会市
场经济体制改革提供平稳的金融环境。从另一个角度来看，控制国有商业银行新增不良
资产的制度创新是一项系统工程，涉及到产权制度、金融制度、政府调控制度等方方面
面制度的改革和完善，可以说，控制国有商业银行新增不良资产制度创新本身就是一个
产权主体不断明晰、市场秩序不断规范、政府职能不断转换、法律司法水平不断提高的
过程，也即是我国社会主义市场经济制度不断健全和完善的过程。
4、促进国民经济快速健康发展，实现全面建设小康社会的战略目标
银行的新增不良资产的持续增加，不仅会影响到银行功能的正常发挥，威胁整个金融
体系的安全，同时，更会通过银行与企业的相互作用，放大影响至整个国民经济。控制银
行新增不良资产，有利于提高银行业的竞争能力，有利于金融市场的稳定，有利于国民
经济的持续健康发展，为实现全面建设小康社会的战略目标提供了有力保证。
二、我国银行不良资产处置的实证分析
(一)我国银行不良资产的形成过程
有信贷活动就有产生不良资产的可能性，也就是说任何贷款和银行资产都可能在一
定的小比例范围内产生风险。我国银行的不良资产并非一开始就存在于我国的经济体系
中，它经历了从无到有、从小到大的过程。其形成过程与我国的经济体制和特殊国情密
不可分。主要经历了以下四个阶段：
1．1983年以前的不良资产未发期
1983年以前，我国的经济体制主体上还是计划经济，由国家统一制定国民经济计划，
各生产企业也要按照各级政府部门制定的生产计划及销售计划实施企业的产、供、销，
银行按照财政部门的安排向企业提供资金。国有企业所需流动资金由财政部门定额拨
付，固定资产投资由政府下达包含一定资金额度的项目计划，企业只有在资金需求超出
定额时才向银行申请贷款。在这个时期我国的国有银行没有市场竞争，也没有贷款的主
动权，因此也不用对贷款的后果负责，并且该时期信贷规模较小，所以这段时期基本上
没有形成不良资产。
2．1984年到1988年的不良资产产生期
1984年一1988年，我国的经济体制改革逐步深化，市场经济在国民经济中的比重逐
步提高，银行进入垄断竞争阶段，出现了纯市场化的银行与企业之间的信贷关系。但该
时期银行主要的经营方针仍是按照各级政府部门和企业的投姿、生产与销售计划进行贷
款。在1984年我国分设了四大专业银行，中国人民银行专司中央银行职能，在这一时
期我国的管理制度不健全，没有形成对不良资产的有效控制制度，虽然各专业银行设置
了测算指标对不良资产进行监控，但因考核力度不够未能发挥有效的作用。因此在该时
期产生了不良资产。
3．1989年到1994年的不良资产急速扩张期
1989年一1994年，是我国金
章，禁止中国人民银行对中央及省级政府透支和直接贷款，要求国有银行必须持有相当
于风险调整资产总额8％的资本；确立了中央银行地位和国有商业银行的定位；实行政策
性银行和商业性银行相分离、政策性贷款和经营性贷款相分离的原则。．b120世纪术，东
南亚金融危机爆发，我国金融机构深刻认识到对金融风险控制和防范的重要性，开始形
成以信贷经营责任制为主的商业银行风险管理体制，实行资产负债比例管理。
(二)我国银行不良资产的形成原因
1．宏观经济运行原因
经济周期波动是金融风险产生的重要原因之一。经济周期波动会使经济运行机制
中的矛盾激化，致使银行信贷、货币供应量和利率等金融指标发生巨大变化。在这一过
程中，金融风险不断产生和积累，其中一个最明显的标志就是银行不良贷款会出现大幅
上升。一般来说，当经济发展处于紧缩时期，经济增速缓慢甚至负增长，大多数企业经
营状况不佳，赢利水平下降，无法近期偿还债务，银行预期贷款增多，不良贷款率上升；
当经济发展处于扩张时期，经济增速加快，企业赢利能力提高，偿债能力增强，银行
不良贷款率下降。”1
2．经济(金融)体制原因
(1)银行资金财政化与经济体制转轨产生大量不良资产
在传统的计划经济体制下，企业的营运资金主要来自财政和银行，由于财政与银行
的关系未理顺，银行资产被当作财政资金使用，从而占用了大量的银行资产，贷款不能
按期收回，资金流动性差。由于这类贷款带有财政资金的性质，长期固化，形成不良资
产的重要组成部分。另外当我国从计划经济向市场经济转轨过程中，许多企业由于自身
实力薄弱，难以在激烈的市场竞争环境中生存，结果使企业的经营风险和市场风险全部
转嫁给国有银行，造成了不良贷款不断释放和长期居高不下。
(2)政策性贷款使银行承担大量损失
政策性贷款是以财政支持为基础，运用财政贴息及优惠利率相结合来引导贷款投
向。在我国政策性银行未成立之前，政策性贷款由四家国有商业银行来承担，主要有固
定资产贷款和流动资金贷款。固定资产贷款项目一般由政府部门指定，其结果是指令性
计划管理弊端引起的投资决策失误，形成了银行不良资产的恶果。而流动资金的贷款中，
诸如支农、扶贫、科技开发、救灾等都实行优惠利率，这些政策性贷款本该由财政给予
贴息，但由于财政困难，政府拿不出钱，就把贴息负担转嫁给专业银行，由专业银行承
担这部分“政策性”损失。”1
(3)金融监管体制不完善
中国人民银行作为我国的中央银行，对我国银行业的合规、高效运行以及金融业的
健康发展方面负有重要责任。但由于我国的特殊国情，在一段时期内银行主要执行国家
的指令性计划，监管工作难以有效运行。另外由于我国监管体制不完善和经验不足等原
因，在相当长的一段时间内，侧重于金融机构的发展和金融市场的培育，而金融监管力
度不够。并且中国经济正处于转型期，市场经济的游戏规则仍在不断变动。企业、银行
操作不规范，监管不健全，从而导致不良资产的大量增加。
(4)金融管理体制不顺畅
我国的四大国有商业银行产权属于国家，银行的领导往往由国家任命，考虑行政需
要较多，对经营业绩考核较少，在此情况下只要地方政府稍微施加压力，大量达不到信
贷条件的高风险信贷资产便应运而生。
3．金融机构经营方式
我国的国家银行仍沿袭国家机关管理机制，银行作为国家分配资金的渠道，管理极
不完善，并且没有建立现代金融机构的内部治理结构、内部约束和激励机制。而且没有
按照安全性、流动性、盈利性的原则制定一套完整、规范的对不良贷款产生、防范、管
理、转化的管理与防范体系，造成经营成本过高和管理效率低下，由此造成大量的不良
贷款。
4．法律制度原因
法律制度健全与否，直接关系到作为社会经济活动重要组成部分的银行业务活动的
开展。我国不良资产处置的法律制度极其不完善，比如在银行业十分重要的《担保法》
长期缺位；没有关于不良资产处置的法律体系；对金融资产管理公司处置不良资产只有
一部《金融资产管理公司条例》作为执行中的行政法规。“宜粗不宜细”的立法指导思
想，使得已有的法律规定无法具体实施；银行与企业间的大量业务活动依照政策办事，
而政策与法律相矛盾，既损害了法律的权威，也为不良资产的形成埋下伏笔。。1在金融
不良资产形成过程中，银行信贷业务活动中相关各方法律意识的淡薄也是不良资产产生
的重要原因。
(三)我国银行不良资产处置中存在的问题
1．缺乏资金
(1)采用国家扶持方式清理不良资产，国家可采用直接和间接注资两种方式。直
接注资方式就是财政补贴，是增加资本金的“输血”方式，即利用财政拨款来冲抵银行
的不良资产。但中国正处于经济体制转轨时期，财政收入极其有限，很难指望向银行大
量注资。
(2)由于我国不良资产规模较大，采用呆帐核销方式清理不良资产需要大量资金，
而我国银行业资本充足率较低，即使使用经营收入也难以核销大量积压的不良资产。
(3)由于有关职能部门、社会中介机构收费比例高，银行清收处置成本过大，不
良资产的处置费用居高不下，也极大的削减了不良资产处置的效率。
2．社会信用缺陷
以下种种行为是我国处置不良资产的现实情况，也反映了我国的社会信用制度缺
陷：很多企业利用改制的机会采取抽空原单位，组建新法人的办法，甩掉包袱，轻装突
围，使银行债权悬空；假破产，真逃债，破产后将生产资料分成几块成立新企业，而不
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落实债务，使银行讨债无门；由于我国特有的经济政治制度，当提起诉讼后，多数银行
不能很好的把握诉讼时机，相当部分不良贷款因种种原因一拖数年，到企业已濒临破产
时才诉之于法律，而此时企业可以执行还债的资产早已转移；法律制度不健全，法律内
系统不完备，执法系统效率也比较低，因此以物抵债已成为有些企业逃废弃债的新方式。
贷款企业先是赖债，实在拖不下去，就用一些有行无市、质次价高的资产冲减贷款，使
银行的贷款变成了价值高估的实物资产，产生新的不良资产。
3．市场环境不成熟
市场环境对于不良资产的处置尤为重要。我国的资本市场欠发达，债券市场还严重
滞后，极大的制约了资产管理公司的运作。我们只有一级债券市场发行国库券，公司债
市场很小，而世界发达国家在清理坏帐时，都要依托资本市场，特别是债券市场进行坏
帐包装、销售来降低清理成本。⋯
4．缺乏专业化、市场化的处置手段
我国于1999年成立第一家资产管理公司，在不良资产的处置中发挥了不可忽视的
作用。不仅推动了国有银行改革，降低了国有资产损失，帮助了国企改革脱困，并积累
了许多处置经验。但我国的资产管理公司脱胎于各商业银行，因此其市场化程度不够。
第一，在第一次剥离过程中，由于没有引入市场化的资产定价机制，资产管理公司
按照帐面价值收购国有银行的不良资产，对于剥离资产的实际价值国家从未组织过有关
部门或终结机构进行评估。
第二，我国的金融资产管理公司目前主要运用法律诉讼、催收、债务重组等方式处
置不良资产，对于发达国家运用的专业性较强的处置方式如债转股、资产证券化等进行
了尝试，但由于客观环境的限制，目前仍处于探索阶段。因此难以提高不良资产的处置
效率。
第三，缺乏专业化处置手段。由于我国特殊的经济体制，我国的资产管理公司与《公
司法》意义上的公司不同，没有完全按照市场机制运作，同时也缺乏一个人格化的产权
主体，因此难以形成科学、有效的激励、约束机制。另外我国的资产管理公司的收购资
金尚未解决，缺乏专业化技术人才，导致难以运用专业化的手段处置不良资产。
5．立法滞后，法制环境不健全
首先，我国的立法滞后，即不良资产处置还存在法律盲区。目前我国还没有一部有
关处置不良资产的专门法律，还没有从法律上明确国有商业银行处置不良资产的主体地
位和自主权利，还没有赋予更多的处置不良资产的手段。而美国为重组信托公司制定了
一套特殊的法律框架，赋予其调查信贷欺诈和违法的职能，成立专门的法院来审理涉及
资产重组的破产清算，法律制度严密。因此我国在处置不良资产过程中，企业为了自身
利益恶意逃废债；许多处置手段诸如打包出售、信托方式、证券化等没有从法律角度予
以确认。银行处置不良资产必须依靠现行的法律、法规，必须遵循现行的法律程序。
其次，我国缺乏不良资产处置的专业法庭。我国不良资产规模较大，不良资产诉讼
案件在一定时期内大量存在，而我国金融不良资产案件都是在各级法院的民事审判庭审
理。另外由于不良资产的处置程序十分复杂，例如企业的债转股，金融资产管理公司和
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企业、地方政府之间的利益冲突很难避免；涉及财产产权认定等专业性极强的案件时，
由于我国没有专业的法庭，缺乏专业人才，给处
弧◇i毒J地昔者周?囊瞳型娄藿娠蹭舅譬r#F瓷囊刭掣蠡裂爱?妥鹜蟛锱怪撂
差麓"稚群箨薅而研噬噍啤遵：溪彬。～穗垲噬焉逢箝鬟孽悝幸耸囊i驵雾冁驯赋舔焉
篡铺；m徘莹短f要酣，鬻∽珲篙蠢誊交葶缓强稻剑爱国鬻拼。》说以明堂为文王庙。(吉礼三·大享明堂)
，《孝经纬》(佚)
《孝经纬》日：“后稷为天地主，文王为五帝宗”也。(吉礼三·大享明堂，又
见严可均《玉函房辑佚书·孝经纬·钩命决》358页)
《援神契》云：“社者土地之神，能生五谷”。(吉礼四。社稷)
基础上，向国内外私人资本出售银行股权。⋯1这种方式主要表现为市场占主导地位，即
国家不再是银行的控股人，这主要是指以东欧、俄罗斯为代表的原计划经济体制的国家，
在向私有制市场经济转轨中，采用国家逐步退出对银行的控股地位，通过改变银行的股
权性质、结构，推动银行经营机制的转变，使银行盈利能力增强，从而彻底消除银行不
良资产。例如匈牙利和波兰经过政府对银行业的不良资产收购、注资和整顿后，丌始显
示出较好的经营发展，利润上升。为了巩固这一成果，匈牙利财政部将私有化作为解决
银行业根本问题的主要手段，使整个银行体系的管理机制、管理水平、资产质量和盈利
能力都有了明显地提高。“⋯
(二)国外银行处置不良资产对我国的启示
从各国处理银行不良资产的实践来看，有很多成功的经验。他山之石，可以攻玉，
通过研究国外的成功经验，对于处置我国国有商业银行不良资产会有很多有益的启示。
1．早下决心，主动出击
中国人民银行行长周；J'Iil在一次经济研讨会上强调：对于不良资产我们要及早下
手，警惕不良资产的“冰棍效应”。各国的经验表明，银行业不良资产的重组越主动、
进行得越早，不良资产重组的难度越小、成本越低；反之，会大大加大处理的难度与成
本，加大对国民经济的拖累，并使政府的各项措施显得极为被动。另外政府及银行应该
对不良资产的危害性及其影响有一个深度认识，积极主动采取行动而不要被迫处理。
2．国家应该提供全力的支持
由于银行的稳定和社会的稳定密切相关，因此各国对于银行体系的稳定与否都十分
重视，为了挽救银行脱离危机，各国政府都提供了一定的财力支持。如马来西亚在处置
不良资产时主要使用政府资金，以合理的市场价格收购不良资产，重点处理大额贷款，
取得了一些成效。但我国是发展中国家，国家财力有限，完全使用政府资金处置不良资
产难度极大，但我国的不良资产形成主要是体制原因，因此国家在能力范围内应该给予
财政支持。另外剥离银行不良资产涉及到一系列的问题，包括机构的设立、相关法律法
规的调整、完善、资金来源、损失处理等政策的制定。因此没有强有力的行政支持就难
以有效进行。
3．集中处置银行不良资产
由于单个银行的经营手段及人力资源有限，当出现不良资产后，在处置过程中会
受到许多限制。如果将不良资产集中起来处理，通过专门机构(如我国目前的四大金融
资产管理公司)，制定特殊的法律法规，综合运用资本市场的各种灵活手段，进行批量
处理，将大大提高不良资产的处置效率。如美国成立的重组信托公司就是一个成功的案
例。
4．加快银行不良资产市场化
银行不良资产的市场化就是使银行不良资产能够进入市场进行交易。我国对国有商
业银行的不良资产是采用“政策性收购、市场化处置”这种方式进行的，正由于是“政策
性收购”，“市场化处置”才更为关键。因此，全国金融工作会议明确要求金融资产管理
公司要提高不良资产处置的市场化程度，这不仅对于加快不良资产处置速度，提高资产
处置效益，最大限度地保全资产、减少损失，具有非常重要的意义，而且对优化经济结
构、维护社会信用及促进整个市场经济体制的建立和完善，也同样具有非常重要的作用。
上世纪末，美国成立了重组信托公司，专门接管和处置商业银行等金融机构的不良资产。
该公司的做法是在不冲斥市场的前提下，尽快地出售资产。对于债权及股权的出售，一
般委托金融机构以拍卖方式卖出。另外他们还采取卖方信贷、资产分断处理方式吸引买
家。
5．注重银行不良资产处置中的制度创新
波兰在清理不良资产的同时，完成了对国有企业的改造。实施了“国有银行与企业
重组计划”取得了很大的成功。相对于向市场经济过度的发展中国家来说，其措旖对我
国有很重要的借鉴意义。
日本对不良资产的处置虽然不象其他国家那样奏效，但其做法也有可借鉴之处。
1998年9月，日本开始实行“关于通过sPc实行资产流动化的法律”，SPC是仿照美国
资产证券化为目的的机构。同时立法可以使一国在法律的规范和引导下，以市场手段为
基本手段，以政府财政支持为辅，使不良资产处理工作有层次、有秩序、有效率的进行。
美国的RTC在处理银行不良资产的同时，对银行管理人员追究工作和法律责任，并
修改了对银行的监管方法，惩前毖后，收到了较好的效果。这也是我国可借鉴之处。
6．借助外部力量处置不良资产
我国作为发展中国家，国家财力有限，采取政府买单的方式有很大难度，因此我们
可以考虑借助外部力量如利用外资来处置我国的不良资产。例如泰国对不良资产的处置
主要采取利用外资的手段进行资产重组。利用外资不仅可以将风险真正分离出去，还可
以解决国内资金不足问题，同时还可以让国内企业更好的了解我国的不良资产处置情
况。““我国的不良资产规模较大，在处置过程中应采用多种方式结合进行。
国外的成功经验为我国银行不良资产处置开阔了思路。但由于不同国家的银行不良
资产形成具有不同的特定背景和具体国情，因此，在进行银行不良资产处理时也各具特
色。而我国还是一个发展中国家，财政力量有限，银行不良资产的类型也具有一定的独
特性，因此，我们应该注意，在借鉴发达国家的成功经验时，必须结合中国国情，找到
适合我国银行不良资产处置的方法。
四、我国银行不良资产处置的对策建议
(一)加强内控建设，建立风险预警系统，处置存量同时预防增量
商业银行的内控是指为防范、发现、纠正决策及执行过程中的偏差，对决策、经营、
管理的全过程进行管制而采取的制约、监督、评价、反馈措施。【121
对银行不良资产进行处置的着眼点是在处置存量的同时预防增量，这就要求我们建
立健全科学有效的内部控制机制。目前我国商业银行已经开始重视内控建设，但由于主、
客观因素的影响，内控机制建设方面存在许多薄弱环节。例如：我国的股份制商业银行
不同程度地存在公司治理架构不健全、决策执行体系构造不合理、监督机制有效性不足
等问题；整个银行系统内控文化尚未真正建立，尤其是基层的部分工作人员没有充分认
识到内控的重要性；与此同时，由于银行内部组织架构比较细致，各部门只对本专业负
责，部门间衔接不充分；现有规章制度数量庞大，但分散于各类文件中，缺少整合性；
内控制度执行情况不够，有章不循、违规操作的现象依然存在；银行分支机构内控制度
和风险检查评价不足，一些银行内部审计不足，内部控制的检查频率和深度与银行机构
风险程度不适应等等。【l”因此构建我国银行的有效内部控制系统是非常必要的。我们应
该从以下几点入手：
1．完善公司法人治理结构
目前我国的商业银行正在进行股份制改造，中国银行及建设银行已挂牌上市。对于
股份制商业银行我们要真正完善银行的法人治理，引入真正的独立董事制度，要依照中
国人民银行2002年6月发布的《股份制商业银行公司治理指引》，建立以股东大会、董
事会、监事会、高级管理层等机构为主体的组织架构和保证各机构独立运作、有效制衡
的制度安排，建立科学、高效的决策、激励和约束机制。
2．营造良好的控制环境
良好的内控环境有助于内控制度的实施。首先，要营造良好的公司内部治理文化。
银行管理层要树立内控制度重要性的『E确认识，银行中的每一位员工都应共同承担这一
责任：其次，设置合理的内部组织结构。坚持以“客户为中心，市场为导向”为原则，
合并缩小非业务性机构，大力加强资产负债管理、风险管理、财务管理、内部审计、信
息管理等部门，做到分工明确，职责分明。⋯1
3．建立完善、科学的内控制度
首先，应该建立完善的内部控制制度。要根据行业的未来发展趋势，及时修改、完
善现有制度中的疏漏、不合理情况，及时制定与业务发展相适应的新的内部管理制度。
同时应借鉴国外商业银行内控制度建设的成功经验，统一制定若干业务管理制度及操作
规程，从根本上解决制度过多而流于形式的问题。
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其次，应该建立科学的内部控制制度。对内部控制制度的建立既不能脱离客观条件，
过分强调“严密、制约”，也不能过于粗糙、简单，忽视科学性、严密性、制约性和有效
性；各机构应该在授权范围内行使权利，逐步明确分支机构在认识管理、业务管理、资
金和资产管理方面的权限；同时应该设立专门的机构负责风险管理，定期评估各类风险
和总体风险水平，提出管理建议。
4．构建有效的内部核查、审计、监督体系
内部核查是内控机制中不可缺少又无法替代的工作程序。它不仅可以减少工作差
错，防弊堵漏，同时在业务处理过程中对文件的核查和适当的签署，可以作到有据可查，
责任明确，相互核查也是保证资产安全完整的基础。
国有商业银行内部审计对于评价和监督银行内控机制的有效运转，保障银行各项经
营的合法、稳健、理性方面起到不可替代的作用。首先，要以风险为导向，加强对银行
整个内部控制及业务流程的审计，找出银行内部控制的关键点和薄弱环节，为加强和改
善银行的管理，提高抗风险能力，从整体上推进银行经营水平和经济效益服务。其次，
银行新业务层出不穷，要求内部审计人员要加强对创新业务的审计，发现其薄弱环节并
提出改进意见。第三，保证内审人员工作的权威性和客观性的基本前提是内部审计部门
的独立性，即保证审计人员能有客观、公正的工作态度。第四，审计人员必须具备足以
完成其任务的必要的知识、技能和其他专业能力，必须具有独立的收集、分析、评价和
记录信息的能力。同时应该有高尚的职业道德。【l5】
5．发挥金融监管的推动作用
在金融风险日益突出的今天，金融监管的作用越来越突出。金融监管不仅可以有效
的控制金融风险，有利于银行的健康发展，维护经济的稳定，甚至对国民经济的乃至国
家的稳定起到十分重要的作用。
首先，金融监管当局应该把商业银行的内部控制作为金融监管的重要内容。要努力
完善监管法规，并使监管活动严格地建立在法规基础之上；要特别重视对人员的监管尤
其对银行董事会和高层管理人员的监管。
其次，要加强信息披露，及时向存款人和社会公众及时准确披露有关信息，维护存
款人的知情权，通过社会公众的监管来推动商业银行的内部控制建设。
6．建立有效的预警预报系统
建立有效的风险预警预报系统是很重要的，可以立足于先，防患未然，极大的减少失误
和损失。因此，银行应当围绕经营行为、业务管理、风险防范、资产安全建立定期业务分析、
信贷资产质量评估、资金运用风险评估制度：建立定期实物盘点和各种帐证、帐表的核对制
度以及业务活动的事前、事中、事后监督制度；健全完善内部控制系统的评审和反馈，以及
原因就是国有银行与国有企业无效率的管理、运营体制。这种情况决定了不良资产的清
理必须标本兼治，以治本为主。因此我们必须将清理不良资产与建立现代企业制度和银行
商业化的改革结合起来，强化对工商企业和银行的财务预算约束，转变其运营机制。
1．积极推进国有商业银行改革，建立和健全现代银行制度
现代银行制度是一种产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业制度。建立
现代银行制度，是我国国有商业银行迎接加入wTo挑战的关键，是国有商业银行改革
转向以明晰产权关系为主要内容的银行制度的创新，是保证国有商业银行稳健发展的重
要举措。建立现代银行制度我们必须首先从认识上转变观念，按照商业银行经营管理的
目标，在保证资金的安全、保持资产的流动性基础上，争取最大的盈利。要积极探索建
立与现代生产力和市场经济体制相适应的现代商业银行经营组织体系。解决用工机制、
激励机制，并有科学的组织机构加以保证，因此，现阶段，国有商业银行要通过分析论
证，合理布局，防止简单地减少管理层次、精兵筒政、分流冗员；要建立一套优胜劣汰
的竞争机制，对连年亏和微利支行应限期扭亏增盈，或分析评估后通过出让、迁移、撤
并等形式实现资产重组。要促进人、财、物等经营要素资源向经济效益好的方向流动，
聚集资金重点运行国民经济基础产业、支柱产业、大集团、大企业的发展仍然是国有商
业银行的立足之本。【171
2．提高产品及服务的科技含量
目前我国的金融产品具有高模仿性、无专利性的特点，往往一家银行刚刚开发使用
的新产品很快被同业模仿，导致产品同化带来市场认同度下降。现阶段要特别加强商
业银行中介功能的研究，真正使资产业务、负债业务和中间业务三大业务得到拓展。一
方面国有商业银行要利用人力、网点、资金、信息等优势，主动地为国有改革提供一整
套治理服务和金融服务；另一方面要稳步拓展代理，财务顾问，担保、承诺、贷款证券
化等业务，积极探索多种国有商业银行风险投资中间业务方式，逐步使商业银行向知识
技术密集型转变。
3．推进国有商业银行市场化进程，不断提升营销水平
积极推进我国商业银行的市场化进程对于商业银行的自身发展与稳定十分重要。既
然是商业银行，就要有市场营销的意识。首先要树立营销观念，要认识到营销的战略性、
系统性。要根据各自的市场战略计划确定营销策略，使其贯穿于银行经营活动始终，树
立一种时时刻刻都有要体现以市场为导向，以客户为中心，以效益为目标的经营观念：
其次要研究市场，产品、方法，使其成为一个完整的系统工程，并同每个员工、每次产
品服务创新结合起来；第三要培养营销人员。通过自身培养，外员加入，运用科学先进
的方法，不断总结经验。
4．银行改制与企业发展相辅相承
企业是银行信贷资金运动的载体，企业效益直接影响和制约信贷资金的正常流转，
而企业效益又取决于产品质量和产品在市场上的竞争能力，产品质量和竞争能力又来源
于企业技术和管理的不断创新，因此，银行盘活存量贷款不仅要采取多种方式和手段进
行清收，更重要的是支持企业不断创新，通过创新来提高企业效益，进而活化信贷资金。
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(1)支持企业加强技术创新。技术创新主要指思维创新和智力创新。智力创新是
根据消费者需求，构思开发新产品，一个企业的亮点也在于智力创新。
(2)支持企业加速把科技成果转化为现实的生产力。因为企业只有把最先进的科
技快速地转化在产品中，才能不断增强竞争能力。
(3)要支持企业借鉴国外的高新技术发展自己，进一步扩大产品的市场。
(4)要支持联合开展产品仓U新。在产品开发上，过去企业习惯各自为政，这既有
利又有弊，最大的弊病是很容易受到国外企业的冲击，如果企业看到的不只是国内市场，
而更注重国际市场，那么同类企业就十分有必要联合起来发挥各自的优势，通过联合开
发产品来推进企业的共同技术进步。这既可降低成本，减少重复研究开发，还可提高产
品的国际竞争能力，有利于产品走向世界。
(5)支持企业管理创新。有一句话说“向管理要效益”，企业的管理水平不断提升，
管理方式不断创新，必然会带来更大的经济效益。
(6)支持企业营销创新。一切产品都必须通过市场营销获得效益，而营销创新是
一个企业能否抓住上级并持久发展的首要环节。““
(三)加强立法，逐步完善法制环境
目前我国理论界对不良资产的处置提出许多思路：如通过企业破产方式冲债、法律
诉讼、以物抵债等，但由于我国目前的法律制度不完善，这些方式很难执行。因此，加
强立法，逐步完善法制环境已势在必行。
1．在现有相关法律中增加有关条款
国际经验表明，在不良资产的处置工作中我们必须全力保护债权人的利益。因此在
法律方面应该建立全面、充分保护债权人利益的法律制度。国务院颁布的《金融资产管
理公司条例》及最高人民法院出台的关于处置银行不良资产的相关规定，解决了一些不
良资产处置中遇到的法律问题。但与国外同类机构相比，我国在法律、制度保障、功能
设置上都存在一定缺陷。
在现有相关法律中增加有关条款，我们应该遵照”利益相关者治理”的原则，赋予债
权人获取公司控制权，主导对企业的重组、破产的权利。在《公司法》中赋予债权人参
与公司治理的法律地位：在《破产法》中规定债权人取代股权人发挥资产处置决策作用
的法律要件。““
2．尽快出台《国有商业银行不良资产处置法》，改善社会信用缺陷
虽然我国目前已制定了《金融资产管理公司条例》、《商业银行法》，但对于不良资
产处置这种特殊行为必须建立一部专门的《国有商业银行不良资产处置法》来规范不良
资产的处置工作，为不良资产处置工作提供专业化服务。， 该法至少应明确国有商业银
行处置不良资产的主体地位和自主权利，提高处置效率；对企业利用破产方式逃废银行
债务行为给予制裁。对不良资产产生负有直接责任的当事人也要给予法律制裁。还应当
及时对现有相关法律进行修改，以期简化金融资产管理公司的处置目标，明确处置原则：
减少处置过程中的法律障碍和行政干涉，降低处置中的交易成本和行政成本；除了惩罚
制度以外，还应制定相关优惠政策，减少审批程序。对于处置中一些急待解决的法律问
题，可以考虑以最高人民法院的司法解释形式加以解决。
3．设立不良资产处置专业法庭
我国可以参照美国、波兰等国家处置不良资产的做法，即在组织机构上成立专业处
置法庭。具体可由最高人民法院授权中级或高级人民法院组成独立的专业法庭，委派具
有金融和债务重组专业知识的人员担任特别法官，专门负责设立与银行不良资产处置和
资产管理公司业务有关的诉讼案件。
4．要处理好与地方法院关系
我国银行处置不良资产的很多方式要涉及到地方法院，借助法律手段及法律威力，
如法律诉讼、以物抵债等，因此银行必须处理好与地方法院的关系。尤其是资产管理公
司涉及到追索债权、制定资产处置方案、签订资产处置有关协议方面要尽力征得法院的
大力支持，在资产处置的具体执行过程中，要征得当地法院积极配合，主动接受法律保
护，只有这样，银行才能充分发挥好自己出台的各项处置政策，利用法律手段维护和实
现银行的合法权益， “法为我用”。保障不良资产处置的高效性。
(四)塑造市场化的资产管理公司
我国的资产管理公司在近几年的发展过程中存在和遇到的问题折射出不少金融、经
济体制改革中体制不完善、政策不配套、操作不衔接等深层次问题，极大地制约了不良
资产的处置，同时也制约了资产管理公司自身的发展。妥善地解决这些问题，不仅可以
让四家资产管理公司发挥更大的作用，还有助于推动整个金融、经济体制的改革与发展。
因此增强了改革资产管理公司的迫切性。
1．改革现行体制，提升管理水平
我国的资产管理公司脱胎于四大国有商业银行，因此其政策性色彩较浓。在不良资
产的收购及处置过程中受到很大限制，严重制约了资产管理公司的运作与发展。要对资
产管理公司的产权结构进行探索，借鉴国外成立不良资产管理公司的做法，按照资产管
理公司新的功能、定位和模式的发展要求，遵循市场化原则，积极引进国外战略投资者
参股，加快实现投资主体多元化，摒弃资产管理公司的政策性身份，将先行资产管理公
司改造成有国家、不良资产剥离银行及其他投资人共同出资，产权清晰、经营目
3．设立《金融资产管理公司》特别法
资产管理公司的运作涉及到银行、证券、司法等相关部门，要提高资产管理公司快
速有效处置不良资产的能力，有赖于法律环境和信用环境的改善。借鉴国外先进经验，
设立《金融资产管理公司》特别法，赋予资产管理公司调查信贷欺诈、违法操作等涉及
所管理不良资产企业范围的特别的职能，增强依法处置不良资产的针对性，提高资产处
置效果，为未来资产管理公司的运作创造良好的环境。
4．加强对金融资产管理公司的监管
在2004年对资产管理公司的审计中，国家审计署署长李金华批漏共查出各类违规、
管理不规范问题和案件线索金额715．49亿元，违规收购、低价处置不良资产现象严重，
存在违规挪用处置回收资金问题等等，因此，应加强对金融资产管理公司的监管。首先，
要加强资产管理公司的预算约束，合理界定相关责任，做到责权分明。其次，应对不良
资产的接收、管理和处置环节进行监管。最后，应该合理设置机构及人员配备，对不良
资产处置制定科学、严谨的操作程序，以减少道德风险。
(五)积极推行专业化、市场化处置手段
总结国外银行业处置不良资产的成功经验，我们不难看出，各国都不同程度的利用
了专业化、市场化的处置手段。我国的资产管理公司也对以下三种处置方式进行了探索，
有些方式已经有了成功的案例。但由于我国的特殊经济背景，运用这些方式处置不良资
产时还存在许多问题，这就需要我们在运作过程中不断总结、完善。
1．债转股
所谓债权转股权，就是以金融资产管理公司作为投资主体，将有关商业银行原有的不
良信贷资产转为金融资产管理公司对企业的股权。““1999年9月2日，中国信达资产
管理公司与北京建材集团共同签订了北京水泥厂债转股协议书。北京水泥厂也由此成为
中国首家债转股试点企业。
首先，我们应该对债转股有正确的认识。债权转股权对于银行和企业来说都会产生
积极的作用，不仅降低了银行的不良资产，为银行的股份制改革扫除障碍；同时减轻了
企业的负担，为国有企业改革创造了条件；而且社会震动小，容易得到各方面的支持。
但债转股不是不良资产的消失，而是风险的转移，是把银行的不良债权转化为资产管理
公司对欠债企业的股权。
其次，对债转股的实施，要严格执行经贸委和人民银行《关于实施债权转股权若干
问题的意见》中确定的五项基本条件和范围：(1)企业的产品适销对路，质量符合要求，
产品要有市场竞争力：(2)企业的工艺装备为国内、国际先进水平，生产符合环保要求；
(3)企业的管理水平较高，债权债务清楚，财务行为比较规范；(4)企业领导班子能力强，
经营管理水平高：(5)企业的转换经营机制方案符合现代企业制度要求，减员增效、下岗
分流的任务得到落实。【22】
第三，要坚持市场化运作
“债转股”的目的是通过市场化运作，帮助国企摆脱困境，扶持企业发展，使企业
17
实现市场价值的最大化。因此，我们在实施债转股过程中，必须按市场经济规律来进行
市场化的运作，坚持平等、自愿、公开、公正、诚实、信用的原则，摒弃行政性干预。
金融资产管理公司也要切实履行其股东身份，参与企业重大经营决策，强化企业管理，
运用市场化手段帮助企业获得新的生机。
第四，要有风险防范意识
首先要合理定价，规避定价风险。在债权变股权时，要坚持市场的公平原则，进行
合理定价，如转让价低于实际资产，会影响商业银行的资产回收率，进而影响资本充足
率和资信度。如转让价高于实际资产，就会使金融资产管理公司受到损失，难以确保持
续经营和进一步化解不良资产。
其次要规避道德风险。债转股的初衷是使社会逐步走向信用经济，在债转股过程
中地方政府为了自身利益，行政干预过多，对企业逃债行为视而不见，造成银行的资产
损失。为了规避道德风险，我们要加强对企业的监督、管理：让企业、地方政府明确自
己的责任，真正实行政企分开；对企业、银行具体的经营业务，根据市场原则和效益原则
自主进行，政府不要干预。
2．利用外资处置不良资产
利用国际资源(包括资金、处置经验与技术、销售网络等)处置不良资产，有利于
弥补国内资金不足，提高处置效率，加快处置进程，推进本国不良资产处置市场的成熟
和发展。同时也有利于我国金融资产管理公司借鉴国际上处置不良资产的先进经验。从
国际成熟经验看，大规模引入不良资产投资者从而使不良资产处置国际化是一个很有效
的途径。规模庞大的中国不良资产市场也引起国际投资者及中介机构的极大关注，已有
越来越多的外资机构表现出参与中国不良资产处置的强烈愿望。“”
资产管理公司在近六年的实践中已经逐渐摸索出利用外资的经验，国内吸收外资参与
不良资产处置方面的政策法律环境也在逐步完善，国家外汇管理局日前发布《关于金融
资产管理公司利用外资处置不良资产有关外汇管理问题的通知》，自2005年1月1日
起施行。外经贸部、财政部、中国人民银行制订发布了《金融资产管理公司吸收外资参
与资产重组与处置的暂行规定》，明确了国家鼓励吸收外资参与不良资产处置的政策。
可以认为利用外资处置不良资产的环境已初步具备。
在利用外资处置不良资产应注意以下问题：
(1)明确债权资产的权属，保证债权人利益
资产管理公司从银行剥离出来的不良资产多为国有企业贷款，资产的所有权归国家
所有，这就给不良资产购买人行使债权人权力造成了障碍。因此，尽快明确抵押物的权
属以保证债权人利益成为当务之急。对国有企业进行现代企业制度建设，理顺国有企业
的产权关系，将国企改造成为产权明晰的市场主体，防止抵押物形同虚设的现象出现。
(2)规范不良金融资产价值评估方法
对不良资产的价值评估是不良资产处置过程的前提和基础。我国的金融资产管理公
司一直按照行政管理体制运作，对不良资产按帐面价值收购，而国际上则采用先评估、
后收购的原则。我国AMc追求目标是最大限度地回收不良资产，国外投资者则要求得到
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有“吸引力”的折扣，定价成为AMC与其资产受让人之间的利益冲突之所在。因此，在
我国不良资产的处置过程中，应尽快形成由合法独立的评估机构，运用符合国际规范的
评价方法确定不良资产的价值规范操作，这既是吸引外资的重要环节，也是在交易过程
中减小交易摩擦，实现AMC资产处置损失最小化的有力保证。
3．利用资产证券化方式处置不良资产
资产证券化是近30年来世界金融领域最重大和发展最快的金融创新和金融工具，
是衍生证券技术和金融工程技术相结合的产物。通俗地讲，资产证券化就是把缺乏流动
性，但具有预期稳定现金流的资产音蜀缁雾杂犍雨平渤嚯高强日
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