它768845
学校编号；i篮墼
学号：2002027
福建师范大学
硕士学位论文
关于文化体制改革的经济学研究
Research on the Reform of Cultural System in Economic
郑东育
论文评阅人：
答辩委员会主席：
学位授予单位：搐建蛭蒸太堂
学位授予日期：2垒Q互垒昼且
=零零五年五月
内容提要
中国现行的文化体制是原有“计划经济”的产物，存在着种种弊端
并制约着中国文化的健康发展。在改革开放和发展社会主义市场经济大
背景下，必须深化文化体制改革，以解放和发展文化生产力，促进中国
文化事业和文化产业的繁荣。本文首先探讨现阶段文化体制改革涉及的
、
时代背景及文化体制改革的目标路径，接着分析文化管理体制的改革，
强调要建立与社会主义市场经济发展相适应的文化管理体制，并对解决
文化市场主体缺失问题、加强文化市场建设以及文化投融资制度的改革
作了较为全面的阐述，最后联系我国文化法制的实际，探讨文化法律法
规的建设。全文力图通过自己的分析和思考，为转变政府文化管理职能
明确文化市场主体，加强文化市场建设，建立多元化的投融资体制，规
范文化法制，进一步深化文化体制改革提供理论思考与决策参考。
关键词：文化体制、改革、研究
Abs打act
The current cultural system in China，being the outcome of the planned
economy,has had various kinds of malpractice and restrained the healthy
development of culture in China．Under the background of reform and
opening and the development of socialistic market economy,it is necessary to
reform the cultural system to unbind and develop the cultural productivity,
facilitate the flourish of cultural undertaking and cultural industry in China．
Therefore，the essay will discuss the times background of the reform and
objective path ofthe existing culture system．It will also analyze the reform of
cultural managing system in China，by emphasizing its establishment to be
seasoned with the development of socialistic market economy,fully
illustrating the construction of cultural market，main body and cultural
investment system．By integrating wim the fact of existing cultural legal
system in China，it will discuss the establishment of cultural legislation
system．The essay intends to account for a brief reference on the deepening of
reform and the improvement ofthe cultural system．
Key words：cultural system，reform，research
中文摘要
文化体制改革是一场与经济体制改革既有密切联系又有所区别的改
革。改革将涉及整个上层建筑架构，改革的深度和广度决定了文化体制
改革的难度。这就迫切需要我们深入研究和分析文化体制改革所面对的
挑战和问题，给出关于文化与政治和经济关系的新理解，从理论上搞清
为什么要改革文化体制?文化体制改革的性质是什么?具体操作上怎么
改?改革后的中国文化体制是一个什么样的制度形态?从而进一步理清
文化体制改革的目的性限定和改革的路径选择，为当前正在进行的文化
体制改革提供相应的解决思路。本文拟从经济学的角度就此做出自己的
分析与思考，深入探讨现阶段文化体制改革涉及的时代背景、目标路径、
管理体制、市场主体、市场体系、投融资体制及文化法制等各个方面内
容，为转变国家意识形态的管理方式，建立适应社会主义市场经济发展
要求的文化体制，提供决策参考。全文分为七章：
第一章文化体制改革的时代背景。主要研究文化体制改革与完善
社会主义市场经济体制的关系、与精神文化产品的需求关系、适应文化
产业高新技术发展关系及与加入wTO后对外开放新形势的关系。以说明
深化文化体制改革的时代性、重要性与必然性。
第二章文化体制改革的目标路径。主要是分析文化体制改革的基
本目标、指导思想、应坚持的基本原则及深化文化体制改革应正确处理
的关系，并重点分析文化事业与文化产业的不同改革路径，针对喉舌类
文化产业与非喉舌类文化产业的不同职能。采取不同的政策路径。
第三章文化管理体制的改革。主要是探讨现行文化管理体制的弊
端，并提出相应的改革措施：一是建立科学高效的文化行政管理机构；
III
二是明确适应市场经济体制的文化行政管理职能；三是健全与完善适应
市场经济发展要求的文化管理综合手段。
第四章文化市场主体的重塑。推进文化体制改革，必须抓住重塑
文化市场主体这一基础环节，以解决文化市场主体缺失问题。主要有三
个层面上的工作要做一是大力培育和发展文化企业；二是探索国有文化
资产管理和运营的新机制；三是鼓励扶持非公有文化企业的发展。
第五章文化市场的建设。本章先是分析说明文化市场要在文化资
源的合理配鼍中起基础性作用，接着提出要建立统一开放竞争有序的文
化市场体系，发展和完善文化市场中介组织。
第六章文化投融资制度的重构。深入推进文化体制改革必须重构
文化投融资制度，为此，一是必须合理界定国有资本对文化事业、文化
产业的投资范围：二是必须构建以国有资本为主体的文化投融资运营主
体：三是加大直接融资力度，拓宽文化投融资渠道。
第七章文化法制建设的规范。市场经济是法制经济，健全文化体
制改革就必须规范文化法制建设。为此，本章先论述国家有关文化的立
法分类，接着分析了文化立法现状与问题，最后提出要加强文化法律法
规建设。
导论
一、研究对象
文化体制是国家关于文化与政治、经济关系的制度性体现和反映，集
中体现了国家执政主体关于这三者关系的理论主张，咀及在这种理论主张
下建立起来的国家文化制度。由于长期以来文化在国家的政治社会生活中
占有特殊的地位，以及人们对文化的特殊理解，因此，文化体制改革首先
遇到的障碍就是关于文化体制改革的目的性限定和改革的路径选择。也就
是说为什么要改革文化体制?文化体制改革的性质是什么?具体操作上
怎么改?改革后的中国文化体制是一个什么样的制度形态?本文拟从经
济学的角度就此做出自己的分析与思考，深入探讨现阶段文化体制改革涉
及的时代背景、目标路径、管理体制、市场主体、市场体系、投融资体制
及文化法制等各个方面内容，为转变国家意识形态的管理方式，建立适应
社会主义市场经济发展要求的文化体制，提供决策参考。
二、研究意义
现行文化体制的缺陷是制约当前中国文化发展的主要障碍。随着中国
文化产业规模的扩大和文化市场的同渐形成，迫切需要按照适应市场化、
产业化的要求，改革文化体制，构建结构合理、功能完备、高效运行的新
型文化体制。而文化体制的改革是一场与经济体制改革既有密切联系又有
所区别的改革。改革将涉及整个上层建筑架构，改革的深度和广度决定了
文化体制改革的难度。由此而产生的矛盾和障碍将会比经济体制改革曾经
遭遇到的困难和问题要更加复杂和艰巨。这就迫切需要我们从理论上深入
研究和分析文化体制改革所面对的挑战和问题，提出相应的解决思路和对
策，为当前全国正在进行的文化体制改革实践提供有力的智力支持和决策
参考。因此，深入研究文化体制改革中的理论问题，给出关于文化与政治
和经济关系的新理解，并且以这种理解和由这种理解所建立起来的理论的
基础上，指导、规划和推进中国的文化体制的改革，就具有了特别重要的
理论意义和现实意义。
三、研究方法
本论文坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的方法，坚持以邓小平理论
和“三个代表”重要思想为指导，深入研究中国文化体制改革问题。在研
究中主要运用以下三种方法：
一是坚持理论与实践相统一的方法。全文坚持马克思主义的基本原
则，以我国改革开放和现代化建设的实际问题、以我们正在做的事情为中
心，着眼于马克思主义的运用，着眼于对实际问题的理论思考，着眼于新
的实践和新的发展，从政治经济学角度，深入研究当前中国文化体制改革
所需要解决的一系列问题，并提出解决的思路与对策。
二是坚持科学的抽象法。全文力图透过问题现象，分析问题本质，从
简单到复杂，从具体到抽象．由此及彼，由表及里地分析研究文化体制改
革的各类问题。
三是坚持历史与逻辑相统一的方法。全文力求按照思维逻辑的进程和
历史发展的客观进程相一致的原则，来揭示文化体制改革的时代性、必然
性和规律性。
四、研究内容
本论文除导论部分外，共分七章。
第一章文化体制改革的时代背景。主要研究文化体制改革与完善社
会主义市场经济体制的关系、与精神文化产品的需求关系、适应文化产业
高新技术飞速发展关系及与加入WTO后对外丌放新形势的关系。以说明深
化文化体制改革的时代性、重要性与必然性。
第二章文化体制改革的目标路径。主要是分析文化体制改革的基本
目标、指导思想、应坚持的基本原则及深化文化体制改革应正确处理的关
系，并重点分析文化事业与文化产业的不同改革路径，针对喉舌类文化产
业与非喉舌类文化产业的不同职能，采取不同的政策路径。
第三章文化管理体制的改革。主要是探讨现行文化管理体制的弊
端，并提出相应的改革措施：一是建立科学高效的文化行政管理机构；二
是明确适应市场经济体制的文化行政管理职能：三是健全与完善适应市场
经济发展要求的文化管理综合手段。
第四章文化市场主体的重塑。推进文化体制改革，必须抓住重塑文
化市场主体这一基础环节，以解决文化市场主体缺失问题。主要有三个层
面上的工作要做～是大力培育和发展文化企业：二是探索国有文化资产管
理和运营的新机制：三是扶持鼓励非公有文化企业的发展。
第五章文化市场的建设。本章先是分析说明文化市场要在文化资源
的合理配置中起基础性作用，接着提出要建立统一开放竞争有序的文化市
场体系，发展和完善文化市场中介组织。
第六章文化投融资制度的重构。深入推进文化体制改革必须重构文
化投融资制度，为此，一是必须合理界定国有资本对文化事业、文化产业
的投资范围；二是必须构建以国有资本为主体的文化投融资运营主体；三
是加大直接融资力度，拓宽文化投融资渠道。
第七章文化法制建设的规范。市场经济是法制经济，健全文化体制
改革就必须规范文化法制建设。为此，本章首先论述国家有关文化的立法
分类，接着分析了文化立法现状与问题，最后提出要加强文化法律法规建
设。
第一章文化体制改革的时代背景
文化体制改革是中图最早尝试进行改革的领域之一，但又是现在最亟
须改革的领域。改革开放以来，宣传文化战线高举邓小平理论伟大旗帜，
围绕中心，服务大局，努力适应发展社会主义市场经济的要求，不断深化
改革，在加强宏观管理、调整产业结构、转换经营机制、培育和规范文化
市场、推进集团化建设和扩大对外开放等方面，取得了显著成绩。1993
年至2002年，全社会文化基本建设投资年均增长18．6％，是新中国成立以
来投资最多的时期。建成了世界上规模最大、覆盖人口最多的广播电视网，
一大批规模宏大的文化基础设施投入使用，创办了一批技术先进、设备齐
全的新闻、文化互联网站，基本形成了多种媒体分工协作的现代化传播体
系和覆盖城乡的文化网络。精神文化产品生产快速增长，质量提高，种类
齐全，涌现了一大批精品力作。人民群众的文化消费迅猛增长，文化生活
条件明显改善。对外文化交流空前活跃。同世界上大多数国家签订双边政
府文化协定，开展不同形式的文化往来，中华文化以其独特的民族风格和
气派展现在世界舞台。
与此同时，经过20多年的改革开放，文化赖以生存和发展的经济基
础、体制环境、社会条件发生了深刻变化，对文化体制改革提出了新的要
求。党的十六大报告从战略高度论述了文体体制改革的极端重要性，党的
十六届三中全会、四中全会则进一步强调了深化文化体制改革的重要意
义。因此，抓住机遇，深化文化体制改革，解放和发展文化生产力，是当
前建设社会主义先进文化的迫切需要。
一、完善社会主义市场经济体制必须深化文化体制改革
由于在计划经济时代，政府拥有对文化资源进行集中分配的权力，现
有的文化体制是计划经济时代的一种资源分配的组织形式，是中国文化建
设和发展的重要的制度形态和存在方式，它以自己的内容和方式，整合与
反映着社会构成的文化变动以及其背后所蕴含的权利与利益关系，正是这
种关系，构成了文化体制变革的政治经济学基础。因此，现有的文化体制
是现存一切文化关系的制度性反映与总和。它既反映了一定生产力水平和
制度条件下文化产品的市场化程度，同时又反映了在这种背景条件下人们
文化消费需求的主体差异，以及由这种差异所反映出来的主体社会身份、
享有文化权力的程度和文化关系的差异。而这种差异又反映着不同主体间
的经济与文化关系，以及由这种关系决定的不同的社会关系，因而，文化
体制改革就具有了政治经济学的意义，在完善社会主义市场经济中有着特
殊的战略地位和战略意义。。当前中国已实现由计划经济体制向社会主义
市场经济体制的转变，但现行的文化体制与社会主义市场经济体制还不相
适应。虽然市场在国民和社会事业许多领域的资源配置中发挥着越来越重
要的基础性作用，极大地提高了资源配置的质量、效益和速度，拓展了精
神文化产品的创作、生产、流通和消费空间，但是总体看来，现行的文化
体制仍不能适应社会主义市场经济发展和社会全面进步的要求。坚持社会
主义市场经济的改革方向，注重制度建设和体制创新，必须进行文化体制
改革，着力推进文化体制机制创新，为加快文化发展提供体制保障。适应
这一形势发展的要求，党的十六大报告提出要抓紧制定文化体制改革的总
体方案。2003年6月，中央召开了文化体制改革试点工作会议，改革试
点随后在全国展开。10月14日，党的十六届三中全会通过了《中共中央
关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在完善社会主义市场
经济的总目标下，对发展文化产业和深化文化体制改革提出了具体要求和
任务。随后，胡锦涛同志在全国宣传思想工作会议上发表重要讲话。进一
步提出“坚持把积极发展文化事业和文化产业作为宣传文化部门的重要任
。参见胡惠林‘“入世”后中国文化产业发展的责任》《中国文化产业评论》第一卷．上海人民出
版杜，2003年9月第1版．第26页到27页
5
务”，。并特别指出，“要按照一手抓繁荣、～手抓管理的要求，适应发展
社会主义市场经济、深化文化体制改革和我国加入世贸组织的新形势，立
足我国国情，借鉴各国经验，加强宣传文化领域的法制建设，为宣传文化
事业的健康发展创造良好的法制环境。”。由此可见，深化文化体制改革是
适应社会主义市场经济发展，完善社会主义市场经济体制的必然要求。
二、满足人们对精神文化产品的需求必须深化文化体制改
堇
经过20多年的改革开放，中国的恩格尔系数平均已降到O．5以下，
城市已降到0,4以下，人们的精神文化需要迅速增长，消费能力大大增强，
鉴赏水平不断提高，呈现出多层次、多形式、多样性的特点。这既为文化
建设注入新的动力，也使文化产品的供需矛盾更加突出。受现行文化体制
的束缚，国有的文化资源大量闲置，目前能够提供的文化产品和文化服务，
不论在数量上还是在质量上都还不能满足人们对精神文化产品的需求。
一方面，从文化需求角度来计算：
第一，根据目前公布的统计数字，中国城乡居民实际文化消费，2002
年约5300亿元人民币，2003年达到5830亿元人民币，2004年则为6410
亿元人民币。如果继续按照10％的年增长率计算，2005年为7050亿元人
民币，2006年为7760亿元，2020年则可能达到29460亿元。
第二，已经实现的消费并不完全代表实际需求。根据国际经验，一定
的GDP发展水平，与一定的恩格尔系数及～定的文化消费需求比例有相
关性。目前中国人均GDPl000美元，恩格尔系数为O．44，(城乡居民平均
值)文化需求应该在个人消费中占到18％，总量应为10900亿元；2010
年达到人均GDPl600美元时，恩格尔系数应为O．33，文化需求在个人消
。引自胡锦涛《在全国宣传思想工作会议上的讲话》第23页到第25页．2003年12月5同
。引自胡锦涛《在全国宣传思想工作会议上的讲话》第32页，2003年12月5 Fi
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费中应占20％，实际需求总量应为20100亿元：2020年达到人均GDP3000
美元时，恩格尔系数为O．3，文化需求在个人消费中占23％，实际需求总
量为42400亿元。
另一方面，从文化供给角度来看：
第一，根据实际消费量统计，目前中国文化产业是5300亿元，距离以
上的理论需求(10900亿元)有5600亿元缺口。如果继续以目前10％的
速度增长，到2020年，仅能达到29460亿元，距离以上计算的理论需求
(42400亿元)的缺口将达到12940亿元。
第二，根据GDP与产业结构相关性的理论数值计算。按照国际上的发
展经验，随着GDP的增长，恩格尔系数的变化，三次产业的结构会发生
变化。大体上人均GDP达到1000美元时，第三产业在经济结构中所占比
重应达到40％；而当人均GDP达到3000美元时，第三产业应占到55％。
以此标准来衡量，中国目前第三产业是33．7％左右，低于国际标准6．7个
百分点，大约有6000亿——7000亿元的缺口。假定继续按照近三年来第
三产业发展的平均速度增长，到2020年，中国第三产业占GDP的比重将
达到约为42％左右的水平，低于标准值13个百分点，大约会出现41000
亿元的缺口。①
从以上的推算中，可以看出，目前文化市场所能提供的文化产品，与
居民文化消费实际增长速度及居民尚未实现的文化消费潜力，形成了巨大
的落差。根本的原因在于优质文化资源被现行的文化体制所束缚，长期以
来在体制上保持“两张皮”，以市场手段发展经济，以计划手段发展文化，
过分强调文化的上层建筑和意识形态特点，使文化的建设脱离经济和社会
生活．发展受到抑制，潜力得不到充分的发挥。只有通过深化文化体制改
革，才能进一步促进文化的繁荣发展，为人们提供更多更好的精神产品。
。参见(2004年：中国文化产业发展报告》．社会科学文献出版社，2004年2月第l版，第11页
到第12页
7
三、适应文化产业高新技术的发展必须深化文化体制改革
现代文化产业是一个与现代高技术日益融合的产业，特别是一个与信
息产业相互关联、互为表里的产业，代表了一种新兴的产业力量。当前，
“三网合一”的产业融合趋势日益明显。广电、通讯、信息产业从不同的
角度突进，启动了一个又一个新兴消费市场，引发了一浪高过一浪的新兴
产业关联运动，最终使“信息内容产业”走向了前台。首先，数字电视进
入全面实施，改变了广电领域的产业格局，使影视内容提供商丌始拥有优
势地位。2003年数字电视进入全面推广阶段，批准的付费电视频道已达
27套，数字电视用户超过20万。数字电视可以使电视频道资源大大增加，
从稀缺走向过剩。传统依赖于广告的“广播电视”的单一商业模式将发展
成为收费的“窄播电视”，今后还将进一步发展出基于互动点播的“专播
电视”，最终形成一种多元化的电视产业格局。其次，通讯和信息产业从
粗放发展走向集约，信息产业与文化产业的互动关联出现了新格局。近年
来，通讯业和网络业在不断发展的技术创新和融合过程中，越来越快地实
现着一个又一个规模化文化消费市场，目前电讯运营服务开始转向内容增
值服务，内容成为拉动增长的主要手段。网络文化产业(又被称为“信息
内容产业”，与信息技术产业相对应)，涵盖了网络游戏产业、手机内容产
业等内容，发展极为迅速。2001年，中国网络游戏用户是400万，市场
规模约3亿元人民币。2002年，中国网络游戏用户达到800万户，市场
规模达到了10亿元人民币，超过了电影业。2003年，达到25．5亿元人民
币，超过音像业。2004年，则达到42亿元。手机内容产业有更为惊人的
表现。短信业务在2000年的时候还只有5至10亿条，占全世界总量的
1％；2001年达到189亿条，占全世界总量的7％：2002年达到900亿条，
占到全世界总量的20％：2003年达到2000亿条，占全世界总量4000亿
条的一半。最后，网络内容产业的爆发式增长颠倒了传统的产业链条，使
内容增值服务成为带动硬件投资和电信运营的龙头，使文化产业真正成为
信息产业的高端。据有关方面测算，网络游戏带动电信运营服务增值比例
是1：7，按照这一比例，2002年网络游戏为电信业贡献价值68．3亿元，
2003年对电信创造价值约150亿元，2004年达到近300亿元。此外，彩
信业务也刺激了手机作为终端信息处理系统的娱乐功能的发展，使市场上
支持彩信业务的手机品种越来越多，并开始启动移动宽带技术突破。总之，
世界文化产业高新技术的飞速发展，既给中国扩大文化阵地、加快文化发
展提供新的手段，也为各种文化形态的变革创造新的机遇。而现行的文化
体制在这方面还缺乏适应和主动性，在机制、结构和管理上反应还不敏感，
在推动高新技术形成新的文化创造力上，还不能同发达国家在高新技术和
市场运作相结合、催生文化产业迅猛发展的势头相抗衡。。
四、应对对外开放的新形势必须深化文化体制改革
以加入世贸组织为标志，中国对外开放进入了新阶段，但是，文化发
展与中国对外开放的新形势不相适应。对外开放的进一步扩大，带来了人
们思想意识、价值观念、行为方式的交流与碰撞，这为我们更好地学习、
借鉴世界优秀文化成果，推动中国文化走向世界提供了有利条件，但同时
也使中国面临西方文化资本、文化产品和价值观念的严峻挑战，在国际文
化竞争中面临巨大压力。首先面临的是文化产品冲击。联合国教科文组织
1998年公布的1995年120个国家和地区关于文化商品进出口的数据表明：
书籍进出口贸易赢利的国家只有12个，美国和英国就占了总赢利量的
44．76％：报纸、期刊进出口贸易中赢利的国家有16个，美国和英国就占
了总赢利量的47％；世界各国进口的电影总量中，67．1％是美国电影。可
以说，当前世界文化市场是外国主要是美国文化产品主导的市场。过去，
。参见(2004年：中国文化产业发展报告》，社会科学文献出版社，2004年2月第1版，第7页
到第9页
中国可以禁止美国文化产品进入。然而，加入世贸组织后，作为放开服务
产品市场的一部分，美国文化产品大量涌入。如果中国的文化产品连国内
市场的地位都保不住，那么，在全球文化市场中，就更难有自己的一席之
地。
其次面临的是文化资本冲击。1999年，名列全球500强第31位的索
尼公司年收入531．56亿美元，列151位的迪斯尼公司年收入229．76亿美
元：列282位的时代华纳公司年收入145．82亿美元。国际传媒娱乐业已
经形成大型跨国公司垄断的局面，对中国市场虎视眈眈。据《中国经济时
报》转引自英国《金融时报》报道，默克多的新闻集团通过注资网通，在
中国电信市场得到了立足点。网通正在出售3．25亿资产给国内投资者和
包括新闻集团与美国投资银行高盛在内的外国投资者。新闻集团长期以来
寻求进入中国市场的途径，网通的高速网络通过8500公里的光纤电缆，
连接着中国1 7个大城市，代表着中国最先进的电信基础设施。新闻集团
以此投资为契机，正着手制作中文电视内容，希望通过电信网络发送电视
节目，来突破中国有线电视市场对外国资本的法律限制。
最后，也是最深刻的，是美国文化产业的扩张性和文化霸权倾向对中
国本土文化的冲击。美国文化产业的急剧扩张和对世界文化市场的占领，
不仅是一种经济行为，也是一种意识形态战略，即借此把美国的意识形态
或文化价值观念推向全球，使之成为当今世界的“主流文化”，从思想文
化上控制全球。戛纳电影节组委会主席雅各布说，美国不仅热衷于输出它
的电影，还热衷于输出它的生活方式。值得注意的是，美国文化的这种扩
张主要是针对广大发展中国家的。事实上，美国一直在凭借科技和经济的
优势，通过各种手段控制、占领第三世界的文化市场，将其价值观念、生
活方式和社会制度连同其文化产品一道向这些国家和地区渗透，以图重塑
第三世界民族国家的文化。正如德国记者马丁和舒曼所说的，斯大林希望
获得压倒一切的绝对实力地位，而米老鼠却真正实现了这种绝对实力地
位。因此，如果不能深化文化体制改革，尽快促进中国形成自己的文化优
势，就难以在激烈的国际竞争中维护中国的战略利益，难以确保国家文化
安全，就有既守不住也打不出去的危险。
改变上述不适应的状况，根本出路在于改革。实践呼唤文化体制改革，
时代要求文化体制改革，群众呼唤文化体制改革，文化工作者渴望文化体
制改革。我们一定要深刻认识深化文化体制改革的重要性和迫切性，大力
推进文化体制改革。
第二章文化体制改革的目标路径
深化文化体制改革是一项涉及多部门、多领域的系统工程，既要根
据中国国情，充分考虑文化的意识形态属性，又要遵循社会主义市场经济
规律和文化发展的内在要求。因此，必须首先明晰改革的目标原则和方法
路径，在实践中不断探索和完善，并与经济体制改革、政治体制改革相协
调、相配套。
一、文化体制改革的基本目标
文化体制改革的目标是党的十六大正式提出的，十六届三中、四中全
会又将其具体化。文化体制改革的目标任务是，解放和发展文化生产力。
根据社会主义精神文明建设的特点和规律，适应社会主义市场经济的要
求，进一步革除制约文化发展的体制性障碍，把文化发展的着力点放在满
足人民群众精神文化需求和促进人的全面发展上。以体制机制创新为重
点，增强微观活力，健全文化市场体系，依法加强管理，促进文化事业全
面繁荣和文化产业快速发展。在所有制形式上，鼓励发展多种所有制形式
的文化事业和企业，逐步形成以国家保证重点，国家、集体、个人共同参
与的多种经济成分、多层次、多体制办文化的格局，由此形成多种不同的
经营方式和流通渠道，以适应文化生产力的发展。在行政管理上，确立分
类管理、分级指导的宏观管理思路，加强文化行政主管部门的规划、指导、
协调、服务、检查、监督等职能，在放开搞活的情况下加强政府的宏观调
控，理顺国家、单位、个人之问的关系，逐步形成国家保证重点、鼓励社
会兴办文化事业的发展格局，充分发挥国有文化的主导作用。在内部运行
机制上，建立起适应社会主义市场经济体制的、既有竞争激励又有责任约
束的文化生产机制、经营机制、用人机制、分配机制和领导体制；坚持把
社会效益放在首位，力求实现社会效益与经济效益的最佳结合。这个目标
任务是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照党的十六大和
十六届三中、四中全会精神部署和建立的；是确保马克思主义在中国意识
形态领域的指导地位、确保先进文化的前进方向，坚持以科学的理论武装
人、以正确的舆论引导人、以高尚的精神塑造人、以优秀的作品鼓舞人，
坚持为人民服务、为社会主义服务、为全党全国工作大局服务的；是确保
党对意识形态工作的领导，保证党和国家重要新闻媒体喉舌性质不变、党
管媒体和干部不变、正确舆论导向不变的；是为了建立党委领导、政府管
理、行业自律、企事业单位依法独立运营的文化管理体制和运行机制，充
分发挥社会主义市场机制的作用。解放文化生产力，促进文化事业特别是
文化产业的快速发展。
二、文化体制改革的基本原则
适应社会主义市场经济发展要求，适应社会主义先进文化发展的需
要，深化文化体制改革，必须根据中国文化建设和发展矛盾的特殊性和一
般性，制定文化体制改革的基本方针和原则，有领导、有计划、有步骤地
推进文化体制的深化改革。
一要坚持和巩固党在意识形态领域的领导地位。文化体制改革要坚持
为入民服务、为社会主义服务的方向，坚持百花齐放、百家争鸣的方针，
弘扬主旋律，提倡多样化，大力发展先进文化，支持健康有益文化，努力
改造落后文化，坚决抵制腐朽文化。一切思想文化阵地和文化产品都要宣
传科学理论、传播先进文化、倡导科学精神、塑造美好心灵、弘扬社会正
气，决不给错误思想和文化垃圾提供传播渠道。要始终坚持马克思主义在
意识形态领域的指导地位，不断加强和改善党对文化工作的领导，牢牢掌
握对国有文化企事业单位主要领导干部的任免权、重大事项的决策权、资
产配置的控制权、宣传内容的终审权。
二要坚持解放思想、实事求是、与时俱进。深化文化体制改革首要的
是英彻落实党的十六大、十六属三中、四中全会精神，深刻领会中央提出
的一系列新思想、新观点、新论断，实现思想上的新提高、认识上的新飞
跃。一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定
都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除。树立符合社会主
义精神文明建设的特点和规律，适应社会主义市场经济发展要求的新的文
化发展观，不断增强实践观念、群众观念、市场观念、创新观念。最大限
度地调动干部群众的积极性、主动性和创造性，鼓励多种形式的探索和试
验，从群众中汲取改革的动力，从实践中找到改革的办法。在改革发展的
实践中解放思想、开拓创新，在解放思想的基础上统一思想、不断前进。
三要坚持因地制宜、分类指导，先点后面、统筹兼顾。文化体制改革
是一项系统工程，有着自己的特殊性、复杂性。加之各地的实际条件差别
很大，发展不平衡，更不可能用一个标准、一个模式来解决所有问题。改
革必须立足本地区本部门本单位的实际，深入研究，充分考虑各地的实际
差异。对文化领域的不同行业进行科学分类，区别对待，统筹兼顾，搞活
机制，自主发展。要从党和国家工作大局出发，处理好眼前利益和长远利
益、局部利益与整体利益的关系。坚持把社会效益放在首位，努力实现社
会效益与经济效益的统一。
四要坚持把改革与发展结合起来，以改革促发展，以发展推改革。文
化体制改革事关国家安全和社会稳定，政治性、政策性很强。既要大胆探
索、勇于创新，又要细致稳妥、有序推进。要充分考虑文化的意识形态特
点，充分考试社会主义精神文明建设的要求。把深化改革与促进发展统一
起来，把加大改革力度与加强宏观管理统一起来，把增强微观竞争力与提
高宏观控制力统一起来，精心组织，有领导有步骤地把改革引向深入。
三、文化体制改革的要点
“制度是决定长期经济绩效的基本因素。由于不同的制度安排会导致
和产生不同的经济绩效，因此，关于制度创新的路径选择就具有特别重要
的意义。制度创新的路径选择的主要目的，就是要最大限度地能够直接或
间接地促进经济系统的续效增长。而我国文化产业存在的低水平供求关系
与非对称性结构性矛盾，产业经营单位众多但产业组织的集约化程度不
高，正是由于制度创耨滞后而导致的斜度运行的高成本和低效益。飞因此，
文化体制改革必须克服对原有体制的路径依赖，不能仅仅停留在一般意义
上的机构合并的层面上，所谓“影视合流”、“撤二建一”，“资源整合、资
源重组”等等，而是要从根本上解放和发展文化生产力的高度出发，对中
国文化体制改革的方向和整体定位进行新的路径选择，从有利于建立完整
的市场体系和公平竞争的机制，有利于提供更为有效的文化经济组织出
发，最大限度地降低绩效损失，重构中国文化建设的制度体系。唯其如此，
才能有效地推进文化体制改革，从而拓展社会主义市场经济背景下文化建
设和发展的新空间。从这一点出发，搞好文化体制改革的关键在于正确划
分文化建设各行业的类别，科学界定文化领域内文化企事业单位的性质。
。引白胡惠林‘“入世”后中国文化产业发展的责任》<中闽文化产业评论》第一卷．卜海人民}|
版社．2003年9月第1版．第28负
】4
党的十六大第一次把文化建设区分为文化事业和文化产业。党的十六
届三中全会又提出要促进文化事业和文化产业协调发展，并且分别提出了
公益性文化事业和经营性文化产业的改革任务。这就为文化体制改革的制
度创新指明了方向。据此，中国文化建设大体可分为两大类，一类是公益
性文化事业单位改革，一类是经营性文化企业单位改革。所谓“文化事业
单位”，从经济活动的角度讲，是指国家为了社会公益目的，利用国有资
产，基本没有收入，不搞经济核算，全部经费由国家财政拨款的文化单位
(文化事业类)；所谓“文化企业单位”，是指从事文化产品生产、流通、
经营和服务性活动，以营利为目的，进行工商登记和独立经济核算的单位
(文化产业类)。
在传统的公益文化领域中，图书馆、博物馆、文化馆(站)、代表民
族特色和国家水准的重点艺术院团等属文化事业类。这类公益性文化事业
必须由政府主导，为全社会提供公共文化产品，应实行事业体制。儿属公
益性文化事业单位，要继续坚持国有、国办事业单位性质，各级政府要给
予扶持，财政要保障必要的经费供给，并逐步增加投入力度。同时要注意
市场经济条件下的公益文化事业不同于计划经济条件下的公益文化事业，
必须尊重价值规律，发挥其积极作用，深化内部改革，增强自身发展活力，
提高服务社会水平。
至于文化产业类的体制改革，最大的关键则在于根据其产业属性是否
具有意识形态职能，进一步划分为喉舌类与非喉舌类文化产业，由此制定
不同的体制改革路径。喉舌类文化产业重点是要实行宣传和经营两分开，
非喉舌类的文化产,il,N要从根本上建立现代企业制度。新闻媒体、出版社、
党报、党刊、电台、电视台等重要新闻媒体和重要出版社，具有重要的喉
舌功能，是重要思想文化阵地，属喉舌类的文化产业，应实行国有事业体
制，享受扶持政策。为适应社会主义市场经济的发展要求，总体上要进一
步深化内部改革，转换经营机制，加强管理，降低成本，增强活力。要以
资本为纽带，推动兼并、联合、重组，强化主报、主刊、主台、主社、主
业的龙头作用，推动机制转变，优化资源配蜀。探索以电视台为主体整合
广播电视资源。为此，必须实行新闻媒体宣传业务与经营业务相对分丌，
就是通常所说的“两分开”。实行“两分开”，一方面，保持新闻媒体的事
业单位性质，以利于保证党委和政府对新闻媒体的领导和调控，以确保新
闻媒体作为党和人民喉舌的性质不能变。党管媒体不能变，党管干部不能
变，正确的舆论导向不能变；另一方面，通过对可经营部分的企业化运作，
在市场竞争中做强做大，也可以更好地支持新闻宣传事业的发展。正如李
长春同志所说的，党的喉舌性质的文化单位．主体业务不能进入市场，不
能企业化运作，要将经营性业务剥离出来。实行事业办企业，事业单位作
为出资人授权企业单位经营。因此，党报、党刊、电台、电视台等重要新
闻媒体和熏要出版社的广告、印刷、发行、传输等经营服务部分，可转制
为企业，面向市场，搞好经营，接受所属社、台、集团的领导和监督，确
保正确经营方向，为壮大主业服务。经批准转制为企业的报刊社、出版社，
要建立现代企业制度，实行自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束。
非喉舌类的文化产业，如电影、电视剧和娱乐节目制作单位，出版物
发行、印刷企业，放映、演出公司和一般性艺术表演团体，不具有意识形
态职能，为纯文化娱乐类产业。此类文化产业要借鉴国内外的成功经验，
实施公司制改造，完善法人治理结构，建立现代企业制度，真正成为市场
竞争主体，在市场竞争中发展壮大。有条件的可通过股份制改造实现投资
主体多元化，条件成熟的可申请上市。鼓励、支持、引导民营资本进入政
策许可的经营范围，根据中国加入世贸组织的承诺，在分销(不含电影、
电视剧)和广告经营等领域允许外资进入，促进多种所有制共同发展。总
之，一切文化企业都必须始终坚持正确导向，用优秀作品和优质服务占领
市场，赢得群众，实现社会效益和经济效益的统一。
四、正确把握好深化改革的几个关系
文化体制改革是涉及上层建筑领域诸多方面的一项社会系统工程，
既与经济体制改革密切相关，又与政治体制改革紧密相连，文化的特殊性
决定了文化体制改革的复杂性、艰巨性，因此在改革中必须正确处理和把
握好以下几个关系：
一是文化与经济的关系。当前文化已经成为社会经济发展的重要资源，
先进文化对经济发展有巨大的支持作用。这主要表现在理论指导、智力支
持和产业支撑等方面。文化特别是以知识、技术、智能为特征的智力密集
型文化产业，已经成为现代经济的重要组成部分。二是文化与政治的关系。
文化同政治都是上层建筑。两者相互作用、相互影响。从特定意义上说，
文化是一定政治结构、政治组织运作的基本条件。推进民主政治建设，必
须以不断发展的先进文化为依据，构建与之相适应的文化体制基础。回三
是行政推动和市场导向的关系。政府与市场都是文化体制改革的重要推动
力量。但两者作用的大小、程度和方式应随着文化体制改革的推进而相应
调整。在改革初期，要充分发挥政府“第一推动力”作用，冲破长期形成
的计划体制的藩篱和既得利益的制约，但随着改革的深入，要以文化事业
和文化产业的发展规律指导改革，以市场经济的办法推动改革，从而真正
解放和发展文化生产力。四是宏观控制力与微观竞争力的关系。宏观要管
住，微观要搞活。宏观管理能管到什么程度，微观搞活就放到什么程度。
五是社会效益和经济效益的关系。文化与经济紧密相联，但文化不等于经
济，中国是社会主义国家，要坚持把社会效益放在首位。同时，应该争取
社会效益和经济效益的正确结合，随着社会主义市场经济的发展，文化产
业已成为市场经济的重要组成部分，精神产品的生产流通既要符合市场运
。参见纳麒．张瑞才《努力加强文化建设深化文化体制改革》，《云南教育》，2003年第6期
17
行的一般规律，又要遵循文化自身的发展规律。文化事业和文化产业都要
把社会效益和经济效益有机地统一起来。。六是做大规模和做强实力的关
系。做“大”是指形成一定的经营规模，做“强”则是指形成一定的核心竞
争力。做“大”是过程，做“强”才是目的。在文化体制改革中要牢固树立
做大更要做强的意识，用做“强”来检验做“大”，用做“大”来推动做“强”。
七是深化改革与维护稳定的关系。文化体制改革是一项复杂的系统工程，
牵一发而动全身，涉及方方面面利益，涉及到改革发展稳定问题。这就要
求我们要处理好改革的速度、发展的力度和稳定的程度，化解矛盾，理顺
情绪，确保改革积极而又稳妥地进行。
第三章文化管理体制的改革
文化管理体制，主要是指有关政府管理文化的职能和组织体系、政府
管理文化的方式、政府与文化单位之间的关系，合理规范文化单位之间与
社会其他经济组织、团体之间关系所确定的制度、准则和机制。目前，人
们讲文化管理体制时，时常与文化体制等同起来。实质上这两者是不同的，
文化管理体制只是文化体制内容和内涵的一个重要组成部分。文化管理体
制改革是文化体制改革的一个重要组成部分。
一、现行文化管理体制的弊端
由于中国目前仍处于向进一步完善社会主义市场经济体制过渡的转
型阶段，因而现行的文化管理体制既带有计划经济体制的痕迹，又带有转
型时期经济体制的烙印；同时，经济管理体制中的某些弊端，在文化管理
上也有所反映，主要表现为：
第一、政企不分，职能不清。在文化管理上，政府与文化经营单位之
。参见纳麒．张瑞才《努力加强文化建设深化文化体制改革》，‘云南教育》，2003年第6期
18
间的责、权、利尚未理清。长期以来，政府统管各项文化事业，充当着文
化事业的所有者、举办者、管理者、经营者多重角色。文化单位成了政府
部门的附属物，文化单位的目标任务、人员编制、活动经费、岗位设置、
人事任免，均由上级行政部门负责。文化单位的产品实行计划供给，政府
通过计划形式确定每年文化产品供给的数量和类型。这就割断了各文化单
位与市场的联系，使文化单位难以成为真正的市场主体和法人实体。而政
府的计划又往往无法反映文化消费者的需求，给文化产品的供给与市场需
求之间，文化消费者与文化经营者之间带来了无法克服的矛盾。政府与文
化经营单位之间的关系不清，严重阻碍了中国文化事业和产业的健康发
展。
第二、条块分割、各自为政。文化主管各部门之间普遍存在着条块、
部门、行业和区域分割，既难以形成合力，又使经营单位在工作中无所适
从。文化、广播电视、新闻出版、版权等部门各自为政，管理分散，行政
效率不高，政府调节整个文化行业发展的杠杆机制未能得到充分发挥，并
容易出现行政组织中人浮于事的“帕金森定律”现象，造成政府人力、物
力、财力的严重浪费。以音像业管理为例，其进口产品的内容审查、发行
和市场管理、出版和复制分属于文化、广电、新闻出版三个政府行政部门
或直属机构管理。条块分割的行政管理结构与市场急需的统一法制环境之
间的矛盾，计划经济下的管理理念、管理模式与市场经济运行的矛盾，构
成了对文化市场资源配置的障碍，阻塞了文化发展总循环的畅通，影响了
整体效益的提高，不利于提高政府宏观调控的有效性和增强综合协调文化
发展的能力。可以说，文化行政管理结构的不合理是引发文化行业管理中
许多问题和矛盾的最大根源。
第三、管理滞后，手段单一。在文化的管理手段上，表现为存在“重
行政手段管理，轻法律手段、经济手段管理”的现象。文化行政主管部门
在对各类文化产业实施宏观管理和调控时，缺乏科学高效的手段。政府主
要靠单一的行政手段．通过发布命令、指示、规定、决议、条例等强制性
约束方式直接干预文化建设中的文化事务，忽视市场机制、价值规律及法
律手段在文化建设和文化事业发展中的积极作用，造成文化建设与发展的
持续低效益、低效率以及资金与人才资源的严重浪费。对文化产业的管理
则缺少必要的经济手段。文化产业方面的税收、赞助、信贷等文化经济政
策还不完善，无法起到引导文化产业良性发展的作用。已经制定的有关文
化经济政策也没有得到很好的落实，致使文化行政主管部门难以有效地运
用经济政策对文化产业进行区别对待，分类指导。文化事业经费过低，既
严重阻碍了文化与经济协调发展的步伐，也严重降低了文化行政主管部门
对文化产业的管理调控能力。
第四、制度依旧，机制不活。本来文化经营单位是文化产品生产、经
营服务的实体，并不具备政府管理职能。但旧体制下的文化事业单位，从
自身的组织形式、内部机构设置到人事工资制度等方面无一不仿效行政机
关。文化生产部门只要是一个行政性质的国家事业单位，就要由国家来确
定其“编制”：这个单位需要多少人，其中领导职数多少、干部编制多少、
职工多少，都有明确规定。而国家给了编制，就由财政给相应的工资。进
入编制的文化工作者，就成为拿国家工资的国家干部。这是文化部门机关
化、行政化的集中体现。国家对所有文化单位的经营配冠，不是按事业发
展的实际需要和经营的好坏决定，而是一律采取平均主义按人头拨款的方
式。文化单位的职工之间在分配上干多干少一个样，贡献大小一个样，干
与不干也一个样。形成单位吃国家财政大锅饭、职工吃单位大锅饭、缺少
竞争、效率低下的局面，严重挫伤了广大文化工作者积极性。
党的十六大已把“深化行政管理体制改革”作为重要内容写进报告中，
明确提出要“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的
要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构．优化
人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、机
构臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。”。这就为文化管理体制改革指
明了正确的方向。我们必须以观念创新为先导，以调整优化政府行政管理
结构为突破口，实行文化管理体制适度维持和适度创新的有机结合，带动
文化体制的各个方面的改革。
二、建立科学高效的文化行政管理机构
科学合理的文化行政管理机构是有效提高文化建设总体规划、宏观调
控、市场监管、社会管理和公共服务的必要条件。综观当今世界各国的行
政管理体制，在其改革中，都把加强行政机构的综合协调职能放在突出的
位覆。其主要途径有：～是设立专门的协调机构，如把职能相近的部门合
并为一个部门：二是通过会议、合议进行协商；三是将分担相关业务的单
位集中于一个部门，把一项任务的完成，从规划到实施全部归于一个部门。
建立具有“小政府”模式、等级关系弱化、掌舵型组织、适度分工特征的
新型行政组织——后规制型行政组织。国外这些经实践证明行之有效的行
政管理体制改革方式，已在2003年国务院第五次机构改革中予以参考和
体现。比如，为解决宏观管理体系中存在的发展规划、产业政策、基本建
设投资和计改投资、重要农产品和工业品的进出口计划管理分散、职能交
叉的问题，将国家经贸委的行业规划、产业政策、经济运行调节、技术发
行投资管理、多种所有制企业的宏观指导等职能划归国家发展改革委员
会。要改变文化领域行政管理结构分工过细、条块分割、管理分散、政出
多门、职责不清的现状，同样可参照上述政府机构改革中的有效做法和成
功经验，加快文化行政管理机构的改革步伐，建立科学合理的文化行政管
理机构，实现管理组织机制的创新。当前在条件尚不成熟的情况下，可先
。引自‘党的十六大报告》辅导读本，第31页到第32页，人民H{版社，2002年11月第1版
2l
建立由党委宣传部牵头，由文化、广播电影电视、新闻出版、版权等相关
部门参与的“文化发展联席会议制度”，共同制定文化发展规划，组织、
协调和解决文化发展中的重大问题。
三、明确适应市场经济体制的文化行政管理职能
转变政府文化行政部门职能是文化管理体制改革的核心，必须使文化
行政部门职能从与计划经济相适应的状态，转为与市场经济相适应的状
态，其主要内容是实现“三个转变”：从微观管理为主转变为宏观管理为
主：从直接管理为主转变为间接管理为主；由“办文化”为主转变为“管
文化”。总的要求一是从主要管理文化系统的文化工作转向管理全社会的
文化发展，从文化系统内部的小循环进入社会文化发展的大循环；二是从
单纯的文化项目或活动管理转到提高综合协调能力、推动全社会的文化发
展，提高文化产品的竞争力和文化综合实力上来。通过制定公共政策、提
供公共产品、加强公共服务，创造公平环境，维护公共秩序，形成政府支
持社会文化发展、构建公共文化服务体系的新格局。具体可采取以下措施：
第一，深化改革文化行政审批制度。要认真清理和取消不必要的文化
项目前置审批，尽量减少审批环节，简化审批手续，对各类性质投资主体
进入文化产业，除国家规定必须报批的以外，逐步实行登记备案制度。要
改革办事程序．公开办事制度。大力推广电子政务，实行“一个窗I]I办事，
一条龙服务”，减少办事环节．提高办事效率，搞好配套服务。凡文化市
场能够做到的事情，除国家规定必须禁止的以外，都逐步让位于市场。
第二，逐步解除文化行政部门与直属文化企业单位、部分文化事业单
位的行政隶属关系。政府文化行政部门要改变“管办不分”的积弊，逐步
与直属文化企业单位、部分文化事业单位在产权关系和人事关系上脱钩，
促使国有文化企事业单位及早进入市场，成为依据市场规律，自主经营、
自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体。对于微观的文化生产经营行
为，放手让文化生产单位自主进行。对于原有行政隶属关系的文化单位，
如有垄断的文化经营行为，应给予取消其垄断保护的措施。政府文化行政
部门重在从宏观上加以引导和调控。
第三，改革和完善文化决策机制，建立“文化专家委员会”，发挥文
化行政咨询机构在政府决策中的作用，提高政府文化决策能力和水平。文
化专家委员会主要由知名的专家学者及专业人士组成，该会下设若干专业
委员会，其主要职能是对重大文化决策、重大文化项目、重大文化投资、
重要文化活动等进行咨询研究，为政府的科学化决策提供参考。
四、健全与完善适应市场经济发展要求的文化管理综合手
段
传统的文化管理体制是适应计划经济体制的需要建立起来的，实行的
是计划管理模式。出于当时的需要，传统的文化管理体制只强调了文化作
为思想道德教育手段和国家意识形态的属性，忽视了文化作为消费产品的
商品属性，忽视了文化产业在发展现代经济，以至于发展现代文化中的积
极作用。这种体制就是所谓“事业单位体制”，其运行模式是“财政支持
型”、“社会福利型”，俗称“政府办文化”，与这一时期相适应的文化管理
手段是以行政手段为主。由于行政手段具有强制性、垂直性、无偿性、具
体性和灵活性的特点，运用这种手段容易达到统一集中和迅速有效地解决
问题的目的，并能因人因时因地制宜地处理一些问题，通过高速运转促进
行政效率的提高，使行政职能得以充分发挥。
随着经济社会的快速发展，科学技术的突飞猛进，特别是知识经济的
兴起和高新技术的发展，更是催生和加速了文化与经济的融合，经济文化
的一体化已经成为必然的趋势。同时，随着中国改革开放的深入，以经济
结构调整为主线，以市场化为导向的转变，社会经济成分、组织形式、利
益关系和分配关系的n益多样化，势必扩展、影响到包括文化行业在内的
社会各行各业，影响社会生活的方方面面。中国入世，更是标志着对外丌
放进入到一个新的阶段。行政手段这种出各级政府机关凭借上下级之问的
指挥与服从关系，采取自上而下层层下达指令及从下而上层层上报、请示、
批准来实施行政管理的方式，在新的形势下其优势减弱，甚至在一定程度
上，限制市场机制、价值规律在文化建设和发展中的积极作用，造成文化
建设、发展的低效益、低效率与资金、物资、入爿‘的浪费，必须逐步加予
淡化和弱化。
法律手段具有严肃性、权威性、规范性、稳定性特点，是政府通过行
政立法、司法的方式，实施行政、实现行政职能的管理方式。因此，运用
法律手段，可以使政府行政管理规范化、制度化、有章可循，为政府文化
部门的行政管理从经验性的管理上升为科学化的管理铺平道路，其作用是
巨大的。经济手段具有间接性、有偿性、平等性、关联性特点，这种手段
适于管理文化产业，有利于加强政府对文化产业的指导、调节作用，便于
政府对文化产业发展的宏观调控，也有利于简政放权、搞活企事业、调动
单位与个人的积极性。
鉴于法律手段能保证文化行政管理工作和社会文化生活的秩序性，能
调节各种管理要素之问的关系，政府的行政手段、经济手段等实际上都要
通过法律手段形式表现出来，所以，当前，尤应运用法律手段，来保证社
会经济、政治、文化等各方面发展的内在统一性。同时，社会主义市场经
济的发展，价值规律在社会经济生活中的作用越突出，政府的经济手段就
越显得重要。因此，为了实现高效的文化行政管理，提高行政效率，政府
文化行政部门不仅要有科学合理的行政管理机构和实现政府职能的转变，
还要适时调整各种管理手段的主次位置，尽快从以行政手段为主向以法
律、经济手段为主，并辅之以必要的行政手段、舆论监督手段的管理模式
转变。。
总之，必须进一步解放思想，更新观念，鼓励创新，从始终代表先
进文化fj{『进方向的高度，从发展新的经济增长点的高度，从满足人民群众
同益增长的精神文化需求的高度，切实加强文化管理体制改革，积极探索
建立新形势下党委统一领导、政府依法管理、调控适度、运行有序、促进
发展的文化管理体制，这样爿‘能突破文化体制障碍，有序实现文化体制创
新。
第四章文化市场主体的重塑
推进文化体制改革，必须抓住重塑文化市场主体这一基础环节，大力
培育和发展文化企业，确立其在文化市场中的主体地位，这里有三个层面
的工作要做。首先，是列固有文化企业进行现代企业制度的改造，使它们
变为产权清晰、权责明确、自主经营、自负盈亏的文化企业国家队，赋予
它们在推动国家文化产业发展进程中担当中流砥柱的责任，解决长期以来
国有文化单位游离于市场经济之外的问题，真币在文化市场中发挥主导作
用。其次，建立健全国有文化资产管理和监督体制。峰持政府文化管理职
能和国有文化资产出资人职能相分离。固有文化资产管理机构对授权监管
的国有文化资本依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护文化企业作
为市场主体依法享有的各项权利，督促文化企业实现国有资本保值增值，
防止国有文化资产流失，完善国有文化资产授权经营制度。再次，要根据
文化产业的经营范围，研究允许民营企业进入文化市场经营交易的文化项
目和鼓励其投身文化产业的产业政策，为民营企业进入文化产业提供清晰
∞参见吴少瑜《转型期创新广东文化管理体制改革的思路》．92004年：中周文化产业发展报告》
{L会科学文献“{版礼，2004年2，】版．第206贝到第213鲰
的政策界限。最终形成以公有文化企业为主体、国有文化企业为导向与非
公有文化企业并存的文化企业多元发展格局。
一、培育国有文化企业的市场主体地位
文化体制改革的核心是按照现代企业制度的要求，建立归属清晰、权
责明确、保护严格、流转顺畅的国有文化企业。推动文化单位由行政机关
向企业的转变，建立适应市场经济体制的组织形式、管理模式和运行机制，
使固有文化企业成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束的独立的
法人实体和市场竞争主体。国有文化企业要以资产为纽带，通过跨地区、
跨行业联合，实行集团化发展。比如，对电影制作、发行和放映体制的改
革，要抓紧使这些部门从行政性机构向企业化转变，通过资产联合，组建
股份公司，逐步形成制、发、放一体化，实行统一的市场化的经营管理。
又比如，对广播电视制作与播放体制的改革，要通过节目制作单位企业化，
或允许社会成立节目制作公司，成立节目购销中心，建立起节目独立制作、
播放单位市场采购的运行机制，发展节目市场。新闻出版和广播影视业集
团，要继续组建报刊发行股份公司、图书出版发行公司、音像制品批发中
心，加紧实行覆盖全国的连锁经营店。文化艺术单位的改革，也要按照企
业化的路子，对艺术表演团体等文艺生产单位进行改革转制，建立面向市
场、产销一体的艺术生产机制。同时，改革文艺流通体制，建立演出中介
公司、剧本代理公司、艺术家经纪公司等艺术中介机构，用市场经济的手
段来繁荣文艺创作和演出。
需要注意的是，目前各地都在纷纷进行文化体制改革的试点工作，组
建文化产业集团，目|ji『中央确定的改革试点总共有35个试点单位和9个
综合试点省市，行业遍及新闻媒体，出版单位，图书馆，博物馆，文化馆，
文艺院团，影视制作企业，印刷、发行、放映公司等等，如福建省就已组
建了福建新华发行集团、厦门广电集团、福建F1报报业集团和福建广电集
团4大集团，其中前两个集团为国家试点单位。各地对文化事业单位实行
集团化，都是为了做大做强，以应对社会主义市场经济发展、中国入世开
放市场后所面I临的挑战，推进文化体制改革的深入进行，但要注意按照市
场经济规律、以资本为纽带进行资源重组，以形成符合现代企业制度要求
的治理结构和运行机制。否则，一旦市场放开、外国公司进来，展开充分
的市场竞争，就很可能落于下风，面临二次改制。前几年，在国有企业“抓
大”过程中，政府通过行政手段进行归并，人为“做大”的情况屡见不鲜。
几年过去后，真正成为有影响力的大集团却是在市场上拼杀出来的企业，
政府扶持的大集团多数陷入经营困境，这个教训值得认真吸取。
二、探索国有文化资产管理和运营的新机制
国有文化企业成为独立的市场主体，其关键在于政企分离，即政府
从国有文化企业生产经营中退出。而要实现政企分离，关键又在于政资分
离，即政府作为社会管理者和资产所有者的双重身份必须分开。为了减少
政府干预，应积极探索对大型国有文化企业集团实行授权经营，即政府将
国有文化企业集团中国家以各种形式直接投资设立的、与集团公司为非产
权关系的成员企业的国有资产授权集团公司持有，通过授权对集团的企业
进行产权重组，从而确定集团公司与成员企业之间的母子公司产权关系。
这些大型国有文化企业集团的母公司(即集团公司)就成为国家授权投资
的机构，如发行集团、广电集团和出版集团等行业的文化企业集团，都是
实行国有资产授权经营的机构。这种方式较好地解决了国有文化企业内部
的产权明晰问题。进一步的改革还可将国有文化资产管理体制细化为三个
层次，即国有文化资产管理委员会——国有文化资产营运机构(国有文化
资产经营公司或控股公司)——国有文化企业。其中国有文化资产管理委
员会的组成人员来自政府各文化管理部门的主要负责人，由党委书记担任
委员会主任。委员会下设国有文化资产管理办公室，作为委员会的办事机
构。这种三层次的国有文化资产管理体制的特点，是通过成立国有文化资
产营运机构，政府不再以政府行政管理者和国有资产所有者的双重身份进
入国有文化企业，而是以一个普通投资者即资产所有者的角色参与国有文
化企业的决策和管理，这就在很大程度上解决了国有文化企业长期存在的
所有者“缺位”和所有者对经营者的约束和激励“不到位”问题。由此，
国有文化企业在一定程度上成为独立于政府的市场主体，既能解决国有文
化资产管理和经营问题，又能掌握国有文化资产配置的控制权，确保党对
意识形态工作的领导权。
兰、鼓励扶持非公有文化企业的发展
以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是中国社会主义社会的
一项基本经济制度。党的十六大又进一步明确了个体、私营等各种形式的
非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，并旗帜鲜明地提出必
须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。这就从根本上消除了
对发展非公有制经济的顾虑，为非公有制经济的加速发展创造了前所未有
的政策环境。目前，在文化领域，总的来说，对非公有制文化企业还是管
得过多、统得过严，民办文化企业数量少、规模小，与中国经济领域多种
所有制经济共同发展的格局不相适应。在文化建设和发展的所有制结构
上，表现为“重公有制结构内部的局部调整，轻包括公有制结构与非公有
制结构在内的整个所有制结构的调整”。对非公有制的企业参与文化经营
活动所设的门槛较高，政策性扶持和措施上的鼓励力度不够。非公有制文
化企业在整个文化领域所有制结构的比重还很不相称，发展速度较慢，依
靠社会力量发展文化的极大潜力未充分挖掘出来。以市场为导向，产权明
晰、经营形式灵活的非公有制文化企业，在竞争性文化领域有着不可替代
的优势，是推动文化有效增长的生力军。非公有制文化企业的发展、提高，
已成为调整文化发展结构，增强文化国际竞争力，增强文化发展后劲的关
键所在。因此，要按照“政治平等、政策公平、法律保障、放手发展”的
方针，大力优化法制环境、政策环境、政务环境、市场环境和舆论环境，
融管理于服务之中，同时抓住发展和提高两个方面，坚持在加快发展中提
高，在提高中加快发展。
第一，要进一步放开个体、私营企业、民营企业、外资等非公有经济
成分进入文化产业的领域，引导非公有经济成分投资经营文化娱乐业、文
化旅游业、音像制品业、实用荚术业、文化中介业、文化会展业、文化信
息业、艺术品业、艺术教育业、电影业等领域。对非公有经济投资的文化
产业项目和建设的文化场馆，在市场准入、土地征用、税收、信贷、上市
融资等方面，按国家有关规定实行与国有文化企业同等的政策待遇。同时
要进一步改革审批制度，完善文化产业准入政策，对新办文化企业和文化
经营项目，要减少审批环节，简化审批手续，提高办事效率，搞好配套服
务。
第二，凡是中国加入WTO承诺允许夕}资进入的文化领域，都应同时
允许社会资本和民问力量进入，即允许非公有制文化企业进入和经营，努
力形成以公有制为主体、多种所有制经济共同发展、社会多方力量兴办文
化的格局，放手让社会团体、企业、个人和境外资金等社会力量参与兴办。
第三，坚持谁投资所有谁受益的原则，积极鼓励、引导民间资本以股
份制、股份合作制、合伙制及个体私营等多种形式参与创办文化产业，逐
步形成政府投入和社会投入相结合，多渠道、多元化的文化投入机制。鼓
励企业相互持股，以多种方式合作、联合。
第四，各地可用非公有制文化企业所得税地方分得部分，设立专项资
金，主要用于扶持重点民办文化设旅和文化产业项目。o
。参见吴少瑜‘转型期创新广东文化管理体制改革的思路》，(2004年：中国文化产业发展报告》
社会科学文献出版社．2004年2月第1版。第213页到第215负
29
总之，必须解放思想，与时俱进，冲破陈旧观念的束缚，积极发展文
化领域的非公有制企业，积极鼓励社会力量办文化，充分挖掘和释放蕴藏
在人民群众中的巨大潜能，努力形成与多种所有制经济发展格局相适应的
文化发展格局。
第五章文化市场的建设
迄今为止，文化体制改革基本上仍然停留在引入市场机制这个层面上，
文化资源的配置仍以国家行政力量为主。文化市场在文化资源配置中还不
能起到基础性作用。党的十六大报告指出：应在更大程度上发挥市场在资
源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。
这一精神在不断健全和完善社会主义市场经济体制的今天，不仅适用于经
济体制改革，也适用于文化体制改革。深化文化体制改革，最根本的就是
要把文化资源配置方式从行政配置为主转向文化市场配置为主。
一、文化市场要在文化资源的合理配置中起基础性作用
文化产品的生产与流通，无一不是在必要的文化资源的支撑下进行
的。可以说．没有相对合理配置的文化资源，便不可能生产出符合市场需
求的文化产品，文化资源越是丰厚广博，文化生产便越可能有效、合理，
其所产生的社会效益和经济效益便越高。从文化市场资源的构成看，文化
资源主要包括：①资本资源，即文化产业投资和运作的动力；②技术资源，
包括文化生产所需的能源，原材料，技术和设备等；③信息(文化)资源，
是符号化的文化知识，是人们创造的图案、文字、绘图、音乐等，用系统
的符号形式系统地记录在物质载体上，它可以编码、复制、转换、加工等，
其中专利资源是法律保护的无形资产i④人力资源，它是决定文化产品和
文化服务中文化含量的人力投入，包括三种形态：基础型的劳动能力，经
验型的技术能力，智力型的创意能力，其中后者是最为稀缺最为核心的文
化资源。文化资源配黄，是指文化市场中可被人们掌握、利用的各种资源，
通过在各个地区、各个行业和具体的文化企业之间有效、合理的组合，以
获取最佳的经济效益。进入社会主义市场经济的文化事业与文化产业，其
文化资源的合理配置，也必须充分发挥文化市场的基础性作用。因此，市
场化的方式应是文化资源配置与开发的总的原则和要求，只有坚持以市场
化为主的配置与开发方式，文化市场才可能优胜劣汰、繁荣有序。合理配
置文化资源必须坚持以下几个原则：
一是改变文化领域行政性配置资源的传统方式。在市场经济条件下，
文化资源主要通过文化市场配置而不是通过政府配置，政府最好不要介入
文化资源配置。政府在文化资源配置中没有利益约束，往往导致决策失误，
文化资源浪费严重。同时，由于文化资源配霞在政府控制下实际上是一种
纵向配置，即文化企业及基层单位的任何投资，都要由政府的文化部门来
决定是否实施，其结果必然是效率低下。尤其是应该看到，文化资源配置
的内在要求是文化资源的流动横向化，即文化资源拥有者与文化资源的使
用者进行直接交易，然而政府却插入其中，割断了横向交易，结果是政府
配黄文化资源的纵向性与文化资源流动的横向性严重扭曲了，造成文化资
源配置效率极为低下。如果任何项目都要报上级批准，批下之后才能执行，
结果往往是政府批准之时，也是该项目因市场机会错过而不能投资之时，
其结果当然是导致文化资源配置效率极为低下。。
二是坚持文化资源配置的优势性原则。在文化资源配置过程中，用文
化资源是否优势资源这个标准，来选择和配置文化资源。或者说，就是把
文化资源的优势性作为市场选择和配置文化资源的唯一标准。具体而言，
就是在选择文化资源和决定文化资源配置到何处去的战略决策中，一定要
以文化资源的优势性为准则，使优势文化资源配鼍到最能发挥其优势的地
。参见魏杰《市场经济前沿问题——现代纾济运行方式》．第45到48负，中冈发展出版祉，200
年7月第1版
3l
方，而不是使优势文化资源配置到不能发挥自身优势的地方。因为，市场
经济的要求就是优胜劣汰。发挥文化市场在配置文化资源中的基础性作
用，就是贯彻市场经济的优胜劣汰法则，就必须坚持文化资源的优势性作
为市场选择和配置文化资源的唯一标准，而不能在其中加入其他标准，否
则就很难发挥文化市场的基础性配置作用。
三是坚持文化资源配置的流动性原则。要使文化市场真正实现对文化
资源配置的基础性作用，还必须坚持文化资源配置的流动性原则。因为如
果文化资源如果不具有流动性，也就是说．如果文化资源不能够在地区之
间和文化产业之间进行顺畅流动，文化市场是很难实现对文化资源的有效
配置的。比如，在各个地区相互封锁的条件下，文化资源不能在遗区之间
顺畅流动，那么各地区所选择的文化资源，往往就可能不是有效用的资源，
结果将造成劣势资源占主导地位。因此，要发挥文化市场在文化资源配置
中的基础性作用，文化资源就必须能够在不同地区之间和不同产业之间顺
畅地流动，如不能流动，文化市场就难以发挥有效的配置作用。
二、建立统一开放竞争有序的文化市场体系
文化市场体系建设，是保证合理配置文化资源，充分发挥文化市场基
础性作用的关键。文化市场是现代市场体系的重要组成部分之一。它包括
三大部分：一是文化产品市场。在这个市场中流通的是商业形态的文化产
品和文化服务。包括艺术品、报刊、书籍、音像制品、电影、演出和娱乐
服务等。它直接面对各类消费者，通过大量的文化商品流通来满足大众化
的社会文化需求。二是文化服务市场。在这个市场流通的是文化为其他产
业所提供的文化附加值，包括构思、咨询、设计、形象、宣传等。随着知
。参见魏杰‘市场经济前沿问题——现代经济运行方式》，第76到78页，中国发展出版社，2001
年7月第1版
识要素和知识型劳动者在经济活动中的作用越来越大，文化的附加值也逐
渐渗透到经济产品和经济活动中的各个方面。三是文化要素市场。在这个
市场中流通的是各类文化生产的要素。主要是劳动就业市场(包括人才市
场)、资金市场、技术市场、产权市场，特别是具有知识产权性质的各类
文化资源，包括品牌、商标、创意、剧本、剧目等版权市场。这些有形和
无形的资源通过市场实现优化配黄，可以提高文化产业投入和产出的效
益。
为了加快文化市场体系的建设，建立透明、统一、规范的文化市场体
系，应大力加强文化产品市场和文化服务市场建设。主要是进一步培育和
规范文艺演出市场、影视录像制品市场、书报刊物市场、娱乐市场、网络
电子商务市场、文化艺术品拍卖销售市场、文化产品进出口与对外文化交
流市场等等。按照社会主义市场经济的要求，让不同类型的市场主体和文
化产品的创作、生产、流通、消费各个环节能在文化市场上获取较多的交
易机会和可靠灵活的交易手段，形成规模，提高档次，发展成综合性文化市
场。
文化要素市场是实现市场配置文化资源的必要平台，也是转变政府职
能，实现政府真正从“办文化”到“管文化”转变的重要制度安排，有了
文化要素市场的运作，政府就可以逐步从许多领域中脱身，而成为市场的
规划者、引导者和监督者。因此，应超常规发展文化要素市场，培育和建
设一批既适应文化产业发展需要又各具特色的文化要素市场。建构起比较
合理的文化要素市场体系框架，促进文化生产要素的合理流动和资源的优
化配置。
(一)发展文化产权市场。尽快制定指导、规范文化产权市场建设和
产权交易的管理办法，使产权交易逐步走向法制化、规范化、市场化轨道。
凡国有文化企业间的兼并、股权转让、企业租赁、资产出售、破产企业的
资产处理，原则上都要在文化产权市场上进行。文化企业产权的交易可采
取单项生产要素流动、企业部分或整体资产流动、实物交易或股权交易等
方式。要紧密结合当前国有企业资产经营形式的改革，对长期亏损或资不
抵债的一般性文化领域的国有中小企业要推向市场实施兼并和拍卖。
(二)发展文化融资市场。要形成直接投资和间接投资合理布局的文
化融资市场，推进文化资本市场的发育与完善。要逐步发展多层次的文化
投融资体系，规范各类文化投资市场主体行为，培育一批有实力的特别是
来自民间的文化战略投资者，推动文化企业制度创新和技术创新。
(三)发展文化人才市场。要加快文化企业人事制度改革，实现人才
从行政管理向以市场配置为主的转变。首先，打破文化从业人员的铁饭碗
和终身制，实行聘用合同制，建立完善考评奖惩制度，形成优胜劣汰的人
才竞争机制。其次，要促进优秀文化人才合理流动，脱颖而出。打破文化
人才的“部门所有制”，通过建立人才信息库等途径，搞好文化人才流动
的信息、测评、聘用、调动、培训、储备、保险等“～条龙”服务，建立健
全文化人才市场，促进人员合理流动，形成有利于人力资源优化配置的人
才使用机制。再次，打破分配上的平均主义，实行倾斜政策，适当拉开收
入差距，逐步形成工资报酬主要由劳动生产率和人才市场供求决定，市场
机制对人才资源配置起基础性作用的人才市场新格局。
(四)发展文化高新技术市场。要按照“放开、搞活、扶植、引导”的
方针，大力加强同文化发展密切相关的有线通讯和无线通讯、传统电讯和
计算机网络、电信产业和新闻媒体相融合的现代高新技术的扶植和支持，
推动数字化信息化的文化技术市场在规模、结构、水平和管理上再上新台
阶，不断扩大文化技术市场的交易范围和觌模。文化技术交易场所要按照
适应市场经济运行规律的新模式和新机制运行，广泛吸收科研机构和国有
文化企业成员，形成相应的激励机制和约束机制。要积极运用先进的技术
手段进行信息集散、展销洽谈、信息检索、转让拍卖、招商招标、委托代
理、培训示范、联销代销、信贷融资、纠纷调处、市场调查等多种咨询服
务。
三、发展和完善文化中介市场
文化要素市场还包括一个重要的市场，即文化生产的中介市场。文化
中介组织作为政府、市场、企业联系的纽带，具有承上启下的不可替代的
作用。文化中介市场的发育能够促进各类文化产品和要素在交易活动中的
自由流动，实现文化资源的优化配置，从而拓展文化产业的生存和发展空
间。完善的文化市场中介组织是文化市场体系成熟和市场经济发达的重要
标志。
要积极发展各类文化市场中介组织，发挥其服务、沟通、公证、监督
的作用。根据文化发展的需要，一是要发展为协调和约束市场行为的自律
性组织，如各种文化行业协会、同业公会、商会等，逐步将一些不适合由
政府文化行政组织行使的职能交给文化行业协会和社会文化中介组织，如
行业标准的制定、行业准入资格的认定等，充分发挥文化行业协会、文化
中介组织在管理、协调、组织、监督方面的作用，形成行业自律，推动文
化行业健康发展。二是要发展为保证公平交易、公平竞争的公证监督机构，
如版权代理、法律事务代理、文化资产和资信评估机构等，逐步引入适当
的竞争和社会监督机制，促进各类文化中介组织充分发挥在市场中的服
务、沟通、公证、监督和仲裁的作用。三是要发展为促进市场发育、降低
交易成本的文化服务机构，如信息中心，咨询、研究机构，报价体系，结
算中心，物资配送中心，货栈等。四是要发展直接为市场服务的“桥梁”
组织，如各种经纪商、演出代理、宣传广告代理、文化策划咨询、演艺、
展览、影视制作等方面的中介机构，引导他们按照文化生产的规律和社会
主义市场经济的规律，积极拓展文化营销服务，向集团化、网络化、品牌
化方向发展。设立文化中介机构和组织可结合机构改革，从现有的文化单
位和政府机构中分离部分人员组建文化中介机构，在严格资格认定的基础
上逐步减少“官办”和“垄断”色彩，成为自筹经费、自我管理、独立承
担法律责任和经济责任的法人．强化自律机制，真正成为促进和保护竞争，
消除垄断与地区封锁，重建市场信用基础的重要力量。另一种更重要的办
法是创造一种较为宽松的环境，依靠社会力量自发创建、发展多元形式的
中介机构及经纪人队伍。同时要制定相关法规和条例使文化中介机构有法
可依，有章可循，以保障其合法权益。
第六章文化投融资制度的重构
原有的文化投融资体制是在计划经济体制框架下形成的，长期以来，
文化是由国家包办的，因此国家成为文化投入的唯一主体，并以财政拨款
为主要投人方式。在计划经济条件下，文化与经济之间没有多少联系，文
化需求不足，这种投入方式带来的问题还显现不出来。随着市场经济的发
展，文化的经济价值日益显现，这种文化投资体制的弊端就显露出来了。
一方面，许多文化艺术部门越来越具有经济部门的特征，投资主体与生产
经营者之间关系复杂、产权不明晰的问题目益暴露出来；另一方面，人们
越来越认识到文化资源作为一种社会公共资源，要求由社会共同占有，垄
断是不可能的，文化投资的民间需求日益强烈。此外，随着人们精神文化
需求的迅速增长，文化产品供给不足的矛盾日益突出，单靠一家投入，特
别是靠国家财政投入一种方式，己远远满足不了形势需要。改革开放以来，
在以市场为取向的经济体制改革不断深化的影响和推动下，文化投融资体
制改革也逐渐开始起步．在不断探索过程中也取得了积极的进展。但是，
由于文化体制改革启动较晚，尤其是国有文化企业的“存量改革”尚未取
得实质性的进展，因而文化投融资体制改革还存在着相当大的局限性。为
此，必须加快文化投融资体制改革，以解决发展文化事业和文化产业的资
金来源问题，推动文化产业的所有制结构调整、产业和行业结构调整，以
及国有文化企业的改组、改造和机制转换，优化资本结构，促使一批大型
文化企业集团尽快成长壮大，增强文化产业的整体实力和国际竞争力。
一、合理界定国有资本对文化事业、文化产业的投资范围
依据中国的实际情况并参照国际经验，国有资本对文化领域的投资
重点主要有三个方面：一是为全社会提供公共产品和服务的的非营利性的
公益性的文化行业，如图书馆、博物馆、科技馆、纪念馆、美术馆、文化
馆、国家重点文物保护和研究单位，国家基础性社会科学研究机构等：二
是涉及国家文化和信息安全的文化行业和基础设施，如党报、党刊、国家
广播电台、电视台，以及国家广播电视和通讯的骨干网络等：三是代表国
家水准和具有民族特色的艺术院团。此外，在文化体制改革期间，国有文
化企业改制、改组和改造所必须支付的改革成本，也必须要由国家财政来
解决。
对于上述第一类，即为全社会提供公共产品和服务的非营利性的公益
性文化行业，国家财政应保证经费投入并逐年加大投资扶持的力度：第二
类和第三类，即涉及国家文化信息安全的文化行业和基础设施、代表国家
水准和具有民族特色的艺术院团，国家无疑要继续在资金上给予积极支
持。鉴于这类行业和单位既具准公益性特点。同时一些行业和单位又能够
面向市场，具有较强的市场竞争能力，因而，国家在资金支持方面要更多
地通过“政府采购”的形式来实现，使国有资本的投资机制逐步从事业性
投资、全额拨款向项目投资、差额拨款转变，并以此推动事业单位内部经
营机制的转换。与此同时，还要鼓励这类单位依托国有资本和国有文化资
源的优势，通过多种形式的项目合作、项目融资来调动更多的社会资本，
实现自身的健康发展。除上述国有资本的重点投资范围之外，对于国家标
志性的文化基础设施项目(如国际展览中心、国际会议中心、国家大剧院、
奥运场馆)和具有较高社会效益和经济效益的文化产业项目，国有资本也
应予积极的支持，但支持的方式不再是以前“统包统揽”的传统形式，而
是依据市场化的原则，通过少量引导性的直接投资，以及各类“文化专项
基金”、“文化产业基金”、“文化创投基金”、“风险投资基金”等与国际惯
例接轨的投融资形式，吸引更多的社会资本来实现项目的建设和发展。
二、构建以国有资本为主体的文化投融资运营主体
建立新型文化投融资体制的关键是要塑造市场化的投融资主休，使之
承担文化市场投资和融资的风险，成为自主经营、自我积累、自我发展、
自我激励、自我约束的市场运营主体。当务之急是构造一批以国有资本为
主体的文化投融资运营主体，促使其在文化市场的投融资，跨地区、跨行
业的结构调整和文化资源整合中发挥重要作用。
借鉴中国经济体制改革的经验，并结合目前文化领域的实际情况，构
造一批以国有资本为主体的文化投融资运营主体的主要途径是：第一，结
台国有资本管理和运营体制改革，通过对符合条件的国有大型文化企业集
团的母公司进行国有资本的授权经营，使之成为文化领域国有资本的运营
主体和投融资主体：第二，结合文化宏观管理体制改革，适时组建一批国
有文化控股公司、国有文化资产经营公司，同时对其进行国有资本的授权
经营，使之成为文化领域国有资本的运营主体和投融资主体；第三，将中
央和省、市两级的文化事业建设费及财政有关文化产业方面的投资集中使
用，组建文化产业投资公司，通过参股、相对控股、项目融资等方式，对
发展前景看好的重点文化资源开发的产业化项目和网络游戏、动画、卡通、
创意设计等新兴文化产业项目，进行引导性、示范性的投资与运营。根据
各地区的具体情况，投资公司可以是国有独资公司，也可以吸纳社会资本，
成为由国有资本绝对控股或相对控股的混合经济形态的文化投融资主体。
目前，国有大型文化企业主要集中在新闻出版、广播电视、电影等行
业。为此，可以考虑在国有资本控股的前提下，首先开放以国有资本为主
体的产业资本和金融资本，对除涉及国家文化和信息安全的事业单位(如
党报、党刊、电台、电视台等中的宣传业务)之外的国有大型文化企业进
行嫁接改革。这样既有利于抓住机遇、突出重点，实现对国有大型文化企
业的股份制改造，增强其资本实力，同时也育利于保证党和政府对国有大
型文化企业的资产控制权。此外，还要赋予国有文化投资运营主体必要的
投融资功能。这就需要在金融政策方面允许并鼓励国有大型文化企业进入
资本市场，进行企业债券和股票融资，以及在符合条件时，允许其申请成
立财务公司等。
三、加大直接融资力度，拓宽文化投融资渠道
尽管近几年中国资本市场上已有少数文化企业通过股份制改造在国
内上市，但总体来看，文化企业上市的数量比例和直接融资的规模仍然较
少，上市企业的结构还不尽合理。由于种种原因，一批具有竞争优势的国
有大型文化企业集团和民营文化企业至今尚未实现上市。在2002年中国
证监会颁布的《上市公司行业分类指引》中，已将“传播与文化产业”确
定为上市公司的13个基本产业门类之一，这说明。无论是国有还是民营
文化企业在上市融资方面已经基本上没有政策障碍。但在实际工作中，问
题和障碍还不少。为此，有关部门应进一步解放思想，加大文化企业的上
市融资力度，有计划、有步骤地安排一批市场化程度较高、具有较强竞争
优势的国有和以国有资本为主体的混合经济的大型文化企业，通过股份制
改造，在国内外资本市场发行股票、可转换债券或企业债券。与此同时，
可设立由国家出资，并吸引社会资本投资参股的文化产业创业投资的专项
基金，用于对有发展前景的文化资源项目和中小科技型文化企业创业投资
的专项资金支持，以加快网络游戏、动画、卡通、创意设计等新兴文化产
业的发展。
如前所述，非营利性的公益性文化项目无疑应是国有资本主要投资领
域。然而，国有资本对这一领域进行重点投资，并不意味着排斥其他社会
资本的投入。从国际经验和中国近几年的实践看，非营利性的公益文化项
目往往也是社会资本感兴趣并能够有所作为的一个领域，因为捐资兴建各
类公益性文化项目，既是社会资本回馈社会、体现自身社会价值的～个重
要途径，也是其扩大社会影响、增加企业或个人知名度的一种重要方式。
为此国发[2000]41号文件规定，社会力量通过国家批准成立的非营利性
的公益组织或国家机关对下列宣传文化事业的捐赠，纳入公益性捐赠范
围，经税务机关审核后，纳税人缴纳企业所得税时．在年度应纳税所得额
10％以内的部分，可在计算应纳税所得额时予以扣除。纳税人缴纳个人所
得税时，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得30％的部分，可从其应纳
税所得额中扣除。这些税收优惠政策极大地调动了社会各界捐资兴建各类
非营利性的公益性文化项目的积极性，捐赠数额随之大幅度增长。在新形
势下进一步拓宽融资渠道，鼓励社会各界参与非盈利性的公益性文化项目
建设，可以考虑参照国际惯例，进一步提高对捐赠者应纳税所得额的扣除
比例，形成国家、地方和社区的非盈利性的公益性文化项目以国家投资为
主体、引导社会资金广泛参与捐赠的多元资金筹措机制。。
总之，必须以全面深化文化体制改革为目标，进一步解放思想，实
事求是，开拓创新，以突破种种束缚中国文化生产力发展的思想观念和投
融资方面的体制性障碍为突破口，通过综合配套改革，推动文化体制的整
体改革进程，争取逐步建立以国有资本为主导的投资主体多元化、投资方
。参见齐勇锋‘关于推动文化投融资体制改革的初步探讨》，(2004年；中国文化产业发展报告》
社会科学文献出版杜，2004年2月第1版．第32页到第40页
式多样化、投资机制市场化、投资准入区别化为特点的，与国际惯例相接
轨而又具有中国特色的文化投融资体制。
第七章文化法制建设的规范
在计划经济体制时期，文化的发展只需要行政力量。依靠行政力量来
配置文化资源，具有极强的人为性和随意性，构成了文化发展的制度性缺
陷。在市场经济体制时代，文化的发展要转向以市场为基础配置文化资源，
而市场经济是法制经济。以市场为基础配置文化资源，必须完善文化法律
法规。当前，文化法制的不健全和文化政策制定的随意性，是造成中国文
化制度性缺陷的重要因素。能否建立起科学规范的文化司法程序，是决定
改革后的文化体制能否最大限度的解放文化生产力的关键，是决定文化立
法和文化决策的科学化和民主化的关键。
一、关于文化立法的分类
中国的立法体制是一种一级多层次的立法体制，是根据中国国情，为
了有效地管理国家各方面的事物，而确定的立法体制。健全和完善文化法
律法规必须先了解和认识同文化相关的立法分类。在传统的法律分类中，
文化法并不是一个独立的法律部门，我们所说的文化法是指以宪法为核
心，横跨行政法、民商法、社会法、刑法等多部门多层次的调整文化关系
的法律规范的总称。文化法律渊源包括：一是宪法关于文化方面的规定，
如“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电
视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众
性的文化活动”：国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产：
保障公民享有言论、出版的自由以及进行科学研究、文学艺术创作和其他
文化活动的自由。宪法的这些规定可以看作是文化法的渊源。二是民事法
4
律中有关著作权保护的规定，是重要的文化法律规范。三是行政法中关于
管理文化事务的法规。是主要的文化法律规范。此外，民商法中关于市场
主体资格、市场主体权利、义务和行为规定的一般性规定，为文化产品的
生产和交换奠定了法律基础。社会法对于保障文化从业者的劳动权利和社
会权利，具有十分重要的作用。刑法对传播精神垃圾的犯罪行为进行惩治。
但从立法的目的看，文化立法可以分为三类：第一类是公共文化事务法，
其目的是确定国家在发展公共文化事业方面的责任，并为社会提供参与公
共文化事务所需要的条件和环境，包括各种优惠政策和法律保障等。第二
类是文化管理法，其目的是确定政府行使文化管理职能的权力和责任，规
范文化行政行为，如登记、审查、处罚等行为。第三类是行为法，其目的
是确定文化生产和消费的基本经济关系。为社会提供公平竞争环境。
二、文化立法现状与问题
中国自2 0世纪8 0年代以来开始进行文化体制改革，9 0年代开始
确立社会主义市场经济体制的改革目标，文化法制建设开始走上了制度
化、规范化的轨道，经过多年努力，可以说在调整社会文化关系和文化管
理的一些重要方面，初步做到了“有法可依、有章可循”。目前，在文化
领域制定了两部法律：《文物保护法》和《著作权法》，在文化行政管理方
面，国务院发布了若干行政法规，包括：《文化娱乐场所管理条例》、《演
出市场管理条例》、《电影管理条例》、《出版管理条例》、《广播电视管理条
例》、《音像制品管理条例》等，基本上涵盖了现行文化产业领域。1995
年，中央宣传部主持制定了《关于“九五”期间宣传文化领域立法工作的
建议》，经中央宣传思想工作领导小组批准，以中宣部文件下发。这是新
时期由中共中央意识形态主管部门提出的第一个宣传文化领域立法工作
建议。这个建议列入“九五”立法建议的法律3项，行政法规36项，部
门规章21项，共60项，最后，实际制定各类法规38件，其中行政法规
8件，部门规章30件。这些法规和规章，为发展文化产业提供了法规依
据，但严格地说，却还不是着眼于建立和发展文化产业的，即还不是严格
意义上的产业法规。许多还停留在政策性法规的层面上。无论在立法内容、
立法的侧重点或法律、法规的实施方面，都处于初始阶段，还未真正形成
一个有利于文化产业、文化市场发展的良好法制环境。较突出的问题是：
第一，文化立法滞后。由于现行文化产业体系远没有形成，在许多方
面依然无法可依，依然靠行政手段和行政力量来规范文化产业的市场行
为。造成这种状况的主要原因，是目前大多数文化经营单位仍处在“事业
单位、企业管理”的双重定位上。一方面，它们是事业单位，仍有相当部
分的行为必须按事业单位性质规范，遵循行政性法规；另一方面，它们又
实行企业管理，要按一定的市场规则运作。由于身份不明确，现行其他产
业的有关法律、法规不适用于文化产业，而针对文化产业的法律法规又没
有立起来。这样，文化经营单位夹在事业与产业、行政力量与市场力量的
缝隙中。有时投靠事业单位性质的“特殊性”，在市场竞争中理所当然地
接受着国家的垄断性保护；有时投靠市场化经营的便利，把国家赋予的文
化资源掌握权转化为部门的利益柬源：有时在行政权力与市场法则的空隙
中偷生；有时则在二者的央击中延喘。这种文化立法的滞后，导致中国文
化事业和文化产业发展缺乏健康的法制环境。
第二，文化法规不完善、不配套，对产业发展的保护和规范作用不明
显。主要表现，一是文化法规权威性不够。至今没有由全国人大制定和颁
布的专门法，如《电影法》、《新闻法》等，多是由国务院甚至由政府文化
管理部门制定的政策性法规。一是原则性多、可操作性少，责权利不明确，
规范界定不清。二是限制、禁止和惩罚多于鼓励、扶持和保护。三是政出
多门，不同部门、不同时期作出的各种法规常常不统一、相互矛盾而又得
不到及时清理。四是法律、法规的实施细则或实施办法迟迟不配套，给法
律、法规的实施带来困难。如国务院1994年10月1日起施行的《音像制
品管理条例》，明确授权“县以上地方各级人民政府有关部门的音像制品
行政管理上的分工，由省级人民政府确定”。但实际上，各地普遍未明确
主管部门，也没有制定地方的实施办法，使音像制品管理混乱而效率低下。
第三，无序执法现象严重，还不能做到依法行政，以法治业。由于文
化分属不同的管理部门，文化法规漏洞多，对文化经营单位的行为约束力
弱，造成执法主体混乱，执法不严，“以政代法”、“以罚代法”，成为文化
产业发展中的普遍现象。特别在文化市场管理方面，对出现的问题不是通
过建立完善法规和执法手段来解决，而是习惯于靠行政手段“以乱治乱”，
说整顿就整顿，说停业就停业，使经营者无所适从，合法的权益得不到保
障。这种无章无法的管理，与市场经济的法制化、规范化管理的要求相去
甚远。由此可见，加紧文化立法，从法制规范的角度纠正传统体制中关于
文化产业发展的制度缺陷。建立适应文化产业发展要求的法规和制度安
排，成为实现文化发展从行政事业型向产业型转变的关键环节。。
三、加强文化法律法规建设
根据中国的国情，文化立法，既要维护社会主义文化的本质要求和基
本特征，维护国家对意识形态领域的主导地位，又要为文化产业的发展提
供政策、法规保障。这决定了中国的文化立法必须体现以下原则：第一，
根据文化产业意识形态和商品生产两种属性、娱乐功能和社会教育两种功
能、社会效益和经济效益两个效益的特殊性，文化立法要既体现市场经济
的一般规律，又反映精神生产的特殊规律，重在鼓励、扶持和保护产业发
展。第二，根据文化产业的多元性、多样化和多层次，以及不同文化类型
在承担社会功能方面的不平衡性，文化立法要体现政府保护与市场自由竞
①参见黄斌博士论文t文化发展转型与国家的作用——中同义化产业中的政府角色研究》第82
页到第83页，登南大学，2001年11月
44
争、鼓励和限制并举的精神，对不同行业区别对待，实现文化产业协调发
展。第三，文化立法必须体现文化的继承与创新的关系，对传统文化、外
来文化的精华和糟粕做出科学的分析，肯定和鼓励发展优秀文化成果，反
对和制止不良文化。第四，文化立法必须正确处理世界文化产业立法的普
遍原则和民族特色的关系。在市场经济条件下特别是在经济全球化的形势
下，经济关系、经济法规更要求普适性，要形成国际、国内统一的大市场，
就要有共同的行为规范，但文化具有很强的传统继承性、地域性和民族性，
因此，在文化立法中既要体现经济法规的普适性，又充分考虑中国的历史
传统、国情民情、民族特点，使法规能与之适应。
根据这些原则，针对上述文化立法方面存在的突出问题，当前要着重
解决以下问题：
第一、健全文化法规，加强文化立法。文化立法最根本的是要改变一
种任意侵犯他人物权和知识产权的社会风气，使政府对文化资源的运用遵
循一个通行的规则。当务之急是要制定如《文艺演出法》、《电影法》、《新
闻法》、《出版法》、《广播电视法》、《网络法》以及专门的《文化产业法》
等。同时，要加紧清理与发展文化产业不相适应的陈章旧规。过去在计划
经济体制下形成的文化建设和管理的一些不正确认识和做法，不可避免地
印记在一些管理法律、法规上。适应发展市场经济和文化产业的要求，必
须按照1999年底国务院在关于全面推进依法行政的决定中提出的，“要统
筹考虑法律法规的立、改、废，对那些不符合经济体制改革和政府机构改
革精神的法律法规要及时依照法定权限和程序进行清理，该废的废止，该
修订的修订”，对现行的有关法律、法规和规章，进行重新审视，加以系
统清理，该坚持的坚持，该完善的完善，该废除的废除。特别要防止把那
些已经不能适应社会主义市场经济要求的传统行政管理办法用法律规范
予以肯定。要通过清理，达到如下目标：体现国家宏观调控与以市场为基
础配置资源相统一的原则，既尊重文化产业和文化市场自身运作的规律，
减少过多的行政干预，又有利于增强国家宏观调控能力：体现提倡、保护、
允许、限制、禁止和取缔多种手段相结合，以提倡、保护和允许为主，推
动而不是限制文化产业的整体发展：坚持法律规范的公『F性，既重视对文
化市场和文化产业生产经营者行为的规范，又重视对执法主体行为的规
范，确保宏观调控与管理行为依法进行，保证文化产业健康有序发展。
第二、明晰文化产业与文化事业的关系。要通过立法，科学界定文化
产业与文化事业的关系，明确文化产业的范围和功能地位，解决文化产业
部门“双重定位”的问题。如何划分文化产业与文化事业的界线，界定什
么是文化产业和文化事业，关系文化资源的配置基础和配置方式，是文化
立法必须解决的关键问题。作为产业性的文化，必须进入市场，以市场为
基础配置资源，遵循市场经济规律，发挥市场对文化生产的调节作用；作
为公益性的事业文化，如担负社会教育功能的图书馆、文化馆、博物馆。
民族文化精粹和高雅艺术，则作为国家的事业，由国家给予保护和扶持，
不能一概进入市场(当然可以适当运用一些市场规则)。这就要用法律的形
式，把产业型和事业型的文化类别确定下来，使产业型文化按照市场法则
运作，获得法制基础。
第三、健全和完善同文化产业类相关的法律法规。针对文化产业正处
于由行政事业型向经济领域转变的转型阶段的实际，重点制定与文化产业
发展相关的法律法规。尽快填补法律法规空白。要根据文化产业产品的可
复制性、文化产品对不同人群的适应性、文化产业所需的政策资源环境等，
制定有关法律和法规：根据文化团体种类繁多、形式多样、文化消费人群
对不同文化产品的接受能力的不同，制定文化市场分类准入的法律和法
规：根据发展文化产业引进资金的需要，制定文化产业的投资融资的法律
和法规、财税优惠的法律和法规；根据文化产业人才和技术的需要，制定
以引进文化人才和技术的法律和法规等。。
第四、规范管理．依法执政。依法行政是法制社会的重要特征，是市
场经济的基本要求。只有建立和落实行政执法责任制，才有利于促进政府
行政管理部门依照法定权限和程序管理文化产业和文化市场，做到既不失
职，叉不越权；既保护文化产业经营者的合法权益，又提高行政效率，维
护公共利益和社会经济秩序，促进文化产业和文化市场的健康有序发展。
。参见黄斌博士论文‘文化发展转型与国家的作用——中国文化产业中的政府角色研究》第84到
第85页。暨南大学，2001年n月
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7、中共中央办公厅国务院办公厅转发《中共中央宣传部、文化部、国家广电总
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