内蒙古大学
硕士学位论文
中国西部开发中财政转移支付制度姓名：乌兰
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：孟斌
20040501
中国西部开发中财政转移支付制度研究
摘要
中国西部地区与东部地区的经济发展差距越来越悬殊，这将最终影响
中国国民经济的整体发展，为了尽快缩小西部地区与其他地区之间的经济
差距，中央已实施“西部大开发”战略。财政转移支付制度是世界各国通
行的用来协调政府财政分配关系，确保地区间社会公共服务水平均等化的
基本手段，也是中央进行宏观调控，促进地区间经济协调发展的重要政策
工具。中国从1994年开始实施的分税制改革以来建立的财政转移支付制度
对实施“西部大开发”战略起到了很好的制度保证。但是现行的财政转移
支付制度对西部地区来说，力度较小，方式不规范，这在相当程度上影响
了西部地区的经济发展。所以全面研究中央对西部地区的财政转移支付制
度对促进西部地区的经济、社会全面发展及迎头赶上其他发达地区具有很
强的现实意义。
本文从财政转移支付的基础理论出发，运用实证分析方法，在借鉴发
达市场经济国家成功经验的基础上，分析了中国中央财政对西部地区实施
的财政转移支付政策的现状，并指出了现行财政转移支付制度存在的问题，
最后提出了建立科学规范的适应西部经济发展的财政转移支付制度的具体
政策建议。
关键词：财政转移支付，财政转移支付制度，西部开发，政策
Study on the fiscal transfer payment system in the
Development of West China
ABSTRACT
Along with the gap of the economic development between the west
region and the east region in China becoming wider，the whole economy
would be inevitably affected．In order to eradicate the gap，Chinese
government carry out the strategy of Developing the West of China
Fiscal transfer payment system is a general means adopted by other
countries to coordinate fiscal allocations，to ensure the equality of social
public service between different regions．Furthermore，it also is an
important macroeconomic policy taken by governments to coordinate the
development of different region’S economy．Fiscal transfer payment
system．which was formulated by Chinese government after Tax～
separating system reform starting at 1 994，ensures the developing strategy
in the west region operating smoothly．However，as for the west region of
China，current fiscal transfer payment system is lower effective and less
standard，which to some extent limited local economy．So，in view of
promoting the west region economic and social whole development and
catching up with others，it is very meaningful to study fiscal transfer
payment system adopted by Chinese government in the west region
overall
0n the basis of fiscal transfer payment system basic theory．this
paper analysis present situation of financial transfer payment system of
the west region of China and present existing problems in it．At last，
drawing the successful experience from other countries，this paper put
tbrward the appropriate and scientific measures for the development of
the west region of China．
KEYWORDS：fiscal transfer payment，fiscal transfer payment system
development the west China，policy
引言
中国在1994年实行了分税制财政体制改革，改革的重要内容之一，就是构建与分
税制财政体制相适应的财政转移支付制度。在重新划分中央与地方财政收入的基础上，
经过近10年的实践，现己基本上形成了税收返还、体制补助、专项补助、过渡期转移
支付政策等多种形式并存的财政转移支付制度。财政转移支付制度的实施，保障了分税
制改革的顺利实施、增强了中央宏观调控能力、缓解了两部地区与东部地区经济发展的
差距、促进了全困和各地经济的共同发展。但是总体上看，中国现行的财政转移支付制
度还不尽完善，无论在解决财政收支平衡，还是在缩小东西部地区经济差距方面，按均
等化目标和规范化要求，都还有待于进一步改革和完善。
转移支付思想在西方有很长的历史。早在19世纪后期，德国新历史学派就玎始提
倡“福利国家论”。19世纪术20世纪初，英国费边学派也丌始主张“福利国家论”。受
此影响德国的俾斯麦和英国的格莱斯顿、迪斯累罩在19世纪末20世纪初便着手建立转
移支付制度，以提高穷人的生活标准。但在西方财政学中最早提出转移支付概念的是著
名经济学家庇古，他在1928年出版的《财政学研究》中，第一次使用这一概念。把国
家经费分为真实的或消费的经费与转移经费。转移经费主要用于支付本国人民内债利
息、抚恤金、养老会、奖会等方面。这部分经费并不消耗任何财货，只是在国民经济中
通过国内购买力强制转移调节所得分配关系，对国民经济的作用是阃接的。庇古之后，
转移支付的概念逐渐为人们所接受，并逐渐完善。凯恩期主义出现后，随着国家干预的
加强，转移支付在政府财政支出中所占的比例越来越大，其作用也同益为社会承认。
经过多年的发展，西方发达市场经济国家在财政转移支付的理论方面已形成了比较
系统、成熟的理论体系，在财政转移支付的目标、形式、支付方式、测算方法等多方面
积累了丰富的经验，并在实践中建立了科学、规范的财政转移支付制度。
中困币式提出“转移支付”这一概念，是在1993年十四届三中全会通过的《中共
中央关于建立社会}义市场经济体制若于问题的决定》中。陔决定指出，“近期改革的
照点，一是把现行地方财政包干改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制
⋯⋯实行中央财政对地方的税收返还和转移支饲制度，以调节分配结构和地区结构，特
别是扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造”。存这次会议精神的指导卜，1994
年】月l H中国逆行了分税割改革，所以嗣荫晌财政转移支伺制度是在1994年的分税
制和1996年“过渡期转移支付办法”的基础上形成的。
财政转移支付制度是近几年经济学界讨论较多的问题之。触发对这一问题讨论的
原因，一是在于改革开放以来中国东西部地区经济发展差距的拉大：二是在于1994年
分税制改革，要求通过财政转移支付实现政府间财政的纵向利横向平衡。但从目的的讨
论来看，绝大多数讨论局限在财政转移支付制度的框架设计上．缺少对财政转移支付一
些基本理论问题的研究。3lEVI-，理论界对财政转移支付在缩小地区差距方面的作用看法
不一，一种观点认为财政转移支付氨接针对的是地区问公共服务水平的差距，而对地区
问经济发展差距仅有一些间接的影响，其作用并不是很明显。另一种观点认为财政转移
支付不仅是实现公共服务均等化的重要手段，而且也是缩小地区差距的重要政策工具。
本文针对这些问题和不同观点，力争对财政转移支付制度作了较为全面深入的探讨，并
且在同意后一种观点的基础上，提出了中央财政应进一步加大对西部落后地区的财政转
移支付，促进西部地区经济的繁荣和发展。
第一章财政转移支付的涵义及其效应分析
一、财政转移支付的涵义
转移支付(transfer payment)是源自西方财政学的～个概念，原意指“转移”、“转
帐”，而作为财政学范畴的专有名词，被赋予了特定含义。简单地讲，它表现的是政府
财力在上卜|绒之问的流动，它有广义与狭义之分。
广义的转移支付是指一个国家的内部各级政府间按照财权与事权相统一的原则，合
理划分财政收入缎次和规模的一种分配形式，既包括上级政府对下级政府财政收入的补
助，也包括下级政府对￡一绒政府财政收入的上解。
狭义的转移支付是指相邻两级政府}：级政府对下级政府的财力单向补助。我们通常
所浣的转移支付一般是指狭义的转移支付，本文所讨论的转移支付也是指狭义的转移支
付。
财政转移支付是转移支付的代名词，二者具有相同的内涵和外延。财政转移支付实
质上是指财政资金在各级政府之问的一种再分配形式，它是财政体制中的一个重要组成
部分。
财政转移支付制度是指规范、约束转移支付分配行为，并形成一套完整、公开、公
『F、透明的政策条文、法律规定和实施细则体系。
二、财政转移支付的目标
在现代市场经济中，政府干预经济活动的理由在于市场失灵。市场失灵的存在使得
一困经济福利受到损失，具体表现在资源配置上缺乏效率和收入分配上不公平。政府经
济活动的目的是要克服市场的缺陷，弥补市场机制的不足，实现资源的合理配置和建立
公平的收入分配格局。作为政府经济活动的一个有力的政策性工具，政府间的财政转移
支付首先要服务于政府的经济目标，具体讲．财政转移支付存在的经济理由或目标有以
F几个方面：
(一)解决中央与地方之间财政纵向不平衡
财政纵向不平衡是指在分税制财政体制下，各级政府问的收入初次划分后形成的财
政收入与其承担的职责和其所需支出的不匹配状态。这种不匹配是由于政府削事权与收
入划分所形成的。
从事权的角度讲，事权在各级政府之间的划分就决定了各级政府的支出责任。由于
收入分配和稳定经济的职能主要有中央政府来承担，所以这方面的支出由中央政府来负
责。而在资源配置中，中央政府与地方政府的侧重点不同。中央政府承担全国性公共产
品的提供，如国防、外交、邮电、通信、全国性的基础设施等。地方政府承担大量具体
的、地区性受益的公共服务的提供和生产，如教育、文化、医疗、社会治安等。总之，
事权划分的结果是．地方政府负责提供大部分具体的公共产品和服务，因此，在整个政
府支出中地方政府比中央政府承担了更多的支出责任。
从收入角度讲，在现实中一些税基大，税源充裕的大税种，如所得税、增值税归中
央政府，还有一一些调节性的税种，如消费税、关税等都归中央税种。而一些税基小的零
星小税，如财产税、营业税一般归地方。这样划分的结果是中央政府集中了较大比例的
税收收入，地方政府的税收收入相对来院要少的多。
从以上分析，在分税制财政体制下，地方政府承担了大部分支出责任，但只占有～
小部分收入：中央政府集中了大部分的收入，但只承担了--+部分的支出责任。即中央
政府的收入相利于自己的支出来说收大于支，而地方政府通常是支大于收。这必然会造
成中央政府与地方政府之间在支出责任和收入能力上的缺口。弥补这个缺口，保证各级
政府都能履行职责是财政转移支付的一个重要功能。
(二)解决地区之间财政横向不平衡
财政横向不平衡是指同级地方政府之问在收入能力，支出水平以及最终在公共服务
能力上所形成的差异。纠『F这种失衡是财政转移支付的另一大目标。在财政转移支付制
度中，横向平衡的目标是减少富裕和贫穷地区之阳：J的财政差异。横向不平衡的存在与纵
向不平衡的存在没有必然的联系。如果存在横向不平衡，那么无论纵向是否不平衡，都
要求在地区剧进行收入的再分配，实现全国各地区公共服务能力水平的均等化。
在很大程度上，各地区收入能力的差异是不可避免的．而且经常差异巨大。由于地
区间的经济发达程度、城市化程度、人口素质、人口分布等不同导致在税基的规模和税
源的集中程度等方面存在差异，这必然会形成地区间收入能力的差异。同样地，各地区
支出需要也存在巨大的差异。造成支出差异的原因也是多种多样的，如各地区自然地理
环境、气候条件、社会经济基础以及入口结构分柿等。
因JJ-k，建立财政转移支付制度正是为了在一定程度上消除这种差异，使具有不I司税
收能力的各地方政府均能为本地区的居民提供一定标准的公共产品和服务。
(三)使公共产品效用外溢内在化
进行财政转移支付的另一个目标是消除地方公兆产品的外溢性。地方公共r’“品的外
4
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湔性(外部效应)是指地方政府为满足其需要而提供的公共产品的受益范围和成本承担
范围超出地方政府辖区的现象。在市场经济条件下，地方政府作为一个利益主体，它所
提供的公共产品同样会产生外部经济和外部不经济。外部因素的存在使地方政府对公共
产品的提供总是不足的。当存在外部经济时．如某一个地方政府植树造林，兴建水利和
对空气污染的控制不仅能使本地区的居民受益，而且也能给邻近其他地区的居民带来好
处。这时该地方政府从本地区利益的角度出发，将可能高估公共产品的成本，而低估或
忽视其整体利益，从而减少此类具有积极外部效应的公共产品的提供。与此相反，当存
在外部不经济，从而成本外溢时，地方政府则会高估该公共产品的正效应，低估该公其
产品的成本，从而使这种外部不经济继续存在甚至有所增加。这种扭曲性政策的存存不
仅影响着区域性公共产品的提供和本地区及相关地区居民的利益，而且也不利于地区间
经济的协调发展。
解决地方公共产品外溢性的关键是要把外部效应内在化。一种方法是达到奥茨提出
的完全一致性，即重新调整各辖区的面积使辖区的面积刚好与公共产品所覆益的受益范
围相同，这样就不会存在外溢问题。但这种从理论分析上可行的办法现实中根本不可能
实现。另一种方法是由中央政府提供所有的地方性公共产品，这样I司样可以解决外溢问
题，但会产生效率和福利的损失。图1一l说明了这一点。
山于没有满足其消费水平所造成的。
因此，地方性公共产品的地方提供才有利于资源的有效配置，地方政府更接近自己
的居民，也更能了解他们的不同偏好，并且能对辖区内居民的偏好做出反应。
综合上述，改变辖区面积和集权提供公共产品都不是使公共产品的外溢内在化的切
丈¨J行的办法。惟有中央政府采取和运用相应的干预措施爿’可以使公共产品的外溢内在
化，这种有效的措施就是财政转移支付。
(四)确保中央政府的宏观调控目标和特殊政策目标
财政转移支付属于财政再分配．中央政府通过它对那些市场配置失灵的领域进行资
源的合理配置，以优化经济结构，调整地区经济发展，缩小贫富差别，实现中央政府的
宏观经济调控目标。此外在地方遇到严重自然灾害、严重事故等非萨常’隋况时．中央政
用。对地方政府提供特殊财政转移支付，帮助地方渡过难关。这类财政转移支付具有临时
性、应急性，体现了中央政府的特殊政策目标。
三、财政转移支付的形式及效应分析
一般而言，世界各国政府之间都存在着大量的补助，即财政转移支付制度。在政府
之问的财政转移支付制度中，把财政转移支付的形式可以分成两大类型：一类是无条件
财政转移支付：另一类是有条件财政转移支付。
(一)无条件财政转移支付
无条件!J!才政转移支付也被称为一般性财政转移支付或无选择的财政转移支付。它是
指上级政府将其本级财政收入不规定任何用途和要求无偿转作下级政府收入来源的补
助形式。
无条件财政转移支付实际上是对地方政府的整笔补助。它所产生的经济效应如图
1．2所示，横轴X表示公共产品，纵轴Y表示私人产品，AlA2是补助前的地方仞始预
算线，表示各种可行的私人产品和公共产品的组合。U1和u2分别为补助ii和补助后的
无差异曲线，表示社会在两种产品之间偏好与选择。补助前所能实现的社会福利最大化
点为无差异曲线ul与预算线A1A2的切点EI，此时消费的公共产品为OX J，消费的私
人产晶为OYl，为了消费OXl数量的公共产品，必须放弃A2Y。数量的私人产品。f|!i定
政府的资令来源是地方税收，这就意味着要课以Y1A2数量的税收，税率为YIA2／OA2，
来自t¨央政府一笔价值为A282的无条件补助使预算线变为BlB2，新的均衡点为E2，此
时陔地方的公其产品和私人产品的消费分别为OX2和OY!。公共产品的消费提高了
X，X2，私人产品的消费提高了Y，也。从图中ilJ以盾出，无条件转移支付使地方政府提
供的公共产品数量增加，但不是所有的补助部用丁|增加公共产品的供应。地方居民消费
的其他产品数量同时增加。因此无条件财政转移支付的使用给地方政府较大的自主权，
有利于地方政府实现范围广泛的政策目标和普遍改善地方居民的福利水平。
Y
B，
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X
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剀I一2对无条什财政转移支付的分析
(二)有条件财政转移支付
有条件财政转移支付也被称为专项财政转移支付或选择性财政转移支付。是指规定
了资会具体用途、附加一定条件的中央政府列地方政府的补助。有条件财政转移支付可
以分为非配套财政转移支付和配套财政转移支付。下面分别进行说明。
1、非配套财政转移支付
非配套财政转移支付是指中央政府提供一笔固定资金，并规定它必须用于指定的项
目：比如，专门用于教育、环境卫生等。
在这种形式下。中央政府对地方政府提供～笔固定资金用于公共产品X(如教育)
的供应。它所产生的效应如图1—3所示。补助前地方社会福利最大化点为E．(初始状态
不变)，但一笔非配套财政转移支付使预算线变为A2E281，有条件限制使地方政府选择
E2点作为福利最大化点。在E2点，地方政府将所有补助都用于公共产品X的供应。但
地方政府自身将减少用于公共产品x的支出，将这部分资会用于私人产品Y的供应。
与等额无条件转移支伺相比，地方居民的福利水平有所下降。根据图我们可以看出，无
条件转移支付形式下，预算线为B2E2BI，实现福利最大化的点为E3，处在比u2更高的
无差异曲线U，k
根据以上分析，中央政府利用非配套财政转移支付支持地方政府供应特定公共产品
和服务，能够达到使地方政府将补助金全部供应特定公共产品和服务的政策目标。但是，
它可能造成巾央政府在供应该产品和服务上对地方政府的替代作用，不利于提高地万政
府供J、V该公共产品和服务的积极性，而且会造成地方居民福利水平的非最优化。
Y
o
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幽l--3 i,i IF配套的财政转移支付的分析
2、配套财政转移支伺
配套财政转移支付是指地方政府必须自己筹集到一定比例的资金，才能有资格接
受中央政府的补助。配套则政转移支付又可以分为封顶的配套财政转移支付和不封顶
的配套财政转移支付。
(1)不封顶的配套财政转移支付
不封顶的配套财政转移支付是指不规定地方政府可以得到补助的最高限额，只要有
白有资金，就一直按自有资金投入的某个百分比从中央政府那里获取配套资金。在配套
补助中，补助额是变化的，它取决于补助者的行为，特别是在不封顶情况下更是如此。
根据定义，在这种配套形式下，中央政府为支持地方政府供应公共产品X每支出1元货
币，要求地方政府必须支出一定数额。因此，实际上是等于对地方公共产品的～种从价
补贴，它降低了地方政府提供公共产品的成本。
不封顶的配套财政转移支付对地方政府的影响女Ⅱ图卜4所示，地方政府的仞始情况
不变。一笔不封顶的财政转移支付使预算线向右转到A!c．，社会福利最大化的点变为E_{o
存该点，地方居民消费的公共产品大幅度增加，而私人产品的消费却有所下降。这说明，
个封顶的配套财政转移支付一方面增加了地方财政收入．增加了地方政府供应公共产品
X的能力，即产生了收入效应，另一方面，它改变了X和Y的价格比率，对两种产品的
消费产生了替代效应。
与无条件财政转移支4,1√i,H比，不封顶的配套财政转移支付将促使地方政府提供更多
的公共产品，冈为前者仪仅产生r收入效应。而且，若为了达到使地方政府供应OX。
的公萸产品的政策目标，采取无条件财政转移支俐形式，政府将会支出一笔比iU者更大
得多的补助。如图中，为J’达刘相同的政策目标，采取无条件财政转移支付，中灾政府
支出的金额舢B1远远大于A2D，因此中央政府将会付出更多的代价。
_)(1 X2 A1 X4 C1 8’X
幽l一4 对不封顶的配套转移支付的分析
(2)封顶的配套财政转移支付
封顶的配套财政转移支付是指中央政府在进行补助时规定地方政府可以得到的最
高补助的数量界限，比如说地方政府的支出额在100力‘元以下的按其支出额的5070提供
补助，如果支出额趣过100力则最多也只能拿到50万元补助金。
与不封顶的配套财政转移支付相比，在封顶情况下，对地方政府产生的效应在于预
算线的变化不同。如图1—5所示，地方政府期初福利最大化点不变，若中央政府对地方
政府供应公共产品X提供限额为BD的配套转移支付，预算线为折线ACD，其中AC段反
映的是中央政府配套补助的情况，CD段中央政府不再提供补助。实现社会福利最大化的
点E：位于CD上，根据分析可以知道，它对地方政府的影响与等额无条件转移支付没有
区别。但是，若中央政府提供的限额从BD增加至BG，则实现社会福利最大化的点E。位
于AH上，它对地方政府的影响相当于不封顶配套转移支付。因此，封顶的财政转移支
付对地方政府的影响取决于中央政府提供限额数量的大小。
Y
A
Y
O
Xt B D G H
幽卜5 x't±-J坝的配套财政转移支伺的分忻
9
X
Y
B
D
A
Y
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总之，中央政府为实现促进地方在某一特定的公共产品和服务时，配套形式的财政
转移支付是达到预期政策目标的最佳形式。与无条件财政转移支付相比，达到相同政策
目标，中央政府所需支出的补助金较少，而且要求地方政府进行配套，可以提高地方政
府的责任感和积极性。与非配套财政转移支付相比，配套财政转移支付更容易达到预期
的政策目标，也不会造成地方居民福利损失。
四、不同政策目标下，财政转移支付形式的选择
财政转移支付形式有多种，每一形式的补助会产生不同的经济效应；财政转移支付
有多种目标，不同日标的补助需要有不同种类的补助形式与之配套。
(一)解决财政纵向不平衡的财政转移支付形式选择
解决财政纵向不平衡应采取无条件财政转移支付。根据前面分析，在分税制体制下，
事权与收入在中央与地方之问的划分不是匹配的，而且地方政府在公共产品的和服务方
面的作用同益突出，所以为了保证地方政府具有正常施政所需要的财力，弥补地方政府
财力不足的最佳形式便是无条件财政转移支付。当然中央政府在具体实施补助时一定要
以客观的指标作为参数，如人均收入，人均税基等。
(二)解决财政横向不平衡的财政转移支付形式选择
实现财政横向平衡的财政转移支付形式是无条件财政转移支付。我们知道实现财政
横向平衡的目的是为了使全国各地的公共服务水平均等化，就是说要让同样状况的人，
不管其居住什么地方都让他们享受到同等的财政待遇。根据前面对无条件财政转移支付
的效应分析可知，无条件财政转移支付是最受受补政府欢迎的没有任何约束条件的自己
可以自由支配的补助。只有这样刊能使受补政府最大限度的提高本地区的财政地位。当
然，这并不否定在某些场合有条件财政转移支付也可以在一定程度上解决均等化问题。
(三)使外部效应内在化的财政转移支付形式选择
实现外部效应内在化的财政转移支付形式应该是有条件的配套财政转移支付。有条
件的配套财政转移支付会使上级政府对受补项目承担一定比例的成本，这样对受补政府
来说，项目的成本就降低了。所以配套财政转移支付所具有的价格效应会促使受补项目
的发展。
从理论上讲，配套财政转移支付应该体现溢外效应的大小，但在实践中，要精确地
黾化外部收益是非常困难的，我们也很难期望通过政府问的补助来达到最佳的资源配置
效率，可是只要中央政府补助的日的是鼓励地方政府提供对其他地区有溢外收益的产品
时，配套比例的大小要根据项目的溢外收益与地方收益的比较而定。溢外收益大，上级
政府补助的配套比例就越大，反之就越小。
根据配套财政转移支付的效应分析，我们知道配套财政转移支付最能刺激受补项目
的支出，是中央宏观调控的有效手段。地方政府通过增加自己的投资，可以从中央获得
更多的财政支持机会。有利于地方政府生产更多的公共产品为本地区居民服务。但这种
形式有两种负面效应：首先，它会使高收入地区得到更多好处．因为高收入地区依靠自
己较强的财力，可以从中央获得更多的补助金，而低收入地区由于拿不出相应的配套资
金，91lJ不能得到中央政府的补助，所以会进一步扩大地区问经济发展水平的差距。其次，
配套补助可能会扭曲地方政府支出项目上的重点安排。为了吸引更多的中央补助金，地
方政府会把各项资金集中到中央政府热衷发展的一些项目上，这样不仅会影响地方政府
在其他方面的发展，而且会使地方政府负担这些资助项目』下常运行的所有成本。
另外．在公共产品的收益外溢问题上，除了采取财政转移支伺方式外，我们还可以
运用科斯定理得以解决。。
(四)实现中央政府宏观调控耳标和特殊政策目标的财政转移支付形式选择
中央政府的宏观调控目标主要有稳定经济、调整产业结构、提供最低服务标准、缩
小地区差距等。因此，可以运用有条件封顶的配套转移支付。中央政府的特殊政策目标
是地方政府遇到严重自然灾害时给予的特殊补助，以帮助地方渡过难关。因此，可采取
的最佳形式是非配套财政转移支付。采驳这种形式可以促使地方将所有补助全部用于实
现特殊政策目标。
第二章财政转移支付制度的国际比较研究及借鉴
为了吸收和借鉴国外的财政转移支付制度的经验和做法，这早选择了美国、同本、
澳大利弧三个国家的财政转移支付制度进行比较研究。
一、三个国家财政转移支付制度的介绍
(一)美国的财政转移支付制度
美固是一个联邦制国家，行政卜划分为联邦、州、地方(包括df、县、村镇、学区
和特区)三极。财政实行分税制，经过多年的1实践和改进，己形成r比较规范的各级政
府问的删政关系。
美国早在18世纪，联邦政府就对州、地方政府实行补贴，当时联邦政府主要是通
过公共土地的分配柬促进州和地方政府公共事业的发艘。到19世纪30年代补贴由土地
转移为现金形式，但在数量上是很小的。直到20世纪30年代经济萧条后，美国联邦政
府强化了宏观调控政策，开始重视运用财政转移支付来g．-j-,j，¨和地方进行干预。
补助会模式是美国财政转移支付制度的典型特征。补助令包括联邦政府对各级地方
政府的补助金和州对下级地方的补助会。联邦政府对州和地方政府的补助项目覆盖国内
公共支出的大部分领域，共有300多项。1994年联邦政府的财政支出为14610亿美元，
其中用于财政转移支付的资会为2106亿美元，占整个财政支出的15％。这些补助会主
要用于公共健康、基础设施、收入保障、教育和社会服务等方面的支持。州对地方政府
的补助金的25％来自于联邦政府的拨款，一般情况下都要求地方政府拿出相应的配套资
金，主要用于援助基础教育和社会福利方面。
1、美国转移支付的形式及内容
美国财政转移支付形式有两种：有条件财政转移支付和无条件财政转移支付。
(1)膏条件财政转移支付
美国的有条件财政转移支付占财政转移支付总额的比重很大，在1978年为88％，
到1989年已上升到98％。有条件财政转移支付通常包括两种：专项补助和分类补助。
①分类补助
分类补助是荚国财政转移支付的重要形式，根据美国政府关系顾问委员会下的定
义：“分类补助是指上级政府依据法定公式对某些特定领域进行的补助，下级政府对于
这类补助的使用拥有相对的自主权。例如，提供补助的上级政府向下级政府援出一笔款
项作为教育经费，下级政府可以用它来给教员发工资、为学生修建校舍、购买图书资料
等等，在保证补助金用于教育的莳提下，下级政府捌有资金使用的自主权。但这笔资金
只能在教育这个大范围内使用，决不能用于其他事业。与无条件转移支付相比分类补助
的资会用途的范围多少有所限制，但与有条件的专项补助相比，其限制程度小的多。由
于它具有既能贯彻联邦政府摹本意图又能发挥州或地方政府的积极性的功能，所以80
年代后，这种71、助形式越柬越受到欢迎。目的美国共：何九种分类71、助的项目，广泛用于
教育、社区发展、社会服务、城市发展、就业培训等。
②专s页,71、助
g-xi)iTI、助是联邦政府为了达到某种特定的目标而对某些特定项目进行的补助。它在
美田的补助体系。p占有很重要的位置。大约占总补助额的80％多。专项补助又有两种形
式，一是公式补助，即联邦政府根据法定的公式把补助金分配给符合条件的补助对象。
在公式补助中t下级政府是否能领到补助，以及能领多少，在很大程度上不是山自己决
定的。公式一般使用人口和人均收入等因素作为衡量指标。公式补助占专项补助的l／3
丘右。二是项目补助。项目补助不是根据公式来分配补助金的，而是根据受补对象的申
请柬确定补助列象和补助项目。所以联邦政府在确定此类补助时具有绝对的权利。项目
补助·与专项补助的2／3左右。
美固的专项补助大约有60％的补助需要受补政府提供配套资金的。配套率基本在5％
50％之洲。而且专项补助的重点随着经济发展的阶段不同而在不断的变化着。表2一I
列出的是1960年到1995年这35年中代表年份的联邦向州和地方政府补助的分项比例
情况。从表中可以看出联邦补助项目在不同的经济发展阶段有着不同的重点。仞J如，交
通项目从1960年占联邦补助金的43％下降到1995年的lO．9％。卫生保健从1960年的
3％增长到1992年的40％，以后稳定不变，其中联邦绝大多数补助金用于医疗补贴。联
邦政府在80年代对自然资源和环境方面的补助比例较大，因为当时出现的石油危机对
荚固经济以及世界经济都产生了很大影响。教育、培训、就业和有关的社会服务在70
和80年代一度占有较高比例，以后稳定在16％左右。收入保障比例一直比较稳定，其
中包括家庭补助、食品券管理、儿章营养以及住房补助。
表2-1 联邦政府向州与地方政府补助分项比例(单位：％，财政年度)
项目1960 1970 1980 I 990 199I 1992 1993 1 994 1995
自然资源。o外境2 l 7 5 9 2 8 2 6 2 2 2 l 8 l 8
农业) 2 5 o 6 o 9 0 8 o 6 o 6 o 4 o 4
交通43 19 l 14 3 14 2 12 9 ll 5 Il 5 lI 2 10 9
地【兰_发腱7 4 7 I 3 7 2 8 2 5 2 9 3 7 4 I
教育、M-iJlJ、就业7 26 7 23 9 l 7 3 1 7 2 16 2 15．6 】5 5 I 5 8
I】生保世3 l 6 l 7 2 32 4 36 l 40 l 4l l 41 0 40 1
收入if,障38 24 l 20 2 26 25 l 24 4 24 3 24 5 24 2
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(2)无条件贝才政转移支俐
美囤的无条件财政转移支付是指“收入分享”。在1972年，尼克松政府依据“联邦
政垧对州和地方政府援助法”丌始实慈的。它占财政转移支付总额的比重{}常小．只有
2％左右。收入分享的依据是联邦政府比其他政府更具有征qttCt入．的能力，这样可以帮
助州和地方政府提高社会公共产品和服务的提供能力。所以收入分享是一种平衡各级政
府税收能力和支出需求的重要手段。下级政府可以根据两种公式来获取收入分享补助。
一个是参议院的公式，它考虑人口、人均收入和税收努力三个因素。另～个是众议院公
式，它除了考虑上面三个因素外还考虑城镇人口和个人所的税。参议院的公式比较适合
贫困地区，而后者更有利于富裕地区。
值得指出的是，在补助会的分配中，按照选定的补助公式计算的补助金额若高于应
该补助的计划数时，联邦政府会按统一的百分比扣除公式计算中超出的部分。
(二)日本的财政转移支付制度
几本是一个单一制国家，财力高度集中在中央。除中央政府外，全国共划分为1都
1道2府43县，以及642个市．1982个町．630个村。
R本的财政转移支付制度在R本财政运行体系及开本社会经济生活中发挥着重要
作用。财政转移支付规模非常大，是日本财政运行的核心组成部分。
表2-2中央与地方税收与财政支出结构(单位：％)
l 1950 1960 1970 1980 l 990 1996
1税收结构中央税6】I 63 3 6l l 49 5 64 l 60 2
地方税38 9 36 7 38 4 j0 5 35 9 39 8
财政立I¨结构中央I奉级盘⋯ 3l 8 30 l 26 9 32 0 30 8 ]5 3
地方盘⋯ 68 2 ]9 9 73 I 68 0 69 2 64 7
下，财政变⋯指扣除r再级政耵问资余转移而形成的重复汁算部分J一的立fI；额。十几除方往i．．以最终
盘Ill揣为主，如中央!J!才政向地方转移资会时．则只汁算。地方的财政史．I{。
资料来源：财政部财政制度国际比较课题绢《目本财政制度》】998年
如表2-2所示，在r]本税收结构中，中央税占税收总额的60％以上，地方税占40％
以li，大体上是中央税占2／3，地方税占1／3。而在财政支出中恰好相反，中央支出，与
】／3，地方支出占213。这样一束，一方面中央政府的税收出现大量的结余，另一方面地
方政府的税收远远不能满足其支出需要，政用njJ存在着臣大的则政纵向不平衡。因此，
中央政府要通过大量的财政转移支付来保证地方政府履行其职能。
H前，同本主要有地方交付税、国库支出金和地方让与税三种财政转移支付方式。
其中前两种是基本形式。在1986年中央向地方的财政转移支付中，国库支出金的比重
为49 9％，地方交付税为47．8％。二者合计占财政转移支付总额的97．7％。
l、地方交付税
地方交付税是中央政府为了平衡各地区的财政能力，保证地方政府公共服务水平达
到一定标准的财政转移支付资金。其资余来源是中央税收，具体包括个人所得税、法人
税和酒类税收入额的～定比例。三税金额的比例由((Sill方交付税法》规定，1954年丌始
建立地方交付税制度时确定为20％，后来经过多次的修订法律，不断地提高比率，成为
现行的32％。
地方交付税作为不指定用途的无条件财政转移支付，从地方政府的角度看可以看成
是地方政府的自有收入。由于规模大，所以各地方在编制本级预算时，需知道地方交付
税分配额的多少及交付时期。这要求中央政府每年必须按预计的三税收入来确定地方交
付税的总额，并以此为基础提前分配资金。预计地方交付税总额与实际总额之间的差额
在下一年度进行调整。具体说，当预计额大于实际额时，相应扣减下一年度的金额：反
之则相应增加下一年度的金额。
地方交付税分为普通交付税和特别交付税，前者在地方交付税总额中占94％，后者
占6％。
(1)普通交付税。普通交付税是分配给那些标准支出大于标准收入的地方政府的
财政转移支付资金，它的目的在于平衡地区之间、各级政府之间财力。各地方的实际财
力不足或缺口，不仅与地方经济、财源及支出水平有关，而且与地方政府的工作态度、
工作能力密切相关。如果用各地的实际财力不足作为普通地方交付的分配依据，会出现
鞭打快牛，造成地方政府有意扩大缺口，这不利于各级政府合理理财。日本普通交付税
的分配以客观、合埋的财力缺口为依据。所谓客观合理的财力缺口，是指地方政府在积
极组织收入和合理安排支出的情况下出现的缺口或财力不足。同本把它称作为标准财源
不足。各地的标准财源不足的计算公式为：
标准财源不足颧-=标准财政支出额一标准财政收入额
标准支出是地方政府为了达到中央政府确定的基本公共服务标准所需丌支。地方总
的标准则政支出等于由地方政府负担的社会治安、义务教育、卫生保健、城市建设等各
项服务的91才政支出之和。
单项服务的标准支出额计算公式是：
标准支出额=单位数值×调整系数×单位成本
公式中的单位数值是对某项服务中基本单位的个数。如学校经费中的教职员或学生
数、警察费中的警员数等。调整系数是根据各地区自然条件、社会经济发展和行政能力
水平等因素，对某项公共服务成本的影响程度而确立的变量参数。单位成本则要根据价
格水平和人们对某项公共服务的需求变动情况，在各个财政年度中分别进行确定。
标准财政收入是以地方税及其他法定收入为主进行计算。其他法定收入主要是指地
方让与税、国有资产所在地交付款和交通安全对策特别交付款等。为了使标准财政收入
的计算具有客观性和合理性，对各种地方税的标准收入，采用税基乘以标准税率进行计
算。作为税基的资料，与国税同税基的地方税采用国税资判，其他采用信赖程度高的统
计资利。标准税率为《地方税法》中规定的标准税率。
在计算地方税收入时，都道府县只计入按标准税率测算收入的80％，市町村只计入75％。
具体公式为：
都道府县：标准财政收入=税基×标准税率×80％
市町村：标准财政收入=税基x标准税率×75％
标准财政收入超出标准财政支出的地方政府不能享受中央政府的财政转移支付，但
有权保留其超出部分。
(2)特别地方交付税。特别交付税主要对以下几个方面进行的补助：一是对没有
包括在标准财政支出的特别支出，例如四年一届的地方政府大选；二是弥补中央政府测
算收入与地方政府实际收入的差额；三是普通交付税不可预见的支出，例如九月份的台
风灾害等。
2、国库支出会
国库支出会是中央政府根据特定目的和条件指定专门用途、支付给地方政府的“特
定补助金”。其主要目的有：一是贯彻事权和财权统的原则：二是体现财政均衡目标。
三是支持地方政府的牧灾等特殊财政支出，确保地方财政的正常运行。四是支持地方政
府代替中央政府履行职能。在同本应该由中央政府统一提供的公共服务，有时会委托给
地方政府，这类公共服务的费用就由中央政府向地方政府支付。
国库支出会的支出范围很广，涉及地方政府财政支出的工资、义务教育、融资资金、
贫困者，上活保障等多个方而。但可以归纳为三类：
(1)斟库负担命，既中央与地方共同承担的事物中，仓部}_l_1地方负责办理，中央
按自己负担的份额拨给地方的经费，如法定义务教育、公共事业经费等。
(2)国库委托金，即本应该中央承办，但因发生在地方，按照效益原则而委托地
方承办的事务，出中央负担其全部费用。如国会议员选举费。
(3)国库补助金，是中央对地方兴办的事项，认为有必要给予奖励和资助而拨给
的资金。
3、地方让与税
地方让与税是一。种为了便于征管而由中央政府代征的地方税。它主要包括公路转移
税、天然气税、汽车吨位税、航空燃料转移税和特别吨位税。其中，除了特别吨位税的
收入是作为无条件的转移收入由地方政府决定使用，其他四种税则专门用于公路和航
空。让与税金额不大，约占地方收入的2％左右。地方让与税的突出特点就是由中央政
府代地方政府征收，然后再反还给地方政府。
(三)澳大利亚的财政转移支付制度
澳大利亚是一个联邦制国家，政府分为联邦、』·I'l}n地方政府3级，共有六个州、两
个地区和876个地方政府。
澳大利亚是一个地广人稀的国家，各州之间在自然资源，人I；3密度，经济结构等诸
多方面存在着很大的差别，然而从人均收入水平的地区比较来看，并没有贫富差别悬殊
的现象，各地人民都可以享用到水平相同的或相近的公共产品和服务。这在很大程度上
得盏于联邦政府的财政转移支付制度。
澳大利亚在1901年联邦政府成立起就丌始对地方政府进行财政转移支付。1933年
专门建立了联邦拨款委员会，负责中央向各地的财政转移支付。在澳大利亚各级政府之
问同样存在着财政纵向不平衡和横向不平衡。1993——1994财年，联邦政府收入占各级
政府收入的69％，州政府占27％，地区政府约占4％：而联邦政府支出各级政府总支出
的52％，州政府占44％，地区政府占4％。可见，上下级政府之间存在着明显的财政纵
向不平衡。澳大利亚的财政横向不平衡是由于同一级的不同部门筹集财政收入的人均成
本及提供均等化服务的成本不同造成的。因此，为了下级政府履行其职能，联邦政府必
须对下级政府进行财政转移支付。
财政均等化模式是澳大利亚贝才政转移支付的主要形式。财政均等化拨款遵循的原则
是：如果每个州都具有平均水平的工作效率，并在从自有收入来源组织收入时做出了同
等程度的努力，那么，联邦政府应保证各州有提供平均的州级公共服务能力。冈为，既
然备州居民按照统一的个人所得税法纳税，就应该有平等的机会、平等的权利享受到同
样水平的公共产品和服务。
澳大利亚联邦政府对下级政府的财政转移支付可以分为：一般补助和专项补助。
l、一般补助。一般补助是无条件的，它不指定用途或附加其他任何条件。财政均
等化主要是通过运用这一补助方式实现的。财政均等化拨款的分配公式设计与计算是由
联邦拨款委员会承担的。联邦拨款委员会按照每一个州的人均相对分配系数来决定补助
会的。财政均等化模型的具体内容包括：
(1)选定项目，确定人均标准预算
联邦拨款委员会首先要确定均等化的范围：在收入上，哪些是各地普遍征收的税种：
在支出上，哪些项目各地政府应该提供同等水平的服务。目前，共有41个支出项目和
19个收入项目。这些项目基本上包括了州政府的绝大部分财政收入和财政支出项目。这
些项目经过联邦和各州政府冼调后，作为标准预算的范围。
(2)计算合理的人均收支定额
无论财政收入还是财政支出，都受一些客观因素的影响。如一些税收要受各州不同
经济发展水平的影响，人口稀少的州服务设施达不到规模经济的要求，而有些州某些方
丽的服务对象偏多等等。
联邦拨款委员会通过建立一个能体现均等化原则的分配模式，将这些客观因素造成
的差异数量化，计算出各州每项收支的合理人均定额。这个合理定额是按照各州平均的
努力程度和平均税率，以及提供相同标准服务水平所需要的支出确定。
(3)计算各州的人均拨款需求额
人均拨款额的计算过程是：①将各州每～项的人均收入与支出的合理定额分别加总，
然后相减，得出每州人均的收支差额。②将标准预算的收支差额加到各州的人均差额中，
这被认为是保证各州提供标准服务的最基本需要。③从这个人均收支差额中减去联邦的
号项拨款的人均数，因为专项拨款增加了州的财力，不应该重复补助。经过以上调整后
就得到了各州的人均拨款需求额。
(4)按照实际拨款总额进行调整
联邦拨款委员会每年测算出束的拨款总额与联邦政府确定的拨款总额往往有一定的
筹距．因此还需要调整。调整的方法有两种：一是按各州人口数分摊拨款需求与实际拨
款的差额；■是按照各州拨款需求额的权数分摊此差额。经过以上调整，最后得到各州
的实际拨款颧。
2、专项补助。专项补助是有条件的，用于支持州和地方政府的特定项目，只能专
款专用。专项补助的覆盖面最广，是联邦政府追求其政策目标的手段。在1992——1993
财年，澳大利亚财政转移支伺总额为317亿澳元，其中有条件补助达到170多亿元，占
整个补助金的54-％。到l 994——i995财年，号项补助占的比重上升到56％。大部分州
的有条件补助是根据该州的支出条件决定的。有条件补助的附加条件可分为四组：
(j)对一般项目的要求。例如，对医院的补助要求只能在如下情况下做出，即对那些
小选择私人医疗待遇的人提供免费的公立医疗待遇。
(2)需要补助的特殊项目。
(3)与联邦和州政府的协议相一致的，用于公共服务和机制传送的项目。
(‘)满足合作支出项目的具体条件的，包括项目和设计的批准，与贡献一致的安排，
以及对信息的需求。
二、三个国家财政转移支付制度的比较分析与借鉴
对以上三个国家的转移支付制度进行分析比较后，这四个国家的财政转移支4_J制度
各具特色，没有形成统一模式，然而每个国家都无不根据本国的国情设计出具有本国特
色的财政转移支付制度。如美国的补助金制度以科学完善著称，同本的税收返还制度以
规模大，体系健全而备受关注，澳大利亚的财政均等化措施已经实现了公式化和规范化。
然而，即便如此，我们仍能从各国的具体做法中寻找出共同的特征，它对中国财政转移
支付制度的改革、完善具有重要的启示和借鉴意义。
1、财政转移支付的数额取决于各级政府的事权界定。财政集权程度越高的国家，
地方对中央的依赖性越强，如日本。而在财政分权化的国家，地方政府对中央政府的依
赖性较小，但地方各级政府之间的依赖性较强。因此转移支付额的确定，必须充分考虑
一国中央政府与地方政府的事权界定以及地方拥有的财力状况。
2、以实现全国各地的公共服务水平的均等化为目标。国外财政转移支付的基本目
标是保证全国各地居民都能享受到同样或l目近水平的公共产品和服务，确保国家最低的
社会保障、就业、教育、医疗、交通等公平服务标准的实现。而不是把补助会投入到生
产经营领域，即财政转移支付具有明显的非生产性特征。如美国在1991年对教育、就
业、社会保障和公共建筑及公共交通设旌等方面的补助占到补助总额的91．1％。
3、财政转移支付制度公式化和规范化。虽然各个国家的补助金额巨大、补助的对
象众多、补助结构复杂、种类多样，但在具体的操作中都是有章可寻的。各国都采用了
定的客观标推和科学的计算公式。客观标准，是指找出对地方财政支出有影响的各种
因素，如人口数量、土地面积、自然资源、人均收入、少数民族、社会发展状况等，并
按影响程度的大小计算标准支出。然后再按地方的税源、税种、税基及税率来计算出各
地方的标准收入。科学的计算公式是指按照标准支出和标准收入的差额来确定财政转移
支付的数额。这样做就减少了财政转移支付资会分配的随意性，增加了财政转移支付制
度的透明度和科学性，避免了盲目性，同时也排除了地方政府的讨价还价的现象。
4、配合使用多种形式的转移支付。没有哪一个国家采用某一种单一的补助形式，
向是根据具体情况综合运用多种形式的财政转移支付。但主要是采用有条件财政转移支
付和无条件财政转移支付两种形式。当然这两种形式也有主次之分。一般而言，如果中
央政府是出于平衡各地区财政收入水平差异时采用无条件财政转移支伺，地方政府可以
根据具体情况自主支配。当中央政府为了贯彻其政策目标或提供某种公共产品时采用有
条件财政转移支付。
5、具有一定的灵活性和弹性。在公式化和规范化的前提下，各国的财政转移支付
制度在形式、结构和数额等方面也不是～成不变的，而是根据不断发展的经济形势与变
化了的环境做出相应的调整。以剔除补助方式中的不适宜部分，不断完善补助的方法。
如美国，联邦转移支付的构成，20世纪60年代以城镇公共设施改造为主，70年代中期
以支持较贫困的地区为主，80年代初期则以促进大都市地区发展为主。
适刚地调整财政转移支付制度，不仅会使补助更加贴近实际需要，而且为增强中央
政府宏观调控的弹性和力度，为保持合理的中央财政支出结构创造了必要的条件。
第三章中国财政转移支付制度的分析
一、中国财政转移支付制度的历史考察
财政体制是处理各级政府之间财政关系的一种制度安排，它是中央与地方的利益关
系在财政领域的具体反映。一个由多级政府组成的财政体制通常包括三个方面的内容：
各级政府之间的事权划分、财权划分和财政转移支付制度。其中各级政府间的财权和事
权的划分是觅才政体制的核心问题，它在很大程度l规定财政转移支付的方向、内容、形
式和规模。囚此在下面对中国财政转移支付的历史演变和发展过程的分析介绍是以各个
时期的则政体制的介绍为前提的。
(一)1949——1978年，中央集权为主的财政体制
1、高度集中的财政体制的初步形成
在新中国成立到1978年前，中国财政体制曾经多次调整，但基本上实行的是高度
集中的财政体制，财政权力主要集中在中央，地方和企业的自主权很小。
从i950——1952年国家为了扭转财政经济困难的局面，采用了高度集中的统收统
支的财政体制。统收统支的办法是指国家财政管理权限统一归中央政府，地方代理中央
组织各种收入，并一律上交中央金库。地方政府的一切丌支均由中央统一审核，逐级拨
俐。地方的收入和支出基本上不发生关系。所以，这个时期很难体现中央对地方的财政
转移支付。
2、对高度集中的财政体制的调整
“一五”时期。1953年中国进入了第一个血年计划期，财政经济状况开始好转，于
是中央财政适当的降低了集中的程度，实行侧重集中的统一与分级管理相结合的财政体
制。中央支配的财力平均约占国家预算的75％，地方支配的财力平均约占25％。初步划
分了中央与地方的收支范围，地方预算由中央核定。按照收支划分办法，地方财政收入
不能抵支出的部分由中央全额补助。
“大跃进”时期。1958年中国对财政体制进行了重大改革的尝试。实行了“以收定
支，五年不变”的财政体制。这次改革的主要内容是在中央统一领导下，进一步扩大地
方财政管理权限，在保证国家建设的前提下，适当增加了地方的机动财力。地方财政收
入划分为四种：地方固定收入、企业分成收入、调剂分成收入和中央专案拨款收入。包
括了地方税收、地方企业事业收入和部分中央企业的利润按20％比例分成地方等。在
财政支出上面分成两种，一是地方的正常支出，二是中央专案拨款。包括基本经济建设
费、社会义务教育费等。丌始对民族地区的财政有了较多的照顾。这次改革首次对统收
统支体制进行了较大突破，但由于受“左”倾错误思想的影响下改革没有达到预期的目
的。从1959年改革被停止执行。取代“以收定支，五年不变”财政体制的是“总额分
成，一年一变”的财政体制。这一体制一直实行到1970年。期间在收入方面，收回了
一部分重点企、lk、事业单位的收入，作为中央的固定收入，在支出方面，将基本建设
拨款改为中央专案拨款。这～时期由于在集中当中有分散，集中的合理，分散的适当，
因此收到了良好的效果。
3、对高度集中财政体制的进一步改革
进入70年代，财政部决定实行定收定支、收支包干、保证上缴、结余留用、一年
一变的财政体制。中央每年根掘国民经济发展计划指标，核定各省区预算收支额，收大
于支的省区，其收入大于支出的部分，由省区包干上缴中央：支出火于收入的省区，出
中央预算按差额给予补贴，省区包干使用。1973年财政部又决定在华北、东北等地区试
行“收入按固定比例留成，超收另定分成比例、支出按指标包干”的财政体制。1974
年在全国普遍实行该体制。这种体制的最大特点是收支不挂钩，不论收入完成好坏，支
出照样花，机动财力一样拿，几乎又回到了统收统支的老路，不利于调动地方政府增收
节支和平衡预算的积极性。因此到1976年丌始实行了“收支挂钩、总额分成”的办法，
这与60年代实行的“总额分成、一年一变”的办法内容上基本相同。
总的来看，1978年以前，中国财政体制的基本特征是集中型体制，地方政府和企
业的自主权有限。这是由当时的整个经济体制的基本模式决定的。虽然这一时期也进行
了一些分权式改革的探索，但是，当刚特定的历史条件，财政体制改革和调整始终没有
摆脱集中型体制的束缚。
(二)1978——1993年，以地方分权为主的财政体制
1978年党的十一届三中全会以后，我国丌始对整个经济体制进行全面的改革，财政
体制作为突破口，率先进行了改革。
l、实行多种分成体制
1978年，为了改变以往资源分配过于集中、地方财权偏小的状况，中央决定根据各
地的不同情况，同时试行四种较为灵活的体制形式：一是“收支挂钩，总额分成，一年
一定”，即按照对地方核定的支出总额和收入总额计算出一个比例，作为收入分配的依
据；二是“收支挂钩，增收分成”，即按核定的收支指标求出分成比例，对收入比上年
增长部分按规定比例分成；三是“收支挂钩，全额分成，比例包干，几年不变”(这种
办法只在江苏实行)；四是“民族自治地区财政体制”。即民族自治地区，除多留预备和
机动金外，还增拨了民族地区补助费，并允许民族地区将超收部分全部留用。
2、分灶吃饭体制的试行与推广
1980年国家实行“划分收支、分级包干”的办法。主要特点是由过去的全国“～灶
吃饭”改为“分灶吃饭”。地方政府开始拥有了自己的财权。列财政收入进行分类分成，
划分固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三类，财政支出主要按照企业和事业单位
的隶属关系进行划分，地方政府在划分的收支范围内多收多支，少收则少支，自求平衡。
肖时除了京、津、沪三个直辖市仍然实行“总额分成，一年一定”的体制外，其余地方
实行了不同的“分灶吃饭”的办法，如江苏省继续实行固定比例包干办法，广东、福建
实行大包t体制，其余23个省自治区实行了“划b'-t|芟支、分级包下”的办法。
从1985年起，实行“划分税种、核定收支、分级包f”的财政体制。同叫"始迸
行r第二步的“利改税”。该办法将围家财政收入划分为中央税、地方税和共享税三类；
地方财政的支出基数按照1983年的既得财力确定，地方财政收入的包干基数以1983年
的决算收入为依据。对广东、福建以及民族自治地区仍实行原体制，其他省和直辖市一
律改行上述体制。
3、推行“财政包干”制
1988年国家对财政体制又进行了一次比较大的改革．全方位推行了财政承包制。全
圈39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安两市的预算关系仍与广东、
陕西两省联系外，对其余的地区分别实行了六种不同的财政承包制。具体有：收入递增
包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额补助和定额上解。
1992年，在浙江、新疆、辽宁、天津、重庆、武汉、青岛、沈阳和大连九个省市进
行分税包干财政体制。它是1994年分税制财政体制的雏形。
总之，在评价1978——i993的财政体制改革，应该说有成功的～面，因为它毕竟
改变了过去财政高度集中的状况，打破了统收统支、吃大锅饭的局面。财力分配由“条
条”为主改为“块块”为主，同时对全国的体制不作统一的硬性规定，允许几种体制同
刚并存，中央与地方事权划分趋向明晰，地方政权不断扩大，便于调动地方政府的积极
性。但其副作用也不可忽视。以“财政包干”为基本特征的几次体制改革，削弱了中央
宏观调控能力，强化了地方利益机制，而且体制本身随意性大，政策上不尽统一，操作
上缺乏规范化管理。
(三)历史上财政转移支付的形式与特点
财政转移支付这个概念虽然在中国广泛使用的时问并不长，但中国长期的财政实践
中，却一直存在着财政转移支付的经济活动。中国的财政转移支付形式主要有两种：一
种是无条件补助：另一种是有条件补助。
l、无条件补助
无条件补助实际上是‘种平衡地方预算的补助，这种补助在中国有以下几种：全额
补助、收入分享、定额补助、总额分成等
(1)全额补助。地方政府的一切丌支都由中央政府审核后统一拨付。地方对自己
的收支没有自主权。
(2)收入分享。财政收入划分成三部分：中央收入、地方收入和中央与地方共享
收入。在地方}{复入不够支出时，不足部分由中央和地方的共亨收入部分抵补。它是按照
卜年n勺支出为基数对地力支出进行核定，并以此决定中央与地方在共享收入中的比
例，叮用下面的公式表示：
g=fE一￡1／SXl00％ (3．1)
其中g——地方在共享收入中的分成比例；
￡——核定的地方支出基数：
L——地方I直l定收入；
s——中央和地方的共享收入。
如果_I；}j G代表地方在共享收入中所获得的数额，则
G=g。S
或G=E一上(3-2)
从公式(3-2)看出，所谓的共享收入，实际上是中央用于平衡地方预算、弥补地方收
支差额的，地方从共享收入中获得的多少取决于地方收支差额的大小。
(3)定额补助。定额补助就是体制补助，是指当地方政府的财政收入不够支出时，
补足部分按L述比例分成抵补后，如果还是不能平衡地方预算，则中央政府再给予的一
部分补助。
(4)总额收入分成。总额收入分成是与财政承包制相联系的。这种情况下，除了
少数收入专门出中央组织征收外、其他各项收入不在中央与地方之间划分，全部归地方
组织征收。组织收入的任务一般是以前一年的收入数为基数，对地方支出数的核定也是
以实行该体制前一年的支出数为基数。这样核定出来的支出基数占核定的收入基数的比
例就是地方留用比例。若核定收入大于核定支出，剩余部分上解中央：若核定收入小于
核定支出，不足部分中央补助。这种中央与地方之间的拨解关系可以用公式来表示：
女：曼(3—3)
L
其中k——地方留用比例；
E——核定的地方支出基数；
￡一一核定的地方收入基数。
设地方上解率为h，则
h=1一女
若预算年度的地方收入为∥，∥=上+△￡，其中△L为预算年度实际收入对收
入基数的增减额．．设该年度地方预算支出为E 7，则
E’=k(L+△￡1 (3-4)
根掘(3-3)式，有
Ei：E-t-kx△L
设地方上解额为H，则
H：h×∥=(1一A)×￡， (3—5)
由(3-4)式和(3-5)式确定的留成、上解额的方法称为总额比例分成法。
(5)体制上解。它是指地方政府的收入大于支出的，将收入大于支出的部分全部
上解中央财政。
2、有条件补助
有条件补助通常在中国称为专项补助，是由上级政府向下级政府拨付的用于专门用
途的款项。中国的专项补助是从“一五”时期丌始的，其中包括：企业和地方基础建设
的拨款、重大自然灾害救济、农业、水利建设拨款、大规模移民垦荒等特殊支出。
二、分税制财政体制改革后确立的财政转移支付制度
从1994年丌=始，根据党的十四届三种全会通过的《中共中央关于建立社会主义市
场经济体制若干问题的决定》的要求，中。国对财政体制进行了进一步的改革，初步建立
了中央与地方分税制财政体制。分税制就是划分事权的基础上，按税种划分中央、地方
财政收入的一种财政管理体制。
(一)分税制改革的内容
这次分税制改革的具体内容包括四个方面；
1、按照中央和地方政府的事权，划分各级财政的支出范围。
中央财政主要承担国家安全、外交和中央机关运转所需经费．调整国民经济结构并
协调地区发展，实施宏观调控必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包
括：中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制经费，地质勘探
费，出中央财政安排的支农支出、国防费、武警经费、外交和援外支出，中央级行政管
理费，以及应中央负担的国内外债务的还本付息支出、公检法支出和文化、教育、卫生、
科学等各项事业费支出。
地方财政主要承担本地区政府机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支
出。具体包括：地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新，“。品试制费，支农
支出，城市维护和建设经费，地方行政管理费，公检法支出，价格补贴以及地方文化、
教育、卫生、科学等各项事业费支出。
2、根据财权与事权相结合原则，合理划分中央和地方收入
按照税制改革后的税种设霄，将维护国家权益、实现宏gRiN控／iJ／,g,需的税制划分为
中央税：将适宜地方征管4；i勺税种划分为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收收入：
将与经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税。
中央固定收入包括：关税、海关代征消费税和增值税、消费税、中央企业所得税等。
地方崮定收入包括：营业税(不包含铁道部门、各银行总行、各保险公司集中交纳
的营业税)，地方企业所得税、地方企业上交利润等。
中央与地方共享税包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75％，地
方分享25％；资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资
源税作为中央收入；证券交易税，中央地方各分享50％。
3、中央财政对地方财政税收返还数额的确定。
为了保持现有地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，中央财政对地方税收
返还额以1993年为基期年核定。按照1993年中央从地方净上划的收入数(即消费税和
75％增值税之和减去中央下划收入)，1993年中央净上划收入，全额返还地方，保证既
得财力，并以此作为中央财政对地方财政的税收返还基数。t994年以后，税收返还额在
1993年的基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的l：013系数
确定，即上述两税全国平均每增长1％，中央财政对地方税收返还增加0．3％。如若1994
年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数。
4、原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理。
为顺利推行分税制改革，1994年实行分税制以后原体制的分配格局暂时不变，过渡一
段时俐ft再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按舰定补助。原体制地方上解按不
同体制类型执行：对实行递增上解的地区，按原规定继续递增上解：对实行定额上解的
地区，按规定的上解额，继续定额上解：实行总额分成和原分税制试点地区，暂按递增
上解办法，即1993年实际上解数，并核定～个递增率，每年递增上解。
原东中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。地方1993年承担的20％部分出
LJ退税以及其他年度结算的上解和补助项目相抵后，确定～个数额，作为·般上解或一
股补助处理，以后年度按此定额结算。
(二)现阶段则政转移支付的形式与特点
1994年实行分税制财政体制在中央和地方之删的税收划分方面迈出了一大步，体现
了中央财政掌握全国大部分财政收入的原则，相应的中央也对地方实施了大量的财政转
移支付，形成了具有中国特色的财政转移支付体系。现行的财政转移支付的形式主要有：
l、税收返还，是指1994年分税制财政体制改革中，为了保护地方既得利益，中央
把在1993年按新体制计算的净增加的收入全部返还给地方。税收返还的办法是首先核
算中央对地方的税收返还基数，核算公式由下面表示：
R=C-I-75％V—S
其中：尺——1994年中央对地方税收返还的核定基数：
c——消费税收入；
V——增值税收入；
S——1993年中央对地方的下划收入
公式中右边的前两项之和(即c+75％V)是新体制下分税种划分后把原来的共享
收入份额转化为中央收入的数量；S是原体制地方已得的份额。两者的差尺就是按照新
税制规定中央从地方尽上划的收入数额，这个数额全部返还给地方。1994年后，税收返
还在这个基数上逐年递增，递增率按增值税和消费税的平均增长率的1：0．3系数确定。
1994年以后中央对地方的税收返还额的计算公式为： R。=R。一。+尺，，×。．，×!曼!二三!；：；：i；：≯
R。=R。(1+0．3厶)
R．．——1994年以后的第n年的中央对地方的税收返还额；
R。．——第一年前一年的中央对地方的税收返还额；
r．——第n年的中央两税收入的增长率。
2、体制补助(或体制上解)，是从分税制体制改革以前的分级包干制中保留下来的，
是中央财政对部分省、自治区的定额补助和部分省市向中央财政的上解收入。分税制后，
保留原体制的分配格局暂时不变，原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地
方上解仍按不同体制类型执行：实行递增上解的地区，按原规定继续递增上解；实行定
额七解的地区，按原确定的上解额，继续定额上解；实行总额分成的地区和原分税制试
点地区，暂按递增上解办法，即按1993年实际上解数，并核定一个递增率，每年递增
上解。从1995年丌始，中央财政取消了刈各地区体制上解的递增率，实行定额上解的
办法。
3、结算补助，是指在‘个财政年度终了时，中央政府与地方政府在结算吲，中央
政府给予地方政府的补助，也包括地方对中央的t解，属于中央与地方之间的双向财力
转移。主要是在一个财政年度内，由于企业或事业单位的隶属关系的变化．以及在预算
执行过程中因新出台的政策等的影响，需要在年终时中央给予地方的补助和地方需要向
中央的上解。
4、号项拨款。中国目#j-中央对地方的专项拨款有几十种，这些专项拨款由中央
根掘特定用途和地方的实际情况，拨付给地方政府。主要用于特大自然灾害救济、基础
设施建设资金、粮油加价补助、边境事业费补助等。
(三)过渡期转移支付办法的内容
1994年，中国实行分税制财政体制改革以后，客观上要求建立起与分税制财政体制
相配套的利学、规范的财政转移支付制度。但考虑到1994年实施分税制财政体制改革
时，由于中央财政收入占GDP比重过低、中央新增财政收入能够用于实行财政转移支
付的财力有限、已经形成的地方利益格局不易调整过大和统计数据不完整等体制内外各
方面因素的制约，决定了在建立起规范的财政转移支付制度前，必须先经过一个“过渡
性”时期，也就是蜕，规范性财政转移支付制度的建立，必须采取“总体设计，分步实
施”的战略。在这科，背景下，从1995年丌始，中央对地方实施了一种被称为“过渡期
转移支付”的办法。以后在吸收有关方面合理建议的基础上，1996、1997、1998年又做
了三次改进和完善。
过渡期转移支付是一种以均等化为基础目标、按照统一公式进行计算的财政转移支
付形式，具体又包括客观因素转移支付和政策性转移支付两种形式，主要目的是环节地
方财政运行中的突出矛盾和解决一些困难地区特别是少数民族地区的财政困难。
确定客观因素转移支付补助的基本计算公式为：
某省区客观因素转移支付补助额=(陔省区标准支出．该省区财力一浚省区收入努力不
足额)×客观因素转移支付系数
客观困索转移支付系数是根掘中央则政当年可用于客观因素转移支付资盒总量而定
的。“标准支出”又被分解为“人员经费标准支出”、“公用经费标准支出”、“专项标准
支出”、“其他标准支出”，财政部门对各具体项目分别予以测定后，再加总计算出总的
“标准支出”。为了保证有限的转移支付资金首先用于最困难的地区，凡人员经费与公
用经费』i财力的比重低于80％的地区，暂刁i作为客观因素转移支付对象。
由于串国民族地区大多数分布在西部边远地区，财政支出成本高，人均则政收入水
平低，财力对财政收入的增}毛弹性较差，统一实行客观因素转移支付，难以体现中央列
民族地区的倾斜政策，所以中央财政在客观因素转移支付外，又增加了对少数民族省区
和非少数民族省区的少数民族自治州的政策性转移支付。这种转移支付带有一定的优惠
性和照顾性。
1995年以来，中国过渡期转移支付的观模不断扩大，占财政转移支付的总额的比重
不断上升，标志着中国财政转移支付制度的规范化程度不断提高，但其绝对数量和相对
比例依然很小，调节范围和力度十分有限。1995年、2000年、2001年，中央列地方的
过渡期转移支付分别为21亿元、86亿元、161亿元，分别占当年中央对地方财政转移
支付总额的O 8％、1．8％、3．1％。
三、中央府觏地区财政转移支制度的实施现状及存在问题
1999年9月，党的十五届四中全会决定，国家实施西部大丌发战略。2000年10月，
国务院发布了《关于实施西部大丌发若干政策措施的通知》。确定重庆市、四川省、贵
州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔
自治区、内蒙古自治区、和广西壮族自治区等12地区为西部大丌发的范围。力争用5
到10年时间，使西部地区基础设施和生态环境建设取得突破性进展。到21世纪中叶，
要将两部地区建设成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的地方。
国家从1999年实施西部大开发战略至今快5年时间了，在实施西部大丌发的指引下，
国家对西部地区采取的转移支付政策取得了一定的成效。但现行的转移支付制度力度
小、方式不规范。在相当程度上影响了全国经济的整体发展。从一定意义上说。西部地
区并没有完全享受到中央的财政照顾，与东部地区之间的经济差距有进一步拉大的趋
势。国家要进一步完善现有的贝才政转移支付制度，加大中央财政对西部地区转移支付的
力度，实现全国范围内的公共服务能力均等化，缩小东西部地区的经济差距。
(一)西部与东部地区经济发展差距
中国是一个地区经济发展差距十分显著的国家。西部地区与全国其他地区之间的经
济势力差距拉大的现状可以用GDP和人均GDP这个重要指标来衡量。见表3一l和表
3--一2所示，根据表中统计数据不难得出以下结论：
1、中国地区间经济发展差距非常明显，呈现出扩大趋势。就2000年而言，东部地区
的人均GDP是西部地区的2 42倍。各地区GDP占全国比重变动情况来看东部地区
在增加，而西部地区却在减少。
表3—1 各地区GDP总值和人均GDP(2001年)
GDP(亿元) ．1l全国比重人均GDP 与全国之比
全国97208 100％ 8896 1 00
c尔部63624 60 6％ 14950 l 48
】中部28670 27．3％ 6572 O 78
l阳部12722 12 l％ 5166 0 6l
资判来源：《中国统计年鉴》，2002
表3—2 199l，2001年各地区GDP iIi全国比重变动情况
年份东部中部确部
199l 55．07 28 62 16．3l
200l 60．60 27 3 12．10
增幅+5 53 ．1 32 —4．21
I
资料来源：《中国统计年鉴》1992，2002年
2、从国际比较来看，中国仍然是世界上地区经济发展差距最大的国家之一。国际
上衡量一个国家的经济区域差距通常参考加权差距系数这个指标，由于区域差距与国土
面积有关，本文选取了加拿大、澳大利亚、美国等国土面积较大的典型国家(而且选耿
列问都是各国地区差距最严重的时期)与中国做比较。见表3—3所示。
表3～3中国区域经济著距与若干国家的比较
国别年份加权著距系数
中国1994 0．968
中国1950 0．4l 5
英国1937 O I|6
浈人利弧1949一1960 0 058
加拿人1935 0．237
美国1932 0 4IO
意人利1952 0．384
法国1955 0 305
I
资荆米源：魏肝凯譬《中国地区发展一经济增K、制度变迁与地区筹距》经济管理⋯版补
通过表3—3可看出，中国进入90年代后地区经济差距已经非常悬殊了，1994年达
到了0．968，比50代的地区差距更加明显了。从国际上看，中国的地区差距远远严重与
其他国家。
(二)东西部地区经济发展差距的原因’
造成东西部地区经济发展差距的原因很多，但主要有以下两个方面：
l、历史原因造成珏部与东部经济发展不平衡。相对于东部沿海地区，西部地区普
遍地理位置偏僻，多山地、多荒漠、土壤贫瘠、交通不便、信息闭塞、经济文化和社会
发展在全国长期处于落后地位。经济增长不足，导致地方缺乏足够财力，无法提供良好
便捷的基础设施，投资坏境难以改变。2000年实际外商直接投资总额，东部为86，18％，
中部为9，22％，而西部仅为4．2％，投资不足使得基础设施项目良性循环机制难以确立，
反过来影响投资环境的改善，制约经济的增长，成了一个怪圈。
2、国家有关经济政策造成东西部发展不平衡。改革开放以来，国家对一系列宏观
经济政策进行了调整，实施了“不平衡增长战略”，使经济重心战略东移，20多年的政
策与资金大幅度向东部沿海地区倾斜。20世纪90年代后期以来，国家下调农业税计税
价格，降低农产品税率，限制天然林砍伐，以及调整房地产市场税收政策等，使以农业、
林业、轻工业为主要财源的西部出现了较长时间的政策性收入减少，导致财政陷入了困
境。现行的资源税收征收范围过窄，税率偏低，也不利于西部经济的发展。西部属于资
源丰富地区，但现行的税收带《度没能使西部从自然资源开发中受益，资源优势未能转化
为经济优势。．、
(三)中央；}譬‰财政转移支付制度的实施现状
i、中央对西部的财政转移支付资金比重逐渐加大。分税制改革以来，根据中央财
政固定收入范围不断扩大，数量不断增加和社会经济发展的新情况，国家逐步规范和调
整了财政转移支付办法，不断加大对财力薄弱地方政府的财政转移支付规模和力度。
1997——2002年是中央对地方财政转移支付增长最快的时期，财政转移支付补助由2857
亿元，增加到7362亿元，年均增长20．8％。在2001年中央财政通过增收和调整支出结
构筹集资金，使过渡期转移支付规模达到138．16亿元．比2000年增加52，71亿元。其
中对西部地区财政转移支付75．65亿元，比2000年增加了23 15亿元。
2、中央对西部采用了多种财政转移支付形式。中央对西部的转移支付方式主要有：
税j玫返还、体制补助、民族地区转移支付、过渡期转移支付等。此外中央对西部给予了
大量的专项转移支付，广泛用于西部的基础设施建设、重点技术改造，生念环境建发、
机关事业单位职工工资等。此外为了更好地贯彻《民族区域自治法》，中央财政从2000
年起，号门安排了针对西部民族地区的财政转移支付补助。2000年为25 53亿元，2001
年达到32 99亿元，比2000年增加7 46亿元。此项补助每年随着中央财力的增加和民
族地区经济发展而】勘口。
(四)中央寿哲黏财政转移支付实施过程中存在的主要问题
虽然中央财政对西部地区的财政转移支付在数量上逐年增加，但由于西部原既得财
力水平低，基数小，而公共事业范围宽，支出增长需求大，使得西部从中央财政转移支
付中获得的实际利益减少，与东部地区的财力差距拉大。以2000年为例，东部的财政
支出总额为391 5 42亿元，而西部的财政支出总额仅为1 848．51亿元。所以中国现行财
政转移支付制度是配合分税制实施的过渡期转移支付制度，与西部的宏观战略目标存在
相当差距。其主要问题表现为以下几个方面：
1、中央与地方事权划分不明晰，财权与事权不对称。中央政府与地方政府之间的
事权划分，是财政转移支付的起点。事权划分以及财政标准支出需求的确定，是实施财
政一般性转移支付的重要参照。现在中．国中央政府与地方政府之间的事权划分，从静态
和理论上看是清楚的，但从动态和实际运行中看是不清楚的，上下级政府之间职能交叉、
相互扯皮，一些事项没人负责和另一些事项多人负责的情况同时并存。各级政府之间财
政和事权界定不清晰，因素法在财政转移支付制度中的成功运用就没有可靠依据。
2、中央对地方的财政转移支付中均等化规模不大，作用不明显。在现行的财政转
移支付制度中，除了过渡期转移支付外，其他几种形式的财政转移支付均等化作用不显
著。税收返还是中国无条件转移支付的主要形式，它是以维持既得利益为前提的，形成
了一省一率，一省一额的非常不规范的财政转移支付制度。西部由于受原有的经济水平
的限制财政收入低，所获得的财政返还也低；而东部经济发达，财政收入高，获得的财
政返还也高，这在一定程度上加剧了东西部财力分配的不均。1999年东部地区的上海、
广东、江苏、浙江四省市从中央得到的税收返还额分别是173亿元、162亿元、160亿
元和100亿元，四省市税收返还额合计595亿元，占当年中央对地方税收返还的总额2120
亿元的28％，而西部12个省区市得到的税收返还额合计只有477．16亿元，占当年中央
对地方税收返还的22．5％。此外主要针对西部的体制补助又是一定几年不变，没有考虑
物价等因素，所以实际补助逐年递减。这样的财政转移支付制度忽视了西部地区的特殊
性，没能实现调节区域发展，缩小地区差距的目标，存在很大的不合理性。
3、中央对地方的专项支出效果不佳，对西部各地区缺乏扶持力度。中出目月0的专
项补助内容庞杂，除了一部分专款目标定位明确外，相当部分专款未与中央政垧的特定
政策目标相联系。从专款覆盖范围上看，几乎设计了所有支出项目，既有中央事务山地
方负担支出，出现中央政府职能“缺位”的情况，又有地方事务由中失安排支出，出现
中央政府职能“越位”的情况。同时安排项目的多少和数额大小主要取决于地方政府的
讨价还价的能力，使中央财政的专项拨款实际成为各地的固定拨款。西部地区在这种讨
价还价竞争中缺乏明显能力和优势。
4、转移支付资金配置结构不尽合理。从结构上分析，中国财政转移支付总体分配
不合理。缩小地区差距净效应较弱的主要原因是：税收返还和专项拨款补助所占比重太
大，而过渡期转移支付等具有地区平衡功能的转移支付比重太小。我们知道，中国的财
政转移支付包括体制补助、专项补助、结算补助、税收返还和过渡期转移支付等形式，
从定性匕分析存在以下问题：第一，维持既得利益。税收返还和体制补助由基数法来确
定，只能增不能减。基数中包含了过去体制因素，在逐年滚动的过程中，不合理因素继
续扩大。第二，分配透明度不高。许多补助分配缺乏科学依掘，具有较大随意性，常常
是按“跑的勤、litI的响、出的配套资金比例大”为原则分配，一度使财政“均等化”变
成了“差距化”。第三，过渡期转移支付不足。这种补助考虑了一定的因素按公式分配，
只分配给中西部地区，真正具有缩小地区差距的性质，但受以上财政转移支付方式和中
央财力限制，实施力度很小，而且其分配办法的合理性和科学性还有待进一步提高。
在数据结构上，1998--2001年，税收返还占转移支付总额的比重平均达62．1％，各
种专项拨款补助占20．1％，而过渡期转移支付包括对民族地区的转移支付平均只占
1 3％，这意味着财政转移支付的80％以上是扩大地区差距的。当然，从趋势上看，维持
既得利益的税收返还相对比重逐步降低，2001年己比1994年下降38．9个百分点，因此
财政转移支付的总体结构有不断改善的趋势，但税收返还仍占1／3以上，税收返还和专
项补助合计占财政转移支付总量的60％左右。而这两大转移支付主要分配给东部。1994
—2001年，税收返还的地区结构平均是：东部地区占50，4％，中部地区26 8％，西部地
区仅占22．9％：号项补助的地区分柿为：东部占25％，中部42．5％，西部占26．8％。因
eL-．者合起来东部地区所占比重仍占优势，从而财政转移支付在缩小地区差距方面的效
果不明显。
5、对转移支付资金的拨付和使用情况，缺乏有效的监督和制约机制，效率损失问
题严重。}_}|于中央政府没有建立起与财政转移支付制度相适应的监督机制和效益考核指
标，当中央财政转移支付资金到达地方后，地方政府支配财政转移支付资会的主观随意
性问题非常突出，这样往往不能实现中央政府通过财政转移支付特别是号顼转移支付所
要达到的目的。主要表现为：一是资金被挪用。在缺乏有效监督、惩治和管理机制的情
况F，当下级政府与上级政府的支出偏好排序不一致时，资金挪用行为就会出现。如中
央设立专项拨款的目的是改善教育、卫生、道路建设和环境保护等公共服务领域，丽地
与政府的支出项目排序一般是政府工作人员工资、福利和其他行政管理费用等。二是资
参破截留。在多级政府财政转移支付过程中，省、地绒政府将中央拨付给贫困地区的专
项拨款层层截帮，真正落到实处的资会大打拆扣。其结果，将严重损害财政转移支付的
效葺i，出现背离财政转移支付目标的趋势。
6、财政转移支付制度的建立缺乏法律依据，财政转移支付是财政体制的重要部分，
其涉及面广、政策性、霞的性强、影响因素复杂，所以只有以法律形式加以规范，／l能
更好的发挥其调控作用。对财政转移支付进行立法，在发达国家已成惯例。中国在有关
财经方面的法律、法规中还没有对财政转移支付制度做出明确规定，这在客观上降低了
财政转移支付制度在执彳亍中的权威性、规范性、可操作性和透明度。
7、省以下财政转移支付制度建设滞后。近几年来，各省市区在建立省以下财政转
移支付制度方面做了大量的工作，并取得了一定成效。但从整体上看，省以下财政转移
支付制度仍比鞍落后。一些省市区对下施行分税制财政体制时，层层从下级财政向上级
财政集中财力，使下级财政出现了大范围的欠发财政供养人员工资的情况。一些省市区
即使制定了以公式化为基础的对下级政府转移支付的办法和财力均衡措施，也是比较简
单和粗放的，在因素选择、公式设计、数据选取和其体测算等方面都存在着不少闽题，
辖区内各地财力差异悬殊问题仍存在。
8、中央对地方财政转移支付下达时问晚，不便于地方预算编制、审批和执行。中
央对地方财政转移支付资金，是地方财政收入中的重要组成部分。特别是其中的一般性
财力转移支付，是各个地方能够自行掌握、统筹安排的财力。但现在每年中央对西部各
个省的财政转移支伺规模有多大、什么时候下达到什么地方，在每年年初各地还都不是
很清楚。这就使各省人大年初丌会审议地方年度预算时，实际上审议通过的在一些省只
是年度预算总额的50％——60％，还有40％——50％的财政收入不能纳入年度预算审议。
这既小利于地方年度预算的编制和执行，i乜不便于人人对政府年度预算的审议、批准和
监督。
第四章建立适勰开发的规范的财政转移支付制度的政策建议
中国自1994年实行分税制改革以来，中央实施的财政转移制度，对实施“西部大
开发”战略起到了很好的制度保证。但是目前的财政转移支付制度在缩小地区差距，促
进地区问经济协调发展方面还有很多不足之处。财政转移支付要想在缩小地区差距方面
有质的提高，关键是利用客观的因素和科学的公式，在确定各地的标准收入和标准支出
的基础上，计算分配可用于转移的财政资金，并增加中央财政的可支配收入，从而增加
均衡拨款的规模。
中央在《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景纲要》明确提出“实行
规范的中央财政转移支付制度，逐步增加对中西部的财政转移”，掘此精神，我们在比
较国际经验的基础上，立足国情，探索进一步完善中央对西部地区的财政转移支付的目
标模式。
一、中财政转移支付的指导思想
建立有利于西部开发的规范的财政转移支付制度的总的指导思想是：一方面要借鉴
发达国家的成功经验，为我所用。另一方面，应该立足中国国情，在明确界定中央与地
方支出范围和税收能力的前提下，以实现西部各地与全国其他地区的公共服务能力的均
等化为目标，按照“公平优先，兼顾效率”的总原则，响应国家的西部开发战略，用公
萨、客观、科学的方法来确定中央对西部的转移支付资金，进而抑制地区间社会经济过
大差距的不平
二、中财政转移支付的II标模式
从西方国家实施财政转移支付的目标来看，财政转移支付的目标是为了实现财政纵
向及横向平衡，实现这两种平衡并非要达到地区经济发展的均等，也不意味着要达到全
国人均财政收入水平的均等，而主要是使各地方政府在基本公共服务能力方面达到均
衡。为此中央对西部的财政转移支付应达到以下两个目标：一是实现西部各地最低基本
公共服务水平的均等化，二是确保中央政府政策意图和偏好的实现。
1、财政转移支付的基本目标是实现西部最低基本公共服务水平的均等化。
尽管世界各国则政转移制度要确保政府许多政策目标的实现，但财政转移支付制度
最重要的目标就是保证全国各地公共服务水平的均等化。因此借鉴国际经验，我认为中
国的则政转移支付制度的基本目标也应当定位于公共服务水平的均等化卜美国公缺财
政学家蒂波特的“以足投票”理论认为，各地区间人口的自出流动最终将导致基本公共
服务的大致均等化。居民如果对当地政府提供的税收与公共服务组合不满意(税负太高
而公共服务较差)，可以迁居到税收和公共服务组合更好的其他地区。但这个模型在现
实中要受到多方面的限制和制约。如经济因素、制度因素、交通因素、地理与气候因素
乃至历史文化因素，都使人口的自由流动受到限制，从而削弱了以足投票的实现。因此
般来说，在现代市场经济条件下，各地公共服务水平的大致均衡发展及在此基础上的
地区问经济协调成长，不能完全视为一个出市场力量自发解决的过程。恰恰楣反，公共
产品的提供，正是“市场失灵”下的政府责任和政府行为。只要每一个地区在依法组织
财政收入时做出了同等程度的努力并具有基本相同的工作效率，那么中央政府就应该通
过建立一套完整、有效的政府间的财政转移支付制度，以保证自然资源、经济环境迥异
的各个地区都能享受到大致相同的公共服务水平。
2、通过财政转移支付引导地方财政行为，确保中央政策意图和偏好的实现。
中国当前和今后一个相当长的时期都面临着人口众多、人均资源相对不足、就业形
式严峻、产业结构调整升级、地区经济发展不平衡、环境保护和生态建设等诸多问题。
中国国情的特殊性、复杂性和体制转轨面I临任务的艰巨性，是任何一个国家不能比拟的，
仅靠市场机制解决不了中国工业化、现代化发展蘧临的难题。因此，必须强调和高度重
视财政转移支付引导西部地方政府实现中央宏观调控目标。应当指出的是，中央政府的
宏观调控目标，有相当大一部分是通过地方政府来具体实施的，这就要求中央政府要通
过财政转移支彳寸制度，加强对地方政府行为的调控与引导。这可以从两个方面来体现：
(1)通过财政转移支付反映上级政府对社会公益产品的服务准则。如西部很多地区承
担了绿色生态、天然林保护工程的义务，义务教育等。(2)强调中央财政的再分配功能，
通过对西部地区恻财政牧入的转移，要保证最低水平的公共服务的基础上，体现国家的
产
则
1、公平优先，兼顾效率原则
在西方市场经济下的公共财政领域里，“公平”意味着在对各地财政状况(需求与能
力)和税收努力统一评佑的基础上，通过财政转移支付实现全国范围内的公共服务供给
水平均等化；“效率”措的是以较低的财政转移支伺成本提高受援人群获得的公共服务
水平(Musgrave，1987)。财政转移支付本质上属于财政分配范畴，因此它必须处理好公
甲与效率的关系问题，总的指导原则是必须遵循“公平优先、兼顾效率”的方向。这是
因为：首先，财政转移支付制度就是要通过拨款均等各地的财政地位，目的夺来就是弥
补在地区发展上“市场失灵”，缩小地区问的发展差距。其次，政府和市场的分工。E，
单就政府的作用而言，应该是纠正市场的缺陷，特别是要解决分配上的不公平问题。因
此，公平目标是优先考虑的。最后，需要指出的是，在均等化拨款的财政转移支付制度
中，公平和效率不一定是完全对立的，如果制度设计科学合理，二者是可以统一起来的。
在市场经济国家的财政转移支付制度里。也是更加强调公平原则。如美国政府的财政转
移支付政策从一开始就是指向“公平”，而非“效率”．地区政策的目标非常明确，就是
弥补市场机制的不足，解决单纯依靠市场机制所不能解决的区域问题。
2、科学性原则。对任何一种制度来说，制度本身的科学性是决定这种制度能否存
在的前提条件。因此中国的财政转移支付制度要参考国外的成功经验并结合中国国情，
在总体结构、操作程序、计算公式、数量规模、支付方式等诸多方面要认真研究、精心
设计、力求平衡。
3、规范化原则
中国以往财政体制下的财政转移支付之所以没能形成一套完整的体系，很重要的一
个原因就是财政转移支付的规定和做法相当杂乱无序，很不规范，因此完善现有的财政
转移支付制度从形式到内容都要符合规范化要求。
4-、法制化原则。尽管财政转移支付制度在发达国家因国情的区别在许多方面呈现
出较大差异，但都有一个共同特点，这就是财政转移支付要通过立法的形式确定，并以
此作为中央政府向地方政府进行转移支彳寸的基本依据。中国也应尽快制定有关财政转移
支付制度的法律、法舰，使财政转移支付在实际操作过程中能够有法可以，有公式可循，
从而保证资金分配合理、公正。
5、透明性原则。适应西部发展的财政转移支付制度必须彻底改正过去那些决策主
观、操作模糊的做法，在财政转移支付总体安排和各类补助的因素测算、公式设计、标
准核定以及支付的各个环节都要坚持公71：、透明、使中央对西部的财政转移支付能『F常
运行。
6、公正性原则。是指在核算测定财政转移支付资会来源和使用时，从制度上要保
证刑不同地区一视同仁，不搞偏袒或歧视。特别是中央对西部各地方的财政转移支付，
要根据西部各地实际情况，统一考虑客观因素，公萨溺算出每个地方提供基本公共服务
所需财力和财政转移支付的数额，不受人为因素干扰。
7、配套性原则。要把财政转移支,f,-J-N度与落后地区的制度改善和创新、优先在西
部地区安排资源开发和基础设施建设项目、理顺资源性产品价格体系、变地区倾斜政策
为产业政策等有机结金起来。
、印剧
四、中央对西部财政转移支付的模式选择
目前，国际上财政转移支付的基本模式有两种：单一的自上而下的纵向财政平衡和以
纵向为主，纵横交错的财政平衡。前者一般表现为中央政府对地方政府进行补助的形式，
世界上大多数国家采用这种模式。后者一般表现为不仅包括中央政府对地方政府补助，
电包括财力富裕的地区向财力不足的地区进行资会转移，即同级政府之间的横向转移。
那么我国对西部的财政转移支付究竟选择哪种模式更为合适呢?我认为，从今后的长远
发展趋势看，应该采取纵向为主，纵横交错的财政转移支付制度。这是因为在实行纵向
财政转移支付的同时实行横向财政转移支付，除能缓解中央财力困难外至少还有几点好
处：(1)直接实现东部地区对西部地区财政转移支付，增加了资金使用的透明度：(2)
东部地区必然关注财政转移支付项目建设效果，从而督促落后地区提高资金使用效率。
(3)有利于增进地区间团结互助；(4)有利于鞭策西部地区迎头赶上东部地区。
但是现阶段，根据中国的国情，鉴于中国一直采用单一的自上而下的纵向财政转移
支付模式，并有一定的经验，财政转移支付目前应着重解决纵向不平衡问题，采用纵向
平衡模式。这是因为：(1)中央财政增加对西部纵向财政转移支付是有较大潜力的。自
1994年分税制以来中国采取了过渡时期的转移支付办法，中央集中的财力增长幅度很
大，完全可以将财政收入的绝大部分用于西部的财政转移支付。(2)东部地区的横向财
政转移支付难以达到良好的效果。因为东部地方政府已经成为其行政辖区的公共利益主
体，地方政府既得利益刚性较强，调整难度大。在东部地区自我利益的约束下，期望大
规模增加东部对西部横向财政转移的数量，显然目前条件还不成熟，是不现实的。
今后，在中央对地方政府的纵向财政转移支付方式上，应逐步取消各种不规范“补
助”和“税收返还”，建立起科学规范的财政转移支付制度。在纵向平衡模式下，提高
中央财政的汲取能力，为大幅度增加国家财政对西部转移支付的总量规模创造条件，并
将中央转移支付补助的80％以上用于西部落后地区，逐步改变目前“撒胡椒面”式的“大
锅饭”分配体制。此外还可以选择一些东部地区对西部地区进行地区问的横向支付试点，
在形成比较完善的社会主义市场经济体制、分级分税制财政体制己规范稳定、均等化拨
款的技术条件已成熟的状况下，进而全面实施科学、规范的财政转移支伺制度，采用纵
向财政转移支付为主、横向财政转移支付为辅、纵横交错的财政转移支付方式。
世界各国的财政转移支付大都采取复合型，即多种转移支付方式综合地运用。一般而
言，大致可l五分为两类：无条件转移支伺(⋯般性转移支付)和有条件转移支付(专项转
移支伺)。根据前面所介绍的无条件转移支付是不附带使用条件或无指定用途的转移支
付，其目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题，使接受财
政转移支付的地区能有足够的财力履行政府的职能，提供与其他地区大致相等的公共服
务。有条件财政转移支付则规定了转移支付资金的使用方向，有的还附带一些条件，下
级政府只能在规定基础上使用转移支付资金。因此，前者更能体现公平；后者更能体现
上级政府的政策意图，更有效配置资源，保证经济高效运行。
1、无条件财政转移支付
鉴于中国东西部各地之间存在的巨大差异，在一个相当长的时间内，对无条件转移
支付的设计与实施，是中国财政转移支付制度的重点和难点所在，也是能否逐步实现西
部地区公共服务水平趋于均等化和社会经济均衡发展的关键因素。目前，类似于无条件
转移支付的税收返还，已成为电国转移支付制度中的重要组成部分。当规范的转移支付
制度建立以后，无条件转移支付在中国财政分配中的重要地位与作用更加突出，使西部
各省区的居民都能享受到水平大体相当的基本社会福利或公共服务，也使西部地方政府
有足够的财力来履行承担的责任。
2、有条件财政转移支付
与无条件财政转移支付的均等化功能不同，有条件财政转移支付主要是针对特定项
目的专项支付。目前，中央已加大对西部的专项支付，但西部丌发不是一时的权直之计，
需要将中央对西部的倾斜与调整变成长期稳定的制度安排与制度保障。针对西部基础设
施差、生态环境恶劣、水土流失严重、教育水平相对低等特殊情况，中央应该长期关注
这些涉及西部经济发展和社会稳定的关键领域。此外，根据中央的宏观调控要求，可以
对西部建立分类补助。由于分类补助既能贯彻中央政府基本意图、体现国家产业政策，
又能发挥地方政府的主观能动性的特点，因此，可以用于西部的农业、教育、生态环保、
公共基础设施
六、中政转移支付的测算方法
财政转移支付的测算是构建规范财政转移支付制度的关键所在，也是问题的焦点和
难j_所在。目前人们对财政转移支付用“因素法”耳义代“基数法”已基本取得r共U!。
世在如何选择因素用什么办法来测算上提出了不同的方案。因素的选择主要包括三个方
面的内容：财政能力因素，支出需要因素和成本差异因素。在中国，为了体现民族政策，
一般还要包括民族因素。
因素法的主要内容是：首先找出地方财政支出有影响的各种因素：其次确定各因素
所占的分值或记分权数；最后分别计算出各地区的分数，把所有地区的分数加总。除去
中央财政的财力支援总数，摁出每一分所对应的补助数，这样，根据每个地区的数量最
后就可以提出该地区应得到的补助数。
从中国实际出发，目前选取的因素不直过多，只需选取影响财政支出和财政收入的
最主要的因素，即人口、人均GDP、城镇化程度、人口密度，另外再把财政预算内收入
和预算外收入占总个人收入的比例数作为财政努力因素也考虑在内。转移支付金额与人
口、城镇化程度、财政努力程度呈『F相关，与人均GDP和人口密度呈负相关。
根据以上分析，提出一个解决财政纵向不均衡和横向不均衡的无条件财政转移支
付的公式，这个公式的特点是把均等化拨款和收入分享拨款统一起来，把财政能力和支
出需要等因素统一考虑在一个公式中。具体公式如下：
％刊d，毒协参”厕PU m参把参， c仁-，
其中G。——f期，地区按公式(4—1)所获得的拨款额；
A。，——f期按公式(4一1)的拨款额；
P——f地区的人口数：
e，，——全国总人口数；
d、b、c、d——系数。
。一j地区城镇化水平
。I 全国城镇化水平
，，一全国人均GDP
“7 i地区人均GDP
Ⅳ：!些垦!i簦堕墅堕些△±塑基!!堕墼坚垒
’ j地区总个人收入
∥：全里!塑△旦童堡
’ j地区人口密度
40
无条件财政转移支付的绝大部分按上述公式分配，剩余的由中央根据政策意图分配
绘地方，例如体现西部开发政策，对西部地区的拨款，可由下面公式表示：
Y．
Gm
2At2(卉)(4--2) 厶1i
其中G，肚r期j地区按公式(4—2)所获得的拨款额：
A，，一，期可用于体现中央西部政策的拨款额；
、， i地区少数民族人121比重
1 全国少数民族人口比重
因此中央的无条件财政转移支付金额可以由At=AtI+Af 2组成。AfI和Af 2的比例
山中央根据需要和可能确定。
根据公式(4—1)分配拨款有两大难点：～是系数的确定。一般来说，通过大量的
试算，并按照各地实际的财政收支情况进行反复对比和调整，就有可能得到比较合理的
系数。同时中央也可以通过对系数的调整柬体现对西部落后地区加大补助，即通过适当
提高系数c和e的比重。二是A，的确定，即中央将拿出多少财政收入用于无条件财政
财政转移支付。是窑出每年的收入增量部分来拨款，还是把税收返还部分也包括在内。
如果采取莳一种方法，靠中央每年的收入增量这部分数量极为有限的收入用于均等拨款
根本起不到实现各地财政地位均等化的目标。所以我建议可以把税收返还基数逐步纳入
到用因素法决定的拨款公式中去，例如每年增加纳入比例，经过几年时间，最终把全部
的税收返还都按照因素法的拨款公式来分配。中央的专项转移支付的分配可以根据不同
根据国外经验和中国实际情况，应建立一个专门机构来进行财政转移支付方案的确定
和支彳寸，此机构不完全等同于澳大利亚的拨款委员会，它直属同级政府，具有一定的行政职
能而非纯粹的咨{={{J机构，该机构可以出两部分组成：一是专家委员会。可以由财政学家、
经济学家、社会学家和中央、省、市财政系统的实际工作者组成，负责财政转移支付方
案的总体设计、修订、解释和咨询工作。二是设往财政系统内部的执行机构。眩机构还
列负责对财政转移支付的最终效果进行调查、追踪、反馈、监督和考评．使其社会效益
和经济效益达到尽可能完美的地步，不断提高财政转移支付资令的运用效果。
4
第五章实行规范转移支付制度需要进行的相关配套改革
财政转移支付制度虽然只是财政体制的一部分，但它作为一项特殊的政府支出项
目，影响大，涉及面广，推行起来存在着技术上^的困难和外界的阻力，因此，进行这种
制度的改革要特别慎重，不能不顾条件，孤军作战。它要求必须有一系列的客观经济条
件与之配套。
一、适应市场经济的要求，进一步转变政府职能
财政转移支付制度是财政体制的一个重要组成部分，它是处理政府在事权与财权不
对称情况下，政府间财政关系的有效手段。在财政收入一定的前提下，由事权所决定的
财政支出的大小直接影响到财政转移支付的规模。而政府事权的大小则取决于政府职能
的宽窄程度。因此，财政转移支付的数量和政府的职能有着内在的联系。在市场经济中，
政府的职能主要在于弥补市场在资源配置、收入分配和稳定经济方面所存在的缺陷。对
于市场能发挥作用的领域，政府一般不介入。但就目前中国政府的职能范围来看，虽然
在改革中，对原有的计划经济体制下政府大包大揽的做法有了一定程度的改变，但也存
在着许多和市场经济不相符合的地方，具体表现为政府经济职能的“缺位”和“越位”
同时并存。
政府经济职能的“缺位”和“越位”的最集中体现是在政府与企业之间的关系上。
“政府办企业，企业办社会”的不『F常状况仍未得到根本性的治理，我们要按照市场经
济的要求，重新划分和规范政府与市场的职能，把已越位的部分撤回束，把缺位的地方
补上去。比如在处理政府与国有企业的关系上应该理顺产权关系为契机，转换企业的经
营机制，切断政府及其财政与国有企业的亲缘关系、行政关系。以赢利为目的生产建设，
可以通过市场机制的作用，让企业或个人去完成，政府则主要提供公共产品。从财政自
身讲，就是要退出赢利性、竞争性的投资领域，减少生产经营性的补贴支出，而在提供
社会保障等方面扮演更重要的角色。
二、进一步明确和细分政府间的事权和支出范围
明确划分各级政府事权和开支责任不仅是分税制的基本要求，而且也是进行财政转
移支付的一个基本前提。目前中国的分税制在各级政府吲的事权划分还不彻底，政府事
权相互交叉之处还很多，统收的局面打破，，统支的局面却未打破，因此相互扯皮的现
象有时还发生。虽然实行了分税制改革，f口只是建立了一个基本框架，存财权调整以后，
事权与支出范围没有做相应的调整，存在界限不清，划分过耦问题，因此财政转移支付
的测算及操作缺乏应有的保障条件。从政府的职能主要是提供公共产品这一基本前提出
发，按照公共产品的层次性来规范各级政府间的事权及支出范田，全国性的公共产品由
中央政府来提供．地方性的公共产品由地方来提供。应该说，这样的划分方法是符合政
府忙l'f事权划分的收益范围原则和职权下放原则这两个基本原则的。当然，政府帕J的事权
的划分并不是井水不犯河水和一成不变的。在市场经济的发展过程中，各级政府职能的
事权都是在不断变化着的，这就需要及时调整。对许多需要各级政府共同承担的事务应
按照支出责任和受益程度的大小确定各级政府负担的丌支比例，并以财政转移支付的方
式将资金集中到承担具体事务的政府。
三、调整税收政策，构造西部地区税收优势，鼓励向西部投资
与地区经济发展战略相适应，财政部、国家税务总局、海关总署于2001年底联合
发布了《关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》。该通知在一定程度上保证了西部
开发税收优惠政策落到了实处，对西部的投资环境改善、扩大对内外开放、吸引人才和
发展科技教育等方面起到了积极的作用。但是，税收的倾斜政策，在刺激开发地区投资
的同时，也给整体经济带来了一些负面影响，阻碍了经济结构的优化调整。因此西部开
发中应合理调整税收优惠政策，在逐步取消多层次的地区税收优惠(尤其是涉外企业的
优惠)的基础上，坚持以产业税收优惠为主导，同时地区优惠相结合，以体现效率优先
和兼顾公平的原则，确立西部地区的税收政策。具体为：
1、对于投资于西部地区能源、交通等基础产业的资金，给予较大的优惠力度和较
长的优惠期限，鼓励国内外民|'日J资本进入西部基础产业。
2、对高新技术产业和国家鼓励发展的产业，给予比东部地区更大程度的优惠。
3、对符合区域发展规划的新建和扩建项目实行贴息贷款和投资补助。
4、利用税收优惠政策，加大对乡镇企业的扶持力度，从分发挥它们的带头作用。
5、为促进人彳流动，对西部地区高科技人员减免个人所得税。
6、采用收入型增殖税，对固定资产进项税予以抵扣，降低西部以基础材料、工业
能源、交通为主的产业税负。
四、加快价格改革，增加对西部在财力和政策上的支持
中央在增加对西部的财政转移支付资会的同时要加快价格改革的步伐，特别是改革原
lq-利价格制度。中国的物价己基本放丌，但有一个重要的领域——原材料的定价还需要
进一步改革。中国西部地区的自然资源相当丰富，由于原材料价格偏低。西部地区并未
从这些丰富的资源中得到应有的利益。通过价格市场化，适当提高原材料的价格，改变
目前资源产品价格偏低，在与东部的交换过程中吃亏的局商．将更多的资源收入留在西
部，不仅能提高西部地区的收入水平，增加其自我发展能力，而且也会在一定程度上自
动地缓和地区间的横向不平衡状况。
五、做好对有关数据、资料的收集整理工作
“因素法”拨款的一个重要前提是要准确地估算各地标准收入和标准支出需要，这
就要求大量的基础性数据，数据的准确和完整与否对财政转移支付方法的可操作性以及
是否能公『F客观地反映各地的实际情况具有直接的影响。由于长期以来中国一直采用基
数法，缺乏用因素法柬核定财政收支的数据和经验，再加上对统计资料本身的不重视，
使得在开始实行因素法转移支付时面临着基础性数据残缺不全，或是数据不真实，或是
数据不全面。为了能使因素法的财政转移支付办法顺利推行下去，必须加强这方面的工
作。一方面要加强各种有关财政转移支付制度基础性数据的收集、统计、整理和分析，
增强财政、税务、统计等部门统计人员的业务素质和各种硬件设施，尽可能收集更多更
准确的基础性数据。另一方面对因素的考虑要与西部的特殊情况相结合，考虑一些民族
因素等。
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致谢
在毕业论文完稿之际，我首先感谢内蒙古大学经济管理学院对我的培养
和教育。特别感谢我的恩师孟斌教授三年来对我学业上的指导和生活上的
关心，在我论文的整个写作过程中，从选题到定稿再到最后完稿，导师给
我提出了很多宝贵意见和悉心指导，使我顺利完成了写作过程，在此献上
我最真诚的谢意。同时感谢颉茂华、王美萃、马占新几位老师在毕业论文
开题报告时给我的指导和帮助。