ParK's 論文后花園

江西财经大学
硕士学位论文
加入WTO后政府经济行为规范
姓名：陈咏梅
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：王小平
20030401
摘要
2001年12月，中国正式加入世界贸易组织，这标志着我国经济在融入全球进
程中迈出了重要的一步，经济全球化对中国来说是机遇和挑战并存，利与弊同在。
有利的是：有利于市场经济的发展；有利于我们吸引外资，弥补国内建设资金不
足；有利于我们吸引先进的技术和设备，实现技术的更新和飞跃；有利于我们学
习先进的管理经验，培养高素质的管理人才；有利于促进出口商品结构优化和产
业结构的调整升级；．有利于我国大型公司提高国际竞争力；尤其重要的是，有利
于规范政府行为，转变政府职能。因此，我们要充分利用这一机遇，加快发展我
国的生产力。但也要看到经济全球化带给我们严峻的挑战和风险，主要有：就业
问题进一步困扰中国经济的发展；收入分配差距的扩大使贫富悬殊更加明显，会
引起社会不稳定；对外资金使用和管理不当会极大地冲击我国的金融市场，甚至
引发经济动荡，扩大南北差距，减弱我国在世界经济中的竞争力。面对如此严峻
形势，中国必须趋利避害，防范和化解各种风险．正视经济全球化带来的风险和
挑战及经济全球化的进程，抓住有利时机发展壮大自己，在扎扎实实地稳步前进
中，注意从我国实际出发，选择适合自己发展的道路。
加入WTO中国有两个最基本的承诺：市场经济和对外开放。中国承诺搞市场
经济，承诺按规则办事，承诺开放市场，这对中国运行的整个经济环境更加有利，
这使我们的经济更符合国际通行的做法，使我们经济法律环境更加透明，更加有
预见性，更加稳定。搞市场经济就意味着，中国政府必须按市场规则办事，利用
市场机制对资源起基础性的配置作用。充分利用市场的功能，掌握市场的基本特
点，中国政府必须为市场经济的发展开辟道路，扫除障碍。但是，市场经济也不
是一种十全十美的经济运行机制，它也存在缺陷即市场失灵，市场失灵是由于完
全竞争市场假设条件难以满足引起的。在市场经济中，由于市场机制内在的缺陷
和局部条件的影响，市场在很多领域都会出现失灵：宏观性失灵，表现为总供求
关系上的失衡：公共性失灵，表现在市政建设、生态环保等公共部门的产品失衡；
公平竞争失灵表现在，市场上的几家或独家供应商的垄断；外在性失灵，表现在
市场主体的活动给外部带来损失，造成社会成本大于私人成本；分配性失灵，单
纯依靠市场机制的自发作用难以实现完全公正的收入分配等等。此时，这就决定
了政府的介入，政府干预经济成为必要。市场经济体制下，市场对资源配置始终
起着基础性作用，市场在经济社会活动中处于主动地位，市场作用是政府无法替
代的。政府对经济活动的干预只是起辅助性的作用，是由弥补市场失灵或不足所
决定的。政府的经济职能是对国民经济进行全面性的规划协调、服务和监督。也
就是落，政感应承担：经济调控学的职责，对宏观总量避行调节和控制；公益嚣
的职贵，实现并维护一定的公盏事业，协调辛士会成员的利益，增进社会福利：篱
制者的职责，防止垄断的过废竞争，规范市场行为。这种共生现象将存在于市场
经济的始终。现实生活中既没有纯粹的市场经济，也没有完全的计划经济，无论
是发达的资本主义国家，还是社会主义国家都在某种程度上实行混念经济，只不
过是政府干预多少的问题。
政府的经济目标是：提供法律和社会框架，维护市场的公平竞争，收入再分
配和经济稳定。所咀政府的经济功能也就是豳绕这几个方面进彳亍的。政府在纠jE
和补充市场失灵时有某种优势，但它不能完企代替市场。政府在干预经济时也存
在政府失灵，政府失灵魑由于政府功能渗透副社会备个经济领域时瞄现了问题。
尽管经济学家们对政府失灵有不问的理解，但普遍认为组成政府的个人也有追求
自身利益最大化的特点，当政府的社会瞬标和个入的经济目标发生冲突时就出现
了政府失灵。政府失灵酌不掰避免，使我们清醒遣认识掰，市场与政府没有一个
怒完美无缺的，我稍需要酌惩两者的葡行与簋补。在市场失灵的魂穷磐须弓l进致
府的力薰，餐是敢府力量过度膨胀，市场的过度萎缩，势登走向另一个穰端，那
就是藏府失灵。带场与政府两者之闺必须精巧安摊戬达鲻逶疫静平衡。当蘸，带
场镁竣串的骰雷伪劣产晶等市场混蘸现象，是政府力量不是豹表现；垄断舒韭的
低效率与富裔习气，叉埝恰楚枣场力璧不是鼢体蜣。
当蓠，中国敬府存在许多缺络秘闰鼹：程微观管铡方覆主要裘璎为致企举分、
爨有企数经嫠范羽过宽秘行墩性蕉凝等右嚣；在中介服务串主要表瑗戈鼗府出现
缺位、越位秘锩彼，行政宰爨乏毒l发太多太繁，致辩管理效奉{聂以及缝方保护主义
等；在公共致策中表现梵基貔设辘建设∥重涝瑟，太少豹农孝重爨疗保障供给，法
德建设不完备等。这与WTO基本原则不耀簿，如累苓改变这些行必，攘入WTO
以质姆会严熏疆姆中国经济的发展。借鉴美、器、滚翻表耍等发达爨家凌地区在
枣场经济条传下对经济的成功于颈，中黧政府应该{i器底改变鼹念，转换敦府经游
职能，使中国的市场经济与鼹骣赘场媳缀接。期入w T 0蜃，按照枣场经济的嚣
戏要求，政府的经济职能要从一般的楚单决策为主转为系统论谩决策为主，由奠
接调控为主转为间接调控为主，由实物形态调控为主转为价值形态调控为主，嘲
{亍政乎段调控为主转为经济乎段调控为主。因此，要转变政府职能，中国政府就
必须做到：政府行为法规化：大力搬进彳亍政审批制度改革；明确政府定位，增强
公共管理职能；建立和完善枣土会保障制度；坚决退出以箍利为目的的一般竟争性
领域；理顺政企关系；强化收入调节机制，缩小贫富差距；打破行政垄断；提高
政府的管理效率；从根本上根治腐败现象{支持农业建设和建立统一、开放、袋
平竞争的国内市场。
加入WTO以后，我阑政府面晒的是一个强调流动自由的交翁规则、公平竞争、
优魏劣汰的开放的髓乔市场，面临着国内市场范阐日益扩大和经济关系闷趋复杂。
为了在全球纯的激黧竞争中维护本黼入民和企鼗的经济霸j益，维持经济稳定与增长
我稍汔黻往饪簿时候帮疑要求～个商效率、强有力的政府。中国政府将如何面对
这静挑战，是牵国政府遴箭经济制度创新，摆脱困境静关键一步，中圜政府一定
能把握瓣极，趋裂遴害，必中鬓久瞪营造一个懿努麓市场环境，促进串国经济高
速地趣魏发疑。’
荚键词： WTO 政府帮场经济转变职能
Abstracts
In the December of 2001，our nation affiliated WTO formally．It marks our
economic strides a importance step in the process of melting global．Economic
globalization is both opportunity and challenge for China，and benefits are with
harmless at．Benefits are：It is advantageous to develop market economy；Attracting the
foreign capital to US is beneficial，and which will fabricate the place to lack；It is
beneficial for US to absorb advanced technique and equipment，and this will renew the
understanding technique；It is beneficial to for US to study the advanced management
experience，and this will train management talent；It is beneficial to promote the
construction of export goods and adjust the construction of the industry；It is beneficial
for our nation big company to promote the ability of competition；It is beneficial to
basis government behavior and change government responsibility which are particularly
important．Therefore，we must folly make use of the opportunity and accelerate to
develop national．productiVity．But we also see the rigorous challenge and risk taken by
the economic globalization．There primarily have：Employment problem which further
perplexes the development of China economy；The extending margin of income
allotment which makes the unequal distribution poor obviously and CaUSeS society more
unsteady；The foreign funds usage and manage not proper will biggest pound at our
country’S financial market，even cause the economy turbulence，and extend the margin
of north and south，and die down our country’s competition in the world economy．
Facing like this rigorous situation，China must go after profit and avoid to harm，and
keep away and d．issolve kinds of risks，and face the risk and challenge taken by the
economic globalization and the process of economic globalization．We must hold tight
the beneficial opportune to develop and strengthen ourselves．At firm on the headway,
we will notice to set out from the reality of our country,and choose the way that fits
ourselves development．
The affiliation WTO there are two the most basic commitments in china：Market
economy and outward open．China promises to make market economy,and handle
affairs according the rule，and open the market．It is more beneficial for China to
operate whole economic environment，and make US the economic law environment
more transparent and foreseeable and stable．Developing market economy means that
Chinese government must press market rule to handle affairs and make use of the
mechanism to allot the resources．Fully using of the function of market and controlling
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the basic characteristics of market，Chinese govemment must sweep away the obstacle
and open up the road for the development ofmarket economy．But，the market economy
isn't alsb a perfect economy movement mechanism．It also exists blemish then the
market is out of order．Market failure is because the term of complete competition
market assumption is satisfied difficulty and cased of．In the market economy,because
ofbeing influenced by the inherent blemish ofthe market mechanism and part condition，
market will be failure in many realms；确e macroscopic is failure，and the performance
is balance of the total supply and demand；The public product is failure，and the
performance is the balance the public section，for example the municipal developments，
ecosystem and environmental protection etc。．Fair competition is Out of order,and the
performance is the monopoly that there is only one or several supplier in the market．
The external activity is out of order,and the performance is that the activity of the
market corpus will bring loss to exterior,and the social cost is above the private；The
allotment is out of order,the complete fair income allotment is difficult to realize to
depend on the market mechanism purely etc．．This time，this comes to decision that
government involves．Government interferes economy to become necessity．Under the
economic mechanism，it is always a basic foundation the market collocate resource。
Market is placed in the active position in the economic social activity．The function of
market call’t be replaced ofby government．Government only takes subsidiary function
to interfere the economic activities and it is decided by making up what the market is
failure or not enough．The working talent of govemment proceeds comprehensively to
program and to moderate and to serve and inspect to national economy．And it also is to
say,the government should undercake：The duty of economic regulator,to regulate and
control of the macro total；The obligation of public welfare，to realize and support
certain ofpublic-Spirited business，and to coordinate the benefits ofthe social member,
and to promote the social welfare；The duty of controlling，to prevent monopoly and
excessive competition，and to standard the market behavior This kind of symbiosis
phenomenon will exist in the market economy alpha and omega．There is no pure
market economy,and also is no complete planned economy in the realistic life．Whether
developed capitalism nation or socialism nation practices mixed economy．On a certain
degree，just how much does government interfere．
The government’S economic target is：to provide the law and social frame．to
safeguard the market's fair competition，income again allotment and economic stability．
So the governmental economic function also proceeds around these aspects．
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Government has some advantages when it rectifies and supplements the market failure．
But it can’t completely replace market．It also has government failure while interfering
economy．Government failure is because‘government has problem when its function
permeates each social economic realm．Despite economists’comprehension is different
to government failure，they generally think that constituting the government of the
government also have t13e characteristics that pursue self interest’S maximizing．
Govemment failure comes when the government social target and the individual
economic target are conflicted．Government failure iS not avoided，which makes US
lucidly find out that market and government are not both ofperfect．What we need is the
two go together and compensated each other．The place ofmarket failure must introduce
the power of government．But the government power excessively shrivels．It must trend
another extremity,which is government failure．Market and government must delicately
arrange to attain temperate equilibrium．At present，there are lots of counterfeit and
schlock goods in the market realms，and it shows government is lack．The monopoly
profession’S low efficiency exactly shows that market power isn’t enough．
At present，Chinese govemment exists many blemish and problem．In the micro
regulation aspect it primarily shows that government and enterprise do not divide and
the scope that is operated by state-Owned business enterprise is too broad and it
monopolized by administration etc．In the intermediary service，it primarily shows that
govemment absents and aberrance and dislocates and there too many too heavy
administration exam system and the efficiency is low to govemment management and
there are local protecting doctrine etc．．In the public policy it shows that basic facilities
seriously falls behind，and too little village medical treatment guarantee supplies，and
law construction are not complete etc．．This does not agree witll the basic principle of
WTO．If these beilaviors are not changed，the development Chinese economy will be
seriously obstructed after affiliating WTO．Drawing lessons from American and Japan
and France and East Asia etc．developed countries or regions that are under the market
economy term successful economic interfering．Chinese government should thoroughly
change idea，and converse economic job of government，and make Chinese market
economy connected with the international market．After affiliating WTO，according to
market economic objective requirement，the working talent of government should
transfer from general simple decision to system argument decision，and from direct
regulation indirec．t regulation，and from object regulation to worth regulation，and from
administration means regulation to economic means regulation．Therefore，wanting to
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change the working talent of government．Chinese government must attain：Government
behavior is limited by law；The reformation,of administration system is strongly pushed
forward；The government position is fixed precisely；Public management working talent
is built up；Social security system is established and improved；Determinedly withdraw
regarding earning as the purpose’S realm of general competition，to adjust the relation
between government and enterprise，to enhance the income regulator mechanism，and to
break the administration monopoly,to improve government management efficiency,to
cure for good the corrupt phenomenon by the root,to support agriculture development
and establish unify and open and fair competition domestic market．
After affiliating WTO our government face a world market that is freedom trade
and fair competition and open and face the domestic market which is expand day by day
and gradually complicated．For supporting Our country people and enterprise’S profit
and supporting economic equability and growth in the heated international competition+
We need a high-Efficiency and strong govemment comparing former any time．How
Chinese government to face this kind of challenge it is a key step for Chinese
government to reform the economic system and get away from the predicament．
Chinese government can certainly seize the opportunity,and go after profit to avoid to
harm，and build a good market environment for Chinese people，and promote China to
develop economic super-speed forward．
Key words：WTO govemment market economy changing of working talent
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前言
二战以蘑，世爨各国为了加快经济躲发展，各国政府郝加强了慰经滂豹干预，
政府干预经济的问题成为联方经济学界各流派争论的焦点。特别魑落后国家，希
望圈家干预加快经济的发展赶上发达国家。政府怎样干预经济以及干预的程度一
直慰困扰世界各国的难题，也烂经济学界探讨的问题。改革开放以前，中国曾经
实行严格的政府干预，但事实诞明中国政府失败了。改革开放后，政府放松了管
制，经济得以飞速发展，但是，随着经济的发展，政府体制本身民革的步伐明显
落瑟于经济。中国加入WTO后，世界市汤对中圜社会各个领域都产生了冲击作用，
弓l怒了各界学者静激燕争论。入邀后，中濒将羹加开放国内市场，按市场规樊|j办
事，经是，习惯子运瘸计划方式予颓经济静串翟政府对入毽准备好了辫?本文突
出意义在予，文章扶各个焦度撰出?瑗行政瘀行为存在豹软点，揭示枣场经济运
{亍嫂律积政府于预经济的本质，弓l用医处先进经验，为中暇政府适应入世提出几
点建设性意见，从蕊为政府于预与审场的毒枫缝会找到乎键点，使中国经济持
续、快速、稳定地发展。
本文选题是根据中国加入WTO后，中圜经济将融入世界经济体系中，瓶中国
的市场经济规则不舰范，中国政府出现缺位、越位、错位的现状，中国政府经济
行为的转变值得迸一步探讨。豳外举者对政府经济学的研究由来以久，从斯密主
张“看不见的手”的自由市场经济政策到凯恩斯提出“看得见的手”的政府干预
经济政策，再到萨缪尔森“混合经济”的樗出，斯蒂格和茨的“政府为什么干预
经济”的分析，无不为政府经济行为骰了充分的论证。冒肉学者对政府和市场两
者在度上静结合迮在各种各样鹩研究，帮使在严格的市场经济时期，也获来没有
阀敝过对市场经济静探索，比如，率粪霉提出裔貉经济蠡备集中表现是市场经济；颓
攫认为在社会主义条件下发震露场经济是一种进步，提出在计划经济条伴下弓|入
枣场经济。改革开放以嚣，中国学赣对黢麝经济职辘转变的研究越来越多，也越
寒越深入，例盘拜：周殿照的《政府经济职g％错位及绥难》：张银杰的《蠢场蕊缺陷
与政府的职能》；赢尚全的《加入WTO质的政府治理改革》；陈宠的《索场经济中
的政府行为》；曹沛爨的《政府匈市场》等等。这些都是从中国的实际出发，分蛎
和论证政府的经济行为。
文章运用了实证分析法和规范分析法，两种方法相互结合，互相补充。政府
经济职能转变研究是一项难度很大的工作，需要参阅大量文献资料。选择这个课
题研究，既簧有扎实的疆论基础知识，又要有丰富的实践经验，而在这两方面本
人都还有待于迸～步提商，因J}|：，爆管本入在研究过程中作了不懈的努力，但因
农孚所黻，论文难免存在一擅错误和不筵之处，恳请各位专家、老师批评指正。
独创性声明
本人郑重声明：所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究
工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的
地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含
为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。
与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确
的说明并表示了谢意。
签名：li：叠整日期：整塑：±：垄
关于论文使用授权的说明
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学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以
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存论文。
(保密的论文在解密后遵守此规定)
1．政府经济职能的一般佳分析
1。政府经济职能的一般性分析
1．1 政府经济职麓的含义及其性质
1．1．{政府经济职能的含义
政府经济职能指政府从社会经济生活宏观的角度对国民经济全局性规划、协
调、监督的职能，它是为了一定目的两采取组织和干预社会经济生活方式和手段
的总称。
政府干预经济的主要目标就是：1)提供法律和社会框架；2)维护市场的公
平竞争：3)收入分配：4)资源荐配置和5)经济稳定。政府干预经济的功能也主
要体现在这几个方面。漪两项是政府加强和协调市场经济的运作，后三顼剃主要
是键进经济稻社会舀标酌实现。
{、楗供法簿稻牲会框桨。法律体髑在帘场经济条传下，多元纯的市场主体要
鑫由进入或懑出审场，必须翻法律来爨礁审场主体润的产权关系、经营关系秘交换
关系。只专明法律明确界定和规范豢场主体阔的权裂、义务关系，菇。能为枣场经济
煦爱常运簿提供必要的保障。要保谨审场竟挚的规范纯，维妒市场经济黪正常秩序
必须有一个宠善的法律体系。正如弗里德曼攫出：“致臆的必要性在于它是‘竞赛
规则’的划定者，又是船释秘强划执撂这些疆被决定的规则豹裁刿嚣。” 辛土会嚣
法律体制就是要以一定的援则约束交易的双方去遵循它，健是没鸯外界剁裁这萋孛
规则根本无法执行。这戟爨爨政府通过法定程序嬲定规则并监督规则的执行，以保
护和裁决交易双方的经济行为。
2、维护竞争。竞争是市场缀济的基本控制机制，它是使产品生产者和要素提
供者听命于歪高无上的消费者的力爨。有了竞争，企业只能在由边际成本等于边
际收益的产量上进行生产。
如果只有～家厂商⋯一燕断者⋯或只有少数几个有垄断力擐的厂商，愦况就
完全不同了，垄断者不受竞争的约束，当厂商数量很少时，每个厂商都有能力影
响供给，他们有能力决定商品的价格。通过限制供给，企业可以收取高于竞争性
价格的价格。而且，由于这些行业通常有迸入壁垒。垄断者可以长期享受垄断利
润。产量限制、高的价格和利润直接与消费者利益发生冲突。实际上供给者和消
费者的权力是互补的。垄断和竞争也是互补的，有垄断存在对，对自身利益的追
求不一定对社会有利。相反，它使分配劐垄断产品上的社会经济资源过低。
(如图I)垄断和竞争的效率比较，垄断者比竞争厂商在更低的产量Qt<如
上进行生产。但却在更高的价格Pi>R上出售。垄断的存在使消费者剩余从PP：S。
减少到PP}s，生产者剩余从OP2S。Q：增加割OP．S。Q}，垄断厂商获得了高额利润。丽且
垄断的存在产生重负损失，使整个社会资源浪费。基于以上原因，就必须由政府
制定相关的垄断法，制止垄断，维护公平竞争，促进社会资源有效利用。
P
P1
P2
图1垄断和竟争的效率比较
3、收入再分配。一般说来，市场能促进经济效率的提高和生产力的发展，但不
能自动带来社会分配结构的均衡和公正。竞争规律往往具有强者愈强，弱者愈弱，
财富越来越集中的“马太效应”，在整体富裕的经济中，导致收入在贫富之间、
发达地区与落后地区之间的差距越来越悬殊，构成对经济持续增长和社会协调发
展的极大威胁。这就需要政府通过制定社会保障政策等措施，调节收入分配，防止
贫富分化，政府在初次分配中，主要体现收入分配公平的作用，在再分配中体现
收入平等的作用。
4、资源的再分配。当我们说竞争性市场能够自动对资源进行有效配置时。我
们的假设前提是每一产品的所有收益和成本都在市场供求曲线中得以反映，但在
现实中，并不完全是这样，一些收益和成本不被供求双方享有或承担，当产品的
某些成本或收益不被直接购买者或厂商承担或享有，而是传递给其他方时，溢出
效应发生。溢出效应又被称作外部性，因为它是由市场交易外的第三者享有的收
益而承担的成本。
溢出成本是由第三者承担而未获补偿的生产或消费成本。60年代，科斯以两
块相邻的土地，因养牛人的牛跑到农场主的土地上吃农作物而引起的纠纷为例，
对外部性作了详细的分析。Ⅲ当溢出成本发生时，成本决定企业供给曲线的位置，
企业通过污染避免了部分成本，与其承担全部生产成本相比，供给曲线向右移动，
造成产量比社会所要求的高，市场失灵使资源过多地配置到这些产品上。(如图2)
政府可以通过立法和特种税两种做法纠正这种资源的过度配置，这两种做法
都是要使外在性内部化，即让生产商承担这些成本。而不是转嫁给他人。
溢出收益是指在生产或消费某些特定产品和服务时，有可能对社会产生无须
支付费用的溢出或外在收益。风疹和脊髓灰质炎疫苗使接种者直接受益，然而，
1．政府经济职能的一般性分析
对传染牲疾瘸豹疫藩接静还会对楚令柱区产生_广泛懿滏懋收箍。溢爨收蕴黎昧蓑
市场霭求只反映了个体收益低估了总体收益。产燕蛉需求整线会魄掰有靛收益都
被枣场考虑褒内聪更靠发，说明产燕的生产数量镳少。揍匀话说，分配到该产晶
上的资源不足。当溢出收益发生时，政府要么补贴淤费者增加需求，要么补贴生
产者(增加供给)或畿在极端情况下，由政赡负费该产品的供给。
P
O Q。如Q
图2溢出成本发生时企业的供给曲线
5、稳定器。稳定经济这是政府经济职能在宏观经济领域的主要实现方式。在
市场经济条件下，衽会总供给和总需求的不平衡怒常见现象，供需失衡必然导致经
济渡动，弓}发失业和通货膨胀，破坏经济发展的比例关系，阻碍市场经济的均衡发
展。社会经济在遭受供需不均衡的冲击后，市场机制本身甄然可以便经济从一个非
均衡狡态恢复到均衡状态，僵这却是～个非常缓慢和痛苦的过程，其结果必然以资
源的严重浪费为代价。在这种情况下，政府有必要在宏观联面上通过运用各种经济
政策去影响和调节社会总供给和社会总需求，使经济在尽可熊短的时间内以较低
的代侩恢复到均衡状态。
1．1．2政府经济职能的性质
赊级性。各国政府是出一定的政党成爨缌成，政党怒毒除级牲或阶艨缝，为
了菇同的利益丽建立起来蛇政治缀织。世界上一切政党都是建立在一定豹除级基
础之上，代表一定的阶级利蕊并为其服务的爨丽郄是阶级恕政党。例如，资本主
义国家是由资产阶级占统治地位，其政府在制定经济政策时就会更多地从资产酚
级的立场出发。马克愚认为国家与政府是除级矛艨不霹谗积的产物，作为国家合
法代表的政府，其主要目的就是代表经济。政治上占统治地挝的默级维护他们的
利益，并促使矛盾处于可控制状态维护阶级统治的稳定。据此，除级性悬政府的
主要属性。
自利性。所谓政府的自利性，简蠢之，就是政府追求自身利蓣的最大化的属
性。现代两方经济学认为，政府在很大程度上也是一个经济人，也会追逐自身利
加入WTO籍政府经济行规范
蕊的最大化。公共选择学派认为，政府一旦形成，其内部的官僚集团也会商自已
的剥益，也是一个经济人，也会追求自身利益的最大化，由此甚至会导致政府的
变异。它可以{乍以下两种划分：(一)政府官僚的自利性和政府组织的自利性。前
者通常易于理鳃，而后嚣则不然。政府组织常被人们设定为社会的公共组织，只
履行公共管理职能，是社会公共利益的最高代表者，并不具有自利性。事实上，
政府组织同样拥有自身的特殊利益，如特殊的政治地位、经济待遇和精神文化特
权等；(二)横向政府部门的自利性和纵向政府部门的自利性。前者指同一政府机
关的内部不同部门之间的利菔差别，这怒由政府管理工作本身的曰懿分化造成的。
厝者指中央与地方、上级与下级政府部门之闻的稍盏差别。
公共性。政府不能齑接介入国内外市场竞争，政府仅仅是市场竞争规则的锖0
定者，不是市场宽争的赢接参与者，不趋市场主体。具体来讲，政府经济行为的
公菸往色括两个方面的内容：一是指政府职能范围的公共髋，邵强调对公共事务
酌管疆，提供公共耪赫和公筵服务，稍定公共致策，维护公共秩序；二是撩政府
键傻翡产晶稻黻务其有公共性，瑟致府镪定鹩经济政策，摄供韵各种服务率其有
摊它经{垂，侮公民都霹淤平等缝事受。慈豹来说，政籍静服务氇_||嚣于公共产晶静范
豫，它氇其鸯公共品的属性。
宏臻牲和全禺牲。敢瘸安藏经济职缝主要是必7国民经济麴协调平衡发展，
鼯使楚其行使微观警刳也总是为了备经济索搦主体剞造一个平等有序豹外部竞争
繇境。
1．2政府于预经济的必要性
“索场缺陷的客观存在馊政赡于颓成为必要。”关于这一点理论界早已达到共
识。20擞纪30年代大萧条打破了审场砖以使一切尽善尽美的“颊密神话”，市场
的弛謦申缺赡暴露出来，“市场无缺陷论”的教条成为当对经漆学擎会的对象。在这
种情况下，凯恩颊提出了政府于预经济，扩大政府职能的反危机政娥主张。在当
代珏义经济学界，{乍为新古腆综会缎济学派的代表人物萨缪尔森同样对审场保持
冷静的态度，“市场曾经是我们驾御下的一匹好马，但马无论怎么好，其能量总有
个极限，这个极限不会马上照鼹出来。如果越过这个极限，市场机制的作用必然
会蹒跚不前。”
现代市场经济中离不开政府的作用，而且政府的经济功能具有扩大的趋势。
那么，政府在市场经济中干预经济的理论依据是什么昵?
政府千预经济的理论依据之一：市场机制作用的基础和市场失灵。在市场经
济中。市场机制作为资源配鼹和经济调控的方式和手段，具有调节供给与需求，
刺激技术革新，收入分配三大基本功能，其核心是市场竞争与价格机制发撵有效
4
1．政府经济职能的一般性分析
的调控功能．需要一定的制度基础和框架条件，而这些基础性条件只有通过政府
才能建立起来并不断进行改进和维持下去。“1
首先，需要一个产权明确的企业制度。市场价格与竞争机制调控经济运行是
以企业的独立分散决策为前提的，参与市场竞争过程的企业必需有明确的产权，
作为独立的法人全权支配和处器企业财产、自主转让产权，并承担相应的经济责
任。产权的意义在于划定经济基础主体对其产权的收益支配和处置权力，规定经
济主体决策行为与对这种决策行为所承担的经济责任之间的连带关系，从而建立
起约束⋯⋯激励机制，降低交易成本，提高经济效率。这就要求政府发挥界定
产权的功能，建市并保护合理的产权制度，确定并脓督产权交易的秩序规则。
其次，需要一个完备的市场竞争制度。市场经济的核心是竞争，市场有效的
发挥作用需要一整套有效的制度保证，承担这一功能的只能是政府。也就是说，
政府必须创建和保持一个有效的竞争制度。它主要包括：确立竞争秩序规则，制
止垄断，不正当竞争。为此需要颁布实施各项有关市场竞争的法规条例，设立相
应的监督机构。
最后，需要一个相对独立、运转灵活的货币银行体系。在市场价格与竞争机
制调控经济运行过程中，价格信号的作用是至关重要的。价格信号的真实与否，
直接影响到市场调控功能的发挥。价格信号具有显示产品稀缺，发现需求，从而
调节资源流向，实现资源有效配置的作用。然而，在通货膨胀条件下，价格信号
的这种作用会受到严重损坏，因为他不能准确地反映产品的真实稀缺状况，即所
谓“价格信号失真”。所以，一个具有有效调控功能的市场价格与竞争机制的作用，
是以货币银行体系和政府有效的货币政策为基础的。
仅此而言，政府的作用在于弥补市场缺陷，纠正市场功能偏差。所以，“市场
失灵”就成为政府发挥作用的重要依据之一。但是，这并不等于说政府干预调节
甚而代替市场机制，就是优于市场调节的协调机制，因为在许多领域和环节上，
政府也是“失灵”的，除了“市场失灵”，还有“政府失灵”的问题，需要进一步
说明的是，所谓“失灵”并不是单纯指失去效力，不起作用，同时也是指一种调
控机制相对于另一种调控机制而言，表现为缺乏效率。”1
政府干预经济的理论依据之二：实现社会目标与提供公共产品。在市场经济
中，分散独立的经济主体，出于自身经济利益，都有既定的目标，作为生产者的
企业要追求利润最大化、资产增值最大化或市场占有份额最大化。然而若干私人
经济活动的目标总和并不自然构成整个社会追求的目标，任何一个社会都有总体
的经济与社会发展目标。既然私人经济活动的目标与社会经济目标不同，同时私
人经济活动的结果也不是自动实现了社会经济目标，那么社会经济目标的实现只
能依靠政府的活动。也就是说，正是由于社会经济目标的存在，为政府发展经济
加入WTO后政府经济行规范
功能提供了客观的依据，除此以外，社会对公共产品的需求也是政府发挥经济功
能的客观依据。
公共产品是指那些为社会公共生活所需要的，私人不愿生产而由政府提供的
产品和服务，它是所有社会成员都可以享受的，不适用排它性原则的产品。公共
产品有两个最显著的特征就是非竞争性和非排它性。所谓非竞争性是指一个人对
某种产品的消费不减少或影响其他人对这种产品的消费。换言之，增加一个人消
费公共产品的边际社会成本等于零。非排它性是指当一个人消费公共产品并从中
获益时，并不能排除其他人同肘消费这种产品，并获得收益。例如，每个航海者
都可以从航海灯中得到好处。公共产品的非排它性意味着消费者都有可能做一个
“免费乘车者”，不付代价地、不平等地享用公共产品。还有一类属于准公共产品，
如公园在免费供应社会成员享用时它是公共产品，在收费条件下，它又带有某种
私人产品的性质。由政府提供的这些产品和服务之所以带有半公共产品的性质，
一个重要原因是，对这种产品的消费或享受存在着一个“拥挤点”，从而使这些产
品和服务带有一定程度的排它性。
进一步分析可以看出，公共产品之所以要求政府来提供主要是因为：第一，
公共产品的生产成本需要社会负担；第二，由于“免费乘车者”的存在使私人不
愿意提供公共产品；第三，由私人提供公共产品会导致低效率或公共产品供给不
足。需要提出，政府提供公共产品并不需要政府生产公共产品。政府提供是指政
府通过预算安排或政策安排等某种适当方式将公共产品委托给非政府企业进行间
接的生产。政府也可以通过建立企业直接生产公共产品。从发达市场经济国家的
实现来看，除了少数公共产品由政府建立企业直接生产外，大量地采取委托方式
交给非政府企业生产，因为完全由政府垄断经营存在一系列弊病，如缺乏竞争，
企业没有活力，经济效率低，社会效益差等等。
政府干预的经济理论依据之三：生产杜会化与专业化。在社会化大生产中，
各个经济部门之间，各行业和各企业之间，社会再生产的各环节之间的相互联系
更加密切，更为复杂，整个社会生产过程形成了一个密不要分、互相制约、互相
依存的有机的整体。这就在客观上要求社会资源在生产用途中按比例分配，进行
合理配置，以保持经济运行和经济增长的连续性和稳定性。社会化大生产的按比
例要求是由生产的技术条件和社会需求决定的，当生产的技术条件一定时，社会
生产的按比例要求就由社会需求决定。社会性需求不仅为生产和再生产创造了动
机，而且为社会生产提供了目标和依据。只有在社会生产总量和结构上满足了社
会需求的条件下，经济过程才能正常运行下去，否则就会出现经济失衡和波动，
从而造成资源的消费或资源配置低效率。
在中国加入WTO后，中国同各国的经济联系日益加强，国民经济运行过程更
6
1．政府经济职能的一般性分析
加复杂化。这主要表现在：1)国民经济运行的目标除了经济增长、充分就业和价
格水平稳定之外，还必须保持国际收支平衡：2)经济运行过程的均衡增加了进出
El贸易和国际资本的影响因素：3)价格水平的稳定受到国际市场汇率变化的影响；
4)由于外国资本和产品的冲击，有可能使本国某些产业难以发展，从而增加了经
济发展过程中和不稳定因素。所有这些条件的变化都要求政府在国际经济活动中
有所作为，不仅要利用政府的力量增强本国经济的国际竞争力，扩展对外经济关
系，促进出口占领国际市场，而且要通过有效的对外经济政策和产业政策协调和
保护本国工业，吸引国外的资金、技术和先进管理经验。同时要保持国际收支平
衡，同世界其它国家建立和保持良好的政治、经济合作关系。这一切都有说明政
府在一国对外经济关系中发挥着不可或缺的重要作用。
1．3政府经济行为方式选择
政府的干预活动必须限制在授权的规则之内，政府经济行为的行使必须遵照
经济法的有关规定。实质而言，政府经济行为就是政府及其经济管理机构以行政
权力来调节经济活动，其是政府在市场经济条件下于过去的政治职能、社会职能
的基础上增加的经济管理职能的具体表现。
一国政府经济行为可能有多种作用方式，依照功能的不同，可把政府经济行
为划分为以下几类：提高效率行为，反周期行为(稳定运行行为)，维护公平行为，
促进发展行为，培育市场行为，经济法治行为，国有资产管理行为以及协调对外
经济关系行为。上述政府经济行为作用于经济生活领域，必然要求政府调节以不
损害市场运行的基本规则为前提，使干预建立在市场自组织功能充分作用的基础
之上，所以政府经济行为显现出宏观性和间接性的特征。直言之，政府经济行为
以市场运行导向，规定市场的发展方向，克服市场在利益关系上的局限性和调节
活动中的短期性行为：政府纠正市场运行偏差，使市场机制能够迅速摆脱功能紊
乱的境地；政府经济行为完善市场运行条件，为市场机制发挥积极功能提供必需
的前提；政府把市场运行和经济长期发展目标有机地衔接，政府在经济活动中表
现为一种带有预见性和规范性的事先调节，始终处于主动地位。由上可见，在市
场日趋完善发挥基础性调节作用的同时，政府在经济和社会管理中日益注重干预
和引导的平等性、科学性和有效性，扮演领队和顾问角色，实行一种积极而民主
的服务行政模式。
政府经济行为应注重采用一些建立在平等协商基础上的柔性而非强制性的手
段如行政指导、行政契约、行政计划等来努力弥补政府干预的不足，以使“市场
和政府双重失效”降到最低限度。行政指导、行政契约重视经济管理主体与相对
人相互的思想沟通，减少权力的强制因素，赋予相对人比较自由的选择与自决性。
加入WTO后政府经济行规范
在相对人的主动配合下，能够在相当程度上提高政府经济行为的作用效果。由此
可见，非权力手段的大量采用成为政府经济行为调节干预经济的一个发展趋势。
界定政府经济行为的限度，首先必须实现政府与企业、市场与社会的经济性
分权，重新界定和合理划分政府的经济管理职能，为政府经济行为的法律规范奠
定明晰的体制基础。其次，必须分清公共产品领域与市场产品领域的关系。在社
会经济生活中，并非所有的产品或领域都适用市场原则，或者说，都是市场产品
或市场领域。因此，要由市场解决市场物品的问题，由公共选择解决集体物品的
问题。进行公共选择的政府行为应当做那些单靠个人或市场机制作用完全做不到
或无法做好的事情。公共物品和外部负效应的存在，使政府的作用有了广泛的增
长，政府如何从事这些公共选择。怎样把个人偏好的总和包含在集体选择之中，
以防止政府经济行为过度，这是很值得研究的。n，
政府经济行为只有适当和恰到好处才能发挥积极作用，“过度行为”往往带来
很大危害，因而政府经济行为的适度干预原则要求给政府适度干预经济提供恰当
的工具，给政府的经济干预活动确定适当的度。适度原则取决于经济发展成熟程
度及市场规则成熟程度，在不同历史时期，政府干预范围不一样。一般而言，在
经济危机和社会变革时期，政府干预会增多。我国目前正处在体制转轨时期，政
府经济行为的深度和广度必然要比发达国家多一些。在现实条件下，中国政府应
在建立和维护市场规则、保护产权、提供公共服务等方面显示出应有的权威性和
强制性，同时严厉打击寻租行为，坚决惩治腐败现象，确保市场经济的有序健康
发展。此外，政府干预时机亦很重要，当经济生活中出现某些削弱市场机制作用
的因素时，政府即可进行干预和调节。
实践证明，借鉴发达国家市场经济发展的经验，政府完全可以预先确定合理
目标，选择最佳路线，主动预防市场经济运行出现的障碍，恰当地把握干预力度
和时机，以求达到最佳干预效果。
2．政府经济职能的均衡性分析
政府经济职能的均衡性分析
2．1 政府经济职能的成本分析
政府成本是政府及其行政过程中所发生的各种费用和开支，以及由其所引发
出的现今和未来一段时间的间接性负担。81政府直接的支出就是政府的会计成本，
政府间接性的负担就是政府的经济成本，它主要包括机会成本、风险成本和社会
成本等。下面我们对政府成本进行“分解”，这种“分解”并不是本来意义的分解，
而是对间接成本处于“游离”状态的一种“集聚”。
2．1．1政府会计成本
政府会计成本，即为通过财政预算的政府的各项支出的总和。广义的政府会
计成本应当包括政府最终消费支出、社会公共产品支出，以及政府垄断控制和社
会不愿投资领域的那部分投资支付。狭义的政府会计成本仅指政府行政中的各项
支出。政府会计成本在一定程度上标志着政府的调控能力。研究政府会计成本，
不仅利于政府自身的经营与管理，而且利于政府的廉政建设和对社会经济资源的
节约。西方国家在经济比较发达、收入来源相对丰裕的情况下，为节省经济资源，
在财政收支活动中采用“以支定收”的原则，即提前核算、控制政府支出总额，
然后依此向社会收取。这是控制政府会计成本的好办法。而相反的“以收定支”
原则实际上带有放纵性，不利于控制政府会计成本以及节省社会经济资源。
2．1．2政府机会成本
政府不仅在公共产品领域存在着经济决策问题，而且在许多竞争性行业同样
有经济决策问题。只要有经济决策，就客观地存在机会成本，因为任何经济决策
都是在不同的方案中搏弈选优的。例如，某县政府打算在建一座桥梁、建一间工
厂、建一所学校、建一家医院四个不同项目中选择其中一个，选择标准是对本县
未来一个时期的经济发展产生促进作用。现将四个项目分别用a、b、c、d标示，
并假设出有关情况，如表2-I所示。
表2-I四个项目选择的机会成本情况单位：万元
投资总额投资回报率(％) 经济利润
a 5000 12 10000
b 8000 10 9000
C 2000 14 8000
d 3000 13 6000
表2-I中的经济利润，即为项目为当地经济发展所做的经济贡献，以各项目
9
塑旦叁!!旦墨堕堕竺鎏堑塑苎——
的生命周期计算。由表中可以看出，在四个项目的选择中，如果进行经济预测，
就肯定存在经济机会。当人们在经济决策中对机会成本忽略时，很可能依据会计
成本作出决策，这就失去了经济决策的科学性。在会计成本决策思路中，人们考
虑的因素是给定的，一般都从目标状况出发，很可能都要选择b，因b是私人产品
的生产，马上有盈利或投资回报；而a、c、d都是公共产品的生产，它们的周期
都很长，可谓远水不解近渴。其实，选择c与d的机会成本才1是最小的。
2．1．3政府风险成本
国外较早研究风险问题的美国学者A·H·威雷特在他的博士论文“风险与保
险的经济理论”中指出：“风险是关于不愿发生的事件发生的不确定性的客观体
现。”美国经济学家F·H·奈特认为，风险是“可测定的不确定性”，是指可以测
定的事物发生损失的可能性。这是针对企业经营管理活动而提出的，讲的是企业
在其生产经营活动的各个环节可能遭受到的损失。因此企业要防范市场风险、经
营风险和技术风险，等等。
政府决策活动同样存在风险。只是由于政府决策风险最终是由社会及公众承
担的，因而政府不像企业那样重视风险而已。我们把政府行为中可以测定的事物
发生损失的可能性叫政府风险。政府风险的基本特征是：①客观性。政府风险的
存在是不以人的意志为转移的客观事物：②突发性。风险的暴发往往是偶然的，
具有很大的随机性：③多变性。指政府风险本身具有很大程度的不确定性；④无
形性。政府风险是看不见、摸不着的一种无形要素⑤损失与贡献的对称性。政府
风险会对社会及公众造成损失，但是和风险相伴随的也有对社会及公众贡献的一
面或可能。
政府风险可能给社会及公众带来多方面的不利影响。政府一旦面对风险而不
消减风险，就必须付出相应的代价。这种由风险引发的政府损失就叫做政府风险
成本。政府在政治、经济、文化及管理社会的各个方面决策活动中，都要承担相
应的风险和责任。
政府风险成本可分为广义和狭义两种。广义的风险成本包括风险本身所造成
的损失，也包括对风险的前期预防费用以及后续处置费用，即
广义风险成本=预防费用+实际损失+处置费用显然，这是一个着眼于整体的概
念。狭义的风险成本是指风险引发的实际损失，即
狭义风险成本=(风险)实际损失
政府风险成本是一种理论抽象。它伴随着各项决策的成功与否，隐形地存在。
风险成本虽然不能用经济量的大小来衡量，但它毕竟是可以衡量的。例如，某政
府或政府部门在一项决策活动中造成重大失误，上级或有关方面对该政府或政府
10
2．政府经济职能的均衡性分析
部门及有关责任人做出处罚，这时风险成本的大小就与处罚的轻重可以相互衡量。
2．1．4政府社会成本
政府决策和政府行为给社会带来的支出和负担称为政府社会成本。各级政府
决策活动和公务人员行政活动，都因主客观原因，不同程度地对社会产生成本。
这种成本的特征是影响面广，直接增加社会公众的支出，或者加重对社会的负担，
影响政府形象，并对经济社会的未来发展产生间接性影响。作为一个考虑长远发
展的政府，一方面应在各项决策中尽量避免或消减社会成本的扩大：另一方面要
教育公务员严格规范行政行为。政府有责任为削减不必要的公众负担和影响社会
发展的各种矛盾做出努力。
通过上述分析讨论，政府最终消费支出仅仅是政府会计成本。把政府成本界
定在会计成本之内显然有失偏颇，既不符合客观现实，又可能掩盖政府的不规范
行为。由于政府的失误或行为人的各种寻租、交易等不规范行为的客观存在性，
导致政府成本的复杂化和多角化、多元化。仅仅通过控制政府最终消费支出项目
来控制政府成本，不能涵盖许多的政府成本构成。政府对于社会，有其治理或缩
小社会成本的一面，也有其增大社会成本的另一面。政府对这一复杂的成本现象
大都是忽略的。从制度经济学的角度讲，在外界不存在任何压力的情况下，政府
不太可能注重社会成本，也不太可能注重各类决策和行为的机会成本。当然，政
府对于自身最终消费支出这一会计成本一般都还比较注重控制，否则就会出现自
身运转的举步维艰。
2．2政府干预经济的收益分析
政府的经济行为跟企业一样不仅有其成本而且也会产生收益，但由于政府的
投入和产出没有与市场挂钩，市场价格根本不存在，如清洁的空气，自然环境免
遭破坏，教育对人力资本形成的长期影响等都没有市场价格或无法用市场价格来
衡量。因此，政府经济行为的收益分析有其多元性和复杂性特征。
2．2．1 制度收益
制度也是一种生产性资源，具有稀缺性，而这一稀缺的资源是由政府提供的，
因而其配置也存在效率问题。”1
经济学研究表明，相对于发达国家而言，后起的发展中国家在现代化进程中，
从现象形态来看，表现出来的是稀缺的资本和充足的劳动供给之间的矛盾。但是，
从社会经济运行的内在本质上看，发展中国家最为短缺的却并不是资本、技术，
而首先是有效率的制度，即缺乏能够有效地组织配置各种生产要素以实现经济增
垫叁!!!墨堕堕丝鎏堡塑翌一——
长的制度资源。从经济学的审视角度，制度类似一种公共产品。由于公共产品的
自身特征很容易引起外部性问题，从而造成制度的供给不足，并进而引起低效率a
解决这一制度供给不足有两种方式可供选择：一种是自发的，即通过企业作为市
场的替代物的途径来实现。但是这样的替代“并不意味着通过企业组织交易的行
政成本必定低于被取代的市场交易的成本”。另一种可供选择的方式就是政府对市
场的替代。
政府替代本质上是政府为解决要素市场发育中的制度稀缺，而通过行政手段
或管制而进行的一种制度创新或制度供给行为。其目的在于，在产权关系、经济
决策结构和资源配置等方面，降低交易成本，节约交易费用．从而实现有利于经
济增长、提高经济效益的制度安排。所以，从这一意义上看，政府是一种最为关
键的生产性资源。作为制度的化身，其产出或供给(亦即制度)不足或过剩，直
接关系到国家的兴衰。⋯
2．2．2市场发育收益
一般而言，生产要素市场的发育和发展与政府行为或行政效率有着高度的正
相关性。政府行为对要素市场的发育，可以大致区分为两种情形：一是政府的行
为对要素市场的培育适应了市场发展的内在要求．这时政府的行为就起到了一定
的促进作用，其行为是有效率的，并且，这种效率的高低即收益与政府行为的成
本呈负相关，即政府成本越小，那么其行为效率越高，从而市场的效率也就越高。
二是政府的行为对要素市场的培育进行了错误的引导和干预，违背了要素市场发
育的内在规律，从而延缓和阻碍了要素市场的发育，那么，政府行为就是一种错
误的、有害的行为，其效率即为负效率，这时政府本身的成本与其效率呈正相关，
即政府的作用发生了偏差，因而政府的效率越高，表明其在错误的方向上滑得越
远，对市场的损害也将越大。最典型的例子是传统计划体制下的要素配黉行为、
户籍制度对劳动力的流动产生了强烈的负效益，而对货币资金的高度垄断和对外
资本的限制，都严重阻碍了我国要素市场的发育。
2．2．3人才收益
现代国力的竞争，本质上就是关于人才的竞争。因为任何一个国家的政府都
担负着为本国社会经济发展培养人才的任务。对于人才严重不足的发展中国家来
说，对政府这一方面的效率要求显得尤为重要。因为一个国家没有一批高素质的
科技人才，没有成千上万掌握现代技术的熟练劳动力，没有一批品能兼优的政府
管理人爿，那么，不但政府自身的高效率难以得到保证，而且整个国家的现代化
也将会因为低效率的社会经济运行而成为泡影。但是，教育是要投资的，由于私
2．政府经济职能的均衡性分析
人投资主要是以个人收益计算的，往往并不考虑社会效益，这就需要政府为获得
更多的社会收益承担起发展教育的重任。
2．2．4环境收益
环境收益是政府针对社会经济活动中的外部效果而产生的市场失灵进行治理
而获得的。在存在外部效果的情况下，私人成本或收益和社会成本或收益是不一
致的。当私人成本小于社会成本，即个别企业的经济活动给社会带来损害时，这
就是外部效果，如企业在生产时排放的烟尘、垃圾、废料对空气、水、河流、湖
泊的污染。由于这种污染损失并不记入企业的成本，因而单由市场调节就不能阻
止自然资源的浪费和自然环境的恶化。这就需要政府从社会利益出发承担起保护
自然资源和环境的职责。政府在履行这一职责时，可以采用直接控制的方法，如
颁布各种控制法规和标准，采取强制手段禁止或减少污染等，也可采用外部成本
内部外的形式，如运用征税手段，使企业成本与社会成本一致，诱导企业从自身
利益出发减少或停止对环境的污染和破坏。不管政府是用直接的或间接的方式，
政府作用的收益则是环境的有效保护和可持续发展的实现。这种环境收益虽然会
对个别企业或地方经济的局部收益产生一些影晌，但从长远看，尤其是从整体的
宏观社会经济而言，这一收益无疑是巨大的。
总之，从政府干预经济的产出收益来看，其效果是明显的，这种收益对于克
服市场的不足或失灵无疑起着巨大的促进作用。当然，这些收益的存在方式是极
不相同的，既有有形收益和无形收益之分，亦有直接收益和间接收益之分，还有
可度量的价值形态的收益和目前尚不可度量的非价值形态的收益的存在。此外，
应该指明的是，政府收益客观上也包含着正的、有益的收益和负的、有害的收益
的区分。这告诉我们笼统地谈论政府的收益是没有意义的，而必须对政府的不同
形式的收益进行区分，提高正的、有效的收益，减少无效的零收益，坚决杜绝负
的、有害的政府收益。
2．3政府干预经济的均衡分析
对于政府干预经济的均衡，一些经济文献已作了分析，如施蒂格勒在其“经
济管制论”中认为，政府是一社会中每个产业潜在的资源或潜在的威胁。政府可
以而且确实通过禁止或强制、取走或给予资金等方式有选择地帮助或损害了许多
产业。政府拥有强制权，这些权力就为一产业利用政府增加赢利提供了可能性。
这种可能性又会转化为某些产业利益集团为获取利益而向政府寻租的可能性，即
这些利益集团用金钱帮助政客选举以获得政府管制，合法享受垄断租金。1976年，
佩尔兹曼发展了施蒂格勒理论，认为政治家所采取的政府管制政策不仅要满足选
加入wTO后政府经济行规范
票数最大化，还要使政治的边际替代率等于企业利润与消费者之间的相互转移的
边际替代率，从而达到管制均衡。这种政府干预均衡理论在西文国家存在很大争
议，而且，它是建立在所谓代议制上，不符合中国国情。因此，我们需要从新的
角度分析政府干预经济的均衡问题。
在政府干预市场上，由于政府干预经济是一种特殊公共产品，它一般不具有
价格标准，而表现为政府为提供产品或服务时所承担的成本。”1因此，政府干预经
济会因干预成本的增加而减少；同时，除了一些被管制企业外，由于许多政府干
预需求具有客观性，或无须需求方承担多大的政府干预成本，因此，对成本的反
应不灵敏，甚至几乎没有什么反应。这就使政府干预需求在成本弱约束的情况下，
出现递增的趋势。我们可以用图3加以说明：
图3政府干预的供需平衡
在图3中，假设政府的干预成本和收益具有连续可加性，纵轴为政府管制成
本，这种成本主要是政府承担的；横轴为政府干预经济量，可解释为政府干预经
济的工作量MB为政府干预边际收益曲线，由于政府干预边际收益只受政府干预成
本的弱约束，因此，表示为递增的曲线；№为政府干预经济的边际成本曲线，它
受政府干预成本的直接约束，因而，随着成本的增加丽递减。政府干预边际收益
曲线(MB)和边际成本曲线(MC)在E点达到均衡，这时MC=MB，表现为政府面
对干预需求，在可承受的干预成本(C’)下提供(Q‘)数量的干预供给。因此，这
是政府的一种理性选择。在E点的下方，政府干预边际成本大于政府干边际预收
益即MC>MB，意味着政府干预过剩，需要减少干预，甚至取消政府部分干预，以
实现供需均衡：而在E点上方，政府干预边际成本小于边际收益即MC<MB，说明
政府未能满足部分干预需求，这要求政府对这部分尚未满足的干预需求进行具体
分析，决定如何创造条件，提供相应的政府干预，从而使政府干预经济供需趋向
均衡。
4
№沫一
3．我国目前政府干预经济的现状分析
3．我国目前政府干预经济的现状分析
中国入世首先是政府入世，它要求政府遵循WTO的制度、规则。如果说入世
受冲击，首当其冲的是政府管理部门，所以入世是中国政府管理经济的一场制度
性革命，它要求政府对自身治理体系进行全面改革，在体制上全面实行政企分开。
由于内在体制的原因，我国政府的经济职能还存在一些缺陷和问题。
3．1微观管制中的政府
3．1．1行政性垄断
“行政性垄断”可以认为是政府管制或公共管制权力垄断的一种变种。它不
同于政府对公共福利或经济效率的考虑，而对某些存在着规模经济效益等自然垄
断条件的产业或部门所实行的管制行为，也不存在企业或利益集团为获得这一特
殊的管制供给所进行的法律、法规方面的行为。行政性垄断作为一种权力经济现
象，它并不以经济特点为转移，也不关心资源配置效率的高低，而是一种完全处
于自身经济利益，在供求关系中由具有相应行政权力的单位和个人直接强行介入
一般商品交换活动的行为。行政性垄断分为简单的行政性垄断和派生的行政性垄
断。简单的行政性垄断是指为了保证某些特殊的消费活动达到必要的效用而对商
品实行的垄断或管制，属于一种理性的公共管制，有利于减少盲目竞争，降低市
场成本，保护人民群众的切身利益。例如，由国家或省级教育行政部门统一规定
教科书版本以保证教学的质量，医药卫生部门对药品的制造与投放实行严格的控
制和选择以保证人民的生命安全等。而派生的行政垄断则是指不依产品消费特性
为转移而照样由行政权力滋生的垄断行为，它可以延伸到行政权力能够制约其供
求的一切商品上，是一种市场经济活动中的非理性行为，它是对统一市场供求关
系的一种人为的分割，是一种不利于要素资源优化配置的负面行为。
派生的行政性垄断不仅导致了权钱交易和官商结合，造成了巨大的社会政治
成本，加剧社会矛盾，危及社会主义的经济基础和改革事业；而且，权力垄断的
特权地位还会诱发政府官员和公职人员的价值标准倾斜，运用不当手段追逐权力，
僭越党纪、国法，从事各种经济违法犯罪活动．如行贿、受贿、腐败、寻租等，
并进而危及社会经济基础和上层建筑。
3．1．2 “政府作弊”现象
“政府作弊”是我国在经济体制转轨过程中发生的一种新的官场作弊现象，
这是指某一层政府的领导团体的集体作弊行为，与以往的官场作弊相比，它表现
加入{TO后政府经济行规范
出如下的特征：
i、作弊的主体由个别作弊向小团体联合作弊转化。以往的官场作弊因为不间
断的政治运动毕竟让官吏们担一IL,相互联系的增多会引起别人的揭发和组织的怀
疑。随着改革开放不断发展及经济交往关系的日益复杂，部门、地方、“小团体”、
“小集体”的利益关系突凸出来，单人作弊在提防上级查处时还需提防部门、本
单位广大群众的揭发和检举，而这又是最难提防的。于是，在自己获得更多利益
时让群众也分一杯羹，在实践中往往奏效，且风险也相对较小，于是就出现了少
数主要领导成员联合预谋，集体合伙作弊的行为。
2、作弊打着为了本地区、本单位集体或公众利益的旗号进行。随着改革开放
的深化，特别是财政体制的推进，原先在理论上不被认可的地方利益、单位利益、
小团体利益都在实践中日益独立出来。同时，随着改革中民主化程度的提高，企
业或政府官员在取悦上级领导的同时，又不能不顾及下层群众的心理。这样，一
些地方部门或单何的领导，出于局部利益的考虑，便打出了为了集体或单位公众
利益的旗号进行作弊。
3、作弊活动由地下转到地上，由隐蔽向公开作弊转化。作弊本身是一种不光
彩的行为，不但为我们民族的道德传统所反对，而且也为我们党纪国法所不容。
所以先前的一些官员作弊均耻于在公众场合被言明。这一传统的价值观念，如今
已逐渐为人民所淡化，功利主义的原则正在由原先单一的政治标准向政治与经济、
权力与利益相结合的方向演变。加上某些舆论工具的宣传和引导，道德标准影响
力迅速地下降了、能力、地位与货币财富直接相关联，只要能搞到更多的钱财，
首先富裕起来，便能获得较高的声誉和地位，这种社会价值风尚的潮流使许多人
包括政府中握有权力的官员都把注意力转向了货币与经济收入。这一思想与行为
的转变，在改革开放中并未能在法制方面得到及时的规范，明言之。打击力度严
重不足和打击对象范围的非均衡安排，使得作弊行为如公贿、小金库、隐瞒利润、
虚报产值等在各种借口和名义纷纷登台，地下的变为地上的，隐蔽的公开化了。
4、作弊规模从个别单位、小范围向大范围、许多单位联合作弊转化。这种作
弊表现形式多种多样，但大都与政府官员的政绩、升迁有关。例如：(1)虚报产
值和压低利润。有些政府官员为了突出自己在任期间的政绩，往往联合各个所层
单位或部门虚报产值产量。(2)压低人口出生率指标。政府官员为了应付上级部
门的考查就采用各种对策，比如“编制数据”、补办应付检查的证件。(3)国有企
业改革的问题。为了争取到国有企业股份制改革的许可证和股票上市的批文，企
业和各级政府就对企业“进行包装”和“联合功关”，虚报企业的产值、利润，隐
瞒企业的资产负债情况。
5、作弊的形式由国有企业领导单纯的经济腐败向政治腐败共生的方向转化。
16
3．我国目前政府干预经济的现状分析
一些企业领导积聚了大量的财富之后，就把追求的目标转向政治领域，通过向权
力资源支配者支付入门费之后，实现进入政治领域的目标，同时权力拥有者获取
了收益。这样，权与钱的交换导致了经济腐败和政治腐败的共生。
6、作弊范围从境内向境外扩展。在一些不法外国资本引诱和腐蚀下，我国一
些地方领导为了局部利益或一已私利，置国家与人民利益不顾，甘心为境外资本
服务。主要表现为资本项目的盲目引进，土地的非法批准，各种违反规定的优
惠政策和非法走私，赖昌星走私案涉及的干部之多，范围之广，规模之大足以引
起我们的深思。由于这些犯罪内外勾结，地方政府参与，又是统一行动，欺骗性
更大，查处也就更加困难，从而对国家和社会的危害就更大。
3．1．3国有企业问题
1、政企未分开。政府作为市场规则制定者、宏观经济管理者与国有资产所有
权和投资者的“二元身份”仍旧没有找到一个合理分离的机制，“裁判和运动员关
系”实际上依然表现为“父子关系”。虽然原来“国有=国营”的模式有了一些变
化，部分国有企业经过承包制后转到了目前的国有参、控股和股份制经营相结合，
但政府对国有资产的管理基本上仍旧是直接管理。”1这主要是因为，一方面，没有建
立起适应市场经济要求的委托代理关系，出现要么是国有独资、控股企业领导对国
有资产的直接控制权代替其所有权，要么是政府行政管理部门在履行国有资产所
有权时直接影响国有企业的经营管理：另一方面，政府对企业领导直接任命的人事
组织制度，在较大程度上影响着企业行为，甚至发生政府各级、各对口部门对企业
的常规性干预。同时，企业也难以抗拒上级主管机关的各种干预和摊派。
2、产权不清晰。在产权问题上，由于意识表现形态和旧的观念的影响，产权
改革很不彻底，由于缺乏清晰的产权，我国资本市场的发育和国有企业的改革严
重扭曲。首先，在所有权问题上，国家是唯一的拥有绝对权力的财产主体。尽管
在事实上存在着多元投资主体，但是在法律地位上无法同国家财产所有权牌平等
的地位。国家财产所有权是所有财产权力的核心，以此为杠杆，国家事实上仍然
控制着绝大部分经济资源的财产权。由于国家在法律地位上高于其它的财产权，
各主体处于不平等的地位，国家成为事实上唯一的真正的财产所有者。体现在证
券市场上，非公有制企业上市极其困难，而且在上市公司中，为了保证公有制的
主体地位，国有股和法人股占了70％的股份，而且为了避免“私有化”，非国有财
产不能进入国家财产产权制度范围内，这样，上市公司的大部分资产不可发展起
来，国有企业改革也不可能取得最后成功。
3、国有企业的退出。国有企业主要承担政府该办的事情。主要是自然垄断领
域或公共产品部门，做非国有经济不愿做，做不了，也做不好的事情，所以大多
加入WTO后政府经济行规范
数国有企业特别是竞争性的国有企业必须果断地退出市场。呻3
在我国国有资产总量中，经营性资产比例过高，非经营性资产比例过低；在
经营性国有资产中，一般性经营资产比例过高，基础产业资产比例过低。
表3-1 国有资产基本结构
年份总量经营性资产非经营性资产
数量比重数量比重
1997 72242 54077．1 74．9 18164．9 25．1
1998 822ll 62405 75．9 19806 24．1
1999 909642 66748．4 73．4 24215．8 26．6
资料来源：根据《经济日报》，1999年8月7日、《经济参考报》，2000年8月1日上数
据计算而得。
根据财政部的资料，1998年。全国国有资产总量为8221l亿元，其中经营性
资产62405亿元，占75．9％，非经营性资产19806亿元，占24．1％。在经营性资产
中，大部分又分布在一般性竞争领域，分布在基础产业的比重偏低。食品、纺织、
机械、贸易餐饮业是典型的竞争性行业，在这四大行业中，一直分布着大量国有
企业和国有资产。1998年，食品工业中国有企业数量达10334个，资产总额达2413
亿元：机械工业中国有企业15173个，资产总额达12110亿元；贸易餐饮业中国
有企业近99826个，资产总额达23491亿元。这四大竞争性行业中国有企业数量
达128985个，约占国有企业总数的一半，资产总额41378亿元，约占国有资产总
额的三分之一。从总量上看，1998年，分布于一般性产生加工业、商贸和服务业
等竞争性领域的国有资产占国有资产总资本的57．9％，分布于基础性行业的国有资
产占42．1％。
与1998年比，1999年国有资产结构略有改善。在全部90964．2亿元国有资产
总量中，经营性国有资产66748．4亿元，占73．4％，非经营性国有资产4215．8亿
元，占26．6％。在经营性资产中，一般加工业。商贸和服务业等行业占38．4％：基
础性行业占61．6％。
3．2中介服务中的政府
政府在经济活动中应起着协调、监督和收集信息的功能，但现实中，中国政
府常常出现缺位、越位、错位、地方保护主义和行政审批效率低下的现象。
1、政府职能错位或越位。所谓“越位”就是指政府部门干了许多不是政府应
该做的事情，取代了市场和企业的作用，如地方政府和企业一起争上市，争竞争
性投资项目，直接决定企业内部经营管理和人事事物。所谓“错位”就是指政府
部门在行使各自职能时，往往种了别人的1：1t，荒了自家的地，产生职能交叉或“真
3．我国目前政府干预经济的现状分析
空”。比如，在定价过程中，要么是政府部门过多介入竞争性产品决定价格，忽视
了它只能拥有价格监管和维护价格秩序的职能，要么在进行公共事业(如城市公
交、供水、供电等)价格决策时，忽视消费者参与。许多政府机构和部门未能履
行好自己所应承担的“掌舵人”或“裁判员”的职能，却热衷于亲自划桨或“下场
比赛”。这种政府角色的错位，直接或间接地造成了政府调控范围和力度的错位，导
致了政府失灵。⋯1
2、政府职能缺位或执行不到位。其含义是政府缺席本应由它承担的职能，或
政府虽然承担了该项职能，但却实施或执行不到家。主要具体表现形式有：一些
地方政府管理自然垄断企业的职能缺位，致使经营水、电、气的企业侵犯用户利
益的事件常见诸报端；小城市和乡村公共服务机构和基础设施后，学龄儿童的初
等教育和居民和基本医疗保健等基本社会福利得不到充分满足；质量技术监督检
查不到位、致使假冒伪劣商品充斥市场，消费者权益得不到保护；公共财政监管
不严，规则松施，基础设施项目投资甚至消防救灾、移民等专项资金被挤占、挪
用或贪污，“豆腐渣”工程隐患令人防不胜防；社会保障建设迟缓，政府维护社会
公平的职能不到位，城乡间、城市中居民收入差距明显扩大等等。
3、政府审批效率低下导致管理低效率。在计划经济条件下，审批是政府控制
和管理社会经济生活最基本的手段，而WTO的一个重要思想就是尽量减少政府管
制和政府审批，改由市场主体自由进出，自由选择，自由决策。然而，政府部门
在观念上和行为上还难以适应经济市场化，仍然习惯于用行政代替市场，而不是
作为市场的补充，现行行政审批与社会经济发展的矛盾日益突出，主要表现是：(1)
审批事项过多，审批范围太广。大多数政府部门都有不同程度地承担着审批职能，
审批事项几乎涉及所有的行业和领域。(2)审批环节过多，审批周期过长。许多
事项要求政府部门不同层次之间层层审批，不同部门之间重复审批，分头审批，
而且审批时限不明确。(3)审批事项的法律依据不充分。存在着随意设立审批事
项，审批标准不公开，审批程序不规范的问题，有的审批机关及审批人自由裁量
权过大。(4)审批责任不明确，监督机制不健全，对审批行为缺乏必要的监督，
出现问题很难追究审批人的一定责任。
4、地方保护主义阻碍了市场经济的发展。市场经济是开放的经济，但是，在
我们的现实中，由于传统习惯势力的影响，地方保护主义还是十分严重。如果说，
国际上有贸易壁垒，那么，国内地区之间则有疏密不一的“篱笆墙”，可称为地方
壁垒。
许多省份都对本省的产品有一个明确的限制出境的规定，如烟草、棉花之类
一直还是限制的产品。早几年，一些省还限制生猪、粮食、木材的出境，而对外
地的产品，也大都采取一种抵制的态度，在政策上予以一定程度的抑制。例如某
19
加入WTO后政府经济行规范
省曾由政府明文禁止几十种物资出省销售。
“篱笆墙”的另一种形式是对本地的经济人违规的偏袒，在现实中出现的一
些经济违法行为，如果当事人双方分属一个地方，涉及到某一地的利益，其被告
总会受到当地政府一定程度的偏袒。例如对那些假冒伪劣制造者的追查，往往一
出境就断了线索，通风报信有之，阻挠调查有之。最明显的偏袒是对负债企业的
保护，本地区企业欠外地企业的货款，外地诉诸于法院经审理判决之后，～些地
方政府根本不予配合，甚至帮助说情，打掩护，使法院的判决书成为一纸空文。
还有一种行业的“篱笆墙”也是影响市场流通的障碍，即行业间通过协议或
其它联合方式，形成对一定市场的独占或垄断，其目的是减少或避免竞争，破坏
等价交换的市场原则，谋取高额垄断利润行为，如某些行业协会统一销售价格，
某些主要家用电器生产厂家与大型零售企业通过协议联合控制零售价格等。
3．3公共政策中的政府
表3—2显示1985年一1999年我国政府能够直接支配的资源量。可以看出，1978
年到1992年，政府直接支配资源的相对规模逐年下降，从80年代占资源总量的
22％以上降至90年代的12％以下，但从1996—1999年又有进一步上升的趋势。
应该说，这种相对规模的变动符合我国经济体制改革的逻辑。因为，经济体
制改革的实质是要把绝大部分资源的配置任务和私人品的生产交给市场，政府主
要从事公共品生产。一般来说，政府掌握20％左右的资源足以保证公共品的供给。
今后只要不使目前的比例进一步下降就行了。但目前的情况是，我国公共品供给
严重不足：交通、能源、通讯的瓶颈存在已久；教育、科研经费严重不足，近两
年又出现大面积拖欠教师工资问题；社会治安状况差，公安、私法系统职工工资
得不到应有的财政保证，有些地方不得不靠罚款返还来解决，进而诱发乱罚款现
象。
之所以出现这种情况，根本原因是，政府在其直接支配的资源相对下降的同
时，没有及时转变财政支出结构。表3-3是政府用于文教、科学、卫生部门、社
会保障、国防、行政、地质勘探这些基本公共品生产的财政支出比例。“五五”之
前，我国的经济体制是高度集中的经济体制．政府既负责公共品生产，又负责私
人品生产，基本是社会的唯一生产者，相应的财政支出结构是用于公共品生产的
财政支出不到40％，用于其它产品生产的财政支出在60％以上。改革以后，政府主
要职责转向公共品生产，私人品转由市场提供，政府的财政支出的绝大部分转向
公共品生产领域，但从表3中可以看出．改革前后的财政支出状况基本相同。从
这个角度看，政府职能还没有发生明显转变，一方面是财政收入在GNP中的比例
下降，另一方面是勉强维持计划经济时代的财政支出结构不变，公共品供应紧张
3．我国目前政府干预经济的现状分析
也就不可避免。
年份GNP(亿元) 财政支出(亿元) 财政支出占GNP的比例(％)
1985 8557．6 1844．8 22．30
1986 9696．3 2330．8 21．61
1987 11301．0 2448．5 21．67
1988 14068．2 2706．6 19．24
1989 15993．3 3040．2 19．0l
1990 17695．3 3452．2 19．51
1991 20263．3 3813．6 18．62
1992 24036．2 4389．7 18．26
1993 34566．5 4642．30 13．43
1994 46670．0 5992．62 12．64
1995 57494．9 6823．72 11．67
1996 68850．5 7937．55 11．53
1997 73142．0 9233．56 12．62
1998 76967．1 10798．18 14．03
1999 80422．8 13187．67 16．40
资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴(2000)}．第53页，255页，北京。中国统计出
版社，2000。
我国交通通讯业的严重滞后是众所周知的，1991年，我国铁路网中实行限制
性的所谓“限制口”多达24个，货主每日申请车数为15万辆，铁道部仅能满足
7．3万辆，满足率为48．7％，客车超员50％--70％。与其它国家相比，我国铁路的落
后状况也是十分明显的。日本铁路密度为每平方公里57．1公里，美国为38．9公
里，印度为20．8公里，加拿大为6．8公里，我国仅为5、5公里。据世界银行统
计，GNP增长率与铁路货运量增长率之间的数量关系是：低收入国家为1：1．1l，
中等收入国家为1：1．29，我国为1：0．38。o”我国公路系统也是很差的，在公路
总里程中，低等级公路占28．77％，无路面公路占12．32％，高级和次高级公路仅占
28．55％。我国城市道路也是非常拥挤的，由于道路拥
行速度逐年下降，60年代平均时速为30KM／，j、时，70
代再降到15KM／d'时。由于公共交通拥挤，不少单位自备客车接送本单位职工上下
班，自行车的数量也大增。反过来进一步加剧城市道路的拥挤状况，通讯业的情
况也不容乐观，改革开放以来，我国通讯业得到了一定的发展，与1978年相比，
1997年长话电路增加了11．5倍，电报电路增加了46．4％。但我国通讯网的质量不
高，需求缺口仍然很大。
2
加入WTO后政府经济行规范
时期基本公共品所占比例其它
一丑42．14 57．84
二五28．94 71．05
=n 38．58 61．42
四五35．13 64．87
五五36．08 63．92
六五40．98 59．02
L二fi 17．41 52．50
八五48．69 51．31
1996 50．22 49．78
1997 50．23 49．77
1998 50．62 49．38
1999 51．08 48．92
资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴(2000)》，第222页，223页，北京，中国统计
出版社，2000。
政府对医疗保障的干预一直太少，尤其是对希望提供医疗保障服务的贫困农
村地区的供给太少。然而，这样不意味着政府应该覆盖所有形式的医疗保障。私
有化可能适用于某些服务业，如高档的城市医疗保健，或公私合营机构，但贫困
地区的医疗保健是很明显应该由政府来供给。改革使农村和城市福利供给的差距
急剧加大，例如，在1998年，合作医疗制度覆盖了高收入地区22．2％的人群，而
在贫困地区这一比例只有l--3％政府的医疗开支，预算分配严重偏向城市地区。事
实上，政府对农村地区的医疗服务给予的财政承诺一直在下降，它在医疗保健总
支出中的比重从1978年的21．5％下降到了1985年的12．1％，1991年下降到了
10．5％。农村支出是全国水平的2／3，而同时城市地区的支出则几乎达到全国水平
的两倍，几乎在同一时期，医疗的实际成本大量增加，尤其对贫困农户进入医疗
保障造成了重大影响。贫困地区人均医疗费支出占总收入的比重从1990年的2—
3％上升为1998年的8—11％，并且还在继续上升。80年代早期，可以事先不付费
的集体医疗体制随着人民公社的解体而消失，大约
用的全部医疗服务直接付费，一项调查显示，医疗
的农村居民主要因为经济困难而不住院。
4．发达国家或地区政府干预经济的借鉴
4．发达国家或地区政府干预经济的借鉴
市场经济体制，是指遵循市场在资源配置中起基础性作用的规律来构筑经济
基础、经济机构、经济管理模式和经济调节方式的经济体制。市场经济是与社会
制度联系起来发挥作用的，不同的社会制度，就有不同的市场经济模式，不同的
市场经济条件也就有不同的政府决策行为。发达资本主义国家且有完美的市场经
济体制，他们有的还是WTO组织的创始者，这些国家或地区的政府在W'I'O规则下
怎样发挥自己的作用值得我们借签。
4．1 发达国家政府经济行为分析
4．1．1 美国的自由型市场经济条件下的政府决策行为
美国经济的发展是在市场经济体制中推进的，自建国到20世纪30年代，自由
市场的力度是极大的，它最接近“看不见的手”的古典自由竞争理论，自然也符合
新自由主义的口味。但是，政府对市场并非无所作为，尤其是本世纪30年代以来，
政府加强了对经济的宏观调控，其经济模式被世人称为“盎格鲁撒克逊模式”。“”
1、美国政府宏观调控经济的基本态势。美国政府对经济的宏观调控与其它西
方发达国家相比较，具有自己的特色。诸如：宏观调控历史短：行政干预范围小：执
行力度相对低：采用形式比较活：并且，这种调控和干预建立在自由企业制度市场
经济基础之上，是以保证市场机制在经济运行中起基础作用作为前提的。美国宏观
调控经济的理论基础是市场经济的弊端日渐端倪，调控的重点对象需求与供给的
平衡，调控的主要方式经济手段、法律手段和行政管制手段等。
2、美国政府宏观调控经济的目标体系。美国政府宏观经济的干预和调控有：
经济增长：充分就业：物价稳定：收支平衡四个主要目标，并且强调四者之间的总体
协调，形成了明确的目标体系：(1)追求经济的稳定增长。由于受30年代大危机阴
影的影响，从罗斯福政府直到里根政府以前的历届政府，都将刺激复苏和增长作为
宏观调控经济的首选目标。(2)追求就业的充分保障。过低的失业率也如经济增长
过热那样，会增加通货膨胀的压力。当失业率低于一定的极限点，则会因为劳动力
价格过高，形成成本拉动性通货膨胀。结论认为，失业率在极限点以上，通货膨胀压
力小，反之，通货膨胀压力加大。(3)追求物价的相对适度。美国经济经过大危机
和大萧条越来越觉得保持物价相对稳定、防止通货膨胀的重要。(4)追求收支的大
体平衡实现国际收支平衡，是宏观调控经济的重要目标之一。
3、美国政府宏观调控经济的调节机制。综观美国政府半个多世纪对经济进行
调控和干预的历史发展，不同时期、不同的总统所采取的政策措施不尽相同，甚至
加入WTO后政府经济行规范
完全不同，但究其共性而言，美国政府的宏观调控借助了有系统的调节机制。(1)财
政调节机制是政府干预经济生活，调节各种经济关系的有力手段。美国政府的财政
调节机制依靠开支与税收两个车轮运行，一般方法是，在经济萧条时期，政府通过
增加财政支出，刺激有效需求的增加。在经济膨胀时期，政府通过压缩政府支出，增
加税收的紧缩性财政政策，抑制总需求，保持经济稳定增长。(2)货币政策是美国政
府实施宏观调节的另一个重要手段。80年代前后，美国宏观调控经济的侧重点不一
样，前者主要依靠财政政策手段，把货币政策作为补充。后者为治理通货膨胀采用
了货币主义所主张的控制货币供给总量的“紧货币”政策。在90年代初经济衰退
中，货币政策又转向适度放松，成为反危机的最主要手段。””(3)产业扶持机制。
美国政府的产业扶持调节机制，可以分为三种：一是扶持政策调节。如政府资助修
建交通运输网络，政府通过否定劳务服务合同来弥补部分行业的劳动收入。二是激
励政策调节。如政府通过税收照顾来实现节约能源目标，对小企业的适当照顾性贷
款，政府对企业新的信贷优惠政策等。三是管制性政策调节。如政府对航空运输等
垄断性行业的价格管制，政府实施农业体制计划来防止农产品过剩等。(4)法制规
范机制。美国市场经济是高度自由化的市场经济，但美国政府经常颁布法律和强化
行政法规监督来规范市场行为，保持市场有序竞争，为实现宏观调控经济目标提
供法制保证。
4、美国政府宏观调控经济的决策特点：(1)货币决策系统的独立性。在美国
宏观调控经济的过程中，政府采取什么货币政策由专门机构决定。(2)财政决策程
序的二元性。美国的财政政策特别是财政预算支出计划。必须经国会讨论通过才能
实施。(3)总统决策智囊的多维性。在美国三权分立的政治体制下，调节宏观经济
的指挥权掌握在总统手中，但决策是智囊的综合结晶。(4)调控决策监督的广泛性。
4．1．2 日本的国家主导型的市场经济条件下的政府决策行为
二战后的日本经济得以高速发展，首要原因是实行了市场经济体制的改革，
充分发挥了市场的活力。但是，作为一个落后国家，要实行赶超型的现代化，仅
仅依靠市场机制的自发作用，不仅道路曲折，资源浪费大，而且时间长。为此，
日本政府充分利用后发达国家的长处，积极借鉴发达市场经济国家的经验，密切
结合本国实际，对于“看准了的事”通过政府介入来努力办它。这就是所谓的有
日本特色的市场经济模式一一以市场为基础的政府导向型的市场经济模式。
日本政府对经济的干预也有其自身的特色，其主旨是：指明经济的趋势，确
立发展目标，表明政府的意图，为企业提供决策的信号和方向，协调各种利益关
系和各界的认识，避免市场经济本身的盲目性与自发性。正因如此，日本通产省
把政府主导型的市场经济称为“计划诱导型的市场经济模式”。日本政府这种诱导
4．发达国家或地区政府干预经济的借鉴
型计划具有如下特点：(1)它根据各个时期的经济面临和将要面临的重大问题来
制定，并提出相应的课题和解决的措施：(2)应用一系列科学的计划方法保证了
计划的严谨性和科学性，阻止了政府随心所欲的感情用事：(3)计划的作用和功
能随着经济的发展不断调整；(4)加强对计划的教育和政企乃至全民对计划的认
识，使它们自觉地执行计划；(5)计划中表明政府的经济方向和预测，对企业有
较高的参考价值，为各自独立地进行决策的企业提供了参照；(6)政府通常以官
助民办的行业组织和民间团体作为它与企业界联系的纽带，帮助政府对企业实行
“行政指导”，为政府计划的实行起桥梁作用。
日本政府对宏观经济的调节主要用财政政策、金融政策和产业政策。财政政
策可分为税收政策，政府支出政策和公债政策等，它们通常不是独立地，而是相
互配套地使用，从而对经济运行形成一种合围之势。日本市场经济中的金融是一
种典型的政策性金融体制，政府使用会融手段作为调节经济的有力措施，其中又
采用“窗口指导”、官定利率和公开市场业务，同时还用“政策性金融”作为这种
手段的强化，从而形成日本金融政策的特色。
日本的产业政策与其它市场经济国家的不同之处是，侧重点在产业结构政策
上，其主要作用是干预资源在产业间的配置和实现产业结构转换的目标，它较多
地带有微观经济的性质，并微观到产业的层次。日本的产业政策是世界上公认的
最为系统、成功的产业政策，归纳起来具有如下显著特点：(1)政府确立产业目
标，通产省通过与财政部协商提供一揽子综合支持措施，如金融、税收、折旧等
的优惠：(2)政府仅提供各公司能按政府导向运行的刺激，并不取代企业家和市
场的作用；(3)十分注重既让所扶植的产业具有一个竞争的环境，又使该产业中
的企业能够具有有效的规模经济：(4)产业政策作用的发挥并不是英明的政府纠
正了短视的企业家，而是政府顺应了企业家的意愿。【l”
4．1．3法国计划指导的市场经济条件下的政府决策行为
法国是欧洲最大的国家之一，是世界上具有行政市场的典型大国之一。它是
西欧主要资本主义国家中实行有明确规定的国家经济和社会计划纲领的典型混合
式市场经济国家。其特点是：国有部门和私有部门同时并存；计划指导和市场机
制互为补充；国家调控和自由竞争相辅相成：讲究效率又谋求平等；主张贸易自
由又保护本国市场：市场体系、市场机制、保障体制、宏观调控手段和微观操作
均已达到了成熟程度，并还在自我完善。法国特色的市场经济模式是法国传统文
化和现代经济理论相结合的产物。
法国政府用它的指导性计划经济为每一阶段的经济发展制定蓝图，以克服自
由放纵和计划指导性模式两种经济模式的最大缺点，在这种指导性作用下，法国
加入WTO后政府经济行规范
经济可以比无计划的市场经济更能减少资源使用中的浪费，在配置资源时，又比
命令型集中计划经济更依赖于价格机制，尽管没有公然的强制命令，法国政府却
能够按照计划目标对资源配置实施重大影响。法国政府的决策行为主要是从长期
的观点来考虑的，一般是设计一个长达20年的计划，其目的是促进工业化，推动
科学研究与技术的发展，强化政府外贸模式，改革教育制度，使政府对经济的决
策现代化。法闭政府铀：劳动力市场和资本市场巾起着重要作用，政府是⋯‘个非常
性的雇主，它有足够力量左右工资水平。法国政府能够对整个国家银行事务施加
重大影响，法国的国有银行控制着整个银行体系。
正是这种成功的政府决策行为，导致了法国在欧洲国家中起着越来越明显的
主导作用。法国计划指导性的市场经济体制取得了很大的成绩，它提供了确定国
家经济和社会优先事项与评价这些优先事项长期变化结果的方法，改变了法国的
权力机构，使国家的各个经济利益集团更充分的参与计划过程并做很多工作，有
力的分析和评估国家优先事项，从而使法国在解决自己在长期发展中所面临的最
迫切的问题时，处于有利的地位，因此它取得了很大的经济实绩。但它也存在一
些不足，如过分的强调经济增长，对改善老百姓的生活方式没有给予足够的重视，
导致了法国在住宅、客运、教育设施、电信、城市更新和环境保护等方面仍处于
严重不足的状态，各地区的人均收入和文化教育条件千差万别，参差不齐，导致
个别地区明显落后。
4．2韩国、新加坡和台湾地区的政府经济行为分析
4．2．1韩国的国家干预与自由经营
韩国在第二次世界大战以前，处于日本帝国主义的殖民统治下，基本上没有
什么民族工业，没有经历过内部的原始积累过程，而且，土地资源缺乏，国内市
场狭小，尽管战后获得美国的大量经济援助，直到60年代初还相当落后。从60
年代中期起，韩国政府制定了一系列比较符合实际的政策，步入了经济高速发展
的轨道。
1、发展外向型经济。韩国的经济发展经历了三个阶段：第一个阶段是战后经
济恢复时期和实行“进口交替”政策。1953年朝鲜战争结束后，韩国实行以消费
品工业为主带动生产工业的进口替代战略，发展内向型经济，为经济复兴建立了
一定工业基础。第二个阶段是60年代和70年代实行出口导向战略，发展外向型
经济的第一个时期。1960年，韩国政府着手制定01,贸引进促进法》，开始走上以
“出口导向”为特征的外向型经济发展道路。第三个阶段是80年代发展外向型经
济的第三个时期。在这一时期，重点是加速国际化和发展高技术工业。“”
4．发达国家或地区政府干预经济的借鉴
韩国政府在发展外向型经济中在以下两个方面是成功的，一是利用外资特别
是外债方面，其成功的奥秘在于：(1)贷款权高度集中于政府之手，以政府贷款
为主，私人贷款为辅：(2)借债目的是为了发展生产，而不是用于消费，60％的借
款用于基础设施建设；(3)借款用于最急需的项目，即绝大部分用于出口企业的
设备投资和原材料的输入，尤其是注重引进技术，推动技术革新。另一个是促进
对外贸易方面。韩国发展外向型经济中心是促进出口，为了扩大出口，从微观和
宏观方面采取了种种切实可行的措施。
2、财政金融政策。韩国在推进外向型经济发展中，充分发挥了政府的财政金
融政策对经济的调节和干预作用，而且政府对金融企业和金融资产的占有是实行
有效的调节和干预的基础。政府主要采取了以下的财政金融政策：(1)改革财政
税收制度，减少对公营企业的补贴，为了刺激投资，采取减税措施，对私人企业
的科研投资，给予减免税优惠。(2)适度控制货币发行量。政府根据经济的计划
增长率、预期通货膨胀率和预期货币流通速度，确定目标货币增长率。(3)利用
利率政策动员储蓄，刺激投资，政府规定中央银行各种金融机构的最高利率，面
由以商业银行为成员组成的银行家协会决定实际利率。(4)控制信用规模。政府
把存款准备金制度和公开市场业务作为实行金融发展的工具以期在宏观上控制信
用规模。(5)外汇管制，政府根据不同时期促进出口的需要，对汇率进行调整。
3、政府对产业的扶助。韩国政府对重点产业的扶持，一般是通过给具有发展
前景的大企业输血来实现的，得到政府优惠和资金支持的是发展方向符合国家产
业政策的大企业。因此，可以说，在韩国迅速工业化的同时，也是私人企业集团
迅速成长起来的时候。例如，最引人注目是造船业，本不存在比较优势，在60年
代，主要生产小型的近海船只和拖网渔船，年造船吨位仅20吨。在这个时期政府
拟定了一个宏伟的造船计划，即利用世界石油贸易的繁荣大力建造油轮，1976年
造船量达到70万吨，而到1983年竟激增到400万吨，已超过除日本以外世界上
所有的造船对手。如果说，1973年瑞典的造船量是韩国的230倍，那么，1983年
韩国的造船量却是瑞典的5倍。
总的说来，韩国政府对经济进行了广泛的干预和调节，才能使得经济迅速发
展。在60年代和70年代，国家主宰了经济增长的整个过程，政府开支占到国民
生产总值的1／5-1／4,公共投资占全国总投资的40％左右，公共储蓄也占到总储
蓄的1／5—1／3再加上中央银行和国营经济部门。国家控制了总投资的2／3韩国国
家干预的特点是“政府主导型”的宏观调节，政府具有强大的行政职能，国家除
了对国有企业进行直接控制外，还采取以下措施，对全国经济进行调节和控制：
a)计划指导。韩国的经济企划院是政府干预经济的重要综合经济部门，在韩
国工业化过程中发挥了出谋划策，组织实施的重要作用。
加入WTO后政府经济行规范
b)有法可依。在开展全国性经济活动之前，一般都先由政府制定有关法律，
而后推动经济发展，根据经济发展需要，不断制定新法和修定旧法，法律关系日
臻完备，使各项经济活动有法可依。
C)利用经济杠杆。如利率政策，税收政策，货币政策等对经济实行间接调节。
4．2．2新加坡市场经济动作与政府调控
1、新加坡的市场经济运作。新加坡自从1959年自治后，其经济发展大致经
历了四个主要阶段，同时政府也相应采取了不同的发展战略。第一阶段是发展劳
动密集型进口替代工业的阶段。自治前的新加坡经济主要以转口贸易为主．自治
后新加坡政府为了摆脱经济困境，实现工业化，明确新加坡经济发展的基本战略，
鼓励私人资本在新加坡开设工业，而政府的任务则是创造适宜的基础设施和诱导
私人企业，以及对新加坡工业发展提供保护政策。第二阶段是建立出口主导型经
济体系。新政府认为仅靠囡内市场无法提供工业发展的各种生产要素，要生存发
展，就要到国际市场上去寻找资源和市场。他们利用当时西方发达国家经济繁荣
的有利时机，发挥自身的地理位置优势，和初具规模的良好基础设施，以及较高
的劳动力素质，实行出口主导型战略，把新加坡的工业产品打进国际市场。第三
阶段是实施第二次工业革命，增强国际竞争力。70年代后期，西方发达国家经济
处于萎缩、滞胀状态，新加坡劳动密集型为主的工业制成品受到发展中国家更加
低廉的劳动成本的竞争。在这种情况下新加坡政府于1979年对经济结构进行了大
规模的第二次改革，使新加坡的经济转移到先进的科学技术上来。第四阶段是向
海外发展的成长阶段。进入90年代以后，新加坡国内市场发展已趋于饱和，因此，
新加坡提出向海外发展的战略方针，一是加强与东南亚国家的合作；二是增加海
外投资；三是进一步把新加坡发展成为世界性的商业和金融中心。
2、新加坡的政府调控。新加坡是个实行市场经济的国家，但在其经济发展进
程中，政府的主导和推动作用却十分突出。50年代末，新加坡政府摆脱殖民统治
后，经济十分落后，工商业几乎是空白，私营经济无法在经济活动中发挥主导作
用。对此，新加坡政府从本国实际出发，大胆运用政府的力量，组织和推进市场
的发育。逐步建立和完善了现代化的市场体系，并且通过政府的财力，直接参与
产业结构调整。新加坡政府不仅制定了一系列经济政策，通过法律规范和限制国
际经济势力在新加坡的活动，而且直接出面组织各种经济活动，提高新加坡自身
的竞争能力。
新加坡政府直接参与经济活动最重要和最具有特殊意义的是中央公积金制度
和法定机构制度。新加坡的中央公积金制度设立于1955年7月，其实质是以法律
形式建立强制性储备制度。该项制度规定，除了实行退休金制度的高级公务人员，
4．发达国家或地区政府干预经济的借鉴
其他新加坡就业人员必须按工资收入的一定比例，由雇主和雇员分别向中央公积
金局缴纳公积金，作为雇员退休以后的收入和生活保障。实行中央公积金制度，
使新加坡人不仅可以在退休之后得到基本的生活保障，而且可以利用公积金买房、
支付医疗费用、资助子女上学等，少数资金也可以用于投资。这实际上是新加坡
政府强制性地为每个新加坡居民开办了退休金储蓄，使居民收入的40％由政府为居
民作支出的安排。这样就带来一系列的好处，首先是有了中央公积金制度，使新
加坡不必通过财政预算支付巨额的社会保障费用，让居民自己承担了更多的负担，
大大减轻了国家财政的负担：通过中央公积金制度，大大限制了居民的即期消费，
将居民收入中的很大一部分可能用于消费的资金，转化为积累资金。
其次是新加坡的法定机构制度。新加坡政府领导的机构分为两类，一类是政
府挂钩企业，其资产以国有资产为主，其领导由政府委派；另一类法定机构，属
于公共行政机构，但与行政机构又有一定区别。它是在特定立法下设立的官方自
主机构；负责法律赋予的行政职能，但不享有政府部门在法律范围所享有的特权
和豁免权，只是政府参与管理的一种形式。法定机构根据不同时期的不同需要由
国会通过法令设立，在法令中特别规定了该法定机构成立的原因、职能和权力。
因此，与私人部门和其它公共企业不同，它属于半政府机构。然而，在提供社会
产品和劳务方面，不象政府部门那样，往往受到过度的集中管制和管理约束。新
加坡法定机构的主要职责包括：基础设施和重要设施的发展、居民住宅与市区建
设、教育事业的发展、推进金融业的发展等等。从行政机构与法定机构管理形式
看，行政机构侧重于制定法规和处理例行事务；而法定机构主要偏重于执行和贯
彻经济和社会发展计划。
4．2．3台湾地区的市场经济与政府调控
1、台湾的市场经济动运作。纵观台湾经济增长轨迹，基本经历了大致以下几
个发展阶段：第一个阶段是经济恢复时期(1949年一1952年)，这个阶段的重点
是大力发展农业；第二个阶段是进口替代时期(1953年一1960年)。以上两个阶
段是发展内向型经济时期，与之相适应，采取了进口管制、保护关税、多层次汇
率等内向型贸易和金融政策。第三阶段是出口扩张时期(1961年一1970年)，经
过进口替代期间的发展，台湾省内的需求不少方面趋于饱和，并积累了一定的资
本和管理经验，转向外向型经济发展的条件已经成熟。因此，台湾当局着手从替
代进口工业转为促进出口工业化；第四个阶段是重工业发展时期(1971年一1980
年)：第五个阶段是科技导向时期(从1981年至今)，在这个时期内，科技密集型
产业，如电子、机械加工等得到较快的发展。从总体上看，台湾政府的经济体制
改革大体体现在以下几个方面：促进贸易自由化，继续降低进口关税率，并逐步
加入WTO后政府经济行规范
放宽进口商品及地区管制，增强进出口商品签证项目，并逐步取消签证。在外汇
金融方面，一是打破外汇禁区，对外汇管理和使用作适度的放宽；二是推动以利
率自由化为中心的金融体制改革，全部废除以往由“中央银行”通过行政程序官
定利率的管制办法，扩大各专业银行的企业自主权；三是健全货币市场，提高其
调控资金的功能；四是推进金融业务国际化，放宽外国银行在台湾的营业限制，
并开放台湾银行设立海外分行。在财税方面，财政政策拟转向兼具促进和稳定经
济发展作用的功能财政。在产业方面，重新调整台湾当局与民间企业的角色。当
局的作用着重致力于整个经济环境的改善，充分发挥民间企业的活力。
2、台湾的宏观调控。为了保证经济发展，台湾当局逐步完善和实行宏观调控
的措施，调控手段大致分为两大方面：利用制定经济发展计划，进行目标干预；
运用各种经济杠杆，进行间接的宏观调控。台湾当局制定经济计划的目的，是以
公营企业计划为中心的，通过各种干预，诱导私人企业有计划的发展。为此，他
们从50年代到70年代，先后实行了六期“四年经济建设计划”和一期“六年经
济建设计划”，各个时期的经济建设根据当时的需要和问题，都确定了具体目标和
任务。台湾当局始终将抑制通货膨胀作为宏观经济调控的首要目标，围绕这一目
标采取了一系列措施。按照不同时期经济发展的需要建立台湾当局与企业的关系
模式。台湾当局对公营和民营两种所有制企业建立不同的关系：通过直接投资、
信用分配、指令性计划等，直接控制公营企业；通过信用、外汇和包产包销等手
段，引导民营企业的发展方向；通过控制货币以控制总需求，同时，根据“货币
供给额增长率=国民生产总值增长率+批发物价上涨率+其它经济因素变量”的
关系，一般将货币供给额控制在国民生产总值增长率的1．5倍左右。这样，既可
满足经济发展对资金的需求，又可减少通货膨胀的诱因。
在由统制经济向宏观调控的市场经济转化过程中，台湾当局进行的价格体制
改革起了催化剂的作用，并完善了市场协调的作用。以外汇贸易改革为中心，改
革价格体制，建立健全商品市场。通过调整外汇价格，基本理顺整个商品价格，
对加强市场协调产生了良好的影响；以投资体制调整为中心。改革金融体制，一建
立健全资金市场。首先改进金融机构建设，增设集资、储赘功能蒋其次是建立健
全资金市场，发挥市场机制对资金的调节作用。运用法律等措施。1培育证券市场，
建立信托投资公司，进一步完善对中长期资金的市场调节。同时，还成立了外汇
市场，由外汇交易中根据供需情况议定每日汇率。
从上可以看出，不同类型的国家政府干预经济的方式不同，大体可以分为经
济性调节和非经济性调节。经济性调节是指市场在引导整个经济和企业活动中起
主导作用，通过货币政策和财政金融政策调节经济运行，政府的作用被限制在最
小的范围内。非经济性调节是指制定各种法律法规和计划等对经济进行调节，其
4．发达国家或地区政府干预经济的借鉴
中政府干预的痕迹很明显。这两种调节方式都是为了克服市场失灵和弥补市场机
制和缺陷，从而使政府介入经济运行。这些国家的经验应该在以下几个方面对我
国有启发意义：
第一、经济性调节始终占主导地位。经济性调节美、日、法等发达国家广为
运用，它主要包括财政税收调节和货币金融调节，突出体现在政府通过财税手段
对国民收入进行大范围的再分配，通过货币政策和金融手段，对宏观经济进行调
节和控制。
第二、非经济性调节不可或缺。后发展国家非经济性调节不仅运用于公共和
社会领域以弥补市场失灵，而且在经济领域也发挥很大的作用。例如，韩国、新
加坡、台湾等制定各种发展计划、产业政策和优先扶持或鼓励某些行业的发展。
冈为非经济性调节手段具有超前性、变动性、开放性和弹性等特点，冈而不同的
国家在不同的时期非经济性调节都有所不同。但是政府在非经济性调节中主要起
的作用有：一是市场经济的“裁判员”：二是经济发展的“导向职能”；三是公共
事业的支柱力量。
第三、经济性调节和非经济性调节相互结合。由于各国宏观经济调节的目标
和共性，经济性调节和非经济性调节往往共同作用，两种调节相辅相成：一是两
者的强制性。经济性的调节手段，诸如财政和金融调节，在发达国家通常有立法
保障和执行机制；作为非经济性调节的法律手段，从一定意义上说，也是一种强
制方式，比如，假定公民偷税漏税就要受到法律的惩罚。二是两者的指导性。经
济性调节和非经济性调节的各种方式，从某种意义上说都是某种政策性的调控，
国家通过颁布政策和各种指令进行指导，但往往有别于简单的行政命令方式。“”
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5．加入WTO后政府经济职能转换
WTO是以市场经济为基础的，WTO原则的实质是强化市场机制对全球资源配置
的基础性作用。开放市场不仅仅意味着国内企业要参与国际竞争，更意味着政府
要参与国际竞争。在国际竞争的市场上，各国政府无疑都会竭力维护本国的经济
利益。以往维护国家经济利益主要依靠设立贸易与投资壁垒等手段，支持本国企
业占领国外市场，同时保护国内市场免受竞争对手的侵蚀。在企业跨国投资活动
越来越频繁的今天，这些保护手段的作用与影响力越来越弱。随着国际化的趋势
不断深化，世界上越来越多的国家享受到国际分工的好处，吸引境外投资成为开
放国内市场的主要手段。相应的，维护国家经济利益的手段也由过去的以贸易和
投资壁垒为主，逐步转变为以改善投资环境、降低交易成本和增强“本土”各种
类型企业的竞争力为主。
种种事实表明，在新的历史条件下，越来越多的国家政府意识到，创造与维
护一个有效率的市场比产业政策更重要。政府对市场的过度干预，将对市场机制
造成扭曲和损害，降低资源配置的效率，有可能收得一时之效，但从中长期来看
将降低本国的经济竞争力。“”中国政府发挥作用的基点，应当从对资源配置的直
接干预，转向使市场起作用，通过市场力量提高资源配置的效率，增强本国经济
的竞争力。因此， 加入WTO后，中国政府应该顺应世界经济发展潮流，按WTO规
则办事，转变政府职能。
5．1 政府在微观经济活动中的职能转变
现代市场经济中政府的作用，并不像一般认为的那样，只在宏观经济领域起
作用，实际上，在微观规则方面的作用也是不可少甚至是不可或缺的。
5．1．1企业制度创新与政府干预
自由企业制度。所谓自由企业制度是指个人可以自由地创办和经营企业，企
业有充分经营自主权，可以自由地选择和确定生产什么、生产多少和怎样生产，
以及采取何种营销策略、各种生产要素价格如何确定等，当然，企业也要白担风
险，自负盈亏。“91与生产者相对，市场上的消费者或商品的需求者，也是自由的，
他们根据自己的利益自主选择可接受其价格的商品，自主决定消费的数量。作为
生产要素的劳动力，也是通过市场自由择业，找到其适宜的岗位。在这种制度下，
独立的生产者和消费者的经济活动对社会经济生活起决定作用。但这并不是说，
政府就不起作用或是其作用是可有可无的。事实上政府仍然可以在一定程度上、
一定范围内干预调节经济。对微观经济主体的企业特别是私有企业来说，政府应
5．加入WTO后政府经济职能转换
该以一个裁判员和服务员的角色对微观经济主体发生影响，政府要为企业的
生产经营活动创造良好的外部环境。
第一、维护企业之间的竞争，推进企业间的合作。应该说在市场经济中企业
间的竞争是无处不在的，政府在维护竞争秩序上承担相应的责任也是职责所在；
而企业间的合作，特别是私有制企业之间的合作，则是相对困难的，政府要在这
方面有所作为需要付出更多的努力，政府在这方面应该发挥中间人的协调作用，
为不同企业之间的合作牵线搭桥。
第二、为企业提供信息。这也是一般市场经济国家经济职能的很重要的一方
面。政府应起着信息库的作用，不但可以向企业提供国内外经济发展的一般态势
信息，而且能提供一些专业性很强的技术资料，各种统计资料应是公开的为企业
服务的。另一方面由政府提供的信息中很重要的一部分是车家的经济发展计划，
通过公布这些计划来向经济界和国民昭示国家在发展方面的大政方针，以使整个
国民经济向既定的方向发展。
第三、政府应该制定相应的小企业促进法，对小企业的问题从法律上予以关
注，通过这项立法及相应的措施来实现对小企业的扶植，同时成立小企业管理局。
这些法律和机构的职能就是扶助小企业，使其能在市场经济中存在和发挥应有的
作用。小企业局的职能大体有以下一些：反映小企业的要求，维护小企业的利益；
给小企业以资金帮助；为小企业提供一些管理方面的服务，如咨询、培训等；帮
助小企业在政府购买中获得“公平份额”；减轻小企业的负担，鼓励其发展创新。
在经济体制中，企业始终是主体，起基础性和主导性作用，政府只是起辅助
性和服务性的作用。基本的原则是：企业能做到并能做好的事，政府就不进行干
预只有企业不能做或不愿做的事，才属于无政府的经济职能，才属于政府的经济
职能的范围。
5．1．2垄断的干预
经济学理论认为，市场经济是一种有效率的资源配置方式，而市场经济的正
常运行，又与有效竞争是分不开的，垄断在自由竞争中产生，却是对有效竞争、
公平竞争的限制和破坏，在市场经济中有垄断产生的基础，又必须对垄断加以控
制、调节，使其对有效竞争的损失达到最小。垄断是市场经济运行中必然产生的
一种缺损，而对这种市场经济缺损的修补，只能是国家的事，或者说国家的职能
之一就是对垄断这种市场经济中产生的不可或缺的缺陷进行处理和校正。咖1
打破行政性垄断，推进市场竞争。放开民营经济的市场准入是打破行政性垄
断的一种有效的方式，考虑到中国入世后的现实压力与挑战，及早地开放市场准入
政策，将会使民营经济在国际竞争中处于有利的竞争地位。在这方面，应突破以
加入WTO后政府经济行规范
往那种所谓··战略性”、“重要性”、“公益性”等笼统的产业划分的局限，只要是
竞争性和盈利性领域都应对非国有经济开放。即使在传统上被视为必须由国家垄
断的某些行业，也应楸W实际情况刈垄断的层次、范田和环1y做出充分沦证，将
能够市场化经营的部分进行必要的分解或剥离。
开放市场，产业重组与产权重组相结合，实现基础领域投资主体的转换。加
入WTO，给我国基础领域各产业自我调整和发展的时间已经十分有限。应当有强烈
的紧迫感，抓紧今后的两三年，促进基础领域改革，实现可竞争环节与不可竞争
环节的适度分离，打破垄断、引入竞争要与引入非国有投资主体并重。要清理和
修改现行对非国有经济的歧视政策，创造公平竞争的政策环境。采取相关配套政
策，为非国有经济的直接融资和间接融资创造便利条件。政府要利用财政贴息和
建立投资担保基金为非国有企业投资基础设施提供融资便利。
重构与开放经济相适应的政府管制体制。随着基础领域垄断体制的破除，单
纯依靠政府的行政协调已无法适应新的形势需要。要加快立法进程，尽快建立一
套清晰透明、规范市场运作、符合国际惯例的“游戏规则”。要尽快制定我国的《反
垄断法》。要将破除行政垄断，引入市场竞争作为立法的主要内容。同时要完善《反
不正当竞争法》，特别要反对地方和部门保护势力设置的地区壁垒和行政壁垒
5．1．3加快对国有企业的改革
对国有企业的改革一直困扰着中国经济的发展，加入WTO后，如何加快对国
有企业改革显得尤为重要，具体来讲可以从以下几个方面着手：
1、国有资本的市场化配置。一是要加快国有企业的股份制改造步伐，以股份
制、股份合作制作为公有制的主要实现形式，把国有企业尽快改制为规范的现代
公司制企业。二是要充分发挥产权交易所的功能，创造条件着力建设区域性资本
市场，疏通资本进入和退出的渠道，促进国有资本向优势企业和增值能力最大的
产业领域转移，为企业兼并、重组和联合创造条件。三是要利用国家设立二板市
场的机遇在争取科技型企业上市上有大的作为，同时充分利用已上市公司的“壳”
资源，注入优良资产，增大上市资本的流通规模，增强资本的流动性，促进资本
配置市场化水平的提高。
2、技术要素的市场化配置。一是完善现有的技术市场，并可考虑在互联网上
建设虚拟技术市场，充分发挥其技术交易和信息中心的功能，吸引全国范围的技
术成果进场，为本地企业技术要素的市场化配置奠定基础。二是要推进科研机构
与生产企业的融合。把各类科研机构(包括企业技术中心)全面推向市场，把一
批有市场活力的科研机构改造成市场龙头，推进科研机构与各类企业的融合。三
是要加强建立产学研结合体制。针对地市以下研究开发能力薄弱的现状，加紧与
5．加入WTO后政府经济职能转换
外地大学等科研机构的联合，利用外部智力，通过新技术要素的注入，促进产业
结构的升级与产品结构的优化。
3、管理要素的市场化配置。一是要建立国有资产所有权代表的市场选拔机制，
将党管干部原则与市场选拔机制有机统一起来。国有资产所有权代表，一律由国
有资产管理委员会面向社会公开招聘，变“相马”为“赛马”，由专家委员会评定
人选，由国有资产管理委员会考核决定聘任，以提高国有资产管理者的整体素质。
二是要加快经营管理人才市场建设。我国加入WTO后，必须尽快建立起一支面向
全国胸怀世界的经营管理人才‘队伍，国有企业才可能在全球范围的市场竞争中发
展壮大，才有可能实现国有资本的不断扩张。三是建立经营管理人才的激励与约
束机制。经营管理人才的业绩评价由聘任机构负责，其报酬亦应由聘任机构依据
其贡献确定。国有资产管理委员会要按照与国有资产所有者代表同样的选拔程序
和机制，选拔并派出与其平行的财务总监，在国有企业建立决策者、执行者与监
督者三者互相监督的制约机制。
4、实行全面的对内开放，取消对非国有经济的歧视和限制，实现对非国有经
济的国民待遇。目前，在制约非国有经济发展的因素中，体制性的制约是最主要
的原因。必须为非国有经济的进一步发展创造良好的环境，在市场准入、筹资融
资、外贸经营权、土地征用、技术人才招聘等方面，对各种所有制企业一视同仁。
5．1．4建立新型农村财产关系
农业是国民经济的基础部门，农村市场化改革是建立完善社会主义市场经济
体制的重要组成部分。加快农村改革，实现农产品、土地等生产要素的市场化，
农村城镇化进程，加速农业生产经营组织的创新，是我国农业发展的根本出路。
在赋予农民长期而有保障的土地使用权的基础上，创造条件实现土地使用权
的资本化，建立农村土地流转市场。加快农地制度创新，实现农地使用权的长期
化、资本化和市场化：首先，要赋予农民土地的长期使用权，并授予农民对所承
包土地的转让、抵押、入股等处置权。农地使用权的长期化是农村土地资本化与
市场化的前提条件。
要加快培育农村土地交易市场。政府应在确保农民土地使用权的前提下大力
推动培育农村士地流转市场，在市场准入、交易程序、权利义务、合同格式等方
面做出明确规定。
要对农民的各项土地权益提供法律保障。国家应尽快建立对农民土地使用权
的法律保障体系，除法律另有规定外，任何一级政府和组织不得侵犯农民的土地
权益，不得干预农民依法行使自己的各项权利。
深化流通体制改革，提高农产品市场化。一是要打破国内粮棉油国家垄断的
加入WTO后政府经济行规范
购销体制，让有条件的非国有企业逐步进入，同时要放开价格管制，利用市场价
格引导农民调整牛产结构：二是改革农产品进出口贸易体制，扶持一批产业化经
营的农产品出口企业，鼓励大型企业进入农产品出口领域；三是对大宗农产品流
通体制进行改革和完善，打破地区封锁和垄断，减少农产品流通的中间环节，以
降低成本，并建设好农产品集散、配送、储藏、拍卖及营销信息系统；四是以产
地批发市场为龙头，建立健全农产品市场体系。
加快农村生产经营组织制度创新与农业产业化进程。第一，鼓励农民以土地
入股、劳动力入股，大力发展公司加农户、产学研相结合、产加销一体化的农业
产业化组织，提高我国土地规模化经营以及农户的市场组织化程度。培育一批抗
风险能力强的农业企业，大胆进行生产组织创新，增强抵御外国大型农业公司冲
击的能力：第二，大力培育发展农业生产及服务合作社与农业协会等组织，为农
户的生产、经营提供社会化服务。政府应该为各种农业合作组织的建立和运作给
予必要的便利，给予一定的财政支持；第三，重塑乡、村两级政府组织，发挥其
作为集体经济的组织功能，为农户创造一个良好的经营环境。
5．2政府在宏观经济中的职能转变
宏观经济学的研究对象是社会经济生活中的经济总量，如市场的总供给量和
总需求、流通中的货币总量、就业水平等。在现代市场经济中对这些经济总量的
控制和调节越来越重要，它已不是可有可无而是必须存在的、经常性的经济活动。
对经济总量调节，除了政府之外，有些社会组织和团体也能承担一定的任务，但
宏观经济调节与控制的主体应该说是政府，特别是中央政府，只有政府才有相应
的手段和权威来进行这种调节。宏观调控目标除对经济总量平衡和增长进行管理
外，还包括对经济结构进行全局性、战略性调整，但这种调整应按市场经济规律办
事，应以发挥市场的基础性作用为前提。宏观调控是现代市场经济条件下的一种必
不可少的公共需要，其一般目标是在为微观经济主体创造良好宏观环境的基础上，
通过计划、财政和货币政策等手段控制通货膨胀和通货紧缩，实现较充分的就业和
相对公平，保证经济总量平衡和增长。
5．2．1 财政政策
财政本是最古老的国家经济行为，自从有了国家，也就有了要维持国家机器
运转的财政，但在现代市场经济中财政的作用，已远远超出了维持国家机器运转
的职能，有了许多新的功能。因此有人主张，以往的财政学已不能概括现代政府
财政经济活动和作用的全貌，而主张用公共经济学来扩大财政学研究的领域。
在当代发达市场经济中财政的作用大体有三个：一是资源配置，即通过财政
5．／'JllA,WTO后政府经济职能转换
的收入和支出活动，将各种经济资源在社会范围内进行分配和再分配；二是分配
功能，财政是国民收入分配和再分配的手段，可以通过这种分配来调节社会经济
关系；三是稳定社会经济的作用。财政政策的运用，能为实现宏观经济的四大目
标服务，帮助实现经济增长、扩大就业、稳定物价和国际收支平衡，从而使社会
经济生活得以稳定运行。中国加入WTO后，政府应灵活运用财政政策来调节宏观
经济运行。
财政收支应进行分级管理，分为中央和地方两级，使其各负其责、分工负责、
相互协调和配合。在明确事权的基础上，划分财政收入来源，以保证相应职能的
履行，制定相应的法律明确规定各级政府的职责。中央政府主要负责国防、对外
关系、全国性的福利事业和其它全国开支；地方政府则主要负责本地的福利事业，
如初级教育、治安、消防等公共开支。
财政行为主要分为政府的收入和支出两大部分，政府的收入主要来自各种税
收，而支出则大体包括政府的公共工程支出、政府购买和转移支付等三个方面。
财政政策即通过这些政府的活动来影响和调节宏观经济活动，达到规定的宏观经
济目标。比如，在经济不景气、有效需求不足、市场疲软的时候，私人企业不愿
投资，开工不足，失业增加，这时政府就通过扩张性的财政政策来刺激经济，比
如举办公共工程以解决一些劳动就业问题，通过政府购买使得一些私人企业能有
活干有收入得以维持，或是通过补贴等转移支出形式来刺激经济焕发活力，当然
也可以减税来刺激私人投资从而使生产得以发展，经济得以复苏。在经济过热的
时候，为防止高峰后的低谷和经济周期振荡过于剧烈，政府则采取紧缩性财政政
策，比如增税、减少政府开支等措施，以此来抑制物价上升、需求过大和经济过
热。
首先从财政收入看，由于现代生活中政府所担负的经济职能越来越多，需要
花钱的地方和花钱的数量不断上升，使得想方设法增加财政收入成为政府行为的
主题，这可以通过以下两个方式来实现：一是增加个人所得税收入，这一方面通
过提高税率来实现，另一方面则是通过扩大税基来完成，即提高个人所得税的起
征点，从而使政府获得更多的财政收入。二是开征社会保险税，即设立和增加工
薪税，用于社会保险计划。政府可以通过组织和调节财政收入来调节经济关系，
实现某些宏观经济目标：一是通过税种设置、税率变化，调节不同人群的收支比
例关系，达到调节消费、储蓄和投资，刺激经济发展，反经济危机和周期的目的；
二是通过降低公司所得税和实行加速折旧制度。来刺激企业投资，这又是从生产
的方面对经济进行干预和调节。
从政策支出方面来看，首先是用于社会福利方面，巨大的社会福利支出对社
会全体成员的基本生活和社会的稳定发展，以及各阶层利益关系都会起积极的作
垫叁!!!重堕堕丝鎏堡壑蔓——
用。其次是投入公共品和服务，这是国家长期稳定发展的基础性工作，也是一个
国家得以在当今世界立足、加强国际竞争力的重要措施。
5．2．2货币政策
一般而论，财政手段都带有某种强制性，财政行为就是利用国家权力向社会
收取贡赋，再在全国范围内按国家的意志进行再分配，财政调节的手段或多或少
地带有某种行政的色彩。因此，加入WTO后国家应更倾向于采取货币政策来调节
经济。中央银行应在金融体系中起领导和核心作用，国家的货币政策都要出自这
个系统。中央银行是政府的管理机构，负责制定货币政策，利用金融手段来实现
稳定货币和经济的目的，它对商业银行的业务进行广泛的监督和管理。
社会主义市场经济中中央银行的基本职能是从货币方面进行宏观调控，这就
要求在建立新的中央银行机制的基础上，转变和规范中央银行的职能。在成熟市场
经济条件下，中央银行运用货币手段对经济运行和增长进行调节，是政府履行宏观
经济调控职能的一个基本途径。这个职能的有效性首先取决于中央银行具有相对
独立的地位。
中央银行的基本职责是：一是作为发行银行，它负责纸币的发行，要承担起
货币流通的责任。二是作为银行的银行，起最后贷款的作用。三是作为政府的分
行，它依法在规定限度内对各级政府和一些特定机构提供短期贷款。政府负责制
定财政、经济政策，而中央银行则负责制订货币政策，政府和银行之间不存在上
下级关系，只存在一种自愿协调和相互协调的工作准则。二者是一种合作伙伴关
系，银行对政府来说是独立的，有权自治，国家或政府不能干预银行的业务，不
能要求银行干什么不干什么。今后，应按照市场经济对货币管理的防范金融风险的
要求。加快调整银行体系内的分工，转变中国人民银行的职能。尤其是要加快利率、
汇率市场化，完全放开商业信贷决策和管理权，以立法方式界定中国人民银行的职
责范围，保障其独立决策地位，让其真正回到央行的职能上来。
创造条件，积极稳妥地发展非国有金融机构，拓宽民营经济的融资渠道。加
大金融机构对民间投资的支持力度，拓宽企业融资渠道孳襻暑；％女潺a哆孽亨爨戆
的重要条件。一是允许民间资本拥有国有商业银行的股份}j蠢女髻鞋鲞逶条律躺约
束下，允许民间资本办银行；三是按照市场原则配置金融资源和拓宽民间的投资
领域，大力发展证券业、保险业和各类基金组织，分流国有商业银行存款，减少
金融风险；四是清理限制民间投资、融资的政策，允许并保护企业直接融资的权
利。
寻求更彻底地处理不良债权的办法，为国有商业银行的股份制改革创造条件。
过高的不良资产是国有商业银行进行股份制改革的难点所在，并积聚着巨大的金
5．加入WTO质政府经济职能转换
融风险。从根本上解决长期积累下来的不良资产，需要采取更为彻底的办法。可
实行债务全面托管的一揽予办法，允许民间资本入股国有资产管理公司，在严格
监管的基础上给民营资产管理公司较大的业务活动范围和适当的优惠政策。
加快金融立法，建立有效的金融监管体系。适应加入WTO的原则和要求，要
参照国际惯例，抓紧制定和完蒜我国金融资产管理、信托投资公司管理以及中央
银行益管条饲等金融监管法律法规，逐步究善中国金融业的监管体制，逐步实现
宙分韭管理向混监管理的过渡，并注重汗放中的风阪防范。
适耩尊推进利率市场纯，完善资本市场建设。资本市场发育不完善、金融资产
价格静市场纯程度不赢是我国众融改萃不适寂社会主义市场经济要求的突出表
现。“十五”对麓，簧与国豢亵l至镊行煞黢份纯改革相结合，适时撵进剃率市场纯
进稷，优化疑源配甏，提高资产运营效率帮效蕊。
5．2．3产业政策
产业政策是为了弥补市场机制所可能造成的失误，恧出政府采取的一螳孙救
政策。产业政策的实质是在保爨和利用市场机制的髓提下实行某种计划，产业政
策从宏观角度对产业结构的调节实际上是对市场机制调节作用的自觉利用和於
足，它的功能和效成都必须以市场机制的作用为条件，离开了市场机制，产业政
策的功能和效应就无法全部释放出来。在加入WTO的新形势下产业政策充矜发挥
作用的基础不是传统集权制那样通过强制性的行政手段去调整产业结构和产业组
织形式，而是把产业政策所追求的国标转化为缀济运行的目标，把产业政策的各
项参数通过各种渠道和方式渗入到市场机制中，通过体现市场主体(企业)的活动，
从而把产业的经营活动纳入到产业政策所要求的经济运行轨道，在市场机制调节
经济运行的过程中保证和促进产业政策目标的实现。
如采仅凭私入企业按照市场导向自由发展的话，产业缩构的调整和高度化必
将成为一个缓慢的过程，因此有必要在政府的指导下，以一定的产业政策来促进
函民经济的复兴。或者说之所阻必须有产业政策的指导，怒因为市场经济本身的
缺陷造成的，私有制市场经济中不可能达到自觉地追求产业结构的合理化、高度
化，必须有～定的政府指导。一
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产数政策是一个有机综合的政策体系，包括产业结构政策、产业组织政策、
产业技术政策、产敛布简政策，以及投资政策、技术装备政策、产品政策、资源
稠丽政策、价格政策等。产渡政策要超掰行渣规划的作用，必须具备以下特性：
(1)鲜明耱指导像：(2)萌显的阶段往：(3)可操作性。
在WTO框檠下我国硗酚羧产监敬策调整思路是：一是控制总量，淘汰一批落
磊熬生产能力、工艺帮产品。二是镪定和实施技术和产菇升级敢策，赫侠黼新技
术产业化和用高新技术改造产业的步伐。三是加快纺织、煤炭等行业的结构调整。
四是扩大国内市场需求，积极培育新的经济增长点。五是改善投资环境，进一步
提高利用外资水平。六是优化地区布局，促进地区协调发展。七是按照“抓大放
小”的方针，继续加快企业组织结构的调整。八是现阶段的产业政策应向知识密
集化的方向发展，知识密集型产业目前是我国的薄弱环节，也就是瓶颈产业。
我们必须抓住加入WTO的机遇，支持知识密集型产业的发展，加快发展我国
的知识密集型产业，要变全面发展为优势发展，解决目前产业技术指导过于分散，
产业发展方向仍不够明确的现状，突出相对优势，集中有限力量，抓好几个重点，
以优先发展和加快发展为方针，努力使之成为具有国际竞争力的高技术产业，在
产业发展规模上，应以知识密集型产业为目标，形成规模经济，努力提高知识密
集型产业的技术水平和质量水平，降低成本。在政府扶持政策上，应对知识密集
型产业研究开发和产业化过程给予适度的资金扶持。
5．3政府在社会发展过程中的职能转变
政府在社会发展中的职能转变主要表现在社会保障制度方面，中国的社会保
障制度建立比较晚，还没有成为一种社会性的制度。中国加入WTO后，随着失业
人数的增加，政府应该在这方面担负起责任和有所作为。建立起以老年问题、失
业问题和医疗健康问题为主体的社会保障制度。同时，政府还应在法制建设和政
府本身不足等方面进行完善和改进。
5．3．1 建立与完善社会保障制度
国有企业政策性负担中最大的是社会保障，如退休、养老、医疗等。要把这
部分负担从国有企业剥离出来，必须建立与市场经济相适应的社会保障制度。社
会保障制度建设需要数千亿元的启动资金，光靠个人和国家财政一时是无法解决
的，还需要变现庞大存量的国有资产。非经营性国有资本和非竞争性领域的国家
投资积累要承担公共物品和服务的供给职责，一般是难以变现流通的，适合于变
现的国有资本是竞争性领域的国有投资积累。因此，应当区分两类不同性质的国
有资产，对竞争性领域与非竞争性领域的国有资产进行分类管理。将竞争性领域
的国有资产改造上市，既是进行国有资产战略重组，又是推进社会保障制度的建
立，为国企改革创造良好的外部环境的重要举措。
就业保障和失业保险。充分就业是政府宏观经济目标之一，要实现充分就业。
一是要增加就业渠道，广开就业门路，二是对在业者予以就业保障。在就业保障
方面政府可以通过立法手段保障在业人员的就业，如对公职人员、教师解雇、裁
减的一些限制性规定。对私人企业裁减人员，政府虽不能直接以行政手段限制，
5加入WTO后政府经济职能转换
但可以通过一些政策和法律来诱导企业尽量保障就业者的工作岗位，例如规定主
要按裁减人员数量交纳失业保险金，裁减人员越多就要多交失业保险金，这就使
得雇主在裁减人员时要有所顾忌。在失业保险方面，可以由政府出面，通过工资
税收的形式提取、积累失业保险金，凡是投过保的人在失业后就可以得到一定数
量的失业保险金，失业者可以在半年到两年的时间领到失业救济金，若再找不到
工作，则只有申请社会救济金了(其数额低于失业保险金)。对一些不在失业保险
范围内的失业者，则由政府向其提供财政补助或资助，以维持生活和另谋职业。
健康保险。健康保险中最主要是医疗保险，此外还有医疗援助和工伤事故赔
偿。所有雇主者必须为雇员交纳住院费用保险，标准是工薪的2％，凡是参加了医
疗保险的人在退休后生病住院时，可享受两月内免费住院治疗。对愿意参加医疗
保险的居民，每月交纳一定的保险金，到65岁后80％医疗费由医疗保险费用支付。
此外，对贫困居民即对没有生活来源的贫困者和没有投保各种保险而因疾病陷于
困境者，政府应无偿给予医疗援助。
国家救济。国家救济或称国家救助，是国家为保障公民的基本生活而设立的
社会保障项目。它一般都是针对一定收入水平之下的社会上特殊困难的人提供的
物质帮助，与社会保险不同的是这种国家救济或称社会救济无需事先投保或交纳
保险费用，而是达到了某种贫困程度，就自然能得到国家的帮助。由于是国家财
力无偿提供的，为了公平起见。应该制定严格的社会救济标准。政府根据地区、
年龄、性别、家庭人口等因素来定生活保障标准，还要参考被救济者的资产、本
人独立生活的能力以及抚养义务等因素，只向被救济者支付收入不足以维持生活
的部分。
5．3．2加快社会主义市场经济法制建设
近期的重点，首先是按照w T 0的要求，加快修改国内相关法律法规。按照
WTO的规则和我国的承诺，对现行法律法规进行有针对性的清理，对那些明显不符
合WTO规则和我国对外承诺的法律、行政法规和规章的有关规定，要如期完成修
订或废止工作。其次，加快入世进程中的立法保护。此外．加强执法力度，政府
有义务保证有关WTO规则的法律制度在全国范围内统一实施，提高政策法规的透
明度、可预见性和稳定性。
依法行政与监政，使政府工作向法制化的轨道靠拢。“入世”后，我国社会主
义市场经济将逐步以法制为基础，不仅企业、个人和其他微观经济主体的行为要
受法律约束，而且政府本身也要接受法律约束与监督。这就要求政府作为一个整
体，其行为均要在法律范围内进行，要用法律来进行规范。政府公务员也是如此，
无论他的职位多高、权力多大，都不应超越法律框架的约束。我市在一些区、县
4
塑△!!!生堕堕丝鎏堡壑薹——
实行的联合统一执法成效比较显著，应进一步坚持、完善。但目前不少地方的各
种收费和罚没项目仍多，有的甚至与本区域的税收数额相等，给企业造成较大负
担，而且也有损于政府形象和区域的投资环境，应加紧清理，见到成效。
在依法监政方面，不仅要强调各级政府的行为必须在法律框架内进行，而且
要强调公众对政府及其公务员行为的监督。这种监督包括法律监督、舆论监督和
群众监督，并对那些“门难进、脸难看”的政府部门予以曝光。对于个别经常对
企业吃、拿、卡、要、报，否则就出难题、进行刁难的人员，应在教育无效的情
况下坚决予以辞退。
5．3．3大力推进行政审批制度改革
不久前，某市在清理行政审批的调研中发现，一个三星级宾馆竟然需要办理
160种“证件”，宾馆一年为此要支付21万元“审批”费用。并且专门安排两个员
工负责此项“业务”。一个以“小政府、大社会”模式发展起来的新型城市尚且如
此，全国整体上的情况肯定会更严重。。“为改变这种状况，应加快改革行政审批制
度和文件、会议制度。首先，建立适应市场经济的审批机制，精简审批项目，原则上
政府只对那些市场无法完成并要由政府承担责任的项目才进行审批。近期措施包
括：对国家没有指标和额度限制的事项，取消审批，实行核准制：对国家非限制类的
非政府投资项目，原则上由行政审批制改为实行登记备案制：对少数盈利性事项的
额度和指标，采用招投标、拍卖等市场化管理方式进行分配：加强政府投资和贸易
项目管理，减少市场准入限制。其次，减少政府公文和红头文件。在原来的行政规
章逐步法制化条件下，一般的市场、企业和个人行为应由全国统一的法律来进行规
范，大部分保护地方、部门利益的行政规章、批条、文件应取消；保留下来的必要
行政规章，应与法律相一致而不是相抵触，所涉及的范围和内容应简化。再次，转变
政府的会议工作模式。开会是研究问题、交流意见、部署工作、发布信息的一种
方式和途径，会议开得好，对沟通、宣传、部署工作有促进作用，如果将会议和现代
信息系统结合起来，还可节省时、空成本，提高工作效率。在现代信息社会中，政府
的某些决策及决策结果的公布，不一定要采取文山会海的形式，而可以利用网络、
新闻媒体和其他信息工具(电视、电话等)来进行。这既能提高政膊决策和信息的
透明度，加快人民知情的速度，又能降低行政工作的时空成本，减少费用开支，提高
政府决策的效果。
“入世”后，我国经济与国际经济接轨的进程将加快，这对政府经济职能的转
换提出了更高要求，特别是要求加强对外开放管理，扩大开放服务范围。在“入世”
后的政府经济管理中，为企业和个人提供更多、更好的对外开放服务是非常重要
的。我国政府经济管理的重点原来主要是对内，今后应加强外向管理，应花更多精
5，加入WIO后政府经济职能转换
力研究和处理对外经济事务，以傈证国家利益最大化。由予我国一墼行泣(如农业
等)、企业的发展水平和竞争能力还比较低，在外国货的冲击下，特剐是在面时国外
倾销行为时，有可能处于不萃ij遍位。面对这种情形。政府有责任在允许开放和竞争
的条件下，运用氆贸窥刚的特殊条款，缣护蠲内企鼗和个入的利益，最大限度遗减
少外部冲击带采的负面效应。
总之，耱入WTO番，串函|鑫鹣政府干颈经济静体制已经不适反经济发展豹需
要，偌鉴国外发达瓷本主义国家政府经济符为，中国政府必矮在宏溪、徽糯帮社
会歇能中等方霹转交经济驳能。一方蟊摄据国鼯缓铡，另～方蠢按照中国实际国
情，中骝政府只毙选择逶会本凰经济发展豹方式转交政府经济职能。
注释
[1]转弓l R．1{。秘鬏：《社会成本阀题》，愿载《法学与经济学杂志》第三卷，
1960年10月，第l一44更
[2]转gI弗朗联斯．M．巴托：《市场失败的割析》，1958年，第255页
[3]转引(奖)查尔斯．沃尔夫：《市场或政府：权镛鼹种不完善的选择》，中国
发展出版社，1994年，第25页
[4]转引(美)庇古：《祸利经济学》，1924年英文版，第117—161页
[5]转引植草盏：《微观规制经济学》。中国发展出版社，1998年，第9页
[6]转引李晓：《东亚奇迹与“强政府”》，经济科学出版社，1996年，第73页
[7]转引张宇燕：《经济发腥与制度选择》，中国人民大学出版社，1997年，
第319页
[8]转引植草益：《微观规制经济学》，中国发展出版社。1998年，第9页
[9]转引刘吉：《政企分开，政企分开。政企分开》，中国疑济出版社，1996
年，第23页
[10]转引桑玉成：《关于市场经济条件下政府作为与不作为的探讨》，上海社
会科学院出版社，2000年，第149页
[11]转引周殿昆：《政府经济职能错位及矫正》，经济学家，2002年第8期，
第31页
c12j转Si沈志渔：《当前我国自然垄断产业存在的生要问题》，经济工作者学
习资料，1997年第52期
[13]转弓l浃君彦：《当代美国经济》。时事出版社，1985年第6-58页
加入WTO后政府经济行规范
[14]转引洪君彦：《当代美国经济》，时事出版社，1985年第6—58页
[15]转引张维迎、程晓农：《日本政府的经济行为》，载《日本模式的启示》，
第175页
[16]转引陈秀山：《政府调控模式比较研究》北京出版社，1999年，第98页
[17]转引杨祖功等： 《国家与市场》，社会科学文献出版社，1999年，第88页
[18]转引《政府论》张建华．入世后中国面临的紧要问题[M]．经济日报出版社
[19]转引靳晓黎： 《外国宏观经济管理概论》，中国物价出版社，1998年，第4页
[20]转引陈宪：《市场经济中的政府行为》，立信出版社，1995年，第125页
[21]转引余潇枫：《行政体制改革与行政现代化》，浙江大学学报，1997年，
4期，第64页
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后记
人们已经承认，一个国家或地区持续的经济增长单靠市场没有政府的干预是
难以维持的。同样，人们认识到政府对经济事务的干预应当是有限度的，跨越了
合理限度，干预就会失灵。政府的合理经济功能也就自然成为经济学所要研究的
重要课题，本文介绍了在中国加入V／TO以后，中国政府在宏观、微观等领域转变
职能的相关理论。因本人学识有限，本文难免存在错误和不足之处，希望各位老
师和同学给予指正。
在三年读书期间，我有幸得到了我的导师王小平教授的指导，他严谨的治学
态度，坦诚为人的胸怀，关心学生的热心令我终生受益。他不仅传授给了我丰富
的知识，而且在生活方面也对我关怀备至，在治学、为人方面更是给我树立了学
习的好榜样。王教授在这篇论文的选题和修改方面做了大量的工作，如果没有王
教授的指导和支持，我很难完成我的硕士论文。
在此，我衷心的感谢我的导师王小平教授对我的指导和帮助。同时，我还要
感谢我的勤劳朴实的父母，没有他们的支持和鼓励，我难以完成我的学业。
随着这篇论文的完稿，我的研究生生活也快要结束了，最后。我感谢每一位
指导过我的老师，他们分别是陶永立、戴达远、李建德、王文群、康静萍、张进
铭、谢望礼和刘书东等老师。同时，我还要感谢与我一起生活、学习的同学，与
他们的讨论和交流使我受益匪浅。
本文涉及参考资料较多，在此谨对文中所引资料的所有作者深表感谢1
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陈咏梅
2003年3月28日