辽宁师范大学
硕士学位论文
网运分离是我国铁路管理体制改革的目标模式
姓名：李靖
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：梁世昌
20011001
网运分离是我国铁路
管理体制改革的目标模式
研究生：
指导教师：
专业：
李靖
梁世昌
政治经济学
【中文摘要J“网运分离”改革是目前铁路企业改革的焦点问题。我国“十五”计
划已经明确铁路运输管理体制改革的目标是实施“网运分离”．但是，目前在我国全面
推开“网运分离”改革还面临很多的难点问题。比如：如何确定路网公司的性质，如
何保证路网公司的建设动机，如何确定最优的线路收费标准，如何处理竞争与协调的关
系，如何处理债务等。只有解决了这些问题才会保证这一改革的顺利进行，并为最终成
功创造条件．本文试图从“网运分离”这种管理体制模式的提出背景及确立的过程入
手，从中领悟选择“网运分离”改革的内在理由，进而以改革最终想耍达到的实质性目
标为导向，通过借鉴国外铁路管理体制改革的经验教训找到能够解决这些我们所遇到的
难点闷题的原则和方法。全文共分为三个组成部分：第一部分奔绍了铁路菅理体制改革
目标模式的提出背景．第二部分主要阐述选择“网运分离”模式的理由。第三部分主要
是根据对“网运分离”改革的理解，探讨了铁路运输企业在实施这一改革过程中应遵循
的原则和对策。这些对策包括：(1)要确立路网公司的企业地位；(2)规范路网公司
的职能．确保建设和经营积极性； (3)确立最优曲线路使用费要坚持公正、公开、公
平的原则； (4)在市场机僦和政府管制中寻求最佳平衡点； (5)依照公共财敢框架的
思路，解决铁路公益性建设和经营的问题。
【关键词】铁路网运分离改革
面对曰益激烈的运输市场竞争，铁路这个特大型国有企业一直在寻找市场经济的登
陆点。正是由于对这～问题的探索，铁路企业改革经历了从80年代的大包千到组建广铁
集团公司、大连有限公司、三茂股份公司等公司制改革，并推出了南昌等四个路局直管
站段的模式，1999年又在全路14个铁路局全面实施资产经营责任制。所有这些，都为铁
路运输企业朝着现代企业制度迈进起到了重要的推进作用。通过这一系列改革，使铁路
企业逐步走向市场，并取得了长足的发展。
但同时也要看到，铁路原有体制中深层次的矛盾和问题，仍未从根本上得到解决。
铁路企业市场主体不清晰、不规范。这已明显不适应市场经济发展的要求。随着国企机
制转换和结构调整进入攻坚阶段，这些矛盾和问题集中暴露出来。
从我国的国情和路情出发，借鉴国外铁路改革的经验，网运分离模式是解决目前铁
路管理体制弊端的必然选择。近来关于网运分离改革的探讨，成为人们广泛关注的焦
点。2000年4月4日，国务院领导基本肯定了铁道部网运分离的改革思路。同时，强调铁
路改革当前要撅紧“政垒分开、社垒分开、事企分开”和减员增效。这意味着铁路运输
管理体制改革的总体走向已经明确。铁路改革将进入一个在总体部署下系统推进体制转
换和结构调整的新阶段。2000年12月2曰，广铁集团公司客运公司正式挂牌，对有分局
的铁路局组建客运公司工作进行探讨。这充分说明了网运分离改革将在全路范围内全面
展开。
一、铁路管理体制改革目标模式的提出
在进一步朝现代企业制度迈进的过程中，铁路企业遇到了一系列的问题，这些问题
的存在已经成为铁路改革的障碍。其中包括政企不分、两级法人等。尽管铁道部已经明
确指出，铁路局是铁路运输市场的主体，实行以国有资产保值增值为核心的资产经营责
任制。然而，铁道部作为政府铁路主管部门还承担着企业职能，政企分开尚未完全到
位，政府和企业之间的权责关系并没有完全理清。还能看到大量政企不分的现象存在。
比如，项目审批，额度控制等。还有比较突出的两级法人问题。由于法人职能重叠，形
成了铁路国有资产管理产权不清，资产经营主体责任不明，造成了两级法人的工作矛盾
和利益冲突，影响铁路运输企业经济效益的有效增长。这种企业组织结构，明显不适应
市场竞争的要求。
铁路现行体制当中存在的这些带有根本性和全局性的问题，严重制约了铁路运输适
应市场的能力，成为铁路改革和快速发展的最大障碍，带来许多矛盾。
(一)深化铁路管理体制改革面临的难题
l公益性与企业性的矛盾
铁路兼有公益性和企业性的双重责任。一方面铁路路网具有一定的自然垄断性，加
之铁路在器国政治、经济、军事、文化等渚领域中占有着重要地位，国家必须拥有铁路
和有效地调控铁路。另一方面，铁路运输又具有明显的经营性，应当成为市场主体，参
与市场竞争。这样，公益性与企业性的矛盾就产生了。
在铁路现行的网运一体的管理体弗0下，从根本上就没为政企分开创造先天的条件，
因此，难以明确划分政府和企业的不同职责。换一个角度来看，就是政府应当承担的责
任没有全部到位，企业应当享受的权利没有完全落实。铁路企业受到追求经济效益和承
担政府责任的双重目标的牵制。所以，很难自主经营。突出表现在：
在运输方面，铁路因承担公益性运输所造成的政策性亏损没有科学的界定和合理的
补偿。而与此同时，铁路客、货运输企业耍和其他经营性企业一样，以经济效益为中
心，实现扭亏增盈的目标。在这种混沌状态下，铁路企业自负盈亏的体制和机制很难建
立起来并发挥应有的激励和约束作用。
在建设方面，难以实现分类建设，困承担双重责任，致使公益性和效益性的体现都
小明显。一方面，铁路新建项目中的国土开发型公益性项目，难以通过市场机制筹瓷建
设。对于这类“市场失灵”的项目，本应以政府为主投资建设。但目前很多铁路公益性
建设项日使用的贷款，都要求铁路企业还本付息。如果线路本身效益好尚可，但是这些
线路运量普遍偏低。比如，青藏线，南疆线，据铁道部经济规划研究院专家测算，这类
线路占整个亏损线路的40嘣”。长此以往，势必拖累铁路企业。另一方面，一些具有盈
利能力的铁路建设项目也由政府包揽下来。这样一来导致铁路企业缺乏运用市场机制进
．2．
行投资扩张的动力和压力。
2．运输统一指挥和企业自主经营之问的矛盾
铁路运输具有设备联网，生产联动，部门联劳的特点。从这一点来看，铁路运输生
产实行集中统一调度指挥是必然的。尽管各个铁路局和铁路分局自身状况和所处地区的
发展情况有很大的不同，在传统的大一统的体制下通过执行同一命令，实行集中统一指
挥并不成问题。因为实行“大锅饭”，每个企业都可以在既得利益当中分得一杯羹。然
而，在市场经济条件下，铁路客、货运输企业要想真正成为市场主体就必须承担起自主
经营、自负盈亏、自我约束，自我发展的责任。各运输企业为追求利润最大化，一定会
从自身所处情况出发做出决策。这样，运输统一指挥与企业自主经营的矛盾就不可避免
地产生了。在这种情况下，既要维护有利于提高运输效率和整体效益的统一指挥，又要
落实铁路企业的自主经营权，这是当前铁路运输管理体制改革中不容回避的一个突出难
点。
3．铁路客货运输企业内部难以合理竞争
铁路内部引入竟争机制，是改善服务质量，提高运输效率的重要途经。但是，目前
按区域设置的铁路局和分局管理体制，由于它们的地理位置不一，利益诉求不一，这样
就会使铁路客货运输企业之间的竞争难以台理展开。特别是一些边远的分局要受制于
人，难以充分发挥企业生产经营积极性。这种人为的划分方式不能满足市场竞争的需
要。
(二)关于铁路管理体制改革的理论探索
理论界对于铁路管理体制模式的探索一直没有间断过。人们对我国铁路运输管理体
制改革的目标提出了“运输总公司”“大区铁路公司”“干线铁路公司”“局部网运分
离”“网运分离”等模式。这些模式在世界其他国家都有成功的先例。但是，由于我国
国情和路情的特殊性，因此，前四种模式对我国虽有借鉴意义但相比之下难以在我国实
施。
l、运输总公司
就是在全国的范围内，成立一家运输总公司，完成铁道部的企业职能。其出发点是
促进政企职能的尽快分开。这样做最直接的效果就是长期悬而未决的政企分开问题迎刃
而解。铁道部能够较快、较彻底地实现政企分开。同时，由于全国一盘棋，有利于集中
统一管理。能够最大限度地维护路网的统一性。而且，从操作上来看，仅是自上而下的
将铁路系统的企业职能部分划分出来即可，机构调整相对简便，人员变动范围较小，有
利于稳定。
但是，运输总公司这种模式的主要问题是不能打破全路运输管理上的“太一统”和
运输经营上的“大锅饭”形式，加之现在在我国中长途客货运输市场上，大多数旅客和
货主没有选择运输方式的余地。在这种情况下，其它运输方式不足以对铁路运输企业构
成充分有效的竞争压力。而竞争又是我们想要达到的目的之一，它对于改善服务质量，
增加市场份额有着不可忽视的作用。同时，这样一个总公司规模过大，超出一个企业的
合理经营规模和有效管理范围，势必造成市场决策迟缓和内部管理效率的低下。直接后
果是市场应变能力差，不利于市场营销。
2、大区铁路会司
就是在较大的范围内组建若干家铁路公司。这个“较大”应该界定为同目前以局管
站段模式存在的各小铁路局相比较而言。组建大区铁路公司并非是在现行的铁路局和铁
路分局基础上人为地划定一个相对较大的区域。而是同以局直管站段模式存在的小铁路
．3．
局一样，其出发点是为了解决两级法人职能重叠问题。这也是大区铁路公司与现存的绝
大多数铁路局的根本区别。
成立这样的大区铁路公司．一定会有利于企业的自主经营。因为它是在保留现行两
级法人的基础上组建企业集团，以母子公司结构来界定铁路局资产经营与分局生产经营
的关系，符合建立现代企业制度的一般要求，扶理论上解决了两级法人职能上的重叠问
题。很多工业企业公司制改革的实践也证明了它是确有成效的。同时，大区铁路公司还
扩大了企业的规模优势。小铁路局的模式之所以没有全面推开就是因为那样一来对铁路
局、分局都要调整，震荡太大，企业规模不能满足自主经营的要求。
但是，它在引入铁路内部竞争，协调全路性运输，确保干线畅通和统一路网建设方
面仍然存在很多缺陷。首先，从全路的角度看，不利于路网完整性。大区铁路公司在运
输组织协调、保干线畅通、统一路网建设改造上存在着潜在的问题。比如，在大区铁路
公司条件下，一条主干线有可能被分成几个部分，被几个公司同时拥有。在这样的条件
F，假设要对京广线进行全线电气化改造，因为各个公司的发展状况不同，必然会出现
有的公司改造资金不到位的情况，从而造成项目的搁浅。总之，“协调”问题很难解
决。而根据调查，我国铁路客货运需求主要表现为中长途流，地区性的企业组织结构显
然不能完全适应这种市场需求。搞的不好。就可能因市场分割而影响铁路大动脉的畅
通。其次，从区域内部来看，也没能很好地在企业内部引入竞争机制。由于我国的铁路
阀几乎没有重复建设的问题，所以基本不存在平行线路的竞争问题。在这种情况下，区
域内的旅客和货主还是没有选择的余地。
3、干线铁路公司
就是以干线为主体，组建公司。京沪、京广、京哈、陇海等大干线，承担了全国铁
路的主要运量，是铁路企业市场化经营的重要载体。以其为主组建运输公司，各企业的
资产边界相对清晰，有利于发挥干线的运输潜力，强化以干线为主的市场营销。同时有
利于干线的独立核算。
但是实际测算表明，我国的各主要铁路干线的大部分运量不是本线产生的，75％以
卜-的货运量和货物周转量属于跨线运输。另外，从全路角度看，容易割断路网。因为，
如果以南北铁路干线为主成立运输公司，就会破坏东西方向的铁路干线。反之亦然。从
线路看，虽有平行线路，但各自的经济吸引范围不同。比如，京广线主要吸引中南地区
的客货流，而同属于南北方向的京沪线则主要吸引华东地区的客货流。铁路线路所处的
区域经济发展水平不同，必然会导致不同的经营结果。所以，干线铁路公司也难以形成
铁路运输内部竞争。除极个gU情况外，大部分铁路并不具备组建干线铁路公司的条件。
4、局部的网运分离
就是路网与客运或货运中较强的一支结合，而较弱的一支则向他们租用线路。比
如，在美国，客运承担的旅客周转量非常小，在运输市场上没有优势，占美国全部铁路
换算周转量的1％。而美国铁路在货运市场上占有重要的地位，承担着40*,4以上的国内
货物运输任务。因此，路网实际上是与货运合～的。客运公司要向货运公司购买通路
权。在日本情况正相反。日本入口密度很大，人们出行喜欢乘坐火车，西此其铁路客运
发达。相比之下，货运则占很小的比例。所以，在日本，路网是与客运结合在一起的，
货运公司向客运公司租用线路。在我国．客运和货运同等重要，但是由于客运在组织方
式上具有相对简单的特点，因此，有人提出货运与路网保持一体，客运组建若干独立公
司，向货运公司租用线路。
这样做的好处就是可以使客运公司在改革的进程中走得更快一点，可以大●目度降低
．4．
客运公司的生产成本，有利丁：提高客运公司在运输市场上的竞争能力。
但足在实行局部的网运分离以后，由于不可能仅存在唯～的一家客运公司，再加上
我国铁路运力又很有限，如果货运与路网不分则在运输能力的分配上很难达到公平，矛
盾可能会更大。加之货运自身的改革不完善，注定了这种模式仅仅是改革当中的过渡阶
段，而绝不会是改革的最终目标。
上述各种方案还有一个共同的问题无法解决，就是如何兼顾铁路基础设簏建设和运
输企业市场化经营的需要。我国铁路改革不同于国外铁路改革的一个很大的特点是，我
国铁路正处在持续发展时期，基础设施建设任务还很重。而且，既有线路资产总量庞
大，投资收益率很低，今后还需要建设大量的公益性铁路。例如西部大开发需要修建的
铁路，多数投资回报低，运营亏损大。要靠运输企业来承担大量的公益性铁路建设投资
与还贷责任力不从心。我国铁路重组后，如果把线路等基础设施的资产负债也相应划分
给各个铁路公司，那么在一个公司内部，铁路的基础性，公益性，经营性等多重属性仍
然交织在～起，企业资产负债结构仍然难以满足市场化经营和社会化筹资的要求，不利
于提高铁路运输企业的市场竞争能力，不利于企业的持续健康发展，而且对构造企业多
元化投资主体，进行股份制改造，建立现代企业制度等，都将形成很大的制约。因此，
在选择改革模式的时候，这四种方案没有被采纳。
二、网运分离是铁路运输管理体制改革的必然选择
(一)网运分离的基本内容
网运分离是指具有自然垄断性韵国家铁路路网基础设施与具有市场竞争性的铁路客
货运输分离开，组建一个国家铁路路网公司和若干个客、货运公司，实施分类管理。
路网公司统一管理国家铁路的线路、桥梁、隧道、信号、供电设施等。负责干线铁
路网的建设、改造和维修，对全路运输实行统一指挥，组织制定全路运行图，运用市场
机制配置运力，负责跨地区运输调度。路网公司实行总、分公司翩，根据需要按地区设
立分公司。
客、贷运公司按《公司法》组建，主要承担客货运输业务。拥有机车、客车和货
牟。并负责它们的日常管理、运用和维修；按照路网公司统～编制的运行图以市场方式
获得运力配置；在服从全路统一调度的前提下自主开展客货营销业务。
路网公司与客运公司、货运公司是市场交易关系。路网公司对客、货公司收取线路
使用费，公益性线路的亏损由政府给予补贴。客、货运公司直接从市场上取得收入，独
立核算、自负盈亏。
(--)网运分离从根本上解决了铁路管理体制上的弊端
在诸多的改革方案中，之所卧选择网运分离这种管理体伟Ⅱ模式是困为它比较好的实
现了如下目标：
l有利于真正实现政企分开
我国铁路以往的改革多数是遵循着“自上而下”的改革路径。如全路推行“大包
干”，全路实行资产经营责任靠4等，都是以铁道部作为发起人，铁路局和铁路分局作为
执行者，全路以统一的形式、在同一时间实旌改革。“自上而下”的改革对于促进铁路
与市场经济接轨，推动铁路的发展确实发挥了重要的作用。但是，循着“自上而下”路
径实旌的改革，始终不能有效地解决作为微观层次的铁路运输企业建立现代企业靠q度的
问题。网运分离改革方案则变以往的“自上而下”的改革路径为“自下而上”的改革路
径。即改革是从建立若干个规范的铁路客运公司、货运公司和专业公司开始启动，在微
观层次上真正确立法人实体地位和市场主体地位。在铁路运输企业被塑造为市场经济的
．5．
微观基础之后，铁道部作为政府则逐步退出对铁路运输企业的直接管理和经营，从而真
jE实现铁路行业的政企分开。网运分离以后，政府会集中力量管好路网公司，把需要铁
路承担的公益性建设和宏观调控任务，交由路网公司承担。政府铁路主管部门的职能将
转变为宏观管理、行业管理，主要制定行业发展规划和政策法规，检查监督运输安全和
服务质量，制定运输市场准入及运行规则，不再干预企业的生产经营活动。这样，各客
货运公司和专业公司从～开始就剥离了非企业职能和非经营性资产，突出了核心业务，
资产负债结构比较合理，因此，能够实现经营自丰决策，成本企业自控，发展自筹资
金，投资主体多元。这就为现代企业制度的最终建立刨造了条件。
2有利于明晰经营主体的产权关系和经营责任
网运分离以后，路网公司和客、货运公司资产产权划分清楚，它们之间是平等互利
的经济关系，不存在原来的那种上下级的隶属关系。避免了两级法入的重叠管理。它们
各自的收入都是在扣除营运成本以后的盈余，成为它们各自企业的资产经营收益，各自
对国有资产所有者承担资产保值增值责任。
3有利于铁路运输集中统一调度指挥和路网效益的发挥
网运分离以后，由路网公司承担运输的集中统一调度指挥任务。这样就确保了在多
家运输公司竞争的同时保证全路运输畅通无阻。同时，由于路网公司的企业收入主要依
靠客、货运公司交纳的线路使用费，线路使用的频率越高，线路利用的越充分，企业在
一定时期内的收入就越高，经营效益就越好。在这种利益机制的驱动下，路网公司在编
制列车运行图和进行日常调度指挥时就会自觉地考虑不同线路的繁忙程度和各种随机因
素，运用科学的方法和手段，尽量使各线路区段的车流通过量最大化、安全保证最大
化、服务质量最优化，从而实现路网运用效益的最大化。
客、货运公司只需要专心考虑如何使其在运输市场上占有的份额最大化，不必再分
心于基础设施管理维护和调度业务，必然会想方设法从获取市场信息、提高服务质量、
有效地组织客、货流、精打细算的考虑收支项目等方面提高企业经济效益，尽量满足国
民经济发展对运输的需求，保证国有资产保值增值目标的实现。
4有利于促进行业内部的公平竞争和铁路产权多元化
铁路“网运分离”意味着铁路客货运公司的经营活动，将在全国铁路的广阔空间内
进行组织，而不象过去月s样局限在一个地域内。比如，现在沈阳铁路局只负责局管内的
业务。实施网运分离后，它完全可以去经营现在广卅『局的客货运输业务，只要这项业务
会带来效益。因此，客运可以形成同一线路上不同公司列车的竞争；货运可以形成不同
公司对同一类货物运输的竞争。而路网公司也可以通过对铁路建设项目实行公开招标，
在线路等基础设施的建设、养护和维修业务上引入竞争。这样竞争不仅来自其他运输方
式，也来自铁路行业内部。而且，由于在政府相应的法律、法规的约束下也必然会成为
一种适度有序的竞争。
在“网运一体”的体制下，一条铁路只属于一个铁路局，势必形成独家垄断。即使
经营不好，也不能垮台，政府还会支持，外部市场也不能激活这种企业。而在网运分离
模式下，客货运公司并非独家经营，每一个专业运输公司都是路网公司的客户，与路网
公司的经济关系都是相同的，处于平等地位。各客、货运公司为扩大本企业在运输市场
上占有的份额，必然会注重服务质量的提高，通过不同的服务方式争取自己的旅客和货
上，进行公平竞争。以此来实现本企业的经营目标。
实行“网运分离”后，由于产权边界清晰，今后会有人愿意来投资于他认为有市
场、有潜力的运输业务、车辆，甚至线路。比如，路网公司对铁路建设项日实行分类建
．6．
设制度，经营性项目大力吸引社会投资，公益性项目由政府投资为主，同时路网公司用
线路使用费的收入进行内部调剂，从整体上平衡路网收支。即使目前国家没有足够的财
力对公益性项目给予补贴，但由于路网公司对这两类业务是分开操作的，因此，至少在
盈利性项目上可以打破目前国家单一投资主体格局，引入新的资金增量，并且可以通过
路网公司的独立核算，强纯投资约束，提高投瓷效益。这是在市场经济条件下，促进铁
路持续、健康发展所必须具备的一个重要机制。对于客运和货运公司来说，在产权关系
明确、资产负债结构合理的条件下，独立承担公司法人财产投资权责，自筹资金进行技
术改造和技术创新的意识与能力将进一步增强，这就为各公司乖j用资本市场加快自身发
展提供了机遇。应该说，“网运分离”为打破垄断和铁路产权的多元化进程创造了必备
条件。
5有秘于铁路建设和运输经营职能的分开
按照网运分离的模式，铁路线路及配套基础设施建设由路网公司承担，客、货运公
司只考虑运输经营效益，而不必考虑路网建设投资效益，这就意味着不同经营主体的责
任基本分清。通过公正的、规范的行业管理法规作保证，运输经营主体的效益可以不受
投资效益的影响，这样不仅可以扭转运输企业的亏损局面，而且能够争取效益的最人
化。
路网公司承担线路及配套基础设施的建设职能后，就能根据不同线路的繁忙程度、
限制口通过能力、线路使用的经济效益来考虑建设项目的选择，从而保证项目投资效
益，尽可能地缩短投资回收期。路网公司还可根据国家宏观政策和方针的要求以及地区
差别，对不同经济区域的线路实行有差别的使用费率，促进不发达地区经济的发展。属
于国家政治、军事、国土开发性的建设项目应由国家投资，建成的线路无偿让路网公司
营运。困线路利用率过低造成的亏损，应由国家财政对路网公司进行补贴，但路网公司
应通过积极吸引客、货流的措施，逐年减少亏损。
各运输公司专门从事运输经营，在逐步理顺铁路运价的情况下，国家只对军事运
输、抢险救灾运输等特殊运输需求给予财政补贴，除此之外的运输完全由运输公司自负
盈亏。
6有利于各运输企业的收入清算
铁路企业一直存在着收入清算问题。一批货物从沈阳发送至广州。途经沈阳铁路
局，北京铁路局，郑州铁路局，广州铁路局。运输任务的结束意味着途径局收入清算关
系的开始。现行体制下的铁路企业间执行的是“模拟区域运价，管内现收清算，直通作
业清算，服务相互补偿”的清算办法。这种清算办法虽然比以前的“管由归己、直通清
算、系数调节”的运输收入清算方式前进了一大步，但清算手续依然繁杂，各企业之间
的经济关系不容易理清，企业还是很难从运输市场上取得完整的运输收入，仍存在着吃
“大锅饭”豹问题。
在网运分离模式下，备运输企业之间在运输收入上基本不存在互相清算的问题，它
们都只与路网公司发生清算关系，这样就保证了各运输企业能够取得完整的运输收入，
便于进行成本核算。路网公司应根据行业管理部门有关规定，在傈本微利原则下制定公
正的、有区别的费用标准，向运输公司收取线路使用费和其它服务费，而它代运输公司
收取的客货运费，在扣除合理的服务费用以后，应如数返还运输公司，运输公司以自收
和路网公司代收清算方式取得的全部收入，按有关规定、标准和经济合同确认的责任，
及时弓路网公司清算收入并支付费用。
这就是理想意义上的网运分离模式。但是，在实现这个目标模式时还有一些难题需
．7．
堕垩坌墨垂蠡鱼墼整量墨焦型墼兰丝l堑焦盎
要首先解决，才能够保证这一改革的顺利进行。现阶段要在全国范围内全面推开网运分
离改革还不具备条件。
三、实施网运分离的对策探讨
公平合理的竞争给其他行业带来的好处，以及各国铁路实行网运分离模式的实践，
使我们有足够的理由对网运分离模式奉身以及未来的前景持乐观的态度。这场深入触及
铁路运输管理体制原有弊端的改革，已经开始在部分铁路局试点。
(一)实旌网运分离的难点
事实上，世界上所有对铁路动了“大手术”的国家，表面看起来大刀阔斧，但在事
先的研讨都是慎之又慎。比如，日本从1983年开始成立了专门机构一国铁重组委员会，
专门对改革的方方面面进行研究，在近四年以后，改革方案出台。德国1989年成立了联
邦铁路委员会，四年零十个月以后，改革方案才正式出台。
同国外铁路相比，我国铁路改革更具有特殊性和复杂性。国外铁路改革多数是在路
网基本成型、能力相对过剩、市场机制比较健全的情况下进行的，而我国铁路从总体上
还处于持续发展阶段、体制转换时期，改革所面临的环境和条件有很大的不同。主要表
现在：我国铁路在国民经济中的地位和作用非常突出，远高于国外铁路水平。而且，我
国铁路客货井重，线路混用，能力总体不足，尤其在部分地区、特定时期、主要干线的
限制区段运输能力与运输需要问的矛盾还相当突出。发达国家的铁路线路利用率～般只
有50％，而我国的繁忙干线几乎饱和。另外，我国的路网正在扩张和需要更新改造的时
期，基础设施建设任务很重。除此之外，我国运输市场的发育还不健全，与铁路企业改
革相配套的市场规则也没有完全建立起来，人们思想观念的转变也需要一个过程。加之
铁路职工队伍庞大，分离辅助、剥离后勤和人员分流的压力很大。
因此，我国铁路实行网运分离改革必须同时兼顾国家、社会、企业和职工等各方面
的利益，在服从国家宏观调控要求，保持全路运输畅通稳定的前提下，要积极稳妥地向
前推进。这会是一个漫长的过渡时期。在这一时期，除了要迸～步完善细化改革方案，
比如研究拟订客货运公司的重组方案，论证组建专业运输公司的必要性、可行性，线路
使用费的收费标准等问题以外，还有些根本性的难点问题需要解决。
l、如何确定路网公司的性质?
实行“网运分离”改革的目的就是要达到政企分开、企业重构和Bl入市场竞争机
制，能否达到政企真正分开，关键在于路网公司的职能如何确定。因为未来的路网公司
拥有分配短缺线路的巨大权利。如果弄不好，路网公司就会成为第二个铁道部。那样，
客运、货运公司的法人实体和市场主体地位也就很难真正建立起来。
2、如何保证路网公司的建设动机?
目前我国的路网正处在扩张和需要更新改造的时期。运能紧张，满足需求还是问
题。同时，我国要搞高速铁路，要求发展重载列车。这些都会对铁轨有新的要求。实旌
网运分离以后，我们应该采取什么样的对策，才能保证路网公司有建设新线路、认真维
修和改造旧线路的动机呢?
3。如何确定最优的线路收费标准?
在计价问题上，不同时间、不同列车、不同线路、不同负担能力都应该有所区别。
因此，对现行的财务清算体制进行改革已十分迫切。在改革中，科学合理地划定路网使
用费尤为重要，事关改革成败。究竟怎么核算才是更科学的?这是一个世界性的难题。
欧洲一些实行“网运分离”的国家铁路线路使用价格因各自的实际情况不同，存在很大
差％q。有的在线路使用价格构成中，偏重于铁路商业化经营的作用；有的则偏重于铁路
-R．
在经济、交通发展和环保政策方面的作用。侧重点不同，导致了财务清算构成的不同。
4、如何处理竞争与协调的关系?
在“大一统”的情况下，许多问题都可以通过路局的一个指令来完成，而网运分离
后各公司之间该如何保证很好的协调呢?N．,kWTO在即，铁路企业既要在行业内部引入
竞争机制，又要面对国外企业的竞争压力。在这种情况下该如何引导和协调竞争关系
昵?“网运分离”后，客、货运公司和路网公司的联系纽带主要是经济利益，一切影响
企业经营的问题，都靠经济契约来协调、平衡、规范。但是，应当承认我国现在的法律
还根不完善。比如久牲畜上道与列车相撞而发生事故，定谁的责任?在经济利益前提
下，路网公司、客运公司或货运公司谁也不会愿意承担损失责任。以经济利益作为协调
纽带，必然会产生一系列经济纠纷。
5、如何处理债务?
截止2000年底，铁道部已经形成的长期借款余额为1770亿元。如果实行“网运分
离”，铁路庞大的债务该如何处理?是作为历史债务留给国家还是分摊给企业来负担，
是一个难以解决的问题。
(二)国外铁路管理体制改革给我们的启示
由于铁路基础设施建设和现代化改造需要大量的投资．且建设周期较长，如果仅靠
运营收入来解决铁路建设和发展的资金，难以为继。铁路基础设施建设和运营台一的经
营体制，使得各国铁路在与其他各种运输方式的激烈竞争中，处于不平等地位，对铁路
发展产生不利影响。从国外铁路改革的情况看．“网运分离”是各国铁路实施彻底改革
的一般先行步骤，在长期统一经营后大都转向了以“网运分离”为基础的分割经营模
式。他们在“网运分离”改革中的许多经验给我们今天的改革提供了很多的启示。
1、政府鼓励并监督铁路企业的发展
(1)政府立法保证改革的顺利进行
世界上几乎所有国家的铁路企业改革都是从立法开始的。如瑞典议会在改革之前出
台r“运输政策法案”。德国1994年1月1日依据“基本法修正案”和“铁路新秩序法”
实行完全网运分离。英国通过1993年11月的“铁路法1993”，正式启动新一轮改革。正
是由于立法的保证，使得铁路企业能够更加规范化地适应市场的要求。
(2)政府对铁路公益性项目和资金缺口给予补贴
从各国的经验看，铁路公益性运输绝大多数都是由国家给予补贴的。由于铁路行业
的特性及其在国家经济和社会发展中的地位和作用，世界各国都非常重视铁路的发展，
普遍承认铁路所承担的公益性运输问题。
发达国家对公益性、政策性运输实施财政补贴非常普遍，政府对铁路承担公益性运
输，如完成亏损性客运业务，亏损性支线的运营、遵守限价规定以及以优惠政策运输物
资等，普遍给予财政补偿。补偿的方法有：以政府拨款的方式弥补亏损、以软贷款的方
式减轻累计债务的负担、免除历史债务，从而使铁路企业收支相抵并略有盈余。特别是
欧盟国家政府对铁路运输的公益性补贴最为普遍和典型。比如德国政府1995年对铁路的
补贴收入占运输收入的比重达680／g’。
而一些发展中国家由于财力的限制，往往把对公益性运输的认定和损失的计算工作
作为对公益性运输实施财政补贴的第一步。如印度铁路，从1975年起，就正式开始了对
公益性运输的认定工作，并把其作为考核铁路对国民经济和社会发展贡献的重要指标，
得到了国家有关部门的认可。印度认可的公益性项目是：以低于运输成本的运价运送基
本消费品所带来的损失；完成某些特殊业务所带来的损失，包括市郊运输、城市间客运
．9．
月季票的优惠、对军运邮运的优惠等：维持非经济支线运营所带来的损失；新线开通15
年内带来的运营亏损。印度1985～1993年，公益性运输亏损累计1446亿卢比，占运输收
入8430卢比的17．15％”。
发达国家中的瑞典，由政府承担线路基础设施的建设投资责任，改革后对铁路的投
入显著增加，1988--1997年，政府对铁路线路共投资400亿克郎，超过上一个十年投资的
好几倍；对线路维修费用的补贴额1998年为13亿克郎，1999年为20亿克郎；对地区性客
运实行间接补贴和政府购买。发展中国家印度，铁路每年建设投资的25％来源于政府投
入，35％为银行贷款，40％来源于经营利润，政府给予铁路的投入只还利息，不还本
金，但同时要求铁路无偿承担公益性运输的责任。
由于铁路运输的优越性，很多国家还为铁路建设补充资金缺口。比如瑞典，1998
年，负责铁路客货运输任务的国有铁路公司sJ的线路使用税lO亿克朗全部交给政府，而
管理铁路基础设施的国家铁路管理署BV需要的基础设箍维修费用23亿克朗，全部由中央
财政拨款。1999年，为提高铁路竞争力，政府将SJ的线路使用税减N2．65亿克朗，甘V安
排的维修费用还是23亿克朗，增加的资金缺口依然由中央财政负担⋯。
(3)在解决铁路历史债务中发挥重要作用
日本在铁路改革中，将国铁37．2万亿日元长期债务中的25．6万亿日元交由国铁清算
事业团承担“。德国成立了联邦铁路特殊财团，承担和处理国铁改制前670亿马克的全部
债务。法国减轻了原法国铁路国铁的历史债务，将法国国铁基础设施的资产和相应的债
务1342亿法郎“’，全部划入法国铁路路网公司，国家将逐步通过年度拨款的形式减少路
网公司的债务，法国国铁现在只负责弥补与运营有关的亏损。瑞典政府也承担了原国铁
的历史债务，注销了不良资产。
(4)鼓励铁路企业利用资本市场
为了进一步促进铁路企业的发展，许多国家主张利用资本市场。比如日本在改革之
初组建的新公司最初是国家全额出资的特殊公司，但被要求必须尽早出售股份，向纯粹
的民营公司转化。目前东日本公司已经出售了400万股总股份中的350万股，其中外国股
东比例高达16．％，还计划很快出售剩余部分。本岛的其余两个公司的部分股份也顺利
地出售了。此外，由于国铁时期建设的新干线收益很好，改革之初成立了控殷公司作为
政府的代理，完全拥有新干线的设施，并向各公司收取租赁费用于偿还债务。后于1991
年将新干线全部卖出。这样做既减轻了国家的财政负担还有利于企业的健康发展。
(5)政府给予大量特殊优惠政策
许多国家对铁路实行特殊的优惠政策以鼓励铁路企业的发展。瑞典政府免征铁路运
输企业的能源税，而公路运输需要交汽油价格2倍的能源税。瑞典一般工商企业需缴29％
的所得税，SJ可免交。SJ使用的贷款由政府担保，利率比其他企业低1个百分点。
(6)监督服务质量，推动科技进步
瑞典用3年时间实施了提高运输质量的100点计划，改善了铁路的社会形象。瑞典规
定对政府出赘购买的铁路运转服务，全部采取招标采购的方式，SJ作为国家拥有全部产
权的国有独资公司，也需要参加竟标，以此强化对铁路的激励和约束。法国把过去直接
支付给国铁用于弥补地区性铁路客运的财政补贴，转拨给7个试点大区政府。按照合
I司，地方政府有权对铁路运输服务进行检查监督，每个月要对铁路运输的正点率、客运
量等主要指标进行考核和奖罚。如里昂地区局1999年3月由于正点率只有93．09％，晚点
882列，被地方政府罚款s3．75万法郎。
为了增强铁路在运输市场上的竞争能力，各国政府都对铁路加大科技投入。瑞典时
．10-
速200公里的X2000列车，日前完成的客运量占铁路客运总量的60％。法国国铁公司TGV
高速列车的开行，对于增加铁路市场份额，起到了关键作用。运营十几年来运量持续上
升，原来巴黎一里昂的民航客流已有80％转向铁路。
2、路网公司的企业化趋势
(1)路网公司的企业性质
在各国实施网运分离的改革过程中，一部分国家把路网公司定位为企业。比如，
英、法、美等国完全侧重路网公司的商业性质。而另外·些国家则把路网公司看成是国
家公共管理机构。比如瑞典的国家铁路管理署就是一个不以盈利为目的的政府管理机
构。但是，近年来为了提高效率，瑞典国家铁路管理署从1998年起，对下属部门实行内
部企业化管理。也就是将原来作为内部计划下达的生产任务，改为公开招投标方式，既
可以让中标的下属部门承包，也允许社会其他企韭承包。下属部门也可以参与社会其他
企业承包。这几个部门要实行独立核算，完成盈亏指标。
由此可见．我们能够得出这样的结论：路网公司应该侧重于它的企业或商业性质。
这样才会避免走政企不分的老路。
(2)线路使用费的计征办法
在制定线路使用费的标准问题上，各国有所不同。德国比较复杂。遵循按先后顺序
订购线路、使用时间长短和晟高价格的原则。线路使用费分为固定价和可变价。固定价
为基本价，主要根据线路等级来确定，因线路分为6个等级+所以有6个固定价。可变价
具有一定的弹性，主要根据使用频率、负载重量和车流密度来调节。长途客运公司开行
～趟客车，要履行8个程序：包括必须在开行前的第19个月向路网公司订购列车运行时
间，前18个月内确定客车开行方案等。这样一方面提高了路网公司的工作效率，另一方
面也增加了线路收费的科学合理性，使收入最大化。但这种方式也有缺陷：就是削弱了
客运公司的市场竞争能力，造成客运公司对市场反应滞后。
英国在收费问题上，由于在政府主管部门的监督和行业组织机构的协调下，比较倚
单。路网公司按照保本微利的原则，确定线路使用费的标准。客运公司支付使用费分为
固定和可变两种，购买运行线为固定费用，两个以上公司参与竟标，按列车公里计算可
变费用。货运计费年固定价为l亿英镑，总重吨英里为2英镑。按政府主管部门规定，客
运公两必须向路网公司预先支付40％的线路使用费，货运公司要预付75％。
在我国网运分离改革的具体措施上，可采取先简单后复杂的办法。因为我们的成本
本身也不太真实，而且随着人工成本的压缩和高新技术的引进，还会发生变化。因此，
在开始时，以保本为固定价，以列车公里和总重吨公里为可变价，经协调签定运输合
同，然后进行清算。
3．市场竞争被广泛采纳
在铁路这样的自然垄断行业中鼓励竞争，是一个艰难的抉择。因为，自然垄断行业
的特点是生产规模较大，成本低，进入障碍大。所以，竞争是比较困难的。但是，从上
个世纪70年代以后，许多政府相信，无论竞争多么不完全，也比规制好。因而开始了放
松规制的进程。
网运分离以后，瑞典政府有一个明确的指导思想就是允许其他企业(包括地方性铁
路公司、汽车公司等)参与竞争。1988年开始在支线上试点，取得成功。1996年开始允
许地方铁路公司在铁路干线上经营客运业务，部分开放干线客运市场。目前，由英国、
法国、瑞典3家财团组成的一个公司，通过竞标已获得自2000年起斯德哥尔摩地区的铁
路客运经营权．对sJ构成了很大的压力。另外，允许任何符合国家规定的运营者在国家
铁路网上经营货运业务，但SJ在线路能力分配上享有优先权。同时，按欧盟规定，允许
国际铁路集圉在瑞典经营铁路运输。
在鼓励竞争所采取的措施上，现在较为普遍地被采用的是英国的特许经营权。所谓
特许经营权，是特许经营权招标制度的简称，其初始理论最早由英国人查得维克(
CHADWICK)于1859年提出，后由德姆塞茨(DEMSETz)于1968年将其作为对于自然
垄断加以管制的方法进行了理论上的升华和更新。内涵是用获得市场所进行的竞争来代
替市场内的竞争，企业为获得一项业务在一定期限内的垄断经营权而参与竞争，其中要
价(成本补贴)最低或报价(实现收入)最高者(假设无质量差异)被授予特许经营
权。这样就可确保特许权招标当局获得大部分垄断性租金和选出最有效率的经营者。
特许权经营方式给英国带来的好处是：首先使政府补贴大量减少。有的公司计划在
7年内，由要政府补贴1850万英镑转为向政府上缴2700万英镑。而要达到这个目标，只
能是这个经营者大幅度提高运输收入和降低运输成本。其次是实现了产权多元化。特许
经营权的获得者为汽车客运公司，管理人员融资入股和一些集团公司与控股公司。在25
个特许经营项目中，有16个是汽车客运公司。其后果是既促进了竞争又提高了效率，是
非常值得我们借鉴的一种手段。
(三)实施网运分离的原则和必要条件
网运分离改革是一个长期的变革过程。在这个过程中，铁路行业既要面对自身存在
的问题，又要面对外部环境的变化，还可能会遇到方方面面的难题有待于解决。关于具
体的实薤办法，目前还存在颇多的争论。但是围绕网运分离改革的目标，我认为有一些
原则是必须明确的：
l、基本原则
(1)在政企分开问题上，要以区分{亍政垄断与自然垄断为基础
行政性垄断是政企不分和政府对经济的直接管制造成的。自然垄断不是行政性垄
断。目前自然垄断行业的行政性垄断还没有打破，表现出来的门难进、脸难看、事难
办、话难听，价格高，服务质量差，实际上更多的是行政性垄断造成的。从自然垄断的
经济特性和国际市场的竞争看，通过竞争而不是国家的行政手段而产生的垄断还是有其
生命力的。
目前，我国铁路企业要实行的“网运分离”改革主要目的之一是政企分开，这是毫
无疑问的。但是，与此同时要注意方式方法，要遵循客观规律行事，依靠法律制度规
范，不搞行政主导，不搞“拉郎配”，同时也要创新企业制度，实现规模经营，提高整
体的竞争能力。
(2)在企业重构问题上，要以是否能够提供完整的运输产品为依据
企业重构是要构建真正意义上的市场经济主体，是对铁路资源要素进行重新排列组
合，是对原有企业的合并或分立，从而为建立现代企业制度刨造条件。这种重构应该围
绕铁路企业能够更好的提供完整的运输产品展开。所以，在设计企业重构的方案时应该
产生如下效果：就是即使路网被分割成几块，客货运公司也没有必要被限定在一个特定
的局部地域内经营，而是使它们能够形成相对完整的运输服务网络，尽可能让客货运输
的全过程在企业内部完成，避免人为割裂，使运输企业能够最大限度地控制自己的生产
过程和成本消耗。也就是使重组后的铁路企业能够利用已有的基础设施网络为客户提供
尽可能“无缝隙”的优质运输服务，并通过竞争实力直接从市场上取得与此相对应的经
营收A和效益。
(3)在引入竞争机制问题上，要以制定严格的市场准入规则为保证
．12．
竞争会导致用户成本降低和服务质量的改善。通过开放市场引入新的运输经营者，
来实王见企业市场竞争能力的提高，从而满足最大多数客户的运输需求，应作为铁路运输
政策改革的发展方向。但是．在现行刚运一体的管理体制下．铁路运输从根本上仍是垄
断经营。现行体制下的中国铁路，总体上呈现出“双低”的特点，即开放程度低、竞争
程度低。在我们即将实行网运分离和加入WTO的时候，空谈引入竞争机制，有许多值得
商榷的地方。因为现在的格局是网运不分、地域分割。各运输企业的经营范围主要是在
“本土”。事实上，现在连招标的措施也未实施。尽管2001年春运对凡趟临客进行了招
标试点，但在总体上没有铺开。全国铁路运输市场并未对各个铁路局开放。特别要看
到，跨线运输作为当前国家铁路的特许经营权，入世后极可能又赋予新加入的外资运输
企业，那么外国人将享受到“超级国民待遇”。对内不开放，只对外开放，显然有悖情
理。因此，制定一套严格的准入规则是必须的，它将成为所有铁路运输经营者统一的门
槛。
2、必要条件
我国铁路实旆“网运分离”改革目标，与其他国家相比，面临更大挑战。必须争取
一个有利于“网运分离”的外部环境，使铁路能够轻装上阵，早日实现“网运分离”的
目标。
(I)在立法上，要把铁路改革纳入法制轨道。世界各国的网运分离几乎都是从立
法开始的。可见在改革前立法是保证改革顺利进行的必由之路。而且必须要落到实处，
依法治路。所以我们要适时修改《铁路法》并完善相关法律。通过修改《铁路法》，对
铁路在社会主义市场经济中的地位、性质和作用给予准确的定位，明确界定政府和铁路
企业对铁路建设、经营管理等方面各自不同的权利、责任和义务。在立法方面的所有努
力其最终目的都是为铁路改革与发展提供可靠的法律保障和依据。
(2)在政策上，要争取国家在政策上向铁路企业倾斜，突出铁路运输的骨干地
位，明确运输发展的目标，确定相应的投资政策、财税政策、运价政策、金融政策，加
大对铁路发展的支持力度。
(3)在制度上，一方面耍建立铁路分类建设制度。将铁路建设项目分为公益性和
经营性两类，按照政企分开的原则，实行分类建设。以公益性为主要特征的铁路建设项
目，由政府投资进行建设。以经营性为主要特征的项目要以企业为主投资兴建：介于两
者之间的项目，视情况争取政府给予一定的资金和政策支持。另一方面要建立铁路公益
性认定补贴制度。由国家组织有关部门对铁路公益性运输的范围及计算方法给予明确界
定，并制定相应的补贴办法。目前，应先对铁路因承担公益运输所造成的政策性亏损予
以认定。在财政无力补贴时，由国家在考核中作为铁路企业的经营业绩：在财政补贴允
许的吲候，按规定对铁路企业给予补贴。
(四)我国实施网运分离的对策
1、确立路网公司的企业地位．
根据世界铁路改革的总体趋势，路网公司理所当然地应该成为企业，应该以实现国
有资产保值增值为己任。基于这样的想法，我们可以把路网公司看作是这样一个企业；
它是一个在政府政策支持下的特殊企业。作为一级法人，它可以设立分公司进行管理。
它在资产上不会是国家全资，但国家要控股。在路网公司的投资方面，国家要负担，但
不一定要由国家全部包下来，看好的可经营的线路可以通过资本运作来承担。这样的企
业在市场上是完全可以发展的。在这种情况下，政府的补贴摆在明处，它也可以上市，
也可以市场运作。
．13．
但是，考虑到铁路的自然垄断性，路网作为国家的基础设施也是该由国家加以控制
的。之所以在网运分离改革模式设计中只设立～个路网公司也是为了便于国家对路网公
司加以控制，尤其是在特殊时期。比如在网运分离改革的过渡时期，路网公司要向客货
运公司征收线路使用费有一个定价问题。这是关系到改革全局的大问题。如果定价合
理，客、货、网三方都有利可图，货主也能够承受，那么这样的网运分离改革就是成功
的。否则必须考虑调整和重组，或政府给路网公司以补贴，直到盈利为止。在这一fi寸
期，政府部门管理路网公司有利于及时协调解决网运之间的矛盾。因此，过渡时期，甚
犟实现“网运分离”的头几年，我认为我国铁路路网公司实行政府管理会比较好。这将
有利于政府对路网公司下一步如何实行企业化经营提供依据。待取锝经验、条件成熟之
后再进行企业化经营。
2、规范路网公司的职能，确保建设和经营积极性。
要想保证路网公司建设和经营的动机，需要采取内外两个方面措施。
对内主要体现在要制定严格的规章制度，明确路网公司在建设和经营方面的职能。
国家铁路路网公司在建设和经营方面应该具备以下功能：
第一，缀织建设和改造路网。作为业主，利用国家投资建设铁路。对于投资效益好
的铁路线路，可以向社会资本市场筹集建设资金，或适度向国际资本市场融资。
根据客货运公司的要求，在政府的协调下，路网公司应该对既有铁路进行技术改
造，以满足用户对不断提高客货运输服务质量的要求。
第^二，经营管理路网。路网公司的市场和服务对象是铁路客货运公司，其基本任务
是维护和管理基础设施。
路网公司向客货运公司提供轨道等基础设施，采取市场交易原则，制定收费项目和
标准，经政府批准后执行。借鉴国外的办法，可采取两级收费：先是根据线路等基础设
施装备水平，容许通过的速度和载重量为依据，以基础设雕的固定成本为基础，规定分
档次的收费标准。在此基础上，再根据客货运列车实际使用线路的时间、列车总重吨公
里、列车车辆公里等为依据，以基础设施的变动成本为基础，规定二级收费标准。
制定这种不同收费项目和标准，旨在用经济纽带把客货运公司用路网公司联系起
来。如果客货运公司市场好、运量大，路网公司的营业收入就会随之增高：同时，客货
运公司也会对路嘲公司的技术改造提出更高的要求，路网公司贝q会从关心自身的经济刹
益出发，积极回应客货运公司的合理要求。
除此之外，要想保证路网公司的建设和经营动机还需要有外在的强制力量。政府应
该组织专门的监督机构定期对路网公司的建设和经营职能的发挥定期给予评价。不满足
社会需求的要进行经济制裁。
3、确立最优的线路使用费要坚持公正、公开、公平的原剐．
从现行测算资料来看，线路使用费在铁路运输成本中所占的比例较大，约占36％左
右。不言而寓，这样大的支出对铁路运输的定价将起到举足轻重的作用，因而也就影响
到铁路运输的竞争能力。现在理论界对于线路使用费的探讨很多。但是，我认为不论哪
一种方法都要坚持公正，公开，公平的原刚。
所谓公正原则是指线路使用费的Ni,r和实施必须依照法律来进行。既然路网公司带
有自然垄断性质，同时线路使用费又涉及到多方利益。因此，线路使用权的租赁、出租
方及承租方的权利与义务、违约的处罚等方面，都应该有法可依。以法律来规范双方行
为并维护双方利益。
所谓公平原则是指在定价和和线路租赁上要公平合理。线路使用费既是路网公i7维
．14．
护路刚正常运转的基本保障，也是增强线路安全系数，增加线路通过能力，提高线路通
过速度，加快线路技术改造的资金来源。但是，在市场经济条件下，也要考虑其他客货
运公司的承受能力及铁路与其它运输方式的竞争能力。应该使各方利益均亭。另外，在
线路租赁上，由于铁路运输是一种轮轨运输，离开了轨道列车就无法运行。为了行车安
全，铁路运输业规定在同一条线路，同一区间内只允许一列列车行驶。当有两列以上的
列车要通过同一区间时，就必须按照列车运行图规定的间隔时分一列一列通过。但是线
路通过能力并非是无限的，当～条线路通过能力达到饱和状态时，在一定时段内， ·部
分列车就无法通过该区间。特别是旅客列车，列车到发时阅与列车上座率密切相关，到
发时间好的列车上座率就高，经济效益就好。由此可见，线路通过能力是一种资源。在
这种情况下，就要做到公平分配线路使用权。一个最简便的办法就是可以考虑“特许经
营权招标制度”。
所谓公开原则就是指线路使用办法和管理规定以及计费标准要公开。铁路企业在走
向市场以后，在具备一定条件下，铁路企业应该向国内外市场开放，这样有利于改变铁
路独家经营的局面，实现股权多元化。由于铁路线路租赁要面对众多国内外用户，这就
决定了它不该是暗箱操作，要公布于众，面向全体客户，增加透明度，做到一视同仁。
4．在市场机制和政府管制之间寻求最佳平衡点
在网运分离改革过程中，坚持竞争的原则是毫无疑问的。但是，这里的竞争并不足
指无任何限制的竞争，因为完全竞争会导致效率低下。根据经济学的完美假定，市场的
完全竞争是一种理想状态。也就是说一个行业中只有充分多的厂商进入，才会使该行业
达到完全竞争状态。所以，在任何行业中都应该鼓励更多的厂商进入才好。但是，在任
何一个行业当中，这种完美假设都没有实现。原因很简单：如果在一个行业中有过多的
厂商进入，便会导致所有厂商处于生产不饱和状态，从而提高生产成本，进而导致产出
品价格提高。而这种结果是会损害社会福利最大化的要求的。即使是在市场经挤高度发
达的资本主义国家，对自然垄断行业内部的改革也不是完全依赖自由竞争来提高市场效
率的。比如，在美国汽车生产行业基本形成通用、福特、克莱斯勒三家厂商垄断竞争的
格周。
我国社会主义市场经济体制尚在建立之中，还有很多需要完善的地方。所以在铁路
企业网运分离改革过程中，更应该在市场机制和政府管制中寻求一种平衡。我们所说的
政企分开并不是要把政府抛开，完全让市场说了算。在铁路企业打破垄断的同时，必须
建立起相应的严格的监管机构和监管制度，这是政府的责任和权利。政府对于自然垄断
行业的管制主要是两个方面， 一是通过控制市场准入保持该行业中适当的企业数目，限
制自由竞争；二是必须加强对这些企业价格和服务质量的管制。政府对自然垄断性企业
的管制，应该引入激励措施，以解决原有的成本加利润管理模式下不利于企业降低成
本、提高效率的弊端。为此，可以采取价格上限，特许招投标等措施。
5、依照公共财政框架的思路，解决媛路公益性建设和经营的问题．
李岚清副总理在全国财政工作会议上指出，“社会主义市场经济条件下的财政，与
计划经济条件下的生产建设经营性财政相比．最大的不同点就是公共财政。公共财政的
基本职能就是满足社会公共需要。所谓公共需要，指的是社会作为一个整体或以整个社
会为单位而提出的需要，具有非排他性和非竞争性，同时也区别于个人消费。”
我个人认为，计划经济体制下的财政运行机制是按照“生产建设财政”的模式来构
建的，结果是将财政资金大量用于生产建设项目，而在公共需要领域财政出现“缺
位”．企业办社会的问题相当严重，企业承担了许多社会职能。由计划经济向市场经济
．15．
转变，经济体制环境变化了，财政运行机制显然要按照与市场经济体制相适应的模式去
构建，也就是要转到公芡财政上来，今后国家的主要财力应该用于满足社会公共需要和
社会保障方面来。那么．在交通运输领域中是存在着由公共财政框架下的财政支出范围
来解决的公益性基础设施建设支出问题的。
财政部部长项怀诚在与铁道部部长傅志寰的谈话中指出：基础设施是公共财政的重
要组成部分，这一点是绝对不会错的，如进藏铁路，从公共财政问题的角度看，财政是
应该出钱的。由此可见，国务院和财政部的领导都把基础设施建设纳入了公共财政框架
的内容。铁路作为国民经济的基础产业部门，在生产和建设中都存在着企业性和公益性
两类情况和问题，其中公益性问题应该纳入公共财政框架来解决。
佃是，这个问题的解决并非是在短时间内就能够实现的。原因是我国正处在社会主
义舌J级阶段，生产力不够发达。财政支出和财政政策必须以维护各种所有制企业公平竞
争秩序为基本指导原则，着眼于满足各种企业和居民个人的公共需要。许多方面都需要
国家财政的支持。受国家财力的限制，国家对铁路的支持在短期内难以有较大的增加，
需要经过一定时期的逐步积累。好在国家已经对这一问题加以重视。日前，典型的公益
性铁路一青藏铁路已经开工。国务院领导已原则同意不用债务性资金投入，在青藏线运
营后，财政对运营亏损给予补贴。
(五)实施步骤
根据我国的国情和铁路运输企业的实际情况，推进“网运分离”改革还存在一些障
碍，并非一蹴而就在短时间内就能够完成的，注定要有计划分步骤的实施。综合国内外
各种意见，我认为我国铁路的网运分离改革应该分三步走：
第一步：先组建铁路局“内部客运公司”，实现客运与路网基础设施的分离；在铁
路局内部实现客运与货运和基础设施的分帐核算。客运公司组建后要稳定一段时间，以
便考察新的财务办法是否合理。
第：步：增加投入，不断扩能，根据全国客运市场的需求，对客运公司进行重组，
在铁路局内部实现货运与路网基础设施的分帐核算。在那些客流集散量较大的大城市组
建客运公司。这些客运公司独立注艇后，资产管理的形式可以有以下三种：～是由铁道
部作为出资人，二是铁道部授权客运公司自主经营，三是客运公司资产可以是路网公司
的。然后客运公司可以考虑在海外上市卖老股，融资扩大再生产。这时网货合一，货运
对客运开放通路权，是一个过渡阶段，类似于美国和日本模式。
第三步：要解决货运公司怎样从市场上直接取得收入的问题。这个问题解决了，赞
运的核算就可以和路网的核算分开，余下的部分就是路网公司水到渠成地成立了。接下
来，继续扩能，并积极争取国家有关政策的到位，货运公司重组，十四家货运公司可以
考虑重组为3~5家。然后根据财务状况引入投资主体，要上市卖老股，以修建路网。货
运公司成立的时候，全国的路网公司格局也就基本成立了，网运分离改革完成。
而所有这些都要靠全社会特别是铁路人共同努力去实现。铁道部傅志寰部长曾经说
过： “我们将走上漫长的改革道路，这将是不平凡的历程。虽然不会象长征那样惊世骇
俗，艰难万险，但也是中国铁路改革的壮丽之举。既然我们认真而不是轻率地选择了这
条道路．就应该坚定地走下去。”
．16．
[Abstractl
THE SEPARATION BETWEEN lNFRAsTRUCTURE MANAGEMENT AND
TRANSPORT 0pERATIoN IS THE 0BJECTIVE MoDEL 0F 0UR
STRUCTURAL REFORM oF RAⅡ。W．AY
”The separation b咖oen infrastructure management and transport olⅪratien。'is the focus
of the reform of railway sector,which is clearly defmed in the Tenth Five-year plane of the
railway sector However．the above mentioned reform encountered such problems aS how to
define the esselw)e of the network company，how to ensure the censtructive mofivmion of the
network company jlOW to fix the most reasmmble price standards．how to coordinate the
relatienship bctwcert competition and coordination and how to deal with the debts,ere．Only
when we reselve these problems，cart we lllake reform StlCz?,eSS．By envying the process ofthe
new structural reform of railway and studying the experience and lessons of foreign railWay
company during the reform proc％s．the author tries to dariry the aim of our reform and
furthermore to find solutions to the problems a—siIlg in the oncoming mfm'm There are three
parts in this article．11尬first part introduce the background of the refcxm；the second part
explicate the reaSOl'tS of this choice；the third part exp|orate the antidotes and principles of the
reform according to the understanding of the separation between infrastructure management
and transport operatiOILAt laSt，the author make such conclusions：(1)the railway network must
be established a real company；(2)regulafing the function of the network company；(3)making
reasonable price standards with justice，opeIk equity；(4)finding the best degree in market and
government；O)resolving weal clun'actel's in railway soctur with tlto blueprint Oil pubfic丘r∞。e．
[Key words]
Railway The separation between inffastruetalre management and transport operation
Rcforro
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注释：
(1)中国铁道财畚学会， “七五1阱束新建铁路财务状况调壹表
(2)德圆戡路运输状况概连
(3)国外轶路改革研究
(4】、(6)关于法圆、瑞典“政府与铁路关系7的考察报告
(5)日拳铁路改革及启示
．18．
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