辽宁师范大学
硕士学位论文
在社会主义市场经济条件下，加强我国银行业金融监管的思路
姓名：李楠
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：梁世昌
20000801
在杜奢主叉市删e4ae-f，加强我11141t4ti-．tl：,l'lt-tf的思路
在社会主义市场经济条件下
加强我国银行业金融监管的思路
研究生
指导教师
专业
奉楠
梁世昌
政治经济学
中文摘要：
随着经济体制改革的深入发屣，市场经济已是我冒经济活动的既定取
匈．与之相适应，市场金融也成为我国佥鞋体朝改革的既定取向．市场的
生命力在于竞争·市场金融不可或缺曲内在机嗣就是金融竟争．但在金融
监管落后与乏力的情况下，商业银行为追逐高于平均利润的瑗期收益，、出
现了诸如违规拆借、假回购、假委托、账外经营等不正当竞争行为．银行
业未能成为一个有机的整体，寒共同翻约和抗费外来风险因素曲影响．同
时，当前我国经济改革与发展的重要特征是加剧了金融的相互融合与渗
透，速在客观上增加了金融风险产生的可能性．金融业受经济政策，企业
经济状况、居民金融意识等多种经济变量的影响，以及受利率政策、汇率
政策、信贷政策等金融变量的影响，各种难以预防的金融风险威胁着金融
业的生存与发晨．最后，从世界金融经济发展的环境与趋势来看，强化监
管机制亦成为必然．这不仅需要银行身身加强防范，也给中央银行如何加
强金融风险监管提iIl了新的课题．本文试圈借鉴国外镊行业监警的一些成
功经验，在构架我国银行业监控体朝的研究领域做出一些尝试．以尽早致
力于建立具有我国特色的、规范化与灵活性有机结合的、稳定健康的宏观
一l一
在社套主义市埒经济条件下，加强我田罐行韭金融直管的思路
金融监蕾体制，使我国银行业在面向国内．着眼世界的金融活动领域中立
干不败之地．
本文按照提出问题、分析问题，解央问题的逻辑思路，分四个部分展
开叙述．第一部分从金融监警的一般性意义入手，着重对我国银行业加强
金融监警的必要性进行考察，并从全球金融发展的自由’化趋势分析了金融
监管的迫蜘性；第二部分提出了当前我国中央银行实施金融监管所面临的
环境约束和存在的问题；第三部分从叠融蓝菅的主体定位、目标、原则、
法律支持等方面构建了我国银行业监管的基本框架和思路，并为完善我国
金融监警体系提出若干制度方面以及量化指标体系设计方面的建议；第四
部分着重从监瞥的原则取向和具体业务的监蕾两个方面探讨了耐外资银行
的监蕾问题．
关键词z金融监蕾银行监警外资银行监营环境约束国际监管合作
--2--
查燮兰!兰墨塑!查兰!：垄壁皇里璺堑兰垒苎些兰塑墨兰——
一、对金融监管必要性的系统分析
(一)对金融业实施监管的必要性的一般考察
中共十四大正式确立了我国社会主义市场经济体制的发展模式，并以市场机制作为
资源配置的最基本形式，这是我国经济发展过程中的一次划时代的重大变革。市场机制
的引入，在微观上促进企业之问的公平竞争，激励企业提高经济效益：在宏观上，市场
机制引导资源有效配置，通过以利益驱动企业在个剐市场的进入与退出，优化产业和产
品结构，使整个国民经济的发展步入良性发展的轨道。但是我们应该看到，市场机制本
身并非完美无缺，市场失灵(Market Failure)始终是笼罩在市场经济上空难以驱散的
阴霾．垄断、外部效果和信息非对称性三种因素的存在使市场失灵具有潜在的可能性。
在完全竞争的条件下，市场经济中那只“看不见的手”会指导定价的银行在提供相似
的金融服务产品时采取低价营销策略，以便在竞争中求得生存与发展。竞争的结果使银
行的边际收益等于边际成本，在这一点上达到了社会福利最大化。当市场不能在完全竞
争的条件下运转对，银行业市场失灵的现象便酱遍存在。
引致银行业发生市场失灵的潜在因素有如下几种；
I、垄断的存在将引致银行业社会效益的降低
巴尔登斯倍格尔(Baltensperger)、本顿(Benton)和吉林根(GiIIigan)等的
研究都表明银行业存在着某种规模经济。规模经济理论表明：公司产出增加，边际费用
减少．因此，银行业具有通过合并的途径来扩大规模以求降低成本和加强竞争优势的动
机。在自由竞争途径下，降低成本可能会导致单一生戍者市场。也就是说，在某一时
期，某一生产者会扩大产出、降低边际成本，以低价策略扩大市场占有率，最终将他的
对手逐出市场。因为价格降低会令大多数未达到规模经济的竞争对手无利可图，因此这
些无力的对手要么由于亏损而被动退出(破产倒闭)，要么为避免严重损失而主动退出
(市场转移)。结果，竞争导致这一行业的集中，或者单一生产者市场一垄断者的出
现。更普遍的情况是寡头竞争市场的出现，最后几个势均力敌的竞争对手为避免在价格
竞争中两败俱伤，会以某种形式联合起来，或者公开合作成为卡特尔，或者暗中串通实
行“价格领袖制”。无论是垄断市场者定价还是寡头市场中寡头之间的公开合作或暗中串
——^——
在社套主义市场经济务件下，加强我国每行业空融监管的思路
通都会为谋求自身利益最大化而限制金融产品的数量从而提高价格，如此将导致社会资
源利用的非效率和社会福利的损失。
2、外部效果的存在将引致银行业流动性风险
银行业由于保持部分准备金。并且从事借短贷长的期限变换，因而具有极强的内在
不稳定性。银行业不同于工商业的显著特征之一便是银行业具有很高的负债比率，严重
依赖于外部资金来源，特别是可随时按面值提取的普通存款。假如存款者察觉到他们的
存款风险严重暴露，因而存在着不能全额或及时偿付的可能性时，他们即会尽可能地从
存款行提款，从而引发银行挤兑。
银行挤兑无疑使银行陷入流动性困境，一般地，银行可以通过两种方式解决，一是
主动负债，=是资产变现。主动负债可以通过同业拆借的方式取得，也可以通过发行金
融债券的方式取得，但在这种情况下，银行通过自动负债的方式以提高流动性的可能性
不大。至于资产变现，由于银行的大部分资产以贷款方式存在，所以除菲打很大的折
扣，否则银行的信贷资产一般不易及时销售，即资产的流动性差。另外，其它资产的二
级市场也可能交易不旺。因此，银行资产变现势必付出巨额的交易费用。鉴于银行负债
的高流动性及对于大部分银行贷款和其它资产而言过于狭窄的二级市场。银行的生存严
重依赖于保持公众信任，因此极易招致流动性压力。狄安梦(Diamond)以及戴伯维格
(Dybvig)描述说，无清偿性不是银行挤兑的必要条件，任何对存款者信任产生不利影
响的事件都会导致银行挤兑。
流动性压力来自多方面原因：资产过分扩张、不利的清算及存款挤提都可能导致银
行的流动性压力，尤以后者为甚。存款挤提构成一种资金大规模转移舸威胁，是存放者
强加子银行的某种市场惩戒，因此促进了银行体系效率的提高。但是。假如银行挤兑会
在银行问传播．即遭受流动性压力的银行产生外部效果。亦即会发生银行恐慌，那么。
社会为此付出的代价将是十分謦重的。银行挤兑对于其它银行以及整个银行体系的影响
取决于存款者对他们从银行提取现金的态度。假如存鼓者相信财务困难仅限于一家或几
家银行。他们便可能将手持的现金直接存入其它被认定为安全的银行：假如提出的现金
被用于赡买其它资产，而资产销售者再将销售收入存入银行体系，那么银行挤兑仅仅导
致银行问的资金运动，不会造成银行恐慌。在这一点上，某些西方假如学著，如古德哈
托(Good—hart)认为，甚至这种大面积的银行间资金运动对银行系统和整个经济也存
一5一
在社牲又市两经济紊件下，加强袁田静行业金聃监管的思路
在不利影响。因此也应尽力避免，但实际上在这种情况下，由于信息非对称性因素的影
响，银行恐慌是极难避免的。
3、非婶称因素的存在特引致整个银行业的非稳定性
在市场机翻的作用下，存在着两种情况将导致个别银行从市场竞争中退出：一是市
场竞争的结果导致优胜劣汰，经营不善者被迫从市场中退出：二是个别银行由于管理失
误而造成资产巨大损失。在某种意义上，这是市场机制促进资源更有效配置的信号．但
是，由于信息非对称性因素的影响，存款者不可能象银行经营者那样准确地估计银行的
财务状况，即银行财务状况在存款者与银行经营者之间的分布呈非对称性，因而存鼓者
无力将高流动性的银行与低流动性的银行区别开。所以无论何时，一旦存款者对银行的
信用发生动摇t他们会从银行提存，当然提存的代价是最小的。而由此形成的银行挤兑
可能蔓延到具有清偿能力的银行，从而威胁到整个银行体系的稳定。在这种情况下，银
行挤兑发展为银行恐慌，公众对货币的器隶增加．存款数量和货币急捌下降，表现为整
个银行体系的储备千涸。由于整个银行体系基础于部分准备金制度，储备的减少必然伴
随着银行存款和货币供应的加倍紧缩。在没有最后贷款人的干预下，银行被迫清理某些
非流动性资产以应付银行挤兑。银行资产特别是信贷资产的巨额交易成本将使本来交易
清偿能力的银行也会经历资产“降价销售破产”。因此，当失去存款者信任且没有最后贷
款人的干预时，银行挤兑是极具传染性的，个别银行的破产会蔓延到其它银行甚至整个
银行体系，从而引发银行恐慌，导致整个银行体系的崩溃。
在完全竞争条件下，那只神秘的。看不见的手一市场机制一的缺陷终因市场失灵的存
在而得以证实．银行业市场失灵将主要引发两种后果：一是由垄断或寡头市场而导致的
非效率和福利损失：二是由外部效果和信息非对称而致的银行业崩溃。二者都将对国民
经济产生严重的不良影响．
(二)我国加强金融监瞥的必要性分析
以前我国金融监管是不规范的，存在着严重的体制缺陷．由于银行体系‘大一
统。、全田化和政企合一，我国极少对银行监管进行专门的具体的规定。首先，法规体
系没有建立起来。虽然也有袈劐、冬傍和规章，但都不是立法机关丙是政府或行政机关
颁发的，既缺乏全面配套的法律调整，也具有较长的持续性和较高的统一性。其次，缺
乏对银行监管目的、方法和技术手段的规定。无论金融监察或审计，都不是从银行安全
—·6一
在社奢主义市两经济务停下，加强我鹰银行业金醯益量的思路
性考虑，国家银行似乎无倒闭之虞。银行监管仅是一种金融执法监督、效能监察和廉政
检查。这种错误指导感想的必然结果是多年银行贷款严重沉淀，银行资本几乎被杲账损
失蚀空。
旧的银行监管总体上同旧的经济体制和金融体制相适应的。在计划经济的条件下．
行政管理手段高于经济管理手段和法律管理手段，而行政手段难免带有浓厚的主观主义
色彩，一般缺乏持续性和统一性。单一的公有制形式则使各单位之问相互争指标，相互
挤占资金也成为公理，似乎只要钱不流入个人腰包，银行资金流失在企业和呆滞贷款，
财政占用都不过是“左口袋到右口袋”的问题而已。
当前新的形势下，加强银行监营变得十分重要，主要有以下几个方面的原因：
1、推行市场经济要求加强银行监管
党的十四大指出t“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。”这一
论断是对杜会主义经济理论的突破，对加快改革开放和加速经济发展具有极其深远的意
义。同时．这一论断澄清了以往社会主义经济理论中的一些模糊认识，指明了金融体制
改革的方向一市场经济的确立必然伴随着市场金融的发展，商市场金融的风险不可或缺
的内在机锎是金融竞争，市场经济本身是一种风险经济，市场金融的风险应该得到约
束，加强金融监臂是建立市场金融的一项重要内容。一句话，“市场体制一竞争机制一
风险机制一管理机制”是市场经济运行的轨迹， (引自‘社会主义市场经济通论》第二
篇第七章节)市场体翩和管理体制是相伴丽生的。同理，在发展市场金融的同时必须加
强金融监管．
2、l巴赛尔协议》和加八“世贸组织”要求加强银行监管
我国虽不是‘巴赛尔协议'的签约国，但是为了尽快同国际金融市场接轨，我国已
表示接受‘巴奏尔协议'。接受‘巴赛尔协议)本身就意味着按国际惯饲监管我国银行
金融机构．加强我嗣金融机构的追切必要性还表现在我国正积极准备加入世界贸易组
织。加入后无论是“市场准入”、“国民待遇”或根据其它服务贸易条藏，在迅速建宴和完
善国内市场机制，开放我国金融市场，加快我国金融国际化、自由化和现代化的内外压
力下，凌国金融监管当局加强金融监管，履行‘巴奏尔协议)，挠范银行行为，增加银
行实力，保护公平合理的金融竞争，责无旁贷。
3、现阶段我国银行面临的大面积支付困难要求加强银行监管
一'一
垒坐兰!兰丝巡!：塑璺查里坚堡兰垒竖至竺坠．
现阶段我国银行面临若大面积支付困难，主要原因在于t一是大量银行贷款沉淀、
死滞和板结，银行增加不能按期回流，造成银行增加循环梗阻，严熏影喃支付能力．现
在银行靠源源不断的大量存款苦苦支撑，一旦存款(主要是储蓄存款)滑坡，银行兢可
能出现大面积支付困难，甚至转为支付危机．近两年来，银行不良贷款比重持续上升，
产生大量不良债权，严重影响银行经营体系的安全，首当其冲的金融风险就是支付危
机a尽管建立起来了法定准备金制度和各付金制度，但是这种准备只是在银行的存款
(备付金的一部分)作为中央银行资金来源，中央通过再贴现和再贷藏的方式又运用出
去了·如果商业银行陷入了大面积的支付危机，中央银行的支付能力和流动性亦会出现
不足-除非中央银行靠创造信用的手段(增发货币)，但最终只能诱发严重的通货膨胀。
对银行而言。大量不良债权的存在．成为随时可能诱发支付危机的重大隐患．这个问题
的解决必须提到日程上来。二是银行短存长贷问题严重，长期资金来源和长期资金运用
不平衡·在正常的情况下．贷款资金回流期限拉长到存款支付日期之后，难以保证支付
的需要。特别是企业短贷长用的趋势十分严重，即银行大量短期流动资金贷款被企业长
期占用、挪用、搞长期的固定资产投资。此外，固定资产投资中的自筹部分有相当比重
是银行信贷资金。银行流动资金中还有一大块垫付了企业资本金。以上几块结合起来，
银行信贷资金中实际属于长期占用的固定资产性质的数量惊人。从理论上讲，商业银行
的支付准备金包括法定准备金、备付金和库存现金，但实际上，商业银行对法定准备金
是没有支配权的，应付支付和流动性需要只有库存现金和各付金。在商业银行头寸不
足、支付困难情况下。一般可以采取：(1)动用准备金；(2)向上级行或总行申请支持；圆
在拆借市场进行拆入；(4)霍市场上出售所持有的资产；(5)向中央银行再贷款或再贴现。
就一般而言，上述各种支付能力的补充是可以应付商业银行常出现的支付危机：但是．
当商业银行出理大面积支付困难时，上述支付支持也会力不从心．如拆借市场上被此资
金紧张，往往都不愿意拆出资金．在相同的心理预期支配下，就会使整个商业银行体系
下债务链条绷得更紧．以上论及支付困难在我国出现的可能性甚大。此外，还由于商业
银行资产结构不合理，即几乎没有高流动性资产，商业银行无法及时在市场上出售所持
有的流动性较强的资产来增强支付能力。因此，存在着出现大面积支付困难的风险。当
然，在我国国家银行有国家主权信用的支持。这一点与发达国家是不同的。
因此，可以说我国目前银行体系是不太稳定的，要想防止出现大面积的支付危机，
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在社会主义市场经济条件下，加强我国根行业金融监管的思路
加强金融监管是一个十分必要的手段。从以上分析我们看山，我国迫切需要建立一个以
中央银行为主的，以风险|龃管为主要内容的现场稽核和‘啦现场稽核的，具有完善的金融
监管预防措施和危机处理措施的，井辅之以金融自律行为的金融监管体制。
(三)从全球金融发展的自由化趋势分析金融监管的紧迫性
始于80年代初的金融自由化改革．列于改善金融资源的配簧，促进经济_If!}K起了
重要作用。但另一方面．由于在金融业竞争11趋激烈的同时，有效的金融监管并没有跟
上，各种违规操作行为越来越多，金融体系的脆弱性明最加人。这次Ⅱ洲金融危机特别
是日本、韩国的银行危机，在很大程度上就是金融体系严重脆弱化的结果。
在金融管制时代，全面的金融压制使银行等金融机构相互问缺乏竞争，经营没有活
力：但同时，其风险资产也相对较少，在金融自f11化过张巾，随着利率上限、贷款项目
和业务范围等方面限制的解除，银行等金融机构问的竞争日茄加剧。为了对付经营成本
的上升和行业平均利润率的下降．银行开始人龄涉足能够提供高网报率的房地产和股票
等高风险行业，在经济高速增长泡沫生成的时期，银行的确取得了高额的回报。但当经
济增长放慢和泡沫破裂时，银行便不得不承受人尉的问题贷款。而这些问题贷款的利息
资本化则使不良资产进一步膨胀，升‘最终导致金融体系的严重脆弱化。
不良资产的膨胀和金融体系的脆弱化可能有多方而的原因，但缺乏有效的金融管制
是一个重要的因素。在金融自由化的过程巾，许多园家的金融当局井没有对金融业的准
入加以严格的管理．从而导致了大罱中小金融机构的nJ现。这些金融机构人多数缺乏充
足的资金实力，内部管理和决策程序混乱．而J；j．风险评价和控制能力严重不足，当他们
冒险从事风险业务时，往往还怀着侥幸心理，指望政府在他们遇到困难的时候能提供帮
．助t此其～。其二，许多国家的银行等金融机构的信贷政策没有任何制约，以致一些银
行的贷款过分集中在某个行业或贷款者。在这此危机中，不少破产倒闭的银行投向房地
产部门的贷款都高于其贷款比重的20％，个别甚至高达50％(泰国某破产银行)。其
三，一些国家对银行等金融机构的财务状况缺乏必要的监督．不能及时发现其违规行为
和亏损状况，从而导致亏损无限扩大，井雁终不得不宣布破产。日本四犬证券商之一的
山一证券公司的破产·就是因为它妖期以来积累了高选数十亿美元的非法账外负债。总
之，任何在金融自由化的过程中提高有效临符水平，避免在金融管制解除后山现监管真
空，将是各国金融当局面f临的重大课题。
一o～
在社会主义市场经济蠢件下，加强我国银行业全融监管的思路
二、当前我国中央银行实施金融监管面临的环境约束与存在
的问题
(一)当前央行实施金融监管面临的环境约束
如果从中央执法的外部环境分析，我国金融监管体制中主要存在一些制约因素。
具体表现在；
1、金融机构违法违规琨象相当普遍
从日常检查、稽核特别是1995年集中开展的“四项清理”可以看出，金融机构违法
违规经营的现象不仅十分严重，而且相当普遍。“法不责众”没有道理，但“法难责众一却
是一个不得不承认韵事实。特别是处于转轨时期的商业银行，资产质量不佳，经营效辜
下降，难以承受经济处罚。这使人民银行的监管处于两难选择：对于违法违规行为“高
抬贵手”、“下不为例”，有失于监管权威，并由此引发一系列的负效应；依法办事、违
者论处，又同于违规范围广，承受能力弱而难以操作。这种情形困扰着金融监管措施的
有效实施。
2、监管对象遗避金融监管
金融机构的各种报表和反映经营情况的资料严重失真。从1995年第四季度的专项
清理检查看，以弄虚作假违法违规的现象十分突出。一些金融机构采取篡改帐表、乱用
会计科目等手段，隐藏和虚增存款t利用信用卡“协议透支”、购买企业债券、代理发行
企业债券及“汇兑在途”、“联行往来”资金汇化的名义，变相发放贷款。甚至拆借资金、
储备存款不入帐，直接发放贷款。由于这些问题在帐务上和报表上都傲了“手脚*或“技
术处理”，给人民银行的监督检查带来了难度，加大了工作量。
3、地方跋府对金舡监管存在偏见或行政干预
中央政府与地方政府的利益冲撞，必然在金融业有所体现。而金融监管则成为矛
盾的焦点．经济发展对资垒的渴求，致使有的地方政府发挥金融功能偏重要贷款、争办
遗方性金融机构、燕衷发行债券、社会集资．中央分支机构实麓金融监管，一旦触犯殖
方政府韵垒融行为，或由金融机构豹传导抑制非正常资叠需求时，往往引起地方政府的
不悦，或请求人民镊行“交通”，开方便之门．或以地方官员权利对人民银行旖加压力。
一些地方设立的钱庄不能取缔，基金会从事贷款业务，未经人民银行审批发行企业债
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在社套主义市场经济备件下。加强我国银行业空融苴管的思路
券，这些扰乱金融秩序的问题。之所以远迟得不到治理，不能说与地方政府的干预没有
关系。在现行央行分支机构按行政区域设立的情况下，加之自身原则性不强，有时违心
地与地方政府行为合拍共震，这在一定程度上削弱了依法实施金融监管的效力．
4、金融监管的体制“错位”
按照‘商业银行法'的规定，商业锭行实行一级法人制度，其分支机构不具有法
人资格，在总行授权范围内依法开展业务。由此，商业银行分支机构出现的一些违规经
营的问题，往往以各自上级行的规定作为“挡箭牌”，把问题推向总行。这样，基层人民
银行对辖内商业银行的监管，变成了对其总行的监管。人民银行派出机构与实行一级法
人制度的商业银行之间的体制“错位”状况，致使某些监管措施难以落到实处。
(--)我国金融监管中存在的主要问题
1、对益管再标重点的认识不明确，影响金融监管的有鼓安排
关于银行监管的重点问题，在理论界和实际工作中确实有着不同的认识，有的人
认为银行业行为的合规性监管是银行监管韵重点，理由是我国目前尚未实施金融企业破
产制度。保护存款人的利益，控制金融风险并不那么重要。甚至有的人还认为规模和计
划指标控制是银行监管的重点。有的人认为．银行的风险性监管才是银行监管的重点，
这种认识的模糊和不确定性，导致银行监管工作的目标不明确，方向失拦、监管的政策
措施相对滞后，从而影响了商业银行监管效率和效果的提高。
2、金融监管的方法手段幕后，影响了J￡菅效率
Ig前我嗣人民银行监管依然是靠手工操作，金融信息依然是通过现场收集和银行
机构填报报表两条渠道，这显得与目前我国银行业相当多的电子操作的现实不相适应。
手段的落后导致信息的滞后，使人民银行监管失去了“防患于未然”的作用，而变成了
“事后诸葛”，扮演了收拾“残局”和。救火队“的角色．其次。监管方法包括银行机构的注
册登记、定期报告分析、现场检查、审计及事后制裁．就我目目前银行机构的情况。主
要侧重于银行机构的注册登记，而非现场检查和现场检查等日常风险监管工作相对较
弱，这一方面由于Et常监管在我国属于刚刚起步，银行监管不论对理论工作者还是实际
管理决策者来说都是一个新课题，基本上边学边干：另一方面则是对银行监管认识存在
偏差。普遍认为．银行机构审批权力较大是傲“大事”，而日常风险机构则是找“麻烦”，
这样。出现“重审批轻管理”的现象。
一】1一
在社套主义市场经济条件下，加强我田银行业金融篮管的思路
3、金融监管法规制度不健全，影响金融监管规范性
在我国银行监管法规建设迈向新台阶的同时，法规建设还存在不少问题和漏洞，
待改进和完善。主要是：第一．法规缺乏科学定量管理，可操作性不强。我国的监管法
规多停留在定性规定上．如对境外分行的流动性，呆帐准备计提和报表管理方面均无明
确量化规定，不利于规范管理。第二．配套法律尚不完备。当前，类似中央镊行监管条
例、银行业稽核法、外汇管理法等配套法规未出台或未提出实质性内容。法规环境不完
善，阻碍了银行监管工作的法制化进程。第三．由于观念上或外部环境的制约，使得人
民银行的银行监管执法大打折扣，严重影响了我国金融法规的权威性和银行监管的法制
化。
4、金融监管队伍力量薄弱，监管人员素质不适应
目前，一是监管人员的力量不足。由于原来我国银行监管主要以“准入性管理”为
主，而在市场经济体制下，要从单纯的“准入性管理”为主变为以“风险监管”为主要目标
的全方位的综合监管。就我国的情况看，在非现场监管还未健全的情况下，以现场监管
为主，这样，总行虽然有银行司、外资金融机构管理司、稽核局等几个司局负责监管，
但仍表现为人员数量不足，工作上有些力不从心；二是监管人员大部分是近几年入行的
年轻人，他们掌握着现代金融知识，但由于一直在中央银行工作．大多数不了解和熟悉
商业银行等金融机构的专门业务，缺少经历，缺少经验。以上两方面在客观上制约了金
融监管工作效率的提高。
5、监管机构力量多头分散。整体合力减弱
目前，我嚣金融监管组织体系尚不健全，监管职能部门分工不明确，关系未理顺，
协调不力。体制存在的主要问题有：第一．存在无监管的真空地带。目前人民银行的监
管体系并没有覆盖到各银行机构的总行直属营业性机构，包括直属的房地产部、信用卡
业务部和国际业务部等业务职能部门以及银行机构的一些业务代理机构，人民银行当地
分行无能为力。第二．多头、交叉监管的夹生与扯皮问题。目前对国有商业银行省分行
及其省会城市和计划单列市的分支机构，除北京外的其它商业银行总行，其它商业银行
各分行等，都存在着人民银行总行、省分行、省会城市分行、计划单列市、地市分行之
间分工不明确，责任不清楚的问题，从而形成多头监管、相互扯皮的问题。第三．机构
设置与管理体制矛盾，人民银行分支机构按现行政区划设置．管理体制上也按经济区划
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在社会主义市场经井条件下．加强我固银行业金融监菅的思路
进行，由此造成银行监管分工上的不协稠和监管效率的降低。第四．脓管职能与责任错
位。目前人民银行监锊分工体制中．只糨I||}；地提{15了分支行及总行莽行监管职能司局应
履行的职能，只是明确：“人民银行分支行有保一方甲安之赍”，没有明确具体分1：平¨相
应的考核标准，难以协调，落到实处，形成台力。第五。人民银{i备级行及其郝f】之间
有一个大的职能分工，但不够具体，更缺乏明确分一熊础上的相互协调配合，特别是在
现场与非现场监管方而，相互封闭的问题比较突Ⅲ，从而降低了监管效牢。
6、微观金融基础的内部约束力不足，自我内控机构不健奎
制裁与处罚不是银行监管的目的，通过监管，使被腑镑的银行产生一种自我约求、
自我管理的自觉行动，与监管机关形成～种默契，变成一种合作．从而确保银行业的安
全稳健运行．这才是人民银行监管的真实意图。这需要建立～种自我约束机制．而这JI!
是我国银行体制改革亟待解决的问题。建立自我约束机制的关键是建立内部控制制度。
目前，我国商业银行内控制度还不够系统、规范，机制不够健全。一是认识上偏差，认
为内部控制就是各项业务和管理的汇总，有了规章制度就有了内部控制．这种认识的偏
差，直接影响内部控制制度的建立和完善。一：是目前的内控制度不是从综合镣理角度事
先根据资产营运规律的，内在要求进行设计，往往是在出现问题时临时补充规定。三是
尚未真正建立严格、规范的内部授权制度。四是会计控制系统般督不利，“重核算。轻
监管”比较严重，违规行为多，账上做假，账表不符，会计控制和财务监督必控。再是
大多数银行缺乏一个综合性风险管理程序，未能准确预测、判断讨了场风险并加以有效控
制增大了经营风险，导致大案要寨迭出，加人r金融监管的。l：作份量和．j：作难度。造成
这种状况有我国银行业监管的历史原冈，有现实的客观环境，也有主观方面的原冈。现
在，问题的关键是对症下药。找山解决问题的措施和对策。
三、对我国银行业监管的基本框架和思路
(一)我国金融监管的主体定位
关于金融监管的主体问题．近年来在闻际上有很多争议．有人认为应当由中央银
行来负责，有人认为应当由财政部门来负责，还有人认为应当Fh一个较为超脱的‘‘银行
一13一
在社会主义市场经济条件下，加强我固恨行业金融监管的思路
螗管委员会”之类的专门机构来负责；有人认为府当ffl一个部门专门行使机构职能(即
独家监管)，有人认为应当由不同的机构分别承担贲仃(即多头监管)。事实上，由if}{
监管，以及由几家髓管往往是【b一个国家金耐!件系特点利该闻的经济、政_}f}和文化7，景
等多种因素决定的，每个国家的金融监管体制都是在本阔金融发展的漫K历史中逐步形
成的，丽不是根据某一个既定的模式在短期内建立起来的。就l=j荫来秀，在我丽，会融
机关由中国人民银行全权负责，这既是历史的延续．又足现实的唯一选择。根据《中华
人民共和国人民银行法》第二、筇四、第三十条的规定．“巾图人民银行是中华人民，g
和国的中央银行。中国人民银行依法监杆和许理金融qk，f：不受其它行政机关的干涉。”
其合理性在于该监管体制能够与我国的金融法律平¨金融业的发展相适应．能够有效地维
护金融管理和金融秩序，能够有效地防范和控制余融风险，保护存款人的利黼。
中国人民银行于1948年12月1曰在_i家fl!成立．同时开始发行全圈统一的人民
币。1950年11月2l B，中国人健银行颁布了经政务院批准的《中央人民政府中国人
民银行试行组织条例》。该条例明确了中国人民银行受政务院的领导，与财政部门保持
密切联系．主管全国货币金融事宜。这是第一次神：行政法规中表明了中国人民银行隶属
于政府系列，是中国的金融行政主符机关．恰如其分地说明了人民银行与财政部的关
系。同时《条例》第五条规定：中国人民银行“掌握金融行政．监督私营，公私合营及
外商金融业．管理金融市场。”这表明巾困人民银行又是『fl同的金融监管执行机关。当
时，中国人民银行在其十三个职能部门中设立了金融行政管理处专事监管职能。可以看
出人民银行从诞生开始就是我国的金融主管机关和金融l隘管执行机关。从1952年到
1969年这段时期．中国实际上只有人民银行一家银行．这样它又当裁判员又当运动
员，从理论上和实践上它都不能产生机关职能和监管职能。所以在“文化人革命”中，人
民银行最终被财政部合并．形成所谓的“人财政小银行”的局面。这种局面在1978年得
到纠正(王华庆《中国银行监管制度研究》)，但1978年初到1983年这段时间里，人
民银行是一个既经营银行业务又执行货币政策，所以中国人民银行内部没有建立专|、J的
职能部门．可以说又是一个监管的空白点。直到1983年9妇17臼国务院发布了《荚1：
中国人民银行专门行使中央银行职能的决议》，才明确地赋予了中央银行的金融l疆管职
能。1995年3月，第八届全国人民代表人会第三次会议通过的“人民银行法”jI三式以法
律形式确立了我国人民银行作为中央银行具有金融临臂的职能．即依照法{1t、行政法规
一‘4——
盎社会i义市场竖济条件下。加强我啊依行业空融苴管的思路
规定的条件和程序，审批金融机构的成立、变更、终止和业务范围；对金融机构的存
款、贷款、结算、呆帐等情况随时进行稽核、检查、监督；有权要求金融机构按照规定
报送资产负债表、损益表以及其它财务会计报表和资辩；对违反法律、行政法规和有关
金融管理规定的，有权责令其停止违法行为，并依法给予选择处罚，构成犯罪的，依法
追究刑事责任。由此可{2l看出，我国金融监管机构依法由人民银行全权负责。
(=)我国金融监管的目标
根据1995年颁布的‘中华人民共和国银行法)和‘中华人民共和田商业银行法’
的规定要求，结合转轨时期经济金融背景，特别是金融业风险存量巨大、金融竞争盲目
无序的客观情况，本人认为中央银行的金融监管目标应包括基本目标和具体目标是；
1．一般目标：防范和控翻金融风险。维护金融体翻的稳定、健全与高教，保证金
融业的稳定的运行和赞币政策的有效实施．
2．具体目标：经营的安全性、竞争的公平性、政策的一致性。经营的安全性包括
两个方面，一是保证存款人和其它债权人的合法权益：二是规范金融机构的行为，提高
信贷资产质量．保护金融体系安全。竞争的公平性是指通过中央银行的监管．创造一个
平等合作、有序竞争的金融环境，鼓励金融机构在公平竞争的基础上，增强经营活力，
提高经营效率和生存发展能力。政策的一致性，即通过监督管理，使金融机构的经营行
为目标与中央银行的赞币政策目标保持一致，维护金融秩序，促进金融业和社会主义市
场经济健康发展。
(三)我国金融监管的原则
为保证金融监管目标的实现，转轨时期中央银行金融监管的原则主要是：
1．依法监管。中央银行的监管必须依法进行，以保证监管工作的权威性、严肃
性、强制性、连续性和有效性．
2．监管与服务并重．中央银行的监管重心不应当仅是查纶。而应当更多的体现服
务功能，在为金融机构的经营创造有序竞争环境的同时，积极为金融机构提供服务．排
忧解难，使金融监管与金融服务有机地结合，在金融监管中体现服务，在服务中加强金
融监管。
3．外部监管与内部自律相结合。即注重中央银行的外部监管。又必须加强金融机
构的内部管理制度、控制制度的建设，增强自我约束能力。
--15--
在社会主义市场经济条件下，加强我田艰行业金融监菅的思路
4．综合般管。举于转轨时期金融运行的特殊性．中央银行在依法实施金融监管的
过程中．有必要辅之以经济手段、行政手段的运川，其至不排除在特殊情况下发择行政
手段的主导作用。
(四)健全我国金融监管的法律体系
从我国已颁布的儿部金融主体法律采霜。还难以涌箍我围金融!世柏全部，{J5存在
依法监管的“真空”。原来制定的单一条例、规章，已不能完全适麻杜会主义市场经济体
系和金融体制的要求．也难发挥真正意义上的法律效力。
首先，要完善金融主体法律、法规体系，建交以《人民银行法》为核心， 《商业
银行法》、《保险法》、《证券法》、《票据法》、《担保法》为基本法律，机构管
理、业务管理法规、条例为主体，单项业务规章为基础的层次分明、相互衔接的法律体
系。
其次，要尽快制定金融法律实施细则。主体法是纲目式的，对于履行金融监管职
能的主体来说，更需要一套较为完整的井与金融主体法律相配套的实施细则，增强可操
作性。也要对原颁布的有芙法规、制度进行认定。对不适应的条款进行废除或修订；还
要对立法环境尚不成熟、近期不寅立法的有关金融业务．先制定一个过渡性的暂行规
定。
最后，要尽快健全执法机制，依法规范J|：f盼，提高监管质母。第一。要切实加强
金融法制宣传，广泛普及金融法规知识．}I：丰{会公众了解乖I掌握金融知识．确保金融雌
管有广泛的社会基础。第二，要加强执法力废．健全执法机制。严格司法，不留情而，
严肃处理地方保护主义及违法不究行为，真正做到司法公开、公正、公平，提高金融监
管的有效性。
(五)完善我国银行监管的组织体系
1、建立以中央银行监管为核心的监管组织体系
按照市场经济的要求，以明确分1：、加强☆作、减少重复、提高效率为指导原
则，逐步完善中国人民银行为核心的金融监管的f：f{l织体系。第一．目前的关键是要维护
中国人民银行对金融机构实施监管的独立性和统一住，避免金融脓管受到来自备方面的
行政干预的影响，要维护央行的权威性，人民银行依法行使职权，有权对银行帐号等金
融机构的存、贷、结算和呆账等经营情况进行稽核、检查和监督．有权要求金融机构按
规定报送财务会计报表和资料等，各金融机构应积极=l=动配合，自觉服从ftl央银行监
垒兰全圭兰主堡丝查鱼盐!：塑堡壅璺!!堑些垒壁些篁竺墨兰．
管：第二．要理顺人民银行内部体制关系，将央行的货币政策职能和金融监管职能在内
部进行适当分离，提高监管效力；第三．在完善跨省区域设立分行的基础上·按央行的
不同级别区分监管职责，明确各分支机构职责分工。
2、建立以银行等金融机构内部控制为基础的自律性监管组织
要借鉴国外银行等金融机构内部控制和行业监督的成功经验，强化和改革金融机
构的内部约束机制与同业监督机制，提高自律管理水平。就内部控制来说，要建交规
范、系统、可靠的内控系统：第一，要重构组织管理体系，建交精简高效的内部组织结
构．除设立业务经营专门机构外，还应设立稽核、审计和监察机构，加强内部控制，做
到各个职能部门相对独立、业务分工合理、职责明确具体：第二，要建立以资产负债比
例管理为主线，风险管理为重点，分级授权，程序监督为保证的内部管理机制；第三，
要建立严密的会计制度，完善会计管理体系。同时，要建立和完善行业自律机制，如建
立银行同业公会、签定同业公约、联席会议，发挥同业横向监督作用。
3、建立以独立的社会性监督为补充的辅助性监管体制
金融机构的经营行为、服务质量、公众形象等，时刻在受社会公众的评论和新闻
媒体、社会舆论的监督。因此，建立舆论的监督系统是完善金融体制监督职能的重要内
容。第一，系统可以鼓励、动员全社会成员关心、参与和协助金融监管。通过建立严肃
的社会金融举报制定和查处程序，形成强大的社会监督威慑力，监督各金融机构依法经
营和规范行事；第二，还可以充分利用一些社会监督机构协助进行监督，如会计师事务
所、审计师事务所、律师事务所等；第三。通过新闻媒体传播，社会舆论的监督等社会
监督力量，加强金融监管，从而建立起社会大监督格局。
(六)建立和完善我国金融监管的制度体系
根据监管的目标、内容、原则和目前银行机构的现状。来构建银行监管的制度体
系，本人认为应包括如下九个方面：
1，健全合规性监管制度
一方面，把好金融机构市场准入关，在金融机构审批时，要对其法人资格、设置
文件、资产状况等方面进行综合考评。同时，根据规模适度、布局合理的原则进行机构
审批；另一方面，人民银行可通过现场和非现场稽核对各类金融机构经营范围、信贷规
模、利率执行及结算行为进行审查，检查其所经营业务是否超出范围。各项业务种类和
一1 7—
在社会主义市场经济奈件下，加强我国银行业金融监管的恩路
经营活动是否符合国家金融方针、政策和法规，从而达到预防的目的。
2，设立非现场稽核的风险监控制度
在监管方式上，应在完善现场稽核的基础上。加强现场稽核，做好现场稽核与非
现场稽核的协调配台，这就要：设立非现场稽核的风险监控指标．形成一套较完备的风
险监控指标体系，包括存、放、汇、结算等业务量的经营规模和发展水平指标；资产结
构、呆账贷款、应收利息、资产利税率等经营质量指标；资本充足率、资产流动性、资
产逾期率等经营风险指标。还要变原始的手工操作为先进的微机管理，建立微机稽核监
测系统，使央行的监控系统与其他金融机构的业务系统联网，通过程序转换使央行及时
掌握其他金融机构的业务变化情况。
3、建立规范化报告制度
为了与国际惯例接轨且具有可比性。可建立符合国际会计准则要求的会计与统计
报表和表外科目，并明确规定各银行等金融机构及时向人民银行提交统一报表、报告的
时闻、内容、格式和要求，便于人民银行及时审查分析。
4、建立银行信用评掇制度
借鉴美、日等国的经验，从资本充足率程度、资产质量、经验管理能力、盈利水
平，资产流动性等方面进行考察。对银行经营状况进行评级并定期公布，以强化银行对
其经营和风险程度的识别和管理，增强自我约柬力；也利于中央银行全面、准确掌握各
银行经营情况，针对不同等级采取不同监管措旆，提高监管水平与效率。
5、建立存款保险牵l度
存款保险制度是美国金融监管局的一个独创，及时要求经办存款的机构根据存款
额大小按一定保费率交纳保险费于一特定机构，当投保存款机构经营破产不能支付存款
时，该保险机构可以在一定的限度内代为偿付。虽然。存款保险制度是一种事后补救制
度，。当银行困境为外界所觉察时，存藏保险制度可以一些地保持公众对银行体系的信
任，缓和存款挤提的冲击，减少资产银行恐慌的风险。目前，我国尚未建立存款保险制
度。对存款彼此制度作用的认识也有着明显的分歧。虽然存款保险制度的实施可能弱化
存款者对银行的监督作用和存款银行为弥补较高的资金成本，在业务经营中会产生冒更
大风险的冲动，使其自我约束的机制弱化。但在我国。存款保险制度的积极作用将会更
加明显，最主要的作用是可以维持对银行的信任，该制度的建立在客观上保护了存款者
一】8一
在社会主义市场经济条件下，加强我国银行业金肚监管的思路
的利益。因此．在我国建立存款保险制度是P分必要的。
首先，建立存款保险机构．这个机构可以山闭家【Jl资建立，隶属1：巾国人民银
行，但必须相对独立．也可以是独立的机构。无论足何种形式．它必须实行企业管理。
其次，制定章程，我国的存款保险制度应当是强制的，即所有的银行机构都必须参加．
按其年平均存款的一定比铡缴纳保费，保赞l投入埘以建立保险基金，由专门机构负责经
营管理。对投保的存款，为每户规定一个屎高限额．如该机构倒闭，对额度以内的存
款。特别是储蓄存款给予全部支付，其它部分则由存款者负担一定比例的损失．以督健
存款者慎重选抒存款机构。这样，从存款者这一方面形成要求银行机构稳健经营，增强
实力和信誉。捉高效益的外部压力。晟后，存款保险基金清理接受破产机构的债权、债
．务及其他善后事宜。
6、建立内部控制制度
内部控制制度的总体性质，是属于预酚仕控制。建立和完善内部控制制度，既要
保证银行各项业务活动稳健的运行，叉耍保证其资金的安全性和经营的效黼性，冈此，
建立和完善内部控制制度必须抓住以一FJL点：
(1)要注重体制牵制。所谓体制牵制足指银行根据符种业务的性质、风险制度、易
形成弊端和错误的环节等因素而进行组织、操作的一种分r|：与制约形式，如信贷业务实
行审贷分离，外汇交易业务实行两个部门分锊等。这种体制牵制是内部控制制度的基
础。
(2)要注重程序制约。根据内部控制的要求，任何一项业务的处理必须经过一定的
程序，这个程序包括若干环节和若干人员。也就是说，任何个人都不能独揽某项业务处
理的全过程，否则就达不到有效控制的目的。在建立和完善山部控制制度时，要注重程
序制约，特别是将不相容的职务进行分离。以防Ii：差错特别是弊蛸的发生。
(3)要注重权限牵制。根据内部控制制度的要求，侮办理一笔业务都要有一定的授
权，超过一定的权限，必须由上级主管部门进行处理或授权。授权有限的意义在丁I控制
和降低业务经营过程中的风险。
({)要注重责任牵制。内部控制制度，不仅要规定职能部门和有关个人处理业务的
权力，还要明确规定其承担的相应责任。在进行机构瞪嗣与岗仇分一fj时，一定要明确再
部门组织、上岗个人应承担的责任范围，井要规定追究，布处责任的措施和奖惩办法。
一Iq—
在牡会主义市场经济备件下，加强我国银行业金融监管的思路
7、建立审计制度
由于各商业银行的财务、经营及风险、信用度等情况的真实性有赖于审计工作，因
此，建立审计制度，是实现央行有效监管的重要制度建设。建立审计制度，首先要从严
格整顿和规范内、外部审计机构，央行应以法律形式规定央行内部审计机构的设置和外
部审计师的聘用。内部审计在管理上应坚持相对独立性原则，对于外部拟聘的审计师，
必须进行认真审查，方可聘用。其次，要及时对其审计行为的监管，坚决杜绝外部审计
师与被监管的机构勾结、共同蒙蔽央行行为的发生。为此，央行要严把外部审计机构的
“准入”关，同时制定相应的管理办法和处罚措施，对审计机构实旖严格的管理。再次，
内部审计的重点应由合规性稽核转向全面系统的稽核和风险监管，职能由单一的监督职
能转向监督与服务相结合，发挥审计的建设性作用。
8、建立、健全金融机构法人或主要负责人档案管理制度
机构法定法人代表或主要负责入未经任职资格审查的，金融机构主管部门不能任命
和聘任；对因经营管理不善，使金融机构经营出现严重问题，甚至破产倒闭的金融机构
法定倒闭人或主要负责人不得到异地任职。
9、建立最后贷款人制度
借鉴西方风险吸收管理经验，建立金融监管体系的最后一道防线一是后贷款人制
度。最后贷款人制度是指监管当局的最后援助贷款和抢救行动。我国可根据具体情况，
选择适当的方式，如：(1)人民银行提供低利率贷款；(2)由人民银行处理的存款保险机构
提供援助：(3)人民银行全面接管清理；(4)人民银行牵头组织一个或多个健全银行，兼
并、消化破产银行的全部债权债务。
(七)建立科学、有效的风险监管指标体系
建立科学、有效的金融监管系统，需要从定性和定量两个方面进行考虑。量化指
标体系的建立，对于提高金融监管的准确性和直观性，从而提高监管的效率，将起到不
可忽视的作用。
根据监管的目的和要求，建立完整的监管指标体系应体现两点：一是监管对象的
主体情况能通过一整套有内在联系的量化指标来反映，使中央银行能够从多角度发现和
验证监管对象的经营情况。起到由此及彼、由表及里的作用；二是既要有量化的业务指
标，又要有量化的行为指标。
一20～
在社会主义市场经济条件下，加强我国银行业金融篮管的思路
依照上述要求，从内容上分，指标体系设计应包括以下五种指标：
1．执行政策指标
包括规模管理和资产负债比例管理执行情况；资金拆出拆入情况；分业经营情
况：利率政策执行情况；结算制度和纪律执行情况；准备金缴存情况；开展新业务情
况；机构设置和变更情况等主体指标。同时，应再设置同业往来、投资科目、其它资
产、财务开支等辅助性指标，通过观察辅助指标的变动，进一步分析主体指标的真实
性，从而观察和反映监管对象经营行为达到合规性。
2．经营规模和发展水平指标
包括存、贷款增长情况；国内外结算业务量；金融产品开发和金融工具创新情
况：网点人均业务量；现代化装备程度；高中级人才状况；商业化进程方面的重大举措
等。通过这一类指标的观察，展现监管对象的现实水平、发展速度和前景。
3．经营质量指标
包括资产结构；‘‘一逾两呆”贷款：应收利息；人均效益：人均费用；资产利润
率；资金成本率；系统内上存资金等：通过这一类指标的分析，反映现实的和潜在的经
营质量与成果。
4．‘经营风险指标
包括资本金的充足率：资产流动性比率；备付金率；资产变现率；资产逾期率；
中央银行基础货币的运用率：资金自给率；系统内上借资金量等。通过这一类指标的监
测，可以从静态和动态上反映监管对象经营的稳定性。
5．社会形象和其它指标
包括客户对监管对象服务效果的评级{违法案件和重大事故情况；重大的奖惩记
录；金融系统有共性的、临时性重要任务的执行情况等。通过这一类指标的设计和有关
事实的积累，可以对监管对象的社会影响和金融整体意识上的差异作出比较，其作用不
可忽视。
(JL)参与国际监管合作，培养一支高素质的监管专业队伍
随着银行国际化与自由化的深入发展，国际金融审查上可预测性减小，不确定性增大。
在这种复杂多变的金融环境下，单靠一国或一家银行控制金融风险已变得力不从心。加
强银行业监管国际合作、建立全体性监管体系的呼声与日俱增。当前，我国应对
一2卜一
在社套主义市两经济紊件下，加强袁霄银行业空融苴菅的思路
以下方面进行改进：
第一，进行银行监管的国际合作其内容包括参加银行监管的国际性组织，中央银
行监管的双边或多边合作。对跨国银行的联合监管、银行业共同规范的推广应用等。对
于我国当前开展银行监管工作尤其必要的是：建立广泛的国际合作和信息网络，互通信
息互相交流，学习国外先进经验；按国际规范的要求加快改造银行的组织和财务会计制
度；建立对我国境内国外银行和我屋银行境外分支机构的档案制度，切实开展监管工
作；应加快金融、贸易等经济领域的改革，刨造条件，争取世界贸易组织与巴赛尔委员
会所接受。同时，主动配合其开展工作，如商业银行风险监管试点、人员交流等。
第二·积极建设与培养高水平专业化监管队伍。目前，一是必须加强对现有监管
人员的专业培训，采取到国外银行监管当局进修等形式对监管人员进修现代国际监管知
识和技能的培训；二是选拔一批熟悉业务和法律，掌握国际金融英语、统计、外汇会
计、计算机等知识于技能的人才充实到监管队伍中来。从长远看，对银行从业人员应实
行资格准入制度，以利提高银行监管人员素质。
四、加强对外资金融机构的监管
(一)对外资银行实行全面金融监管的原则取向
监管原则是由监管的日标决定的，它体现在具体的法律法规和制度的制定及其实
施的全过程，是自始至终贯穿于这一过程的主线。目前霾国对外资银行实施金融监管应
坚持以下原则；
1、审慎性原射
审慎性原则又称谨慎性原则或安全性原则。监督外资银行安全经营是现阶段对其
实旖金融监管所必须坚持的首要原则。因为外资银行也是经营货币信用业务的银行企
业，强大的公共性可能使个别外资银行倒闭从而；i发连镄性的破产而触发金融风潮，导
致金融危机．从而危及整个国民经济．而且其本身比国内银行更具有特殊性，它们与我
国的外向型企业保持着密切的联系，外资行的破产即便不会引发大规模的金融风潮，势
一22—
在社套主艾市场经济条件下，加强我围银行韭仝融监管的思路
必对与之联系紧密的外向型企业打击沉重。给国民经济造成巨大损失。外资银行大多拥
有充分的经营自主权，容易为高利润所驱使而进行高风险投资，从而扩大经营风险，种
下银行倒闭的祸根。坚持审慎性原则，通过检查监督，并采取种种预防性措施，迫使外
资银行开展业务活动时遵循安全性原则，进行稳健经营。
2、适度开放原则
既然通过依据外资银行以带动海外资金的流入仍然作为目前对外资银行的监管目
标，则坚持适度开放原则也是必须的和重要的。适度开放原则。．就是要适度开放国内银
行业市场，适度放松外资银行的进入管制和营业限制以吸引外资银行的进入，从而发挥
通过外资银行引进外资的作用，但必须把握一个适当的度，在吸引外资银行进入的同
时，拼须考虑到国内银行业对于竞争的承受能力。
3、公平竞争原则
适度开放原则之下的公平竞争原则体现了改善和提高我旨国内银行业的经营永平
和竞争能力这一监管目标。这一原则提倡国内银行和外资银行在许可的业务范围内开展
公平竞争，以利于国内银行业经营水平的改善和竞争能力的提高。而且，我国已在乌拉
圭回合谈判中，就服务贸易阿题对外作出承诺，乌拉圭回合签署‘服务贸易总协定》对
金融服务作出的规定有：每个签约方都应在其所承担的义务中说明有关金融服务内在的
垄断经营权利，并尽力减少这种垄断权利的范围，直至消除，并要求签约方允许其它签
约方的金融机构在其境内实力机构并开展商业性服务，确保这些金融机构享受囱民待遇
和最惠国待遇。虽然我国享有发展中国家的特殊例外条款，但在对外开放的业务范围
内，为国内银行和外资银锰刨造公平的竞争环境也是必须的。
(二)对外资银行具体业务的蓝管
对外资银行的具休业务实旆监管，应体现穗肪性监管和公平性监管的内涵，其内
容包括：
1．对负债业务的监管应逐步取消
在市场经济比较发达的国家，对外资银行的负债范围和规模～般没有歧视性限制，外资
银行在此方面享有国民待遇。我国‘对井资金融机构的管理条例)(以下简称条例)规
定：“外资金融机构从中国境内吸收的存款(外币)不得超过其总资产的40％。”这一
规定有四方面的作用：第一．可以使竞争能力尚待提高的国内银行业在资金筹集上免遭
一23—
在社会主义市场经济条件下．加强我国银行业金融监菅的思路
过度的竞争压力；第22．，,-I以ftt使急于在中国发展的外资银行i／q,X．海外盗金；第三，可
以降低由于外资银彳亍清偿能力困难而造成银行恐慌的风险：第四，可以在一定程度上减
少对中央银行货币政策的金融监管的冲击。但由此而产生的消极影响也极为明显：第
一。由于对负偾的限制，使外资银行的资金规模扩展受阻，只能以国际结算等表外业务
为主营，而表外业务风险的非透明性则造成金融监管的“真空地带”。更进一步加剧了外
资银行拓展表外业务的冲动；第二，由于对负债的限翻．减弱了外资银行对我国国内银
行提高竞争能力和金融监管当局完善金融监管职能的推动作用。权衡利弊，我认为．逐
步开放人民币业务，取消对外资银行的境内负债限制对于我国金融体制改革和金融体系
的稳定都是十分必要的。
2、对投资业务的监管应规定比例加以监管
我国基本上实行银行业与证券业分业经营， ‘商业银行法》明文规定：“商业银行
在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务，不得投资于非自用不动产，不得
向非银行金融机构和企业投资”(引自‘商业银行法》第四章43条)，而‘条例》
对外资银行的限制则宽松得多．外资银行可以经营以外币表示的国内金融机构股票投
资、债券投资和非金融机构的债券投资，这是吸引外资银行的一项优惠政策，但投资业
务本身的风险较大，许多国家对此做出了限制甚至根本不允许商业银行经营。从完善对
外资银行金融机构的角度来看，我国虚对外资银行各类投资业务的比例进一步做出更具
体的规定。
3．对贷款业务的监管
第一，对贷款总量的监管应根据实有资本加以限制。
各国金融监管当局对外资银行贷款总量的限制大致采用以下几种方式：一是以银
行资本限制贷款总量。例如德国规定，任一金融机构发放的贷款量不得超过其资本的
18倍。二是以吸引的存款总量限制发放的贷总量。如日本大藏省规定，普通商业银行
的贷款余额与存款余额的比例不得超过80％。
我国‘条例》并未宣接规定外资银行的贷款总量，而是规定：外资银行的总资产
不得超过其实收资本加储备金的20倍，其中投资总额不得超过其实收资本如储备金30
％，这样就间接地对外资银行的贷款总量作出了规定。
第二，对中长期贷敖的监管应根据中长期负债加以限制。
一24—
在社套主义市场经济书件下，加强我禽银行业奎融监管的思路．
中长期贷款由于还款时间长、资产流动性差、风险系数商而成为各国风险控制的
重点。一般的做法是规定银行发放中长期贷款必须要有一定比例的中长期负债作为贷款
的资金来源，以保证贷款与存款期限结构的合理对应．防止银行将短期防止用作发放中
长期贷款而引发清偿力危机。如日本大藏省规定，银行一年以上中长期贷款的40％由
银行一年以上的中长期存款或其它中长期负债作为保证：德国也规定，银行所吸收的储
蓄存款的60％可以用作中长期贷款的资金来源。我国‘条例’来对此项作出明确规
定，但通过流动性监管间接予以反映。
第三。对大额贷款(单一贷款)的监营应根据实收资本加以限制。
大额贷款是贷款风险集中的传统的表现形式，也是各国普追监管的重点。一般将
大额贷款和大额贷款总量同银行资本挂钩，以一定的比例限制银行贷敖风险的集中。例
如美国规定，商业银行对任一借款者的贷款不得超过该行资本的10％；日本大藏省规
定这一比率为：普通商业银行不超过20％，长期信贷银行和信托银行不超过30％．外
汇指定银行不超过40％；德国则更进一做出规定：任何一步笔大额贷款(不超过银行
资本15％的贷款)分别不得超过银行资本的3倍和8倍。我国‘条例》对大额贷款的
规定是：外国资本银行、合资银行对一个企业及其关联的放款不得超过其实收资本加常
备金的30％，但对外资银行分行未做出规定。
第四，对国际贷款的监管应根据各国国情规定比例加以限制。
对国际贷款加限制，从而规避国家风险也是风险控制的一个中心内容。国家风险
是指与外国政府直接关联的国际借贷风险。日本大藏省将世界33个国家列为“问慝国
家”，要求银行的呆账准备金必须达到对这些国家贷款的～定比率，从5％到15％不
等：德国则要求呆账准备金必须相当于“要求续债国债务总额的40％”；美国则将世界
各国划分为强国、中等强国和弱国三类。将国际贷欺对银行资本的比率限制为：强国不
超过25％，中等强国不超过10％，弱国不超过5％。借鉴各国经验，我国应将世界各
国划分为强国、中等强国和弱国三类，规定不同的银行的特别准备金要求、利率限制、
贷款限制和资本比率限制等综合性指标，对罾际贷款加限制。
第五，对关系人贷敖的监管按‘商业银行法’有关规定加以限制。
各国普遍对银行发放关系人贷款做出限制，目的在于防范因对借教人的资信及还
～25—
在社会主义市场经济条件下，加强戒国糖行业金融监管的思路
教能力审查不严而致的贷款风险。所谓关系一般指银行董事、监管、管理人员及信贷人
员，有的国家甚至包括上述人员的近亲属及其投资或担任高级管理职务的公司或企业。
例如。美国规定，任何银行不得以优惠条件向关系人发放贷款(5000美元以下的小额
贷款除外)，银行可以贷给本行高级职员一笔3万美元以下的贷款，一笔I万美元以下
的子女教育贷款，但事先必须经银行董事会批准；德国规定，未经银行所有经理的一致
同意．银行不得向关系人发放贷款，但对银行职工、职工子女或职工代理人发放不超过
本职工一月工资的贷款不受限制。我国应按‘商业银行法》有关规定，规定外资银行不
得向关系人发放信用贷款，发放担保贷款的条件不得优于其他借款人同类借贷的条件。
第六，对贷款质量的监管应根据损失情况认定加以限制。
我国对外资银行的贷款业务监管相当宽松，尤其是对贷款风险集中和贷款质量，
更缺少基本的、必要的限制，这是外资银行引进初期，金融监管相jf寸'滞后的必然结果，
随着外资银行作出规模的扩大，贷款业务量将迅速上升，风险集中和贷款质量等方面的
问题将日益突出，加强外资银行风险集中的控制和贷款质量问题的监督将成为我国中央
银行金融监管的一项重要内容。
基于以上原因，我国应对银行贷款的质量进行现场检查，将不合质量要求的贷款
划分为三类：第一类是由于借款人财务状况不佳、抵押品不足或其他原因，致使风险值
超常的贷款，为‘不合标准贷款‘；第二类是必将受到损失，但其损失强度尚不能精确确
定的贷款，为。有问题贷款’；第三类是已认定不能收回，应从资产负债表中剔除的贷
款，为‘损失贷款’。通过对上述三类不合质量要求的贷款分别采取不同的措掩加以监
管，以便将损失降到最低。
4、对表外业务的监管应根据《巴赛永协议》加以换算进行限制
在我国，由于表外业务量在外资银行业务中比重较大，且由于表外业务本身的风
险隐蔽性强、透明性差、监督与控制都相对困难，因而对表外业务实施有效的监管、预
防外资银行的表外业务风险已成为当务之急，但我国‘条例》对外资银行的表外业务监
管未加规定，我国应按‘巴赛尔协议》的要求进行监管。‘巴赛尔协议)是通过确定信
用换算系数，将表外业务量转化为相对应的表内业务量，以加权汇总的方式通过风险资
产总量得以反映，最后以银行资本对风险加权资产的资本充足率为总的限制条件，从而
达到限制外资银行表外业务风险之目的。
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在社套主义市场经济条件下，加强我国银行业金融监管的思路_————。-——_—___——_———__-__———____-_____________●________●_--—————————————’———————————————————————————————一
Di SCU$Sion on FinanciaI Supervi sion of Chi na’8 banking
(Abstract)
Fol lowing
questions and
partS：
the thinking of putting forward questions，analyzing
solving the questions．this thesis is organized from
the
four
1．Bring forwards the necessity of financial supervision，beginning with
the analysiS Oil the universal sense。and then focuses on China’S sitoation
specially，in the end analyzes the urgency of supervision according to
1iberalization trend of worldly financial development．
2．Pose the questions that central bank is facing when it supervises the
commercial banks．
3．Constructs the frame of China’S financial supervision of banking from
the aspects of main—body orientation，aims，principles，and SO on．
4．Discusses two questions concerning supervision of foreign—capital
banks，one question is on supervision principles，the other one iS about
particular—operation superviSion．
Key words：financial supervision，banking，Iiberalization trend，Singapore
financial supervision，foreign—capital banks．
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