中共中央党校
硕士学位论文
农村信用社金融风险初步研究
姓名：熊若愚
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：徐祥临
20000101
内容提要
本文集中研究农村信用社金融风险发生发展的一般规律，
探讨防范和化解农村信用社金融风险的政策措施。
全文23000字，分五个部分。第一部分阐述金融风险的一
般理论，包括金融风险的分类和形成原因。第二部分分析我国
农村信用社发展历程及其金融风险的表现形式。第三部分剖析
了农村信用社金融风险的特殊性以及其特殊的形成原因。第四
部分提出了一系列防范和化解农村信用社金融风险的政策建
议。最后一个部分作为附录，介绍了日本农协金融的发展情况
及其对我国发展农村合作金融的启迪。
农村信用社金融风险初步研究
——以安徽省潜山县农村信用合作社为例
1997年，东南亚发生严重的金融危机，并对我国经济产生了一定的
负面影响。国民的金融风险意识明显增强，防范和化解金融风险的研究成
为经济学研究的主要领域之一。三年来，据我检索．至少出版了三十多种
有关金融风险的著述，发表的论文更是数不胜数。但是，专门研究中国农
村信用社金融风险问题的论文和著作却不多见。
中国是一个以农业人口为主体的发展中大国，农村居民占世界总人口
的15％以上，农村信用社是中国农村金融的主体组成部分之一．专门研究
中国农村信用社金融风险发生发展的特殊规律，以及防范和化解的对策思
路是一件十分必要的工作。
一年多来，我搜集了大量研究金融风险的著作和论文资料，并深入到
潜山县农村信用社进行了深入的调查研究，获得了一些宝贵的第一手资
料，并运用学习的金融学基础理论对这些论文和资料进行分析加工，形成
了本论文。
1．金融风险的一般理论
人类改造自然、改造社会、改造自身的力量是无限的，但这一力量的
现实作用总是有限的。这种有限性主要表现在：自然界的万物和人类社会
都不可避免地因自然环境、社会环境、科技进步、经济活动及政治活动等
原因，遭受风险及损失的侵袭，人们在社会生活中不可避免地会遇到各种
各样的风险。而金融风险则是人们社会生活中常常回遇到的诸多风险中危
害性较大的风险之一。
金融风险是指人们在从事金融活动中遭受损失的不确定性。u对金融风
险概念的理解，又有狭义说和广义说之分：按照狭义说的理解，金融风险
涉及的范围指银行、信托投资公司、证券公司等金融机构在经营活动中所
面临的风险。而广义说的理解，金融风险涉及到社会经济生活的各个方面，
且牵涉到各种经济主体。凡是由于经济主体在筹集资金和运作资金而面临
的遭受损失的不确定性，均可称为金融风险。本文讨论的金融风险。是指
。参见林文宪主■，‘金硅风险管理于控制，，浙江大学出版社，1998．5
1
银行、农村信用社等金融机构在经营活动中所面临的风险。
1．1、金融风险的种类
根据不同的标准，金融风险有不同的分类。按照风险显现的程度，金
融风险可分为显性风险和隐性风险两大类。所谓显性风险是指通过金融统
计监测或市场信息反馈等形式已基本或完全显现出来的风险：而隐性风险
则是指因认识能力、技术水平、信息封闭等因素而尚未显现仍然潜伏着的
风险。与显性风险相比而言．隐性风险的危害性更大，因为其会不断地向
金融决策者提供错误的经营信息，导致风险加剧．甚至产生新的更大的风
险。
金融风险的另一种分类标准是根据业务种类来划分金融风险。金融研
究人员一般把金融风险概括为以下几类：
资本风险。这类风险表现为金融机构的资本总额中核心资本总量不
足。而资本金不足、资本充足率低就意味着金融机构对信贷资金的平衡调
节能力和对经营风险的防范和化解能力偏低，最终造成支付保证不足。另
外，由于历史原因造成的金融机构内部资产占用过大．非生息资本比例过
高。也会产生资本风险。
信用风险．贷款是金融机构的主要活动，贷款活动要求银行对借款人
的信用水平作出判断。这些判断并非总是正确的。借款人的信用水平也可
能会因各种原因而下降。因此，金融机构面临的一个主要风险就是信用风
险或交易对象无力履约的风险。由于银行未能及时认定发生问题的资产，
未能建立准备金注销这部分资产，未能及时停止对不良贷款计提利息收
入，这一切都会造成严重的金融风险。这类风险主要有三个特点：第一，
不良贷款比例高。有关资料显示，目前我国金融机构中不良贷款比例占
30％。①有专家估计，实际比例可能更高一些，大量逾期、呆滞、呆账贷款
形成的不良资产在银行贷款余额中所占比例很高，在一些不发达地区．这
一问题更加突出。第二。贷款保全程度差，特别是一些国有企业不适应市
场经济的要求，现代企业制度建立较为艰难。使银行不良资产呈上升趋势。
第三，贷款离散性差，风险集中，难以化解．
流动风险．流动性风险主要指金融机构无力为负债的减少或资产的增
加提供融资。当金融机构流动性不足时，它无法以合理的成本迅速增加负
债或变现资产获得足够的资金，从而影响了其盈利水平。在极端情况下。
流动性不足会使金融机构发生支付危机，甚至导致金融机构破产清算。这
。壬●．喀论曩一膏业■抒■度的■誓。中央甜怪大攀擎报．舢．1
说啊i不一的t辜对这十t曩青不一的估计。囊们采用的矗比较中闻的说法．
2
类风险主要表现为超负荷经营、账外经营、违规拆借和违规担保。
经营管理风险。这类风险主要包括以下几个方面：第一，政策性风险。
这类风险主要是指因国家经济政策调整而形成的风险。第二，体制性风险。
这类风险主要指金融市场发展初期和经济体制转轨时期，因缺位、错位或
磨合而产生的风险，如利用“双轨制”、“擦边球”而形成的违规投机风险；
产权多层次代理、利益边界和责权不明晰、统一法人体制与相对分散经营
的利益差异与冲突等引发的失控风险。另外，金融机构自身事实上的统一
法人体制而又分散经营导致的辖属机构违规越权经营造成资产损失也属于
这类风险。第三，管理性风险。最大的管理性风险在于金融机构的内控及
治理机制失效。这种失效状态可能因为决策失误而导致金融机构的财务损
失，或使金融机构的利益在其他方面受到损失。目前我国金融业在管理体
制、管理方式、制衡机制等方面还很不适应形势和业务发展要求。管理上
的漏洞也是形成金融风险的重要因素。例如，会计信贷管理机制软化，风
险观念淡薄，．经营管理水平低，信贷“三查”流于形式．重贷轻管，重放
轻收．贷款本息回收与呆账贷款损失缺乏有效的硬约束，人为地造成资产
损失。第四，决策性风险。金融机构层次多，网点多，情况复杂，决策高
度集中，决策者很难把握各层次的真实情况。另外，在转轨过程中，决策
程序不尽完善，权力制约不很健全，加上各级银行经营管理决策者的素质
和水平差异较大．往往导致决策失误，发生风险。第五，法律性风险。这
主要包括，因法律文件的不完善而造成的同预计情况相比资产价值下降或
负债加大的风险。另外，由于金融法律有可能会发生变化，在开拓新业务
时或交易对象的法律权力未能界定时，金融机构尤其容易受法律性风险的
影响。
人为风险。这类风险主要表现为：第一，金融犯罪引发的风险。近年
金融诈骗、内部职工贪污、挪用、监守自盗等金融犯罪案件大幅上繁荣昌
盛，数额越来越大。第二，浮夸风气引发的风险。一些基层金融机构为保
政绩，不真实反映资产占有形态这一资产质量量化的中心问题，隐瞒风险，
使决策金融机构对基层风险程度心中无数，管理和决策缺乏针对性，风险
不能及时进行化解。第三，声誉受损引发的风险。由于金融机构操作上的
失误、违反有关法规等问题的出现，使金融机构声誉受到损害，从而影响
存款、贷款人和整个市场的信心，引发风险。
衍生业务风险．金融业务的不断发展，金融衍生业务增多．如期贷交
易、期权交易、银行承兑等。金融衍生业务潜在风险很大，一旦管理跟不
上，就会造成大的风险。英国巴林银行的倒闭就证明了这一点。
1．2、产生金融风险的一般原因
产生金融风险的原因相当复杂，既有外部经济“泡沫化”的原因．也
有金融机构内部自身经营管理水平不高的原因．更有金融领域存在的无序
竞争的原因。外因通过内因起作用．经济“泡沫化”使银行经营的外部条
件恶化．使银行自身经营管理中存在的问藤更为突出。造成的后果更为严
重。无序的市场竞争必然导致违法违规现象的大量出现。从而引发金融市
场的进一步震荡．
金融机构内部原因．就产生金融风险的内部原因而言．目前金融机构
的问题是多年积聚起来的，可以说是国民经济深层次矛盾的综合反映。主
要是：
第一，金融体制不能适应社会主义市场经济发展的要求。一些金融机
构的颁导者对金融风险可能产生的严重后果缺乏足够的认识，对防范风险
的工作缺乏足够的重视。特别是以国家信誉为依托的国有商业银行的分支
机构，总认为在国家的支持下，风险再大也垮不了。在对待现实的风险时，
往往强调客观影响多，检查自身原因少：强调本地区、本单位特殊性多．
考虑统一法人整体战略少：考虑小团体和眼前利益多，顾及整体和长远利
益少。许多金融机构的风险来源，并非缺乏管理制度，而在于有了制度不
执行或制度执行得不彻底．而对风险管理而言，有了制度不执行，往往比
没有制度更危险。
第二，各类经济主体信用观念淡薄．随着市场经济的发展，发生在各
类经济主体之间的信用活动越来越多。而伴随着信用的迅速发展。各类信
用风险也快速增长。从借款者个人不能按时还钱，一直到公司企业的债券
不能偿还本息、银行呆账坏账的增多，这一切。都实实在在地影响了市场
经济条件下的经济秩序．
第三，金融机构违规操作．在经济转轨过程中，受小团体利益驱动，
有的金融机构有法不依，有章不循，对国家颁布施行的金融法律法规，视
而不见，甚至出现严重违规现象．o如一些金融机构高息揽储或用银行资
金炒卖股票、房地产等，从而引发相当严重的金融风险．
第四，金融机构内控机构不健全．一些金融机构内部缺乏一定的控制
机制．各部门和各岗位互相之间缺乏监督．这就使许多操作长期处于一种
无约束的状态之中，一些已经显露出来的风险苗头。也无法得到及时的控
制，从而酿成重大危害后果．o
o王康，鼍论曩重膏业曩}亍■度的壤瞎，中央财晕夫学学擐．如帆I
o奉t■．国有囊业一行内控■度．置扳土■．2舶0．2
4
金融机构外部的原因。从我国金融运行的实际情况来看，造成金融风
险的外部原因主要有：
第一，经济过热造成了经济泡沫。90年代初期出现的房地产热、开
发区热，直接造成了大量的不良贷款。据不完全统计，我国“八五”期J’白j，
房地产投资相当于“七五”期间的8．5倍。目前还有相当多的资金被占压，
难以收回。一段时间内盲目上项目，固定资产投资效益差，国有企业亏损
严重。“八五”期间投产的大中型项目．许多项目不能归还银行贷款的本
金和利息，国有资本金严重不足，高负债经营，占压了大量信贷资金。信
贷资金直接或间接用于财政性支出，也是造成金融风险的外部原因之一。
第二，一些地方政府领导人搞地方主义，违法干预金融活动。一段时
期以来，一些政府领导利用自己手中掌握的组织人事权利，直接指挥信贷
业务．大搞“账外账”，搞高息吸储和高利放贷，使许多贷款收不回来。
一些地方政府基于财政实力薄弱、筹资渠道狭窄以及领导者法律意识淡薄
和认识上的偏差等原因，在“任期政绩”的驱动下，直接干预银行经营行
为：或直接间接地给银行施加压力，强令银行为其指定的先天性不足的“钓
钱”项目或濒临倒闭的企业发放贷款，致使银行贷款从一开始就是一种十
足的不良贷款。
第三，一些企业信用观念淡薄。近几年来，企业发展更多注重的是外
延型的规模增长、粗放经营、产销率低，致使企业负债率过高．银行信贷
成了弥补企业资金不足的主要来源。另外，许多企业在推行承包、转让经
营和兼并、破产的过程中，通过出租转让、联合兼并、母体裂变甚至假破
产等形式，千万百计地逃废债务，极大地加大了银行贷款的风险。
金融市场方面的原因。造成金融风险的原因是多方面的，然而，金融
市场上的无序竞争，无疑是金融风险的主要根源。换言之，金融市场上的
无序竞争已成为金融风险的重要原因之一。
现代经济是竞争经济，只有通过竞争，才能达到社会资源的有效配置
和利用，提高和改善企业的经营管理水平。但是，竞争必须有序。金融机
构无序竞争使银行存贷利率差逐步缩小或倒挂，造成金融机构经营性亏
损。这主要表现为各金融机构纷纷增设储蓄网点，导致了激烈的金融同业
竞争。由于僧多粥少和受利益驱动，不少金融机构网点单靠优质服务是难
以求得业务持续发展，便以擅自抬高存贷款利率，或运用利息贴现等违反
国家法规的竞争手段来争拉存贷款客户，搞账外经营。
金融机构违纪操作的结果，损害了公平竞争环境，使其他依法从事经
营的金融机构随了巨大的压力，从而严重破坏了正常的金融秩序。由此造
成客户流失、资产质量下降、负债来源减少、存款成本加大，使不少金融
机构出现巨额财务亏损风险，从而影响了金融机构正常的业务经营，形成
了恶性循环，少数非银行金融机构已不能支付到期债务，存在破产清算的
风险。
金融市场上无序竞争使银行放松了贷款控制，贷款风险加大。这突出
表现在一些企业多头开户，金融机构信贷质量下降，风险系数增大。为扭
转存、贷款利率倒挂带来的亏损，各金融机构不约而同地抬高贷款利率，
将存款利息增加的支出转嫁给贷户。为了多拉贷户．减少亏损，各金融机
构纷纷向效益好的大贷户送贷，而且贷款的审查手续从简。一些违规企业
和不法分子见有机可乘，就乘虚而入，在多家银行多头开户，进行骗贷，
然后转移用途．甚至将贷款转存别处．以逃避银行监管，使金融机构的信
贷质量大大降低。有些单位和个人甚至以非法占有为目的．以诈骗手段获
取金融机构的贷款后，逃之天天，使金融机构受到重大损失。金融市场上
无序竞争带来的危害，还造成银行问的金融纠纷增多．多头开户的企业资
不抵债破产时，各金融机构往往为受偿的顺序和数量的多少而相争不让，
造成金融纠纷，使银行之间关系紧张。
金融市场上无序竞争造成金融机构风险意识淡化．现在不少银行为保
住贷户，在贷款时，没有办理抵押物的合法登记和评估，抵押物价值高估，
重复抵押．贷款的有效抵押率低，信用担保贷款比例偏高等现象普通存在，
甚至存在连环担保、无资格担保等情况．埋下风险隐患。
另外，金融全球化趋势的加快也加大了发展中田家金融机构的金融风
险．金融全球化使得全球范围内的资本流动大大加速。据国际清算银行统
计，在国际外汇市场上，日平均交易量由1989年的8900亿美元上升到1998
年的15000亿美元。o金融全球化使得资本的非法流动也变得十分便利，
大量资本在国际间游荡，一有机会就会兴风作浪．90年代发生的一连串金
融风波无不与此有关。
2．农村信用社发展历程及其金融风险表现形式
我国农村金融体系包括政策金融、商业金融、合作金融和民间金融。
农村的金融组织包括中国农业银行、中国农业发展银行、农村信用社以及
其他民闯金融组织和私人之问的借贷关系．农村信用社是由农村居民按照
中转引自，I曩岩■．垒■垒葺让，盘■危机与遣十盒■安全雉护．世，F经济与敢治论坛．2000，l
6
自愿互利原则入股建立起来的社会主义集体所有制的合作金融组织，是我
国农村金融体系的主体。
2．1、农村信用社发展历程
建国前，党在各根据地就建立了信用合作组织，到解放前夕，全解放
区共有880多个信用合作社．这对帮助农民发展生产，支持革命战争发挥
了积极作用。建国以来，农村信用合作事业经历了一个曲折的发展历程。
大致可以划分为三个大的发展阶段。①
创建发展时期。人民银行总行于1951年5月召开全国农村金融工作
会议，决定按“重点试办，创造经验，推动全面”的方针，发展农村信用
合作组织。到53年底，全国试办了信用社和附设在供销社内部的信用部、
信用互助组共计20067个。在试点的基础上，人民银行总行于1954年2
月召开全国第一次信用合作工作会议，确定了“积极领导，稳步前进”的
方针，到55年信用社在全国普遍建立起来。55年9月，中国农业银行总
行召开分行行长会议，开始整顿和规．范农信杜。经过整顿．全国80％的信
用社基本达到了业务开展、帐目清楚、民主管理制度健全、执行国家金融
政策、群众拥护五条标准。由于按合作制原则办社，在五十年代的绝大多
数时间。农信社的发展是良性的，对农村经济的发展作出了较大贡献。
潜山县的农村信用社开设创办于1954年春天，当时只是在县城附近
的畈区乡的一些经济相对活跃的地方有几个规模很小的信用社，资金来源
以参加互助组的农民入股为主，资金主要用于支持互助组和农户购买耕牛
和农具。到1958年，人民公社化之后，农村信用杜才在38个公社普遍地
建立起来．不过，当时整个县域农村信用杜资金规模的总和还很小，只是
从事一些支农服务工作。
曲折徘徊时期。50年代末。由于受左的思潮的影响，农村合作金融的
发展开始偏离正确的发展方向。1958年底，人民银行总行规定：“人民公
社信用部是人民公社的组成部分，由公社党政统一领导”。信用社把人权、
财权和资金使用权交给公社以后，失去了它的独立性，国家银行也不能对
它实现有效的管理，出现了许多严重的问题。大量贷款收不回来，农村信
用关系遭到严重破坏。到1962年．国务院批准了《关于农村信用合作若
干问题的规定(试行草案)》．才逐步恢复了农信社的独立经营体制。而到
了文化大革命时期，强调由贫下中农来管理农信社，大批所谓“管、卡、
压”，信用杜的管理制度和经营骨干都被瓦解，农信社全面陷入混乱状态。
o熊若矗。农村信用杜发展历程与改革取向，浙江金融。1999．7
7
文革结束后，实行了一段把农信社办成“国家银行在农村的基层机构”的
模式，由于混淆了集体金融与国家银行的界限．银行用行政方法管理信用
社，统得过多，管得过死，信用社失去了自主权而成为银行的附属，把信
用杜引上了“官办”的道路。使信用社在很大程度上丧失了合作金融组织
的优势。
在这个时期。潜山县农村信用社的发展也和全国各地一样，经历了极
大的曲折。在文革最严重的时期，整个农村经济凋敝。农村金融活动几乎
完全停了下来。农村信用杜完全失去了应有的功能。一些公社的信用社基
本没有社员的存款，只经营上面的拨款，相当于公社_白9一个出纳机构。
改革壮大时期．十一届三中全会以后，农信社进入了一个新的发展阶
段．1983年，田务院105号文件提出要把农村信用社办成真正的合作金融
组织，恢复其合作性质。农业银行不再对信用社下指令性业务指标，不规
定转存款任务，多吸收存款就可以多贷款。1988年，前后。全国逐渐组建
了县联社．行使对信用社进行管理指导和协调职能。农信杜的自主权进一
步扩大，机构和义务都得以迅速发展．1996年8月，《国务院关于金融体
制改革的决定》明确提出：“农村金融体制改革的重点是农村信用社管理
体制改革，改革的核心是把信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、
主要为入股社员服务的合作性金融组织．农信社的业务管理由县联社负
责，金融监管由人民银行直接承担。
农村金融体制改革的深化，使得农信社的发展进入一个新阶段。到96
年底，全国范围内包括人财物的农业银行和信用社之间的脱钩工作基本结
束，并完成了行社之间的资金划转．97年按台作制原则规范农信社成为工
作重点。人民银行从总行蛩l县支行层层建立了农村合作金融的管理机构，
提出了防范和化解信用社金融风险的措旌并对高风险信用社进行了重点跟
踪监控．同时，信用社加强了自身队伍建设和自律管理．县联社承担对农
信社的日常管理工作，加强了对基层信用社的监督和协调。各级信用杜都
扩大了支农服务的范围，业务量进一步上升．到1998年，一个由合作性
金融、商业性金融和政策性金融为主体构成的农村金融体系初步形成。
改革开放二十年是潜山县农村信用杜发展最侠的时期。在这期阃，由
于撤区井乡带来的行政区划调整，农村信用社的设置也随之变化．目前．
整个港山县有30个乡镇级农信社，县上设立了县联社，是独立的一级法
人实体。如果加上分支机构和代办所，一共有64个独立核算的金融机构，
从业人员达到427人．是1980年的8倍．到1999年底。存款余额达2．86
亿元．是1980年底的93倍；贷款余额达到2．62亿元，是1980年的89
倍。农信社的信贷范围大大扩展，农业贷款占整个贷款的比例由改革开放
之初的93％下降到1999年的59％。对工业特别是乡镇企业的贷款呈逐年上
升趋势，十四大以来，对私营企业的贷款扶持上升得特别快速。仅1999
年，全县农信社就向个体私营企业发放贷款1959万元．有力地支持了非
公有制经济的增长。
2．2、农村信用社金融风险不容忽视
我国农村信用杜的确存在着不容忽视的金融风险．主要表现在以下几
个方面：
农村信用社资本金严重不足。农村信用社创建初期，吸收的股金本来
就不多。几十年来，农村信用社管理体制几经变动，经营范围不断扩大．
业务量大量增加，资本金不足的矛盾越来越突出。据有关资料披露，我国
农村信用社的资本充足率普遍低于人民银行规定的比例。∞另外，大量不
良资产和应收未收利息的存在，使得农村信用社普遍出现巨额财务亏损，
最终势必要用信贷资金来垫付，从而也会影响正常业务的开展。资本金不
足、资本充足率低，意味着信用社对信贷资金和经营风险的平衡调节与防
范能力偏低，最终造成支付保证不足。据我们下乡调查和相关资料显示：
部分农村信用社已经严重资不抵债。据天津市人民银行提供的资料显示，
天津市农村基层信用社有70％达不到国家规定的金融机构资本金充足率。
没有资本金可言的信用杜，完全丧失了抵御金融风险的能力。
以潜山县农村信用社为例，全部三十家有法人资格的乡镇级农村信用
社全部资本总和只有1120万元．与2．86亿元存款余额相比，5％都达不到，
更为可怕的是。这些资本金都是按照账面数据加总的，许多信用社都存在
大量根本无主的贷款，(即贷款的责任人已经死亡、机构已经撤消而又没
有顶替的机构)如果把这种完全无法回收的贷款刨掉．大约有一半农村信
用社是负资产企业，抵御风险的能力之弱由此可见一斑。
大量贷款无法回收，呆坏账增加。有关资料显示，在部分农村信用社．
无法收回的大量逾期、呆滞、呆账贷款形成的不良资产在银行贷款余额中
所占比例已经超过了60％，特别是在一些经济不发达的地区，问题更加严
重。o前些年，一些地方建立起许多完全没有资本金、全部资产都来源于
金融机构贷款的乡镇企业，在东南亚经济危机给我国带来严重影响之后，
这些企业出现了严重的生存危机，金融机构的大量贷款成为根本无法回收
的坏账．严重影响了金融机构的稳定和发展。
①陈益民，当前农村金融存在SJf．]题及政策建议，农村经济研究．1999．6
∞张强等．农村信用杜组织的信息特征及其风险防范。金融理论与实践．2000
9
潜山县某镇在1989年贷款150万元建立了一家羽绒厂，生意随市场
变化而时好时坏。产品畅销时企业就会扩大规模，搞基本设施建设．需要
信用社予以扶持l产品滞销，工人拿不到工资。当地政府的领导又会动员
信用社发放一批社会稳定贷款。如此一来二去，到1999年底．本息相加，
这家羽绒厂欠下镇农村信用杜873万元的债务．全部资产都抵给信用杜也
不足以还债．更不用说还本付息了。欠债规模如此之大的厂不是很多．但
欠债还不起的企业却远不止这一家。
部分农村信用社出现支付困难．受企业特别是乡镇企业经营业绩下滑
的影响，农村信用社的呆坏账数量和比例都大幅度攀升，加上国家加大了
对金融企业监管各种的力度，部分农村信用社已经出现了支付困难．①据
新华社记者报道，江西省有将近五分之一的农村基层信用社有支付困难，
需要县级信用联社给予流动资金支持，才能保证存款兑付的需要，避免关
门倒闭的局面．霉
在潜山县三十家农村乡镇圾农村信用社中，经营状况比较好的12家
都集中在县城附近的畈区，而处于大山深处的7家信用社普遍经营困难．
有三家信用杜支付有一定困难．好在有县联社的支持，到目前为止，还没
有发生存款挤兑现象。但是。信用社以种种理由让储户推迟取款的现象却
并不罕见。好在农民一般都非常通情达理，不太计较时间上的损失。一次
不行再来第二次。直到取出存款为止，但对储户的积极性的打击还是很明
显的，加上多次降息和征收利息税，宣传工作又不够到位，农民存款的积
极性明显降低．
f建失控与金融犯罪引发的金融风险也不軎忽视．最大的管理性风险
在于信用社内控机制的失效．这种失效状态可能因为失误、欺诈、未能及
时作出处理而导致信用社的财务损失，或使信用社的利益在其他方面受到
损失。目前我田农村信用社在管理体制、警理方式、制衡机制等方面还很
不适应形势和业务发展要求．管理上的漏洞也是形成金融风险的重要因
素．例如，会计信贷管理机制软化，风险观念溃薄．经营管理水平低，信
贷“三童”流于形式，重贷轻警。重放轻收，贷款本息回收与呆账贷款损
失缺乏有效的硬约柬，人为地造成资产损失．o另外，金融犯罪引发的风
险也呈上升势头．近年来，农村地区发生的金融诈骗案件．以及信用社内
部职工贪污、挪用、监守自盗等金融犯罪案件也呈现上升势头。且违规敷
。邓中辩。■’信一赴土付^■的化一研究，▲■l论与蜜■．撇l
●，1-一一囊辩．
●■光●。ailN生■抒一囊帆■■t●-■詹位分析．▲■■兜．1119"／．2
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额也越来越大。∞
管理不到位引发的金融损失在潜山县也有明显的例子。武汉有一商人
在潜山开了一家商店，一开始就处心积虑要搞欺诈。他采取低价倾销的办
法，造成生意十分红火的假像，借此向城关信用杜分期分批贷款，并利用
行贿等非法手段到另一个乡的信用社开户贷款，再运用拆东补西的办法骗
取两边的信任，最后卷走了300万元人民币．留下一堆买不掉的商品抵扣
信用社的贷款。还有一家信用社．由于管理不严，内部职工把社里的资会
打入个人的股票帐户，进行炒股牟利活动，由于股市长期低迷．大量资金
无法收回。
3．农村信用社金融风险的特点和产生原因
由于农村信用社自身存在的特殊特点，其所存在的金融风险也存在一
些有别于一般金融风险的特点，产生的原因方面也有一定的特殊性。把握
这种特殊性对于我们谋求化解之道无疑有很重要的意义。
3．1、农村信用社金融风险的特点
农村信用社金融风险除了具有一般金融风险的特点之外．还有其自身
的特殊性。主要表现在以下几个方面：
第一，后果的严重性．农村信用社吸纳的存款主要是农民以及其他居
民的小额储蓄，直接牵涉千家万户的利益，关系到农民的生活和生存。这
与城市金融机构是不同的。我们知道：金融机构破产清算的过程中。国家
法律规定优先偿付小额储户的存单。对城市金融机构来说，这种存单一般
不会超过总存款的3096，无论什么时候清算，居民个人的小额存款都是有
保障构。而农村信用杜的债务绝大多数都是居民的小额储蓄．一旦需要清
算，就无法保证所有的居民储蓄都得到保障。由于农民收入的偏低．加上
收入来源渠道有限．农民的风险承受能力明显低于城市居民，再加上涉及
的人数多，一旦存款得不到充分的保障，就会严重影响农村社会的稳定，
酿成严重的政治问题。
第二．表现的孤立性。另一方面，我们也应该看到。农村信用杜金融
风险具有易于防范的性质。城市金融活动比较普通，银行比米店还要多．
而且，随着计算机技术的发展和普及，城市金融机构之间的联系越来越紧
密，一旦某个金融机构出了问题，立即就会波及其他金融机构。农村信用
o’见‘改革月报’提供的寨倒‘德山脚下。万琦。神话的破灭'．溺壤驻采写
1l
社彼此之闻的关联性远没有城市金融机构那么紧密，引发系统性风险的可
能性要小一些。因而，农村信用社金融风险一般表现为非系统性风险。只
要发现得及时．并及早采取断然措施。引发大面积挤提存款的可能性很小。
第三，贷款风险是农村信用杜金融风险的主要表现形式。农村信用社
因为经营范围的局限。金融风险的表现形式比较单一，主要是贷歙风险。
象证券经营风险、衍生业务经营风险等就不是农村信用社金融风险的主要
表现形式。
3．2、农村信用社金融风险的形成原因
应该说，第一节所述产生一般金融风险的原因也是农村信用社金融风
险产生的原因．但是，农村金融由于其自身的一些特点，产生农村信用杜
金融风险的原因也有其自身的一些特殊因素。其主要表现在以下几个方
面：
金融深化不足是农村信用社金融风险的首要原因．我们认为：农村金
融之所以存在巨大的风险．表现得比城市更为紧迫。首要原因在于农村金
融的深化不足．与城市相比，农村居民人均拥有的金融业务量要远远低于
城市居民。存款尚不方便，贷款就更加困难。更不用说保险、证券等更高
级的金融服务了．大多数农村信用社员工对期权等金融衍生产品是什么都
不清楚。而且。与城市居民相比，农村居民的人均贷款数量方面的差距要
远远大于人均存款数量方面的差距。农民贷款难的问题一直没有得到根本
性解决，一些农村地区高利贷活动有所抬头就是例证。这种状况在银行多
次降息之后，表现得更加明显。函
以潜山县为例。全县共有居民57万多人。将近达到全国人口的两千
分之一。而全部居民储蓄存救不到6亿元，仅占全目的一万分之一；差别
之大由此可见一斑。如果从人均贷欺数量来分析。这种差距更明显一些。
金融深化不足的直接后果是非法金融活动的猖獗。99年发生的一件诈骗案
就非常有典型意义。还是上文提到的那个武汉商人，他在诈骗信用社几百
万元贷款的同时(用商店的陈旧货物抵消了一部分)，还骗走了几十户富
裕居民的大量现金．他以高于银行储蓄利率五倍的利息吸纳居民入股，搞
所谓保息分虹，先搞的人的确尝到了甜头，又陆续追加投入．最后只落得
血本无归的结局。另一方面。高利贷在潜山县也有发生。月利率一般在2％
左右，还有计算复利的现象。不过。我们在这方面的调查不是十分深入。
行政干爱是造成农村信用社盒蠢风睑的主要原因．金融机构受行政机
中桷月一．蕾翻●囊量扣峰漭麓曩奢精。■方蠢囊，：O帆l
lI
关等外在力量干预问题，可以说是长期存在的问蹶．随着金融体制改革的
深纯，这个闫题正在逐步褥到解决。键分析起来，农村信用拄受戮行政具
俸干预鹃次数和爨覆都遴远高子一般露融筏掩。一辫薹蘑政采豹镁导天辍
力干预农村信用社的盒融活动，利用手中掌握的缀织人事权剩，直接干预
信用杜的信贷业务，摘i黼息吸储和高刹放贷。有的地方财政实力薄弱、融
瓷渠道狭窄，领导人在“任期致绩”蠡尊驱动下，寰授予预信用社经营行为；
或耋蓑鬻羧涟盔压力，撩令信焉柱鸯箕疆定静先天{垒不是熬“铐钱”瑗霆
或濒临倒Ijj的企业发入贷款．致使贷款从发放之网就不具备回收的可能。
大量“点贷”、“社会稳定贷款”、“政缋工程贷款”都是根本没有回收保证
纳不良贷款，有的不但攀能收回本佥，连刹患都没有着落。∞这是造成农
糟信瑁茬惫融风殓魏圭蘩鞭霞之一。
上文所说的某镇羽缄厂就是“点贷”的典型絮例之一，开办之初并没
有一分钱的蒎本，完全靠农村信用杜的贷款搞起来的．90年代韧期很红火
了几年，黻来豹钱并没谢角来归还债用挂的本金期张息。瑟是黪续上了一
些新豹瑷瓣，院翅蠢来窳厂、砖嚣厂等；孽5年轻t鬃，企堑越来靛零蒙气，
裁掉了一魉职工，。但大多数功臣和关系户仍然在厂擞拿工资，擞宥来源时
乡镇领导就会要求信用被贷款。信用社一般采取转帐的方式，搬上年的本
金和利息～并计算出来。让企业办理新熟贷款手续，从鬈面上豢，好象企
遂翡瑟∈已缎羟还了，售怒柱还毅裂7爨惑，其安哭蹩空头支囊，缀零苓覆
事。
点贷谯这两年还有新的发展。一魑乡镇为了完成上级下达岭备项征收
任务(包括税收和收费)，都会要求辩一级将不足的部分用信用社豹贷款
羝主，瑟翔莱霾不弃(蠢瓣瑟菠浚上了，聿拿手罄瞧套鏊一都分褒鑫已手串
使用)。情厢社的贷获就成了呆帐，实际上恐泊谁也没有打算赋瞒。
产权燕系不够明确熄造成农村储用社金融风险熊重要蜃嚣．憾艄以来，
我国农射情用社的产权烟属闯题都没宥得到明确。湃办之初，农村信用社
豹资本金蘩滚主要莛塞裁集薅经雾缀缎疆爨戆，逸狻羧了一熬努农秘屡民
的个人股本，但这些瓷本现在看来是徽不足道鲍。校长一段时期。农村信
用社交成丁准国家所有性质的金融机构，其产权}豳属一直没有明确过。留
教革以来，农树信用社邂步恢复了合作金融的属性。对产权阔题一直没有
醒魂。产投苓弼，导致警灌薅裁不鬏，乡镇致瘸试麓鑫已是表_争事黢滂缝织
的当然代袋。因面对农树信用柱赧裔大部分产较．平预是理所警然的。这
m垂警事秘蠢，鼙拳。麓裳麓挂用蕞赴焉墨挺蕾章审薹触囊糖辫捷与雩砖辫羹繁，。垒叠獭囊鬻囊论论与岛宴实矗羲，。：撇删3峨：
¨
对农村信用社金融风险的产生有一定影响。部分农村信用社的负责人及其
员工认为：农村信用社资产主要是他们的劳动积累．因而对经营业务应该
由信用社员工自己说了算，缺乏有效的股东监督也是经营风险上升的因
素。
潜山县全县农村信用杜现有资本总额为1 120万元．真正从社员中吸
收股金的只有148万元，其余972万元都是历年积累。所有权上的矛盾在
畈区乡镇特别是经营得比较好的农村信用社表现得特别充分。大家都想分
享这块“唐僧肉”．特别是信用杜的干部职工，对乡镇政府的管理抵触很
大。(这个问题应该引起有关部门的及早重视并采取有效措旅妥善处置。
我个人认为，这些权益归信用社职工显然是不合理的，而似乎也不能归至
于当年入股的社员。因为，的确不是资本孽生出来的积累，而是国家政镱
形成的。建议量化为集体股，由乡镇集体经济组织代行股东权力。当然，
这是题外话。)
信用社员工素质偏低也是产生农村信用杜金融风险的原因之一。无须
讳言，农村信用杜的从业人员的综合素质要远远低于一般金融机构。一些
农村信用社的领导者缺乏金融风险的意识和知识，对防范风险的工作重视
不够，许多信用社的风险来源，并非缺乏管理制度．而在于有了制度不执
行或执行得不彻底。个别信用社违反国家颁布施行的金融法律法规，高息
揽储或挪用资金炒卖股票、房地产等，从而引发相当严重的金融风险。许
多员工是前些年顶替上岗的年轻人和从农村高考落榜青年招收的临时工，
这些人既缺乏金融基础知识，又欠缺金融从业经验．加上信用社内部培训
机制不够健全，培训工作没有跟上．这批员工还远远不能适应社会主义市
场经济的要求．在市场化条件下，信用社之间的竞争日益激烈．从业人员
的素质决定着信用社的经营业绩，农村信用社的金融风险高于一般金融机
构也就不难理解了。
潜山县427位农村信用杜从业人员中，有金融专业中专及其以上学历
的仅有5人。另有28人拥有财会或者经济管理专业的中专及其以上学历，
35人拥有其他专业的中专及其以上学历，在这68位员工中，拥有专科学
历的仅9人，其余都是中专学历。而大多数人的学历都不是国民教育系列
的正规学校毕业，而是通过函授、自学等方式获得的成人教育学历．在剩
下的359名员工中．高中学历137人，初中学历168人，还有54人是小
学文化程度。文化基础薄弱，专业知识缺乏，必然导致经营项目单一．抵
御金融风险的能力弱化．
农村信用社干部的选拔机制也存在不容忽视的缺陷，外部的人才进不
14
来，只能在内部职工中选择，而且竞争机制又没有建立起来，一般都是论
资排辈．老化现象特别突出。以潜山县为例，三十个乡镇信用社主任中。
50岁以上的23人．接近80％，而四十岁以下的信用社主任仅有一人。从
文化层次上看，也是如此。小学文化程度的有4人，初中的8人，高中的
13人，具有金融或者会计专业中专学历的仅5人。
乡镇企业经济效益下降是农村信用社金融风险增大的重要原因．近几
年来．受东南亚经济危机的波及，我国工业企业的经营效益明显下降，以
外延增长为主的乡镇企业的经济效益下滑更为突出，一些企业创办之初，
就没有多少自有投资，固定资产与流动资金绝大多数都来源于信用社贷
款，加之粗放经营、产销率低，导致企业负债率过高，银行信贷成了弥补
企业资金不足的主要来源。①另外，一些乡镇企业在推行承包制、转让经
营和兼并、破产过程中，通过出租转让、联合兼并、母体裂变甚至假破产
等形式。千万百计地逃废债务，极大在加大了信用社的贷款风险。
全国最大的洗衣粉生产企业全力集团就在潜山县，据未经证实的消息
来源，该集团欠银行贷款本息累计已经超过十个亿。目前，该集团年销售
收入达到．6．1亿元，利税5100万元。我们没有资料证实这5100万元利税
是还了银行利息之后的净所得还是没有归还利息，但有一点可以肯定，在
潜山县。的确有相当一部分企业还不起贷款利息。潜山县最大的纺织企业
潜山棉纺织厂于1998年正式破产．3000多万贷款最终被悬空，成为无主
贷款，无从冲消。其中属于农村信用社系统的贷款就有800多万元。
资金运用成本高于普通金融机构也是金融风险加大的重要原因．如前
所述，农村信用社的资本自有率低于一般金融机构，其资金来源主要是存
款。与一般金融机构不同的是t农村信用杜的存款来源主要是居民储蓄存
款，定期的比例大，存款利率高，资金成本高：而城市金融机构的存款主
要是单位存款，活期和短期的比例大，存款利率比较低．资金成本相对较
低。另一方面。农村信用社的存贷差呈逐年扩大的趋势。在农村地区，信
用杜的投资手段和投资渠道都很少，相当多的信用社资金找不到出路，存
款大量积淀。这样．农村信用杜的资金运用成本普通高于一般金融机构，
这也是造成农村信用杜金融风险的重要原因。
潜山县农村信用社在其全部存款中，利率较高的居民储蓄存款占81％．
低利率的企业及其他单位存款仅占l 996。在全部居民储蓄存款中，一年期
及其以上的定期存款占74％，半年期以及活期存款占265。存入资金支付
的平均利奉要高于工商银行等商业银行。另一方面，近3年来，潜山县农
。爿天舅。^负曲援晨■式的盘■风奠．墨济研究．19911，
I，
村信用社的存贷差也呈上升势头，目前已经接近4000万元．这对没有多
少资本金的信用杜来说也是一个不小的负担。
另外，94到97年搞保值储蓄，全县农村信用社累计为执行国家贴补
政策而多支付利息458万元，到目前，仍然挂在账面上．没有着落。
农村信用社过于分散也是产生农村信用社金融风险的因素．现代经济
是竞争经济，只有通过竞争，才能达到社会资源的有效配置的利用．提高
和改善企业的经营管理水平。但是，竞争必须是有序。无序竞争带来的危
害是使银行存贷差缩小，导致金融机构经营亏损．这主要表现为各金融机
构纷纷增设储蓄网点，在利益的驱动下一些金融机构擅自抬高存款利率．
或运用赠送礼品等方法变相加息等违反国家利率政策的手段争拉储户．导
致了激烈的金融同业竞争。金融机构违纪操作的结果，损害了公平竞争环
境．使其他依法从事经营的金融机构随了巨大的压力，从而严重破坏了正
常的金融秩序。o例如，莱地区农村“三会”和专业银行竟相在乡村、集
镇增设储蓄网点，顿时利率太战硝烟弥漫。农村“三会”凭借地方政府撑
腰和人民银行无力监管的“优势”，率先将存款利率抬高，专业银行和农
村信用社在储蓄锐减的情况下，只能仿而效之，由于存贷款利率差缩小甚
至侄挂，造成该地区金融机构成本过高，金融风险加剧。
农村信用社本身设点过多过滥也是因素之一。在潜山县，不少乡镇一
级的农村信用社都在村里设立了代办站、代办点，专门吸纳储蓄。如果用
存贷款之间的不到2％的息差来支付工资和维持费的话，每个代办员需要50
万元的存款，并保证全部贷放出去，这显然是做不到的。
4．农村信用社金融风险的防范和化解
防范和化解农村信用社金融风险是一个关系到农业和农村经济长期持
续协调发展和农村社会稳定的现实问题，我们必须高度重视。我们认为：
防范和化解农村信用杜金融风险首先必须加强金融立法．把对农村信用社
的管理纳入依法治理的轨道。为了防范和化解农村信用社金融风险．我们
必须从两方面着手：深化农村信用社改革，人民银行加强金融监管。
4．1、深化农村信用社改革，大力发展农村合作金融
农村金融之所以存在巨大的风险，甚至表现得比城市还要突出．其首
要原因在于农村金融的深化不足。与城市相比。农村居民人均拥有的金融
。王摩．略论毳置商业韫行制度的缺陷．中央财经大学学报．2000．I
16
业务量要远远低于城市居民。
我们认为：金融风险的防范和化解要依靠农村金融的深化。只有加快
农村金融的发展步伐，才能从根本上防范和化解农村信用社金融风险。这是
因为：金融活动是以信用为基础的经济活动．支撑金融机构的首要基础是
社会公众对金融机构的信心。只有金融活动成为本社区大多数居民的共同
活动之后。公众信心才有坚实的基础。大力发展农村金融工作，最要紧的
是深化农村信用社改革，建设农民自己的合作金融组织。
合作金融是现代市场经济国家金融体系中重要的组成部分。其基本的
运作特点有四条：社员民主管理，一人一票；主要为社员服务；按交易量
返还利润；国家给予政策优惠。我们农村信用社从一开始就不是规范的合
作金融组织，后来差不多变成了完全的官办金融机构，近些年开始逐步向
合作制金融方向转轨，其进程十分艰难。但发展农村合作金融应该是一个
大方向，不能再变动了。要力争用三到五年的时间建立起农村合作金融的
基本框架，再用一定时间进一步完善，逐步形成全国性的农村合作金融体
系。
大力发展农村合作金融，扩大农村信用社的经营规模和实力，深化农
信社的改革，是发展社会主义市场经济的必然要求，也是防范和化解农村
信用社金融风险的重要措施。要继续深化体制改革，改进金融服务，促进
农村信用合作事业健康发展。
农村信用社要扩大规模。改善服务．防范和化解金融风险也要积极主
动出击，经营规模越大，抗击风险的能力就越强。
第一．增资扩股，扩大规模增强抵御风险的能力．增资扩股既是农村
信用社规范合作制的一项重要内容，也是防范金融风险的重要措施。可以
提高信用社的资本充足率、增强资金实力和抗御金融风险的能力。要适当
扩大股权设置范围，把辖区内所有承认信用社章程的农户和企业尽可能地
吸收进来。形成广泛的经济利益共同体。要落实民主管理。充分发挥社员
代表大会、理事会、监事会的民主监督作用。对个人小额股东所投入的股
金，可以采取保息分红的优惠政策，以吸引农户参与农村合作金融。
台作制的基本规则是一人一票，这样就要求有一定的进入门槛。门槛
过高，进入的股东数量就受到很大限制。我们设想，应该对一般农户、个
体工商户和私营企业主设置不同的进入门槛，因为这三者享受的资金服务
数量有较大的不同．对于农村信用社自身的职工．也应该要求他们入股．
而且承担的入股金额不能少于个体工商户，这样有利于职工承担一定的经
营风险。①
第二，要延伸信贷范围．扩大服务领域。在优先保证粮棉油等作物生
产资金需求的基础上，大力支持农副产品加工业和养殖业的发展。特别是
要大力支持农业产业化、规模化经营，促进农村支柱产业的形成和农业整
体发展水平的提高。在保证生产性资金信贷需求的基础上，要积极发展农
村消费信贷，包括农民住房贷款、生活消费品贷款等，促进农村消费市场
的启动．在优先保证农业资金需求的基础上，要加大对农村中小企业特别
是非公有制企业的资金扶持力度．促进农村经济的全面发展。
第三，要转变经营作风，改进贷款方式．把为农民服务作为信用社工
作的出发点和落脚点，提高对农业和社员的贷款比例，对农业的贷款不能
低于7096．对社员的贷款不能低于50％，实行对社员贷款优先、利率优惠、
对农业生产贷款优惠的政策。积极发展小额信贷，积极推广“农户联保”
贷款方式圆，简化农户贷款手续，切实解决目前存在的贷款面小、条件苛
刻、手续繁杂的问题。．
完善行业自律机制，强化内部经营管理．农信杜是独立的法人实体，
要尽快强化自主经营、自担风险、自我约束、自我发展的自律机制。
第一，改革管理体制，加强对员工的管理．尽快组建全国和省级信用
社行业协会，对参加协会的信用社会员提供指导、协调、咨询、培训等方
面的服务。在有条件的地市，加快组建地市级信用联社，专门承担对信用
社的行业管理职能。要切实抓好各级信用(联)社领导班子的建设。要加
强制度建设和职工培训，认真抓好减员增效和劳动用工制度改革，继续执
行员工总数负增长政策，推行全员劳动合同制和岗位职务聘任制，改革分
配制度。实行工效挂钩。
第二，加强对贷款的管理，防范金融风脸。严格财务管理，在经营管
理上实行股金公开、贷款公开和帐务公开。要坚持贷款的集体审批制度，
健全落实贷款的担保抵押制度．逐步推行贷款的风险度管理。加大清欠力
度，抑制不良贷款的上升势头。保全信用社的信贷资产。严禁任何单位和
个人平调、挪用和挤占信用社资产或借企业改制逃废对信用社的债务。
加强对农村信用杜的领导，给予政策扶持．农信杜的健康发展离不开
人民政府的严格领导和大力扶持。
第一，处理好县农村信用联社的体制定位问置．目前．在一些地方，
县联杜的职能已经远远超出了行业管理的范围，形成了“准一级法人”的
∞应宜避。农村信用社如何走向音作制，中国改革报．2000．2．16
∞事晓叶暮，Ii举擅的现实与长远意义，浙江金■．2000．2
10
体制，基层农村信用社的法人地位受到冲击。各地在这方面的情况也不尽
一致，有乡级社是独立法人，而县联社不是独立法人的：也有县联社是独
立法人，而乡级社没有法人资格的：还有两者都有独立法人资格的。究竟
会发展到什么程度还有待观察，不过，逐步走向实质联合恐怕是方向。目
前，既不能拔苗助长，也不能压制基层社的联合，毕竟船大抵抗风险的能
力要强大一些。“市联社”和“省信合协会”的功能定位应该是行业管理
机构．不能搞成经营性的金融机构，更不能要求县联社入股。
第二，加大对农信杜的支持．由于农业和农村经济的弱质性，农信社
的支农服务仍然具有政策性金融的特征，央行应该在资金和政策上给予一
定优惠和扶持。央行给予中西部地区农信社的再贷款在加强管理保证使用
效益的基础上要逐年增加。央行应该逐步降低农村信用社的存款准备金
率。农信社支出的143亿居民储蓄保值补贴，央行要尽快给予补贴。对出
现流动性困难的农信杜，要给予必要的资金支持，防止引发系统性金融风
险。人民银行的各级分支机构的电子联行体系要为农信社的资金清算提供
更加方便快捷的服务。
要完善财政补偿机制。合作金融的基本原则之一是政府给予政策扶
持，这是促进合作金融健康发展的必要保障。完善的财政补偿。最终要免
除合作金融组织的一切税赋。目前，可以考虑先免除所得税，保留营业税。
∞政府把营业税收入集中起来用于冲消农村信用社的果坏帐。国税部分全
国集中使用，地税部分由省里集中掌握。专门用来处理可能引发挤兑风险
的“坏社”的关闭和清算，确保社会稳定。
4．2、人民银行进一步完善和全面加强金融监管
《中国人民银行法》规定：“中国人民银行依法对金融机构极其业务
实施监督管理，维护金融业的合法、稳健运行”。农村信用社的金融监管由
所在县的人民银行县级支行承担。金融监管的主要工作包括：
强化信用社市场准入管理．设立农村信用社必须有符合法律规定的章
程，有符合规定的注册资本最低额，有具备任职专业知识和业务工作经验
的高级管理人员，有健全的组织机构和管理制度．有符合要求的场所、安
全防范措施和与业务有关的其他设施。其中资本金、高级管理人员任职资
格是核心内容。
改进监管方式和手段。加强非现场监管。对信用社进行现场检查和非
现场检查是人民银行金融监管的重要手段。人民银行有权要求信用社按照
。昊囊．瘕村合作盘融政曩挟持研究．盘融毫论与实践．2000．4
19
规定报送资产负债表、损益表以及其他财务报表和资料。有权对信用社的
存贷款、结算、呆坏帐进行现场稽核、检查和监督。目前需要做三项工作：
首先，要完善非现场稽棱指标体系。非现场监督必须有一套完整的指
标体系，至少应包括：第一，反映被监管对象现实经营规模和发展速度及
前景的指标。包括存贷款增长情况，结算业务量，分支网点及其业务，各
种人均业务量，高级管理人员状况等等。第二，反映被监管对象资产经营
质量的指标。包括资产结构，逾期贷款与坏帐，应收利息，人均效益，人
均费用，资产利润率，资金成本率，资金运用率等等。第三，反映被监管
对象经营风险的指标。包括资本金充足率，资产流动性率，备付金率，资
产变现率，贷款逾期率。资金自给率等等。
其次，要建立规范的报告制度．人民银行有权要求信用社按照规定报
送资产负债表、损益表以及其他财务报表和资料。可以根据国际通行的会
计准则统一编制会计、统计报表和表外科目，明确规定提交报表、报告的
时间、内容、．格式和要求，以便于人民银行及时审查分析。
再次，加大对金融违规违法行为的处罚力度．加大对信用社所经营业
务的合规性、资本充足性、资产质量和流动性、盈利能力、管理水平和内
部监管体系等方面的监管力度。对违规违法的信用社，要加大处罚力度．
既要从经济上处罚违规违法信用社，更要处分其法人代表和主要责任人。
建立信用社信用评级制度．以资本金充足率，资产流动性，资产质量。
经营管理能力和盈利水平等为考查对象，对信用杜的经营状况进行评价，
评出信用社的信用等级并定期公布。开展信用社信用评级工作有利于人民
银行全面掌握各信用社的经营状况，针对不同类型分类指导，采取有针对
性的管理措菔。降低监督成本，提高监管水平和效率。也有利于信用社正
确估价自身的经营状况和潜在的经营风险，增强自我约束力。
建立强制性存款保险制度。尽快就存款保险的条件、程序和办法制定
出法律法规，建立全国统一的存款保险机构，强制所有信用社参加存款保
险。根据信用社的资本充足性、资产流动性和风险资产比例确定保险费率，
信用社按其年平均存款余额和保险费率缴纳保费，用于建立存款保险基金，
由存款保险机构负责经营管理。对投保的存款，为每个户头规定一个最高
限额。如果该信用社破产。对额度内的存款。储蓄存款给予支付，其他存
款必须承担一定比例的损失，以督促存款者慎重选择存款机构，从信用社
外部形成对其稳健经营、增强实力和信誉的压力。
加强人民银行金融监管队伍建设．目前，金融监管队伍还存在不足，
与社会主义市场经济的要求不相适应。一是监管人员数量不足。机构改革
后，各级人民银行都裁汰了一批工作人员，而金融监管的任务远比此次机
构改革之前为重。在原有体制下，银行监管主要是“准入性管理”．监管的
任务较小，现在要从单纯的“准入性管理”转移到以“风险监管”为主要
目标的综合管理。这样现有的监管人员就显得数量不足。二是监管人员素
质不齐。人民银行特别是担负农村金融监管任务的县级支行的监管人员素
质与新的监管任务相比还不适应。为了适应变化了的监管任务．积极建设
和培养高水平专业化的监管队伍就成了当务之急。一是选拔一批熟悉金融
业务和法律，掌握国际金融英语、计算机、会计统计知识和技能的专业人
才充实到监管队伍中来。二是加强对现有监管人员的专业培训．促使他们
掌握现代金融监管知识和技能。三是推行金融监管人员资格准入制度，从
制度上保证金融监管人员的素质。
附录：日本农协金融发展概况及其给我们的启迪
农业协同组合是在日本政府农林水产省主管下，组织农民发展农业
经济的全国性群众合作组织。战后，日本政府在农地改革的同时颁布了《农
业协同组合法》．按照农民自愿、自主的原则，登记成立农业协同组合，
到1958年底，全国自上而下成立了完整的综合农协和专业农协。
日本农村的合作金融就是农林渔业协同组合系统所办理的信用事
业，它的资金来源主要是从农村中吸收来的存款，它的服务对象原则上也
限定在本系统内部作为会员的农户和农林渔业团体．所以这是一种相互扶
助性质的合作金融活动。
1、农协系统金融机构的组成与发展概况
农协系统的金融机构分为三个层次。它包括基层的协同组合、都道
府县的信用联合会、中央的农林中央金库和全国信联协会。
农协系统的三级金融机构虽然有上下级关系，但是它们在经济上各
自独立核算、独立管理。而且它们入股的会员和业务范围也不尽相同：
基层农协金融机构农业协同组合入股的是市、町、村的农民，其他
居民和团体。除了信用业务之外，它们还可以兼营保险、供销等其他业务。
这与日本的其他金融机构以及世界各国农村信用合作社相比，是一个显著
特色。
中层农协金融机构信用农业协同组合联合会，入股的是所属各综合
农协和本地区农协的县一级其他事业联合会以及非农协的其他农业团体。
根据‘农业协同组合法'的规定。信用农业协同组合联合会不能兼营信用
事业以外的其他金融业务，如保险、供销等其他业务。如有需要，必须单
独设立别的联合会来办理。
最高农协金融机构农林中央金库，入股的是各地农业、渔业信用联
合会、森林组合联合会以及其他有关的农林水产团体。根据《农林金库法》。
它除了办理存款、贷款和汇兑业务之外，还有权力发行农林债券，吸收社
会资金以供给中长期贷款业务使用。它还被批准经营外汇业务。
另外，日本还有全国信联协会。它是由各都府道县的信用农业协同
组合联合会和农林中央金库共同参加组成，是各地信用农业协同组合联合
会的中央联络机关。它通过对农协系统金融活动的调查研究．为会员提供
情报、协调关系和改进工作等方面的服务。
战后，日本的农协金融发展十分迅速。为日本农业和农村经济的发
展作出了很大贡献。
五十年代．日本农村经济还处在战后恢复阶段，对资金的需求非常
迫切。日本政府采取有力措施支持和扶助农协金融的发展。政府加大立法
力度，强化对农协金融的依法管理，加强财务监督。另一方面，日本政府
向农协组合增拨财政资金以弥补农民投资的不足，当时的农业预算支出曾
经占到国民经济总投资的五分之一以上，创造了一个世界记录。1953年，
日本政府专门建立了农林渔业金融公库，向农业提供长期低利贷款。据统
计，当时，农协系统金融机构向农业的贷款占到65％，对农业的恢复和发
展起了非常重要的作用。
六十年代以来，随着日本工业化进程的完成和农村经济的发展。农
村资金除了满足农民和农业自身的资金需求之外，逐步出现了富余。农协
金融的主要业务也随之发生了较大变化。除了向农协成员发放支持农业生
产的低息贷款之外。主要业务转向吸收农民和居民存款并向系统外其他部
门提供资金，帮助农民解决富余资金的出路难题，成为以提供储蓄服务为
主营业务的金融服务机构。从吸收的资金数量(包括发行债券和吸收存款)
来看．农林中央金库已经成为日本最大的金融机构之一。
2、农协系统信贷资金的筹集与运用
日本农协系统的信用业务必须遵守四项基本原则：第一，农协的首
要目的是提高会员的经济和社会地位。第二，按人投票。农协规模大小，
由会员的多少而不是由股金的多少决定。第三，农协会员分红有最高限制。
基层组织为年息7％，全国组织为8％，第四，农协会员享有一定的自益权
和公益权。
日本农协系统的信用业务由基层农协、信用农业协同组合联合会和
农林中央金库分级负责。包括三个方面的内容：
基层农协的信用业务。根据<农业协同组合法》的规定．农协所办的
信用包括：对会员生产生活中的资金需要发放贷款和吸收会员的活期和定
期存款。农村合作金融以此两者为中心，并结合剩余资金的运用开展若干
附带业务。贷款原则上以会员为对象．不要担保，不以盈利为目的。在资
金许可又不妨碍会员利益的前提下，基层农协也可以向非会员贷款。
根据《临时利率调整法》的规定，基层农协的存款利率可以高于普
通银行利率，这有利于农协金融机构吸收储蓄。另外，农协金融机构遍布
农村，服务工作细致周到，也是农协储蓄发展迅速的重要原因。农协在吸
收存款上一直全力以赴．采取多种措施方便群众，经常组织农协干部和职
工走访农户，坚持常年登门服务，保证群众存取方便。同时，农协还要求
会员农户把农产品的销售款和从农协分到的利润的全部或者一部分存入农
协。
农业贷款也是基层农协的一项主要业务。60年代以前，农协主要发
放短期贷款。随着资金的充裕，长期贷款的比例稳步上升，已经超过了
70％。农户贷款的用途并不限于从事农业生产，只要农民需要，都可以向
农协贷款。大致包括：农业周转资金、生活资金和工商业周转资金等短期
贷款；生产性的设备资金和非农业生产投资。以及消费性的房屋建设改造
和耐用消费品添置等长期贷款。
农协剩余资金的运用。按照《农协财务处理基准令》的规定，农协
剩余资金的运用受到一定限制，可以用于以下三个方面：转存于本县的信
用农业协同组合联合会。以供本系统的使用；用于购买有价证券或者作金
钱信托，以求取得可靠的收益：用于同业拆放和系统外存款。限制的目的
在于保证农协资金的安全。
县级信用农业协同组合联合会的信用业务。县级信联是农协系统的中
层金融机构。在基层农协和农林中央金库之间起桥梁纽带作用。县信联以
其所属会员为业务往来对象，通过办理存贷款业务来调节个基层农协之间
的自己余缺。加强对市、町、村农村金融工作的领导．信联的存款主要来
自基层农协的转存款，贷款的主要对拳是基层农协以及会员农户．70年代
以来，信联对系统外豹贷款呈上转趋势。
农袜串夹金零豹痿凄壁务。宅薅l奉是一令拳骞方茏织。魏1959年众
库偿溺了全部政府出资，成为纯粹的民问专娥众融组织。窀的业务包括窳
库固有业务和按政府法令规定办理的委托代聪业务。前者包括对会员单倪
的存、贷、汇兑业务和农转债券瓣发行业务；蓐耆主要鲍农转渔业公瘁的
委踅敦获释穰食羧鹣获戆察：建交错堑务。金露静存款主要燕熹信联豹转辔
款，剿率高于一般褥款，而且述加付系统利用奖励金。进目的贷款投向擞
要是信联，在资金充裕的条件下，经主管大臣批准也可以向与农业有关的
行业众堑发放短期贷款。农棒中爽金库及其炎露与全国信联缝残了一个覆
盖全灏的农协祀甍阙络，为其掰藏匿俸办理派莞韭务．就外。农林中央众
库还缀营农林债券发行业务，娄托代理业务和剩余资金利用业务等。其经
营规模已经超过日本最大的银行。成为全国最大的金融机构。
3、日本农辏众融绘囊艇爨纛暴
鞠本农协金融的发展历程辩我国发震农村合作金融擒供了许多有藏
的启看鼍。
第一。要加强农树金融立法．日本的金融嶷法相当完羲，农协金融不
仅受《农韭强霜缝套法》、≤农棼众痒法》、《农镑嚣务处理蒸獾令》等渗凝
农协愈融的专项法律法般的规范乏外，还必须遵守比较完备的金融法律的
规范。日本运用法规限制农协金融资金进行投机活动，确保农协资金的安
全。从我国目前的情况来看，金融法制还不够完善，特别熄对农村信用牡
豹麓藏警溪还远逡零够。痿曩瑕犍还廷建裂豢遮一缀，遥糖爨要建立雀羚
至全豳的农村信用被联合会，规蔽、协调、管耀、服务全嗣的农村信用社。
第二。要加火对农村金融的挟持力度。农业和农村经济存在着许多先
天性不足，其发展熊要政府给予大力扶持．日本政府在战聪翩期对农业耜
农村众憨豹获薅力整嚣豢丈，大薰羹|致饔金逶过农诲系统豹金熬辊鞫滚添
流向农村，对日举农业的恢复和发展起了相当失的促进作用．从我国农娥
和农村经济发展的现状来看，农村生产力还相当落后，不少地方还停留程
依靠警Z劳动、靠哭吃饭的落爱水平上。农业生产资金还棚当匮乏。农树
金融服务远远不熬满足农民生≯帮玺活豹纛簧，追饧震妥致瘸静扶持帮耩
助。然而，这些年米，农村资金魇而在向城市逆向流动。=i衷种状况如果不
能迅速扭转。农业芹口农村现代化的宏伟目标就难以如期实现．
纂三，褒越傍惩挂要真正势嫁农民皇已鹣袁佟金蕞缎绞。基本农协龛
融的首要目的是提高会员的经济和社会地位．农协会员享有一定的自益权
和公益权。农协采取多种措施方便群众，经常组织农协干部和职工走访农
户，坚持常年登门服务．保证群众存取方便，存贷款利率都有不同程度的
优惠。所有这些措施都使得农协成为农民自己的合作组织，既保护了农户
的利益，农协自身也得到了长足的发展。我国的农村信用社长期被当作官
办金融机构的延伸，官办色彩十分浓厚，为农民服务的意识不强，以至许
多农户得不到应该享有的金融服务，影响了农业生产的发展和农民生活水
平的提高。农村金融亟待深化。
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