苏州大学
硕士学位论文
利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究
姓名：徐宏峰
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：王则斌
20090401
利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究中文摘要
利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究
中文摘要
随着我国高等教育规模的不断扩张，高校资金需求量迅速扩大，在政府财政拨付
不足的背景下，大部分高校通过商业银行的大额长期贷款来缓解高校扩招带来的资金
压力。从现实情况来看，负债办学是众多高校实现跨越式发展的有效支撑力量，然而
由于高校过度负债产生的负债风险，可能会使高校陷入严重的财务危机。
本文从高校债务风险的概念出发，以利益相关者理论作为高校债务风险化解的分
析框架，分别从政府、银行债权人、高校学生、高校自身等高校利益相关者角度出发
剖析高校负债产生的制度性、体制性、市场性、行业性原因，通过深入研究提出高校
债务风险化解的思路应该从政府、银行债权人、高校学生、高校自身等利益相关主体
出发，通过增加教育投入，合理确定信贷规模、科学的贷款项目论证，拓宽高校收入
来源，综合利用各种金融手段来防范和化解高校债务风险。
关键词： 高等学校；高校贷款；债务风险；利益相关者
作者：徐宏峰
指导教师：王则斌
利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究英文摘要
A Comprehensive Study of How to Dispel Liabilities Risk
for Public Universities and Colleges Based 011
Stakeholder Theory
Abstract
With the continuous expansion development of 0111"higher education scale，the
demand of fund has been increasing these years，due to the shortage of governmental
financial fund，great part of public universities went back on commercial banks to apply
educational loans，as a matter of fact,all the fund has been the great power of development
of higher education，however,excessive loans may cause the serious crisis of universities．
This paper begins with the concept of risk of universities liability,with the analysis
based on the stakeholder theory,from the aspects of government，bank creditors，college
students，college itself to get the potential institutional，systematical，market，and industrial
reason．After a careful research，we believe that the liability risk call be dispelled through
the cooperation with the government，bank creditors，college students，college itself to
increase the i】aput of educational resources，decide the scientific scale of loans，careful
argue with the loan projects，create the income channels of colleges and universities．
Keywords：Colleges and universities；Loans of universities；Risk of liability；
Stakeholdcrs
n
Written by：Xu Hongfeng
Supervised by：Wang Zebin
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利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第一章绪论
1．1问题的提出
第一章绪论
联合国教科文组织在一份题为《世界高等教育发展与趋势》的综合报告中指出，
中国高等学校在校生人数在过去非常短的时间内翻了一番，高等教育规模跃居世界第
一。中国的高等教育在“十五”期间取得了历史性跨越式发展，主要表现在高等教育学
生数量和毛入学率的迅速提高。截至2005年我国高等学校在校学生数已经超过2300
万，毛入学率已经达到21％，这意味着我国高等教育的发展已经跨入了国际公认的大
众化阶段1。应该说在这样短的时间内实现历史性跨越为我国人才素质和国际竞争力
的提高，甚至说对实现中华民族的伟大复兴会产生重大而深远的影响。
然而伴随着高等教育的快速发展，许多高校的硬件设施、教学资源、办学条件亟
待改善，这无疑需要投入巨额资金。我国的普通高校90％以上是公办学校，其经费主
要来自于国家的财政拨款，然而国家拨付的财政经费远远不能满足高校扩招带来的资
金需求，为了尽快扩大高校规模，改善教学条件，对外负债无疑成了高校一条重要的
筹资渠道。据中国社会科学院发布的(2006年：中国社会形势分析和预测》社会蓝
皮书称，在过去的几年中，部分公办高校向银行大量举债，高校向银行贷款总量约在
1500亿至2000亿元之间。但2007年3月发表的(2007年中国教育蓝皮书》披露的
数据则显示，到2006年底，全国高校贷款规模在4500亿到5000亿元。十届全国人
大代表洪可柱说：“实际上高校的贷款数目可能是2800亿的好几倍”。靳远文认为：“假
如按照2000所高校计，高校债务规模应该在8000亿左右。”
从高校发展实际过程来看，银行贷款负债在为高等学校赢得发展的同时，也带来
了巨大的财务风险。2007年3月下旬，吉林大学在校园网站上发布通知，自曝欠银
行贷款30亿，每年必须偿还银行的贷款利息就高达1．5到1．7亿。由北京大学完成的
1罗昆．高校债务危机及对策[J]．西南科技大学高教研究，2007，(3)．
2刘觅，易传和．我国高校债务危机的形成与化解研究[J]．财经理论与实践，2008，(7)．
1
利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第一章绪论
《高等院校负债问题的专题研究》报告称，截至2005年底，央属的76所高校贷款总
额己高达336亿元，校均贷款4．4亿，平均年度增幅达到76％，而这76所高校的总
收入是656．66亿，校均收入8．64亿，也就是说现有的贷款规模已经相当于这部分高
校收入的51．1％。高校贷款负债首先破坏了高校原有的资金平衡，长期的债务及赤字
的存在会挤占正常的教育事业与科研经费，从而影响高校教育及科研活动的正常开
展；另外从融资成本来看，债务融资会提高高校的资金使用成本，加大高校的财务负
担。其次，在市场经济条件下，高校债务存在各种不确定因素，在给高校事业发展带
来机遇的同时，负债也会带来潜在的财务危机。许多高校的盲目扩张，缺乏勤俭办学
的重要原则，客观上也加剧了高校负债的危机化程度。
高校债务危机产生的危害不仅会影响教学质量，它还可能将通过一系列连锁反应
伤害高校和金融实体。首先直接的危害可能是高校陷入资金链断裂导致高校陷入无法
正常运转的境地。随着高校债务问题越来越暴露，有的大学已经连债务利息偿还都有
困难，而且大学债务的责任人缺位，非常类似于过去国有企业债务问题。尽管事实上
存在着国家对高校的隐性担保，但是在国家财政对高等教育直接投入增长有限的情况
下，即使是某些教育部重点高校资金严重短缺也是常事。从高校债务带来的金融风险
来看，巨额高校贷款可能形成商业银行的不良贷款，直接损害到银行的正常经营。国
家审计署向社会公布的对中国农业银行2004年的资产损益表的审计结果可以看出，
中国农业银行的部分信贷业务存在潜在风险，而其中很重要的一部分就是由高校债权
形成的债务风险。当前的高校贷款普遍以学费收费权作为质押，而学费收入属于财政
性资金，实行“收支两条线”管理，一旦高校贷款到期不能偿还，银行难以真正实现对
收费权的质押权利。这些因素在一定范围内都将对银行体系的资产安全产生风险，高
校债务危机对金融市场的稳定会造成不利影响。
总之，我国高校在发展方面用明天的预期收益加快发展，迅速扩大了规模，但也
催生出债务风险问题。如何化解高校贷款风险，使得高等院校持续、健康、稳定的发
展是本文尝试解决的命题。
2
利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第一章绪论
1．2国内外相关研究综述
1．2．1国内相关研究
我国的高校举债发展是近几年出现的新课题，目前对该问题的探讨比较多。如浙
江工业大学计财处的朱永琴，王诚认为，高校贷款存在着政策风险、经济风险、自然
风险、信用风险、流动性风险、市场风险、结算风险和经营风险等八大风险；而广东
工业大学财务处的黄学峰认为，高校贷款存在着利率风险、法规风险、发展风险、管
理风险和规模风险等五大风险。他们所提出的风险种类，基本上涵盖了高校贷款中可
能存在的所有问题及风险。至于如何解决问题或控制风险，财务工作者们虽见仁见智，
但在增加政府投入，加强贷款管理、确定适度的贷款规模、多渠道筹措资金等四方面
达成了共识。除了这四点之外，黄学峰认为“应提高学生的学费标准并由学生办理相
应的学生助学贷款”，“这样学校不必向银行直接贷款，而是由学生以其家庭或学生本
人向银行贷款”，该建议等于将高校贷款风险转移到学生身上。他还认为，高校在与
银行的合作中应该采取一些策略，如由原来的“一银一校”的合作改为“多银一校”的合
作，以贷款为核心，以收取学费和存款为合作条件等，才能争取主动权，改变当前银
校合作中高校所处的不利地位，享受全方位的金融服务；李素芳则认为应该加强高校
后勤社会化改革，剥离高校后勤服务人员，减少高校后勤设施投资负担，以减少这部
分建设贷款。
此外，周艳娥(2004)认为高校在筹集资金扩大办学规模的过程中，由于资金数
量一般较大，为保证其自身在市场条件下健康稳定的发展，高校理财人员应强化在举
债过程中财务风险的防范意识3。赵炳起(2004)提出在明晰高校独立法人地位的同
时，应当注意高校内部微观环境的建设，建立健全内部控制，避免债务风险的发生4。
赵善庆(2008)通过匡算年现金节余量计算出每年可用于还贷的资金量和贷款规模5。
教育部、财政部2004年7月更是共同组织开发了《普通高等学校银行贷款额度控制
与风险评价模型》，通过一系列指标测算对贷款规模过大的高校给于风险警告。
3周艳娥．关于高等学校负债办学的思考[J]．广两财政高等专科学校学报，2004，(2)．
4赵炳起．高等学校负债风险的微观成因及控制[J]．黑龙江高教研究，2004(5)．
5赵善庆．我国高校债务化解的途径【J]．教育财会研究．2008。(4)．
利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第一章绪论
张文兵(2007)撰文指出在“十五”期间，中国高等教育的发展取得了举世瞩目的
成就，但是地方高校也在此期间形成了巨额的债务。地方高校的债务具有数额大、债
务结构不合理以及存在隐性负债等特点，会对高校的发展产生一系列的不利影响。要
想解决地方高校的债务问题，一方面是政府要在制度创新上想办法，另一方面高校要
加强自身的管理6。刘觅(2008)认为我国的高校债务危机问题日益突显，高校负债
总额巨大并且结构严重失衡，对高等教育事业和金融银行业的发展与稳定造成了危
害。国家财政投入相对不足，高校融资渠道狭窄以及高校内外管理约束机制的确是造
成高校债务危机的主要原因。健全高等学校教育办学机制与投资机制，提高高校市场
运作的能力，加强高校资金运作的管理，并且完善与高校投融资配套的制度和法律法
规是化解高校债务危机的有效措施7。
1．2．2国外相关研究
经费是制约世界各国高等教育发展的普遍问题，国外关于高等教育筹资问题的研
究比较多，经过长期的摸索，各国基本上都有了自己不同于其他国家的高等教育筹资
方法。总体上来说，各国都走上了教育经费来源多元化之路，财政拨款、学费收入、
科研服务收入、高校基金收益、高校附属企业收入、团体捐赠等等。
据笔者所搜集的资料来看，与我国用借贷资金进行高校建设不同，国外谈银校合
作的主要落脚点放在学生助学贷款上，基本上没有通过银行借贷来进行学校基本建设
的。因此，相对来说，国外谈高校负债和还贷方面话题的资料也就极少了。
综上所述可以认为，高校的负债风险是高等教育由精英化向大众化发展过程中产
生的，是高校发展定位引发的规模扩张而发展到负债过度的问题，是高校发展中为政
府分忧引起的问题。高校贷款风险的化解不仅政府要履行实际出资人的义务，与高校
有关利益关系的各方都应该纳入到高校贷款风险化解的分析框架内，只有理清高校负
债产生的教育体制原因、财政拨付机制原因、市场原因、行业原因才能够设计出有效
的高校负债化解路径。
’张文兵．如何缓解地方高校债务压力【j]．国家教育行政学院学报，2007．(5)．
7刘觅，易传和．我国高校债务危机的形成与化解研究[J]．财经理论与实践，2008。(7)．
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利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第一章绪论
1．3论文研究的线路与主要内容
本文研究具体线路和主要内容如图1．1所示：
问题提出
高校负债风险相关概念界定
高校负债风险化解的理论基础
准公共
产品
理论
教育成
本分担
理论
利益相
关者
理论
人力资
本投资
理论
信息不
对称委
托代理
利益相关者视角债务风险形成机制
高校负债风险化解的途径
政府
视角茭嚣权l瞄的I l嘉薯姚l r蝴人视角l l视角l l视角I l
图1．1本文的研究框架
Figurel．1 The Research Frame ofThis Thesis
本文共分六章，其中第一章为绪论，主要阐述高校债务问题研究的主要现状，初
略给出研究的路线及框架，同时分析本文的创新价值所在。
第二章主要对高校及高校债务等相关研究对象进行概念界定，同时结合实际概括
高校债务化解的主要原则和政策目标，从高等教育发展的历史过程来分析高校负债产
生的根源所在，剖析产生高校债务的制度背景和社会现实原因，进一步分析高校负债
产生的主要特点以及高校债务风险化解的主要原则与目标。
第三章主要是高校债务风险化解研究中所涉及到的相关理论，主要包括教育成本
S
利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第一章绪论
分担理论、人力资本投资理论、利益相关者理论、财务风险相关理论、信息不对称与
委托代理理论。
第四章主要从利益相关者模型出发，分别从政府、银行债权人、高校学生、高
校自身等方面剖析高校负债产生的原因。通过分析可以看出政府教育经费投入不足
是高校负债发生的制度性原因，高校招生规模的超常规增加是高校负债办学的必然
原因，银行债权人与高校之间的信贷关系也是建立在“互利互惠”基础上，高校领导
在委托代理视角下会有追求政绩的道德风险，所有这些都会刺激我国高校银行债务
规模的膨胀。
第五章分别从政府、银行债权人、高校学生、高校自身视角提出化解高校债务的
策略。提出了包括资产证券化、教育福利彩票、项目融资BOT方式、发行高等教育
债券等方式来化解高校债务风险。
第六章主要为本文的研究结论及局限性。
1．4论文研究的创新点
本文的创新点主要表现在两个方面：其一是运用了利益相关者理论来分析高校债
务化解，综合从政府、银行债权人、高校自身、高校学生等方面剖析高校贷款产生的
制度原因、现实原因、机制原因，从而提供高校债务风险化解的内在逻辑。其二是分
别从政府、银行债权人、高校自身、受教育者等主体出发，思考化解高校债务的具体
策略，使解决问题的思路更清晰，同时提出包括利用资产证券化、发行教育彩票、高
校项目融资BOT、发行高校教育债券等金融途径方式化解高校债务风险。
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利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第二章高校负债风险化解的相关概念界定
第二章高校负债风险化解的相关概念界定
2．1高校负债概念界定
《高等学校财务制度》中将负债定义为：“负债是指高等学校所承担的能以货币
计量，需要以资产或劳务偿还的债务”，依据高等学校各类债务发生的不同原因，可
将高等学校的债务分为：银行贷款、借入款、应付款及暂存款、应缴款项和代管款项，
银行贷款是指高等学校因借贷行为而形成的负债，其主要用途包括教学、科研、基建
和后勤等方面。高等学校的负债与企业的负债有明显的区别。虽然高等学校与企业一
样都是独立的法人，并承担着相应的法律责任，但是高校不能完全按照企业一样采取
“负债经营“‘借鸡生蛋”的做法。这主要因为企业和高校两者的性质存在明显不同，学
校是公益事业单位，受国家或政府的调控，其资金的来源一般是政府拨款或政策支持；
企业是生产经营单位，可以自主直接通过产品的生产和销售，从市场上取得各种收入。
两者性质上的差别使得涉及适度负债融资的经济行为也有明显的区别：
(1)借贷资金使用的目的上不同。企业的各项资金使用的目的就是为了盈利，
企业贷款主要是为了解决资金的临时周转困难或者是为了取得高于借款利率的额外
收益。而学校作为非营利组织，各项资金活动的出发点主要是为了完成各项教育任务，
促进各项教育事业的发展，并非为了单纯的盈利，更多的体现是整体社会效益，而非
单位效益。
(2)资金消耗补偿方式不同。企业作为营利单位，其最终产品为物质形式的各种
商品或劳务，其在生产过程中的各项资金耗费，可通过成本核算，进入各项成本项目，
构成商品的价格，然后通过商品的销售或劳务的提供来对其所耗费的各项资金进行补
偿。而高等学校其产品是人才和各类服务，非物质形式，不能通过市场出售。因而不
能像企业那样进行成本核算，各项资金耗费只能以教育事业费等形式变成各项费用，
或者各种资产沉淀，不再流动，并且这部分资产也属于非经营性国有资产，不能通过
计提折旧等方式计入产品成本。因此不能以成本形式实现其补偿，其资金耗费只能依
靠国家财政拨款、有限学费收入和科研收入来维持和发展。
(3)两者负债的压力和偿还方式不同。企业会计核算制度采用权责发生制，其
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利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第二章高校负债风险化解的相关概念界定
借贷资金可通过资产折旧和成本列支的途径，在生产活动中得以补偿，能分年度提取
和筹集还本付息资金。而学校会计核算制度采用的是收付实现制，债务在还款时才按
照还款额度作为相应的事业支出。而且学校财务制度也没有提供学校平时计提和筹集
还款资金的方式，这就加大了学校贷款到期时的还款难度。
(4)两者的适度负债融资的额度和风险不同。高等学校负债额度一般只占学校
自有资产的很小一部分，贷款投资项目要经过严格的论证，还贷资金或支付租金有可
靠的来源，几乎没有一个企业只靠自有资本而不运用负债就能满足资金需要的；债务
在企业资产中往往占有一半以上，而且企业负债投资项目收益受诸多因素的影响，有
很大的不确定性，如市场风险，决定了其偿还负债有较大风险。
作为非营利性的事业单位，高校负债风险一般是指由于资金供需情况，各种宏观
经济环境和微观环境等因素发生变化，使得高校因负债原因给自身发展和正常运行带
来不确定性的影响。由于我国公立高校的准公共产品的特点，在风险的预见和风险的
控制上有别于一般经济主体。
2．2高校负债风险主要特点分析
从我国高等教育管理体制、高校治理结构以及高等教育发展现状来看，现阶段高
校的债务风险具有如下特征：
1．高校债务风险具有隐蔽性。高校负债具有两个基本特点，一是以信用贷款形
式为主。高校的主要资产具有公益性，学校土地使用权为行政无偿划拨所得，不能为
贷款提供担保或抵押。除了企业或个人举办的民办高校之外，高校不可能也不愿意到
社会上寻找企业为之担保。因此高校的贷款主要为信用贷款；二是贷款的期限较长。
高校贷款的用途主要是项目贷款，学校建设项目投资回收期较长，高校贷款一般为长
期贷款，超过50％的高校贷款期限大于五年。高校贷款的这两个特点决定了高校负债
的风险在短期之内不会显现。再加上现在正处于高等教育供不应求的有利时期，高校
少有破产之忧，这在一定的程度上掩盖了高校对偿债能力不足的担忧。
2．高校债务风险具有转移性特点。首先，高等教育活动从社会产品属性上看属
于准公共产品。尽管教育部在教财字(1999)10号文件中已提出了“谁贷款，谁负责”
的原则，并明确表示教育部不承担此项贷款的还款责任，但由于高等教育的准公共产
品性质以及高校没有独立的财产，决定了高校在事实地位上不可能承担民事责任，因
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利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第二章高校负债风险化解的相关概念界定
此如果发生重大的财务危机，最后收拾局面的还将是政府，不可能是高校。高校承担
的债务风险实际上会转移给政府，并最终转移到社会大众身上，这是高校负债风险最
重要的特征。这一特征决定了高校贷款虽然具有产生社会效益的一面，但是一旦出现
什么问题，造成的社会影响也较大。
3．高校债务风险具有广泛社会关注度的特点。高校债务涉及到整个社会的各个阶
层，从高校债务的形成来看，一般与银行等金融机构有债权债务关系。如果高校债务
风险达到不可控的程度，首当其冲的是银行方面会形成大量坏账，从受教育群体来看，
高校大学生是高校服务产品的消费者，他们理所当然要为教育消费买单，但是过高的
债务负担有可能最终要转嫁到他们身上，而且如果高校的教学科研受到经费的影响，
教育产品的质量也会大打折扣；另外高校的行政事业性也是高校受到各种信息媒体关
注的重要原因之一。例如2007年3月下旬吉林大学在校园网上披露的债务信息被新
闻媒体高度曝光后，引发社会各界对高校债务风险化解的高度关注。
2-3高校负债风险的危害
高校一旦不能偿还到期债务，学校将会陷入严重的财务危机，产生严重的不良
后果。高校负债风险的危害有：
1．转化为财政风险。高校贷款风险的转嫁是政府、高校与银行的博弈。由于高
校的特有性质，高校财务风险一般可以通过以下途径转嫁给政府：(1)高校一政府途
径：当高校的大量贷款到期而又不能偿还，进而影响到正常教学活动，产生一些不稳
定因素时，高校会求助于政府。政府从促进经济发展，提高生产力水平，维护社会稳
定的角度出发，必然会出面救助学校，承担贷款风险。这首先是因为维护社会稳定是
政府的职责所在；其次，高等教育服务的公共产品性质也会决定了高校属于政府的经
营项目之一。政府出面解决的最可能结果是政府对相关高校进行救助，从而政府就承
担了高校的贷款风险。(2)高校一学生一公众一政府途径：当高校无力偿还到期贷款
时，可能会采取通过提高学费标准或维持原学费标准而压缩教学科研经费的方法达到
增加自筹收入的目的。这一方面会导致学校教学、科研质量降低，另一方面会引起公
众与舆论对该问题的讨论甚至是激起公众的愤慨，这将会引起政府的关注。政府在这
样的情形下会有三种选择：其一，允许高校提高收费标准，将风险转嫁给学生及家庭。
这种方式可能会使政府面临一定的社会压力与政治风险；其二，要求学校维持原有收
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利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第二章高校负债风险化解的相关概念界定
费标准，对相关高校存在的财务危机听之任之，让高校自己承担风险。这种方式没有
能真正化解高校的债务风险，而是将风险暂时性的进行掩盖，可能的后果是未来该风
险会以更具破坏力的方式进行爆发，因此这并不是一种理性的解决方式；其三，在维
持原有收费标准的同时，政府对相关高校进行救助。这种方式的结果就是贷款风险由
学校转嫁给了政府。相对于前两种方式，第三种方式是一种较为理想的化解风险方式。
(3)银行一政府途径：当高校长期不能偿还贷款时，银行会采取诉讼、申请高效破
产等方式给政府施加压力，这也会迫使政府救助高校，从而承担财务风险。
从以上分析可以看出，高校贷款风险的转嫁过程实质上是政府与高校、政府与银
行或者三者之间的博弈过程。政府在各博弈过程中始终处于弱势地位，其原因就在于：
一是由高校的所有制性质所决定；二是由高等教育的公共产品特征所决定；三是由高
等教育的强大外部效应所决定。还有一点就是，财政对于高等教育投入的欠缺使政府
不得不对高校的负债状况负有一定责任。以上各方面的综合影响导致无论通过何种方
式，晟终必定会将风险转嫁给政府。
2．造成投资闲置浪费。高校扩招的直接结果之一就是投资规模的急剧膨胀。由
于市场规律、办学规律及银行信贷体制的约束，尽管各政府部门对高校扩招予以关照
与扶持，但是高校的大规模基础投资建设仍然会不同程度的出现资金紧张的问题，这
将会造成学校的基建投资难以按照进度施工，或基础设施投资己完成，却由于教学相
关设施不配套以及高昂的收费，造成基础设施使用效率低下的结果。这种情况所表现
出来的事实之一就是某些高校出现“一阵风”上马、盲目建设大学城的现象，从而出现
新一轮投资⋯闲置一不良资产的恶性循环。
3．给社会经济发展带来不良影响。随着高校规模的扩大，学校的硬件设施建设
比较容易做到相应的扩充，但相比较而言，学校的软件配套尤其是师资建设方面却很
难跟上如此快节奏的发展态势。这就使得高校间竞争的结果是学生规模扩大了，师资
力量却摊薄了，教学质量下降了。高校教学质量的下降，必然会造成培养的学生素质
和能力偏低，这不仅会影响当前我国社会经济发展，而且会对未来相当长时期的社会
经济发展都将产生不利的影响。
2．4高校负债风险化解的原则
按照教育部和财政部共同发布的教财[2004118号文件规定，高等学校在进行贷款
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利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第二章高校负债风险化解的相关概念界定
事项的指导思想为：必须坚持科学的发展观和政绩观。各高校必须从实际出发，正确
处理好事业发展需要和实际承受能力的关系，坚持量力而行，绝不搞短期行为而形成
债务风险；必须坚持科学、民主的决策程序。贷款高校必须制定总体发展规划、学科
与师资队伍建设规划和校园规划，在学校总体规划下根据事业发展的需要和高校的实
际偿债能力确定贷款项目和适度的贷款额度。贷款项目和贷款额度必须经过严格、科
学的可行性论证，并且充分征求广大教职工的意见，经过学校最高决策机构集体研究
决定；必须坚持“谁贷款、谁负责”的原则。贷款高校作为独立的民事主体，在民事活动
中必须承担起民事责任。高等院校的校、院长是高等学校的法定代表人，对偿还贷款负
有法律责任，要本着对国家和学校负责的态度，提高风险意识，增强法制观念；必须坚
持效益第一的思想。高等教育事业是社会公益性事业，高等学校的非营利性从根本上决
定了高成本、有偿性的贷款资金只能作为高校多渠道筹措办学经费的必要补充。因此高
校必须充分认识到贷款的高额利息支出对高校财务的影响，要始终坚持效益第一的思
想，坚持多渠道筹措办学资金，绝不可把贷款作为融通资金的主要方式。
鉴于高等学校、高等学校债务风险的特殊性在实行债务风险的化解过程中要坚持
以下原则：
(1)坚持科学发展观，正确处理好债务化解过程中的改革、发展与稳定三者之
间的关系。高校要认真对待自身在发展过程中的债务问题，要制定正确的发展战略，
选择切实可行的发展途径。在债务风险的化解过程中高校要有高度的使命感维护高校
的声誉，维护社会稳定，重大发展决策要有事前、事中、事后风险控制环节。
(2)谨慎性原则。由于高校既不能像企业那样独立自主地进行生产经营靠获得
盈利来偿还债务，同时也不能盲目靠依赖获得国家财政拨款增长来解决还债资金来源
问题。因此，高等学校在化解风险时应该根据学校的办学规模和发展要求，搞好财务
预测和财务分析，严格控制资金的需要量，否则偿债过程中一旦发生资金链断裂，势
必会严重地影响学校声誉和学校的正常教学活动的开展。
(3)还贷效益第一的原则。随着高校体制改革的不断深入，国家对高校的管理
的权限不断下放，高校自主办学能力的提高，竞争也不断加大。学校在还贷的过程中
既要考虑社会性效益，又要考虑到经济性效益，要统筹各路资金，合理测算还贷综合
成本，确保高校现有资金的效益得到最大化发挥。
利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第三章高校负债风险化解的理论基础
第三章高校负债风险化解的理论基础
3．1准公共产品理论
萨缪尔森最早提出了确认公共产品的两个标准：非排他性和非竞争性。非排他
性是指某些产品不排斥其他人同时消费，而非竞争性是指公共产品在消费上不具有竞
争的特性。布坎南则进一步把公共产品细分为准公共产品和纯公共产品。准公共产品
是指具备了上述两个特征之一，另一个却不充分具备，或者两个特征都不充分，但具
有外部收益的产品。外部性是指一个人的行为对第三者的影响。主要有两种形式：(1)
生产的正外部性，也就是生产的社会成本与私人成本。(2)消费的正外部性，即消费
的社会收益大于私人收益。高等教育既不是纯公共产品，也不是完全意义上的私人产
品。它不宜完全由政府提供，也不能完全由市场提供。高等教育是准公共产品，主要
表现在以下几方面：
(1)高等教育具有一定的非排他性，又具有一定的消费竞争性。比如，教师在
上课时，同时允许好多学生一起听课，这就是教育的非排他性。但是在既定的受教育
机会下，一个人接受了高等教育就减少了其他人接受高等教育的机会；它们是介于公
共产品和私人产品之间的准公共产品。
(2)高等教育是准公共产品，既有社会效益，也有个人收益。而且个人收益率
往往高于社会收益率。如果用公共教育经费支持高等教育的全部成本，对于政府来说
是极为不公平的。因此，作为高等教育受益者的学生或其家长支付一定的教育成本是
完全合理的。
3．2利益相关者理论
1 984年，弗里曼出版了《战略管理：利益相关者管理的分析方法》一书，
明确提出了利益相关者管理理论。利益相关者管理理论是指企业的经营管理者
为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动。与传统的股东至上
主义相比较，该理论认为任何一个公司的发展都离不开各利益相关者的投入或
参与，企业追求的是利益相关者的整体利益，而不仅仅是某些主体的利益。这
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利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第三章高校负债风险化解的理论基础
些利益相关者包括企业的股东、债权人、雇员、消费者、供应商等交易伙伴，
也包括政府部门、本地居民、本地社区、媒体、环保主义等的压力集团，甚至
包括自然环境、人类后代等受到企业经营活动直接或间接影响的客体。这些利
益相关者与企业的生存和发展密切相关，他们有的分担了企业的经营风险，有
的为企业的经营活动付出了代价，有的对企业进行监督和制约，企业的经营决
策必须要考虑他们的利益或接受他们的约束。从这个意义讲，企业是一种智力
和管理专业化投资的制度安排，企业的生存和发展依赖于企业对各利益相关者
利益要求的回应的质量，而不仅仅取决于股东。这一企业管理思想从理论上阐
述了企业绩效评价和管理的中心，为其后的绩效评价理论奠定了基础8。
一定程度上我国的高等学校也是类似企业组织的社会主体。我国高等学校的主要
使命是培养出具有较高道德情操和职业素养的优秀人才，高校培养出的人才某种意义
上就是高校的“产品”，但这个“产品”是不卖钱的，受益者是国家、社会、“产品本人”，
因此高校不可避免地要和政府、社会、受教育者发生联系，例如，因快速发展而产生
融资需求必然与银行等金融机构产生债权债务关系，高校自然也要满足债权人提出的
诸如按期还本付息的履约要求。高等学校还要考虑到诸如社会用人单位、上级教育主
管部门、捐赠单位、地方政府、财税机构等方方面面的关系。
3．3教育成本分担理论
教育成本分担理论是纽约大学校长、著名的经济学家约翰斯顿于1986年所著的
《高等教育成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生财政资助》一书中
提出的。他认为：“高等教育是有投资有收益的活动，满足了多个主体的需要，受益
人包括国家、受教育者个人、纳税人(雇主)、企业、家庭、大学，根据市场经济的
原则，谁受益谁付款，高等教育的成本必须由这些主体分担。”
从公共产品的定义来考察，高等教育可以认为是准公共产品，既可以实行公共提
供，也可以进行市场提供，还可以实行混合提供。在公共提供下，高等教育的成本全
部由社会承担；在市场提供下，由受教育者承担：在混合提供下，一部分由社会承担，
一部分由受教育者个人提供，因而有了教育成本的分担问题。为了合理分担高等教育
的成本，首先必须弄清成本分担的两个重要原则：一是“利益获得原则”，是指谁从高
‘斯蒂芬P罗宾斯．管理学lM】．北京：中国人民大学}JI版社，2003．
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利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第三章高校负债风险化解的理论基础
等教育中获益，谁就应当支付高等教育的经费，获得的利益越多，支付的费用越高，
反之亦然，这是市场经济条件下经济公平的内在客观要求。二是“能力支付原则”，主
要是指所有从高等教育中获益的人，无论直接还是间接，都应当按照能力的大小，提
供教育费用，能力越大，提供越多，反之亦然，这是社会公平的内在客观要求9。
那么，高等教育成本应该由谁承担，或者换句话说谁是高等教育的受益人?很显
然，受教育者和整个社会及国家是高等教育的主要受益者。一方面，高等教育可以增
强受教育者的知识能力素质，使其能够享受较高的生活质量。另一方面，高等教育通
过受教育者又能够推动社会政治经济的发展，使国家繁荣富强。因此，高等教育成本
应该由政府、社会、学校、受教育者等市场主体共同负责。高等教育经费的来源主要
有四个方面：(1)国家支付，由相关政府部门履行职能；(2)社会各部门和社会团体、
组织以及私人等的资助或直接投资办教育；(3)受教育者缴纳学费；(4)通过其他形
式筹集的教育资金，包括教学和与教学活动有关的销售和服务收入，学校附属企业及
其他经营活动收入等。
3．4人力资本投资理论
诺贝尔奖获得者舒尔茨在1960年美国经济学年会上的演讲稿《人力资本投资》
标志着人力资本理论的正式创立。舒尔茨认为人力资本主要是指凝集在劳动者本身的
知识、技能及其所表现出来的劳动能力，它是现代经济增长的主要因素，是一种有效
率的经济。在《人力资本保健》一书中，他把人力资本投资范围和内容归纳为五个方
面：(1)卫生保健设施和服务的开支；(2)在职培训：(3)正规的初等、中等和高等
教育；(4)不是由商社组织的成人教育计划，特别是农业方面的校外学习计划；(5)
个人和家庭进行迁移以适应不断变化的就业机会10。
现代教育在组织体系上，以学校为基本的组织形式，形成了包括基础义务教育、
中等专业技术教育和高等教育在内的完整教育体系。从经济学的观点来看，现代教育
像现代工业一样是国民经济中的一个主导性部门，教育过程同样是一种投入经济要
素、产出有用成果的生产过程。国名经济各部门所需专业化的人力资本要由教育部门
来提供，即使大量的“非专业化”的普通人力资本也主要由现代教育体系的基础教育过
9卢海宏．当代美国学校模式重建【M】．广州：中山大学出版社，2002．
m蔡克勇．跨世纪的高等教育：办学与管理体制改革研究【M】．南宁：广西教育Hj版社，2002．
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利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第三章高校负债风险化解的理论基础
程形成，因此，教育是人力资本形成的主要途径和主导方式，教育投资是人力资本投
资的主体内容或基本形式。
教育投资，是指一定时期投入各级正规学校教育的费用支出。从投资内容来看，
它包括投入学校教育过程的人力、物质资料及知识资源所花费的支出。从投资对象来
看，包括针对普通劳动力一般文化科技知识传授的基础教育投资和针对专业化科技人
才培养的专业技术投资两大类。从投资主体来看，教育投资由于既具有直接为投资者
大量带来客观利益的内在效应，又具有为整个社会带来间接利益的外在效应，因而相
应地，教育投资既有直接利益驱动下的家庭个人和企业组织投资，也有作为间接投资
者的纳税人通过政府部门“代理”进行社会性投资¨。在现代市场经济条件下，由于基
础教育为一个社会提供着国民经济体系的形成和正常运转所必需的一般人力资本，基
础教育水平的高低与整个国民素质、精神文明即人力资本的总体水平紧密相关，其投
资收益具有很强的外在效应，故而一般采用义务和普及的形式，有税收支持的公共教
育投资为主体的投资方式；专业技术教育投资，如高等教育，一般具有较直接的内在
效应，作为受益者的家庭个人与企业组织的投资应占有较大比重，教育投资结构呈多
元化格局。因此，教育投资的主体包括政府、企业、受教育者个人和家庭，其投资支
出在教育投资总量中的比重在不同国家、不同时期及不同等级的教育中各不相同。
3．5信息不对称与委托代理理论
从经济学的委托理论出发，可以认为高校(作为代理人)是自利的经济人，具有
不同于高校所有者(国家)的目标函数，具有机会主义的行动动机。具体而言，国家
追求的是高等教育投入产出最大化，而高校决策者追求的是办学规模、权力、名誉和
在职消费等。由于信息的不对称和对未来事项的不确定性，代理人就可以利用自己的
信息优势在向银行贷款的过程中为自己谋取私利甚至会出现损害委托人利益的情况，
很可能会出现与高校资金短缺、债务风险相关的代理问题。代理问题的实质是所有权
和控制权的分离，而所有权和控制权的分离意味着重要的决策机构并不承担他们决策
所产生的行为后果，即决策功能与风险承担功能在事实上发生了分离。在这种情况下，
就出现了如何激励监督高校领导，在高校和社会金融机构之间的风险分配问题。
现代组织尤其是公办高等学校中广泛存在非对称信息，不仅政府作为委托人和高
¨周满生．世界教育发展的基本特点与规律【M】．北京：人民教育出版社，2002
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利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第三章高校负债风险化解的理论基础
校决策者作为代理人之间，而且譬如高校和债权人、教职员工、学生家长、高校学生、
当地政府等利益相关者之间都存在信息不对称。换言之，高校债务风险的化解实质上
将是社会各利益相关者之间的合理制度安排。
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利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第四章利益相关者视角的高校负债风险形成机理分析
第四章利益相关者视角的高校负债风险形成机理分析
4．1高校负债行为的利益相关者识别
按照利益相关者理论(Stakeholder Theory)，现代组织尤其是公办高校中也广泛
存在各种利益相关关系，高校与银行等债权人、政府教育主管部门、学生、当地政府
之间存在多种利益关联。一定程度上可以认为公办高校是社会民众的高校，建设好公
办高校，培养合格的教育人才不仅仅是国家作为所有者的要求，更应该符合全社会的
要求，符合所有利益相关者的要求。
从我国高校的现实利益诉求情况来看，利益相关者主要包括政府主管部门、银行
债权人、高校学生、高校竞争对手、地方政府，如图4．1：
图4．1高校的利益相关者
Figure4．1 Stakeholders of Public Universities
由于我国高校事业单位的属性，高校营运的主要资金来自于财政拨款，从实际权
利人来看，高校法人组织实际是由政府履行出资义务的，另外地方政府在高校贷款产
生过程中也起到一定的推波助澜作用。高校快速发展过程中由于上级教育主管部门拨
付不足，只得与商业银行借贷，产生了高校与银行之间合作式债权债务关系。银行与
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利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第四章利益相关者视角的高校负债风险形成机理分析
高校之间的合作关系是建立在高校可持续发展的前提之下，如果高校办学思路和发展
定位出现问题，则在招生质量和办学质量上落后于其他高校竞争者，高校的一部分收
入来源于学费收入，招生规模萎缩，则势必会影响到高校的收入能力，直接威胁高校
资金链。所以，高校银行之间大量的贷款产生的违约风险要从深层次分析贷款的利益
链条，进行利益关系的合理制度设计。
4．2政府主体与高校负债的关联分析
高校欠债是由于政府财政投入不足造成的，这是全国高校普遍欠债的根本原因。
如果少数学校出现这种情况可能是出于管理不善和合并过大等原因，但是全国高校普
遍欠债就有一定的共同原因，那么这个共同的原因就是政府对于教育的投入不足。高
校从1999年年招生数160万陆续扩招到2007年年招生数567万人，在高校急剧扩张
的过程中，原有的资金远远不能满足扩招的需求，急需后续资金的补充来缓解资金短
缺的压力。高教事业的公益性和高校的非营利性特征决定了高校资金主要靠政府投
入，然而高校的财政拨款体制在扩招后没有任何调整，加之目前我国教育财政支出侧
重于义务教育阶段，对高等教育投入相对较少，特别是经济欠发达地区的地方院校的
财政投入增加不够，很难满足跨越式发展的的资金需求。我国政府1993年发布《中
国教育改革和发展纲要》中，就提出国家教育经费支出要达到GDP4％的目标，但是
20多年来，这个目标不仅没有达到反而连年下降。2002年为3．32％，2003年为3．28％，
2004年为2．79％，2005年为3．12％，2006年又降到2．82％。教育经费占国内生产总
值的比重，目前世界平均水平约为7％，其中发达国家达到了9％左右，而经济欠发
达国家为4．1％。无论从发展目标还是从实际情况来看，中国的教育投入在世界上都
是排名最后的几个国家之一。在这种情况之下，高校要满足发展的需要，只能向银行
贷款。教育部2001年7月印发的《全国教育事业第十个五年计划》提出的“适当运用
财政、金融、信贷手段发展教育事业，合理利用银行贷款，继续争取世界银行贷款项
目。”为高校贷款提供了政策方面的支持。因此高校普遍利用贷款来补充现阶段高等
教育发展过程中的资金缺121。随着贷款在整个高校投资中所占的比例逐步增加，高校
每年支付的利息费用逐年增多，还本付息的负担沉重，达到了高校承载负荷的极限，
高校的财务风险也逐渐升级。地方政府以较为廉价的土地鼓励高校兴建大学城，某种
意义上是为了扩大地方的GDP，带动大学城周边房产项目的经济增长，地方政府的
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利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第四章利益相关者视角的高校负债风险形成机理分析
鼓励措施，加大了高校的负债程度。
4．3银行债权人与高校负债的关联分析
高校贷款主要涉及到商业银行，从高校贷款过程来看，银行高校之间的合作是建
立在以信用为基础、互利互惠的彼此双赢基础之上。高校从贷款渠道获得的用于教学、
科研、产业及后勤等方面的有偿使用资金，它最初是教育主管部门从世界银行贷款中
给予高校的资金，这部分资金对改善高校的办学条件起了非常重要的作用。而之后的
从商业银行获得的高校贷款可以说是银行贷款的新品种，因为高校贷款与企业贷款存
在差异，银行对企业的贷款一般是抵押或担保贷款，当贷款发生违约时银行可以通过
法律程序拍卖抵押资产予以清偿，而高校多是事业单位，国有事业单位的资产不能作
为抵押或担保物。直到1995年通过了《中华人民共和国教育法》，其中规定“国家鼓
励运用金融、信贷手段，支持教育事业发展。”但是经历在相当长的一段时间内，高
校不敢涉足金融市场，举债发展还是思想上的禁区。直到1999年高等学校在扩招的
压力之下，开始把融资的眼光转向商业银行。在贷款初期高校主要是采用收费权作质
押的方式进行的，风险评估之后很多商业银行将高校作为放款对象，主要有两方面的
原因：一方面，由于高校是银行存款业务的重要客户，高校的财政拨款、学费收入以
及其他渠道的资金来源都是各家银行争相抢夺的存款来源；另一方面，我国公立高校
都是国家信用作支撑，银行对高校贷款认为还款违约可能性较小，在基层商业银行为
了完成利润指标，纷纷看好高校贷款对象，甚至在不少地方出现多家银行对同一高校
重复贷款的现象，使得高校贷款总量超常规增长。
然而随着银行贷款热情的逐渐消退，许多银行开始考察高校的还本付息履约能
力，开始关注高校的贷款质量和风险，特别是对教育质量不好或专业设置不合理的高
校，银行日渐提出担保或抵押的要求。到了2001年，除了“211工程”高校还可以以收
费权作质押外，银行要求其他高校贷款必须有“AA”信用级别的企业担保才给予贷款。
高校贷款开始出现困难，不少高校在背负高额的银行贷款后，政府拨付的财政经费只
能维持经常性的开支，营运资金链十分紧张。
4．4高校自身与高校负债的关联分析
目前我国高校总数大概为2000所，按照靳远文估计高校债务规模应该在8000
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利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第四章利益相关者视角的高校负债风险形成机理分析
亿，即平均每所高校有将近4亿元的银行贷款。贷款数目之大与我国高校自身发展密
不可分，造成高校高额贷款的原因大致可归纳为：首先，由于大学及管理机构仅有管
理权，没有对学校财产的所有权，这容易使高校盲目举债，将银行贷款当成渡过难关
的提款机，使得贷款风险高度集中。
其次，高校粗放型盲目扩张与贪大攀比是造成高校负债的重要原因。在高校的扩张
中，不少高校热衷于粗放型发展，对贷款的申请和利用过程存在盲目性、随意性。贷款
风险论证不充分，贷款规模偏大，贷款结构不合理，对贷款的利用及偿还缺乏科学规划，
造成资金周转困难，少数高校甚至依靠贷款铺摊子、上项目，盲目追求高标准。
再次，我国高校发展过程中，普遍存在不科学的高等教育发展观和领导政绩观。
近年来高校的扩张，除了受上级行政力量推动之外，还在于高校领导自身，关注学校
外延发展，注重学校的规模，讲究学校的外观，包括校园有多大，校舍有多美。高校
领导普遍具有“政绩意识”，正是这些政绩意识推动了大量负债。
最后，高校在扩张背景下贷款资金主要用于高校硬件条件改善，一定程度上造成
高校资产的浪费和低效。从高校设备的利用率来看，其水平较世界其他国家偏低。从
教室的利用率来看，据调查北京几所高校2002年生均教室面积3．78平方米，而美国
加利弗里亚州立大学生均不足0．48平方米，德克萨斯大学生均面积不足O．66平方米。
从实验室和利用率来看，我国高等教育每个基础实验室每周平均8．10课时，专业实
验室利用率更低。而加利弗里亚大学基础实验室每周27．5课时，专业实验室每周22
学时。另外我国高校每个院系都有资料室，图书馆又分为针对本科生和研究生、教师
两馆，由于系科资料室只向本系师生开放，研究生、教师的图书馆不向本科生开放，
系科的资料室和教师图书馆使用率较低。这种按照系科分层次设馆，造成图书大量重
复购置，使用率很低。
4．5高校学生与高校负债产生的关联分析
从1999年开始我国国民经济和社会发展计划作出了一项重大发展战略调整——
高校大扩招。前国务院副总理李岚清在他的《教育访谈录》中谈到，作出高校扩招的
决策出于以下几种考虑：提高大学入学率，推动素质教育，实现从精英教育到大众化
教育的转变；满足社会需求，增加教育消费，拉动内需，带动相关产业发展：推迟劳
动力就业，缓和就业矛盾。教育部发布的教育发展统计公报显示：普通高等教育招生
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利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第四章利益相关者视角的高校负债风险形成机理分析
数从1998年的108．36万人增加到2006年的540万人；全国普通高等学校的数量从
1998年的1022所增加到2005年底的1792所；全国研究生、普通本专科和成人专科
在校生从1998年的642．98万发展到2006年的2374．19万人12。实行高校的扩招政策
不仅是中央的决策，也是经济社会发展的客观要求和必然选择。高校扩招的实践成功
地使我国的高等教育以前所未有的步伐跨上了新的发展平台，较快地实现高等教育大
众化的目标。扩招的直接结果是教育人口迅速增加，现在中国高等教育的在校人数已
经超过了2000万，进入了国际公认的高等教育大众化发展阶段。招生数见图4．2。
图4．2 1999年以来的高校招生规模(单位：万人)
Figure 4．2 The number of enrolled college students from 1 999
高等教育招生规模的迅速扩大，给高校硬件水平带来了无形的压力。许多高校不
得不购置土地、扩建校舍、增添设备，进行基础设施建设和投资，为扩大招生创造条
件。招生规模的扩大需要大量的资金投入，国家逐年增加的教育拨款及高校收取的通
过财政专户返还的财政性资金远远不能满足高校因快速发展对资金的需求。因为高校
承担了更多的为社会培养人才的任务，资金缺口大的现象凸显出来，负债成了必然。
’2国家教育研究中心，高等教育规模扩招形式分析2007年中国教育绿皮书．2007．
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利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第五章高校负债风险化解的途径分析
第五章高校负债风险化解的途径分析
5．1基于政府视角的高校债务风险化解途径
高等教育是一种特殊的产业，它的特殊性表现在：第一，高等教育的价值核心是
以人为本。它的本质是培养人的社会文化活动。第二，高等教育提供的是准公共产品，
兼有公共物品和私人物品的双重性质。第三，高等教育是一个全局性、先导性的基础
产业。第四，高等教育不是以营利为目的。无论从利益相关者理论，还是教育成本分
担等理论，我国高校贷款风险的一定程度上仍需国家出面化解。
5．1．1政府买单。从短期来看，化解高校贷款风险，消除已形成的贷款危机最有
效的办法还是要由政府买单，帮助高校化解财务危机。据报道，2007年9月，广东
省政府一次性出资解决了省内高校150亿的银行债务。江苏省高校现有的100亿债务，
现在通过“三三制”来化解一政府拿出1／3，另外通过资金运作再筹集I／3，余下部分
由高校自己承担。但是需要指出的是，如果国家不分情况全部买单的话，则必然引发
不公。那些先前没有贷的或者贷得很少的学校就会有意见，而贷得多的学校则变相从
财政要来了更多的钱，占了“大便宜”。国家应该根据高校的固定资产增加、学生培养
数量等因素来判断到底为负债高校买多少单。国家应该根据其具体情况区别对待，看
高校在贷款过程中，有没有铺张浪费、乱贷滥贷的现象，对乱贷滥贷的款项可不予买
单。在政府买单的同时，还要继续加大财政投入。就目前而言，大多数高校的收入仍
然是财政拨款和学费收入、住宿费收入，无法满足高校建设和发展的需要，资金短缺
的情况仍将继续下去，因此，需要强化政府财政投入责任，因为高校是提供准公共产
品的事业单位，政府应解决高等教育扩招后所面临的问题。政府投资应该随着经济的
发展不断增加，改变目前教育投入占经济总量份额很小的现状。2006年我国的GDP
为20．9万亿，若将我国教育财政投入从2．86％增至4％，将新增投入2000亿，由此
可让高校轻装上阵，提高办学质量。
5．1．2政府应健全旨在确保高等教育经费投入的相关法律，设置偿债基金专户，
为高校贷款的化解提供切实的资金保障。政府应出台《教育经费保障法》，把教育和
人力资源开发作为国家基础设施建设的重点领域，切实予以保障。依法做到教育经费
利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第五章高校负债风险化解的途径分析
的“三个增长”，各级政府应该调整财政支出结构，优先保证教育投入，努力做到不仅
在年初预算而且在年终决算时，中央政府与地方各级政府预算内教育拨款的增长应该
高于财政经常性收入增长。同时全国财政教育经费占国内生产总值Lt',t歹ll应该逐年增
长。政府也可以考虑设置偿债基金帮助高校偿还债务，主要通过偿债基金，储存结余
以弥补偿债高峰需要。偿债基金专户的资金来源来自两部分：一是由财政预算直接拨
入基金，二是要求高校根据贷款规模和当年还款计划，按贷款余额一定比例提取缴纳
偿债基金。为鼓励高校参与的积极性，可规定只有参与的高校才有使用权和相应的优
惠权，如高校申请拨回缴纳基金使用时，还可以上浮一定比例，特殊困难情况下还可
以申请专项基金调剂使用，从而发挥偿债基金的蓄水池作用，为高校贷款还款提供切
实资金保障。
5．1．3政府从宏观层面健全高校发展的金融体系，缓解融资压力，完善税收政策
和教育捐赠法规，拓宽高等教育的办学经费来源。现实情况下的金融支持体系不健全
直接导致了高校融资渠道狭窄，主要依托银行贷款谋求发展。因此，政府可采取两方
面措施，逐步完善金融支持体系，缓解高校融资压力。一方面充分利用现有的国家开
发银行，专门支持高校发展，通过降低银行贷款利率，延长还款期限等方式为高校发
展拓宽资金渠道；另一方面加速建立健全高校融资及信用担保体系，创建～整套激励
金融机构向高校建设贷款的新政策，为高校融资提供周到的服务。从扩大高校收入渠
道来看，要尽快完善税收配套优惠政策，制定专门的教育捐赠法规，明确捐赠人的权
利，从而鼓励社会组织、个人捐赠高等教育，拓宽高校办学经费来源。
5．1．4加强高校贷款行为的行政监管，将维持合理的债务规模纳入到高校领导的
业绩考核机制，纠正过度贷款办学思路，倡导高校领导绿色政绩观。在目前公办高校
的所有者事实上缺位的情况下，政府教育主管部门应切实行使出资者的重大事项管理
权，包括对高校贷款事项进行指导和管理。根据委托理论，承担出资义务并作为委托
方的国家，与承担管理义务的高校领导之间形成了一种委托代理关系。为了降低高校
管理当局的道德风险，政府教育主管部门应从降低代理成本入手，建立一套激励和约
束相结合的监管体制。政府主管部门应该在高等教育法的框架内建立一套科学的规范
高校负债融资的管理办法，以规范性文件予以公布，并通过相应的执法检查督促高校
予以贯彻落实，有效约束高校管理层为了追求政绩而过度负债或进行不良融资的倾
利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第五章高校负债风险化解的途径分析
向，保障高校财务良性运转。
5．2基于银行债权人的高校债务风险化解途径
银行是高校贷款的直接债权人，是贷款风险的直接承担着，如果高校贷款不能够
还本付息，其贷款将成为银行的坏账，而直接影响银行的所有者权益。因此，银行加
强对高校贷款的管理，积极采取措施防范和控制高校贷款风险，不仅仅是对高等教育
事业负责任，同时也是防止银行自身发生坏账的需要。具体做法如下：
第一，发挥行业政策投向引导，控制高校贷款系统性风险。银行要按照高等教育
发展趋势及国家政策导向，坚持适度进入的行业信贷政策，在保持信贷政策连续性和
高校贷款总量管理的同时，要细化客户结构，积极支持知名度高、生源稳定、办学规
模大的院校。
第二，完善适用于事业法人客户的评价模型。银行要充分考虑学校类事业法人在
办学定位及发展前景、资金实力、运营效率、政策环境、财政支持力度以及行业体制
改革等各方面的特殊性，设置符合其特点的定性、定量评价指标，不断优化事业法人
客户评价模型。
第三，严格执行客户授信政策及贷款“三查”制度。严格贷前信用评审和项目评审，
不能因为高校贷款的特殊性而有丝毫放松，对包括计划贷款总额、贷款用途、用款计
划、贷款期限、还款方式及贷款责任人等内容都要严格审查，贷款审批中，要重点关
注客户还贷来源充分性，综合考虑高校行业资质、发展前景、高校招生和毕业生就业
情况、高校办学规模和规划、学费和住宿费等收费标准是否经过有关部门批准、财政
对学校教育事业经费的投入及增长情况，合理确定贷款额度和期限。
第四，严格高校贷款质量分类管理，真实反映贷款风险。一是要严格按照贷款五
级分类要求，及时连续进行质量分类管理，要按照有关规定，定期对贷款分类进行重
审和调整。二要重点关注大额客户贷款集中风险，充分利用银监会大额客户授信风险
指引，对大额高校借款人贷款及风险情况及时提出预警，及时调整贷款分类结果，真
实反映贷款风险状况。三是要认真对高校贷款还款高峰期，根据学校收入周期性实际
情况，合理安排还款进度，既要避免因银行贷款回收过快，引发学校财务危机及信用
风险；又要严格分类要求，严禁以贷收贷，以贷收息，掩盖贷款风险状况。
第五，做好债务重组。《关于认真做好高校贷款工作推动高等教育又好又快发展
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利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第五章高校负债风险化解的途径分析
的意见》指出，各银行要对高校实行“一校一策”差别化管理。具体是，对符合条件、
但贷款期限不合理的高校，合理确定贷款期限，进行将短期贷款调整为长期贷款的尝
试；对超过警戒线的高校，要严格控制贷款规模，确保按时还息；对已形成不良贷款
的，抓紧实施债权保全和风险性化解措施，减少损失；对涉及多家银行且数额较大的
高校贷款，可研究调整为银团性授信俱乐部方式。同时，各银行要继续加强支持高校
合理的贷款要求。
5．3基于高校自身的债务风险化解途径
高校贷款的化解，从高校自身来看要正确理解科学发展的内涵，制定正确的发展
战略，选择切实可行的发展途径。高校贷款的还款义务最终要高校通过开源节流方式
完成，一方面高校要能够坚持多渠道筹资，提高高校自身收入能力，另一方面高校要
坚持勤俭办学方针，保持稳健决策，盘活高校存量资产，提高资产使用效率。
首先，高校对于建设项目的选择工作，贷款建设项目应当明确轻重缓急，坚持“经
济效益优先，兼顾社会效益”的原则，认真筹划资本运作，降低高校贷款综合成本水
平。高校贷款项目要充分发挥民主决策，对于贷款必要性、项目效益水平、贷款期限
长短、还款资金来源都要有充分的论证。高校要更新观念，用市场筹资理念来对待高
校的资本运作，优化高校负债结构，将长期负债和短期负债结合起来，并加强负债的
滚动操作，提高贷款资金的周转效率，权衡各种筹资方式的资本成本，坚持科学筹资
的态度。
其次，公立高校必须对高校贷款的性质和风险有清晰的认识，努力加强多元化筹
资渠道建设。高校要充分发挥知识密集型优势，大力发展校办产业，特别是兴办高科
技产业，谋求产学研联合优势。大学一方面产学研联合会给学校拓宽收入渠道，弥补
教育经费不足，另一方面也可以加强高校的社会服务职能，推动教育与劳动生产的结
合，促进科技成果的转化，增强高校自我发展的创新科研能力。从我国高校产学研联
合的实际来看，高校应尽量争取机会与地方企业合作，达到既有利于高校提高科研水
平和效率，又可以改善高校科研条件和教师待遇的目的。
再次，盘活高校存量资产，努力依靠自身实力偿还高校贷款。现实的高校债务化
解过程中有高校通过土地功能布局调整和土地置换等方式，利用地价级差对不同权
属、不同用途、不同区域的土地进行交换配置，提高了高校资产的利用效率。在美国、
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利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第五章高校负债风险化解的途径分析
日本等发达国家高等教育史上，政府也曾以土地作为主要优惠政策和调控方式，促进
高等教育的发展。目前～些高校校园新区建设资金缺口较大，债务负担沉重，校区分
散，不利于提高管理效率，也不利于形成良好的校园氛围，在此情况下，许多高校在
建设新校区时将老校区土地进行置换收回大量现金。实践证明，盘活土地资产，达到
了降低高校营运成本，提高办学效益，缓解新校区建设中贷款危机的效果。
最后，高校要努力提高自身办学实力，扩大高校品牌优势，提升高校社会形象，
吸引更多生源，获得更多社会捐赠。很多高校的正常还贷能力是建立在高校能连续若
干年吸引社会生源，从而来保证学费收入的稳定和提高，否则高校将没有适当的资金
来源。所以，办学质量和高校的品牌优势会对高校的贷款风险有深刻持久的影响。另
外，从高校的捐赠收入来看，不同层次高校在获取社会捐助的规模和形式上存在差异，
品牌高校一般拥有更多的社会资本，依靠其校友成员的社会网络获得外部资源的能力
要强一些。
5．4基于学生视角的高校债务风险化解途径
高校所欠贷款如果全由政府“买单”是不公平的，政府买单等于用全体纳税人的钱
使接受高等教育的少数人受益，因而学生“买一部分单”也是合理的。
在筹措教育经费方面，教育经济学中有两条理论依据：一是“利益获得”原则，即
谁获利谁付费，获得好处越多，支付的费用就越多。二是“能力支付”
原则，是指按受教育者的能力大小提供教育经费，能力越大，支付越多。因此，大学
收取一定的学费，可以使得高等院校经费供给有所增加，可以为更多的人提供上大学
的机会，从而使受高等教育的机会扩大。
从学生视角看，有利于高校负债风险化解的措施有：
首先，是否可以考虑对少部分(比如15％)有经济实力却因高考入学成绩不达线
而又有能力继续接受高等教育的学生收取高价学费。从目前实际来看，高校拿出5％
选择性计划用于录取比正常录取生低20分之内的学生，收取5．10万元左右的捐赠费，
由于供不应求，每年矛盾很大。与其躲躲闪闪、小心翼翼，还不如向社会公布，再拿
出更多的计划来(比如15％)，规定一个分数段，高价收费，可以大大增加学费收入。
用富人的高学费支付穷人的教育，本质上是富人补贴穷人的转移支付。当然，这种方
法是否确实可行，还有待进一步论证。
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利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第五章高校负债风险化解的途径分析
其次，做好学生助学贷款工作。大学生欠费也是造成高校资金短缺的一个重要因
素。助学贷款一是有利于贫困生获得接受高等教育的机会，二是有利于高校回笼经费
收入，目前助学贷款数量还不够，要鼓励欠费学生参加助学贷款，同时要扩大助学贷
款量的供应。
再次，按照5％左右的水平，逐年提高学费标准。物价持续上涨，教育成本在逐
年提高，学费水准也应该逐年提高，而不能一直停滞不动。在提高学费方面，重点大
学，名牌大学的学费要大幅提高，大幅提高的理由是低学费的办法实际上补贴的是富
人，而不是补给穷人，学费提高后，规定学费多少比例必须用于助学金，穷人上学问
题也可以得到解决。这样可以节省财政支出，省下来的财政可转移到非重点大学去，
保证教育更加公平。
5．5基于多主体联合的风险化解金融途径
5．5．1开展金融创新，进行高校贷款资产证券化。资产证券化，实际上就是集合
了一系列用途、质量、偿还期限相同或相近，流动性差但可以产生规模稳定的现金流
资产，通过结构重组和信用增级，将其转变可以在金融市场上出售和流通的证券，据
以融通资金的过程。对于发起者来说，资产证券化提供了相对缺乏流动性、个别的资
产转变为流动性高、可在资本市场上交易的金融商品的手段。通过资产证券化可以补
充资金，用来进行另外的投资。
我国高校贷款实行资产证券化已经具备了适合证券化资产的两个条件：其一是资
产质量高，其二是信用程度高。其中资产质量高包括两方面的意思：一方面是指该资
产的营利能力特别强，能在未来产生可预测的稳定现金流，来用于证券的收益支付；
另一方面是指该资产作为抵押物变现能力强。这两个条件高校存量资产都能满足：高
校的存量资产是高校办学的必要条件，在生源稳定可预测的情况下，产生的办学收益
是高额的、稳定的，抵押品的变现价值也很高；同时，高校具备很高的信用等级，所
以高校完全可以成为资产证券化的理想发起人。按照人力资本投资的最新观念，高等
教育作为投资风险小、回报率高的朝阳产业，其回报率远远高于一般的传统投资行业，
当人们认识到高等教育的投资价值，进行教育融资就成为可能，进而为高校通过资产
证券化筹集资金提供有利的前提条件。
5．5．2发行高等教育福利彩票，补充高等教育经费。彩票作为一种特殊的金融工
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利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第五章高校负债风险化解的途径分析
具，同股票、债券、基金一样可以持续、反复筹措社会闲散资金。世界各国彩票的共
同特征就是聚集社会闲散资金，缓解各国政府财政压力，弥补社会公益事业不足，其
资金主要用于社会福利、教育、体育、文化等。从世界范围来看，目前已经有110多
个国家和地区发行彩票，其资金运用的一个主要领域就是教育事业。美国在1 776年
建国后，国会就利用发行四种彩票来筹集资金，建立起了哈佛、耶鲁等几所大学。虽
然我国的彩票事业起步较晚，然而从我国教育实际来看，应经具备了发行高等教育彩
票的法律基础、社会经济基础、市场环境。目前我国的经济每年以接近两位数的比率
增速，人民生活水平日益提高，这是我国彩票事业发展不可缺少的物质基础。当前，
我国的教育投资和消费已成为新的经济热点，国民已经普遍意识到教育对于提高自身
素质增强就业能力的重要性，重视教育已经成为我国社会的主导价值观。经过十余年
的发展，我国的彩票市场已经形成了以福利彩票和体育彩票为主要类型的彩票市场，
初步建立起了覆盖全国大中城市的发行销售网络，这些也为发行教育彩票提供了市场
基础和网络硬件。
5．5．3项目融资BOT与高校大额固定资产投资
项目融资是国际上通用的、大规模筹集资金的一种融资手段，与其他途经相比较，
项目融资具有如下特点：第一，项目本身作为独立的法人实体而存在，由项目筹委会
根据公司法及其其他商法规定进行登记注册；第二，项目融资产生的负债属表外负债，
打破了项目主办人的举债能力的局限。第三，项目主办人向出资人提供的担保时有限
的，项目融资的主要担保是该项目预期的经济收益和其他参与人对工程停工、不能正
常运转、收益不足以偿还债务的风险所承担的义务，而主办人的财力与信誉并不是还
债的担保。项目融资常用的方法有BOT(Build—Operate-Transfer)和
TOT(Transfe卜Operate—naIlsfer)两大类。
其中早期典型的BOT运作方式如下：政府与外国投资者就某个项目签订合同，
由该投资者设计、承建具体项目，并在协议的一段时间内，由该投资者经营该项目偿
还债务并收取一定的投资回报；协议期满后，项目无偿转让给所在国政府。BOT项
目一般涉及的领域是投资规模大、经营周期长、风险大的基础设施项目，这些基础设
施项目是为全社会提供服务的公共品，是经济发展过程中不可缺少的硬件。
高校固定资产的投资采用BOT投资模式具有如下可能：第一是高校既不丧失办
利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第五章高校负债风险化解的途径分析
学自主权，又能在短期内直接利用社会投资资金，筹集到急需的大量教育资本，降低
高校财务风险；第二是采用项目经营管理模式，高校在付出了部分收益权的同时，也
将高校的部分营运风险转嫁给投资者，从而降低了高校经营风险；第三是由于项目回
报率与投资者的利益密切相关，大大提高了项目的建设管理效率；第四是采用BOT
项目管理模式，高校可以节约部分管理成本。BOT方式融资对于高校来说是利用了
不用偿还的权益资本，分散了高校的贷款风险，一旦高校出现生源不足或者经营不善
无法收回投资时，对高校而言不存在偿还债务的风险。当然BOT的缺点在于如何协
调好投资方、校方和经营者的利益关系。现实当中，有部分高校先后吸收过民间资本
投资，大部分采用BOT模式，如高校投入土地、企业投入资金共同建设学生公寓、
食堂等设施，所有权归高校，以让渡经营年限或者收益分成的方式支付投资回报。
5．5．4发行教育债券，降低高校资金成本
美国的一些著名大学从90年代后期开始发行大学债券，全美1995年发行债券达
到160所，债券总额达到26．7亿美元。债券分为普通债券和免税债券，债券的期限有
中长期和长期(30年以上)两种，中长期债券的利率大概在5％左右，长期债券的利
率稍高一些。大学发行的债券主要用于周转、偿还债务和建设学校大型项目。在美国
大学债券特别是名牌大学的债券比政府债券、公司债券、公司股票更受投资者的青睐。
尽管我国高校的收费尚未实现市场化，然而对于高校来说，发行债券可以减少商
业银行的中间环节，大大降低贷款利息支出。教育债券的发行方式大致有两种设计：
国债性质的教育债券和企业性质的教育债券。从发行国债性质的高等教育债券来看，
作为一个专项债券，类似的债券发行在我国不同的历史时期，为了解决财政投入不足，
发行过如三峡债券、中国铁路建设债券、国家电力建设债券等，高等教育作为准公共
产品，也属于国民经济的基础性行业，政府发行高等教育债券完全合理。对于企业型
债券，主要是假设以高校作为发行主体，以学校的信誉和偿还能力作担保。联系我国
高等教育的实际，高校能否发行债券，对学校的地位、资产实力都有要求，因此并不
是所有的高校都可以发行高校债券。
利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第六章研究的主要结论及局限性
第六章研究的主要结论及局限性
本文运用利益相关者理论、教育成本分担理论等理论，对高校负债风险形成机理
进行了深入分析，在此基础上，又从利益相关者视角寻找高校负债风险化解途径，使
解决这一问题的思路更清晰，更聚焦。
研究发现政府教育经费投入不足是高校负债发生的制度性原因，高校招生规模的
超常规增加是高校贷款办学的根本原因，银行债权人与当地政府在高校信贷关系上的
助推，以及高校领导在委托代理视角下追求政绩的道德风险，都会刺激我国高校银行
债务规模的膨胀。
要化解高校贷款风险，政府在部分比例买单的同时应该健全旨在确保高等教育经
费投入的相关法律，设置偿债基金专户，为高校贷款的化解提供切实的资金保障；加
强高校贷款行为的行政监管，将维持合理的债务规模纳入到高校领导的业绩考核机
制，纠正过度贷款办学思路，倡导高校领导绿色政绩观。
银行方面要完善高校贷款质量评价体系，严格项目评审，加强高校的贷款质量分
类管理，要加强贷后跟踪管理，采取债务重组等方式协助高校化解债务风险。
学生视角的高校债务化解主要通过逐年提高学生学费标准，公开“高价生”计划，。
实现财政方面转移支付的教育公平目标。同时做好高校助学贷款工作，保障高校学费
收入渠道的畅通。
从高校自身来看，要正确理解科学发展观的内涵，努力加强多元化筹资渠道建设；
坚持勤俭办学、科学发展的基本方针，盘活高校存量资产，努力依靠自身实力偿还高
校贷款义务；高校要努力提高自身办学实力，加强校企合作，扩大高校品牌优势，提
升高校社会形象，吸引更多资源和生源，获得更多社会捐赠。
高校贷款风险的化解还要综合运用资产证券化、教育福利彩票、项目融资BOT
方式、发行高等教育债券等多种金融方式。
本文的局限性是：
1．各高校的具体贷款数目以及贷款的分配往往是高校的内部事务，收集数据的难
度较大，致使研究成果带有一定的局限性，有待于收集更多更广泛的数据资料来充实
利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究第六章研究的主要结论及局限性
本研究的论据。
2．本文研究采用定性分析为主，规范研究为主，在高校贷款适度规模和风险预警
方面没有展开进行定量研究，后续研究可另写专文深入讨论。另外，从利益相关者视
角提出的若干化解高校负债风险办法在实践中还需进一步加以完善。
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利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究攻读学位期间本人发表的主要学术论文
攻读学位期间本人发表的主要学术论文
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2．谈管理审计在高校治理中的作用．财会月刊(综合)，2007(3)．
3．简论收入分配差距在消费层面的表现．经济问题，2007(7)．
利益相关者视角的高校负债风险化解途径研究致谢
致谢
面对这篇论文，回首三年求学时光，感触良多!作为一名任职于高等学校的在职
研究生，这三年一直是在紧张的学习和繁忙的工作中度过，是身边的人给了我无私的
帮助和鼓励，使我能顺利地完成了学业。
首先要感谢王则斌老师的指导。王老师平时的教学、工作和学术任务十分繁忙，
但是在我的写作过程中，在论文的选题、研究方法、思路以及写作资料的收集等方面，
王老师都提出了许多建设性的意见，提高了我分析问题、解决问题的能力，给我的论
文写作指明了方向。对初稿、定稿直到论文的格式都悉心指导。王老师严谨治学的态
度、渊博的知识：谦逊宽厚的为人给我留下了深刻的印象。
同时要感谢苏大商学院万解秋、贝政新等所有的授课老师和2005级高师班全体
同学。老师言传身教，以及同学间的深厚友谊都将是我一生的财富。还要感谢我的家
人和同事，正是他们的鼓励和帮助，我才能在繁重的工作之余顺利完成学业。
最后，衷心感谢各位评审专家和教授对本文的评审!感谢各位答辩委员参加论文
答辩!让我再一次地能够接受和聆听师长们的教诲。
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