武汉大学
硕士学位论文
中国金融监管有效性的经济学研究
姓名：夏洪涛
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：潘敏
20030501
摘要
金融监管是一种补救市场失灵和维护金融体系稳健有效运行，以提高资
源配置效率并使公共利益不受侵害的制度安排。金融监管的必要是由于存在
市场失灵，但这并不意味着监管就必然有效。金融监管为什么会失效或者低
效昵?从经济学原理的角度分析，金融监管中存在着委托代理问题，交易费
用问题，监管资源、能力和成本问题，管制与干预的局限性问题，以及寻租
和被俘虏问题等多种影响因素(本文第一章)。从我国现实来看，自1984年
人民银行专门行使中央银行职能以来，我国的监管体制就一直在不断的变革
之中，从在人民银行内部不断增加专门的监管部门，到成立了银行业监管委
员会、证券业监管委员会和保险业监管委员会等三个专门的监管机构，其根
本目的就是为了提高我国金融监管的有效性。但就目前来看，我国金融监管
的有效性明显不高，突出表现为金融风险仍然较高，金融市场的竞争不足、
效率低下，金融监管部门发现问题严重滞后，监管对金融创新的约束很强，
以及监管的成本高、负外部性强等问题十分突出(本文第二章)。分析其原因，
与我国金融监管制度安排存在缺陷，监管模式选择不适，监管组织结构不合
理，监管行为方式不当等方面密切相关(本文第三章)。而目前，由于金融机
构普遍缺乏内在制约机制，加之市场发育不成熟、社会信用意识薄弱，金融
机构的自我风险控制能力很差，当前我国金融业亟需监管当局实施有效的金
融监管。为此，本文在第四章从明确监管的总体思路，加速监管制度创新，
树立新的监管理念，理顺监管组织体系，构建合理的监管模式，改进监管的
行为方式，发挥中介作用，加强监臀队伍建设以及处理好各种关系等方面提
出了对策和建议。
关键词： 金融金融监管有效性经济学研究
Abstract
Financial supervision is all institution arrangement which repairs markets
failure and protects the financial system running efftciently and steadily,SO that we
cail improve resource allocating efficiency and protect the public interest from
hurting．The necessary of financial supervision is existing market failure，but this
does not mean supervision is effective inevitably．Why does financial supervision
be ineffective?Analyzing on economical theories。there are commission-agent
problem，transaction cost problem，supervision resources，ability and cost problem，
limits of control and interpose，rent seeking and being captured，etc(chapter 1)．
Form the reality of Our country’s financial supervision,since the PBC performed
the function of the central bank in 1984，Our country’S supervision system have
been reformed continuously to improve it's efficiency．First，add many department
inside the PBC，now there are three special committee，But at prescnq it is
inefficient，there’re many outstanding manifestation,risk is very high,not enough
competition in market，find the problem lag,restrict innovation,the cost is hie)k etc
(chapter 2)．What is the reason7 In the chapter 3，I analyze some rPxISOn．In the first，
the institution arrangement existed defect Second,the mode is inappreciable．Third，
the t曲d．1lle is irrational。Forth,the behavior is impertinence．So，in the chapter 4，the
paper put forward many advise，include defining the total clue of supervision,
speed up institutional innovation of supervision,build rational supervision mode，
etc．
Keywords：Finance Financial supervision Efficiency
Economic Research
引言
金融监管是金融监督和管理的复合词，是指一个国家(地区)的中央银
行或其他金融监督管理当局依据国家法律法规的授权对金融业实施的监督和
管理。从制度经济学的角度界定，金融监管是一种补救市场失灵和维护金融
体系稳健有效运行，以提高资源配置效率并使公共利益不受侵害的制度安排。
金融监管的必要是由于存在市场失灵，但这并不意味着金融监管就必然有效。
金融监管犹如一把“双刃剑”，一方页通过金融监管要保证减少金融系统的风
险，保持金融机构的稳定，提高金融运行的效率。另一方面如果金融监管不
当，或者监管过度，将加大监管成本，降低金融市场的效率，阻碍金融业的
发展。由此，从管理学的范畴分析金融监管的有效性，主要包括两个方面的
具体内容，其一是效果(Do the right thing)，就是要促使金融监管达到预定
的目标要求；二是效率(Do the thing right)，就是要运用成本最低的监管方
式方法来达到预定的监管目标。
改革开放以来，中国金融业抓住历史机遇，不断深化改革，扩大金融开
放，取得明显成效，金融业加速发展。但与此同时，金融业中存在的问题也
日渐显现出来：一是不良贷款比例过高，潜在信用风险过大；二是一些非银
行金融机构违规经营，产生大量坏帐，出现支付危机；三是非法成立金融机
构和非法从事金融业务的问题依然存在；四是证券市场和保险市场存在不少
违法违规行为等等。据统计，从1997年1月关闭中国农村发展信托投资公司
案到最近《财经》杂志披露的发生在广州市商业银行150亿元的非法吸储巨
寨，近年来中国金融业恶性风险事件己达16起。其中发生在武汉，让本人亲
身经历并积极参与的恶性事件就有两起。其一是1999年3月，湖北大江信用
社出现了武汉市建立国以来历史上规模最大的一次存款挤提事件，连贯3次
近6个月每天2000多人通宵排队挤提存款，最多时高达5000人，为平息风
波，人民银行前后发放再贷款10余亿元。其二是2001年底，发生在武汉地
区的赛格、华银证券到期债券兑付事件，群众多次聚集围堵证券营业部、人
民银行、马路和涉外机构。经人民银行拿出近十亿资金，历时4个月，才基
本平息支付危机。
很明显，上述风险问题已严重危及中国金融秩序的稳定，影响金融业和
整个国民经济的发展。为什么会产这些问题昵?一个重要的根本性的原因就
是中国金融监管活动的有效性不高。应该说，金融机构的特性决定了风险是
永远无法彻底消除的，但是如果监管当局能够有效地监管，早日提出专业化
的化解办法，就可以控制风险，将损失的负面影响降至最低。这是监管有效
的表现。但以上案件发人深省的地方就是监管当局均是在金融机构发生了挤
兑等恶性事件以后才开始关注和介入，而且措施往往并不是很有效。这就是
金融监管有效性不高的表现。为此，1997年11月，党中央、国务院在北京
召开了全国金融工作会议，要求建立与社会主义市场经济发展相适应的金融
机构体系、市场体系和金融调控监管体系。为此，我国近年不断推进金融监
管体制改革，如成立证监会、保监会对证券和保险行业进行分业监管：对人
民银行管理体制进行改革，成立九大区行，在入民银行内部对每个国有商业
银行成立专门性的监管组，直至近期正在进行的银行业监管委员会的设立等
等，其目的都在于提高金融监管的有效性，但从目前来看，尚有诸多问题需
要深入研究。
关于金融监管有效性这一课题，国内外的研究长期处于一种边缘状态，
是基于研究金融监管来研究金融监管的有效性问题。在理论上尚缺乏完整的
系统性的研究。但在实际上，这一课题却是国内外所有监管当局都在考虑的
问题。在国际上一个重大事件是1997年9月，巴塞尔委员会正式通过了《有
效银行监管的核心原则》。这是继《巴塞尔协议》(1988年)之后，在国际银
行监管领域又一份具有划时代意义的文件。它的通过与实施，对世界银行业
的发展与各国监管体系的完善产生了深远的影响。另一重大事件是1997年，
英国将银行监管职能从英国的中央银行——英格兰银行中分离出来，成立了
一个独立的监管机构——金融服务局(Financial Services Authority，FSA)。
日本、冰岛和韩国迅速跟进，还有其它一些国家也在考虑采取类似的改革措
施。一些比较权威的国际金融组织(如IMF，BIS)也积极向其成员国推荐
2
这些国家的经验。从而在金融监管的组织结构上出现了一种新趋势，即将中
央银行的金融监管职能与货币政策职能相分离，单独设立一个统一的监管机
构。国际上的这一股潮流自然也对我国的金融监改革也产生了影响。在经过
激烈的争论之后，国务院决定将人民银行的银行监管与货币政策职能分离开
来，于2003年3月宣布成立银行业监管委员会，专门司职于银行业的监管工
作。在专家学者的独立研究方面，人行武汉分行营管部阙方平博士2001年由
中国金融出版社出版了专著《有问题银行处置制度安排研究》，对如何及时有
效地处置有问题银行进行了研究；人行重庆市营管部阎庆民博士2002年由中
国金融出版社出版了专著《金融监管效率论》，对金融全球化下的中央银行监
管有效性进行了分析：中央金融工委周道许博士2000年由中国金融出版社出
版了《现代金融监管体制研究》，对金融监管体制的完善问题进行了研究；内
蒙古财经学院杨德勇博士著有《金融监管论》和《金融效率论》；此外，人行
广州分行王自力博士等也就金融监管的有效性问题进行了较多深入的研究。
但总的来说，这些研究都是就金融监管的某一方面的，或者纯粹是理论上的，
将有关理论与中国的实际结合起来研究的不多，而且也都还处于一种探索阶
段。
基于此，我将论文选题为中国金融监管有效性的经济学研究，以期通过
运用自己在硕士研究生学习期所学知识，对提高中国金融监管的有效性这一
重大课题进行一些探索，为中国正在进行的金融监管体制改革出谋划策。同
时，通过从多种经济学角度对监管有效性进行研究，也可对金融监管有效性
的理论进行一次疏理和完善。个人的主要研究思路是通过对金融监管有效性
的经济学分析，建立起金融监管有效的评价标准，进而对中国金融监管有效
性的客现现实做一评判和分析，从而就提高中国金融监管的有效性研究一些
切实可行的对策和措施。
第一章金融监管有效性：多经济学角度的分析
从经济学的范畴界定，金融监管的有效性主要包括两个方面的内容，一
是效果，就是要取得最优的监管结果(Do the fight thing)：二是效率，就是
要以最优的方式来取得监管结果(Do the thing right)。效果不好和效率低下
都是金融监管有效性不高的表现。而造成监管效果不好和效率低下的原因，
从现有多种经济学的角度和侧重点分析，有着多样化的根源，其中主要包括
委托代理和交易费用用问题，监管资源、能力和成本福利问题，政府干预和
管制的效用问题，以及监管者寻租和被俘虏的问题。
第一节金融监管中的委托代理和交易费用问题
一、信息经济学：监管中的委托代理问题
信息经济学的研究对象是市场信息对经济行为的影响及后果，核心问题
是信息不对称，以及信息不对称对个人选择和制度安排的影响。信息经济学
通过建立委托——代理人模型来解释经济现象。认为信息不对称造成代理人
(Agent)的机会主义行为。事前的机会主义行为叫“逆向选择”(Adverse
Selection)，即在达成协议前，代理人利用信息优势使委托人(Principal)签
订不利的契约。事后的机会主义行为叫“道德风险”(Moral Hazard)。即在
契约达成以后，代理人利用信息优势不履约或“偷懒”。
从金融监管看，面临三个由信息不对称带来的问题：不知道各个金融机
构的风险内控能力；不知道各金融机构愿意在多大程度上履行和遵守监管规
则；无论风险控制水平有多高，总会有剩余风险(Residual risk)。在金融监
管领域，委托代理关系表现为一个长长的链条：社会公众——监管当局；监
管总局——监管分支机构；监管当局——金融机构。在这个长长的委托——
代理链条中，每一个前者拥有后者的不完全信息，因而存在信息不对称的冲
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突，后者的机会主义行为可能导致金融监管失效。
首先，从社会公众与监管当局的委托——代理关系看，作为委托人的社
会公众其利益要求在于将其可能发生的经济损失降至最低。但作为政府部门
的监管当局其利益要求与政府政治经济目标有关，因此很可能偏离委托人的
利益目标。由于信息不对称，社会公众无法知道监管者是否在为自己的利益
而工作，由此产生了监管当局的道德风险问题。有两种可能：一种是严格监
管，而不计较社会成本。另一种是监管宽容，极力隐瞒出现的问题，期盼在
未来这种状况能有所改善，被称之为“官僚主义赌博”(Bureaucratic
Gambling)。
其次，从监管总局与监管分支机构的委托——代理关系看，作为委托人
的监管总局的利益要求一般是全局性的，而作为代理人的监管分支机构其利
益一般容易受到地方利益的驱使，因此也容易偏离委托人的利益要求。但是
监管总局与监管分支机构之间也存在信息不对称的冲突，监管分支机构掌握
的本地金融状况信息往往多于监管总局，容易出现“内部人控制问题”。
最后，从监管当局与金融机构的委托——代理关系看，监管当局维护的
是社会利益，是宏观利益：而金融机构追求自身利润的最大化，是微观利益。
由于监管当局不可能完全掌握金融机构的经营管理信息，因此也产生了信息
不对称的问题。金融机构极易偏离监管要求，不遵守监管规定，违规冒高风
险追逐高利润。
二、新制度经济学：监管中的交易费用问题
亚当·斯密在《国富论》中研究了交换引起分工和专业化，从而提高劳
动生产力，降低生产费用的情况。但新制度经济学认为，分工及专业化的发
展要受到交易费用提高的制约。所谓交易费用，科思(Kose)认为，就是获
得准确的市场信息所需要付出的费用，以及谈判和经常性契约的费用。按照
新制度经济学的界定，金融监管不属买卖的交易，而是一种管理的交易和限
额的交易。因而金融监管的分工和专业化程度也要受到交易费用的影响。
如下图示，根据边际效用递减规律作用，生产费用曲线的弹性小于交易
费用曲线弹性。因此，每提高一个单位的金融监管分工和专业化水平，所引
起的生产费用的减少小于增加的交易费用。在E点为均衡点，在E点的左侧，
监管分工和专业化可以降低监管费用，提高监管有效性，而在E点右侧，分
工和专业化程度进一步提高以后，增加监管费用，降低监管有效性。针对交
易费用增加的问题，新制度经济学研究认为，制度的出现可以降低交易费用，
因此在分工和专业化达到一定程度以后，必需有完善的制度，从而使专业化
程度每一步提高所节约的生产费用，正好大于或等于由此所引起的交易费用
的增加。图中E点就是制度出现的转折点，使得交易费用曲线由TC下移到
TC’。
监管
图一：监管专韭化与监管费用
第二节监管资源、能力和成本福利问题
一、微观经济学：监管的资源和能力问题
按照萨缪尔森的定义，“经济稀缺性”是指经济生活中这一基本事实：人
力资源和非人力资源的数量都是有限的，使用这些资源，最好的技术知识所
能生产出来的每一种物品也都有个有限的最大数量。新制度经济学则认为：
制度也是一种稀缺性资源，人类社会之所以难以达到“帕累托最佳境界”，关
键在于制度稀缺。就金融监管而言，其所需的资源主要就是人力资源和制度
资源。人力资源是指具有较高的监管技能的监管人员，包括其所拥有知识和
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能力。制度资源就是金融监管所依据的各项法律、条例和规章制度。
金融监管的人力资源具有稀缺性。金融业的发展总是使原有的监管人员
的监管知识和能力相对落后，出现人力资源的相对不足。金融监管的制度资
源也具有稀缺性。金融业的发展总是使得金融领域内的新生事物不断出现，
导致金融监管制度的相对落后和缺位，需要不断完善有关制度和法规，加强
监管制度的创新。
由于金融监管的人力资源和制度资源都具有相对的稀缺性，因此在使用
这些相对有限的资源进行金融监管时，监管当局的监管能力(最大可能性)
就受到了相应的约束。也就是说，金融监管的可能边界由金融监管的人力资
源和制度资源情况双方共同决定，在现存的监管人力资源和制度资源约束下，
金融监管的能力不可能突破这个边界(如下图)，而只能在这个可能边界之内
去履行监管职能，突出金融监管的重点，将有限的资源放在监管的重点上，
从而使在重点方面的监管达到或靠近监管的最大可能边界。
监管人力资
图--金融监管可能边界曲线图
源
二、监管经济学：监管中的成本福利问题
金融监管的成本主要包括以下几项：一是费用类成本。这是在监管过程
中产生的有形成本，指金融监管当局对金融机构与市场进行监管过程中所发
生的直接费用。二是损失类成本。这是当金融监管行为干扰了市场机制对资
源的自动配置作用，限制了充分竞争，抑制了金融创新，影响了市场激励机
制时，导致有关经济行为主体改变其行为方式所造成的间接效率损失，可能
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会带来整个行业效益下降，甚至使整个社会的福利水平下降。三是腐败寻租
类成本。
金融监管的收益包括：一是效率型收益。金融监管作为纠正金融市场失
灵的手段，主要通过监管当局制定的一系列规则以弥补市场机制的缺陷，避
免市场自发作用造成的资源浪费。二是安全型收益。金融监管通过规范金融
市场参与主体的行为、设置金融市场准入的最低标准、风险监管和金融救助
等措施保证金融机构的质量，增加社会公众的信心，消减可能引起金融动荡
的因素，从而保证经济、金融的安全稳定。
金融监管的成本和收益问题，可以利用成本收益曲线进行分析，当监管
程度很低时，费用类成本很低，但是监管形同虚设，因此安全损失成本极大，
以致总成本仍然很高；随着监管程度的加强，费用类成本上升，但是安全损
失成本显著下降，因此总成本会下降；但是随着监管的过度加强，效率损失
成本显著上升，总成本又会上升。因此，金融监管的成本曲线是一条正“U”
型曲线。与此相反，当监管程度很低时，市场秩序混乱，监管安全收益很低：
随着监管的加强，市场运作良好，安全收益就会上升；当监管程度过分严厉
时，金融创新和市场效率受到抑制，监管效率收益下降。所以，金融监管的
收益曲线是一条倒“u”曲线。二者的相交点A、D点分别为自由化和管制
点。从曲线上可以看出，从成本——收益角度考虑，只有当金融监管的成本
收益之差最大，即处于B—c区间之内时，这时才是金融监管的适度状态，
才是最为有效的金融监管。
圈三：金融监管的成本与收益
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第三节监管中的管制和政府干预效用问题
一、新古典经济学：监管中的管制效用问题
金融监管是一种管制活动。主要包括两个方面的管制行为，一是价格管
制，二是市场准入管制。新古典经济学研究认为，管制不一定是有效的。
1、价格管制的有效性。如果把金融市场上非金融机构交易主体的交易视
为一种需求，即交易需求。而将满足交易需求的金融机构提供的金融服务作
为一种产品，就是交易供给，则这种产品的价格就是交易价格。由此通过金
融市场上的供求均衡就可以分析价格管制的有效性问题。
如下图四，在没有价格管制的条件下，金融市场的交易需求与交易供给
在A点形成均衡，这时的均衡价格为Po，均衡交易量为Q0。但是当监管部
门实施统一的价格管制后，制定了高于非管制条件下均衡价格的价格P，，这
交易需求缩减到Q。。价格管制造成交易者剩余减少了ABP，Po，供给者收入
增加了(CBPlPo_-ACD)，从而社会总福利的净损失为ABD。具体看，主要
表现为三个方面的扭曲现象：一是存在供给过剩；二是存在着低效率交易；
三是导致违规竞争。
价
图四：价格管制下的效率损失
2、市场准入管制的有效性。如下图五，当金融监管当局限制金融企业自
由进入市场时，其数量比金融自由化状态下的均衡数量数要少，供给曲线由
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S向左移动到s’，此时消费者剩余减少了P’PDC，银行经营者剩余增加了
P’PBC，同时减少了ABD。由此，因监管的存在，社会福利总损失为ACD，
意味着金融行业不可避免效率损失。
图五：市场准入管制下的效率损失
二、凯思斯主义与新自由主义：政府干预与自由放任
在古典经济学和新古典经济学中，历来是反对政府干预的，“看不见的
手”的信条在理论上与中央银行的金融监管职能相悖。根据亚当·斯密的“真
实票据”理论，只要银行主要投资于体现实际生产的短期商业票据，就不会
引发通货膨胀或紧缩，“看不见的手”仍然能够发挥作用，并不需要中央银行
专门来管理货币。
但是，在30年代大危机后，立足于市场不完全、主张国家干预政策和重
视财政政策的凯恩斯主义取得了经济学的主流地位。在凯恩斯主义宏观经济
理论的影响下，传统上中央银行的货币管理职能已经转化为制定和执行货币
政策并服务于宏观经济政策目标，金融监管更加倾向于政府的直接管制，并
放弃自由银行制度，从法律法规和监管重点上，对金融机构的具体经营范围
和方式进行规制和干预逐渐成为金融监管的主要内容。
20世纪70年代，困扰发达国家长达十年之久的“滞胀”宣告了凯恩斯
主义宏观经济政策的破产，以新古典宏观经济学和货币主义、供给学派为代
表的自由主义理论和思想开始复兴。
金融自由化理论主要从两个方面对30年代以后的金融监管理论提出了挑
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战。一方面，金融自由化理论认为政府实施的严格而广泛的金融监管，使得
金融机构和金融体系的效率下降，压制了金融业的发展，从而最终导致了金
融监管的效果与促进经济发展的目标不相符合：另一方面，金融监管作为一
种政府行为，其实际效果也受到政府在解决金融领域市场不完全性问题上的
能力限制，市场机制中存在的信息不完备和不对称现象，在政府金融监管过
程中同样会遇到，而且可能更加严重，即政府也会失灵。
第四节监管者的寻租和被俘虏问题
一、寻租经济学：监管中的腐败和寻租问题
寻租经济学认为，寻租活动出现在政府承担一部分资源配置的责任，或
者是以各种方式影响着资源拥有者对其资源支配和使用的制度下。政府对经
济的管制程度与租金的多少，进而与寻租活动的活跃程度和规模之间存在着
某种类似于“拉弗曲线”的非线性关系。
图六：监管一寻租拉弗曲线
管制度(％)
金融监管当局在依法获得金融监管职权之后，便拥有了对金融市场秩序、
金融机构行为以及金融机构的偿付能力进行管理和监督的“垄断”权力，对
于这样一种垄断性权力，如果其内部缺乏严格的内控机制、外部缺乏必要的
社会监督，那么腐败和寻租就不可避免地随之产生。
一是利用审批特权寻求“腐败租金”。拥有市场准入审批特权的金融监管
官员可能通过拒绝批准、提高准入门槛或增加不合理要求以及故意拖延审批
时间等方式对申请者进行“设租”，从中收取“腐败租金”。
二是利用核心机密换取“腐败收益”。金融监管部门的官员代表政府行使
金融监管权力时，可以掌握大量的核心机密。在决策过程尚不够透明的情况
下，谁能够率先获得这些信息，谁就有可能在市场上占据先机，获取暴利。
三是利用现职权力换取“腐败期权”。少数金融监管工作人员，不是为了
搞好金融监管工作，而只是编织自己的个人关系网，为自己将来“下海”到
金融机构当“老总”铺路，监管工作“心慈手软”，以换取未来的“腐败期权”。
二、福利经济学：公共效益论与俘虏论
公共效益论认为监管是政府对公众要求纠正某些社会个体和社会组织的
不公正、不公平和无效率做法的一种回应。公共效益论认为，垄断、外部效
应和信息不对称等三个因素会导致市场本身的缺陷．出现市场失灵。
针对市场失灵，福利经济学提出通过政府行为纠正市场机制的无效率和
低效率。同时，为了对某种监管措施做出客观评价，福利经济学提出了一个
新的衡量标准——“补偿原则”：如果某种监管措施给获利一方带来的好处足
以弥补由此而遭受损害的一方所造成的损失而且还有剩余，从而使得每一个
人都因此而情况好转，那么该监管措施就被认为是一种好的监管措施。
但是，监管者是否真正做到了他应该做的却越来越引起人们的怀疑。因
此，经济学家们开始把注意力从研究市场失灵转向决策的具体过程，尤其是
公共政策的制定过程，在此基础上产生了一种的新的理论——“俘虏论”。
“俘虏论”认为，随着时间的推移，监管机构会越来越为监管对象所支
配，监管者会越来越迁就被监管者的利益而不是保护所谓的“公麸利益”，监
管在限制垄断权力方厦已经变得越来越没有效率，监管机构往往被某些行业
巨头所俘虏，成为他们的“管家”，他们的监管行为将严重地损害正常合理的
资源配置。导致行业和部门之间投资以及其他要素的不合理搭配。俘虏论的
一个有代表性的模型就是生命周期模型，其基本原理如下图所示。
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第一阶段第二阶段第三阶段第四阶段
被监管机构被监管机构被监管机构被监管机构
出现损害公通过各种手段限谋求限制监管机构使监管机构成为代言人
共利益行为监管机构的权力影响监管机构决策保护监管机构支配地位
舯、几Ⅱ_岭n I。-> n ” U 一” U ” U
立法同盟监管机构监管机构监管机构
来自社会公众积极表现自己保守尽可避免冲突机构严重老化
立法机关和行政燕和目标不明不以公共利益为重业绩不佳政镱过时
政机关的支持有信心缺乏经验面监批评和困难很难获得各种支持
0 0 O O
通过有关立法监管机构与被监监管机构与被监管监管机构与被监者
建立监管机构管者——冲突者关系——和解关系——被俘虏
图七；生命周期模型
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第二章中国金融监管有效性：客观现实的评判
上一章分析了一些客观经济规律对金融监管有效性的影响。从我国的现
实来看，虽然金融业的发展水平还不高，但这并不意味着我国的金融安全和
稳定问题不突出，事实上我国金融业的发展对有效金融监管的要求更高，更
为急迫。而目前我国的金融监管是一种什么样的状况呢?本章在界定有效金
融监管标准的基础上，对我国金融监管有效性进行一些客观的评判。
第一节有效金融监管的界分标准
一般而言，在有效化解和防范金融风险的基础上提高金融业的效率，是
判别金融监管是否有效的主要标准。具体来说，结合巴塞尔银行监管委员会
的《有效银行监管的核心原则》及我国具体情况，对我国金融监管的有效性
可按以下几个方面的标准进行评价。
一、金融业的稳定程度秘竞争程度
稳定的金融是保证一国经济正常发展的必要条件之一，没有哪一个国家
能在金融动荡的局势下仍保持经济的发展和增长，东南亚金融危机很能说明
这一点。但稳定并不等于放弃和限制竞争，市场经济条件下的竞争是和发展、
效率挂钩的，没有竞争的金融市场将是死水一潭。因此如何使金融业的风险
最小、效率最高就成为金融监管当局的任务之一，也是判别监管是否有效的
重要标准。
二、发现问题的及时性
能否及时发现被监管者在经营管理中存在的不足，特别是那些重大毁坏
银行的信誉、威胁银行生存的问题，是判断监管有效与否的另一个标准。巴
林银行的巨额亏损暴露之前，一直被英格兰银行视为优秀的银行，甚至将其
作为管理方面的标兵，以至在警笛鸣响后，很多界内外人事难以置信。这既
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反映出巴林银行本身的内部控制体系有问题，也说明英格兰银行在监管的有
效性上并不象人们想象的那样尽如人意，而美国在有详细的银行监管和庞大
的检查队伍的情况下，仍有1500家银行和600家储蓄机构和贷款协会在80
年代和90年代初倒闭，一度引起人们对监管有效性问题的强烈反思。
三、监管成本的高低
在制定监管目标和设立监管措施时，必须考虑监管的成本，否则，不仅
使政府的预算支出增加，还加重了被监管者成本负担，易引起反感和抱怨：
两被监管者利润的减少将限制其满足客户需要的程序和行业竞争的条件，甚
至有可能使被监管者采取更加冒险的行为来抵补这部分“额外”的成本。
四、被监管者通过创新逃避监管的程度
被监管者对监管的逃避，要么是由于监管的条例过于宽松，被监管者很
容易有机可乘：要么相反，监管的条例太严，严重地抑制了金融竞争和业务
的创新，使各金融机构不得不另走捷径。若某一时期，金融机构大量通过创
新逃避监管，便可以断定监管的有效性出了问题，监管当局就应反省，并立
即采取行动。若属于盗管者的问题，应对监管条例加以修订，将现实中已被
证明行之有效的做法转变为正式的约束；若属被监管者的过失，就应加以制
止、警告和处罚。
第二节中国金融监管有效性评价
一、中国金融监管的历史演进
我国真正意义上的银行监管是从1984年中国入民银行专门行使中央银行
职责开始的，但直至1995年《中国人民银行法》的颁布，才从法律角度确立
了中国人民银行作为中央银行的监管职能：“中国人民银行依法对金融机构及
其业务实施监督管理，维护金融业稳健运行。”90年代初至1997年，中国人
民银行内设银行司、非银行司、保险司、外资金融机构管理司及农村合作金
融司，分别对银行业、证券业、保险业进行监督，采取了类似混业监管的模
式。而国务院证券委和中国证监会自1992年成立以来，一直履行部分证券业
监管职能：不存在保险企业的专职监督机构。t998年，我国进行金融篮管体
制改革，分设人民银行、中国证监会、中国保监会对我国银行业、证券业、
保险业进行监督管理，从而建立健全了我国的分业经营分业监管的金融运行
模式。2003年3月，酝酿已久的银行业监管委员会宣告成立，目前各省级机
构尚在组建之中。根据国务院提请十届人大一次会议审议的国务院机构机构
改革方案，银监会将整合中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公
司及其他存款类金融机构的监管职能和中央金融工委的相关职能，包括拟订
有关银行业监督的政策法规，负责市场准入和运行监督，依法查处违法违规
行为等。至此，中国银行业的监管也步入了一个专业化的监管阶段。
二、中国金融监管有效性评价
1、金融风险、金融稳定与安全评价
由于长期以来实施较为严格的金融管制，金融业对外开放程度不高，所
以我国的金融安全性相对较高，特别是成功地抵御了1999年的亚洲金融危机
的冲击。但是加入WTO后，金融业已面临着严峻的挑战，金融市场发展的
不确定性因素增加，对我国的金融安全将产生重大冲击。与此同时，在我国
由计划经济发市场经济转轨的过程中，长期积累起来的金融风险已大量暴露
出来(见下表)。
表1：近年来中国金融业恶性事件一览
事件爆发时间央行处理行动及时同
1988年成立；
中国农村发展信1991年开始出现问题，1995年下属公司原糖走1997年1月4日关
托投资公司关闭案私案发； 闭并成立1228专案组
1996年面临债务、群众集资款等支付危机。
贵州贵阳清镇1987年成立{ 1997年4月人行接
红枫城市信用杜1995年出现支付问题： 管，1999年8月归贵阳
被接管事件1997年初发生支付风险． 市商业银行
海南发展银行1995年成立，组建伊始便面临支付困难：
1998年6月21日关闭
关闭事件1996年、1997年、1998年多次爆发支付危机．
中国新技术创业
1986年创立：
1998年6月末总亏损26亿元，严重资不抵债， 1998年6月22目关期
投资公司关闭案
基本全面停止支付。
16
河南郑州城市1995年成立{ 1998年6月后重点关
台作银行1997年出现支付困难苗头； 注，并于1999年实掩全
大面积挤兑事件1998年6月出现大面积挤兑． 面敦助．
广东思平
1995年上半年建行恩平支行因帐外高息存款出
1998年7月建行恩平
关闭20家
现严重金融风波．建行为此调集26亿元保支付：
支行被撤销、农行恩平
1997年春节前后行社连手．农村信用社发生严
支行停业整顿，20寡城
城乡信甩社案乡信用社被行政关闭。
重支付危机．导致社会秩序混乱。
损失国家资金68亿元。
深圳租赁公司
1984年成立： 1998年9月，安排三
1998年2月，到期票据无法兑付，被发现严重九集团牵头重组深租公
重组塞件
瓷不抵债，到船愤务全部无法支付． 司．
广西北海城市信
1986年北海首家城市信用社成立。后增至13家；
1998年lO月关闭12
1996年至1998年10月，普遍出现经营困难。
家，吊销2家金融营业
用社整体关闭案许可证，使北海市城市
直至发生严重的行业性支付危机．
信用社全部退出．
广东国际信托1980年成立t
1998年lO月6曰关
投资公司1998年发现公司已严重资不抵债148亿元，不
闭：
1999年1月16日破
关闭、破产案能支付到期巨额外债．
产．
河南长葛市人民1988年违规设立；
1998年12月23日被
城市信用杜违规1998年元旦、春节爆发支付风险；
行政关闭。
设立非法经营案1998年7月发生挤兑风波．
1997年成立：
1999年2月人行广州
广东汕头商业1998年10月开始出现流动性资困难；
分行向其发出预警和整
银行支付危帆案1999年7月开始出现大砸积挤兑和全面支付危
改要求：
1999年11月蔫实改革
机．
重组方案
广东国民信托
1997年成立：
投资公司及其1999年lO月22日实
1999年5月，其深圳营业部投资者挤兑股票保
深圳营业部施停业整顿后撤销。
证金．
支纣、交易危机
1999年3月至2：000年
湖北幸福、大江1999年3月18日幸福社停业整顿。引发大江社1月人行对其发放6．Ol
城市信用社挤兑风波； 亿元再贷款教助；
支付危机案件1999年8月和2000年1月再度两发生挤兑风波． 2000年3月10行政关
闭后撒俏．
2001年11月．困无法支付违规高息存款：萄务2001年12月24日，
赛格、华银信托公院作出停业处理； 其在武汉的证券或业部
司等支付危机第二天，其在各地的证券营业部遭到挤兑关门，人行拿出9亿多
盎金进行兑付．
2002年1月18日，美
中国银行纽约与分行前管理层某些人员有个人关系豹客户们提雷财政韶货币监管署和
分行连规处罚案供优惠，招致分行重大损失人民银行联合对做出处
罚，罚款达2000万美无
1'
2、金融市场的竞争和效率问题
(1)银行业的效率低下
在中国银行业的的市场份额中，70％以上属于四大国有商业银行，虽然
和改革开放以前全国只有一家银行相比，市场竞争已大大提高，但依然未打
破垄断格局．竞争不足一直存在，对银行业的效率产生了负面影响。从总体
上考察银行业的效率，它是商业银行内部经营效率(包括投入产出效率、支
付结算效率、贷款效率等)对整个经济发展所综合体现出来的效率，也即商
业银行对经济增长的贡献。主要表现在银行融通的资金数量与经济总量的对
比关系上。银行贷款额占GDP的比重越大说明间接融资在国民经济中的地位
越高、重要性越大，与企业的发展越密切。从银行部门提供的国内信贷占GDP
的比重来看，美国、英国、加拿大、日本、德国等国的该比重1990、1996年
分别为114．4％，137．5％；123．0％，131．O％；86，6％，102，1％：266．8％，295．1％：
110．0％，136．7％。而中国分别为90．O％，98．0％；54．7％，49．8％。此外，在
某种意义上企业外部融资比重(这里用贷款额占国内生产总值的比率表示)
的变化率可以用来反映金融以及银行业通过促进资源配置和规模节约在生产
率方面对经济增长的贡献。王广谦(1997)运用16个国家1965--1993年的
未偿贷款占GDP比重的有关数据研究表明，在世界经济年均3．5％的增长中，
金融(包括银行业)在这方面贡献了约0．035个百分点，占总增长率的1％。
1978年，我国贷款额占GDP的比值为0．5105，到1999年该比值上升为1．142，
21年间增长了O．6318个百分点，平均每年增长接近3％。在中国经济年均9．6％
的增长中，商业银行的贷款额贡献了约O．032个百分点，占总增长率的O．3％。
相对较低，说明我国银行贷款对经济增长的宏观作用效率与世界平均水平有
一定的差距。
(2)金融市场的效率问题
一是证券市场面临失效的危险。在经济转轨过程中，由于证券法律和监
管滞后于证券市场的发展，加上企业和金融机构的治理结构不完善，从而使
得广大中小投资者的利益被少数人所侵害，导致市场交易持续低迷，我国的
证券市场面临丧失交易主体而失效的危险。同时，中国股票市场在功能定位
上偏面地强调单一的筹资功能，而且单一地定位为国有企业和国有经济筹集
资金，相对忽视最为根本的企业产权制度改革和现代企业治理结构完善。使
得企业股票上市事实上成为一种“圈钱运动”， 导致大量的稀缺的金融资源
配置到运用效率比较低的国有企业中，忽视了非国有经济这一更有活力的企
业群体，造成了中国股市在资源配置方面的低效率。
二是保险市场有效竞争不足。我国保险市场的基本特征是：市场竞争主
体数量过少，至2000年末，仅有31家保险公司，其中9家外资保险分公司
因业务范围和经营地域受到严格限制丽仅在一定程度上参与竞争。同时，缺
乏市场退出机制。由于市场准入受到严格限制，获取保险执照的公司受到了
无形的保护，在这样的市场上，有效竞争明显不足。
三是票据市场发展受阻。我国票据市场从1982开始先后经历了起步、
快速发展、停滞、规范发展等多个阶段，从1997年开始，我国票据市场开始
进入稳步快速发展阶段，2000年全国票据业务总量同比增长了90％。但近年
来管理层出台的一些管制措施对票据市场发展产生了较大影响，一些地方的
票据业务增长幅度急剧下降，票据市场相对萎缩。以票据业务总量占全国296
的票据中心城市武汉为例，2001年票据业务总量为731亿元，同比增72％；
但2002年该地区票据业务总量同比增长不足10％，票据承兑、贴现增幅大大
下降：2001年一季度再贴现发生额为2l亿元，2002年再贴现业务为零，完
全停滞。国内其他票据中心城市也出现了类似情况，票据业务发展严重受阻。
3、发现问题严重滞后
我国目前的监管大多是等问题出来以后，再去介入，后发制人，有些事
后已无法弥补，造成了不可挽回的损失。一是监管的思想滞后。仍习惯于用
计划经济体制下的行政管理办法来搞监管：二是缺乏创新的理念。工作缺乏
主动性，主要是应付上级部署的工作，发挥事后查处的功能。现在虽强调风
险性监管，但被监管对象主要是地方性城市商业银行和农村信用社。由于国
有商业银行和其它股份制商业银行实行总行一级法人体制，使人民银行总行
以下的各级分支行也无法对被监管机构总行以下的分支机构实施风险监管；
三是依法监管的观念不强；四是现场和非现场监管不充分、不及时，对风险
19
和危机的认识及行动滞后，做“事后诸葛亮”。
以“银广夏事件”为例，“银广夏”事发不是由专业的监管部门，而是由
并不专业的叛闻媒体戳破，这无疑反映了监管的迟钝和方式的落后。监管部
门如果稍微留意，应该能够看到上市公司、中介机构的异常状况。事实上，
市场人士对于像银广夏、东方电子、蓝田股份、天大天财等等“续优公司”
的疑问早就开始，但并没有见到监管的动静，以至于有的公司行为越来越大
胆。从已揭开的上市公司造假案看，不仅造假的花样繁多，造假的手段也越
来越高明，越来越隐蔽。再如，庄家操纵是中国股市的公开秘密，既使如中
科刨业庄家“自曝黑幕”，直接挑战监管部门，也未见监管有何措施。而银广
夏事件，虽然没有相关部门的调查结论，但更多的市场人士相信：该事件表
面上是一件财务造假案，实质是一件操纵价格案(可能还有内幕交易)。因为
一般来说，造假者并不能直接通过造假获利。以公开数据来看，至2001年6
月30日，银广夏流通股第一大股东中经开持有银广夏近1000万股：景宏、
景福两基金持有lloo多万股，而这两只基金隶属大成基金公司，中经开则是
大成基金公司的几大发起入之一。而另据有关资料显示，1999年期末持有银
广夏的股东总数为51800人，而到2001年6月底，持股人数已经减少到14245
人，已有控盘之嫌。这些问题虽然不能全部归咎于监管，但却与监管的失职
有着直接的关系。
4、金融监管对金融创新的影响
改革开放以来，我国的金融创新发展很快；银行机构发生了重大变革，
四家国有商业银行、多家股份制商业银行、城市商业银行和其他金融机构陆
续建立，并在90年代后期开始引入了外资银行；在业务交易方面，除传统的
存贷款业务外，创办了个人消费信贷、中间业务、同业拆借、银行债券和外
汇交易活动等等。但这只是自我从纵向上比较的结果，若同西方发达国家进
行横向比较，就不难发现我国的金融创新水平还十分低下。
(1)目前国际金融衍生品工具已发展到1200种，步卜国银行大部分已从
传统银行业务转向现代银行业务，但我国的金融衍生品工具和创新产品都非
常之少，传统的存、贷款和结算业务仍然是中国金融服务业的业务主体。
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(2)西方国家中间业务收入在银行营业收入中的占比不断上升，已普遍
超过25％，而2000年我国工、农、中、建四家国有商业银行中间业务收入
在其全部营业收入中的占比分别仅为1．15％、O．9％、3．94％和1．08％。
(3)目前西方发达国家商业银行己基本形成表外业务同表内资产负债业
务各占一半的发展格局，不少商业银行的表外业务收入已超过总收入的一半
以上。而我国银行业的表外业务主要集中在传统的结算和代理业务上，总量
还足银行业务总量的5％。
(4)我国的消费信贷品种和规模非常有限，目前在银行各项贷款余额中
的占比仅为2％左右，而西方发达国家银行的占比达到20％以上。
关于中国金融创新落后的原因，从深的层次分析，主要是金融监管理论
和实践发展的滞后，导致了中国银行业金融创新乏力，制约了银行体系向更
高级阶段发展。一是现行的合规性监管压制了金融机构创新的主观能动性。
二是仍然存在较为严重的金融管制扼制了金融创新的有效空间。三是缺乏创
新的消极监管约束了金融创新的发展。四是金融监管对创新的保护和激励机
制尚未形成。五是被动的事后监管突出了金融创新的负面效应。六是忽视效
率的单一目标监管创造不出竞争性的市场环境。七是监管当局自身能力不足
难以充当创新的“第一行动集团”。
5、金融监管的成本及负外部性
一是隐性存款保险产生了负外部性。存款保险制度的本质是以监管者(一
般是政府某个部门1的信誉来代替银行本身的信誉，存款者其实是把资金存进
了政府，只要政府或明或暗地表示其将承担对存款者的偿付责任，存款保险
制度实质上就己存在了。而我国一直因为观念上的原因，每次对出事的金融
机构政府总是进行尽力挽救，像每次非法集资案件和几个信托投资公司倒闭
事件中，储蓄存款者所受损失无几，这纵容了存款者和吸收存款者的不道德
行为。
二是权力寻租问题存在。具体表现为大量的金融监管官员主动“下海”
和少数金融机构负责人“上岸”到监管部门任职。而对于这两种现象，有关
部门都没有任何限制性规定。由于缺乏明确的规定和约束，证监会官员摇身
21
一交为证券公司高管人员的案例屡见不鲜(详见下表)。不仅是证券领域，在
银行、保验等领域，此种现象也比比皆是。
表2 “证监会系”掌握下的券商们
名称所在公司及职务原所在单位及职务
胡关金国信证券总裁深圳证管办
姚刚国泰君安证券公司总裁证监会期货部主任
刘波南方证券公司总裁上海证券交易所
李风梧国信证券副总深圳证券交易所
雷波华鑫证券公司总裁中国证监会副主席秘书
王文博广州证券公司副总裁广州证管办
张桂庆国信证券常备副总裁监会上市监管部处长
肖时庆东方证券总裁证监会发行部副主任
吴敏文世纪证券总裁证监会发行
王珠株西南证券公司副总裁证监会发行部借调
王斌北京证券的副总经理证监会上市部二处处长
李鸣山海通证券公司总裁上海证券交易所副总经理
资料来源：根据《。证监会系”掌管下的券商们》(载《经济观察报》2001／11)整
理而成．
三是最后贷款人成本偏高。近年来，为化解有问题金融机构的风险，中
央银行提供了近百亿元的再贷款。同时也产生了严重的负面效应，进一步助
长了金融枧构的道德风险。
四是监管者自身的道德风险。主要表现为宽容监管的情况。最为突出的
是中央和地方利益冲突发生的宽容监管。地方金融监管当局受地方利益的驱
使，放松金融机构的监管甚至干脆放任自由，不履行监管职责。除了那些非
法集资案件外，一个突出的例子是建行广东思平支行不顾风险乱贷款二十几
亿·结果大部分贷款打了水漂，而那位行长却提了官，甚至在朱总理盛怒之
下提出严惩要求时仍然逍遥法外，当地的金融监管形同虚设。
第三章金融监管有效性：前提条件及其
影响因素分析
中国金融监管的有效性较差，影响原因既是经济学中一些客观规律作用
的结果，也与有效金融监管需要的一些前提条件不具备有关。本章首先分析
有效金融监管的前提条件，然后在此基础上对影响我国金融监管有效性的负
面因素进行分析。
第一节有效金融监管的前提条件
一般来说，一个监管结构只有在满足了一些基本前提条件的情况下才会
取得较好的成效。根据经济学的基本规律和世界各国金融监管机构的实践经
验，这些前提条件主要包括以下几个方面。
一、明确的目标
监管机构必须有明确的监管目标，最好是以法令的形式来确定。明确的
目标有助于监管机构正确决定如何有效地配置监管资源和对某一具体问题做
出适当的政策反应。有助于防止监管机构采取过分、超过必要限度的措施去
纠正市场失灵。此外，目标明确还能提供某种机制，使得监管机构能对其决
定和政策负责。
二、独立性和职责
监管机构必须能够在其权力范围内独立决策。而不应受到来自外界不恰
当的干预。一方面，要避免监管机构的高层管理者被随意更换。另一方面，
预算自主性(指监管机构有指定用途的资金来源并能够根据其内部所要处理
问题的优先性来配置资源)也同样重要。因此，一般希望监管机构通过向被
监管机构征税来筹集资金，而不是依赖于普通的政府预算拨款。
与此同时，在监管机构的独立性和确保监管机构能对其政策和行为负责
这两个要求之间有必要进行权衡。一方面，监管机构要对政府和社会公众负
责；另一方面，也要适当考虑向被监管行业负责。
三、充足的资源
监管机构必须有足够的资源，以有效地行使其职责，其中特别重要的是
要有能力招聘、培训并留住一批经验丰富的业务骨干。因为进行有效监管所
需要的技术同时也很可能为被监管机构和其他公司所需要，这意味着监管机
构必须向其职员支付有竞争力的薪酬。类似地，监管者还必须有能力调动足
够的资源以进行及时有效的数据收集和处理。
四、有效的强制力
监管机构必须对在其监管范围内的机构有全权的、有效的强制执行能力。
这些权力至少包括：从被监管企业获取信息的权力，评价金融机构的高层管
理者和所有者的业务素质和正直程度的权力以及对违规行为采取相应制裁，
包括在必要的情况下直接介入到这些机构经营活动中的权力。最佳安排是，
监管机构有权在必要时吊销金融企业的营业执照。
五、监管的全面性
有效的监管体制的另一个基本特征是监管必须全面而没有监管漏洞，也
就是说，不应出现仅仅因为不知道由哪一个监管机构来监管，而使得某些特
定的经营活动或者某种类型的机构逃避有效的监管。监管全面性的核心原则
是监管机构须对由其负责监管的机构实施有效的一体化监管。而且，还要尽
力消除监管机构间的权限漏洞。此外，
应以确保监管框架保持更新而不失效，
的障碍。
，六、有效标准和产业结构
监管者还必须对市场创新做出快速反
同时又不至于成为合法市场进步行为
监管体系职能满足有效性标准的一个关键因素是监管的制度结构应该，
至少在某种程度上。反映被监管行业的产业结构。由于金融业的产业结构在
国与国之间存在很大的差异，这就意味着监管结构也要相应地表现出一定程
度的变化。因此，没有哪种单一类型的监管结构从符合有效性标准角度来说
是最优的，而且，正如在其他任何领域一样，这一政策领域应该避免“包治
百病”的解决方案。
第二节制度安排对我国金融监管有效性的影响
一、金融监管主体的法定权责不明确
一是原有立法对法定监管主体——中国人民银行的监管职权规定过于原
则，在监管实践中不具有可操作性。如《中国人民银行法》第32条规定：“中
国人民银行有权对金融机构的存款、贷款、结算等情况随时稽查，检查监督。
中国人民银行有权对金融机构违反规定提高或降低存贷款利率的行为进行监
管检查。”尽管《商业银行法》对其职权有所补充，但是在监管权力的运作上
仍是缺乏详尽的规定。不利于其对不同种类的金融机构实施不同的监管手段
和措施。二是监管主体行使监管职权的法律保障机制不健全。如在稽核检查
监管权行使的保障上仅规定“提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报表
的”、“拒绝中国人民银行稽核、检查监督的”可对商业银行进行处罚。这种
规定很显然把提供有关材料和信息不及时、不完整或不正确的情形疏忽，同
时此处也末要求给银行内部直接责任人员予以相应处罚。三是法律法规未对
监管人员的业务素质及违反法定程序或滥用权力的监督未能做出明确要求，
降低了金融监管的有效性。四是银监会目前尚无专门的立法。
二、现行监管法律涵盖范围太窄
随着我国加入WTO和金融改革的进一步深化，银行持股公司很可能成
为未来我国金融组织的通行模式。从防范金融风险的角度看，除了对市场准
入过程中审查股东(或出资人)资格外。法律并没有授权银行监管当局对被监
管对象的股东的财务状况进行监督和检查，银行监管当局也没有义务对商业
银行及其附属机构实施并表监管。因此，现行的监管法律已不能适应综合监
管的需要。
三、金融监管法制在构建、运用监管手段和方法上有缺漏
我国金融监管法制对市场准人监管，稽核检查监管、调查统计等监管手
段较为重视，均将其纳入监管法制体系中，但对存款保险等监管手段未予以
足够重视，存款保险制度在我国尚为空白的状态。同时，我国的大部分基本
法律对监管立法仅有原则性规定，但对以何种形式和程序来实现现场、非现
场的监管，或者通过外部审计师对有关信息进行核实等方法的具体运用等方
面均未上升到法制层面。
四、金融机构内部控制和同业自律机制的法律规章欠缺
在内部控制机构方面，《商业银行法》设计了三个条文，但规定过于原则，
尤其是未对内部专门性的稽核检查途径——审计予以规定，无疑大大削弱了
该途径的有效性。另外，法律对于内部控制系统是否完善、有效的再监管问
题未予重视，势必使该机制处于虚设的状态。在同业自律方面，我国尽管组
建了全国性的银行业协会，但是其地位和作用尚未在法律层面上予以充分关
注。
五、现行监管制度中风险监管措施缺乏
目前，我国金融监管有警告、罚款、赔偿损失、取消高级管理人员任职
资格、接管等强制措施，在实际执行中，罚款是用得最多的监管措施。从合
规性监管角度分析，上述监管措施是必要的，也是适当的。但从风险监管角
度分析，现行的监管措施往往起不到应有的效果。因为风险监管措施强调的
是发现风险后如何控制风险、减少风险、增加抵御风险的能力，追究造成风
险者的责任等。为此，国外监管当局的风险监管措施一般包括：谅解备忘录、
限制离风险业务、限制机构扩张、限制分红派息、强令撤换股东和高层管理
人士等。而我国现行的监管法律制度恰恰缺少这一方面的规定，由此也使监
管当局陷入了监管措施不少，但真正管用的不多的两难境地。
此外，现行的金融监管法制在监管的程序性规定、适应金融国际化和相
关法律与政策的配套等方面也还存在许多问题，也是导致金融监管有效性低
下的原因。
第三节模武选择对我国金融监管有效性的影响
从我国目前金融监管机构的设置来看，基本上属于分业监管模式，中国
人民银行和正在成立的中国银行业监管委员会、中国证券监督管理委员会、
中国保险监督管理委员会这几个部门共同承担金融业的监管责任。关于分业
监管模式与统一监管模式谁更为有效，目前理论界争论较多。虽然能肯定统
一监管的模式对我国更为有效，但目前来看，我国的分业监管模式确实存在
诸多弊端。
一是证券、保险监管职能从人民银行分离出来以后，对省以下证券保险
机构的监管，可以说是“证监会、保监会顾不上，人民银行又不管，处于监
管真空状态”。
二是与西方相比，目前我国实行严格的分业经营、分业监管，使金融机
构特别是国有银行的业务被局限在以存贷款为主的狭小范围内，人为将资本
市场与货币市场、银行与证券保险业割断联系，不仅不适应现实经济和金融
发展的需求，也造成了明显的效率损失。以银行为例，我国银行业的主要利
润来源是存贷利差。随着七次降息，利润越来越低。甚至出现了严重亏损，
由于严格的分业经营，无法消化既存的大量不良资产，使银行的发展空向愈
加狭小。随着加入WTO和国际经济全球化，这种监管体制的弱势将更加明
显。全能的外资金融机构大量进入后，受分业经营严格束缚的我国银行业、
证券公奇和保险公司会受到本国人为壁垒束缚和不公平待遇。
三是分业监管导致对被监管机构的监管中出现了许多盲点和重复监管。
导致一方面监管主体之间责任的推诿，另一方面被监管对象监管成本增加。
此外，对金融机构的监管，除央行(银监会)、证监会、保监会三个专职
部门以外，还有审计署、财政部、国家和地方税务局以及司法部门，最近国
务院又对各个金融机构派驻监事会，使三个监管部门的监管工作受到局限，
由于监管部门较多，导致“不该管的大家都在管、都要看，该要管的大家都
管不了、管不好”。
第四节组织结构对我国金融监管有效性的影响
一、金融监管独立性不强
根据巴塞尔委员会于1997年9月公布的《有效银行监管的核心原则》
的规定：促进有效银行监管，必须具备稳健且可持续的宏观经济政策，完善
的公共金融基础设施，有效的市场约束，高效率解决银行问题的程序以及提
供适当的系统性保护机制等基本条件。但更为重要的是，在一个有效的银行
监管体系下，参与银行监管的各个机构要有明确的责任和目标，并应享有操
作上的自主权和充分的资源。但从我国目前作为金融监管机构主体的中国人
民银行来说，虽然其相对独立性比过去有较大提高，但总的来讲仍然属于独
立性较弱的中央银行。中国人民银行作为国务院的直属机构之一，不论在名
义上还是在实际上，在制订和执行政策、履行其职责时，都比较多地服从政
府甚至财政部的指令。尤其是中国人民银行各分支行作为总行的派出机构，
理应具有“超脱性”和“工作上的自主权”，但监管实践中却很难不受到地方
政府的制约。由于地方利益的驱动，当中国人民银行各分支机构实施金融监
管触动地方政府的利益时，地方政府往往对监管施加压力，从而弱化了监管
作用。此外，中央银行集制订和执行货币政策与金融监管予一身，也使金融
监管绝对地服从于货币政策目标，从而削弱了金融监管的相对独立性，目前
银监会正在成立之中，这个问题可能将会有所改善，但从证监会和保监会的
经历来看，问题仍然是相当严重。
二、服务与监管混为一谈
营造优质服务的良好环境，在方向和原则上并没有错，现阶段中央银行
的职能中也确有许多项为商业性金融机构服务的功能。但从监管机关的性质
上来讲，更应重视体现和发挥其监管功能，绝不能片面强调优质服务而轻视
和放松监督管理。特别是由于基层央行与商业性金融机构具体业务往来相对
比重较大，监督管理工作更容易在忙于业务服务中被疏忽，而且基层央行的
内设部门服务与监管功能交叉的多，服务与监管的“度”容易失衡，一些人
怕严厉监管而抵毁优质服务的“功绩”，重服务轻监管，甚至以服务“淹没”
监管的情况越来越明显。
三、监管队伍素质缺憾
一是知识准备不足，监管人员缺乏系统监管知识和工作经验。监管当局
总部人员学历高，但不了解基层被监管对象的实情，省级以下监管人员了解
实情，但学历层次低。综合素质差，难以适应艰巨复杂的金融监管工作的要
求；二是专业知识缺乏，缺少在一线工作锻炼的实践机会，不懂商业银行的
经营管理，对金融机构的业务特别是一些创新业务不熟悉，难以得心应手的
开展工作；三是对外资银行监管的人员缺乏一大批既熟悉外汇业务和国际金
融惯例、外语外汇会计人员，对外资银行的监管无法深入；四是人事制度相
对僵化，仍未摆脱传统落后体制的衣钵，人员能进不能出，结构得不到调整，
监管人员老化，适合监管的人才明显奇缺，难以适应监管新形势的要求。
四、缺乏监督一存在道德风险
目前除了党的监督和上级监督之外，没有其他机构可以对三个专职监管
机构开展工作的合规性和效率进行监督和制约。监管新体制运行后，将金融
日常监管和稽核再监督融为一体，由内部同一监管部门操作。失去应有的制
约机制，加上监管机构内设内审部门对监管进行再监督，自己监督自己，在
实际运行中根本无法操作，形同虚设。由于监管责任不明和对监管者缺乏必
要的责任约束，造成了监管机构自身的腐败和监管行为的非规范运作。
第五节行为方式对我国金融监蕾有效性的影响
一、金融监管目标不够明确
金融监管作为一种具有特定内涵和特征的政府管制行为，必须有明确的
监管目标。在市场经济发达国家中，金融监管目标与中央银行货币政策目标
是不同的，突出强调的是保护存款人利益和维护金融体系的安全与稳定。然
而，我国现行的金融监管目标并没有突出保护存款人利益和维护金融体系的
稳健经营。1986年1月颁布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》首次用
法律的形式确定了金融监管的目标。该条例规定：中央银行、专业银行和其
他金融机构，都应当认真贯彻执行国家的金融方针政策；其金融业务活动都
应当以发展经济、稳定货币和提高经济效益为目标。这一监管目标的核心就
是为经济发展和稳定货币服务。1994年8月中国人民银行颁布的《金融机构
管理规定》中，明确指出金融监管的目标是：维护金融秩序稳定，规范金融
机构管理，保障社会公众的合法权益。1995年5月颁布的《商业银行法》中，
又提出了“保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益，规范商业银行的
行为，提高信贷资产质量，加强监督管理，保障商业银行的稳健运行，维护
金融秩序，促进社会主义市场经济的发展”的监管目标。由此可见，我国的
金融监管目标具有多重性和综合性的特征。主要目标是通过监管各类金融机
构及其经营活动，以确保国家各项金融政策的贯彻实施。这实际上是将金融
监管目标与货币政策目标等同看待，是强化货币政策目标，弱化金融监管目
标，从而也就制约了金融监管的功效。
二、金融监管措施不力
考察我国目前金融监管的实施情况，无论是监管手段和方式，还是监管
内容和标准都存在诸多问题。从金融监管的手段来看，由于我国金融监管长
期依赖自上而下的行政管理，因此，金融监管以计划、行政命令并辅之以适
当的经济处罚形式表现出来。目前，虽然基本金融法律已经出台，但与实际
工作的要求还相差甚远，再加上没有具体的实施细则，监管工作还难以做到
有法可依和违法必究，大大影响了金融监管的权威性。从金融监管方式来看，
我国的金融监管主要是外部监管；由于受到自我约束、自我管理机制不健全
的影响，自我监管能力极低；金融同业公会等行业自律性组织在我国也极为
少见；会计师事务所、审计师事务所等社会监督机构对金融机构的监督和检
查也是少之又少，并且也发挥不了什么作用。从金融监管内容来看，我国金
融监管中的风险监管几乎是空白，中央银行的主要监管部门相当大一部分精
力是放在机构审批和业务审批上，对金融机构日常营运活动监管较少，金融
检查和稽核也常常忙于完成上级布置的任务，所起作用相当有限a从金融监
管标准来看，对银行等金融机构的检查和评价以及风险管理等都没有一套全
国统一的具体的量化标准，衡量金融机构行为的客观标准和奖惩办法都不明
确，监管标准随意性很强。
三、监管重点不突出
一是重市场准入管理，轻持续性监管(ongoing supervision)。长期以来，
我国银行业监管过分注重市场准入监管(即监管的第一阶段)，而风险监管尚
处于探索阶段，对金融刨新工具的监管尤为不足。对当前银行业普遍开展的
“银证通”、“一柜通”等金融创新，如何进行全方位、全流程监管，如何与
国内其它监管当局协调配合，都缺乏深入研究并形成有效的监管制度。其次，
我国金融机构的市场退出监管几乎空白，未建立起市场原则框架下的金融机
构退出机制。使得金融机构容易形成的道德风险，降低了监管的有效性。
二是重合规性监管，轻风险监管。合规性监管是指监管当局对商业银行
执行有关政策、法律、法规情况所实施的监管，风险性监管是指监管当局对
商业银行的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性和管理水平所实施的
监管。风险监管是指根据银行资产质量、资本充足性、流动性、盈利性以及
内部管理的评价提高监管要求，及时有针对性地提出监管措施，最大限度地
减少银行风险带来的损失。我国中央银行过去一直将监管重点放在合规性方
面，但随着银行业的创新和变革，合规性监管的缺点不断暴露，这种方法市
场敏感度较低，不能及时全面反映银行风险，相应的监管措施也滞后于市场
发展。而风险性监管在识别、度量银行风险的基础上，按照审慎监管原则，
提出防范和化解银行风险的监管措施。它更注重银行本身的风险控制程序和
管理水平，能够及时反映银行经营状况，预测潜在风险。目前，信息技术在
我国监管工作中的运用远远不够，对银行财务数据的采集、加工及分析利用
不够，不能及时预警和处置有问题银行，从而出现监管成本与效率双低现象。
三是重外部监管，轻内部控制。银行内部控制是商业银行的一种自律行
为，是商业银行内部为完成既定的目标和风险防范，对各职能部门及其工作
人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程
序的总称。虽然我国央行已经颁布了关于加强内控机制的指引，在j{盆管中更
加注意对银行管理水平的评估，治理结构已成为广泛关注的问题；但在国有
银行产权监护人功能缺失的情况下，难以真正建立起商业银行内部的激励约
束机制，未能充分发挥自身管理作用，监管当局的风险监管要求未能转化成
商业银行自身的风险管理需求。
另一方面，在银行内部控制不力的同时，过于突出监管的重要地位，某
些监管措施干扰了商业银行的正常经营。增加了金融机构的监管执行成本，
一定程度上造成经营效率的损害。
四、监管方式不尽合理
一是现场监管与非现场监管方式混合使用，职责不明，不能充分发挥各
自的优势。各级人民银行长期以来一直习惯和侧重于现场监管的工作方式。
基本的工作方法是通过现场检查发现问题，对违规问题依法进行处罚。但随
着金融业务的迅速发展和现代技术在金融领域的广泛应用，现场监管会受到
人力、成本、区域等多种客观条件的限制，特别是对违规机构实施处罚，又
受到诸多非正常因素的影响和干预，降低了监管的效果。非现场监管作为一
种事前监管，通过运用现代化的监管工具，建立科学合理、符合国际银行业
监管标准的监测指标体系，对金融机构的经营情况进行监测、分析、判断和
预警，实施连续性、全程性的监管，将监管“闸口”前置，能够克服现场监
管的诸多限制，对苗头性问题提前介入，从而大大提高监管工作效率和效果。
目前来看，虽然人民银行自上而下是按照现场检查与非现场监管并重的原则
来建立现代监管的框架和工作机制，但实际上非现场监管的作用远未发挥出
来。
二是监管工作程序不够科学。目前对监管活动的部署大多是按照“金融
机构自查一下级监管机构检查一分行级监管机构组织重点抽查”的模式开展
的，这种监管工作程序一个明显的缺陷就是给了被监管单位一个反检查、防
检查的充分准备时间，使被查对象更容易隐藏问题，逃脱处罚，客观上削弱
了监管的效果。
第四章对策和建议：从提高监管有效性
角度的思考
我国金融监管的有效性较差，影响因素比较复杂，当前正处在一个改革
的过程之中。因此，如何进一步提高我国金融监管的有效性，要有一个总体
的思路，要进行制度的创新，要有全新的理念，要改进方式方法，要加强组
织体系和人员素质建设，要处理好与监管相关的各种关系。
第一节我国金融监管的总体思路
总体上看，今后我国金融监管应强化以下五个方面的内容：
一、金融监管应优于金融发展。在金融领域，强调“发展是硬道理”，但
要以监管为前提。“在发展中规范”的观点是不对的。这是因为，金融业的道
德风险高；与其他行业相比，金融业的外部性与社会成本大；中国过去20年
中已经为“重发展、轻监管”而付出了沉重代价；同时，金融业的违规收益
极高，这在各国都具有普遍性，因此，监管必须先行。
二、金融监管的核心是消费者主权理论。银行监管目的是保护存款者利
益，证券监管是保护投资者利益，保险监管是保护投保者的利益。B Is《银
行监管核心原则》对银行监管目标的单一表述即是：保持金融体系的稳定性
和信心，以降低存款人和金融体系的风险。由于政府提供的金融监管是公共
产品，有责任降低信息不对称的影响，以保证金融体系的公平竞争和效率，
保证市场机制有效运转。
三、金融机构的国有制不利于金融监管。金融机构的国有制与金融监管
存在利益冲突，要求政府监管当局对政府所有的金融机构进行监管．无异于
要求“政府的左手监管右手”。同时可能出现的情况还有国有金融机构预算软
约束、利润目标不强，内控不强，没有竞争性和市场纪律，政府干预严重。
按照世界银行的标准看，金融机构与政治、利益集团的密切关系，提高了引
发金融危机的风险概率。
四、官本位体制不利于依法严格金融监管。实践证明，金融监管与政治
体制有关。由于金融机构的高官级别构成对金融监管当局的政治压力，容易
导致级别效应大于一切，影响监管的实施。
五、金融监管与金融市场价格变动无关。在现有汇率、利率和股票价格
的定价模型中，金融监管不是因素；金融监管不以金融价格为目标，利用监
管手段稳定价格变量是徒劳的：由于货币政策影响金融市场，影响利率、汇
率和股票价格，而央行负责制定与实施货币政策，所以容易造成金融监管影
响市场价格的错觉，其实两者是无关的。
第二节加速金融监管制度的创新
一、完善金融监管法律体系，夯实监管法制基础
一是要系统清理现行的金融监管法律规定。要按照低层次的法律规定应
服从于高层次的法律规定，不同的文件就同一监管事项做出规定的，只保留
其中之一的原则，对所有含有金融监管内容的法规、规章和政策性文件进行
全面清理，并使之合法化。
二是要补充、制定新的金融监管法律规范。第一，要完善监管主体对金
融业进行稽核检查的保障制度。对于非现场检查，尤其是需强制性报告的问
题、程序和时间，法规须做出规定；月报表和附加资料、年度决算、营业报
告和审计报告等材料的内容、信息准确性要求及提出的时间、程序均需详尽
规定。对于现场检查，可借鉴外国的立法经验，赋予监管主体有不预先通知
的绝对检查权，即一旦进入被检查银行，检查当局便可控制银行的一切资料
和财产，以避免各种干预力量妨碍检查的进行。第二，要完善银行内部控制
制度。我国应根据巴塞尔银行监管委员会《有效监管的核心原则》的建议，
内部控制应从组织结构、会计规则、对资产和投资等方面来构建。第三，要
规范信息披露制度。信息披露是风险监管的必要补充。当前，一方面应根据
我国国情，要以法律的形式进一步明确规定有关金融活动信息披露的义务人、
信息披露的内容和形式、信息披露的原则和标准。另一方面从立法上明确规
定不披露的信息，如内幕信息等，从而保证政府和金融监管机构对金融市场
实行统一管理和有效监管。第四，要进一步健全市场退出监管制度。相关立
法应当包括以下内容：(1)建立存款保险制度，保证金融业安全进行市场退
出。(2)通过金融企业的合并，增强其抵御风险的能力。(3)建立破产机构，
逐步减少接管、托管行为的运用，消除产生系统性金融风险的潜在因素。(4)
建立中央银行最后援助制度，即中央银行对仍有偿债能力但是无法从贴现窗
13和货币市场的正常渠道取得资金的“问题银行”提供财政紧急援助，以解
决其暂时的困难，避免因破产倒闭而带来的社会动荡。
二、创造共同监管的法律环境
一是监管机关的独立监管。监管机构要在实旌金融监管过程中免受政府
行为的牵制和制约，必须以一种超然的态度、客观公正的立场行使监管权。
在这方面，有些国家的成功经验可供借鉴。如《瑞典国家银行法》第一条规
定：“瑞典国家银行是直属国会的官方组织”。第32条规定：“银行董事长接
受来自国会，不接受其他人有关国家银行经营管理的指示。”二是社会监管。
即由合法成立的并经监管机关认可的会计师事务所、审计事务所依法对金融
机构报告的真实性、公正性进行审计，以便有关方面对其财务状况、经营绩
效和风险程度等做出正确判断，并对其存在的问题进行审计监督。在当前，
尤其要重视国家审计机构对金融机构的审计监督，并协调审计监督与央行监
管的关系，分工协作并相互配合。三是行业互律监管。建议金融业尽快成立
金融同业公会等类似组织，协调金融机构和监管机关之间的关系，并通过制
定同业合约等实施行业内部和自行监管。四是金融机构自律监管。即金融机
构要通过建立一整套内部控制制度，借以控制经营风险，提高经营效益，其
着眼点在于保证金融资产的安全性和流动性，防范经营风险。实践证明，金
融机构自律监管是抗御金融风险的基础和关键防线。特别是在当前金融工具
不断创新，金融业务趋于国际化及资金调拨瞬息万变的情况下，来自外部的
金融监管有时显得滞后。因此，全面强化并落实金融机构自律监管就显得尤
为重要。
三、建立健全金融行政执法监督机制，实现对监管工作的再监管
要注意发挥内部监督、被监管对象监督和社会监督三个方面的监督作用，
建立起三位一体的对监管工作再监管的组织体系。第一，要注意发挥内部监
察、内审和法律事务部门的职能作用。监察部门要侧重对监管干部监管行为
的公正性和廉洁性进行监管，定期向被监管对象了解监管干部的工作表现情
况，发现问题，及时帮助教育和整改；内审部门要侧重对监管部门履行职责
的监管，通过常规审计或专项审计，发现监管是否有失职、滨职行为，监督
金融监管部门做到执法必严、违法必究：法律事务部门要侧重对行政处罚案
件的个案监督，保证每一个行政处罚案件的合法性和适当性。第二，要注意
发挥被监管对象的监督作用。除了由监察部门定期向被监管对象了解情况外，
还要全面推行政务公开、公开政策法规、公开监督程序，主动接受被监管对
象的监督。第三，要聘请一批社会监督员。发动他们对监管工作进行监督。
为了使再监管产生实效，可将以上三个方面的情况纳入到对监管部门的年度
副示责任制考核和对监管干部的年度行员考核中，实行奖惩挂钩。
四、加强金融监管的合作与协调，提高依法监管水平
一是加强金融监管的国际合作与协调。金融全球化是金融业务发展的最
高形式。金融业务的全球化，导致金融业务不局限于某一国家或地区的范围，
因此，以国家为单位的金融监管当局已经不可能对其境内的金融机构和金融
业务实行全方位的监管。尤其是亚洲金融危机后，各监管当局才真正认识到，
只有联合起来，划清监管职责，共同对金融机构和金融业务实施监管，才能
保持国际金融体系的稳定和发展，也才能保自己的一方平安。因此，目前全
球金融统一监管进程大大加快，以IlvlF和国际清算银行为主体的国际金融监
管机构，针对影响全球化体系稳定的三大要素——银行部门、国际金融市场
和市场支付及清算基础设施，分别建立了监管国际标准或准则。我国已经“入
世”，理应适应金融监管的国际化趋势，第一，要与其他国家金融当局签订双
边谅解备忘录，诸如在信息提供、相互磋商、技术合作等方面展开合作。同
时，要发挥各类国际组织和区域性组织在协调国际金融监管方面的作用。第
二，要全面推行金融监管国际化标准，措施包括；健全信用评级机构及信用
评定管理体系、规范会计、审计、律师等中介机构服务，运用现代化技术的
金融监测预警系统和央行内外资统一监管体系等。同时，我国的金融监管法
规立法和执法应更加公开化、透明化。二是银行监管部门要与证券、保险监
管部门搞好沟通和协调。我国现行法律特别确定的分业经营和分业管理模式，
随着加入WTO和国际混业经营的趋势，势必将受到影响。因此，银行监管
机关和证券、保险监管部门应加强信息沟通，互相配合。当前尤其要注意银
行资金违规流入股市，以避免出现新的系统性风险。
第三节树立全新的金融监管理念
金融监管理念的转变，可归纳为处理好以下四方面关系。
一、银行治理结构与管制(即自律与外部约束)的关系
银行机构具有很强的外部性，银行破产的社会成本远大于私人成本；银
行治理结构的制度设计应与一般性公司有所区别。除完善传统的委托人、董
事会、监事会和高管人员之间相互制约机制外，考虑到中国国情，应给予高
级管理人员相应的政治待遇，建立起有效的内部激励机制。通过银行治理结
构的健全。构筑起防范风险的第一道防线。而市场秩序能形成对银行的监督
激励机制，监管机关的监管则是在市场失灵情况下政府的干预行为。因此，
银行自律、市场约束和监管机关的监管互为补充，形成合力维护银行业稳健
运行。
二、金融监管的效率与成本的关系
监管成本包括直接成本和间接成本，直接成本是监管当局制定规则和实
施监管耗费的人力和物力资源，以及被监管对象因遵守监管法规所付出的成
本；间接成本是因监管行为干扰市场机制的资源配置作用，导致银行业竞争
不充分，造成银行业运行效率损失，整个社会福利水平下降。放松管制虽然
可以提高金融运行效率和银行竞争力，但容易造成银行业的过度竞争，导致
银行经营失败，影响到金融业的安全与稳定，并冲击社会安定；而监管行为
除执行成本外，可能对提高金融效率和活跃银行竞争形成硬约束。因此，监
3'
管制度设计必须在效率与成本闻进行平衡，最终体现在效率、稳定和公平上。
三、金融监管的法治与人治的关系
加入WTO后，我国已经初步形成的市场经济制度将与世界范围的市场
经济制度及其运行机制进行协调和接轨，中国金融运行以及金融监管将置于
WTO一系列的市场经济制度框架之内。金融监管政策和监管方式将进行大的
调整，靠人治的银行监管理念已经不能适应金融全球化的要求。为此，戴相
龙(2001)提出依法监管作为今后银行监管的重要理念，并要求尽快修订和出
台银行业监管的制度框架，确保银行监管的有效性。
四、金融监管与金融创新的关系
金融监管犹如一把“双刃剑“，一方面可以减少金融系统的风险，保持
金融业的稳定，提高金融运行效率；但另一方面如果监管不当或者监管过度，
将降低金融市场效率，阻碍金融业的发展。特别是在当前我国金融业发展还
比较滞后的情况下，监管更不应成为金融业发展的阻碍，而应抓住促进金融
业发展这个主要矛盾，坚持发展是硬道理的基本方针，支持和引导商业银行
银行强化创新意识，树立起创新是商业银行发展内在推动力的观念，促进商
业通过创新加速自身的发展。为此，在监管制度安排上，要坚持与时俱进，
对于那些落后的金融法规，要及时加以修订和完善。同时，要构建起促进商
业创新和发展的监管机制。
第四节建立合理的监管组织和模式
一、理顾金融监管的组织体系
一是明确各监管部门的责任和目标。要树立监管全局观念，实施监管制
度创新，在银监会成立以后，要建立起以人民银行、“三会一局”为主体的金
融监管联席会议制度，定期通报监管情况．围绕国家金融安全，实施金融监
管的联动，加强监管协作，共同维护金融秩序。同时要借鉴国际通行做法。
按照巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管的核心原则》的要求，明确中央
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银行各级机构的监管职责，按照金融风险类别，进一步明确各级机构的责任
和权限，并实行严厉的责任追究和考核奖惩制度，形成有效的激励、约束机
制。
二是建立职责明确的纵向组织体系。银行会省级机构成立以后，要根据
本辖区情况，建立和健全下级监管体系，实行“统一领导、分级监管、部门
落实、责任到人”的工作制度，合理划分各级机关的监管职责，使其各司其
职．各负其责。在纵向监管组织体系中，要逐步实现监管操作与监管政策制
定的分离，合理进行监管分工，提高金融监管效率。
三是建立合力监管的横向组织体系。要在各级政府探索建立金融监管领
导协调小组和工作协调会议制度，加强人民银行、银监会、保监会和证监会
之间的协调，使之形成监管合力。金融监管领导协调小组是各级行金融监管
核心和责任主体，主要职责是协调各监管部门的业务，就共同的监管事项制
定统一规划；根据辖区风险情况和监管实际，制定监管政策；负责创建金融
安全区。同时，要结合完善金融监管信息系统，实施监管信息共享。
二、构建合理的监管模式
在混业经营趋势加强和入世进程加快的前提下，我国金融监管机构面临
的难题可以简单归结为三点：一是金融监管难度加大；二是存在监管不到位
或监管真空：三是存在各监管机构互相争夺权力或发生事故时互相推卸责任
的可能。因此，我们应借鉴国外先进经验，对我国金融监管模式进行重构，
以适应已经变化的经济金融条件。
根据目前国际上通常做法，金融监管模式不外乎这么四种情况：其一是
中央银行兼行金融监管职能，对金融业实行全面监管；其二是设立专门的金
融监管机构一一金融监管委员会，由其独立行使金融监管职能，对金融业实
行统一监管：其三是设立多个金融监管部门，对银行业、保险业、证券业分
别实施监管：其四是中央银行兼行金融监管职能，但仅仅实施对银行业的监
管，而保险业、证券业则另设专门机构实施监管。上述四种监管模式中，第
一种模式将制订和执行货币政策与金融监管集于中央银行一身，通常会弱化
金融监管，使金融监管成为货币政策得以贯彻实施的一种工具；第三种模式
虽然能够发挥专业监管的优势，但各监管机构之间的协调难度较大，而且与
金融自由化、国际化之问的冲突亦较多；第四种模式虽然将银行业的监管交
由中央银行来承担，减少了机构设置较多所带来的成本增加的负担，但在中
央银行与其他金融监管机构之间同样会出现协调难度大的问题，其结果常常
是其他金融监管机构较难以独立行使监管职能，出现摩擦时要服从中央银行
及其货币政策目标的要求，专业监管能力减弱。只有第二种模式，既能有效
行使金融监管职能，又不会出现监管机构独立性、协调性弱化的问题。因此，
在目前成立银监会，将银行业监管职能从中国人民银行剥离出来的基础上，
下一步可以联合中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会共同组
成中国金融监管委员会，由中国金融监管委员会对我国金融业行使集中统一
全面的监管。
第五节改进金融监管的行为方式
一、由经营行为监管向审惧监管转变
银行监管应该是目标导向的，其目标就是要确保银行体系的安全和银行
机构的稳健经营，这也就是审慎监管的要求，因此，只要能够达到相应的监
管标准，商业银行便可根据自己的实际情况自由行为。监管当局无须而也没
有可能为商业银行指定一个正确的经营行为。在既定目标导向下的审慎型监
管是实现由中央银行外部监管为主向商业银行自我管理、自我控制为主转变
的必然选择。这种背景下，商业银行易于获得相对宽松的金融创新环境。
二、由台规监管向风险监管转变
合规监管是一种消极的监管方法，侧重于对银行业的违规行为进行处罚、
批评、训斥和处分，结果会加强银行的财务负担，使银行的问题恶化和公开
化，甚至破产退出市场。风险监管是一种积极的监管方法，侧重引导商业银
行树立防范风险的观念，同时帮助其建立完善的内控制度，增强其防范风险
的能力。能够从正面引导商业银行采取积极稳妥的风险处置措施，降低成本，
减少损失，尽快摆脱困境。在具体操作上，实旖积极的风险监管要求监管当
局帮助商业银行设计一种有效的止损化险制度，通过此项制度安排，使有问
题的商业银行恢复健康。其体内容主要包括几个方面：一是限制支出制度，
目的是帮助商业银行控制财务支出：二是资产调控制度，目的是帮助商业银
行提高资产质量；三是资本填仓制度，目的是提高商业银行的资本充足率，
增强其抗风险能力。
三、强化市场准入监管，增强银行监管的连续性
将银行管理司(处)的市场准入监管职能分别并入各相应监管司(处)，
以充分利各专业监管司(处)的相对充足的监管资源和比较全面的监管信息，
加强对商业银行的市场准入，特别是高管人员的能力和道德水平进行全方位
的动态监管。从而实现监管司(处)对商业市场准入、市场运作和市场退出
等三个阶段的连续监管。同时，也解决了当前管理管司(处)与各专业监管
司(处)之间“分工不明、职责不清”的问题。在权责对称的基础之上，建
立起对监管司(处)的再监管机制，解决监管者的道德风险问题。
四、强化非现场监管，增强银行监管的完整性
一般而言，现场检查获得的信息真实性较高，但进行现场检查的成本很
高，也缺乏连续性；非现场监管获得的信息真实性较低，但比较容易获得，
而且具有连续性。从发达国家来看，传统的银行检查一般是场内检查，而现
在则越来越多地依赖场外的计算来分析。如美国货币监理署有一个专业的计
算机程序称为“BERT”(银行专家)，它加入了金融经验及现场检查知识，用
来分析银行的财务状况并得出应采取的相应措旄。因此，我国当前也应加大
非现场监管力度，首先要建立严格的规章制度来保证非现场监管信息的真实
性和及时性：其次，要建立起科学的间接考评监测系统，定期利用非现场监
管信息对商业进行评估分析。最终，要通过现场现监管与非现场监管的有紧
密结合，建立起完整的商业银行实时监管制度，对各商业银行的金融活动及
时进行规范和弓l导。
五、努力降低监管成本
一般来说，金融监管低效率的原因既有可能是金融监管程度不够(监管
4l
成本较低)引起的，也有可能是由于金融监管的成本过高引起的，节约监管
成本也是提高金融监管效率的一种有效手段。在实现既定的监管目标下，成
本最低的金融监管才是最优的金融监管。因此，我国银行监管机构在追求既
定的监管目标时就不应无视监管成本的高低，必须认真地进行监管成本——
效益分析，努力降低监管成本。
一是改革监管成本的负担方式，让被监管者承担一定数量的成本。这正
是金融监管借以实现其监管目标的主要手段之一，通过施加监管，令被监管
者从事活动的成本上升，从而促使他自发地将他的行为的负外部效应内部化，
达到约束被监管者行为的目的。促使其规范经营，减少各种不合规的违约行
为。
二是加强行业自律，使监管费用由行业内部吸收。要建立健全的银行业
同业公会等同业组织，完善同业自律制度，充分发挥同业公会的监管职能，
实现部分行业监管费用行业内部承担。
三是加强对国外先进监管制度的引进。制度是一种公共品，对别的国家
设计的先进制度的引进，既可以增加制度资源，同时又可以降低制度设计的
成本。
四是完善监管制度的实施机制，降低制度的实旌和监督成本。要变过去
“运动”式的现场检查为制度性的定期现场检查，采取措施消除监管制度实
施中的“有法不依、执法不严、违法不究”现象。
五是注重突出监管重点。将有限的监管资源由全面监管向重点监管集中，
以提高监管的效率。当前要突出加强对资产风险和创新业务的监管。即由支
付风险监管向资产风险监管转变，由传统业务的监管向中间业务和表外业务
等创新业务监管转变。
六、积极支持和鼓励金融创新
一是建立并启动经营绩效考评和差别监管体系，逐步构造支持商业银行
优化发展、加速创新的激励机制。①建立金融机构市场优化制度，形成有进
有退、优胜劣汰的竞争机制。②建立商业银行业绩综合考评体系，形成良性
竞争、汰劣扶优的市场化监管机制。③扶优限劣，建立差别监管制度，鼓励
发展快、管理规范的机构加快创新。
二是建立并肩动金融创新支持体系，逐步构造银行业良性有效发展的生
长机制t①规范金融创新业务市场准入制度。对有意逃避金融监管、转移风
险和投机性强、潜在风险大的创新业务要严格限制，实行审批制度；对有利
于增加有效利润、有利于增强竞争实力、有利于改进服务的创新活动要积极
鼓励，实行报各制度。②加强引导，建立金融创新目标导向制度。发布《金
融创新指导意见》和《金融创新风险管理指南》等，对商业银行的金融创新
给予窗口指导，督促商业银行加强对创新业务的风险管理。③建立创新业务
绩效评价体系。通过分析各类创新业务的成本利润率、相关业务支持率、资
产风险度、内控管理等指标，形成考评机制，真正扶持那些有效益或有潜力
的创新业务。
第六节努力提高金融监管主体的素质和能力
一、加强监管主体队伍建设。提高监管的专业水平
金融监管是一项专业性、技术性很强的工作；特别是当我国加入WTO
后，外资银行实力雄厚，业务创新不断，加大了监管工作的难度。因此提高
监管人员素质至为重要。这一方面要求从提高监管人员的思想觉悟和业务水
平入手，以达到整个监管队伍素质的提高；另一方面也要求监管人员应重视
知识更新，不断学习和了解金融创新业务的有关知识，掌握科学的监管新手
段，促进监管队伍业务技能的提高。此外，加强监管工作的电子化、网络化
的建设也是提高整体监管水平的必要手段。
一是加强对现有监管人员的培训。采取到国外监管机构进修或到被监管
机构跟班操作等形式对现有监管人员进行现代国际金融知识和技能培训。通
过新知识、新思维、新能力的培育，造就一批适应2l世纪经济金融发展需要
的高素质复合型和创新性人才。
二是完善监管干部人事管理制度。一要坚持凭监管实绩看干部、用干部。
使干部的能力在良好的任用机制下得到激励和约束。二要对道德败坏、滥用
职权以及造成不良后果的监管人员进行严厉处罚。三要公开选拔监管干部。
从系统内选拔一批政治和综合业务素质强、能公正执法、廉洁敢管、责任心
强的智慧型、管理型、实干型干部充实监管部门，集中全系统的精英人才到
监管一线。从系统外选拔一批熟悉业务和法律，掌握国际金融、外语、外汇、
会计知识有一定工作经验的硕士、博士人才充实到银监会、保监会和证监会。
三是加强岗位交流和实际锻炼。选派监管人员与各被监管金融机构进行
交流，到上级和下级行挂职锻炼，三个监管机构的监管人员也要相互交流，
以拓宽丰富监管人员知识面，培养复合型监管人才。
二、注重补充主体与中介机构的作用
要加强金融同业公会建设，以此弥补法定监管主体的局限性。金融同业
公会在国外及我国香港特别行政区已取得了良好的社会效应，这是值得我们
借鉴的。辅助监管主体对法定监管主体的工作有很大帮助：一是可以借助同
业自律补救现有法定监管的不力。二是可利用同业公会促进法定监管主体改
进和完善监管工作。三是辅助主体对法定主体起社会监督作用，制约和防范
法定监管主体滥用权力的行为。
应充分发挥社会中介机构——会计、审计机构的监督作用，保证法定监
管主体的有效监管，同时也降低了法定主体的监管成本。例如，由于会计、
审计机构是专门负责审核工作的权威部门，且在法律上对其审核结论负责，
因此如果能充分发挥会计师事务所对金融机构年度报告的真实性审核程序的
作用，也就无须进行类似前两年中国人民银行对金融机构的数据真实性大检
查，这不仅节约大量的人力物力，更重要的是这些人力物力将可以投入到更
为有效的监管工作中去。
三、完善金融监管约束机制
为确保监管工作的公正、有效和权威，要参照发达市场经济国家经验，
铡定《金融监管工作条例》量化监管内窖、细化指标、规范操作规程，对监
管者实行再监管。
一是建立监管人员资格规定。包括：学历、职称。所从事的专业人工作
年限，具备条件的要通过监管人员资格考试，确定任期。
二是明确各级监管机构职责。明确上级监管机关与下级监管机关、各级
监管机关内部职能部门之间、领导与部门负责人、部门负责人与监管人员的
不同职责、权力、义务及监管标准，并制定监管工作量化考核办法。
三是建立监管者再监管体系。由上一级监管机构的内审和监察部门对下
级监管部门履行职责的情况进行定期检查监督；本级机关人事部门和内审部
门建立监管责任人的业绩档案，每年进行评定，作为对监管人员考核考察的
主要依据，并将其与工资和职务晋升联系起来。
四是实行监管责任追究制度。对监管人员的违规和失职行为实行终身责
任追究，各级行领导和监管人员调离工作岗位时，必须进行离任审计。追究
内容可包括：监管人员的监管责任感是否强烈：监管程序是否依法合规；处
罚是否坚持原则，依法办事；监管纪律是否廉洁等。
第七节妥善处理与金融监管相关的各种关系
一、处理好监管与地方经济发展的关系。要处理好各级监管机关与她方
政府间的关系，在确保监管职能独立性、权威性的同时，积极为地方经济发
展出谋划策，争取地方党政领导对监管工作的配合与支持。
二、处理好监管与被监管机构的关系。既要对金融机构的违规违法行为
严惩不怠，又要运用金融监管的灵活性，具体问题具体分析，确保金融业稳
健、持续发展。处理好监管与服务的关系，寓监管予服务之中，通过服务来
体现监管，在监管中加强服务。达到既要管住金融机构，又不损害其正当经
营的监管目的。
三、处理好监管与业务品种创新的关系。在现实条件下，对我国金融机
构来说，创新显得特别重要，作为监管部门应鼓励金融机构开展业务创新，
支持金融机构发展新型业务，同时，又要防止发生新的金融风险。
四、协调好各有关监管部门之间的关系。要处理好与地税、国税、审计、
财政、司法和国务院派驻的监事会等其他非专业监管机构的关系。作为专职
监管部门要加强与他们的协作和联系；要处理好与中资金融机构东道国、外
资金融机构母国监管机构关系，加强和国际金融监管机构的交流与合作，强
化对海外机构和外资金融机构的监管。
五、处理好监管与金融稳定发展的关系。在要防范和化解金融风险的同
时，促进金融机构在发展中保平安、化风险。
六、处理好放松管制与强化监管的关系。强化监管和放松管制是加入WTO
后我国金融监管面临的两大课题，一方面《服务贸易总协定》、《金融服务贸
易协议》要求我国在利率、汇率和现金等方面放松管制，另一方面我国金融
业风险较大、问题颇多，为缩小与国外金融监管水平的差距，必须强化金融
监管。强化监管是以放松管制为基础的，强化监管并不是把放松的管制又管
起来或管得更严，而是强化那些不应放松和本应管好而尚未管好的内容。
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后记
就在本文完成之际，我国金融监管体制中的又一次重大变革——银行业
监管委员会的组建工作仍在进行之中。作为仍然肩负着重要监管职责的中国
人民银行的一名职员，我在深深地感受着我国金融业、我国的金融监管体制
在由计划经济向市场经济转轨过程中的巨大变迁。尽管我国的金融业发展和
金融监管水平与发达国家相比还有差距，但我们面临的维护金融安全和效率
的责任和压力与发达国家相比有过之而无不及。在工作压力和知识需求压力
下，学习是每个监管人员履行职责和提高个人素质的必须。
让我觉得自豪的是，在三年的硕士研究生学习生涯中，我边工作边学习，
以学习促进工作，以工作带动学习。没有浪费三年的大好光阴，没有辜负武
汉大学商学院各位老师的辛勤教导。正是由于研究生学习促进个人素质的提
高，使我在工作上取得了突出的成绩，连年被评为先进并被破格提升。也正
是由于能够将工作中的实践知识融入到学习之中，使我在学习上能够快速领
悟、融会贯通，各门功课均取得较为优异的成绩。特别是针对实践中发现的
问题，莫不利用所学知识悉心探讨、深入研究，三年来完成各种论文和课题
近百篇，虽然加班熬夜，辛苦异常，但随着二十余篇在各类报刊杂志发表，
则勇气和信心倍增。在此，我要感谢武汉大学商学院的黄宪老师、叶永刚老
师、刘思跃老师、胡炳志老师、高小红老师等多位老师，是他们将我领入了
金融理论知识的殿堂，并教授了我全新的学习方法和治学态度。我还要感谢
人民银行武汉分行阙方平处长，其教会了我如何做学问，如何将学习与工作
实践紧密结合，其学习经历已对我产生了潜移默化的效果。
潘敏老师是我的导师，本文是在我原来完成的人行武汉分行营管部的一
个研究课题的基础上起步的，潘敏老师从论文的开题、框架、写作直至最后
成文都给予了悉心的指导，其渊博的知识和严谨的治学态度让我十分敬佩，
其对我学习上的指导和帮助我将永远感激。
但是，由于个人知识仍然比较浅薄，加之工作任务一直比较繁重，所以
在较短时间内虽然仓促完成了本篇论文，但自我感觉并不满意，本文还存在
诸多缺憾。应该说，金融监管有效性是一个实用性较强，但也十分深奥的论
题。做好这个论题对我国金融监管体制改革，对我国金融业的发展均具有十
分重要的意义。我将在今后的学习和工作中继续加强在此方面的研究，特别
是希望在硕士研究生毕业以后，还能有机会进入某位博士导师的门下，对此
继续开展更为深入、细致而全面的研究。
夏洪涛
2003年5月