西北大学
硕士学位论文
我国住房金融制度变迁研究
姓名：李文
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：杨建飞
20090605
内容提要
住房金融的发展是一国经济、金融、国民生活质量等综合指标的具体体现，它是一
个国家经济体制成熟程度的重要标志之一，也是推动国民经济健康发展的动力。具体说
来，住房金融的发展可能产生双重的积极影响，即可同时扩大住房供给能力和刺激对住
房的有效需求。从住房的供给看，住房金融通过为住房生产提供资金及金融服务，可以
有效地解决住房生产资金需求量大、生产周期长的矛盾，从而扩大住房生产者的供给能
力。从住房需求看，住房金融可解决购房者即时支付能力不足的问题，把购房者即时购
房负担分摊到若干年内，从而实现提前消费。
住房金融在房地产业的发展中起着极为重要的作用，它既为房地产业的发展提供强
大的可持续的资金支持，从而有助于推动房地产业成为国民经济的先导产业，加速和带
动国民经济快速良性发展，同时也为政府调控房地产业的发展提供了有效的空间和手
段。
发展住房金融是我国住房制度改革的重要内容。要使住宅业成为我国新的经济增长
点，其中的一个重要方面就是要推进我国的住房制度改革，而完善和发展住房金融是重
要的组成部分之一，没有住房金融的同步改革与发展，住房制度改革将不可能深化。
我国的住房金融是随着城镇住房制度改革产生和发展起来的。随着住房制度改革的
深化，进一步发展我国住房金融就显得越来越迫切。住房金融在国外已发展了几百年，
至今己形成了一套比较完整的住房金融体系，并极大的推动了本国的经济发展。而在国
内，住房金融是在我国住房制度改革后近二十年才开始发展的，特别是1998年停止实
物分房而转向货币化分房之后，我国的住房金融才进入了快速发展时期，对促进我国的
房产市场和国民经济的发展和稳定也发挥着越来越重要的作用，但与此同时，我国住房
金融也面临诸多阻碍因素，其中在制度建设方面存在的许多不足，成为阻碍住房金融在
我国进一步发展的重要因素。本文旨在分析我国住房金融在制度结构和制度环境方面存
在的问题，然后提出在约束条件下我国住房金融制度的发展路径，并对发展和完善住房
金融制度提出可行性政策建议。
论文共分为五章：第一章导言，阐述了本文写作背景和意义；论文的主要内容和结
构安排；论文的研究方法、创新点和不足。第二章是住房金融制度的一般理论。本章首
先介绍了制度经济学和住房金融方面的一些理论，然后提出了住房金融制度结构的一般
框架。第三章是我国住房金融制度变迁的阶段分析。主要是对我国住房金融制度结构的
动态变化过程作详细地剖析，并总结出了每个变迁阶段的特点。第四章是我国住房金融
制度变迁的方式和特点。主要是从整体上对我国住房金融制度变迁过程中所体现出来的
特点进行理论描述。第五章是我国住房金融制度改革的对策。本章结合中国的特殊国情，
提出了我国住房金融制度的发展路径，并对发展和完善住房金融制度提出了可行的思路
和方法。
关键词：住房金融制度，住房储蓄银行，住房抵押贷款，住房公积金
Ⅱ
ABSTRACT
The housing finance development is specifically manifests of one country’s composlte
indicators including economy、finance and national quality of life and SO on．It IS one of
important symbols of one country’s economic system mature，also is the power impelling the
healthv development of the national economy．Specifically mentions，the housing finance
development possibly hashes dual positive influences，then expands the housing supplles
abilitv and stimulates to the housing effective demand simultaneously．Looked from the
housing supplies，through provides the fund and the financial service for the housing
production，the housing finance may effectively solve contradiction that the housing
production fund demand and cycle，thus expands the housing producer's supplies ability·
L001(ing f．rom the housing demand，the housing finance may solve the problem which the
home．buyer immediate payment ability is insufficient，shares within a certain number of years
the home-buyer immediate burden，thus realizes expends ahead of time．
The heusing finance is playing the extremely vital role in the real estate industry
development，it already provides the sustainable fund support for the real estate industry
development，thus is helpful to impel real estate industry to become the national economy tne
forerunner industry，accelerates and leads the national economy fast benign development，
simultaneously also regulated the real estate industry development to provide the嘣碱1Ve
space and methods for the government．
Developing the housing finance is the important content of our country’s housing system
ref．om．Causing the housing industry to become our country new economic growth spot，a
important aspect is must advance our country’S the housing system reform，but improves锄d
develops housing finance is one of important constituents，if housing finance will not be
carried on the synchronized reform and development，the housing system reform 1s
impossible to be deepen．
Our country·S housing finance produces and develops along with the cities housing
system reform．With the deepness of housing system reform，developing housing finance 1s
becoming imperative in our country．Housing finance has a history of several hundred ye盯s
in foreign coumfies，and these countries have set up a good housing finance system·In the
same time，it impelled enormously the economy in these countries．But it began to develop
within t、Ⅳo decades in ouT country after the reforming of housing system．Especial after 1998，
we stopped dispensing the housing in object and tuned to dispense the house in the cu盯encY·
Housing finance in our country entered into a fast growth period，which is also playing an
III
increasingly important role in improving the development and stability of housing market
and the national economy．Meanwhile，our country’S housing finance is also facing numerous
obstacles，in which many of the deficiencies in the existing institutions has become an
important factor hindering the further development of housing finance．This paper aims at
analyzing problems that exist in the institutional structure and environment of our country。S
housing finance，and then put development path of our country。S housing finance system and
feasible policy recommendations to develop and perfect housing finance system．
The paper is divided into five chapters：the first chapter is introduction part that expatiate
the background，research methods，the innovative ideas and the confine ofthe paper．Chapter
II is the general theory of housing finance institution．This chapter introduces firstly some
theories of Institutional Economics and housing finance，and then put the general framework
of housing finance institutions’structure．Chapter III is the analysis of stages of institutional
change in our country’S housing finance，which mainly makes detailed analysis on dynamic
change of housing finance institutions’structure and sum up the characteristics ofeach change
stage．Chapter 1V is the way and features of institutional change in our country’S housing
finance,which mainly makes theoretical description on features reflected in the institutional
change of housing finance on the whole．Chapter V is the reform measures for our country’S
housing finance institution．This chapter,in light of Chinese special conditions，put forward
developmental path of housing finance institution and feasible ideas and methods to develop
and improve housing finance institution．
KEY WORDS：Housing finance institution，Housing Savings Bank，
Housing mortgage loan，Housing accumulation fund
IV
西北大学学位论文知识产权声明书
本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。
学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。
本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的
全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫
描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研
究所等机构将本学位论文收录到《中国学位论文全文数据库》或其它
相关数据库。
保密论文待解密后适
学位论文作者签名：
矽哆革参只s日
指导教师签名：誓蛭
诊。降c月J日
西北大学学位论文独创性声明
本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研
究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和
致谢的地方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成
果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使
用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己
在论文中作了明确的说明并表示谢意。
学位论文作者签名：
力叼罗年加y日
，
西北大学硕士学位论文
第一章引言
1．1研究的背景及意义
发展住房金融是我国住房制度改革的重要内容。要使住宅业成为我国新的经济增长
点，其中的一个重要方面就是要推进我国的住房制度改革，而完善和发展住房金融是重
要的组成部分之一，没有住房金融的同步改革与发展，住房制度改革将不可能深化。
我国住房金融是在伴随着住房制度改革的过程中发展起来的，尤其是从1998年7
月全国停止住房实物分配转向货币化分房之后，我国住房金融更是进入快速发展时期。
据国外的经验，人均GDP在1000美元以上3000美元以下或人均住宅建筑面积在30平
方米以下是属于较快速度发展住房建设时期。我国当前人均GDP己接近1000美元，人
均住宅建筑面积还只有19平方米。因此在今后无论是从住房产业作为国民经济新的增
长点或者是国民经济的支柱产业来看，还是从提高我国居民居住消费水平来看，住房金
融都将是我国当前理论研究的重点。
住房金融的发展是一国经济、金融、国民生活质量等综合指标的具体体现，它是一
个国家经济体制成熟程度的重要标志之一，也是推动国民经济健康发展的动力。具体说
来，住房金融的发展可能产生双重的积极影响，即可同时扩大住房供给能力和刺激对住
房的有效需求。从住房的供给看，住房金融通过为住房生产提供资金及金融服务，可以
有效地解决住房生产资金需求量大、生产周期长的矛盾，从而扩大住房生产者的供给能
力。从住房需求看，住房金融可解决购房者即时支付能力不足的问题，把购房者即时购
房负担分摊到若干年内，从而实现提前消费。
总之，住房金融在房地产业的发展中起着极为重要的作用，它既为房地产业的发展
提供强大的可持续的资金支持，从而有助于推动房地产业成为国民经济的先导产业，加
速和带动国民经济快速良性发展，同时也为政府调控房地产业的发展提供了有效的空间
和手段。
1．2住房金融的国内外研究现状
国外对住房金融的研究比较多，特别是20世纪60"70年代以后，由于住房自有作
为政府的常见目标以及抵押贷款及其二级市场的发展，使住房金融的重要性显著增加，
因此吸引了政策制定者和学者们的注意，美国和英国的学者对住房金融的研究比较多。
其中很多研究是基于实务的介绍、分析和评论。理论上比较有价值的研究是：(1)对住
房金融、金融发展和总体经济关系的研究，比较有代表性的是大卫·迈尔斯(David
第一章引言
Miles)的《住房、金融自由化和宏观经济》(Housing，Financial Markets and The Wider
Economy)；(2)对住房金融创新的研究，比如世界住房协会的《住房金融创新实践》
(Innovative Housing Finance Practices)；(3)对住房金融体系和制度的研究，代表性著
作是马克·博立特的《住房金融》@(National Housing Finance System)。他的研究有系
统的特点，在方法上不同于一般的学者，侧重于从系统、制度形成和变迁的角度来看待
住房金融，他没有明确指出采用制度经济学的研究方法，但这种方法已经显露在其著作
中，虽然不够彻底。(4)特别的对发展中国家住房金融的研究，代表性的是勃特兰·雷
纳德(Bertrand Renaud)的《发展中国家的住房和金融机构概览》(Housing and Financial
Institutions in Developing Countries)；另外，世界银行和国际金融公司尝试从交易成本的
角度分析了发展中国家的住房金融，比如罗伯特·巴克利(RobertM．Buckley)的“Housing
Finance in Developing Countries．A Transaction Cost Approach'～，该书是用制度经济学方
法研究住房金融的一篇典范文献，说明了制度经济学方法用于住房金融研究的适用性；
(5)对特定对象的住房金融的研究，比如对老年人、少数民族和艾滋病患者，这些研
究是住房金融研究的最新发展，主要是发达国家在研究，比如格林·穆勒(Glenn R．
Muller)的《老年人住房》(Seniors Housing)。
国内对住房金融的研究历时很短，基本上是从20世纪80年代末90年代初开始的。
最初的研究表现为对国外住房金融模式、做法、政策的介绍、评价和借鉴，比如对新加
坡公积金制度的介绍和引荐，那时的研究紧紧围绕住房改革的需要，主要的研究者是政
府住房部门和金融部门，学者参与很少。90年代中期以后，随着我国公积金制度的实践
和住房抵押贷款的发展，我国的研究开始体现更多的本国色彩，开始关注本国住房金融
政策的评价和改进问题，主要的结论是要加快住房金融的发展，推进各类住房金融机构
的建设和发展，加速立法如住房产权、抵押制度等。90年代末期开始，住房金融业务成
为各家商业银行的优先业务并在部分银行资产占比显著上升(比如建设银行、工商银
行)，这时对抵押贷款流动性的关注开始提出来了，同时由于资本市场的规模扩大，住
房抵押贷款证券化成为热门的话题。关于证券化的研究，比较有影响的是建设银行的研
究报告、张超英等编著的《资产证券化——原理、实务、实例》、王开国著的《房地产
金融》和姚长辉的《中国住房抵押贷款证券创新研究》。同时，这时的研究比较关注竞
争性住房金融体系的塑造问题，包括对政策性住房金融——公积金制度的反思。另外从
。马克·博立特著，朱田顺编译．‘住房金融》[M】．改革出版社，1990
。Robert M Buckley，Housing Finance m Developing Countries-A Transaction Cost Approach[A]，World Bank,working
paper,1989
2
西北大学硕士学位论文
这一时期开始，相对比较有系统性的著作开始出现，比如汪利娜的《美国住房金融体制
研究》(1999年)、常永胜的《中国房地产金融研究》(2001年)和郁文达的《住房金
融：国际比较与中国的选择》(2001年)。最新的研究比如蔡德容、潘军的《住房金融
创新研究》(2002年)则比较关注新环境下的住房金融创新，结合金融管制放松(比如
利率市场化、混业经营)，研究新工具的运用以及更加开放、竞争、有效的住房金融体
系的建立和完善，对住房金融中介服务和机构包括担保、保险等的研究是其特色。
总之，从国内外对住房金融的研究来看，系统地从制度角度着手的研究还很不够。
对于作为发展中国家的中国，当前的住房金融对制度反思和选择可能比对工具的引入更
迫切，如果制度构建出现问题，那将为以后的住房金融效率和制度变迁带来巨大影响。
本文试图以新制度经济学为主要研究方法，着重分析住房金融制度的形成和制度变迁，
并特别关注住房金融在制度变迁过程中各种制度安排的特点、效率以及他们相互耦合的
程度，在此基础上，反思我国住房金融不到20年的发展历程，提出构建我国住房金融
制度的设想。
1．3研究方法与创新之处
本文最主要的创新之处在于系统的制度经济学方法的引入，用一以贯之的制度分
析方法解读各种住房金融制度安排的变迁历程以及它们的耦合程度对整个住房金融制
度结构的效率的影响，从新的角度系统考察了二十多年来住房金融制度的演变过程，体
现了制度选择重于具体操作的思路。另外，对我国住房金融制度变迁中所体现的特点进
行理论描述也是本文的一个创新。
住房金融制度变迁是个复杂的系统工程。囿于篇幅，本文不求面面俱到，而仅仅就
自认为最主要的方面进行探讨。银行、企业、个人等微观经济主体在制度变迁中的作用、
制度变革背后各个利益集团之间的博弈与角逐等问题都未纳入本文的研究范围。
从国内外住房金融的研究来看，很多经济学和金融学的方法被应用于住房金融的研究，
比如供给一需求理论、公平效率理论、金融结构分析方法等。但另一方面，对住房金融
的研究缺少系统的方法，国内的研究尤其如此。因此，本文将主要采用制度经济学的制
度分析方法，将住房金融制度看作为一个“域"，采用比较制度分析方法和制度变迁理
论，从我国住房金融制度变迁的阶段分析入手，通过对住房金融制度结构的剖析和住房
金融制度变迁过程中特点的总结，试图从中国住房制度改革和住房金融活动的实践出
发，选择出我国住房金融制度的发展路径，提出相应的可操作性政策建议。这是本文的
理论线索和研究范式。此外，本文还将在此基础上，运用下列研究方法：
3
第一章引言
(1)历史的方法与归纳法相结合。在住房金融制度产生的背景中，论文介绍了80
年代初期以前的经济、金融体制概况，并归纳了住房金融制度变迁过程中所体现的几个
特点。
(2)规范分析和实证分析相结合的方法。本文将在一般规范分析的基础上，大量
运用实际的数据资料用于说明规范分析的过程和结果，以助于形成真实的理论判断。
4
西北大学硕士学位论文
第二章住房金融制度的一般理论
2．1新制度经济学的一般理论
2．1．1制度的含义
最早在经济学中引入“制度"概念的，是美国旧制度主义学派。美国旧制度学派先
驱之一凡勃伦认为，“制度，实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一
般思想习惯，而生活方式所由构成的是，在某一时期或社会发展的某一阶段通行的制度
的总和。因此，从心理学方面可以概括地把它说成是一种流行的精神状态或流行的生活
理论。说到底，可以归纳为性格上的一种流行类型。至于经济制度，就是在社会的生活
过程中接触到它处的物质环境时如何继续前进的习惯方式"。①新制度经济学家吸取了旧
制度学派的有益成果，也提出了自己对“制度”的定义，其中数诺思和舒尔茨影响最大。
诺思认为，“制度是一种社会博弈规则，是人们所创造的用以限制人们相互交往的行为
的框架"。@舒尔茨将制度定义为管束人们行为的一系列规则，这些规则涉及社会、政治
及经济行为。@因此，新制度经济学所研究的制度，就是与人的活动相关的规则，它既
包括直接的市场制度，也包括与市场制度相关的法律制度和政治制度。我国学者林毅夫
将制度定义为“一系列人为设定的行为规则，这种规则能约束、规范人们的相互行为，
帮助他们形成对别人行动的预期。’’④上述各种见解都是是关于制度范畴的归纳性描述，
所给的定义都离不开规则这个核心概念，所以说制度的核心在于它是用以限定人类行为
的规则，是约束行为主体利益行为的一系列规则。
2．1．2制度变迁
制度变迁是制度的替代、转换与交易过程。作为一种“公共物品”，制度同其他物
品一样，其替代、转换与交易活动也都存在着种种技术的和社会的约束条件。制度变迁
可以被理解为一种效益更高的制度对另一种低效益制度的替代过程。在这个过程中，效
益相对高的制度因具有较高的预期收益和相对低的创新成本而得以实施。
对于制度变迁有不同的分类方法，其中比较著名的是林毅夫提出的诱致性制度变迁
和强制性制度变迁。
(1)诱致性制度变迁
诱致性制度变迁指的是“现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，
国【美)凡勃伦．有闲阶级论【M]．北京：商务印书馆，1983：138
。(美】诺思．制度、制度变迁与经济绩效[M]．上海：三联书店，1994：3
o(美)舒尔茨．制度与人的经济价值的不断提高[A]．上海：三联书店、上海人民出版社，1994-253
。林毅夫．再论制度、技术与中国农业发展【M]．北京：北京大学出版社，2000：126—138
5
第二章住房金融制度的一般理论
它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行’’。①诱致性制度变迁的特
点可以概括为：①盈利性。即只有当制度变迁的预期受益大于预期成本时，有关群体才
会推进制度变迁。②自发性。诱致性制度变迁是有关群体(初级行动团体)对制度不均衡
的一种自发性反应，自发性反应的诱因就是潜在利润的存在。③渐进性。诱致性制度变
迁是一种自下而上，从局部到整体的制度变迁过程，制度的转换、替代、扩散都需要时
间。从外在利润的发现到外在利润的内在化，其间要经过许多复杂的环节。如在行动团
体内就某一制度方案达成一致同意就是一个旷日持久的过程。
(2)强制性制度变迁
强制性制度变迁是指由政府命令和法律引入和实现的制度变迁。②强制性制度变迁
的主体是国家及其政府。与诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获
利机会引起不同的是，强制性制度变迁可以纯粹因不同选民集团之间对现有收入进行再
分配或重新分配经济优势而发生。
2．1．3制度创新
制度创新是指制度的革新、改革等，是用新的更有效率的制度来替代原有制度以取
得更大的制度净收益，也就是指通过提供更有效率的行为规则而对经济发展作出贡献。
一般而言，通过制度创新，能够使制度创新者获得追加的或额外的利益，从而对现存制
度进行变革。
制度创新的终极动力在于追求个人最大化利益，即一项制度安排是在预期的净收益
超过预期成本时就会被创新。从交易费用的角度讲，一种制度如果比其他制度需要更少
的交易费用，这种制度安排就比其他可供选择的制度安排更有效率，这种制度也就更有
吸引力。
综合制度变迁和制度创新的内涵，可以看出，制度创新可能会导致制度变迁，但制
度创新并不必然导致制度变迁，但由于制度变迁和制度创新都含有制度变化之意，因而
人们在使用时常将二者等同起来。
2。2住房金融与房地产金融
现实中常出现将住房金融与房地产金融混用的现象，其实二者是有严格区别的。我
国学者曾国安将住房金融的概念分为广义和狭义。广义的住房金融是指与所有的住房建
设、流通、消费、修缮等经济活动有关的货币信用、货币流通、保险以及货币结算等各
∞林毅夫．关于制度变迁的经济学理论[A】．上海：三联书店、上海人民出版社，1994．384
。林毅夫．关于制度变迁的经济学理论[A】．上海：三联书店、上海人民出版社，1994-396
6
西北大学硕士学位论文
项资金融通活动。狭义的住房金融的融资对象只包括居民和消费性的非盈利住房机构，
而不包括其他经济主体。狭义的住房金融主要是指与居民的住房购置有关的货币信用、
货币流通、保险以及货币结算等资金融通活动。他认为居民购买住房是典型的住房消费
信贷，其发展水平是判断一个国家住房金融发展水平的重要标志。
而房地产金融是房产金融和地产金融合称。地产金融是围绕土地所有权或使用权的
交易而开展的资金融通活动。房产金融是指作为商品的房屋或建筑物在生产、流通和消
费过程中的资金融通活动的总括。房产金融与住房金融有重合之处，住房金融是房产金
融的一部分或者说主要部分，但房产金融和住房金融在二个方面可以得到区分：(1)房
产既包括住房，也包括住房以外的建筑物比如办公楼、商铺以及土业厂房等；(2)房产
金融既包括了房产消费的融资活动，也包括了房产生产(建设)、流通等过程中的融资活
动。因此，广义上的住房金融和房产金融基本一致，是房地产金融的一部分；而狭义的
住房金融则只是房产金融的一部分，但因其社会生活的重要性而格外显著。
本文研究住房金融是在狭义的范畴，即围绕住房消费而产生的货币信用行为及其机
制。原因在于：住房生产(建设)的融资活动和其他房地产生产(建设)的融资活动没有明
显差别，除了很少量的政府支持性住房建设行为的融资活动，比如中国的经济适用房的
建设。住房生产的融资活动的主体是企业，虽然金融机构对这类融资活动的审批有一套
异于一般工商信贷的程序，但基本上可以归于工商信贷的范畴。然而，住房消费的融资
活动由于其主体是个人(居民)并且有着和一般融资活动不同的特征，因此成为各国政府
关注的公共政策之一。因此，将住房金融限定在狭义的范畴进行研究可以获得很强的针
对性，以区别于一般的房产金融的研究。当然，为了研究的完整性，在论述某些主题的
时候，有时也将在广义的意义上谈论住房金融。
2．3住房金融制度的基本框架和类型
2．3．1住房金融制度的基本框架
概括来看，一个比较完善的住房金融制度都包括以下几个方面基本内容：一是系统
健全的住房金融机构；二是丰富多彩的住房金融工具；三是方便高效的住房金融市场；
四是行之有效的政府干预与参与；五是多种多样住房金融经营方式。
(1)住房金融机构。大致来说，关于住房金融机构的安排有三种模式。有些国家
只允许有专业住房金融机构经营住房金融业务。专业机构的好处是能够吸收一切可用于
住房的资金，专门用于住房贷款，特别是能够发挥住户在资金方面的互助性。有些国家
则由专业住房金融机构和一般商业银行共同经营住房金融业务。还有些国家不设专门的
7
第二章住房金融制度的一般理论
住房金融机构，而由一般商业银行和其他金融机构兼营住房金融业务。从发展趋势来看，
由于金融市场日趋一体化，由于金融业竞争日趋激烈，非专业化模式将为大多数国家采
用。
(2)住房金融工具。由于住房金融涉及的资金量大，占用资金时间长，牵涉的经
济活动主体多，住房金融工具也是多样化的。除了一般金融业所采用的金融工具外，在
住房金融领域，常用的金融工具主要是以房地产为抵押的各种类型的抵押、抵押贷款证
券和契约等。近年来，随着金融日益向工程化的方向发展，各种类型的抵押贷款证券更
是层出不穷。可以说，如果对应行业来观察，与住房金融有关的金融工具最为复杂和多
样化。
(3)住房金融市场。住房金融制度首要解决的问题是资金的取得和运用，就是说，
必须创造～种有效的机制，能够从储蓄者手中吸引资金，并将这些资金转借给那些需要
资金购买住房的人。这种资金融通的转换需要一个发达的金融市场。和其他金融市场一
样，住房金融市场也有资金供给和资金需求两个基本要素。住房资金的最终供应者，是
那些拥有过剩资金的居民、企业和其他经济主体。
(4)政府的参与与干预。住房问题关系到千家万户，与政治稳定和社会安定息息
相关，因此，几乎所有国家的政府都直接或间接参与了住房金融活动。政府参与的形式
多种多样。最重要的形式是创造有利于住房市场发展的政策和法律环境，在世界各国，
政府都颁发了许多了政策和法规，包括机构设立、税收优惠、利率优惠、房租和购房补
贴标准、房地产所有权等，为住房金融的发展提供有利的政策环境。在很多国家，政府
还可能把住房作为一种社会福利事业，因而直接参与住房的投资和贷款活动，或者通过
提供补贴的方式来间接参与市场活动。在有些国家，政府则通过规定强制性住房储蓄来
支持住房业和住房金融业的发展。
(5)住房金融经营方式。住房金融的经营方式也多种多样。大体上看，可分为直
接融资方式、间接融资方式、信托经营方式、保险和综合经营方式等。
总的来说，一个完整的住房金融制度结构图可用图1来表示。
8
西北大学硕士学位论文
住房金
融制度
结构
墓郦警住房金
融市场
政府的
参与与
干预
住房金
融经营
方式
住茎房蓊金|ll嚯住房蒜金1I lf住黧房萎金l1l『融担露傈】|l券f操瓣作1|lf押需市荔场1|lf押誉证券1l降l爨季方式零l l咿资方裟式|怦|营方装式1l陲l综合篓经
融搬梅|I融机构I|融机构I I机构l|机构。Il Il市场|| ：：|| || I I营方式
图l住房金融制度结构
2．3．2住房金融制度的类型
(1)根据资金来源是否具有封闭性可分为封闭性住房金融制度和开放性住房金融制
度。封闭性制度安排是指资金的来源来自特定的群体或机构，资金的运用一般也是针对
特定的人群。开放性的住房金融制度则不同，其资金来源于广泛的机构或个人，没有特
定的限制，其资金运用一般也是而向全体购房者。
(2)根据住房金融的筹资方式可分为资本市场型、合同储蓄型和强制储蓄型住房金
融制度。资本市场型住房金融制度是指通过资本市场筹集和运用住房金融资金的一种住
房金融模式。主要代表国家是美国的住房抵押贷款制度。合同储蓄型住房金融制度是指
借贷双方通过契约筹措住房金融资金的一种住房金融模式。主要代表国家是德国的互助
储蓄制度。强制储蓄型住房金融制度是指政府用强制性的手段筹集住房建设和消费所需
资金的一种住房金融模式。主要代表国家是新加坡的住房公积金制度。
2．4住房金融制度的特点
(1)住房金融机构的政策性、经营性和互助性并存
从发达国家发展住房金融的经验看，一个完整的住房金融体系包括政策性住房金
融、商业性住房金融和互助性住房金融。通过设立三种类型的机构，整个住房金融体系
既体现经营性、讲究经济效益，又体现出政策性和互助性、追求较高的社会效应，从而
体现出政策性、经营性、互助性三者并存的特色。
(2)住房金融运行的专业化与多样化并存
住房金融的专业化是在发展中逐步形成的，与各国的住房政策、住房制度相适应。
9
第二章住房金融制度的一般理论
住房金融机构在发展中业务质量逐步提高，经验日益丰富，自身的经营管理逐渐
成熟，于是出现了业务的专业化。同时，专业住房金融机构经过一定时期发展，积累了
巨额资本，于是向金融市场的其他领域进行渗透；非专业住房金融机构尤其是商业银行，
多样化经营是其重要的原则，必然选择住房金融这一优质业务。
(3)住房金融业务的安全性与风险性并存
住房作为一种特殊商品，由于其自身的保值增值性，使住房金融相对于其他产业金
融安全性更高。由于住房与土地不可分割，而土地作为不可再生资源将随需求的扩大价
格处于上涨趋势，只要社会经济相对稳定，住房价值会自然增值。另一方面，由于住房
开发周期长，占用资金量大，使住房金融资金运作的灵活性以及规避风险的能力要低于
其他形式的产业金融。
10
西北大学硕士学位论文
第三章我国住房金融制度变迁的阶段分析
我国住房金融的形成，源于住房制度改革，并随着住房制度改革和金融体制改革的
不断深入逐渐发展和完善起来的。如今，整个住房金融领域无论是体制、结构、金融发
展规模的质和量、制度演进等各个方面都己发生了巨大的变化。在整个变化过程中，住
房金融制度变迁对住房金融发展的作用得到了充分的体现，制度以其特有的不可替代性
特点，证明了它在住房金融体制中的特殊地位和作用。我国住房金融制度的变迁大致经
历了以下几个阶段。
3．1我国住房金融制度产生的背景(建国初期至80年代初)
3．1．1住房制度改革与住房金融制度需求
在计划经济时代，农村农民住房都是自己解决，城镇居民住房由国家和单位负责。
计划经济体制把住房拒绝在商品经济和市场之外，住房不计入成本，不进入市场流通，
只作为一项福利，将住房分配给职工。职工分得的住房只有使用权，没有所有权界定，
也无法进入市场交易，所以，住房建设只有投入，没有回报，导致中国住房建设资金恶
性循环，使城镇居民住房矛盾日益突出，严重制约了国民经济的发展。这就迫切要求改
革这种僵化的住房制度。
1980年，邓小平同志明确指出要走住房商品化的道路，奠定了我国住房制度改革的
理论基础，明确了我国住房制度改革的指导思想。1980年6月中共中央国务院批转的《全
国基本建设工作会议汇报提纲》中，正式宣布将实行住房商品化的政策。1980年底，全
国各省、市、自治区相继选点进行售房试点。到1981年，售房试点扩展到全国60多个
城市及部分县镇，出售的住房由开始的单一新房扩大到旧有的住房。1982年，国家批准
郑州、沙市、常州、四平等城市为试点，试行新建住房补贴出售。个人购房只需支付1／3
的房价款，地方政府及职工所在单位各补贴1／3，即所谓的“三三制”。
但这个时期，我们还要面临这样一个现实，住房资金的有效需求和有效供给同时不
足，造成住房资金梗阻，不能实现良性循环。一方面，居民受传统思想的影响，即买房
不如租房、租房不如分房，故他们不愿意买房，等着国家的福利分房。即使城镇居民的
收入有一定幅度的增长，但住房方面的支出在他们的总消费支出中的比重却不断下降，
特别是个人消费支出中本应用于住房消费的部分，由于福利分房思想而造成的短期节
余，转向购买其他耐用消费品，而没有用于住房方面的长期的定向储蓄，从而造成其他
市场资金充裕而住房市场有效需求不足、住房卖不出去的现象。另一方面，作为住房投
第三章我国住房金融制度变迁的阶段分析
资主体的国家和企业，收取的低租金和低房价款连住房最基本的维修、管理都不敷支用，
当然谈不上回收高昂的住房投资成本。为了满足城乡居民的住房消费，尽管国家和企业
已竭尽全力，但仍然存在住房资金严重短缺的情况，以至造成住房资金的有效供给不足。
这就造成了我国这时期的住房制度改革政策效率极低。
要使住房制度改革卓有成效，必须有其他的制度安排服务于住房制度改革。在这样
的背景下，寻求新的融资方式和融资渠道以解决住房资金总量不足的矛盾势在必行。
3．1．2中国金融制度改革和住房金融制度供给
从建国初期至70年代末，我国实行的是“大一统"的经济体制，这种高度集权的、
以指令性计划为主的经济管理体制，要求金融体制也必须高度集中统一，以适应当时体
制需要和主要任务的要求。因此，这种高度集中的“大一统"金融制度具有以下特征：
(1)垄断的银行体系。即全国只有～家银行一中国人民银行，其分支机构按行政区划分，
从中央到基层，构成了一个统一的整体。(2)全国的信贷资金活动全部集中于人民银行。
人民银行成为全国的信贷中心、现金收支和结算中心。资金统存统贷，财务统收统支，
规章制度统一制定和执行。(3)单一的信用形式。建国之初，我国金融领域中曾经是多
种信用形式并存，但自50年代末开始，国家信用和商业信用受到严格限制，银行信用
成为国内唯一的信用。(4)狭窄的信贷资金运用范围。即银行信贷资金只能用于企业流
动资金领域，把银行信贷资金长期排斥在固定资产投资和非直接生产领域资金需要的范
围之外。在这种高度集中的计划金融制度下，金融根本不能发挥作用，银行只起着国家
对住房建设资金的监管拨付和少量房租收缴的出纳作用，根本没融资投资的功能，并把
住房严格地排斥在金融领域之外。
从70年代末开始，我国的金融制度进入了现代市场化改革时期。从1979年到80
年代初期，我国金融制度改革的主要任务是调整我国的金融体系结构，实行金融机构多
元化，打破计划金融制度下的“大一统"组织结构，建立二级银行制度的框架。主要特
征是：(1)金融机构从一元化转向多元化，分设了中国农业银行、中国银行、中国建设
银行、中国工商银行四家国有专门银行，他们是以产业分工为主要特征的专业银行机构。
(2)从一级银行体制转向二级银行体制，在制度安排上实行了信贷与发行分开，中国人
民银行变为中央银行，不再直接经营商业银行业务，单独行使信贷管理和货币发行权，
从制度上改变了不受资金来源约束的信贷扩张机制，转向存款决定贷款的运行机制。我
国金融制度的改革，尤其是中国建设银行的建立，扩大了金融制度的选择集合，为住房
金融制度的产生提供了现实的可能性。
12
西北大学硕士学位论文
3．2我国住房金融制度变迁的初期阶段(80年代初至1998年6月)
从80年代初到1998年6月，是我国住房金融制度变迁的初期阶段。这一阶段又可
分为三个小阶段。
3．2．1我国住房金融的萌芽阶段(80年代初至80年代中期)
这一段时期，是我国住房金融的导入阶段，填补了国内住房金融的的空白。改革开
放以来，伴随着住房制度和金融体制的改革，部分城市开始打破单一的、传统的由财政
负担的住房建设模式。为适应住房建设体制的变化和推进住房制度改革，商品住房的信
贷业务应运而生，其标志是住房建设所需资金从财政拨款转向银行贷款，中国建设银行
开始创办和承担住房建设信贷业务。这意味着新中国成立以来银行信贷资金首次介入住
房产业。这个阶段的住房信贷具有如下特点：首先，信贷规模小，发放重心主要是商品
住房的开发贷款，消费性贷款尚是一片空白；其次，住房金融机构单一，只有建设银行
一家承担住房信贷业务，垄断性强，风险意识差；最后，由于住房建设主体和金融机构
的经营机制未发生根本性的转变，居民家庭的住房消费意识还处于压抑状态，金融机构
向承担住房建设的城市管理部门和城市综合开发公司投入的贷款规模相当小。根据资料
统计，1982至1985年的3年间，由建设银行累计发放的商品住房开发贷款不到15亿元，，
低于同期城镇住房建设投资的2％。但不管怎样，金融机构的介入，对于开辟住房开发
资金来源的新渠道、强化房地产开发企业的经营意识以及减轻国家财政负担起到了推动
作用。
3．2．2我国住房金融制度的形成阶段(80年代中期至1993年)
这一阶段的特点是初步确立了住房金融业务的经营管理体制，明确了住房金融服务
住房制度改革的经营方向。根据1988年国发1 1号《关于在全国城镇分期分批推行住房
制度改革的实施方案》的精神，建立与现阶段房改与房地产市场相适应的住房经营管理
体制，即政策性业务实行“三自两单"，自营性业务充分发挥金融机构的积极性，支持
房改和住房建设。到1993年，我国的住房金融机构、业务种类与信贷有关的其他中介
服务均获得了长足的进步。具体表现在：
(1)住房金融机构多样化——住房合作社、住房储蓄银行和房地产信贷部相继建
立
①住房合作社。1986年以来，我国一些大城市相继成立了各种形式的住房合作社，
组织社员筹集资金，建设住房，并进行管理和服务，在解决城市住房问题上发挥了一定
的作用。我国的城市住房合作社是城镇住房制度改革中出现的，是在政府和单位的扶持
13
第三章我国住房金融制度变迁的阶段分析
下，坚持国家、单位和个人三者合理负担的原则，由城镇居民、职工为改善自身的住房
条件自愿组建的不以营利为目的的公益性合作建房组织。实践表明，这是解决城镇中低
收入居民住房问题的一条有效途径，到目前为止，由于我国的住房合作社数量还不大，
规模不大，影响较小，尚未能形成能够独立融通资金合作性金融组织，故其在我国房地
产建设总格局中尚处于次要地位，且地区间发展也不平衡。
②住房储蓄银行。1986年4月，蚌埠、烟台等城市被确定为住房制度改革的试点，
为配合改革方案的实施，经国务院同意，人行于1987年12月和1988年5月批准成立
烟台和蚌埠住房储蓄银行，其性质为地方性股份制房地产专业银行，即由当地财政、商
业银行、保险公司以及企事业单位组成，受中国人民银行和地方政府的双重领导，其经
营实行自筹资金、独立核算、自主经营、自负盈亏。其业务重点是对单位办理住房基金
的建户、储蓄、管理、监督，商品房开发经营的存贷、投资业务，以及房地产企业的财
务审核管理、资金管理、资信评估、咨询指导等。近年来，我国又有数十个城市成立了
住房储蓄银行，其职能也有所拓展。由于采取企业化经营，并在政府规定的优惠政策下
运行，发展迅速，以蚌埠住房储蓄银行为例，截至1997年，各项存款达5．52亿元，存
贷比例为73％，住房性质的贷款由成立时的26％提高到65％，资本利润率年平均达到
ll％，人均年实现利税10万元以上；截至1998年5月，累计向蚌埠市175家的住户发
放了住房抵押贷款，向i00多个企事业单位发放近2亿元购建房贷款。在理顺住房基金、
引导居民住房消费、信贷资金的自求平衡、存贷利息逆差的自我消化等方面的作用逐渐
显现出来。
③房地产信贷部。1988年各地区根据国务院的文件精神，结合住房制度改革的具体
情况和实际进程，由各级政府委托银行经人民银行批准设立房地产信贷部，专门办理有
关住房生产、消费资金的筹集、融通和信贷结算等业务。我国的商业银行房地产信贷部
由此产生，并从最初的房改金融业务向住房金融方面发展，逐渐成为我国住房金融机构
的主体。但由于房地产信贷部只是各商业银行的业务部门之一，它在资金、业务及人员
等方面应服从全行的总体经营管理，人民银行也未对其颁发《经营金融业务许可证》，
故其不是一个专业的住房金融机构。
(2)住房公积金制度的建立
1991年，上海借鉴新加坡的住房金融模式，结合上海的实际情况，率先提出并建立
了住房公积金制度。住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企
业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工缴存的长期住房储金。住房
14
西北大学硕士学位论文
公积金由两部分组成，一是职工个人每月按规定从工资中扣除缴存的部分，二是单位每
月按规定每月为职工缴存的部分，这部分是住房实物福利分配向工资货币分配的转换部
分，等同职工工资，两部分都归职工个人所有，住房公积金定向用于职工个人购房。职
工离退休时一次付偿，返还给职工本人。建立初期，职工和单位的住房公积金缴存比率
为5％。从1992年起，北京、天津、南京、武汉等城市相继建立了符合本地实际的住房
公积金制度。在建立初期，各个城市普遍面临住房资金短缺的问题，住房供给严重不足，
职工改善住房条件的愿望强烈。在这种情况下，住房公积金制度主要以发放住房建设贷
款为主，特别是单位建房贷款、安居工程贷款、危房改造贷款、住房解困贷款等，大大
缓解了住房供给短缺的矛盾，改善了职工群众的住房条件。到1993年末全国地级以上
城市中有131个城市建立了住房公积金制度，占地级以上城市总数的60％。归集住房公
积金110亿元，使住房制度改革和发展初步具备了一个稳定的资金来源。
(3)住房抵押贷款制度的引入
1991年6月国务院发出了《关于继续积极稳妥地推进城镇住房制度改革的通知》，
提出要发展住房金融事业，开展个人购房、建房储蓄和贷款业务，实行抵押贷款购房制
度，这是我国在国务院文件中第一次提出发展个人住房抵押贷款制度，为我国以后个人
住房抵押贷款的发展指明了方向。1992年9月23日建行房地产信贷部颁布《职工住房
抵押贷款暂行办法》，为促进个人住房抵押贷款业务的大量开展打下了良好基础。1992
年末，中国工商银行、中国建设银行先后向19．8万职工发放了第一批住房抵押贷款，
标志着我国住房抵押贷款模式的出现。但是，由于改革住房实物分配体制一直未能取得
实质性突破，同时，1992一--1993年房地产业也发展过热，使得其后较长一段时间内全国
房地产市场趋冷，住房抵押贷款业务发展得比较缓慢。
住房金融机构的多样化以及两种住房金融制度安排的引入，不仅标志着我国住房金
融体制的初步形成，业务种类的多样化(公积金信贷属于政策性住房金融业务，商业性
个人抵押贷款属于商业性住房金融业务)，而且标志着建行垄断住房信贷业务的格局被
打破，多元化的竞争性住房金融组织体系开始得到发展。同时，由于当时政策性委托业
务普遍倾向于房改，业务范围狭窄，区域性强，故该阶段的住房金融发展带有明显的房
改金融色彩。
3．2．3我国住房金融制度的初步建立(1 994年至1 998年6月)
1994年国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》(以下简称《决定》)标志着中
国住房制度改革进入了新的阶段。其对住房制度改革的根本目的、基本内容和近期改革
l 5
第三章我国住房金融制度变迁的阶段分析
的重点作了原则性规定。与此同时，与住房改革全面推进相配套的住房金融制度也初步
建立。具体体现如下：
(1)在全国建立住房公积金制度
根据上述《决定》，财政部、国务院住房制度改革领导小组，中国人民银行联合颁
发了《建立住房公积金制度的暂行规定》，对住房公积金制度作了全面的界定，明确了
住房公积金制度是一种长期性住房储蓄制度。其目的是通过住房公积金形成稳定的资金
来源，促进住房资金的积累、周转和政策性抵押制度的建立，转换住房分配机制，提高
职工解决自住住房能力。此后，住房公积金制度在我国全国范围内逐步推行，覆盖面不
断扩大，住房公积金缴交率不断提高，归集额逐年增长。1994年全国累计归集住房公积
金110．09亿元，1995年增加到260亿元，1996年已增加到393．64亿元，1997年全国
住房公积金总量已超过800亿元。住房公积金制度促进了住宅发展，也为政策性住房金
融体系的建设创造了条件，使政策性住房抵押贷款制度在全国主要大城市中推开。④
表1 1996年底国有银行住房金融市场发展情况
住房信贷业务存贷款余额工商银行农业银行中国银行建设银行
合计(亿元) 绝对数市场占绝对数绝对数绝对数市场
(亿) 有率(亿) (亿) (亿) 占有
(％) 率(％)
政策性存款1294．53 409．28 31．62 31．78 1．93 851．55 65．78
其中：住房公积金216．87 69．92 32．24 O．32 146．63 67．6l
政策性贷款677．28 229．93 33．95 14．12 1．43 431．7l 63．74
自营性存款1081．27 307．15 28．4l 86．79 1．75 685．58 63．41
自营性贷款lll6．78 247．25 22．14 117．57 51．34 700．63 62．74
资料来源：中国人民银行
(2)区分政策性和自营性住房信贷业务
人民银行银发(1994)313号《政策性住房信贷业务管理暂行规定》和银发(1994)
220号《商业银行自营性住房贷款管理暂行规定》对不同资金来源的政策性业务与自营
性业务进行界定和规范，并扩大了承办政策性住房金融业务的商业银行范围。政策性住
房金融信贷业务是指受各级政府和军队、煤炭、铁道、石油等系统委托，由指定银行以
政策性住房资金为来源而经营的住房信贷业务。商业银行自营住房信贷业务是指商业银
。丁行政．中国房地产金融存在的主要问题及对策【J】．中国房地产金融，2004(3)：38—4l
16
西北大学硕士学位论文
行以本外币存款作资金来源自主经营的住房信贷业务。主要包括住房开发贷款和个人住
房贷款。同时，商业银行住房金融业务开始逐渐向个人消费领域转移，该阶段政府建设
住房金融市场的侧重点也由单纯的配合房改转向了引导资金在住房投资和消费之间进
行分配以及安排公共住房投资的地区配置结构。截止到1996年底，4家国有商业银行住
房金融业务发展格局如表1所示：
(3)个人住房消费贷款政策的实施
1997年4月，中国人民银行颁发的《个人住房担保贷款管理试行办法》标志着中国住房．
消费信贷有了政策依据。该办法规定了发放个人住房担保贷款的对象、范围和经办银行。
个人住房贷款的对象只能用于购买用住房公积金建造的自用普通住房，不得用于居民
修、建自用住房；范围仅限于实施国家安居工程的城市。经办行只有中国建设银行、中
国工商银行和中国农业银行。该《办法》首次给国有独资商业银行下达了100亿元的住
房抵押贷款计划。当年在全国住房抵押贷款市场中占据优势份额的中国建设银行，其住
房抵押贷款发放量超过了以往年度的总和。1997年年底，各商业银行住房抵押贷款余额
达到217亿元。
这一阶段的特点是：以上海为先导，住房公积金制度开始在全国起步，政策性住房
金融业务向委托性业务转变；商业性住房金融业务开始向普通住房建设倾斜；住房金融
经营管理开始逐步规范，住房金融品种不断涌现；住房消费信贷有所启动；住房金融业
务竞争围绕着争办政策性住房金融业务展开。
但是，该阶段的住房金融制度仍存在着一些问题。第一，在逐步扩大个人消费信贷
的同时，如何化解银行自身的风险、增强资金的流动性和保障银行长期债权的安全等问
题仍然没有引起金融机构的关注。也就是说，个人住房贷款规模的扩大是在缺乏政府正
规部门担保和二级市场风险分散机制的背景下发生的，因此，其规模的继续扩大存在内
在的阻力。第二，金融机构对与住房有关的设施的融资并不积极，致使住房基础设施滞
后，住房服务功能不足。
3．3我国住房金融制度的探索创新阶段(1998年7月至今)
1998年7月国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设通知》，
明确提出停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，建立和完善多层次城镇住房供
应体系，发展住房金融，培育和规范住房交易市场。伴随着住房制度改革的深化，我国
的住房金融体制进行了一系列的制度创新安排。主要表现为：
17
第三章我国住房金融制度变迁的阶段分析
3．3．1烟台和蚌埠住房储蓄银行的消亡和中德住房储蓄银行的建立
(1)烟台和蚌埠住房储蓄银行的消亡。
经过10余年的发展，2000年，蚌埠住房储蓄银行被当地的城市信用社合并，2003
年，烟台住房储蓄银行改制更名为恒丰银行，成为我国第1l家股份制商业银行。两地
的住房储蓄银行之所以会走上了消亡之路，是因为：一是90年代公积金制度的建立。
该制度建立后，住房储蓄银行的职能基本被住房公积金管理中心取代。住房基金的筹集
也交给这个中心来办理。二是国家的政策约束。1989年后，为了治理通货膨胀，国家出
台了相关政策，包括要求所有银行三年内不得给予房地产开发商贷款支持。由于缺乏贷
款渠道，该行吸收的存款没了出路，经营也就陷入了困境。三是住房储蓄银行定位模糊。
两地的住房储蓄银行是在特定的条件下产生的住房金融机构，既不是商业银行，也没有
被认定为政策性银行，只是被确立为住房制度改革和金融体制改革的试点，那么随着住
房制度和金融制度改革的深入，其性质必然会发生变化，失去当初建立时的意义，从而
走向消亡。
烟台、蚌埠的住房储蓄银行成立之初，居民的收入水平较低，购房缺乏银行信贷的
支持，此时住房储蓄银行发挥了很大的作用，但是当出现公积金制度之后，就自行终止
了它的作用，换句话说，它的制度环境不存在了。这就说明，住房储蓄银行和其设立时
的其他制度因素(比如住房制度和国家的产业政策等)是整合性捆绑，当它的制度环境
发生重大变化时，那么该项制度要么改变其性质而生存下去，要么消亡。
(2)中德住房储蓄银行的建立
2004年2月15日，我国首家按照国际通行运作模式建立的住房储蓄银行——中德
住房储蓄银行在天津正式开业。中德住房储蓄银行有中国建设银行和德国施威比豪尔住
房储蓄银行合资成立，注册资本1．5亿元人民币，中国建设银行持股75．1％，德国施威
比豪尔住房储蓄银行持股24．9％。该行借鉴德国住房储蓄银行的成功经验和技术，并与
我国的实际情况相结合，通过住房储蓄合同将参加住房储蓄的个人与银行联系在一起，
形成封闭的、专业化的、存款和贷款利率固定的住房储蓄融资体系，不受外部资本市场
波动的影响。根据中德住房储蓄银行《住房储蓄合同》，个人住房储蓄客户要先在这家
银行存款，达到规定条件后才有资格贷款；客户获得的贷款利率大幅低于市场个人住房
贷款利率；合同执行期内，住房储蓄客户的存、贷款利率固定；客户如有需要可灵活进
行合同的变更、分拆、合并或转让等。2004年5月底，中德住房储蓄银行公布了开业
100天来的经营业绩。业绩显示，从2月15日开业到5月24日，中德银行与客户签订
18
西北大学硕士学位论文
住房储蓄合同5135份，合同总额己达5．638亿元。
(3)“新旧”住房储蓄银行的比较
通过对蚌埠、烟台住房储蓄银行和中德住房储蓄银行的介绍，我们可以分析出新成
立的住房储蓄银行的优势：第一，中德住房储蓄银行以住房储蓄制度为基础，专业办理
住房储蓄业务。第二，中德住房储蓄银行的住房储蓄业务是在较完善的外部环境下开展
的。住房储蓄业务实行资金封闭运转、执行固定存贷款利率的运作方式。第三，中德住
房储蓄银行引进德国住房储蓄银行先进、成熟的业务技术和经营管理经验，为住房储蓄
业务的发展提供技术支持和保证。
3．3．2住房公积金制度的逐步完善
(1)住房公积金管理体制逐步趋于完善
1998年8月，国务院办公厅转发国务院住房制度改革领导小组《关于加强住房公积
金管理的意见》，明确规定住房公积金实行“房委会决策、中心运作、银行专户、财政
监督”的管理原则，住房公积金管理工作得到加强。截至1998年底，住房公积金制度
已从建立初期的部分大、中城市，扩展到231个地级以上城市，437个县级市和相当一
部分县(镇)。全国住房公积金归集额己达1231亿元，发放住房公积金贷款830亿元，
对促进全国住房建设，加快全国城镇住房制度改革，提高城镇居民的居住水平发挥了重
要的作用。
1999年4月3日，以中华人民共和国国务院令第262号发布施行了《住房公积金管
理条例》(以下简称《条例》)。《条例》是在认真总结全国住房公积金制度实践经验的基
础上，针对发展过程中存在的问题，结合进一步深化城镇住房制度改革和加快住房建设
的新情况、新形势制定的。《条例》的发布，是我国住房公积金制度发展史上的大事，
标志着我国住房公积金制度进入了法制化、规范化发展的新时期。《条例》发布实施以
后，全国各地大多数城市根据《条例》的要求，建立了住房公积金总帐、单位帐和个人
明细账三级帐目，记帐核算到职工个人，为确立管理中心的住房公积金管理主体地位、
规范住房公积金管理、保障职工合法权益提供了科学的基础。
2002年，国务院发布实施了《国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知》(国
法(2002)12号，以下简称《通知》)。之后，住房公积金的管理基本上改变了分散管理、
多头管理、政策不一致、政令不畅、政出多门的局面。截止到2004年底，全国344个
应设立住房公积金管理委员会的设区城市(含地、州、盟以及新疆生产建设兵团)中，
已经有329个城市成立了管委会，占城市总数的95％。各地切实将其作为住房公积金管
19
第三章我国住房金融制度变迁的阶段分析
理的决策机构来运作，各地按照《条例》规定和国务院有关部门的原则要求，拟订了管
委会章程，健全了议事规则和决策程序，完善了“管委会决策"体制，初步形成了民主
决策、科学决策和自主决策的机制。同时，按照“统一决策、统一管理、统一制度、统
一核算’’的原则，管理中心基本建立了对分中心、管理部的内部授权管理制度，制定了
住房公积金归集、提取、使用、核算等关键环节管理制度，加强内控机制建设，进一步
提升了住房公积金管理水平。
(2)监管体系基本形成
行政监管机构基本设立。为履行国务院《条例》赋予建设系统的监管职责，各级政
府加强了住房公积金监管机构力量。2002年3月，报经国务院和中央编委批准，建设部
在住宅与房地产业司加挂住房公积金监督管理司牌子，具体承担全国住房公积金监督管
理工作；并会同财政部、人民银行负责直接对京、津、沪、渝等四个直辖市和新疆生产
建设兵团的住房公积金管理和使用情况实施监督。各省(自治区)建设厅都明确了住房
公积金监督管理机构，基本落实了住房公积金行政监管职能。尤其是省、自治区、直辖
市和设区城市的财政、人民银行、审计等同级监督不断加强。
监管制度不断完善。为贯彻落实《条例》、《通知》，各级监管部门进一步加强制度
建设，建立健全制度体系，为加强和规范住房公积金监管提供了制度依据。2003年5
月，根据《条例》精神，建设部会同财政部、中国人民银行等有关部门，联合下发了《关
于严禁在住房公积金管理机构调整工作中发生违纪违法行为的通知》、《关于完善住房公
积金决策制度的意见》、《关于住房公积金管理机构调整工作的实施意见》等几个规范性
文件。2005年建设部、财政部和人民银行联合出台住房公积金的新政策；《关于住房公
积金管理若干具体问题的指导意见》。各地也都结合本地情况，出台了一系列贯彻国务
院《条例》、《通知》的住房公积金法规、制度和办法。
(3)公积金业务的稳步发展
《条例》发布实施以后，一些城市的住房公积金缴存比例开始突破“双5％”，部分
城市达到8％一10％。其中，北京市住房公积金的缴交基数为职工工资的lo％，上海市
还建立了职工补充住房公积金，天津市的外资企业职工已缴交到12％。随着缴交基数的
逐步提高，住房公积金的归集平均每年以30％以上的速度增长。
2002年以来，全国住房公积金贷款发放增长速度持续高于归集增长速度，住房公积
金提取、个人贷款和购买国债金额之和，占归集总额的比例不断增加，公积金的使用率
西北大学硕士学位论文
有了较大幅度的提高。①
3．3．3住房抵押贷款制度的逐步完善
(1)法律制度的不断完善
1998年5月15日，中国人民银行颁布了《个人住房贷款管理办法》。该《办法》扩
大了贷款可用于购买住房的范围，允许个人住房贷款可用于购买所有自用普通住房；扩
大了贷款的实施城市范围，明确所有城镇均可开展个人住房贷款业务；扩大了办理个人
住房贷款的金融机构范围，所有银行均可办理个人住房贷款业务；实施更优惠的利率，
规定商业银行自营性个人住房贷款利率按照法定贷款利率减档执行。此法规的颁布为我
国住房抵押贷款市场的发展定下了基调，成为我国住房抵押贷款市场的法律基石。
1999年，央行颁布了《关于鼓励消费贷款的若干意见》，将住房贷款与房价款比例
从70％提高到80％，鼓励商业银行提供全方位优质金融服务。同年9月进一步调整个人
住房贷款的期限和利率，将个人住房贷款最长期限从20年延长到30年，将按法定利率
减档执行的个人住房贷款利率进一步下调10％。贷款比例的上升，期限的延长和利率的
下调，使得贷款人需筹备的自有资金减少，还意味着每期还本付息压力减轻，从而使我
国住房抵押贷款市场进入了快速发展阶段。
在住房抵押贷款市场的快速发展的同时也出现了一些问题，比如商业银行在发放贷
款时放松贷款条件，甚至违规发放贷款，大量出现零首付贷款等等。为了进一步规范住
房抵押贷款业务的开展，降低住房抵押贷款市场风险，央行在2001年出台了《关于规
范住房金融业务的通知》，重申了贷款发放的条件，加强住房消费贷款管理，严令禁止
发放零首付住房贷款，再次明确贷款房屋类型和贷款额与抵押物实际价值的比例(抵借
比)最高不得超过80％等要求。
2003年6月，为了抑制房地产泡沫，央行又发布了《关于进一步加强房地产信贷业
务管理的通知》，进一步规范房地产贷款业务。在个人住房贷款方面，明确指出商业银
行的贷款应重点支持符合中低收入家庭购买能力的住宅项目，对大户型、大面积、高档
商品房、别墅等项目应适当限制。同时对购买高档商品房、别墅或第二套以上(含第二
套)商品房的借款人，规定商业银行可以适当提高个人住房贷款首付款比例，并按照中
国人民银行公布的同期同档次贷款利率执行，不再执行优惠住房利率规定。另外，再次
重申商业银行只能对购买主体结构己封项的居民发放个人住房贷款。
为了进一步控制住房抵押贷款市场风险，也为了配合宏观调控其他政策措施的需
。数据来源：中国住宅与房地产信息网
2l
第三章我国住房金融制度变迁的阶段分析
求，银监会在2004年初公布了《商业银行房地产贷款风险管理指引》，对各类房地产贷
款的风险管理提出明确的要求，其中就个人住房抵押贷款规定尤为详细，最大的不同在
于在重申以前规定的贷款条件同时，更要求商业银行重点考核借款人还款能力，将借款
人住房贷款的月房产支出与收入比控制在50％以下，月所有债务支出与收入比控制在55％
以下，以减少商业银行的风险。
(2)住房抵押贷款保险市场的规范
住房抵押贷款业务中存在的庞大保险需求，使得各保险公司纷纷开办相关险种，
力图抢占这一个利润丰厚的市场：中国人民保险公司于1998年10月推出“个人抵押房
屋保险’’，附加“个人购置住房抵押贷款保证保险”；中国平安保险公司于1999年推出
“平安购房贷款定期寿险"；中国太平洋保险公司推出“商品房抵押贷款合同履约保证
保险"，其北京分公司还推出了“购房贷款保险"，另外太平洋保险公司的“个人房屋保
险’’中增加了受益人可以是贷款银行的条款；中宏人寿保险公司推出了“居家贷款保障
计划”；中国人寿保险公司推出了“安居定期保险’’；华泰财产保险公司还推出了“商品
房抵押贷款保证保险"；美国友邦保险公司的“抵押贷款寿险"也在中国市场上出售。
但商业银行在办理个人住房贷款业务时，要求借款人到指定的保险公司投保，保险公司
为获得保费收入，以违规支付代理手续费和返还部分保险费等方式向商业银行支付报
酬。由于保险公司和商业银行未按规定真实核算保费收入和手续费收入，由此形成“小
金库’’等账外资产。
为规范和加强个人住房贷款及贷款房屋保险的管理，2002年1月22日，人民银行
和保监会还是联合下发了《关于加强个人住房贷款和贷款房屋保险管理的通知》。该《通
知》规定：各商业银行在办理个人住房贷款时，应允许借款人自由选择保险公司，不得
强行要求借款人到指定的保险公司投保；各保险公司不得以不正当竞争手段要求贷款银
行为其代理贷款房屋保险；各保险公司必须以转账方式向商业银行支付贷款房屋保险代
理手续费，严禁以现金和直接坐扣方式支付代理手续费。保险公司必须建立代理手续费
台账，严格按合同支付手续费；各商业银行必须在账内核算代理贷款房屋保险业务的手
续费收入；各保险公司在核算贷款房屋保险业务的保费收入和手续费支出时，必须严格
遵守《保险公司财务制度》和《保险公司会计制度》，以及《保险公司个人住房抵押贷
款保险等业务会计处理规定》(财会[2000]24号)的有关规定，不得设立小金库或作为
个人酬劳账外直接分配。该《通知》的发布为我国住房抵押贷款保险市场的健康发展奠
定了制度基础。
22
西北大学硕士学位论文
(3)个人信用中介机构的建立
1999年6月，中国人民银行批准上海率先开展个人信用联合征信试点，成立了我国
第一家个人信用联合征信机构一上海资信有限公司。上海市政府授权该公司组织成立会
员制的联合征信网络，以上海市政府职能部门和中国人民银行上海分行联合发布规范性
文件的形式，要求各商业银行、公用事业部门、法院、公共机关等加入网络。网络会员
有义务提供个人信用信息，同时有权使用网络中的个人信用信息。目前，资信公司提供
的只是信用记录，不提供信用评估服务。上海资信有限公司的建立，减少了贷款申请人
的种种不确定因素，有效地降低了银行个人住房贷款的违约风险，同时还为以后建立全
国性信用评估机构，完善信用评估体系打下了良好的基础。
(4)住房抵押贷款市场的快速发展
自从1999年央行颁布了《关于鼓励消费贷款的若干意见》之后，我国的住房抵押
贷款市场进入了快速发展阶段。下图2是我国商业银行1998年至2004年住房抵押贷款
增长曲线图。
一上’5如孕l啊芎
ll。f79．’，4
8253
； ￡￡n7 n亡
，
蹙'7R o口≠
}
i， 鏊
：q翟0臼。匿墨。k。主。、
，
蕊。，0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
图2我国个人住房抵押贷款余额规模增长曲线图单位：亿元
资料来源：中国人民银行和中国统计年鉴各期
从上图中，可明显的看出我国商业银行发放的住房抵押贷款余额从1998年的不足
450亿增长到1999年的1000多亿仅用了1年时间，而规模超10000亿仅仅用了4年时
间，增长的速度几乎每年翻倍。这其中中国建设银行和中国工商银行又是主要的抵押贷
款创造机构，截至到2002年仅中国工商银行累计发放个人住房贷款2450亿元，业务量
已经占四大国有商业银行37％，占全国住房贷款业务总量的1／3①。
同时，这一阶段的个人住房抵押贷款在规模上逐步超过了房地产开发贷款(见表2)。
o数据来源：中国金融统计年鉴各期
23
∞∞∞∞∞∞∞∞∞O
舳∞∞加∞踮∞∞砌
第三章我国住房金融制度变迁的阶段分析
表2个人住房抵押贷款与房地产开发贷款
单位：亿元
1999 2000 2001 2002 2003 2004
个人抵押贷款余额1357．7l 3376．92 5597．95 8253 11779．74 16591
占金融机构贷款比重1．45％ 3．40％ 4．98％ 5．9l％ 6．94％ 8．47％
房地产开发贷款余额2350_37 2628．17 3494．32 4465．08 6657．35 7297．35
占金融机构贷款比重2．5l％ 2．64％ 3．1l％ 3．19％ 3．92％ 3．86％
资料来源：中国人民银行和中国统计年鉴各期
3．3．4住房抵押贷款证券化的试行阶段
住房抵押贷款证券化是指住房抵押贷款机构将其所持有的抵押债权汇集重组为抵
押组群，经过政府机构或私人机构的担保和信用加强，以证券形式出售给投资者，达到
融通资金的目的。美国有着极为发达的二级市场，而住房抵押贷款证券化是美国住房金
融二级市场的重要内容。1991年开始，抵押贷款证券(mortgage backed securities，缩写
MBS)市场超过了公司债券市场；到1999年，MBS市场(余额33342亿美元)超过了
国债市场规模(余额32810亿美元)，成为美国第一大证券市场。现在，一半以上的住
房抵押贷款已依靠发行抵押贷款证券来提供。从表3中可以看到，MBS在住房抵押贷款
市场(一级市场和二级市场之和)的结构中也占主导地位。
表3 MBs与住房抵押贷款余额
(单位：亿美元)
年份MBS余额住房抵押贷款余额(D) MBS／D
1994 22516 43928 51．2％
1995 2352l 46040 51．1％
1996 24861 48683 51．1％
1997 26802 52041 51．5％
1998 29552 57372 51．5％
1999 33342 63860 52．3％
2000 35647 68900 51．7％
资料来源：汪利娜．美国住宅金融体制研究[M]．北京：中国金融出版社，1999：96一112
(1)住房抵押贷款证券化制度需求
从我国银行信贷资产结构特点和发展趋势分析，在我国商业银行的资产结构中，信
贷资产一直都占非常大的比重。发达国家商业银行存贷比一般不超过50％，而我国目前
24
西北大学硕士学位论文
仍在70％以上，这种较高的信贷资产占比导致我国银行资产的流动性较低。因此，通过
资产证券化将这一巨大资产盘活，对于改善商业银行的经营具有重大意义。
从发展债券市场的角度分析，成熟的债券市场是一个国家金融市场的基础，可以为
金融体系提供必需的流动性、低风险的投资工具，并为中央银行货币政策的顺畅传导提
供重要载体。我国债券市场仍十分落后，债券市场规模狭小，尚未形成统一的市场，尚
未形成具有定价基准作用的债券收益率曲线。债券品种少、工具单一，存在结构性缺陷，
创新不够。因此，从发展金融市场、开拓融资渠道及提高经济效率的角度看，需要尽快
大力发展债券市场。为此，应在适当扩大债券发行规模的同时，切实创新债券品种，而
资产证券化可以为此起到应有的作用，商业银行巨额的信贷资产中有大量可供证券化，
由此将产生规模增长迅速的各类资产支持型债券。这无疑将有利于扩展债券市场的基
础，为债券市场的发展创造必要条件。
从我国住房金融体制改革、刺激住房消费和拉动经济增长的角度分析，住房消费正
在成为我国消费结构升级和促进经济增长的重要手段。但是，目前我国的住房金融体制
还很不健全，一级市场规模有限、二级市场发展迟缓。同时，由于银行资金来源具有短
期性，住房抵押贷款却是长期的，这种期限和结构上的不匹配也使银行面临着越来越严
重的流动性风险，如果没有相应配套的机制，将难以配合住房消费信贷市场发展的需要。
将银行的住房抵押贷款证券化可以使银行迅速收回滞留在长期住房抵押贷款上的资金，
解决流动性问题，又可以使银行有更多的资金周转用于发放住房抵押贷款，从而满足我
国居民不断增长的住房消费需求，扩大住房市场的规模。银行将住房抵押贷款证券化可
以用较低的成本来调整自己的资产负债结构，消除短存长贷现象，从而降低经营风险，
提高赢利能力，更好地参与住房金融市场和进行业务创新。进行住房抵押贷款证券化，
还可以开拓住房金融二级市场，解决一级市场自己无法解决的有关流动性、资金供给等
一系列问题，进而形成一个较为完备的住房金融体系。
(2)我国住房抵押贷款证券化的试行
2003年2月21日，中国人民银行发布《2002年中国货币政策执行报告》，首次在报告
中提出“积极推进住房贷款证券化"。2005年3月21日，信贷资产证券化试点工作正式
启动，经国务院批准，国家开发银行和中国建设银行作为试点单位，分别进行信贷资产
证券化和住房抵押贷款证券化的试点。2005年4月20日，中国人民银行、银监会颁布
了《信贷资产证券化试点管理办法》(中国人民银行、银监会公告[2005]第7号)。该《办
法》明确规定了资产证券化试点的形式，即资产支持证券由特定目的信托受托机构发行，
2S
第三章我国住房金融制度变迁的阶段分析
代表特定目的信托的信托受益权份额，资产支持证券在全国银行间债券市场上发行和交
易。2005年4月27日，中国人民银行发布《全国银行问债券市场金融债券发行管理办
法》(中国人民银行令[2005]第l号)，规范金融债券发行行为。2005年6月16日，中
国人民银行公布《资产支持证券信息披露规则》(中国人民银行公告[2005]第14号)，
规范资产支持证券信息披露行为，维护投资者合法权益，保证资产支持证券试点的顺利
进行，促进银行间债券市场的健康发展。2005年8月30日，国务院批复《中国人民银
行、银监会、保监会关于商业银行和保险机构投资者投资资产支持证券问题的请示》(银
发[2005]169号)，允许商业银行、保险机构投资者投资资产支持证券。2005年12月1
日，央行和银监会颁布了《金融机构信贷资产证券化试点监督管理办法》，标志着我国
的信贷资产证券化试点进入了最后实施阶段。2005年12月15日，国家开发银行、中国
建设银行两家试点银行在银行间债券市场分别发行首批资产支持证券。国家开发银行成
功发行了41．77亿元名为“开元信贷资产支持证券2005年第一期"的信贷资产支持证
券，建行也成功发行了30．17亿元名为“建元2005-1个人住房抵押贷款支持证券”的
信贷资产支持证券。两种证券的成功发行标志着住房抵押贷款证券化模式正式在我国登
陆。
这一阶段的特点可以总结为：组织制度的变迁；各项监管制度和担保制度的建立和
完善；抵押贷款证券化制度的实施；住房消费信贷业务开始步入高速发展轨道；以公积
金为核心的政策性住房金融业务和以个人住房抵押贷款为主体的商业性住房金融业务
结合发展更加紧密；住房金融市场竞争由对政策性住房金融业务竞争步入全方位的住房
金融业务竞争。
西北大学硕士学位论文
第四章我国住房金融制度变迁的方式和特征
4．1政府主导的住房金融强制性制度变迁
制度变迁的供给主要取决于一个社会各既得利益集团的权力结构或力量对比。政府
在政治力量对比和资源配置上具有绝对主导的地位，因此，政府的制度创新供给能力和
意愿构成了决定制度变迁的取向、深度、广度的主导因素，也由此导致了我国的住房金
融制度变迁具有典型的强制性变迁的特征。
我国的住房金融制度是伴随着整个经济体制改革而逐步形成的，由于我国实行了从
中央计划经济到社会主义市场经济的制度变迁，使我国的很多部门经济制度都带有政策
性先行、商业性发展的特征。住房金融制度的发展也不例外。改革开放以后，我国的住
房制度实现了从住房实物分配向住房货币化分配的改革，政策制定者的思路首先是用另
一种政策性安排取代实物分房，于是引入了住房储蓄制度一住房储蓄银行的建立，几乎
在同时成立了房地产信贷部。90年代以后，为了进一步减轻财政负担、推进住房制度改
革、实现住房福利目标，政府有很强的控制住房金融制度及其变革的意愿和需求，于是
政府主导建立了住房公积金制度，住房公积金制度是一种强制性长期储蓄，不遵从市场
经济体制下自愿、竞争的原则。该制度在1994年向全国推广。由于变革符合中国绝大
多数人的利益，所以在政府实施住房金融制度变革的时候，由政府主导的经济变革没有
受到多大的阻力。从1994年在全国建立住房公积金制度之后，当年年底从法规中确定
了公积金制度是政策性住房金融的主体地位，在此后的十几年的时问中逐步完善住房公
积金制度。尤其是在2000年以后，颁布了各种法规和条例，使住房公积金的管理体制
和监管制度逐步完善。其间，在1999年6月，还建立个人信用评估机构一上海资信有
限公司，为以后建立全国性信用评估机构，完善信用评估体系打下了良好的基础。此外，
2005年末，政府考虑到证券化所产生的巨大宏观社会效益，又在商业银行缺乏住房抵押
贷款化动力的情况下，推行了住房抵押贷款证券化制度的试行。可以说，这些涉及到住
房金融制度的变革都是由政府主导的。
4．2市场主导的住房金融诱致性制度变迁
虽然我国住房金融制度的变迁整体上具有政府主导的特征，但同时，也存在诱致性
的因素而影响住房金融制度的变迁。从上个世纪80年中期开始，我国的住房金融制度
明显的显现出诱致性变迁的特征。
27
第四章我国住房金融制度变迁的方式和特征
首先，1986年以来，城镇的中低收入居民为了解决自身的住房问题，改善自身的住
房条件，在政府和单位的扶持下，自愿组建了不以营利为目的的公益性合作建房组织一
住房合作社。住房合作社在当时无疑是解决社员资金融通问题的一条有效途径。其次，
90年代末期，在利益的驱动下，我国各大保险公司都纷纷涉足住房抵押贷款保险和担保
领域，力图抢占这一个利润丰厚的市场。再次，近年来，非公有经济迅速发展，大量非
国有企业和个体人员如私营企业、个体工商业者、部分“三资”企业和外商驻华机构的
员工等，却并不享受住房公积金政策。这种新的经济生活格局，促使了住房储蓄银行卷
土重来。2004年初，建行为了扩大自己在个人住房贷款市场中的份额，谋取更多的利润，
和德国的施威比豪尔住房储蓄银行合资建立了中、德住房储蓄银行。中、德住房储蓄银
行的建立弥补了政府主导的强制性制度变迁的缺陷。最后，由于我国改革开放以前的金
融机构基本上只有中央银行和四大专业银行，并且由于建设银行在专业银行中的分-vSn
业务传统，因此，商业性住房金融业务从银行特别是建设银行开始是必然的。以上说明，
诱致性制度变迁在住房金融制度变迁中是广泛地发生和存在的。
4．3住房金融制度的非均衡性
住房金融制度的非均衡性首先表现在公积金制度方面。公积金制度的不均衡现象是
由于我国经济状况一尤其是地区经济发展的不平衡决定的，同时也与公积金制度的政府
主导的的强制性变迁有很大关系。不均衡的主要表现在于：(1)住房公积金的覆盖面不
均衡。目前在沿海等经济发达地区的一些大城市改革开放和进入市场经济轨道时间早，
财税收入增长快，职工个人不存在担心财政配套资金不到位问题，不担心个人保障权受
到伤害，因而住房公积金制度得到迅速发展。如北京、上海、广州等城市的公积金覆盖
率达到90％以上。而我国的其他一些经济不发达的省市从计划经济转向市场经济力度不
大，企业效益滑坡，财政收入有限，配套资金难，住房公积金进展缓慢。如青海、西藏
等城市的公积金覆盖率不到50％，全国有4000万左右的职工还未参加住房公积金制度。
(2)公积金在穷人和富人之间分配不均衡。住房公积金制度是政策性住房金融的核心，
是专门为中低收入居民服务的。但收入低的人由于首付付不起，不能使用公积金贷款购
房，这就出现了收入低的人只缴公积金而不使用的现象。这种穷人帮富人的现象造成了
公积金在穷人和富人之间分配的不均衡。
此外，住房金融制度的非均衡性还表现在农村住房金融制度的缺失方面。我国的住
房金融制度是伴随着住房制度的改革而产生和发展的，而我国的住房制度改革主要是城
2R
西北大学硕士学位论文
镇住房制度的改革，因此我国住房金融制度的覆盖面只是我国的大、中、小城市，没有
向农村延伸，从而形成了我国住房金融制度在地区上的非均衡性。目前我国还没有专门
针对农村的住房金融制度安排：一是没有专门的农村住房金融机构，现有住房金融机构
主要服务城镇居民，无暇顾及；二是公积金制度没有覆盖到农村地区；三是没有为中低
收入者(绝大多数农民属于这个群体)制定特定的住房金融制度安排。政府的强制性选
择，国有银行以及城镇住房金融机构受到自身经营目标和利益取向的限制，无法对一些
非国有经济成分和改革最先起步的广大农村地区提供有效的住房金融服务，从一定程度
上制约了农村经济的规模扩张和发展。这是中国住房金融强制性制度变迁的另一结果。
4．4住房金融制度的渐进式变革
我国住房金融制度的政府主导强制性变迁方式必然导致住房金融制度的变革一定
采取渐进式的方式进行，因为住房金融制度变迁一定要符合住房制度改革的需要，在中
国的住房制度改革采用渐进的方式之后，住房金融制度变迁一定会采用与住房制度改革
相适应的方式。在现实中也是这样表现的。
我国的住房制度改革是政府主导的强制性制度变迁，主要分为五个阶段：试点售房
阶段(1979年～1985年)；提租补贴阶段(1986年"---'1990年)；以售代租阶段(1991
年--一1993年)；全面推进阶段(1994年"-'1998年6月)；住房分配货币化阶段(1998年
7月至今)。可以看出，住房制度改革是一种渐进式改革，这种改革方式决定了住房金融
制度变革也是渐进式的。从财政拨款到银行信贷，从住房储蓄银行的建立到公积金制度
的实行、公积金制度的完善，从抵押贷款制度到抵押贷款证券化的试行，从开始的只有
国有商业银行经营住房消费信贷业务到最后所有金融机构都可以经营住房消费贷款业
务等，无不表现出渐进式变革的显性特征。住房金融制度变革总体上表现为“试点改革，
逐步推广"、“分步实施"和“增量改革"等方式，而不是“一揽子式”、“一步到位’’和
“推倒重来"的方式。可以说，在中国政府以政治和经济稳定作为行动目标和偏好的情
况下，中国整个住房金融制度变革是在一个稳定的政治经济秩序下以非激进的策略和方
式实施的。
4．5住房金融对商业银行的过度依赖
90年代初，商业性住房金融主要由建设银行一家提供，直到90年代中期这一状况
逐步得到改变，其他三大国有银行逐步加大投入住房金融领域，并在代理政策性住房金
29
第四章我国住房金融制度变迁的方式和特征
融方面取得突破。2000年咀后，几乎所有的商业银行都加入了住房金融业务的行列，从
而形成了强烈的同业竞争。除了商业银行(以及中、德住房储蓄银行)之外，我国基本
上没有其他机构从事商业性住房金融业务。
(1)表4，表5是中国金融资产的分布情况．通过1993年和2004年的比较可以看
出，我国大部分金融资产都在银行系统，虽然近几年证券市场发展很快，但仍未改变这
种现状。
表4中国金融资产的分布情况(1993年)
银行资产股票市值债券余额
10亿美元占GDP豹％ 10亿美元占GDP的％ 10亿美元占GDP的％
资料来源：瞿强比较体制金融韧探[J】资本市场评论，2001(12)：32 36
表5中国金融资产的分布情况(2004年)
银行费产股票市值企业债券余额
万亿元占GDP的％ 亿元占GDP的％ 亿元占GDP的％
资料来源：中国统计年鉴和中国证券期货统计年鉴
(2)图3是1998年至2005我国直接融资和问接融资的对比情况。，从图表中我们
可以看出，一直以来，在我国的融资结构中，股票市场和企业债券市场规模相对偏小，
企业债券和股票直接融资占社会融资总量的比重都徘徊在10％以下，90％的融资来源于
银行贷款。这表明，银行贷款在社会融资总量中占绝对优势，股票市场、企业债券市场
规模相对偏小．企业外部融资和住房融资无论期限长短，均过渡依赖银行贷款。
998 1999 200'3 2001 2002 2003 2004 2005
图3我国直接融资与间接融资的对比关系
。数据来源2006年金融市场发展报告
如
西北大学硕士学位论文
从(1)、(2)我们可以看出，我国金融的大部分资产都在银行系统，银行贷款在社
会融资总量中占绝对优势，间接金融是我国金融的主要方式，这种情况导致了我国住房
金融必然以银行为主体，即住房金融对商业银行存在着过度依赖。
4．6商业性与政策性住房金融相互促进
1998年以后，随着住房商品化进程的推进，我国各家商业银行进一步明确了坚持政
策性业务与自营性业务相结合的住房金融业务推进策略，住房信贷重点向消费贷款倾
斜。在这种思路下，各行商业性个人住房贷款迅猛增加，迅速超过了个人住房公积金贷
款的总量。截止2004年底，我国各家商业银行个人住房贷款的余额已突破15000亿元
大关，信贷资产占比超过8％，贷款规模是1998年底的近四十倍(见表6全国商业银行
商业性个人住房贷款情况)。
表6全国商业银行商业性个人住房贷款情况
年份新增贷款(亿元) 贷款余额(亿元)
1998年底144．8 426．16
1999年底931．55 1357．71
2000年底2019．21 3376．92
2001年底2221．03 5597．95
2002年底2655．05 8253
2003年底3526．74 11779．74
2004年底4811．26 16591
资料来源：中国金融统计年鉴各期
与此同时，在政策推动的基础上，我国各地明显加大了住房公积金归集和个人公积
金贷款发放的力度。截至2004年底，公积金缴存累计额为7400亿元，缴存余额为4893．5
亿元，实际缴存人数为6138．5万人，以2003年在岗职工人数计算，覆盖率为58．4％。
发放个人住房贷款3403．8亿元，较上年增长了45．3％，个人住房贷款余额占住房公积金
缴存余额的比例为45．6％。可以这样讲，商业性、政策性住房金融正在协调同步发展，
两者已成为现阶段我国住房金融领域同时盛开的“姊妹花”。但是，由于商业性贷款的
资金来源相对充足，贷款额度限制较少，使商业性贷款无论在规模还是在发展速度上都
3l
第四章我国住房金融制度变迁的方式和特征
远远超过了公积金贷款，这其实反映了我国住房金融制度的发展方向，也是为政策制定
者所乐意看见的。①
o数据来源：2005年金融市场发展报告
32
西北大学硕士学位论文
第五章我国住房金融制度改革的对策
世界上不同国家的住房金融制度的选择，因经济发展水平、金融体制和政治体
制等的不同而各异。具有代表性的主要有以下三种：(1)以发达的住房抵押贷款市
场为特色的美国住房金融体系：(2)以住房自愿储蓄和贷款契约为特征的德国住房
金融体系；(3)以强制储蓄在住房金融体系中起主要作用的新加坡公积金制度。一
个国家的住房金融制度往往是由多样而非单一的金融模式构成。抵押式、互助储蓄
式和强制储蓄式住房金融，它们虽有交叉，但它们都有各自特性，决定了任何一方
都有各自的覆盖面，不能完全由某一方替代。事实上，实行单一的住房金融制度的
国家几乎没有，我们上述所说的三种住房金融制度，是就其整个住房金融制度结构
的主体而言，而非全部。因此，我国在设计本国的住房金融制度时，应突出主体，
多样安排。
现阶段，我国住房金融体制兼容了国外三种制度的特点，处于混合发展状态。
从国情上看，上述三种模式中任何一种都不能单独解决我国现阶段的住房问题。中
国住房建设的关键在于解决居民“买不起’’住房的问题，即房价与收入比差距过大
的问题，只有将剩余消费引导到住房购买上来，才能真正促进住宅产业及整个国民
经济的发展。
住房公积金制度在我国推行已经取得了一定的成果，而商业性的住房抵押贷款
也正迅猛发展，住房储蓄制度也在试点过程中，可以作为前两条渠道的有益补充。
这一系列发展变化，预示着中国住房金融制度正朝着多元化方向发展。
我国住房金融的现状基本反映了经济转轨初期的特点。随着经济转轨向深层次
推进，住房金融制度的发展要适应住房制度改革和金融体制改革的需要，我国的住
房金融制度选择应该是：大力发展和完善抵押贷款住房融资制度，改造和规范公积
金制度，支持和鼓励住房合作金融体系，开辟住房金融一级市场，沟通资本市场与
住房金融的联系，以商业银行为主要融资中介，发挥各种融资机构包括保险公司、
财务公司、信托公司等的作用，建立适合住房金融发展需要的各类保险、担保中介
机构，形成以商业性金融为主、政策性住房金融与互助性金融为辅、各种保险担保
机构为补充的住房金融制度。
33
第五章我国住房金融制度改革的对策
5．1大力发展和完善住房抵押贷款制度
应该说，我国现行的住房抵押贷款制度是非常平稳的，但平稳并不意味着最优
化。作为仍处在初级发展阶段的我国当前住房抵押贷款运行机制而言，它仍然还有
许多值得进一步完善和优化的地方，必须根据我国的社会经济发展水平不断创新。
5．1．1进一步完善现行的住房抵押贷款制度
(1)加强房地产管理和制度建设
首先，加强抵押物登记与交易监管制度，使住房产权与抵押权的变更纳入规范
和透明的渠道，有利于保护债权人利益；其次，规范商品房价格管理，严管投机炒
作行为，抑制房价水分，防止还款过程中因价格泡沫造成跌价导致的违约情形；第
三，完善公共住房保障制度，拓宽解决困难家庭住房问题的渠道，减少中、低收入
家庭购房对银行贷款的依赖程度，减少银行的政策压力。虽说获得适当的住房是公
民的基本人权，但实现“居者有其屋"更多的应该是政府的责任。政府有必要干预
市场，加大廉租住房和经济适用房等福利房的建设投入，加大补贴力度，扩大适用
面，完善并严格执行福利房建设的标准、发放对象条件等相关的制度，确保这些投
入能准确应用到中、低收入者及困难家庭，达到社会福利目标。
(2)建立个人信用制度
市场经济归根到底是信用经济，没有信用，市场经济就无法维系。住房抵押贷
款的实质是信用销售。要发展个人住房抵押贷款业务，必须建立个人信用制度。第
一，建立个人信用的征信系统。建立个人征信体系，首当其冲就是必须完善个人信
用法律环境。第二，建立个人信用登记制度。对个人基本情况如个人财产、个人月
平均收入、职业状况、偿债记录、还债意愿、身体健康状况等建立个人档案，存入
计算机，供各银行通过网络查询。第三，建立个人信用分析制度。利用“信用评比
模型”，通过选择能反映借款人信用的指标项目，按重要性赋予权重。对个人过去、
现在的信用状况评估，确定信用等级。第四，建立失信惩戒体系。对恶意逃避债务
者，引入个人破产和市场禁入法则，使其不得在任何商业银行再次申请贷款。目前，
个人信用制度建设在我国刚刚起步，还需要进一步发展和完善。
(3)实现住房抵押贷款利率多元化
我国目前住房抵押贷款利率实行的是有管理的浮动利率制度，属于可变利率的
西北大学硕士学位论文
抵押贷款类型。事实上，各种住房抵押贷款方式有利有弊。并非可变利率抵押就将
风险从贷者转移至借者，当无利率和支付额上限的规定导致借方利率风险增大时，
贷方所蒙受的拖欠风险增大，因为借款人的收入不会随利率的上升而上升，贷款利
率的大幅度波动会影响借方的支付能力。因此，尽管在可变利率抵押中贷者转移了
利率风险，却蒙受了较大的拖欠风险(图4中A点)，利率风险与拖欠风险负相关。
与此不同的是，固定利率抵押方式中贷者承担较大的利率风险，却可承担较小的拖
欠风险(图4中B点)。两种抵押方式的利率风险、拖欠风险的比较如图4所示。
拖
欠
风
险
图4可变利率抵押与固定利率抵押的风险比较
从上面分析我们可以得出如下结论：只有当转嫁利率风险所带来的收益大于拖
欠风险，贷方才会提供可调整利率抵押贷款。同样，只要当转嫁利率风险所带来的
收益小于拖欠风险所造成的损失时，贷方就有可能提供固定利率抵押贷款；而且贷
方在均衡损益后，也有可能将定率抵押贷款与变率抵押贷款有机结合，提供先变率
后定率的抵押贷款方式，同时借者也会权衡利率风险的大小，对不同的抵押方式产
生需求，而且不同风险偏好的购房者寻求适合自己的贷款方式，从而扩大住房市场
的有效需求。
通过以上分析，由于利率风险与拖欠风险的负相关，无论从贷者银行中介角度
还是从借者购房者角度，抵押贷款利率的单一确定方式(变率抵押贷款)必须予以
打破，抵押贷款利率确定方式的完善应该是由单一的变率抵押向定率抵押、变率抵
押、定率与变率组合抵押等多元化形式过渡，这样，可以丰富金融服务品种，是扩
大住房有效需求的必需途径。
35
第五章我国住房金融制度改革的对策
5．1．2建立和完善住房抵押贷款证券化制度
住房抵押贷款证券化是20世纪70年代以来国际金融领域最重要的金融制度创
新，是资产证券化的核心内容。住房抵押贷款证券化是一种制度创新，在这种制度
安排下，在房地产市场比较成熟的西方国家，它使得房地产业与金融业的结合日益
密切，一方面使房地产业的运行真正实现了资本大众化、权益证券化、经营专业化，
另一方面也带来了金融业的革命，其结构性融资技术对于解决金融资产的流动性，
改善金融机构的资产负债状况，提高资本充足率具有至关重要的作用。国外发达市
场经济国家的实践表明，实行住房抵押贷款证券化能成为贷款发放机构的坚实后
盾，通过证券化，可以源源不断地从资本市场上获取资金用于发放住房抵押贷款，
以支持更多的住房消费者圆住房之梦。住房抵押贷款证券品种和技术不断发展，己
形成了全球化的趋势。从国际金融发展趋势和我国住房金融市场状况看，住房抵押
贷款证券化制度的推行是我国住房金融制度发展的必然，也将是我国住房金融制度
主要的发展方向。
目前，我国己批准国家开发银行、中国建设银行两家银行作为试点银行在银行
间债券市场分别发行首批资产支持证券，试行住房抵押贷款证券化制度。但要在全
国大规模推行这种制度安排还存在着一定的困难，还需要政府和配套制度的支持。
(1)建立健全政府支持体系
信息不对称的存在会使住宅金融市场“市场失灵’’的后果更为严重，甚至会直
接引起住宅金融市场的崩溃。因此，即使在市场机制极为完善的美国，政府也一直
是抵押市场的原动力和持续动力。如美国两家政府担保机构(FHA、VA)和三家政
府金融机构(FNMA、FHLMC、cNMA)通过购买金融机构的抵押贷款，为抵押贷款的
流动提供担保手段，使二级抵押市场更富效率，保证了住房抵押债权的流动性。由
此可见，政府在住房抵押市场的作用是不可估量的。我国要推行住房抵押贷款证券
化，必须建立健全完善的政府支持体系。①政府出面组建住房抵押贷款证券化主体。
政府的参与有利于提高住房抵押债券的信用等级，激励私人机构参与，为市场的发
展创造良好条件。同时政府的有效参与又为抵押证券交易提供了制度保证。②政府
制定相关支持政策。如制定免税政策和规定政府必须购买一定限额的住房抵押债
券，这不仅是降低融资成本的需要，而且可以通过提供融资方面的便利来增强银行
资产的流动性。这就可以提高住房抵押二级市场的总体效率，一级市场的购房借款
西北大学硕士学位论文
者也可以从中获得利率更低的贷款。③加强资信评估机构建设。政府应该通过重点
扶持或专项建设确立一批权威评估机构，制定住房抵押贷款标准，使抵押贷款标准
化，以确保进入二级市场的贷款质量。
(2)培育和优化抵押贷款证券化的市场环境
在我国住房制度特别是金融体制还处在改革发展阶段时，对于住房抵押贷款证
券化这一新兴制度安排而言，培育和优化其所需的市场环境就变得十分重要了。
建立健全住房抵押贷款证券化法律法规体系。首先应该制定《住房抵押贷款
法》、《住房抵押贷款保险法》等与抵押贷款一级市场相关的法律法规，保障贷款机
构利益；其次应制定《房地产证券交易法》、《住宅抵押贷款证券化指导办法》，规
范住房抵押贷款证券化行为；再次要制定《投资基金管理法》、《房地产信托法》、《收
益证券管理办法》等等，培育和规范住房抵押贷款证券的机构投资者。这些法律法
规应提供一个运作框架，对信息披露制度、内部稽核制度、风险防范、收益安排等
作出规定。
完善住房抵押贷款担保机制。为使抵押贷款证券在发行时不受发行机构信用等
级的影响，国际上普遍采用信用增级方式提高证券的信用等级，以提高证券的售价，
赢得投资人的青睐。国际上一般通过担保提高住房抵押证券的信用等级，依担保主
体不同可分为商业担保和政府担保两种。由政府担保的证券信用程度几乎和国债相
同，更容易被市场接受。我国金融市场发育缓慢，人们的风险意识还比较保守，投
资行为对政府过度依赖。在这种情况下，我国在对抵押贷款证券进行增级时，应借
助政府机构或有政府背景的保险或担保机构，以增强投资者的信心，如国有的中国
人民保险公司可担当此任。另外，可以借鉴美国的做法，由国家建立住房抵押贷款
保险的专门机构，负责向发放抵押贷款的金融机构提供担保或保险。
培育机构投资者。应该说，我国的金融市场也已由“供给约束型’’转向了“需
求约束型"，能否拥有足够的需求主体是住房抵押贷款证券化发展的关键。在美国，
各大基金的参与是促成其抵押贷款证券化规模急剧扩大的重要原因。目前，我国的
投资基金、养老基金、保险基金发展很快，应该引导这些基金进入住房抵押市场，
担当市场需求主体。我国应从制度上消除这些基金进入抵押证券市场的障碍(主要
指法律约束的破除)，使这些基金成为我国证券化初始阶段的主力军。同时我国还
应培育证券投资基金新品种，以分散现有证券投资机构的风险，促进抵押证券市场
37
第五章我国住房金融制度改革的对策
健康发展。
建立住房抵押贷款公司等中介机构。由于传统的抵押贷款市场与资本市场没有
联系，所以需要建立住房抵押贷款公司这样的中介机构，来使两者发生联系。住房
抵押贷款公司的职能主要是买进金融机构的住房抵押贷款债权，将其进行一定的信
用增级后，以证券的形式对公众发行，以谋取差价利润。我国目前还不存在类似的
专业公司，可以借鉴香港特区的做法，政府先选择几家信誉较好、实力雄厚的非银
行金融机构，对其进行必要改造后注入一定的启动资金，成立数家专门的抵押贷款
证券公司。
5．2进一步完善公积金制度并组建专业的政策性住房金融机构
5．2．1进一步完善住房公积金制度
作为一项重要的住房保障制度，住房公积金自建立以来，在开辟住房建设资金
来源、提高居民购房能力等方面发挥了积极作用。随着覆盖面的进一步扩大，缴纳
的数额也在不断地增加，各地对住房公积金的管理也正逐步制度化、规范化，住房
公积金的决策也日益科学化、民主化。但是，从全国总体运行情况看，这一良性的
制度安排也存在诸多突出问题，如覆盖率、缴存率和使用率的“三低”现象较为严
重，沉淀资金数额巨大；对中低收入居民的住房保障作用不明显；管理和使用不规
范等。因此，还需要进一步的发展和完善。
(1)实行公积金的管营分离
由于公积金的属性，对其应实行管营两条线，即管理就是管理，运营只是运作
经营。
垄断管理。垄断管理并不是由政府进行，可以由政府出面组成相对独立的管理
机构，或者将目前的公积金管理中心中的运营部分剥离出去，中心专事管理，使管
理机构的职责不受任何部门的左右。管理机构的管理层人员不应由政府任命，更不
能由政府官员出面兼任，而应由有代表性的、广大人民群众信得过的社会各界人士
推荐确定。同时，管理机构和管理人员只承担因管理不善造成的风险和责任。
专门的运营机构。公积金的运营实际上是一种特殊形式的资金运作，因此，还
是应由正式的金融机构承担。但负责运营公积金的金融机构不能是一般性的，应是
特殊性的，应由政府组织专门的政策性金融机构来承担。这样做的优势是：①提高
委托一代理效率。公积金制度有两层委托一代理关系，公积金储户与公积金管理中
西北大学硕士学位论文
心的委托一代理关系和管理中心与商业银行之间的委托一代理关系。但在实际操作
过程中，由于贷款环节的增加，对商业银行行为的监督产生了困难，从而造成了这
一委托一代理环节效率的损耗。公积金由专门的金融机构来运营可以降低这一环节
的效率损耗，从而提高整体的委托一代理效率。②明确公积金业务风险承担实体。
公积金业务是委托银行办理的，但是，按照中国人民银行颁发的《贷款通则》，银
行作为“受托人只收取手续费，不承担贷款风险"。而公积金管理中心既非政府机
构，亦非独立资产的法人实体，因而也不具备承担经营风险和民事责任的能力。这
就造成了没有人为公积金风险买单的局面。政府组织成立的政策性金融机构，是独
立的法人机构，可以作为承担公积金业务风险的实体。
(2)优化使用结构，提高使用效率
低利率是住房公积金贷款最大的优点，在当前许多地方让百姓咋舌的房价面前，
理应不愁贷不出去，也不愁没人来贷。但奇怪的是，就全国而言，公积金的运用率
也只有56％，除上海、北京、天津、浙江、江苏、福建等6省市公积金运用率超过
60％，其他省市普遍面临运用率不足的压力。也就是说，全国将近一半住房公积金
在银行里“睡觉’’并产生负收益，据建设部统计，截至2005年底，全国住房公积
金沉淀资金就达1656亿元。为化解目前公积金存多贷少的矛盾，充分发挥公积金
的住房保障作用，应优化公积金的使用结构，争取公积金使用效益最大化。
调整住房公积金贷款结构，拓展贷款范围。优先将住房公积金用于职工个人住
房消费贷款。其次用于城镇经济适用住房建设的贷款投资，最后才考虑住房公积金
的商业性投资运营。此外为提高资金的利用效率，多余资金由公积金管理中心负责
运用，调剂不同地区公积金的余缺，可以在政策许可范围内参与资本市场投资。在
商业银行的协助下住房贷款进行证券化运作，参与资本市场，使公积金能在整个金
融体系内循环。
使用网络化管理，优化使用结构。实行全国联网，统筹运用资金，改变目前条
块、地域分割现状，弥补住房公积金本身存在的制度缺陷，即区域问不可流通，造
成一些地区公积金供不应求，需要严格控制贷款额度，另一些地区又大量闲置，使
用效率不高。此外，公积金的使用也应更加灵活如贷款中可考虑将住房公积金作为
首付款使用、组合贷款等。
(3)引进和培养专业人才，完善财务管理制度，加强政府监管
39
第五章我国住房金融制度改革的对策
公积金的管理带有政策性、公共性和安全性，其中安全性是首要目标。因此既
要满足公积金缴纳者对购房贷款的需求，又要保证公积金安全有效运行。这需要大
量专业的人员参与管理，而这正是现在公积金管理的薄弱环节。建立规范的公积金
财务管理制度，确保公积金的安全。政府应建立针对公积金管理的审计制度，引入
注册会计师审计制度，聘请会计师事务所和注册会计师对公积金运作过程中的归
集、结息、贷款、投资等会计凭证、账目和报表等财务资料进行全面审计。重点审
计公积金运用是否符合规定，是否有资金挪用和其他违规违纪现象。规定公积金运
营情况向社会公布前必须经过注册会计师审计，使公积金监督更具有科学性和公信
力。这样才能吸引更多的人加入，使公积金体系成为我国基本的住房保障体系。
5．2．2建立专业的政策性住房金融机构
专业政策性住房金融机构与现有的商业性住房金融机构不同，它是为推行政府
住房政策建立的，不以营利为目的，其承办的业务往往是商业性金融机构不能办理
或不愿办理的业务，二者形成互补关系，使一国住房金融体系的职能发挥得以完善。
专业政策性住房金融机构往往是在政府的大力支持下开办的，政府是其坚强后盾，
并依法对其进行监管，它在享受政府给予的诸多优惠的同时也成为了政府住房经济
政策的执行工具，经营自主性较小，政策色彩浓厚。专业政策性住房金融机构在职
能运行上体现为两大职能：一是投入资金扩大住房供给量，在总量上满足住房需求；
二是注重住房公平分配，对中低收入阶层进行重点支持。
从公积金与商业银行之间存在的委托一代理问题和世界住房金融发展的普遍
规律来看，组建专业政策性住房金融机构取代现行的国有商业银行房地产信贷部来
开展政策性住房金融业务也是大有必要的。
政府应在专业政策性住房金融机构的创建上发挥重要的作用，一方面政府应该
出面组建专业性住房金融机构，同时应该鼓励现有金融机构以股份制等形式组建专
业性住房金融机构；另一方面，鉴于专业性住房金融机构服务对象的特殊性，政府
应在税收、信贷管理政策等各方面提供特殊优惠政策，但同时政府不应该直接干预
其经营活动。因此，具体的经营活动应由其自主决定，按市场规律办事，政府只以
间接方式来支持其发展。
专业政策性住房金融机构在组织机构组建上需解决两个问题，一是机构设置区
域问题；二是机构组成结构问题。在机构设置区域上，应该设立三层次管理体系，
西北大学硕士学位论文
即成立国家住房银行、省分行和以各城市(包括县城)为单位组成的支行；在机构
组成结构上，应以现有的各地住房基金及公积金管理机构为基础，将其从行政体系
中独立出来，再招聘相关人员构建而成。这样即可免去撤销政府有关部门的麻烦，
又更利于体现政策性住房金融机构的官方性和社会性，也不会对现有商业性住房金
融业务造成冲击。
5．3组建住房贷款担保中介机构
目前，国内各商业银行都将住房贷款作为扩大信贷的一个重要方面来发展。但
在实践操作环节上，个人住房消费贷款的流动性风险又为其更大发展造成了障碍。
一方面个人住房消费贷款期限长、数额大，而银行目前对个人信用状况无法做到完
全真实的了解，也没有足够的人力、物力进行信用跟踪；另一方面，若违约行为产
生，银行在违约处理上也难度颇多：一是靠法律手段解决需要相当复杂的程序，银
行在时间、人力、物力上“耗"去过多损失，往往是“赢了官司赔了钱”；二是处
理抵押物(一般为住房)只能采用拍卖方式，但拍卖变现损失比市场变现损失要大
得多，正是这些风险问题的存在，才需要在银行和个人之间架一座化解风险、增加
信任的桥梁，于是担保应运而生。我国目前大部分住房贷款都是由开发商担保的，
但这其实只是开发商为消化积压房或促销而不得不采取的一种营销手段和权宜之
计。随着房市的逐步升温，商品住房积压减少，开发商就肯定会退出担保人的角色。
因此，必须找到一条新的解决之道，而组建专业住房贷款担保机构或公司无疑是一
条有效途径。
组建专业住房贷款担保机构，在促进个人住房消费贷款发展上起着至关重要的
作用。对银行而言，由于担保机构或公司承担了连带责任担保，有效提高了按揭贷
款的安全性和流动性，降低了信用风险，减轻了银行顾虑，有助于其发展业务，扩
大信贷规模，提高经济效益。对于个人而言，由于担保机构或公司内部体系完善，
又有自身专业的中介买卖、评估、法律等配套部门，从而大大降低了申请贷款的难
度，可有效减少贷款申请程序，提高个人申请贷款的成功率，甚至可以帮助个人在
申请住房贷款时增加按揭成数、延长按揭期限。对开发商而言，由于当前银行发放
住房贷款大都由开发商充任担保人，并要求开发商在贷款银行存入不低于贷款额lo
％的回购保证金并承诺回购，给开发商造成极大的资金负担，容易造成住房开发资
金短缺。由专业担保机构代替开发商充任担保人，有助于解除开发商资金压力，使
41
第五章我国住房金融制度改革的对策
开发商的经营资源与注意力都放在住房开发上，扩大住房有效供给。
根据建设部《住房置业担保管理试行办法》规定，组建住房贷款担保机构必需
具备四大条件：一是要具备独立法人资格，要有自己的名称、组织机构和固定的服
务场所，有符合《公司法》规定的公司章程；二是要具有代为清偿债务的经济能力，
要有不少于1000万元人民币的实有资本；三是要具有处置反担保抵押物一住房的
职能优势，拥有一定数量的周转住房；四是有适应工作需要的房产评估人员和法律
工作人员。
由于住房金融业务有政策性和商业性之分，所以担保机构也应分为政策性住房
贷款担保机构和商业性住房贷款担保机构。政策性担保机构一般应由政府出面组
建，专门为中低收入阶层申请政策性住房贷款时用政府信用提供担保，由于服务对
象主要为中低收入阶层，故担保费用相对较低，并不以盈利为目的。商业性担保机
构则一般由社会资金出面组建，主要以一定货币额度或抵押物为中高收入阶层申请
商业性住房贷款提供担保，因它以盈利为目的，担保风险更大，故收取的担保费用
相对较高。政策性住房担保机构的运行主要应包括两个部分：一是可充分运用政府
授予的特许权利和各地房管部门提供的公房房源，代替政府实行对公房经营管理的
部分职能。二是代理购房单位、个人向政策性住房金融机构提出政策性住房贷款，
并为购买者提供担保。商业性住房贷款担保机构的运行主要应包括三个部分：一是
代理购房团体、个人向商业性住房金融机构提出商业性住房抵押担保贷款申请，并
为购房者提供贷款担保；二是为购房团体及个人代办购房手续，以及提供房产信息、
中介、评估与咨询服务，向购房者提供住房质量担保和物业管理质量担保；三是向
住房开发商提供住房需求信息，若有足够资金实力还可为住房开发商申请住房开发
贷款，并提供贷款担保。
42
西北大学硕士学位论文
结论
住房金融是随着社会商品经济的发展而兴起的，是金融业与住房业相结合的产
物。尽管由于经济制度和经济发展模式的不同，世界各国形成了多种各具特色而又
卓有成效的住房金融制度，但是，综观各国住房金融的演变与发展，可以发现，其
共同点却基本一致。
我国住房金融的形成，源于住房制度改革，并随着住房制度改革和金融体制改
革的不断深入逐渐发展和完善起来。如今，整个住房金融领域无论是体制、结构、
金融发展规模的质和量、制度演进等各个方面都已发生了巨大的变化。在整个变化
过程中，住房金融制度变迁对住房金融发展的作用得到了充分的体现，制度以其特
有的不可替代性特点，证明了它在住房金融体制中的特殊地位和作用。
从我国住房金融制度发展历程可以看到，改革开放以来，住房金融不仅伴随着
住房产业的复苏有了长足的发展，而且在住房金融品种和体系上逐步得到培育和完
善。住房抵押贷款制度、住房储蓄制度和公积金制度同时发展，商业性的住房金融
与政策性的住房金融紧密结合，以及金融机构的竞争机制的形成，都为住房金融的
发展，尤其是住房消费信贷的发展奠定了基础。政策性和商业性金融的全面推开，
以及住房抵押贷款证券化的推进，不仅为住房消费规模的扩大提供了条件，也为住
房的社会化和商品化开辟了广阔的空间。
一个国家的住房金融制度往往是由多样而非单一的金融模式构成。抵押式、互
助储蓄式和强制储蓄式住房金融，它们虽有交叉，但它们都有各自特性，决定了任
何一方都有各自的覆盖面，不能完全由某一方替代。事实上，实行单一的住房金融
制度的国家几乎没有，我国在设计本国的住房金融制度时，应突出主体，多样安排。
现阶段，我国住房金融体制兼容了国外三种制度的特点，处于混合发展状态。
从国情上看，抵押式、互助储蓄式和强制储蓄式住房金融三种模式中任何一种都不
能单独解决我国现阶段的住房问题。中国住房建设的关键在于解决居民“买不起"
住房的问题，即房价与收入比差距过大的问题，只有将剩余消费引导到住房购买上
来，才能真正促进住宅产业及整个国民经济的发展。
我国的住房金融制度选择应该是：大力发展和完善抵押贷款住房融资制度，改
造和规范公积金制度，支持和鼓励住房合作金融体系，开辟住房金融一级市场，沟
通资本市场与住房金融的联系，以商业银行为主要融资中介，发挥各种融资机构包
43
结论
括保险公司、财务公司、信托公司等的作用，建立适合住房金融发展需要的各类保
险、担保中介机构，形成以商业性金融为主、政策性住房金融与互助性金融为辅、
各种保险担保机构为补充的住房金融制度。
44
珏北大学硕士学位论文
参考文献
【1]Brueggeman，W B．，Fisheg J．Real estate finance and investments[M】Boston，
MA：McGraw-Hill／Irwin,200 1：25．3 6
[2]Cole，R．H．Consumer and commercial credit management[M]．sixth edition．Weimer
Lypeselling CO．Inc．1 992．
【3]David，G，Reid，B．&Riley,H．Housing Finance[M]．Second Edition，Longman Group UK
LTD．1991：25．30
’
【4]Douglas B．，Diamand&Micheallea．Housing Finance in Developed Countries[M]．Journal
ofHousing Research,V01．3，1992：460-468
【5]Kevin，E．，Villan．The Secondary Mortgage Markets[A]，Richard，L．Florida．Housing and
the New Financial Markets[C]，the State University ofNew Jersey,1986．
[6]Planning Department ofHong Kong Government．1996l[R】．Consolidated Technical Report
on the Territorial Development Strategy Review．Hong Kong．
【7]Randall Johnston Pozdena：The Modem Economics of Housing Quorum Books[M]，
1998：23—28
【8]Robert，M．，Buckley Housing Finance in Developing Countries[M]．First Published in
Great Britain，by Macmillan Press LTD．1996：150-156
【9]Wiedemer J P．Texas：Real Estate Finance[M]．New Jersey,Prentice-Hall，Inc．1991：68—99
[10]蔡德容．住房金融创新研究[M]．大连：东北财经大学出版社，2002：250—266
[11]曹建元．房地产金融[M]．上海：上海财经大学出版社，2003：45-49
[12]常永胜．中国房地产金融体系研究[M]．北京：经济科学出版社，2001．
[13]陈世发．住房制度变迁与金融风险[J]．中国房地产金融，2002(6)：21—24
[14]丁行政．中国房地产金融存在的主要问题及对策[J]．中国房地产金融，
2004(3)：38-41
[15]董藩．房地产金融[M]．大连：东北财经大学出版社，2000：160-162
[16-1杜光平．中国住房金融体系研究[D]．硕士学位论文，西南财经大学，2005
[17-1凡勃伦．有闲阶级论[M]．北京：商务印书馆，1983：138
[18]黄英．中国住宅金融市场建设与发展模式探析[J]．金融与投资研究，2000(1)：87—91
[19]季爱东．住房金融新业务与法规[M]．北京：中国金融出版社，2004：130—133
[20]姜涛．住房金融创新的动因及发展策略[J]．统计与决策，2004(9)：88—89
[21]康芒斯．制度经济学[M]．北京：商务印书馆，1983：30-47
[22]科斯，阿尔钦和诺斯等．财产权利与制度变迁[c]．上海：三联书店，1994：88—90
45
参考文献
[23]李正全．政府干预住房金融制度的模式及其特征[J]．中国房地产金融，2004(10)：
44-46
[24]林毅夫．再论制度、技术与中国农业发展[M]．北京：北京大学出版社，2000：126—138
[25]林毅夫．关于制度变迁的经济学理论[A]．上海：三联书店、上海人民出版社，1994：
384-406
[26]刘俊．我国住房金融发展和监管的误区、障碍及政策建议[J]．中国房地产金融，2004
(1)：25-29
[27]刘清华．中国住房公积金制度研究[D]．博士学位论文，河海大学，2003
[28]刘玉操．日本金融制度[M]．北京：中国金融出版社，1992：210—214
[29]刘振华．住房金融制度的国际比较与借鉴[J]．参考与借鉴，2000(12)：48—50
[30]卢现祥．西方新制度经济学[M]．北京：中国发展出版社，2003：110—112
[31]孟晓清．论政策性住房金融与住房公积金制度[J]．山东财政学院学报，2005(2)：
54-59
[32]马文军．我国住房抵押贷款证券化制度研究[D]．硕士学位论文，四川大学，2005，。
[33]马欣．住房抵押贷款的风险与保险研究[D]．硕士学位论文，对外经济贸易大学，2000．
[34]诺思．经济史中的结构与变迁[M]．上海：三联书店，1994：142—150
[35]诺思．制度、制度变迁与经济绩效[M]．上海：三联书店，1994：3—28
[36]瞿强．比较体制金融初探[J]．资本市场评论，2001(12)：32-36
[37]舒尔茨．制度与人的经济价值的不断提高[A]．上海：三联书店、上海人民出版社，
1994：253
[38]苏爱军．由信息不对称导致的房地产金融风险与防范[J]．中国房地产金融2004(6)：
6-10
[39]陶玲琴．比较金融学[M]．北京：经济科学出版社，2005：302-307
[40]汪利娜．美国住宅金融体制研究[M]．北京：中国金融出版社，1999：96—112
[41]谢经荣．房地产金融[M]．北京：中国人民大学出版社，2002：126—130
[42]郁文达．住房金融：国际比较与中国的选择[M]．北京：中国金融出版社，2001：92—95
[43]袁庆明．新制度经济学[M]．北京：中国发展出版社，2005：15—36
[44]张恩照．成立住房储蓄银行，发展住房储蓄业务[J]．中国房地产金融，2003(2)：
3-6
[45]张建华．创新理论研究的新进展[J]．经济学动态，1997(7)：86—88
46
西北大学硕士学位论文
[463张静婷，黄龙跃．对我国住宅金融制度的思考[J]．金融纵横，2003(1)：42—43
[473张琦，段瑞君．当前中国房地产金融信贷政策探讨[J]．中国房地产金融，2005(8)：
29-33
[48]中国人民银行网站：http：／／www．pba．gov．cn／
[49]中国房地产金融网：http：／／house．yrzjw．tom／
47
攻读硕士学位期间取得的科研成果
攻读硕士学位期间取得的科研成果
[11李文．浅析金融诈骗的原因及对策[J]．理论新探索，2008，25(4)：50-51
[2]李文．对我国实施绿色会计的建议[J]．经营管理者，2008，285(8)：81-81
[3]李文．对企业负债经营的思考[J]．西安电子科技大学学报社会科学版，2009，80(3)：
61-63
西北大学硕士学位论文
致谢
本文是在杨建飞教授的指导和帮助下完成的，从论文的选题到定稿，都得到杨建飞
教授的悉心指教。杨建飞教授渊博的学识、分析问题的独特视角对我论文的完成帮助很
大，而其高尚的品德、严谨的治学态度、忘我的敬业精神对我思想上的影响则更加深远。
在此，我首先要向尊敬的杨教授表示最衷心的感谢!
三年的研究生学习生涯即将结束，西北大学经济管理学院老师们丰富的理论知识和
实践经验、真实生动的案例教学、灵活多变的教学方式使我获益良多。在此，我谨向所
有老师表示诚挚的谢意，感谢他们付出的辛勤劳动!
本文在写作过程中得到我的同行和同事大力支持，为我提供了大量翔实的第一手材
料，并就一些实践运作和理论性问题提出了富有创造性的、有价值的观点，在此一并致
谢!
还要感谢给予我帮助的各位同学、朋友们，感谢我的妻子一直以来对我的支持与关
J心。
最后，感谢所有参考文献的作者和编译人员，感谢他们的研究成果! 一
49
我国住房金融制度变迁研究
作者： 李文
学位授予单位： 西北大学
被引用次数： 1次
本文读者也读过(10条)
1. 丁芳 中国住房金融创新模式及对策研究[学位论文]2009
2. 董德刚.DONG De-gang 住房金融模式的国际经验与中国选择[期刊论文]-中央财经大学学报2007(1)
3. 杨明秋.Yang Mingqiu 我国住房金融的制度选择[期刊论文]-探索与争鸣2007(9)
4. 贺桑桑.郑毅.刘红住房金融的研究现状及发展趋势[期刊论文]-商业时代2010(33)
5. 方亦凡.董意凤我国中低收入者住房金融体系的构建分析[期刊论文]-东岳论丛2009,30(10)
6. 陈婷婷.马建华完善我国住房金融模式整体探析[期刊论文]-金融与经济2009(7)
7. 杜光平 中国住房金融体系研究[学位论文]2005
8. 吴锋.田志峰完善我国住房金融体系对策研究[期刊论文]-经济纵横2009(7)
9. 董意凤 我国中低收入者住房金融研究[学位论文]2008
10. 诸葛笑玲 发展住房金融浅探[期刊论文]-现代经济信息2011(7)
引证文献(1条)
1.罗涛从中美住房金融制度分析探讨改革完善我国住房金融政策[期刊论文]-管理与财富 2010(1)