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内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
摘要
实践证明，外国政府贷款作为我国利用外资的一种重要形式和改革开放的
重要标志之一，有效地缓解了内蒙古建设资金不足的局面，极大地促进了全区
经济和社会事业的发展。同时，外国政府贷款其外债的双重性决定了，内蒙古
利用外国政府贷款的债务风险是客观存在的，并以多种形式日益显现。它与财
政风险密切相关，是导致地方财政风险的重要因素，同时它又与银行信用风险
有重要关联，严重时就会危及银行的信誉和金融体系的稳定。目前，内蒙古的
外国政府贷款债务风险管理体系并不完善，还存在着一些问题，主要有：一是
缺乏科学的投融资体制，二是缺少有效的债务管理机构，三是缺乏债务管理责
任约束机制；+四是偿债准备工作欠缺，五是金融监管政策不足；六是转贷银行
垫款压力较大。这些问题如不及时解决，就会使外债风险在失控状态下愈演愈
烈，债务危机发生机率越来越大，严重时就会危及地区经济和社会稳定。因此，
必须充分了解内蒙古外国政府贷款债务的风险性，加强对债务风险的管理和研
究，制定有效措施加以防范化解。
本文从介绍外国政府贷款债务风险管理理论和方法开始，立足于内蒙古外
国政府贷款债务实际情况，通过搜集、整理大量的实际案例和数据，运用发展
经济学、财政学、国际金融有关理论和知识，结合在转贷银行长期从事外国政
府贷款转贷工作的经验，对内蒙古利用外国政府贷款状况从规模、速度、结构
等方面进行了对比分析，总结分析了内蒙古利用外国政府贷款债务风险管理状
况，并针对内蒙古利用外国政府贷款债务风险管理中存在的问题，提出了加强
l
内蒙古外国政府贷款债务风险管理的五条具体建议。
关键词：外国政府贷款，债务，债务风险，风险管理
THE DEBT RISK MANAGEMENT oF FoREIGN
GoVE RNMENT LoAN oF INNER MoNGoLlA
ABSTRACT
It has been found that being an important form of utilizing foreign capitals and
symbol of reforming and opening up to the outside，the foreign government loan has
effectually modified the situation of insufficiency of construction funds in Inner
Mongolia Region，and also greatly promoted the development of economy and a
variety of social industries of the region．Meanwhi le，it’S dual nature as foreign debt
determines that the debt risk of utilizing foreign government loan in Inner Mongolia
exists objectively and appears clearly in various forms．It is closely related with fiscal
risks and is an important factor which results in local fiscal risks．In the meaning time，
it has great association with bank credit risks，and will endanger bank credibility and
stability of financial system when serious．At present，it is imperfect in debt risk
management system of foreign govemment loan and some problems exist，mainly
including：(1)Lacking of scientific system of investment and financing system；(2)
lacking of effective debt management agencies；(3)Lacking of debt management
responsibility restraint mechanism；(4)insufficient preparation for debt repayment
task；(5)inadequate financial administration policies；(6)the increasing pressure of
payment to the onlending banks．If these problems are not solved in time，these can
make the risk of foreign govemment loan out of control and increase the rate of debt
crisis，and will endanger the economy and social stability．Therefore we must realize
the risk of foreign government loan in Inner Mongolia，reinforce the research and
management and establish effective measures to dissolve it．
This paper begins with introducing the theories and methods of foreign
government loan management，which is based on the actual case of the debt of the
foreign government loan and some experiences of foreign government loan
management in onlending bank，using development economics，finance，international
finance theories and knowledge，analyses and compares the use of foreign
government loans in Inner Mongolia from scale，speed，structure，etc through
collecting，collating plenty of practical cases and data．According to the problems
existing in the debt management of foreign government loan，this paper puts forward
five specific suggestions to strengthen the administration of foreign government loan，
at last introduces a specific case about the use of the combination of forward
transactions and bank credit products to lower the debt risk of foreign govemment
loan．
KEY WORDS：Foreign government loan，Debt，Debt risk，Risk management
IV
目录
摘要⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一l
ABSTRACT⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯lII
弓I 言⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．1
(一)选题背景和选题意义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯l
1．选题背景⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯l
2．选题意义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯2
(二)国内外研究现状⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯3
1．国外关于外国政府贷款债务风险管理研究综述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯3
2．国内关于政府贷款债务风险管理研究综述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯5
(三)研究日的⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯6
(四)研究思路和研究方法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯7
1．研究思路⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯7
2．研究方法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯7
(五)论文框架结构⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯8
一、外国政府贷款债务风险管理理论与方法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯10
(一)外围政府贷款概述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。lO
1．外国政府贷款的含义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．1 O
2．外国政府贷款的种类⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．10
(二)外围政府贷款债务风险管理概述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。ll
1．外嗣政府贷款债务风险的含义和特点⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．1l
2．外国政府贷款债务风险管理的含义和特征⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．13
(三)外围政府贷款债务风险管理主要理论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯15
1．早期外围政府贷款债务风险管理理论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．15
2．现代外围政府贷款债务风险管理理论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．15
3．博弈论存外国政府贷款债务风险管理中的应用⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．20
(四)外罔政府贷款债务风险管理方法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．2l
1．外国政府贷款债务风险总量管理⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．2l
2．外围政府贷款债务风险结构管理⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．22
3．外国政府贷款转贷债务风险管理方法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．24
二、内蒙古利用外国政府贷款状况⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯27
(一)利用外围政府贷款规模⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．27
(二)利用外同政府贷款速度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．28
(三)利用外同政府贷款结构⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．30
1．外国政府贷款的行业结构⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．30
2．外国政府贷款的地区分布⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯3l
3．外围政府贷款的币种结构⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．32
4．外同政府贷款外的偿还期限结构⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．33
5．外国政府贷款的利率结构⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．34
V
三、内蒙古利用外国政府贷款债务风险管理状况⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯35
(一)内蒙古外国政府贷款债务风险总芾管理⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯35
(二)内蒙古外同政府贷款债务风险结构管理⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．36
1．行业结构管理⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．36
2来源结构管理⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．37
3．期限结构管理⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．37
4．利率结构管理⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．38
5．币种结构管理⋯⋯⋯⋯．：⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯38
(三)内蒙古外国政府贷款转贷债务风险管理方法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．39
1．转贷类别结构管理⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一39
2．转贷机构的职能管理⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．40
四、内蒙古利用外国政府贷款债务风险管理存在问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯42
(一)缺乏科学的投融资体制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．42
．(二)缺少有效的债务管理机构⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．43
1．管理职能分散，缺乏有效沟通和统一决策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．43
2．财政部门前期缺乏专业化的评审，而后期监督管理职能／fi足⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．43
3．转贷银行缺少强有力的监督管理措施⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．43
(三)缺乏债务管理责任约束机制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一44
(Iat)偿债准备工作欠缺⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯44
(五)金融监管政策巧i足⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．45
(六)转贷银行垫款压力较大⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．45
五、加强内蒙古外国政府贷款债务风险管理的对策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯46
(一)增强外国政府贷款风险管理意识⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯46
(二)加强规划和做好总量控制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一46
(三)科学合理的确定战略和项目类别⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一47
l、公益性项目的外债战略⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯47
2、基础设施项目的外债战略⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．48
3、竞争性项目的外债战略⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯48
(四)建市和完善外国政府贷款债务风险管理体制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。48
1．严格审批条件，建立专业化的审批程序⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．48
2．建立责、权、利与借一用一还对等的约束制度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．48
3．尽快建直和完善外国政府贷款偿债基金⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．49
4．加强和完善外国政府贷款的统计监测⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．49
(五)强化政府外债的全过程监督管理⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．49
结论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．5 l
参考文献⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯53
后。lt三⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．55
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内蒙古人学硕士论文(同等学力) 内蒙古外同政府贷款债务风险管理研究
(一)选题背景
引言
一、选题背景及意义
首先这里先解释一个词“外国政府转贷款”，这是一个银行专业用词，其意思即借用外国
政府贷款，这里强调了由银行作为转贷机构，发挥着“转贷”(On．Lending)的作用，故使用
了“转贷”一词，下文中利用外国政府贷款一词与外国政府转贷款没有意思上的区别，只是
使用“转贷"一词更规范地将利用外国政府贷款与其他利用世界银行、亚洲银行等国际金融
组织贷款区别开来。
近30多年来，许多新兴市场国家为发展本国经济而大量引进外资，其中包括大量外国政
府贷款等形式的外债。一方面，这些外债对发展中国家的经济发展起到了非常重要的作用，
另一方面，由于这些国家债务风险管理体制的不完善以及国际金融市场的波动，出现了一系
列债务危机。20世纪80年代拉美国家债务危机、1994年的墨西哥债务危机、1997年的东南
亚金融危机、1999年的俄罗斯债务危机、2001年的阿根廷债务危机、以及近期由于全球性金
融危机导致的冰岛面临国家破产的危机和希腊债务危机等等，这一系列的债务危机表明：随
着外债规模的增大和国际金融市场的动荡加剧，外债的风险管理越来越成为发展中国家维护
经济安全所必须重视的问题。
截至2008年底，累计利用金额637亿美元、生效项目数2836个，涉及26个国家和区
域性金融机构——这是改革开放近30年来，中国利用外国政府贷款的相关数字。利用外国
政府贷款一直是我国外债的重要组成部分，它与国际金融组织贷款、国际商业贷款一起构成
我国的借用国外贷款的各种主要形式，在中国经济发展中有着不可替代的角色，同时利用外
国政府贷款在政府主权外债中也占有着相当比重。尽管当前中国经济已经取得了飞速发展，
增长速度及经济总量已经跃居世界前列，实力显著增强，外汇储备也不断增加，偿还全部的
外国政府贷款已经不是问题，但在转贷管理体制下，借用外国政府贷款涉及的环节众多，很
多项目还具有较强的市场竞争性与盈利性，随着中国积极融入国际经济一体化，国际市场的
复杂多变和国际资本的频繁流动使得这些项目面临着愈加复杂和多样的风险，特别是与其他
政府外债所不同，借用外国政府贷款是通过具有资质的中介机构——银行“转贷”进行的，
一旦项目出现问题，不仅会体现为政府外债风险，还会从市场风险转变为企业信用风险，再
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外围政府贷款债务风险管理研究
转变为银行信用风险，进而转变为金融体系风险，这使得利用外围政府贷款风险管理问题更
加突出。
随着我国对外开放的不断深化和利用外资步伐的加快，我国对外国政府贷款在未来相当
一段时期内还会有着较大的需求，外国政府贷款在政府外债中也会保持着相当的规模和比例。
尤其值得关注的是，当前，中国利用外国政府贷款有了新的变化，外国政府贷款在中国开始
更多地向两部地区、社会民生领域、以及节能环保领域倾斜，但同时随着金融危机的Dlllt，
部分外国政府或贷款机构向我国提供的优惠程度开始趋于减弱，国际金融市场新的不确定因
素也在不断增加，新形势给利用外国政府贷款工作也提出了新的挑战。内蒙古作为我国两部
欠发达地区，一方面对外国政府贷款有着较大的需求，特别是在特色农业及其加工业、资源
能源节约、环保等基础行业急需增加投资；另一方面，内蒙古在利用外国政府贷款中还存在
着诸多问题，管理机制还不健全，风险管理能力不高，因此，加强对内蒙古利用外国政府贷
款债务风险管理的研究已成为一项迫切需求。
(二)选题意义
l、理论意义
近一段时期以来，在国际金融危机的大背景下，理论界的学者和专家对政府外债风险愈
加关注，而关于防范和化解政府外债风险的研究和分析也随之大量出现，不断丰富和深化了
政府外债风险管理理论。在对政府外债风险的分析当中，从国家宏观管理的角度对政府外债
风险的分析研究较多，主要通过对政策、制度、管理机制等方面进行论述进而提出观点和建
议，但是从地方区域角度研究和分析政府外债风险管理、特别是关于我区外国政府贷款债务
风险管理的理论和实践研究较少，大多是停留在上世纪末的情况或是将外国政府贷款与其它
利用外资方式笼统的放到一起进行研究。本文立足于内蒙古外国政府贷款这一政府外债的重
要组成部分，结合在转贷银行长期从事外国政府贷款转贷工作的实践经验和案例，针对内蒙
古利用外国政府贷款债务风险管理存在问题，提出了加强内蒙古外国政府贷款债务风险管理
的具体建议和对策，这些研究和分析进一步丰富和细化了对政府外债风险管理理论的研究。
现实意义
内蒙古自治区作为我国两部欠发达地区之一，较早地使用了外国政府贷款，从1987年利
用芬兰政府贷款第一个项目开始，二十多年来，外国政府贷款为内蒙古自治区的地方经济建
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外围政府贷款债务风险管理研究
设和社会事业发展提供了大量的资金，有效地缓解了资金不足、财政供给紧张的压力，有力
地促进了我区经济的快速发展。从总体上分析，内蒙古自治区外国政府贷款规模适度，风险
状况要优于其他类型政府外债，但不可忽视的是，外国政府贷款涉及风险因素较为复杂，有
着不少潜在风险因素，特别是目前内蒙古的外国政府贷款债务风险管理体系并不完善，还存
在着诸多问题，如不及早发现和加以解决，就会使债务风险积累加剧，发生的机率越来越大，
不仅会影响我区外资的利用，债务风险严重时还会危及地区经济和社会稳定。本文通过对内
蒙古利用外国政府贷款的状况及债务风险管理现状的研究和分析，揭示出我区在外国政府贷
款债务风险管理中存在的问题，并结合在转贷工作中的经验和案例，提出了一些加强我区外
国政府贷款债务风险管理的实质性建议和对策，这对外国政府贷款的相关管理部门、使用单
位以及转贷机构加强我区外国政府贷款的债务风险管理，防范和化解外债风险，更好的利用
和使用外国政府贷款，推动我区经济和社会事业的发展，有着积极的借鉴意义和现实的操作
意义。
(二)国内外研究现状
关于外国政府贷款债务风险管理方面的研究，理论界和业界大多数是集中在外债风险管
理的角度进行研究，以及一些从管理程序、操作角度进行的讨论。
1．国外关于外国政府贷款债务风险管理研究综述
外国政府贷款作为外债的重要组成部分，其风险管理研究主要集中在外债风险管理的角
度上。由于外债的作用及日益增长的规模，长期以来，各国学者都对外债问题进行了深入的
研究。从外债风险管理理论的发展来看，早期对外债进行的专门研究比较少，有关外债的规
模、管理、清偿等方面的观点多数在公债理论中体现。随着自由资本主义的发展，国家也开
始采用财政货币政策对经济进行干预，其中包括举借公债。最具有代表性的是凯恩斯主义的
公债观，随后的发展经济学的外债观认为外债是国际间经济发展的手段，能够促进发展中国
家经济的增长。
(1)早期的外债风险管理理论
早期古典经济理论中并无系统性的外债理论，有关外债问题的论述一般包含在公债理论
中，后经历凯恩斯，直到现代经济理论，公债理论才逐步扩展到外债理论。早期的理论主要
有德国著名财政学家瓦格纳(1835一1917)和英国的道尔顿，瓦格纳将外国资本视作为公债
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
资金的来源之一，他认为，只要利用外债而增加的国民收入在扣除本息后有余则对国民经济
总体上是有益的，较早地肯定了外债的积极作用。同时他还暗示了外债的风险，指出对外的
还本付息将会导致本国资源减少，削弱本国的储蓄能力。英国的道尔顿在外债风险理论上颇
有建树，他指出了政府主权外债不仅会引起贸易摩擦，严重的还会引起国家间的战争，同时
他还对外债同内债的偿还速度所依据的差异进行了探讨。
(2)现代的外债风险管理理论
主要有认为是支持利用外债的有哈罗德的发展模型和钱纳里的“双缺口理论’等。哈罗
德的发展模型将凯恩斯主义的静态投资理论动态化，通过该模犁分析出，当出现储蓄缺口时，
为了达到预定的增长率(均衡增长率)就应当利用外资(外债)。钱纳里的“双缺口理论”在
所有利用外债的理论依据中最具代表性，，该理论着重结构分析，它以国民生产的构成为基础，
分析了发展中国家经常遇到的储蓄和外汇不足问题，以及外资对经济注入的问题，成为战后
多数发展中国家吸引外国资本流入的一个重要理论基础。由于该理论的“缺口分析”正切中
发展中国家的资金难题，概念上又易于理解，因此在发展中国家及我国运用广泛，影响深远，
几乎是当今所有外债理论的基石，也是现代外国政府贷款债务风险管理理论的一个主要依据。
美国经济学家纳克斯在《不发达国家的资本形成问题》(1953)一书中，提出了“贫困的
恶性循环理论”，并指出发展中国家借助外资(外债)的力量，有助于摆脱贫困的恶性循环，
实现经济的快速发展和良性循环。
(3)以两缺口模式为基础，国内外有关学者、专家研究开发了模型法和指标法来衡量一国的
外债情况，模型法是通过建立专门的债务战略模型，对外债及外债偿还的影响进行量化分析；
指标法是参与缔约的欧盟12国通过签订《欧洲经济与货币联盟条约》，规定了目前学术界和
实际工作部门使用的赤字率、债务率和债务依存度的标准和警戒线。
(4)其他外债风险管理理论
①马克思在其经典著作《资本论》(1867)及有关的著作中阐明了有关外债的观点，指出
外债作为国际资本流动的一种形式，具有趋利资本的特性。马克思认为，外债具有两重性，
一方面外债对生产力的发展起巨大的推动作用，另一方面，外债对生产力的发展又产生很大
的破坏作用。他的外债理论对今天发展中国家借用外债、发展本国经济具有重要的指导意义。
②费舍尔和弗兰克尔的债务周期理论：费舍尔和弗兰克尔在其著作《投资、两部门模型、
债务及资本品的交换》(1972)中提出了债务周期理论，旨在研究一国通过举借外债来提高国
内生产力、增加出口、促成对外经济贸易顺差的理论。它把债务国举债过程分为5个阶段，
即：不成熟债务国、成熟债务国、债务减少国、不成熟债权国、成熟债权国。
4
内蒙古大学硕上论文(同等学力) 内蒙古外同政府贷款债务风险管理研究
此外，还有将外国政府贷款作为一种融资方式，在某些国外资料中介绍了外国政府贷款
在各种项目融资方面的应用以及政府贷款的成本收益理论，或是运用融资理论中的最优资本
结构模型来分析外国政府贷款投资项目的失败问题。
2．国内关于政府贷款债务风险管理研究综述
自1979年我国开始利用外国政府贷款以来，国内就开始了对外国政府贷款问题的研究。
关于外国政府贷款的债务风险管理的研究纷繁复杂，理论界和业界的许多学者和专家从不同
角度探讨和研究了风险防范和控制机制，提出了一些思路，也有了不少成果。
最初涉及研究外国政府贷款债务风险管理问题的主要是与外国政府贷款相关的政府部
门，他们通过对外国政府贷款相关问题的研究，制定、发布了一系列利用外国政府贷款的相
关管理程序、有关政策规定，从相关管理程序上提出加强外国政府贷款债务风险管理。
由于外国政府贷款属于政府外债的一部分，因此，不少学者在对政府外债风险管理的研
究方面有着较多的理论和实践意义，具体的有从经济安全角度进行的研究，外债方面的专著
如傅晓峰主编的《外债新论》(西南财经大学出版社，2003年版)是从国家外债安全的角度
去诊释外债问题，认为任何外债事实上都具有国家外债的性质。近几年不断爆发的由地方外
债项目偿债高峰引发的财政危机迫使我们必须重视对地方外债项目管理及其带来的风险进行
研究。傅志华主编的《国家财政安全论》(人民出版社，2002年版)指出“财政风险不仅仅
是财政部门的风险，而是整个国家及政府的风险”。从此意义上说，地方外债所带来的财政风
险越大，地方政府的正常运转遭受严重损害的可能性会越大。北京炳隆资产管理有限公司的
郭红利《金融危机的后遗症之主权债务危机》(2010)指出，为了应对全球金融危机，世界各
国采取积极的财政政策刺激经济，刺激政策导致政府债务激增，直至出现偿付到期债务的危
机，将打击市场对经济恢复的信心。而面对危机如果采取大批的撤出刺激措施，有可能使刺
激政策所带来的复苏成果前功尽弃，如果紧缩力度不够，对债务危机的解除起不到明显的作
用。所以如何拿捏财政紧缩的度是各个深受债务危机困扰的国家需要深入考虑的问题。
还有从外债管理体制方面进行的研究，财政部《规范地方政府融资》课题组在1999年时
就指出政府融资基本上还处于自发寻求融资渠道和变相发债的状况，存在许多亟待解决的问
题，并提出，地方政府融资体系要符合国家的宏观调控政策和产业发展政策要求；要坚持融
资结构均衡化，促使政府融资合理有效配置资源；要坚持量力而行、规模适度的原则，防范
政府债务危机。国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松的《外债管理及其管理模式的
变革》(1996)中提出要建立全面的外债管理体系。财政部财政科学研究所的高淑红(2002)
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
《关于地方政府主权外债管理的研究》，从我国政府主权外债的现状入手，结合一些国家的经
验与教训，提出控制外债规模、强化项目管理、建立评估体系、健全法律法规等完善我国地
方政府主权外债风险管理的对策建议。范柏乃和张建筑在《地方政府债务与治理对策研究》
(2008)中指出，目前我国许多地方政府过渡负债，其危害性有影响地方政府正常运转，制
约了地方经济发展，损害了政府公信力和危及了社会稳定，由于通常情况下大部分债务风险
处于隐蔽状态，造成各部门对防范化解财政风险的意识不强，加剧了财政风险的累积和膨胀。
并从法律法规、控制债务规模、建立责任机制、偿债机制和风险预警机制等方面提出了控制
和化解地方政府债务风险的治理对策。其他还有蒋江娇的《我国外债风险研究》(2008)、马
超的《我国外债管理现状、问题及建议》(2009)等。还有从地方外债风险及其管理角度进行
研究的，重庆大学袁波兰的《地方政府主权外债风险及其防范研究》(2004)利用层次分析
法、功效系数法和模糊综合评判法建立了区县政府主权外债风险的评价模型，从主权外债政
策、管理体制、财源建设等方面提出一些防范我国地方政府主权外债风险的对策。其他还有
如吉林大学余运奎《国外贷款对吉林省经济发展的影响研究》(2006)、内蒙古大学魏艳玲《呼
和浩特市政府外债风险管理研究》(2007)、重庆大学王珏《试论重庆市政府主权外债的风险
管理》(2008)、西北大学的尉合芳《陕西省利用政府主权外债风险控制机制研究》(2008)等。
此外，外国政府贷款作为银行的外债，也有一些转贷银行的专家和研究人员从防范银行
信用风险、减少银行不良资产，化解金融风险的角度进行了研究。如中国进出口银行转贷部
的王晓莹，对外国政府贷款问题进行了长期深入的研究，发表了多篇有关外国政府贷款问题
的研究论文。其代表文章有2001年硕士学位论文《试论外国政府贷款及我国的转贷工作》。
武传德、张文的《中国利用外国政府贷款的主要问题及对策》(2005)，张仁明的《可控、安
全、高效一外汇转贷款管理方式改革设想》，都对利用外国政府贷款的转贷管理和风险控制进
行了分析并提出了建议和对策。还有中国进出口银行魏刚的《掉期在转贷外债市场风险管理
中的应用》(2007)一文，主要从利用金融衍生工具入手管理转贷外债的利率和汇率风险，有
着较大的实际借鉴和操作意义。
(三)研究目的
本文旨在通过对内蒙古外国政府贷款及其债务风险管理体系的调查和分析，旨在发现和
揭示出我区在利用外国政府贷款债务风险管理中存在的问题，并针对这些问题，运用债务风
险管理理论，并结合转贷工作中的实践经验，提出一些改进和加强我区外国政府贷款债务风
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内蒙古大学硕上论文(同等学力) 内蒙古外围政府贷款债务风险管理研究
险管理的实质性建议和对策，希望这些建议和对策的实际运用，能够不断完善我区外国政府
贷款债务风险管理体系，使得外国政府贷款的相关管理部门、使用单位以及转贷机构能够进
一步加强我区外国政府贷款的债务风险管理，防范和化解风险，提高利用外国政府贷款的效
率和效益，为今后更好的利用和使用外国政府贷款，促进我区经济和社会事业的发展起到积
极的推动作用。
1．研究思路
(四)研究思路和研究方法
本文从外国政府贷款债务风险管理的含义入手，在对外国政府贷款债务风险管理理论进
行论述的基础上，对外国政府贷款债务风险管理体系进行了充分介绍和论述，指出外国政府
贷款债务风险不仅与财政风险密切相关，它还包含着银行信用风险、转贷风险、道德风险等
多种风险在内，应当通过多种途径、多位一体地加强对外国政府贷款债务风险的管理。之后
并以内蒙古外国政府贷款的大量调查数据和案例，全面、客观地分析了内蒙古外国政府贷款
债务总量、速度、结构等构成情况，并通过对外国政府贷款的借、用、还整个过程的分析，
对内蒙古外国政府贷款债务风险管理状况进行了介绍和分析，从中揭示出内蒙古外国政府贷
款债务风险管理中不足之处和值得关注的风险因素，以期找到防范和化解我区外国政府债务
风险的有效建议和对策。
2．研究方法
本研究历时近5、6个月，前后多次查询外国政府贷款债务风险管理的理论和研究资料，
调查、搜集和整理了内蒙古外国政府贷款项目的大量数据和资料，并数次前往我区外国政府
贷款的管理部门如内蒙古自治区财政厅、内蒙古自治区发改委和国家外汇管理局呼和浩特中
心支局进行实地调查和信息数据的搜集，同时利用自身在银行从事外国政府贷款转贷工作的
有利时机，对涉及全区的多个外国政府贷款项目进行了实际的了解和分析，本研究在理论与
实际调查相结合的基础上，采用了几种分析方法。
制度分析和经济分析相结合的方法。在本文中，作者从内蒙古外国政府贷款及其债务风
险管理的现状出发，详细地论述了目前存在的各种风险，并把制度机制的建立与完善作为内
蒙古外国政府贷款债务风险管理的重要方面，提出了要建立和完善外国政府贷款债务风险管
理体制，力求为内蒙古外国政府贷款债务风险管理提供一些有益的发展思路。
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外围政府贷款债务风险管理研究
规模分析与结构分析相结合的方法。外国政府贷款债务既有规模上的风险也有结构上的
风险，我们在分析内蒙古外国政府贷款债务风险时就需要将规模分析和结构分析结合起来。
随着改革开放的深入和对外交流的增多，内蒙古外国政府贷款债务的结构性矛盾越发突出，
外债结构的优化具有重要意义，但结构的优化也离不开规模的适度增长，只有规模和结构都
符合内蒙古经济发展对外国政府贷款外债的需求，才能达到预期的目的。规模分析是一种需
求分析，具有相对性、暂时性，而结构分析是一种供给分析和制度分析，可以弥补规模分析
的不足，说明主权外债持续发展的规律性。本文在分析时将二者较好地结合起来。
宏观与微观相结合的分析方法。宏观分析，采用管理、经济学、财政学等相关等多种学
科的研究方法，分别分析了外国政府贷款债务风险及其管理体系；微观分析，在调研和资料
整理的基础上，结合区情，对内蒙古外国政府贷款外债总量、速度、结构、影响等，采用统
计图表、分类分析、数据对比等进行了分析，并通过对外国政府贷款的借、用、还整个转贷
过程的分析，据此揭示内蒙古外国政府贷款债务风险管理中存在的问题，经过学习、参阅和
总结国内外专家的理论和经验性建议、提出自己完善内蒙古外国政府贷款债务风险管理，防
范和化解债务风险的对策。
理论与实践相结合的分析方法。外国政府贷款债务风险管理既需要科学的理论依据，又
需要较强的实践操作性。本文通过利用作者长期在转贷银行办理外国政府贷款转贷业务的实
践操作经验，同时结合运用债务风险管理理论对我区外国政府贷款债务风险管理中的问题进
行分析，从而有针对性地提出一些中肯的加强债务风险管理、防范和化解债务风险的建议和
对策。
由于外国政府贷款项目涉及的领域较为复杂，加之项目时间跨度较长，而目前内蒙古尚
没有一套统一完整的外国政府贷款监测和管理系统，数据来源不全，使得调查数据可采纳率
不够高等问题，加之本人的水平有限，因此研究还有许多不完善之处。
(五)论文框架结构
本文主要分为六大部分，第一部分为引言，讲明了选题背景及意义、研究现状、研究目
的、研究思路和研究方法以及论文框架结构；第二部分进行了外国政府贷款概述、介绍了外
国政府贷款债务风险的含义、特点以及外国政府贷款债务风险管理的主要理论，并阐述了外
国政府贷款债务风险管理方法；第三部分从规模、速度和结构等角度分析了内蒙古利用外国
政府贷款状况；第四部分从总量管理、结构管理和转贷管理的角度揭示了内蒙古利用外国政
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
府贷款债务风险管理存在的问题；第五部分针对内蒙古利用外国政府贷款风险管理存在的问
题，提出了加强内蒙古外国政府贷款债务风险管理的五个方面的建议。
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
一、外国政府贷款债务风险管理理论与方法
1．外国政府贷款的含义
(一)外国政府贷款概述
外国政府贷款是指财政部经国务院批准代表国家向外国政府、北欧投资银行及北欧发展
基金会等统一筹借并形成政府外债的贷款，以及与上述贷款搭配使用的联合融资∞。它是一国
政府利用国库资金向另一国政府提供的一种长期的优惠贷款，具有政府间开发援助或部分赠
与的性质。外国政府贷款也称双边政府贷款，在国际经济统计上叫双边贷款Bilateral，和多
边贷款Multilateral共同组成官方信贷Official Creditors。
我国利用外国政府贷款始于1979年使用比利时政府贷款，三十多年来，我国先后与26
个国家和区域性金融机构开展了外国政府贷款合作，累计协议金额637亿美元、生效项目数
2836个，累计提款约540亿美元@。贷款项目覆盖了全国除台湾以外所有省(区、市)，涉及
的领域包括环境保护、清洁能源、基础设施、医疗卫生、农业、工业和教育等。作为一种优
惠性的贷款，外国政府贷款在我国利用国外资金中占有非常重要的地位，也是政府外债的重
要组成部分。
2．外国政府贷款的种类
(1)软贷款
也就是政府财政性贷款，一般无息或利率较低，还款期较长，并有一定的宽限期。一般
在项目选择上侧重于非盈利的开发性项目，比如城市基础设施、环境保护和改善设施等。
(2)混合性贷款
外国政府混合资款是20世纪80年代在出口信贷基础上发展起来的一种贷款形式，由于
西方贸易保护主义盛行，国际贸易市场竞争激烈，在20世纪80年代初期，特别是1982年开
始，国际经济合作发展组织一再调高官方支持的出口信贷利率，最高达10．7％，该利率一段
时期内甚至与国际市场利率形成倒挂局面，因此一些两欧国家开始提供有部分政府赠款或政
府贷款与出口信贷、商业贷款混合使用的贷款，一方面可进一步降低贷款利率，延长还款期，
增加其资本商品的出口竞争力；另一方面由于混合贷款中有赠予成分带有援助性质，可以扩
①《喇际金融组织和外围政府贷款赠款管理办法》财政部第38号令，2006．7．3
@刘旭红．外幽政府贷款合作交流会讲话ER]．北京：财政鄙发改委，2009
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
大其与借款国在政治、经济、科技及金融等各个领域的合作。混合贷款首先由法国推出，将
援助和出口信贷混在一起“打捆”办理。随后其他两欧国家纷纷效仿，意大利是第一个给中
国混合贷款额度的国家。
混合贷款有三种类型：
第一种是赠款和出El信贷混合贷款，如澳大利亚、挪威、英国、西班牙等国政府贷款中，
赠款占25％一45％。
第二种是软贷款加出口信贷，如两班牙、法国、加拿大的政府贷款。其软硬贷款的比例
大体各占50％。软贷款的利率一般低于1％，还款期20．30年；硬贷款利率由DECD根据市
场利率来确定。大部分国家的政府贷款属于这种类型。
第三种是纯混合贷款，即无软硬比例，赠与成分在35％以上的优惠贷款，有奥地利、以
色列和北欧四国的政府贷款。
(3)纯赠款
外国政府为资助我国某些特别项目而提供的100％的赠款。能否提供纯赠款需双方政府预
先商定。比如德国对我国的部分扶贫和造林项目提供纯赠款，西班牙对其感兴趣的特定项目
提供纯赠款。
(二)外国政府贷款债务风险管理概述
1．外国政府贷款债务风险的含义和特点
风险是指某项活动未来结果的不确定性，即如果某项活动的未来结果有两种以上，这项
活动就存在风险。风险现象在经济生活中无处不在，只要存在不确定性，就存在风险。从经
济学意义上讲，风险是指经济损失发生的可能性。虽然风险具有或然性、量化性、预期性多
种特征，但其基本特征是损失性，即风险发生后总会造成某种形式的损失，风险越大，造成
的损失越大；风险越小，造成的损失越小。
基于以上对风险问题的理解，我们所指的外国政府贷款债务风险，是指债务人在利用外
国政府贷款或其他地区性金融机构贷款的过程中因国际国内政治、经济形势变化，国际金融
市场变化、转贷条件变化、转贷体制问题、管理体制问题以及项目单位经营状况变化等原因
所导致的偿付债权人的本息扩张，以及由所产生的各种负面的经济、政治和社会效应。
外国政府贷款债务风险除了具有风险的一般特征以外，还由于其所涉及领域的特殊性和
操作过程的复杂性，而表现出与其他风险的特征具有明显区别。这些区别可以概括为外国政
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外同政府贷款债务风险管理研究
府贷款债务风险的双重性、社会性、隐蔽性、传导性、非均衡性。
(1)双重性
按照国际上普遍采用的世界银行经济学家汉娜提出的财政风险矩阵法，外国政府贷款债
务中既有直接债务，又有间接债务，是包含这两种债务类型的“显性债务”。其中，一类外国
政府贷款项目属于直接债务，由政府担保的二类项目属于间接债务。特别的，对于既不是由
政府财政部门作为借款人，也不是由政府担保的三类项目，即使没有政府担保，但其大多由
政策性银行和国有控股的股份制银行转贷，担保单位也大多为国有(控股)企业，国家也会
考虑是否替其偿还的机会成本，一旦出现借款人不能支付的情况，为了维护国家信誉和银行
的信誉，转贷银行必须替其对外垫款，或向担保单位追索，而最终还是由国家兜底(核销等)。
(2)社会性
所N4'I-国政府贷款债务风险的社会性是指外国政府贷款债务风险不仅是外债最终用款
人、管理部门(主要是财政部门)和相关机构(主要是转贷银行)的风险，而且是整个国家
及政府的风险，这种风险的最终承担者是整个社会每一位成员。由于外国政府贷款较多投向
公益性项目(卫生、教育、水利、环保、市政实施等)和基础性项能源、交通、通讯、及农
业等，即提供的是地方性公共产品，这些项目一般投资大、周期长、见效慢，社会效益好而
经济效益差，有间接的创汇效益，但其自身直接OJtE或自求平衡的很少。因此，地方政府要
及时清偿这些债务，就必须有足够的财力作为保障，而不能靠项目本身产生的经济效益来保
障。然而政府本身并不进行生产经营活动，但其可凭借政治权力及财产权力参与国民收入的
分配。如果行使这项职能的财政部门所筹集的资金无法满足偿债的需要，则政府机器的正常
运转便会受到严重损害，整个社会成员的利益也会遭受损害。比如地方财政运行困难，无力
偿还各种到期的债务时，各级地方政府为了规避地方政府主权外债风险，将会采取提高税率
或采取各种收费方式增加财政收入，这无疑增加了社会负担。从这个意义上说，外国政府贷
款债务风险是一种宏观层次上的风险。
(3)隐蔽性
外国政府贷款风险的隐蔽性可以概括为两个方面：一方面，这种风险是社会公共风险在
外债领域的集中表现。由于体制和具体职能等方面的原因，财政监管缺位现象比较多，财政
部门无法及时准确地掌握公共风险的动态，并及时采取相应措施加以化解，而往往是某方面
风险不断累积，单位或部门、机构(比如转贷银行)依靠自身力量无法化解的时候，最后才
运用财政政策来化解。因此，只有当这种风险累积到超出财政的承受能力或预料时，它才会
显现出来，进而变为财政危机。另一方面，由于我国外国政府贷款属于主权外债，其政策的
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
实质是财政政策在外债领域的延伸，故外国政府贷款依托的是国家意志、政府权利。当出现
支付危机时，地方政府为实现职能需要，可以通过出让土地使用权、变现国有资产等办法来
缓解支付困难。只有当这种“强制性”超出了整个地区经济的承受能力时，隐蔽的地方政府
主权外债风险才会显现出来，并进一步加剧财政运行困难，最终产生现实的金融危机。正是
由于外国政府贷款债务风险的这种隐蔽性，使得人们对它的认识比较模糊，只有当债务规模
像滚雪球一样不断膨胀时，人们才突然意识到这种风险已不再是可以回避的事实。
(4)传导性
外国政府贷款债务风险的传导性是指这种风险可以通过项目单位向转贷银行、再通过转
贷银行向政府传递，同时也在各级政府间传递、转嫁。外国政府贷款不同于一般的国际金融
组织贷款，它是通过金融机构(银行)转贷的，当项目出现支付危机时，风险首先向转贷银
行转嫁，转贷银行按照相关规定必须对外进行垫付，这样银行就出现了不良贷款，外国政府
贷款风险表现为银行信用风险。当银行垫款后再按照程序申请当地财政归还垫款时，银行信
用风险就转化为政府债务风险。就我国各级地方政府而言，虽然它们各自拥有相对独立的财
权和事权。但是，当低级政府出现外债风险而又无法化解时，上级政府出于维护国家信誉及
其他因素的考虑，必定不会袖手旁观，而会提供应有的财力支持。这种“链条式”的反应将
会产生波及范围较广的外债风险，甚至有可能引发更深层次的金融危机。
(5)非均衡性
外国政府贷款债务风险的非均衡性是指在同一级财政，有的地区主权外债风险大，有的
地区主权外债风险小。我国幅员辽阔，各地区所处的地理环境、所拥有的经济资源不相一致，
这使得全国各地经济发展水平不均衡。又由于我国外汇储备充足，地方政府可以购汇还贷，
所以一个地区的财源越雄厚，该地区发生偿付危机的可能性也就越小。沿海地区及经济特区
经济比较发达，财源基础相当雄厚，出现主权外债风险的可能性较小；而中西部地区相对于
沿海和经济特区来讲，经济不够发达，财源基础薄弱，出现主权外债风险的可能性较大。
2．外国政府贷款债务风险管理的含义和特征
(1)外国政府贷款债务风险管理的含义
风险管理也称风险控制，指各种风险主体通过识别、衡量和分析风险，并在上述基础上
有效地控制风险，用最经济合理的技术来处置风险，以实现最大安全保障的科学管理方法。
外国政府贷款债务风险管理就是通过识别、衡量和分析外国政府贷款债务风险，发现和揭示
债务风险管理中存在的问题，并提出行之有效的对策措施，不断完善外国政府贷款债务风险
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外围政府贷款债务风险管理研究
管理体系，最大程度地避免和控制外国政府贷款债务风险发生的机率，减少不必要的风险损
失的发生。
(2)外国政府贷款债务风险管理的特征
①长期性和复杂性
外国政府贷款大多数属于中长期外债，对其风险管理不是一时一刻的，而是一个长期系
统的工作。同时外国政府贷款涉及部门、单位众多，债务风险形成原因众多，有规模的、结
构的、成本的、管理的、经营的和市场的风险等多种原因，债务风险管理理论纷繁，因此，
其债务风险管理也体现出复杂性。
②风险管理的多角度性
外国政府贷款债务风险管理涵盖了多个角度的对外国政府贷款债务风险的管理，包括对
外国政府贷款的总量管理、结构管理、转贷管理和成本效益管理、汇率管理、贷后管理等多
个角度，结构管理又包括币种结构、期限结构、利率结构、转贷结构等具体内容。既有宏观
角度比如体制上、政策上的管理，也有微观上的采取具体手段的管理。
③管理手段的多样化
外国政府贷款债务风险管理手段呈现出多样化的特点，既有政府部门行政的手段，也有
制度政策手段、法律法规手段，还有经济的、市场的手段；既有量化的手段，也有非量化的
手段。
(3)外国政府贷款债务风险管理的应遵循的原则
①了解和熟悉风险原则
首先要具备或者掌握一定的风险理论知识，了解和熟悉外国政府贷款中各种潜在风险；
其次要正确地认识风险，识别风险，做好风险管理的基础工作，这是实现外国政府贷款债务
风险有效管理的基础。
②熟知外国政府贷款转贷业务操作流程及债务风险管理体系
主要指清晰地了解外国政府贷款借、用、还整个操作流程中的每个环节和债务管理体系，
从而才能发现债务风险管理中存在的薄弱环节，进而完善和加强债务风险管理，防范和化解
外国政府贷款债务风险。
⑧科学规避风险原则
主要指利用成熟的金融衍生工具如调期等，借助专业金融机构的帮助达到有效规避外债
风险的目的，切忌盲目和投机行为，减少不必要的损失。
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外同政府贷款债务风险管理研究
(三)外国政府贷款债务风险管理主要理论
外国政府贷款从本质上属于外债，是国家和经济发展到一定历史阶段的产物。外国政府
贷款债务风险管理理论的发展也是由公债逐步扩展，并随着国家在经济生活中扮演的角色转
换而发展变化，并不断丰富的。古典经济理论中并无系统性的关于外国政府贷款债务理论，
更没有系统性的外债理论，有关外债的规模、管理、清偿等方面的观点多数在公债理论中体
现。随着自由资本主义的发展，国家也开始采用财政货币政策对经济进行干预，其中包括举
借公债。最具有代表性的是凯恩斯主义的公债观，随后的发展经济学的外债观认为外债是国
际间经济发展的手段，能够促进发展中国家经济的增长。国内现代学者和研究者在此基础上，
结合本国实际从不同角度提出了各自的风险管理理论。
1．早期外国政府贷款债务风险管理理论
早期古典经济理论中并无系统性的外债理论，有关外债问题的论述一般包含在公债理论
中，主要有德国著名财政学家瓦格纳(1835—1917)和英国的道尔顿，著名德国财政学家瓦
格纳(1835．1917)将公债资金取得的来源分成三类：一是来自国民经济中的游离资本；二是
来自外国资本；三是来自国内资本。他认为第三种来源因排挤国内私人投资，应尽量避免。
但是第一种和第二种公债则可适当采取。他认为“资本浪费在投机事业时，能以公债来避免
危机，在繁荣之后的停滞时期以公债吸收资本胜过课税”(德文版的《财政学》第一卷第156
页)。可以认为这是将公债作为财政政策手段的雏形。至于第二种来源的公债，他认为，只要
因利用外债而增加的国民收入在扣除本息后有余则对国民经济总体上是有益的。这是肯定外
债作用较早期的观点。但他同时认为，与赋税相比，公债具有更不公平和更不公正的国民收
入分配结果。在外债理论方面，瓦格纳还有一个发现，即：对外的还本付息将会导致本国资
源减少，削弱本国的储蓄能力。这里已暗示外债的风险。在外债理沦方面另有建树的是英国
的道尔顿。他不仅论述了国家间可能囚相互间的债务纠纷导致贸易摩擦，甚至由此而引发战
争；还探讨了外债同内债的偿还速度所依据的差异。他认为，由于外债的偿还是债务国的财
富向债权国的转移，因此其偿还速度取决于一国财富的大小，而内债偿还则不影响一国财富
的变化。
2．现代外国政府贷款债务风险管理理论
(1)发展经济学理论下的现代外国政府债务风险管理理论
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外同政府贷款债务风险管理研究
发展经济学理论是以凯恩斯的宏观经济理论为出发点，以一国(一个经济体)为研究单
元，寻找其发展(增长)的途径和有关的因素及条件的理论。而其中被认为是支持利用外债
的有哈罗德的发展模型和钱纳里的“双缺口理论”等。其中钱纳里的“双缺口理论”在所有
利用外债的理论依据中最具代表性，可以说是现代外国政府贷款债务乃至外债理论的核心和
基石。
①哈罗德——多马模型
这个模型将凯恩斯主义的静态投资理论动态化。它认为，在资本系数固定不变的情况下，
储蓄率与增长率有直接关系。当储蓄率小于增长率时，出现储蓄缺口；为了达到预定的增长
率(均衡增长率)就应当利用外资(外债)。这个模型用公式表示为：G=Sd+Sf／K
其中，G代表经济增长率，K是资本一产出比率，Sd为国内来源的储蓄率或投资率，Sf
为国外来源的投资率。这一模型可以用来估算一国为达到一定经济增长目标，在国内来源投
资和投资效果既定的条件下需要引进的外资规模。即使资本一产出比率保持不变，国民生产
总值的增长率仍可提高，因为Sf代表国外流入的新增金融资源，可以填补计划投资水平与当
地可动员的储蓄之间的资源缺口，这个缺口就是所需引进的外资规模。
②钱纳里“双缺口理论”
“双缺口理论"是钱纳里于20世纪60年代在《对外援助和经济发展》一文中提出的。
钱纳里模型着重结构分析，它以国民生产的构成为基础，分析发展中国家经常遇到的储蓄和
外汇不足(缺口)问题，以及外资(外债)对经济注入的问题。这个理论认为：一方面，制
约发展中国家经济增长的原因是缺乏足够的投资，而投资的不足又是国内储蓄不足所构成的，
这就是所谓的“储蓄缺口”；另一方面，制约发展中国家经济增长的另一原因是一国的进口受
出口限制，如果一国的国内投资能力大于国内储蓄，其差额可由进口超过出口的部分来解决，
而这个差额就是所谓的“贸易缺口”或称“外汇缺口"。按照宏观经济学关于一国经济的总供
给等于总需求的恒等式，一国投资减储蓄的差额(储蓄缺口)应等于与一国投资相适应的进
口减出口的差额(外汇缺口)，即两个缺口相等。由于这两个缺口是在充分包含了国内全部资
源的基础上产生的，因此要弥补它只能借助外部资源——利用外资(外债)了。由于该理论
的“缺口分析”正切中发展中国家的资金难题，影响深远，因此在发展中国家及我国运用广
泛，几乎是当今所有外债理论的基石。也是现代外国政府贷款债务风险管理理论的一个主要
依据。其理论的政策意义在于：其一，发展中国家应积极引进和利用外资来为本国的经济发
展服务；其二，发展中国家应调节引进和利用外资活动，使之向合理完善的方向发展。但这
一模式只看到了引进外资理论对经济发展的积极作用，没有说明由于受一个国家的举债能力
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
和偿债能力限制，引进外资可能产生的消极作用，导致债务风险。八十年代爆发的外债危机，
使这一理论受到挑战。
③纳克斯的理论
美国经济学家纳克斯在《不发达国家的资本形成问题》(1953)一书中，提出了“贫困的
恶性循环理论"，并指出发展中国家借助外资(外债)的力量，有助于摆脱贫困的恶性循环，
实现经济的快速发展和良性循环。纳克斯认为，发展中国家长期贫困的原因在于资本缺乏，
资本形成不足。从资本的供给方面看，发展中国家人均收入水平过低，低收入意味着低储蓄
能力，低储蓄能力造成资本稀缺，资本形成不足使生产规模难以扩大，生产率难以提高，低
生产率又导致新的一轮低收入。如此周而复始，形成一个“低收入——低资本形成——低收
入"的恶性循环。从资本的需求方面看，发展中国家人均收入低，低收入意味着低消费和低
购买力，低购买力造成投资引诱不足，投资引诱不足导致资本形成不足，资本形成不足造成
生产规模狭小，生产率难以提高，低生产率又导致低收入。如此周而复始，也形成“低收入
——低资本形成——低收入”的恶性循环。“贫困恶性循环理论”的核心是要说明：拥有剩余
劳动力对人口过多的国家来说，并不能成为进步的保证。只有在这些剩余劳动力能有效地用
到实际资本积累上去的时候，它才是一个有利条件。所以，资本缺乏是产生贫困恶性循环的
根本原因，资本形成不足是经济发展的主要障碍和约束条件。所以，要改善资本的恶性循环，
引进外债是一种有效的途径之一。
④模型法和指标法
以两缺口模式为基础，国内外有关学者、专家研究开发了模型法和指标法来衡量一国的
外债情况。
模型法：世界银行经济学家为分析发展中国家的债务问题，建立了专门的债务战略模型，
其目的是帮助分析一个国家对外融资的需求，并由此产生的外债及外债偿还的影响进行量化
分析。
指标法。国内外学者专家大都习惯采用指标法。1992年初由参与缔约的欧盟12国最高
首脑经过长达2个月的争论与论证后，最后在荷兰南部的一个小城马斯特里赫特市签订了《欧
洲经济与货币联盟条约》(Treaty on European Union)，简称为《马约》(MasstrichtTreaty)，规
定了目前学术界和实际工作部门使用的赤字率、债务率和债务依存度的标准和警戒线。
到目前为止，中国尚没有形成自己的赤字率和债务率的标准和警戒线。有关学者认为把
一个带有明显区域特性的《马约》提出的指导线直接当作一种标准用于指导中国目前的经济
实践，未必妥当。如何积极借鉴国际方法和标准，通过更为深入的理论研究，来确定符合中
17
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
国实际的标准和警戒线己成为财政经济学和金融学研究的主要方向。
(2)其他债务风险管理理论
①马克思的外债理论
马克思在其经典著作《资本论》(1867)及有关的著作中阐明了有关外债的观点。他认为
外债产生和发展的根本条件是生产力的发展，并随着生产力的发展而发展、演变。外债具有
生息资本的独特性质，外债作为国际资本流动的一种形式，具有趋利资本的特性。马克思认
为，外债具有两重性：一方面外债对生产力的发展起巨大的推动作用，另一方面，外债对生
产力的发展又产生很大的破坏作用。马克思对资本主义外债的分析是比较全面、透彻的，他
的外债理论对今天发展中国家借用外债、发展本国经济具有重要的指导意义。
②费舍尔和弗兰克尔的债务周期理论
费舍尔和弗兰克尔在其著作《投资、两部门模型、债务及资本品的交换》(1972)中提出
了债务周期理论，旨在研究一国通过举借外债来提高国内生产力、增加出口、促成对外经济
贸易顺差的理论。它把债务国举债过程分为5个阶段，即：不成熟债务国、成熟债务国、债
务减少国、不成熟债权国、成熟债权国。该理论的主要观点是：一国的国际收支状况与其经
济发展水平有关，随着经济的发展，它的借贷地位会发生动态的变化。当国外借贷资本流入
发展中国家时，便构成了发展中国家的债务积累。发展中国家走向稳定状态必然要经历“债
务周期”的变化，首先发生变化的是国际收支的经常项目，进而影响资本项目。由于经常项
目改善，该国逐渐由债务国转变为债权国。
③从利用外资角度的研究理论．
由于举借外债是吸引国际投资的一种方式，部分学者将外债与外资视为同一概念来进行
研究。徐兆胜(1999)认为，保持良好的外债结构是有效利用外资的对策之一；而保持良好
的外债结构，就需要注重外债的融资结构、期限结构、债权人结构、币种结构和外债的投向。
牛鸿(2000)认为，外债和外商直接投资是我国利用外资的最主要的两种形式，通过对两者
融资成本的比较，认为举借外债的成本要低于直接投资的成本，而且前者在一定程度上是可
以控制的，并且从长期效果来看，前者要优于后者。张启智在(2005)《内蒙古利用外资的资
金使用效果分析》中指出，借用国外贷款的确有效地缓解了全区经济建设资金紧张状况，拉动
了经济增长；建设了～大批重点项目，促进了资源转换战略的实施；改善了基础设施状况，缓解了
“瓶颈”制约，但在借用过程中尚存在诸多问题，外债风险约束机制尚未形成，外债潜在危
机存在。
④从我国经济安全和外债管理层面进行研究的理论
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
傅晓峰主编的《外债新论》(西南财经大学出版社，2003年版)是从国家外债安全的角
度去诊释外债问题。他认为任何外债事实上都具有国家外债的性质。指出：“由于世界经济、
金融的日益一体化，债务国在发生危机的时候要对国家主权负责，甚至对私债，至少在国家
经济政策层面上也必须负责才不致使整个国家被拒之于国际金融的大门之外。尽管这层关系
平常往往被隐藏起来，但债务链一旦发生问题，国家就会匆忙跑到前台”。近几年不断爆发的
由地方外债项目偿债高峰引发的财政危机迫使我们必须重视对地方外债项目管理及其带来的
风险进行研究。傅志华主编的《国家财政安全论》(人民出版社，2002年版)指出“财政风
险不仅仅是财政部门的风险，而是整个国家及政府的风险”。从此意义上说，地方外债所带来
的财政风险越大，地方政府的正常运转遭受严重损害的可能性会越大。因此，加强地方外债
项目管理，防范债务风险势在必行。北京炳隆资产管理有限公司的郭红利《金融危机的后遗
症之主权债务危机》(2010)指出，为了应对全球金融危机，世界各国采取积极的财政政策刺
激经济，刺激政策导致政府债务激增，直至出现偿付到期债务的危机，任何主权债务风险引
起的市场恐慌情绪都可能打击市场对经济恢复的信心，并指出最根本的解除方案，还必须是
实施紧缩的货币政策，缩减公共开支，增加政府的收入，逐步降低债务占GDP的比重，从而
逐步的解除债务危机的风险。而面对危机如果采取大批的撤出刺激措施，有可能使刺激政策
所带来的复苏成果前功尽弃，如果紧缩力度不够，对债务危机的解除起不到明显的作用。所
以如何拿捏财政紧缩的度是各个深受债务危机困扰的国家需要深入考虑的问题。
在外债管理体制研究方面，财政部《规范地方政府融资》课题组在1999年时就指出政府
融资基本上还处于自发寻求融资渠道和变相发债的状况，存在许多亟待解决的问题，并提出，
地方政府融资体系要符合国家的宏观调控政策和产业发展政策要求；要坚持融资结构均衡化，
促使政府融资合理有效配置资源；要坚持量力而行、规模适度的原则，防范政府债务危机。
国务院发展研究中心金融研究所副所K巴曙松的《外债管理及其管理模式的变革》(1996)
中提出，建立全面的外债管理体系，要从总量和结构两个方面来把握外债的管理，即外债总
体规模要与国民经济发展、国际收支状况等相适应，同时外债的期限、类型、币种、利率等
各种构成相对要比较合理，这是建立外债管理体系的基本点之一。
财政部财政科学研究所的高淑红认为利用外债进行融资是一把双刃剑，随着外债规模的
不断扩大，其积聚的问题也日益增加和显现出来，他在对政府主权外债进行理论分析的基础
上，从我国政府主权外债的现状入手，结合一些国家的经验与教训，提出控制外债规模、强
化项目管理、建立评估体系、健全法律法规等完善我国地方政府主权外债风险管理的对策建
议。范柏乃和张建筑在《地方政府债务与治理对策研究》(2008)中指出，目前我国许多地方
19
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外同政府贷款债务风险管理研究
政府过渡负债，其危害性有影响地方政府止常运转，制约了地方经济发展，损害了政府公信
力和危及了社会稳定，通常情况下大部分债务风险处于隐蔽状态，造成各部门对防范化解财政
风险的意识不强，加剧了财政风险的累积和膨胀。并从法律法规、控制债务规模、建立责任机
制、偿债机制和风险预警机制等方面提出了控制和化解地方政府债务风险的治理对策。其他
还有蒋江娇的《我国外债风险研究》(2008)、马超的《我国外债管理现状、问题及建议》(2009)
笙
1于0
重庆大学袁波兰的《地方政府主权外债风险》从信息不对称、地方政府财政能力、主权
外债政策、管理体制等方面对主权外债风险的成因进行了系统、合理的分析，利用层次分析
法、功效系数法和模糊综合评判法建立了区县政府主权外债风险的评价模型，并在地方政府
主权外债风险及其成因分析与评价的基础上，从主权外债政策、管理体制、财源建设等方面
提出一些防范我国地方政府主权外债风险的对策。还有重庆大学的王珏《试论重庆市政府主
权外债的风险管理》(2008)从规模风险、结构风险、成本风险、经营风险和市场风险五个方
面分析了重庆市政府主权外债的具体风险，并通过建立重庆市区县政府财政能力评价指标体
系对重庆市区县政府主权外债风险进行了具体评价，最后从政策体制、约束机制、法律法规、
项目监督、风险评价、财源建设、金融工具等方面提出完善重庆市政府主权外债风险管理的
对策建议。其他还有魏艳玲的《．呼和浩特市政府外债风险管理研究》，尉合芳的《陕西省利
用政府主权外债风险控制机制研究》(2008)等都是从地方政府外债风险角度进行的研究。
⑤此外，外国政府贷款作为银行的外债，也有一些转贷银行的专家和研究人员从防范银
行信用风险、减少银行不良资产，化解金融风险的角度进行了研究。如中国进出口银行转贷
部的王晓莹，对外国政府贷款问题进行了长期深入的研究，发表了多篇有关外国政府贷款问
题的研究论文。其代表文章有2001年硕士学位论文《试论外国政府贷款及我国的转贷工作》。
武传德、张文的《中国利用外国政府贷款的主要问题及对策》(2005)，张仁明的《可控、安
全、高效一外汇转贷款管理方式改革设想》，都对利用外国政府贷款的转贷管理和风险控制进
行了分析并提出了建议和对策。还有中国进出口银行的魏刚的《掉期在转贷外债市场风险管
理中的应用》(2007)一文，主要从利用金融衍生工具入手管理转贷外债的利率和汇率风险，
有着较大的实际借鉴和操作意义。
3．博弈论在外国政府贷款债务风险管理中的应用
博弈论(Game Theory)又称对策论)，研究决策主体的行为在发生直接的相互作用时，
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外同政府贷款债务风险管理研究
人们如何进行决策以及这种决策的均衡问题。该理论在外国政府贷款债务问题对策的研究，
是通过结合博弈理论自身的特点以及在策略研究的应用，综合分析外国政府贷款债务问题产
生的具体情况以及其中涉及到的各主要机构部门问相互制约、相互影响的利益关系，特别是
针对借款单位主观上不愿意还款的道德风险问题，运用博弈论的方法对债务问题涉及到的各
主要机构之间的策略选择和相互影响和制约的关系进行分析。分析指出，借款人主观上存在
严重的“道德风险”问题，由于使用者相信债务如果出现偿还问题将由政府出面偿还，导致
了偿还过程中经常出现“推诿扯皮”现象，容易形成隐性外债风险。北京工业大学的汪淼在
《外国政府贷款中债务问题的对策研究及管理实现》(2003)一文中通过具体运用博弈方法对
主观上拖欠还款的债务问题进行了策略研究并得出结论，从理性的角度看还款拖欠是外国政
府贷款还款问题中的一个无法避免的问题，如果不能解决主观上的道德风险问题，克服各主
体因道德风险引发的效率低下、缺乏风险意识、不能有效地对各部门的行为进行约束，那么
管理外国政府贷款的还款拖欠问题仍然会存在很大的漏洞，之后，他进一步提出，针对外国
政府贷款的还款拖欠问题，以及我国借用外国政府贷款债务规模不断扩大，个别项目拖延还
款情况越来越严重的现状，有必要加强外国政府贷款项目的还本付息管理，必须建立健全债
务管理体系及还本付，g,N度以确保贷款偿还，并提出五方面具体建议：一是明确贷款偿还责
任，增强还贷意识；二是做好还贷计划，落实还贷措施；三是建立偿债基金(Sinking Fund)；
四是努力提高贷款项目的效益，增强贷款偿还能力；五是有关部门和地方要加强对项目贷款
偿还的管理和监督。该分析结果不论对项目单位地方财政还是转贷机构或中央财政部在外国
政府贷款债务风险管理上都有很大的借鉴意义和理论参考作用。
(四)外国政府贷款债务风险管理方法
1．外国政府贷款债务风险总量管理
一般来讲，总量管理的重点在于控制负债率，控制外国政府贷款的增长速度，使外国政
府贷款的总规模与国民经济发展即经济增长速度相适应，和外汇储备的总量相适应。
外国政府贷款作为政府主权外债的一部分，与国际金融组织贷款、政府对外发行的主权
债券共同构成了政府主权外债，其在政府主权外债中的比例并没有硬性要求，但国际上普遍
认为国际商业贷款占外债总额的比重以低于60％为宜，当高于70％时就可能出现偿债困难，
这也说明保持外国政府贷款和国际金融组织贷款在政府主权外债中40％以上的比例是合理外
债结构所必要的。
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外同政府贷款债务风险管理研究
通常认为，衡晕政府外债适度规模有三个指标，即财政偿债率、负债率和财政债务率。这
三个偿债能力指标，由于目前中国还没有单独衡量外国政府贷款适度规模的统一指标，因此，
衡量外国政府贷款适度规模指标只要低于政府外债适度规模指标就可以认为是合理的。
(1)财政偿债率=当年的还本付息额／当年可支配财力
它是分析、衡量地区外国政府贷款规模和财政偿债能力大小的重要指标。一般认为，一
个地区(国家)的偿债率的安全线以15％为宜。当偿债率低于15％，说明目前该地区利用外
国政府贷款的债务负担比较适当，地区财力不至于紧张；当偿债率超过15％时，说明该地区
外国政府贷款的还本付息负担过重，有可能发生债务危机。
(2)债务率=外债余额／当年可支配财力
它反映的是外债总规模与财政偿债能力大小的重要指标，国际公认的警戒线为100％。指
标低于100％，说明财政收入本身的偿债能力较强。
(3)负债率=外债余额／当年国内生产总值
它反映的是外债总规模与地区总体经济能力之间的关系。安全线是10％。如果一个地区
的负债率低于10％的安全线，这说明该地区的外债规模在地区经济实力所能承受的限度之内，
对国外资本的依赖性不大，能够承受国际金融市场变化的影响。
用上述三个指标来衡量一国的外债规模具有一定的科学性，而且简单明了，易于操作。
但另一方面，这三个指标体系也并非很完善，也存在一定的不足，指标体系中的各个指标虽
然都有通用的警戒线，但这只是经验总结而得，既然只是经验数据，就不可避免的存在“例
外”，不能作为评价一国外国政府贷款债务规模是否适度的唯一依据，我国对外国政府贷款规
模的监控还应该考虑与其他政府外债的不同，从结构、偿还期限、投向、转贷类别，并综合
考虑国民经济的增长速度、国内资金、物资、技术以及人员的配套能力等等。
2．外国政府贷款债务风险结构管理
外国政府贷款结构，是指某个时期外国政府贷款总量的各个因素的构成比例，主要包括
外国政府贷款期限结构、来源结构、币种结构和利率结构等方面。外国政府贷款结构直接关
系到外国政府贷款利息的高低、汇率风险的大小和偿债期限的长短，以及经济发展的稳定性
问题。外国政府贷款债务结构管理，就是要建立合理的外国政府贷款结构，才能降低借债成
本，控制和规避利率风险与汇率风险，延缓偿债高峰期，以减轻财政负担，提高外国政府贷
@内蒙古自治区人民政府办公厅．内蒙古自治区政府性债务管理暂行办法[6J．内政办发(2007)54号，2007
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外围政府贷款债务风险管理研究
款使用效率。
(1)期限结构风险管理
由于外国政府贷款作为外债的一部份，它的期限结构直接影响了外债的期限结构。其分
析可以归结为短期外国政府贷款余额与外国政府贷款总额之比的分析。一方面，短期外国政
府贷款一般利率较高，中长期外国政府贷款一般利率较低，因此，短、中、长期贷款所占比
例大小直接决定外国政府贷款成本的高低；另一方面，短、中、长期外国政府贷款的结构均
衡与否直接决定了一国外国政府贷款偿债期是否过于集中，进而影响一国外债偿债期是否过
于集中。因为短期债务有效使用期短，如果占债务总额的比重过多，会增加支付压力。外债
的期限结构合理才有利于外债的还款和使用，在可能的情况下应尽量扩大长期债务，减少短
期债务，通常情况下，短期债务占总债务的比例不应超过25％．30％；同样，在可能的情况下
也应尽量增加长期外国政府贷款的比例。
当然，外国政府贷款的期限也要合理考虑t?_qk和项目的具体情况，不能一概而论。比如
对于社会民生领域非盈利性的行业和项目，如环保、城市供水、教育等行业的项目，贷款期
限应尽量选长期；而对于具有竞争性质的盈利性行业和项目，如原材料工业、农副产品加工、
高效农业项目，由于生产性项目都有其经济周期，因此，贷款期限不宜过长，应选择短期、
中期或相结合为宜，以降低行业周期带来的风险。
(2)来源结构风险管理．
是指一国外国政府贷款总额中各种不同类型来源的构成比例，选择纯软贷款、还是混合
贷款，混合贷款中选择赠款加出口信贷还适选择软贷款加出口信贷，这也要根据项目需求和
贷款国的特点加以选择。通常，对于具有竞争性质的盈利性行业和项目，选择软贷款加出口
信贷类型；而基础设施项目、非盈利性的项目如城市建设、污水处理、医疗等通常使用软贷
款或赠款加优惠贷款等类型，以降低项目的成本。
(3)币种结构风险管理
衡量汇率风险的依据。通常在选择债务币种时，一是要与进口支付的需求币种相一致，
二是要考虑各种外币的汇率走势，是否避开强势货币，尽量不要单纯采用一种货币计价。而
以“硬币”与“软币”合理搭配为好。如果外债总额中软币外债所占比重较大而硬币外债所
占比重较小，就会减少外债的汇率风险，降低汇率风险成本，反之将会增大外债的汇率风险
成本。因此在外汇市场动荡的情况下，为减少汇率变动的风险，应该采取债务币种多样化，
或者选择近年来波动不大的币种。三是无论哪种选择，都要从国际通用货币中选择，这样今
后在利用金融衍生工具规避汇率风险时，才能有较多的交易对手和价格可以选择。
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
(4)利率结构风险管理
即考虑浮动利率在债务总额中的比重。外国政府贷款债务总额中，若按浮动利率筹措的
外债到期利率上升，将会增大外债利息成本，相反将会减少外债的利息成本。外债总额中如
果按固定利率筹集到的外债到期前利率上升，会相对降低外债利息成本，反之，会给利用外
债造成损失，增大外债利息成本。因此通常我们应考虑在市场利率动荡不定的情况下，可借
固定利率贷款；而在国际利率水平趋降的情况下，可借浮动利率贷款。但总的来说，浮动利
率贷款不要占太大比例，以减少利率风险。通常情况下，合理的外债利率结构应当是以固定
利率计算的债务占总债务的70％一80％左右，利率以官方优惠为主，固定利率和浮动利率相互
搭配。
总之，外国政府贷款的规模和结构是相互联系、相互制约地，在适度规模的基础上，保
持合理的贷款结构，从而实现外国政府贷款债务的有效管理，进而促进外债的有效管理。
3．外国政府贷款转贷债务风险管理方法
除了上述的债务风险管理方法外，外国政府贷款债务风险管理还有着与其它外债风险管
· 理所不同之处，外国政府贷款的利用是通过国内银行“转贷’’完成的，银行在外国政府贷款
整个“借、用、还"过程中，不仅仅是充当资金结算的中介，通过“转贷"，银行对外国政府
贷款债务风险进行了重新分配和承担，对债务债权关系进行了新的定义。与此同时，“转贷"
过程还涉及到管理部门、规划部门、监管部门等众多部门，其各自分工职责不同，对“转贷”
中债务风险的管理方法也各有侧重，因此，外国政府贷款转贷债务风险管理有着自身的特点。
(1)转贷的含义
转贷是指财政部将其代表我国政府借入的贷款委托国内银行再贷给国内债务人，并由受
托银行负责贷款的资金提取和支付、本息和费用的回收以及对外偿付等活动④。
(2)外国政府贷款转贷的分类
按照不同的还款责任，目前财政部将外国政府贷款分为三种类型：一类项目，是指省级
财政部门经审查评估同意作为借款人，并承担偿还责任的项目；二类项目，是指项目单位作
为借款人，并承担偿还责任，省级财政部门经审查评估同意提供还款保证的项目；三类项目，
是指项目单位作为借款人承担偿还责任，转贷银行作为对外最终还款人的项目(借款人不能
——一一偿还时)。
‘)
(3)。外国政府贷款的转贷机构和相应职责
④财政部《外幽政府贷款转贷管理办法》财金(2009)l 14号，2009．10．14
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
我国1998年以前没有统一的政府外债管理机构，政府外债实行分口管理。各部门为了本
部门政绩经常争相借款，更严重的是担保权逐级下放，导致了借款窗口繁多，造成了国家债
务管理混乱，容易形成债务风险。1998年后我国基本建立了公共财政条件下的外债管理体制，
政府主权外债统一由财政部管理。目前，在转贷过程中，主要涉及以下部门和机构：
财政部门：包括财政部和各级财政部门。财政部负责及时发布外国政府贷款信息公告，
公布外国政府对华提供官方发展援助贷款规模、领域、贷款条件、采购条件等信息，确定采
购代理公司和转贷银行。省级财政部门负责对拟上报项目进行初步评审，对一类项目，向转
贷银行出具承诺函，并最终与转贷银行签订国内转贷协议。二类项目向转贷银行出具担保函。
发改委部门：包括国家发改委和各级发改委部门，负责对项目办理项目审批、核准或备
案手续，对可行性研究报告进行批复、安排外债规模，审批资金申请报告。
采购代理公司：具有国际招标资质的代理公司，主要有中仪招标有限公司，五矿招标有
限公司，中机招标、中技招标、远东招标和中信招标等招标等公司，负责代理项目单位与国
外出口商进行进口的招标、商务谈判和进口的具体工作。
转贷银行：有资质进行转贷的国有银行如建设银行、中国银行、中国工商银行；政策性
银行：中国进出口银行、国家开发银行；股份制商业银行如交通银行、华夏银行等。负责银
行行内审批和对外金融协议(贷款协议)的谈判工作，并根据金融协议制定国内转贷协议并
与项目单位办理签订手续，之后转贷银行进行提款、付费、还本付息等工作。
在这里需要注意是，转贷外国政府贷款实际分为两个过程，即对外借款和对内转贷，在
对外借款的过程中，财政部或转贷银行是实际借款人(由于国别不同，有的国别由财政部签
订贷款协议，有的国别是在两国合作协议的框架内，由转贷银行对外签订贷款协议)，此时转
贷银行是“借款人”，是债务人，承担着对外还本付息的责任，国外贷款机构是债权人；而在
对内转贷的过程中，转贷银行成为了“贷款人"，是债权人，国内项目单位是借款人，承担着
对转贷银行还本付息的责任。
(4)转贷债务风险管理方法
①转贷类别的风险管理方法
在自愿转贷、合理收益、认真负责的原则下，财政部代表国家对外借款，同时根据各个
贷款项目的风险和性质确定转贷类别和国内转贷银行或机构，从而分散确定转贷责任和转贷
风险，规避和减少政府财政风险和转贷银行的转贷风险。
公益性项目，包括卫生、教育、水利、环保、扶贫、市政设施等，其中没有经营性质的
项目，社会效益好而财物效益差，这样的项目多为政府的职责且一般都安排财政性资金，其
内蒙卉大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外同政府贷款债务风险管理研究
贷款由财政部转贷给地方政府，地方财政部I’j作为地方政府的代表承担管理、还贷责任与风
险责任，这样的项目即安排为一类项目。其他有部分经营性质的基础性贷款项目，即有社会
效益又有一定的盈利性，如原材料工业、农副产品加工、高效农业项目、部分交通如铁路、
公路项目，政府即要对其支持，同时又应按照市场规律来办事，这样的项目应安排为二类项
目，由财政部门、转贷银行评审通过后进行转贷，并由地方财政提供担保。
经营和竞争性项目，如机场、高速公路，专项铁路(煤运、货运)等项目应按照市场经
济规则，首先由转贷银行对项目进行评估，同时要给予银行决定权，通过转贷银行评审后，
在风险可控的情况下安排为三类项目，由转贷银行进行转贷，项目单位承担还款和风险责任，
同时配以其他担保措施，如保证，抵押或质押等。
②转贷机构的职能管理
转贷机构对债务风险的前期管理
在外国政府转贷债务风险管理中，对项目的前期评审管理是其中重要的一环。目前涉及
转贷项目前期评审管理的部门有财政部门、发改委部门和转贷银行。他们主要从转贷项目的
资金能力包括项目单位的资金实力和地方财政的资金配套情况、项目的效益包括经济效益和
社会效益、地方财政的财政承担能力包括负债和偿债等情况、外债规模的安排、项目的可行
性和运行能力、以及项目单位的财务、资信状况等方面进行评审。在评审中，项目的投向既
要突出经济建设和社会发展的重点，又要体现利用国外贷款的长处，同时还要考虑财政的承
受能力和银行的承贷能力，此外，必须有一套行之有效的、统一的评审体系和制度与之配合，
既要发挥各部门自身职能的优势，又要协调统一，总的来说，项目的前期评审只有做到科学
化和规范化才能提前防范转贷债务风险。
转贷后期债务风险管理方法
转贷项目后期债务风险管理中，加强债务的还本付息管理是外国政府贷款转贷债务风险
管理的核心，可以从以下几个方面进行：一是明确贷款偿还责任、增强还贷意识；二是做好
还贷计划、落实还贷措施，转贷管理的机构和部门要协同配合，特别是转贷银行在“转贷”
过程中作为债权人，要充分发挥作为市场主体的作用，通过市场手段、法律、行政手段的结
合使用，落实债务的偿还；三是建立偿债基金或准备金，四是有关部f J和地方要加强对项目
贷款偿还的管理和监督，包括对外债的使用效益进行审计评价、评估外债的偿还能力、建立
风险预警机制、汇总分析和监测相关数据以及研究制定或更新的符合实际的监测指标等方法。
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
二、内蒙古利用外国政府贷款状况
内蒙古自治区作为西部不发达地区，外资在自治区经济发展中的作用是巨大的，而利用
外国政府贷款为我国经济发展服务，历来是改革开放以来我国政府鼓励的利用外资形式之一，
其开始和发展也是伴随着内蒙古自治区利用外资工作开始和发展起来的。内蒙古自治区最早
利用外国政府贷款开始于1987年呼盟诩十尔塔拉种牛场利用芬兰政府贷款建设鲜奶软包装项
目。二十多年来，内蒙古自治区在“积极、合理、高效”的外债政策指导下，积极拓展利用
外资包括利用外国政府贷款合作领域，进入“十五"时期以来，内蒙古紧紧抓住加入国际世
贸组织和实施西部大开发战略的时机，以及进入“十一五"国家实施加大基础设施建设和扩
大内需刺激经济发展政策，给我区利用外国政府贷款带来的良好机遇，使全区利用外国政府
贷款工作取得了长足发展。
(一)利用外国政府贷款规模
内蒙古利用外国政府贷款从1987年第一个项目开始到1995年，规模较小，发展较为缓
慢，到1995年，全区利用外国政府贷款项目仅为24个，合同金额34586万美元，累计提款
33 166万美元，贷款余额32578万美元。而截至到2009年底，内蒙古自治区累计签约利用外
国政府贷款项目111个，累计协议总金额178853．76万美元，累计提款139182．7万美元，累
计归还本金39274．82万美元，累计归还利息23274．82万美元。从外国政府贷款总量(余额)
在政府外债总量的比重情况看，2009年底，内蒙古政府外债总量为l 53224．43万美元，外国
政府贷款总量为99509．83万美元，占全区外债总量的64．95％，其余全部为国际金融组织贷款。
内蒙古自治区利用外国政府贷款最初来源只有四、五个国家，经过几十年的发展，目前
已发展到涉及荷兰、丹麦、德国、法国等欧洲国家，美国、加拿大等北美洲国家、韩国、日
本、科威特等亚洲国家及北欧投资银行等地区金融机构，共计十六个国家和地区。从项目数
量上看，利用地区最多的是北欧投资银行，共计17个项目，项目占比为15．32％。利用国家
最多的日本，其次是西班牙和奥地利，数量占比分别为17．1％、14．41％和10．81％。从项目金
额上看，利用最多的是日本，其次是德国和奥地利，金额占比分别为62．73％、10．48％和5．49％
(见表2．1)。我区在利用各国政府贷款的同时，也积累了较丰富的项目经验和转贷经验。
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
表2．1内蒙古自治区外国政府贷款项目国别情况表(截至209年底)
Table2-l the country classification ofthe projects offorcign government loan in Inner Mongolia
单位：万美元
转贷国别数量合同金额累计提款额余额项月占比金额占比
奥地利12 9825．20 5591．93 5243．7l 10．81％ 5．49％
波兰l 498．OO 433．64 433．64 0．90％ 0．28％
北欧投资银行17 7556．63 7256．90 5715．17 15．32％ 4．23％
丹麦7 2518．30 1294．89 1058．78 6-31％ 1．4l％
德国8 1 8738．58 18511．76 3306．09 7．21％ lO．48％
法国4 6367．65 6169．86 2637．66 3．60％ 3．56％
芬兰3 658．66 651．1l 499．22 2．70％ 0．37％
韩国2 721．32 716．45 701．89 1．80％ 0．400／0
荷兰2 1279．1l 1237．42 898．40 1．80％ 0．72％
加拿大4 2889．30 2271．63 327．63 3．60％ 1．62％
科威特2 7030．15 7006．62 5362．4l I．80％ 3．93％
美国4 1322．00 1322．00 l105．92 3．60％ 0．74％
日本19 112201．66 79809．05 68240．27 17．12％ 62．73％
西班牙16 4174．85 3837．10 2992．57 14．4l％ 2．33％
以色列8 2676．98 2676．98 873．96 7．2l％ 1．50％
意大利2 395．36 395．36 112．50 1．80％ O．22％
总计ll l 178853．76 139l 82．70 99509．83 100％ 100％
数据来源：内蒙古自治区财政厅历年《外围政府贷款统计表》
(二)利用外国政府贷款速度
利用外国政府贷款速度分析主要是从外国政府贷款余额和外国政府贷款签约额的角度来
进行，但本人经过无论从内蒙古自治区外汇管理局、内蒙古自治区统计局等部门，还是从内
蒙古自治区发改委、内蒙古自治区财政厅等管理部门的查询，发现由于历史、政策变化和统
计监测手段等原因，目前我区尚未能够对外国政府贷款余额单独进行统计，而是与其他类型
的政府外债合并到一起，对整个政府外债余额进行统计，即使有单独的统计也是个别年份的
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
数据，二十世纪90年代的数据更是缺乏。因此，目前通过对外国政府贷款合同签约额的分析
最能够说明利用外国政府贷款速度情况。
从1987年至2009年底，内蒙古自治区利用外国政府贷款项目由一个增加到11 1个，外
国政府贷款债务总量(余额)从1987年的36．1万美元增加到2009年的99509．83万美元，增
长了2756倍。从签订协议金额的情况看，从1987年当年全区签约金额43．66万美元开始，
我区外国政府贷款的签约额出现过三次高峰。第一个高峰时期出现在在1992年，特点是签约
额突然暴涨，主要是当年签约了内蒙古化肥厂利用日本政府贷款项目，合同金额折19000多
万美元，以及内蒙古达拉特发电厂一期利用法国政府贷款引进火力发电设备项目，合同金额
达3900多万美元，使得1992年外国政府贷款签约总额达到23542万美元，为我区二十多年
来的最高峰(见图2—1)。之后外国政府贷款签约额大幅回落，1993年又回落到较低的水平，
仅为1226万美元，一直到1996年的四年里，外国政府贷款的签约额稳步增长。1997年和1999
年出现了第二个高峰时期，这个时期的主要特点是环保治理项目和工业冶炼项目金额较大，
1997年签约额达到21718万美元，是1993年到1996年四年累计签约总额的2倍，金额比较
大的主要是利用日本政府贷款的项目如呼和浩特水环境治理项目、呼和浩特和包头环境治理
项目，1999年签约额也比较大，为17927万美元，主要有包头钢铁公司(后改制为包钢钢联
股份有限公司)引进德国连铸连轧设备项目，合同金额为16882万美元。之后的2000年、2001
年和2002年由于没有较大的项目，签约额又回落到1995年、1996年较低的水平。第三个高
峰时期从2003年到2007年。这个时期环保项目、铁路项目居多，并且利用的国别范围不断
扩大，新增的主要有德国、西班牙、科威特、北欧投资银行等国家和地区。这几个年度签订
了几个利用日本政府贷款金额较大的项目，如1997年，2003年内蒙风沙治理项目和2005年
包头市大气环境治理项目，其他较大项目有2000年和2005年利用科威特政府贷款建设铁路
项目。但从2008年3月开始，日本停止了对华全部援助性贷款，使得我区利用外国政府贷款
总金额开始大幅下降，到了2009年更是大幅萎缩，当年签约额仅为2072万美元。因此，总
的看来，我区利用外国政府贷款发展并不均衡，受地区产业规划、项目规模和国内国际政策
的影响较多，签约额波动较大，使得对债务风险更加不易把握，这对加强我区外国政府贷款
债务风险的管理提出了更高的要求。
29
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
内蒙古自治区外国政府贷款协议金额年度分布(图2一1)
。。’几一n几几几．几．
2 2
0 0
0 0
8 9
年旬：
图2．1内蒙j与自治区外围政府贷款协议金额年度分布图
Chart2．I the amount of foreign government loan agreement al year location in Inner Mongolia
数据来源：从内蒙古自治区财政厅历年01-圈政府贷款统计表》巾整理得出
1．外国政府贷款的行业结构
(三)利用外国政府贷款结构
外国政府贷款首先增加了我区经济建设和社会发展资金，缓解了全区经济建设、社会民
生事业特别是环保、城建、医疗卫生、农业等行业资金紧张的状况。截至2009年底，全区实
际累计利用外国政府贷款139182．7万美元，分别投向涉及农业、林业、教育、医疗卫生、城
建、环境保护、工业、交通、能源和电信等十几个关乎国计民生、经济发展和社会发展的重
要的行业和领域(见图2．2)。在全区利用外国政府贷款行业投向中，工业项目投入48667．87
万美元(按累计提款数)，占全部外国政府贷款的34．97％；环境保护项目投入40197．74万美
元，占比28。88％：城建项目投入1 1 932．38万美元，占比8．57％；其他行业医疗卫生1 1328．19
万美元，占8．14％；交通7652．86万美元，能源4269．5 l万美元；占3．07％；教育6l 33．54万
美元，占4．41％；林业4283．64万美元，占3．08％；电信3059．96万美元，占2．2％；农业1657．01
万美元，占1．19％。通过占比情况可以看出，我区在利用外国政府贷款中，工业和环境保护
领域占比最大，二者占全部比重的60％以上，其他城建、医疗卫生和交通都有一定的比例。
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
因此，在这一时期，外国政府贷款在促进我区经济发展和社会发展方面都发挥了重要的作用。
图2．2内蒙古自治区外国政府贷款行业投向分布图
Chart2．2 The distribution of Industries of foreign government loan in Inner Mongolia
数据来源：从内蒙古自治区财政厅历年{：外圜政府贷款统计表》巾整理得出
-
。
_
●
2．外国政府贷款的地区分布
截至到2009年底，内蒙古自治区利用外国政府贷款项目分布涉及全区9个地级市、3个
盟、2个单列市、1个县级市、1个县和8个旗以及部分全区性项目，其中盟级项目12个，
地级市项目68个，单列市项目2个，县级市项目1个，县级项目1个以及涉及区域性或全区
性项目14个。从区域分布上看，存在分布不均衡的情况，西部地区项目数占全部项目的65％，
远远多于东、中部地区，在贷款投入上西部地区为119993．9万美元，占全部投入的86．2l％，
超过了其他地区外国政府贷款的总和(见图2．3和图2．4)。
全区外陶政府贷款投入地区分柑图
两都
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-{{If
8％
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东部中部西部自治区级
一兀∞
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
图2．3全区外国政府贷款项目数分布占比图2．4全区外国政府贷款投入地区分布图
Chart2-·3 areal distribution ofnumber offoreign government loan Chart2··3 areal distribution ofamount offoreign government loan
数据来源：从内蒙古自治区财政厅历年《外困政府贷款统计表》中整理得出
在所有的外国政府项目中，集中供热、污水处理和大气环境治理等环保、基础设施项目
集中分布在呼包鄂地区，这些项目的公益性较强，而财政性较弱，同时这些地区的经济发展
水平和财政实力较强，偿还债务较有保障。其他很多公益性项目分布在经济不发达盟市、旗
县的偏远地区，如乌盟、锡盟和兴安盟等盟市的旗县地区，这些地区的地方财力较弱，在目
前甚至今后很长一段时间内仍然是“吃饭财政"的一种状态下，如果要让其独自承担这些原
本是应由财政支出，特别是中央转移支付来建设的项目，支付压力无疑会向本级转移，从而
影响本级的正常预算执行。
外国政府贷款的币种结构
截至2009年底，在全区外国政府贷款债务余额中，日元贷款余额68240．27万美元，占
比68．6％，美元贷款余额8127．81万美元，占比8．2％，欧元贷款余额l 3265．32万美元，占比
13．3％， 其他币种贷款余额9876．43万美元，占比9．9％(见图2．5)。从币种结构上看，贷款
比重过于集中在日元上，这主要与历史因素有关，我区借用外国政府贷款中，日元贷款较集
中在大气环境质量改善、集中供热和风沙治理等项目上，项目金额较大，同时，从历史数据
来看，日元汇率波动最大，是最难以把握的，其波动带来的非系统性风险最大，因此日元外
债的潜在风险也是最大的。美元、欧元和其他币种外国政府贷款占31．4％，并没有很好体现
出外债币种分散的原则，因为只有多币种才可以起到互相抵消汇率变化的作用。随着日本对
中国的援助贷款的停止，美元、欧元等其他币种贷款比重将会逐步上升，币种过于集中的风
险将逐渐减弱，今后相当一段时间内日元贷款主要是防范日元升值带来的偿债风险，其他币
种则是要防范其汇率的大幅波动风险。
32
内蒙古人学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
欧元1
其他10％ 美元896
日兀69％
图2—5外围政府贷款币种结构
Chart2—5 currency structure of foreign government loan
数据来源：从内蒙古自治区财政厅历年《外豳政府贷款统计表》巾整理得出
美元现在面临着人民币升值的强烈预期，因此，对美元贷款项目来说，已经提款完毕处
在付息或还本状态的项目可以享受人民币升值带来的用较少人民币购汇偿还的好处，而对尚
未提款的项目，就有可能面临未来提款后，美元汇率下跌，结汇人民币少于预计的风险。
4．外国政府贷款外的偿还期限结构
由于外国政府贷款大都是中长期外债，中期一般为10—20年，长期在20年以上，最长可
达四十年左右，因而其期限结构风险首先表现为：
第一，贷款的宽限期与贷款利费偿还之间的矛盾：
外国政府贷款的宽限期一般都几种固定的模式，比如3年、5年，并不能按照项目的实
际需要的宽限期进行完全配合，在建设期、宽限期内，因为项目正在建设，尚没有正常、稳
定的收益，而且政府外债项目本身的特性，即公益性、社会性的比重比较大大而赢利性、市
场性的比重较小，在建设期开始时就要偿还利息、承诺费、转贷费，建设期期结束后就开始
偿还本金，此时项目的经济效益尚未开始体现多少，而财务费用的大幅增加往往会导致项目
到期本息的拖欠风险。
第二、外债的偿还时间重替，相对产生还款高峰：．
由于外国政府贷款的还本期较长，而贷款的付息一般是每年按季度或半年一次，还本按
照等额还本、半年一次，不同项目同时处于还本期的概率很大，有时同一天会有四、五个项
目同时付息或还本，从而产生相对的还款高峰。比如奥地利贷款，其付息日是每个季度末，
而我区利用奥地利项目就有12个，还有2007年，呼和浩特市3个大的日贷项目同时进入了
口口口口荚口欧其一兀一兀一兀他
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
还本期，这样会给财政和转贷银行带来较大的偿还压力。
外国政府贷款的利率结构
在全区111个外国政府贷款项目中，采用浮动利率的项目只有8个，比重为7．2％，其中
有6个项目是利用北投投资银行贷款，这些项目大多合同金额不大，主要分布在医院、工业
和农业上，其余92．8％全部为固定利率项目，占绝对比重。利率方式过于集中到固定利率上，
这也不符合风险分散的原则，也体现出项目单位、相关部门缺乏利率风险意识，一旦市场利
率下降，项目单位仍须按照较高的固定利率支付利息，因而会承受一定的利息损失。近两年
受国际金融危机的影响，使得国际金融市场浮动利率大幅下降，即使基础利率加点后也远远
低于原固定利率，就是明显的案例
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
三、内蒙古利用外国政府贷款债务风险管理状况
(一)内蒙古外国政府贷款债务风险总量管理
在对外国政府贷款债务风险的总量管理上，2007年以前，内蒙古自治区没有一个统一的
管理办法和制度，对包括外国政府贷款等政府外债的管理，主要体现在各个职能部门制订的
一些管理规定上。2007年，内蒙古自治区人民政府办公厅印发了《内蒙古自治区政府性债务
管理暂行办法》(以下简称《债务管理办法》)，这是我区第一份政府外债管理的具体办法。在
《债务管理办法》中提出了要按照科学发展观和正确的政绩观要求，正确把握债务规模与偿
债能力间的关系，严格控制地方政府性债务过快增长，各级政府应根据本地区经济和社会发
展需要，以及财政状况和承受能力，编制本地区的政府性债务年度举借计划，包括直接负债
的计划和提供担保的计划。在对外债的总量具体管理上，提出设立负债率、财政债务率、财
政偿债率、债务拖欠等政府性债务监测指标，按年度以盟市为单位进行考核监测。负债率为
年末政府性债务余额与当年地区生产总值的比值，安全线为10％；财政债务率为年末政府性
债务余额与当年可支配财力的比值，警戒线为100％；财政偿债率为当年还本付息额与当年可
支配财力的比值，警戒线为15％。
截至2009年底，我区外国政府贷款外债余额99509．83万美元(折人民币67．94亿元人
民币)，占全区政府外债余额153224．43万美元(折104．61亿元人民币)的64．94％，内蒙古
自治区当年政府外债还本付息额为13751．65万美元(折9．39亿元人民币)，其中，外国政府
贷款还本付息为8377．05万美元(折5．72亿人民币)，当年全区GDP为9700亿元人民币，2009
年全区可支配财力为2163．6亿元@。内蒙古自治区的政府外债规模指标分析如下：
l、财政偿债率=当年的还本付息额／当年可支配财力
--9．39／2 1 63．6=0．43％
该指标远远低于偿债率的警戒线15％，说明内蒙古自治区的外债负担较轻，偿债能力很
强，外国政府贷款仍有较大的增长和利用的空间。
2、财政负债率=年末政府外债余额／当年GDP=104．61／9700=1．08％，该数据远远低于安全
线10％，说明内蒙古自治区的外债规模在国民经济的承受范围之内，能够经受国际金融市场
波动带来的影响。
3、财政债务率=年末政府外债余额／当年可支配财力=104．61／2163．6=4．83％，该指标远远
@关于内蒙古2009年预算执行情况及2010年预算草案的报告
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
低于100％的警戒线，说明相对于104．61亿元的政府外债规模，内蒙古自治区的财政实力足
可以偿还，财政负担不重。
上述指标分析的是内蒙古自治区政府外债规模，由于外国政府贷款债务占全区政府外债
的65％，占全区可支配财力的3．14％，因此，可以看出，我区外国政府贷款的债务总规模并
不大，政府财政负担不重，外国政府贷款还有较大的利用和发展空间。但我们也应当看到，
这三个指标体系也并非很完善，也存在一定的不足，由于我区地域广大，各盟市地区经济发
展水平和财政实力并不均衡，差别较大，这三个指标并没有能够反映出地域的差别来。此外，
外国政府贷款较多用于改善民生、环保等公益事业和推动社会事业发展领域，单纯用GDP等
经济指标衡量，缺少反映出社会效益总量的指标，对外国政贷款债务总量的管理也欠缺了相
应的衡量指标。
1．行业结构管理
(二)内蒙古外国政府贷款债务风险结构管理
在行业结构的管理上，从截至到2009年底全区外国政府贷款的行业投向分布情况看，二
十多年来，内蒙古外国政府贷款的投向了涉及农业、林业、教育、医疗卫生、城建、环境保
护、工业、交通、能源和电信等十个关乎国计民生、经济发展和社会发展的重要的行业和领
域，行业分布较广，说明内蒙古在全区经济和社会事业的发展中，各个行业对资金的需求量
都很大，外国政府贷款都发挥着同等重要的作用。但是，这些行业的风险上并不相同，环境
保护和城建是属于纯公益性项目，提供的是公共物品，从长远看，可以改善投资环境，促进
地方经济发展，具有显著的社会效益，但是从短期来看，这类项目即使有经济效益，但难以
很快提供赢接经济效益，往往单靠项目自身难以形成偿债能力，这样的项目风险较高。医疗
卫生项目上，妇幼保健项目社会公益性较强，财务效益较弱，而～些偏远盟市、旗县医院项
目受地域、经济水平和人口等因素影响，就诊人数难以形成规模，医院引进设备提高医疗水
平的社会公益性较强，但单靠就诊难以形成较好的经济效益，因此，偿债能力不能得到保障。
工业项目中，除支持一些我区大型重工业项目如钢铁、石油化工项目外，有选择的支持了一
———————^—H_——一～——一一一⋯ ‘⋯一+， 一⋯一一一一⋯—一一一——一。一一⋯——一——————一
些促进本地区特色加工业项目，以提高当地人民的收入水平，如农副产品加工行业，这些加
工业项目往往项目转贷金额不大，通常在500万美元以内，但由于利用外国政府贷款项目前
期审批、操作周期较长，而项目单位自身实力较弱，除外国政府贷款外，自有资本金规模较
小，还需通过其他渠道融资，在此期间，国内国际市场变化较快，项目单位所用设备可能会
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
出现落后，而产品也可能不适应市场的情况，同时由于前期财务费用较高，往往使得项目单
位陷入生产亏损、缺乏足够的流动周转资金的困境，造成项目难以形成偿债能力。随着我区
经济的发展，投融资渠道的增加以及外国政府贷款国外政策形势的变化，我区外国政府贷款
行业投向更倾向于改善民生、环境保护、增加基础设施以改善投资环境领域。我区《债务管
理办法》中提出了政府性债务资金的投资领域应符合公共财政的基本要求，特别是近几年，
我区每年外国政府贷款项目清单中，列入工业的项目很少，每年只有l、2个项目甚至没有，
因此，外国政府贷款越来越发挥其公共财政的作用。但我们同时要注意到，由于这些公共领
域的项目其社会效益较明显，经济效益较差，自身偿债能力较弱，在选择这些项目时，更应
该做好前期规划和偿债准备，以防范债务风险。
2来源结构管理
目前，我区外国政府贷款来源是由财政部负责根据国内国际金融形势的变化与国外政府
贷款机构磋商条件，由发改委部门将贷款使用的领域、设备类型和贷款利率、期限等条件公
布，由发改委部门推荐、项目单位根据自身需求情况选择形成的。由于贷款国别众多，贷款
来源类型的构成主要受国别、国际金融形势和国家间政治关系等多种因素影响，软贷款，混
合贷款的构成不尽相同，其形成的债务风险负担也有较大差别。我区自利用外国政府贷款以
来，一直注重争取利用外国政府贷款中条件更加优惠的软贷款和赠款，除大量借用条件比较
优惠的日本政府贷款用于大气环境改善、水环境治理和沙漠治理外，在医疗卫生、城建和农
副产品加工等领域积极选择其他国别中带有优惠部分的外国政府贷款或混合贷款，如荷兰、
丹麦贷款带有赠款，西班牙混合贷款中的官方信贷条件非常优惠等。特别是金融危机以来，
不少国家和地区调整了对华外国政府贷款类型的构成和条件，其赠款或优惠条件减少，财政
等相关部门及时将这些变化进行公布，并根据财政部磋商的情况及时调整贷款方向，比如2008
年以来，我区开始积极争取使用条件相对优惠一些的德国促进(KFW)贷款，用于医疗、城
建、污水处理、铁路等领域，其在每年我区利用外国政府贷款项目清单中占绝对比重。
3．期限结构管理
目前，在外国政府贷款的期限的管理上，我区以中、长期为主，短期贷款项目不超过30％。
短期贷款项目主要用于具有竞争性质的盈利性行业，如原材料工业、农副产品加工、高效农
业项目，个别重工业项目选用中期贷款，以避免行业发展的周期性带来的债务风险；而环保、
城建、教育、医疗卫生、交通等社会公共领域等盈利性不强的行业大多选用中、长期贷款，
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
以减轻项目单位和财政部门的债务压力，减少偿债风险。但另～方面，在期限结构上，由于
受条件的限制，对贷款的宽限期安排并不能与项目实际需要的宽限期进行完全配合，往往项
目建设期没有结束就开始偿还本金，财务负担过重，容易导致拖欠风险；另外部分项目的偿
还日期重叠，容易相对产生还款高峰，给地方财政和转贷银行带来较大的偿还压力。
4．利率结构管理
我区外国政府贷款项目中，固定利率项目为92．8％，占绝对比重。这反映出我区利用外
国政府贷款利率选择过于集中和单一，不符合风险分散的原则，也体现出项目单位、相关部
门缺乏利率风险意识。一方面，选用固定利率虽然可以会避免利率上浮的风险，但却享受不
到利率下跌的好处。特别是国际金融危机以来，美元、欧元贷款的浮动利率LIBOR和
EURIBOR直线下跌，即使加上点差(通常，外国政府贷款利率为LIBOR或EURIBOR加30．60
点利差，即加0．3％．0．6％)后仅为百分之⋯点多，远远低于很多固定利率项目，而此时项目
单位仍须按照较高的固定利率支付利息，因而会承受一定的利息损失。同样，如果浮动利率
项目过多，对于浮动利率贷款，则往往会面临利率．匕浮超过原先选择的固定利率、从而增加
本金、利费支付成本的风险。因此，应当合理确定固定利率和浮动利率的比重，根据国际经
济、金融市场和项目的具体情况和未来预期进行选择。近年来，我区对外国政府贷款的利率
管理开始有所关注，一些利用外国政府贷款的盟市财政部门和项目单位在利率类型的选择上
有所采取动作，在项目前期向转贷银行等专业金融机构咨询利率的选择，或是要求转贷银行
提供利率选择的方案，以避免一些利率波动带来的风险。
5．币种结构管理
币种结构风险管理主要体现在贷款中各种币种结构比例和汇率的风险管理上。长期以来，
由于历史上计划经济体制意识，造成重签约、轻管理的意识较重，而汇率风险的管理又较为
复杂，成本较高，因此，“不求有功，但求无过"的意识使得无论是借款人还是相关管理部门
对汇率风险的管理都较为薄弱。而由于历史等原因，我区利用外国政府贷款中日元贷款比重
较大，美元、欧元和其他币种外国政府贷款仅占31．4％，并没有很好体现出外债币种分散的
原则，同时，从历史数据来看，日元汇率波动最大，是最难以把握的，其波动带来的非系统
性风险最大，因此日元外债的潜在风险也是最大的。随着日本对中国的援助性贷款的停止，
美元、欧元等其他币种贷款比重将会逐步上升，币种过于集中的风险将逐渐减弱，今后相当
一段时间内日元贷款主要是防范日元升值带来的偿债风险，其他币种则是要防范其汇率的大
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外同政府贷款债务风险管理研究
幅波动风险，目前，不少借款人和相关管理部门越来越注意到汇率波动的风险，防范汇率风
险的意识逐渐增强，也开始探索和尝试与银行合作，采用一些金融工具来降低汇率风险，而
同时，转贷银行也加大了在这方面的研究，特别是在目前人民币升值的预期情况下，推出了
一些资金产品，不仅能够为企业规避汇率波动风险，而且可以为他们带来一定的收益。比如
建设银行推出的“汇贷盈”，中国银行推出的“汇利达”产品，就是在防范外国政府贷款汇率
风险方面的有益尝试。
(三)内蒙古外国政府贷款转贷债务风险管理方法
1．转贷类别结构管理
按照转贷责任，我区在对外国政府贷款转贷的管理上分为三种类别进行管理，转贷类别
不同，其风险的承担主体、使用领域、风险程度也不同。一类项目大多投向公益性强的社会
民生领域，如水利、环保、扶贫、城建等，这样的项目由财政部门作为债务承担主体，转贷
银行较少发生垫款，风险较小，财政部门风险最大；二类项目我区主要投向了医疗卫生、教
育、部分环保以及原材料工业、农副产品加工等行业，其中转贷银行对外作为债务承担主体，
会有较大的垫款风险，而财政提供担保承担最终还款责任，因而也有较大风险；三类项目我
区项目较少，主要投向经营性和竞争性较强的项目，是由转贷银行对外作为债务承担主体，
财政部门不提供担保，这样转贷银行债务风险最大，财政部门没有任何风险。
截至2009年底，全区外国政府贷款项目中，二类项目数量最多，占比83％(见图3—1)，
一类项目数量占比9％，三类项目占比8％。从余额上看，仍是二类项目占比最大，为60％(见
图3．2)，一类项目为3l％，三类为9％。无论是一类、二类还是三类项目，都属于政府主权
外债，具有对外偿还的强制性，但是通过数据可以看出，我区外国政府贷款中，三类项目比
重过小，而三类项目通常由转贷银行要按照固定资产贷款项目评估办法进行评估和行内审批，
审批程序较为规范和严格，银行作为市场主体在评审中发挥的主动性更大些。
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
外州j|5[府贷款转贷类别项目数量结构
二类⋯类
8％ 9％
口·类
口：类
口』类
外州政府贷款转贷类别项PI余额结构
．三类
9薯
口一类
口：类
口二二赞
图3．1外国政府贷款转贷类别项目数量结构图3．2外国政府贷款转贷类别项目余额结构
Chart3··!onlending number structure offoreign government loan Chart3··2 onlending amount structure offoreign government loan
数据来源：从内蒙古自治区财政厅历年《外因政府贷款统计表》巾整理得出
2．转贷机构的职能管理
(1)转贷机构的前期评审管理
目前，我区对外国政府贷款项目的前期评审的管理分别由发改委部门、财政部门和转贷
银行进行，他们职责不同，评审也各有体系和侧重，在转贷的前期管理上，国家发改委和财
政部先后出台了相应的办法进行规范，比如2006年财政部下发了《国际金融组织和外国政府
贷款赠款管理办法》，同年国家发改委和财政部联合下发了《外国政府贷款项目前期管理工作
规程(试行)》，2009年财政部下发了《外国政府贷款转贷管理办法》(以下简称《管理办法》)。
特别是2009年《管理办法》中明确增加了要求转贷银行对一、二类项目进行贷前的风险评审
的内容，文件下发之后，我区新的转贷项目全部要按照《管理办法》由财政部门和转贷银行
分别进行评审，评审更加严格和规范，使得我区对转贷的评审工作向前迈进了一大步。
(2)转贷后期的债务风险管理
在转贷后期的管理上，我区近年来做了不少工作，特别是2007年自治区《债务管理暂行
办法》的出台，在对包括外国政府贷款在内的政府外债管理上做了许多具体规定。在加强债
务的偿还管理上，提出建立健全“权、责、利”相结合、“借、用、还”相统一的政府性债务管
理体制和机制，坚持“谁受益、谁偿还，谁主管、谁负责”的原则；此外，办法规定按不低于
年初应承担政府性债务余额一定比例建立偿债准备金，专户核算，专门用于偿还到期政府性
债务本金和利息等，不得挤占挪用，并对不能到期偿还的政府性债务进行财政扣款、追偿、
扣减拨付资金等办法进行偿还。
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
在转贷项目债务风险的预警上，《债务管理暂行办法》也明确要求建立政府性债务预警机
制、设置预警指标、制定有效的防范和化解措施及应急预案；同时建立政府性债务定期检查
制度、项目绩效评价制度和审计评价制度，并将结果列入领导干部的考核内容。
2008年，内蒙古自治区审计厅对全区34个外国政府贷款项目(主要为政府出具担保的
二类项目)进行了效益专项审计调查。调查选择了关系自治区经济社会发展、环境保护和人
民群众切身利益的外国政府贷款项目，对其建设、运营、管理和还贷等情况进行了客观评价，
调查的项目占自治区外国政府贷款项目的34．7％，占利用外资金额14．8亿美元的35．33％。随
后，自治区财政厅、发改委根据审计调查结果制定了整改措施并报送自治区政府。审计调查
工作为内蒙古自治区领导决策提供了参考依据，同时对自治区提高外国政府贷款项目效益和
政府外债管理水平起到了积极作用。
在外国政府贷款的监测上，外汇管理部门的外债统计监测也发挥了重要作用。1987年8
月27日首次对外公布实施的《外债统计监测暂行规定》和1989公布的《外债登记实施细则》
拉开了对我区对外国政府贷款外债的监测和管理的序幕，适应了债务管理的需要。此后，我
区外国政府贷款转贷的协议签订、提款、还本付息等都需经过内蒙外汇管理局的登记和核准，
并且管理制度不断进行着完善和发展。在转贷银行的管理上，2006年内蒙古自治区财政厅与
转贷银行建立了外国政府转贷款报表制度，每半年对全区利用国外贷款的协议情况、实际使
用情况、偿还情况、拖欠情况以及外国政府贷款的行业分布、转贷类别结构、币种结构等进
行统计报表，初步建立了全区外国政府贷款管理信息系统，及时反映全区外国贷款项目的最
新动态，准确获得信息，进一步提高了工作效率。报表制度的建立，规范了外债管理行为，
加强了对我区外国政府贷款的监管力度，为领导和有关部门制定相关政策提供了重要依据。
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
四、内蒙古利用外国政府贷款债务风险管理存在问题
近年来，内蒙古自治区利用外国政府贷款已达到一定规模，通过利用外国政府贷款，在
保护和改善我区环境、完善城市功能、从而促进经济和社会发展方面做出了积极的努力。2009
年内蒙古全年完成50万元以上固定资产投资738l亿元，增长33．8％．同期，GDP增长17％，
位列全国第一，正是投资“马车”拉着内蒙古连续8年跑在全国前列，而在其中利用外国政府
贷款功不可没。虽然各级外债管理部门从制度建设、加强监督管理等方面也做了很多实质性
的工作，但是政府外债的风险管理方面仍然存在一些不容忽视的问题。
(一)缺乏科学的投融资体制
财政投融资体制不健全、不完善，在外国政府贷款的引进和使用上没有一套科学的投融
资体制，缺乏有效的投资决策约束机制， 往往是多个部门参与决策，但没有一个部门承担决
策的责任，从而导致盲目引进项目。在融资决策时缺乏科学的论证和必要的审批程序，融资
决策随意性比较大。比如，在没有进行详细的可行性研究或专家评审论证的情况下，由政府
部门的某些领导决定是否修建某些工程，而这种项目立项时往往只是从政绩出发，为了提高
举债的信用程度，不顾财力状况盲目提供政府担保，在资金申请过程中，申请者利用信息不
对称隐瞒了风险，出现了道德困境情况，使得资金提供者面临着道德风险，为项目后来的实
际运行和债务偿还埋下了隐患。这种现象在旧的项目中、在旗县申报的项目中痕迹明显。比
如日元贷款大气环境改善与污染防治项目的几个已经破产或停产的子项目，由于前期立项、
可行性研究缺乏科学性，从而造成项目设计与市场需求有较大差距，在项目的准备期较长的
情况下，致使项目建成后市场已经发生了巨大的化，不能达产达标，有的甚至关闭、破产。
比如年产2000万件高掺粉煤灰紫砂建筑陶瓷制品项目因项目单位于2005年4月停产至今。
如十省市农业综合开发项目内蒙古子项目(I临河项目区)中引进的9台履带收割机因不适宜
河套地区使用，于购置当年便全部出售。包头市金兴药用胶囊生产线，设备的采购价格高于
同期同型号等质量的设备价格的l 0％一20％，实际运行成本比可研报告中的计划成本高
l 5％．25％，收入不能抵补日常运行成本，造成转贷银行至今每年要进行垫款。这些项目的实
施，不仅没有实现预期的经济效益和社会效益，反而造成了严重的资产闲置和浪费，给转贷
银行带来了承重的垫款负担，也增加了地方财政的债务。
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
(二)缺少有效的债务管理机构
1．管理职能分散，缺乏有效沟通和统一决策
在审批和使用外国政府贷款的过程中，不同的部门和机构承担着不同的责任，发改委部
门负责对项目的立项、可研审批；财政部门负责项目资金一财务和债务管理；转贷银行负责
贷款条件的谈判和具体提款和还本付息工作；外汇管理局负责外债登记管理、外汇资金使用、
归还的核准和监控管理；行业部门或项目单位负责实施项目，他们之间相互间缺乏沟通和交
流，没有信息可以衔接的平台，即使沟通也具有很大的滞后性，从而无法为外债的统一管理
和决策服务，也很容易出现利用外国政府贷款项目的管理盲区。
赤峰塞飞亚集团有限责任公司利用丹麦政府贷款项目中，该公司将外国政府贷款所购设
备作为短期投资下拨给原下属孑公司内蒙古塞飞亚食品有限责任公司使用，但后期又将其对
食品公司的股权全部转让给香港步步升集团有限责任公司，该股权转让事宜应未取得财政部
门和转贷银行书面同意，违背该项目转贷协议，而财政部门，作为外债的归口管理部门对其
资产的处置计划、外债的落实情况却一无所知，只是事后才通过转贷银行了解到。这种类似
的信息的不对称和滞后性使得监管缺位，往往造成企业逃避外债，出现了外债资产的流失。
2．财政部门前期缺乏专业化的评审，而后期监督管理职能不足
财政部门是外国政府贷款的直接债务人和担保人，对外国政府贷款的借一用一还全过程
承担着重大的责任，因此，财政部门应对利用外国政府贷款的决策上有决定权，同时也应当
是贷款的强化监督管理部门。但在实际上，在项目的前期，行业对口部门或项目单位往往是
先上后下，先中央后地方，先跑国家有关部委，再跑地方行政首长的批文，待把贷款项目落
实后，才来找财政部门做担保、做还款承诺，而财政部门往往对项目的前期工作知之甚少，
由于大部分的项目专业性强，而财政部门主要侧重于资金和债务的核算，缺少专业化项目评
估能力和手段，因而对项目的偿还能力、内部资金的配套能力等影响因素没有发言权，但是
碍于行政命令往往处于被动工作的局面。而在项目后期，由于项目单位重贷轻管理，加之转
贷环节过多，反而出现了对项目监督管理弱化的情况。
3．转贷银行缺少强有力的监督管理措施
对于一、二类转贷款，一方面，由于转贷银行对项目并不能像对商业贷款项目那样按照
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
严格程序和市场规则评估，对项目的决策没有决定权，有时明知项目前景并不乐观也必须承
接转贷，这样，转贷银行就处于承接转贷就有可能出现垫款而导致不良资产的情况。当项目
单位不能偿还贷款时，转贷银行垫款后只能通过财政部门要回垫款，但程序较为复杂，周期
也较长，在这段时间，转贷银行无法通过采取其他措施来追索项目单位，因为财政部门是外
国政府贷款的直接借款人或担保人，项目单位的资产如土地、设备等在办理项目时已作为反
担保措施提供给财政部门，而转贷银行在采取债务重组、资产保全、．上诉法院查封、拍卖企
业资产等市场、法律等措施时，必须征得地方财政部门的同意。由于银行和财政部门各自不
同系统，目标、管理程序、考核方法各不相同，往往很难达成一致，银行很难采取上述措施。
而另一方面，一、二类转贷款由财政提供担保，即使垫款最终财政也会把垫款归还转贷银行，
这样的项目对银行来说风险较低，还有一定收益，银行又不原意放弃这一市场，这样银行就
面临着承接转贷可能会出现不良贷款，不承接转贷就会可能失去这一市场的尴尬境地。
(三)缺乏债务管理责任约束机制
目前，我区利用外国政府贷款管理还没有将“谁借款、谁还款、谁承担风险"和责、权、
利结合起来，缺乏对借债政府部门和企业的有效约束，导致风险和收益、权利和责任不对称。
有的部门和地方政府出于局部利益，在当前比较片面的行政领导政绩动机驱使下，不顾后果
盲目借款，有项目就要上，有贷款就要，只考虑能否借到，对能否偿还、、如何偿还考虑不多，
有的地方政府甚至错误地把外国政府贷款作为扶贫贷款使用， 安排一些扶贫救济项目， 不
考虑债务偿还和贷款回收。同时一味追求外债的数量，而不注重质量、疏于管理，造成外债
规模不断扩大的同时，效益却没有相应地提高。部分企业将外债视同内债，对于使用外债可
能出现的汇率风险、利率风险、国际商务履约风险更是缺乏充分的估计和必要的管理。由于
没有相应的责任机制的约束，项目实施的成功与否、效益的好坏无人监管、无从监管。在目
前整个社会信用环境缺失的情况下，只管借债花钱，无视债务责任，将偿还压力一味推给财
政和转贷银行。
(四)偿债准备工作欠缺
因为外国政府一般还款期限长，又有宽限期，其风险具有滞后性。因此对于各级管理部
门和项目单位来说，存在着短期行为，观望和推靠现象严重。2008年以前，无论是自治区本
级还是地方各级财政，只对利用国际金融组织贷款建立了偿债准备金，而没有建立利用外国
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
政府贷款偿债准备金，需要还本付息时，财政状况好的地区如呼、包、鄂，数额较小的利费
由财政直接支付；财政状况差的就会拖欠，延期，由于偿还工作欠缺，债务拖欠现象近年来
年年发生，外债偿还工作经常处于被动的局面，而由于没有偿债准备金，上级财政已经多次
通过体制结算扣款用于解决偿还问题，进入还款高峰期后，这一问题将更加突出，即使从2008
年自治区财政厅建立了对包括外国政府贷款在内的外债偿债准备金，但规模还是比较小。其
实外债风险管理问题是多种因素交错作用的结果，但政府财力是有限的，如果政府一味将这
种由于过去用款单位盲目举债引发的无效投资所导致的外债风险承担下来，其结果无非是助
长盲目举债的风行和扰乱财政预算的正常执行。此外，由于风险意识淡薄，对于因国际金融
市场变化引起的汇率、利率变化导致的偿还风险没有充分认识，外债的风险预警、风险管理
等工作还是空白，潜在的支付压力还是非常大。因此，“还款难"还是利用外国政府贷款的问
题的经常表现。
(五)金融监管政策不足
目前，银行监管部门如银监会并没有针对类如一、二类外国政府转贷款这样由财政作为
债务人和担保人的低风险贷款业务出现逾期后，贷款的风险分类和监管管理办法，造成银行
对这类贷款只能按照现行的一般贷款的风险分类规定进行分类和管理，这样使得银行的不良
贷款率增加，业务开展受到很大限制。同时，监管办法上的欠缺，也使得银行缺少处理这类
不良资产的有效办法和手段，不少项目在出现问题后，由于缺少相关的政策，而银行要按照
市场规则进行解决时要取得相关政府部门、管理机构的同意，就得采取“一事一报”，使得在
许多外国政府贷款在出现不良情况后，失去了及时处理和挽回损失的机会。
(六)转贷银行垫款压力较大
对于项目单位不能按时归还的一、二类外国政府转贷款，转贷银行不得已只能进行对外
垫款。根据财政部转贷管理办法，银行垫款后，在第二年初将当年垫款本息报送财政部进行
扣款归还，通常财政部会在第二年的6、7月份归还，从垫款到财政偿还周期较长，时间长达
一年以上。由于大多数项目是一年归还2次，转贷银行也须继续垫款，就会形成大量不良贷
款，产生信用风险，同时还占用了银行大量的资金，影响了银行正常业务的发展。此外，虽
然按规定，转贷银行须先行垫款，但银行也要先按内部管理规定履行程序，这样也会经常造
成对外偿还的延误，影响了银行和政府的信誉，也不利于今后其他项目的进展。
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
五、加强内蒙古外国政府贷款债务风险管理的建议
我们搞改革开放，发展开放型经济，首先必须树立良好的国际形象。因此，外国政府贷
款的偿债风险直接关系着政府、银行、企业的对外形象，由此而造成的经济损失就不仅仅是
利用政府外债的经济效益问题了，如果处理不好，就会给国家造成很大的损失。因此，如何
从强化意识、完善体制建设入手，不断健全借款一用款一还款过程的各种制度，从而强化资
金监管、提高资金的使用效益，是解决风险管理中存在的问题，从而规避和化解外国政府贷
款债务风险的有效对策。
(一)增强外国政府贷款风险管理意识
利用外国政府贷款项目除经中央批准由国家统还以外，按照谁用谁还原则均由项目单位
或主管部门、地方负责偿还，偿还责任在项目立项时必须明确和落实，偿还单位要承担相应
的经济和法律责任，特别是一、二类项目，企业无力偿还，政府有义务承担。按时偿还外国
政府贷款，是保持利用外资持续增长和经济快速、健康发展的需要，能否按期偿还贷款，也
是衡量各级领导决策和管理水平的一个重要标志，决不能因为一时的小利而丢掉全局的、长
远的利益。
另一方面，一旦项目单位依靠自身的能力难以承担偿还责任时，偿还责任转移到了财政
或转贷银行，如果财政和转贷银行准备不足，或这种风险超过了他们本身的承受能力，其后
果就可能导致财政支付危机或银行信用危机进而影响金融系统的稳定。因此，各级政府和财
政部门应正确地评价外国政府贷款对地方经济发展所起到的积极作用，正确地认识其作为政
府外债的偿还刚性，同时要充分地了解利用外国政府贷款在国际金融环境不断变化的大背景
下，客观上存在着不可避免的汇率、利率、转贷及商务风险损失，要不断强化外国政府贷款
的偿还意识和风险意识，将外国政府贷款的管理与监控工作提高到防范整个财政风险和金融
风险的高度来认识。
(二)加强规划和做好总量控制
利用外国政府贷款的战略和规划是指导利用外国政府贷款工作的大政方针，是制定最优
的外国政府贷款规模和水平、确定外国政府贷款的增长速度及使用方向等政策的基础和前提，
因此要立足我国和我区的经济发展水平和特点，吸取国际上一些债务大国的经验，制定利用
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
外国政府贷款长期的、全面的战略规划，包括外国政府贷款的总量和结构、外债的配套措施、
外债的投向等，从而明确发展目标，满足经济长远发展对资金的需求，避免投资热外资热的
盲目升级。特别是首先要做好总量控制，外债管理的前提是借用国外贷款总规模要适度，根
据国家及地区部门的总体经济状况和资金供求水平合理确定利用贷款的规模，既积极利用外
国政府贷款，又注意量力而行。
l、在项目的投向安排上，既要突出自治区国民经济建设的重点，又要体现利用国外贷款
的长处，在行业投向上，要加快由基础产业型向主导产业型倾斜，实现投资的集约化、效益
化，促进握拳产业结构的升级。一部分要投向社会效益好的项目，主要是城建、交通、环保
等基础设施项目，这有利于创造投资环境，为进一步吸收贷款打下基础。还要扶植市场前景
好、技术密集、知识密集的新兴起来的项目，一般为大中型重点项目，同时还要支持一些高
效农业、农副产品加工业项目，推动我区地方特色经济的发展。
2、加强对外国政府贷款项目的可行性论证的科学性。引进外国政府贷款时，应对资金、
技术、市场和自身管理水平作出科学的论证，要充分考虑项目布点的合理性和未来市场发展
的需要，避免重复建设带来的损失和浪费；必须考虑本地区的产业优势，使得引进项目能符
合当地优势产业的发展；要有必要的资金、技术和与之适应的管理作保证。在项目论证的方
式上应采取科学的办法，立项审批要遵循外债规模与可支配的财力增量相适应、与财政承受
能力相匹配的原则，充分发挥专家和专业机构的作用，要杜绝那些为项目而项目、为引进而
引进的“拍脑袋"工程。只有这样才能避免因决策的失误而造成损失。
(三)科学合理的确定战略和项目类别
●
外国政府贷款按其项目投资方向分为公益性(主要是一些卫生、基础教育、调节地区经
济发展不平衡的项目等)、基础设施性(交通、能源、城市建设、环保等项目)、竞争性(主
要是工业项目)三类，对不同的项目应该采用不同的战略。
l、公益性项目的外债战略
首先要明确公益性项目是指那些社会效益好，经济效益较弱，市场无法提供，只能也应
该由政府免费提供的项目。这些由于地方财政资金不足，但又属于当前地方国民经济发展必
需提供的项目，只能采用举债的方式提前供应。同时，该项目还必须是外债的资本利润率高
于内债的资本利润率时，才能举借外债，否则，宁可采用发行国债的方式。只有完全符合上
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
述条件时才适合于该战略。对于这类项目，很明显应该由财政来还债，无法从项目本身收益
一来还债。这时，资金来源最好采用低成本的贷款方式。但问题的关键是应考虑由哪一级财政
来承担还款责任。很明显，这类项目不能完全采用“谁受益，谁还款”的责任方式，因为受
益者往往是无财力还款的。这时就必须由上级财政的转移支付来负担，这样的项目较多地采
用一、二类转贷。
2、基础设施项目的外债战略
基础性投资项目一般投资需求量大，建设期和投资回收期长，投资利润率低。这类投资
主要应看市场是否能完全提供，政府只起引导、调剂作用。这类项目应主要由项目本收益来
还款，财政只对极少数部分补偿。这类贷款的成本在预期的收益率左右都可以引进。关键在
于用市场机制来运作该类项目，这样的项目多采用二、三类转贷。
3、竞争性项目的外债战略
竞争性项目具有明显的经济效益，应由市场来提供，通过市场竞争实现资源的优化配置，
政府一般不介入这个领域的投资。因此，原则上外国政府贷款应不介入该类项目，即使要介
入，也只能采用外国政府贷款中的三类项目方式。自然，其还款责任是完全由借款者承担。
(四)建立和完善外国政府贷款债务风险管理体制
1．严格审批条件，建立专业化的审批程序
申请贷款项目应是国家或省级经济管理部门支持的项目，应明确审批条件，在项目布局
的合理性、引进设备、技术的先进性、对地方经济的推动作用、资金来源、资本金比例、项
目法人制、企业资产负债率和企业的征信等情况都应制订要求，并按条件审批。在项目考察
评估时应委托转贷银行，让转贷银行提前介入，发挥银行在项目评估、财务管理、企业征信、
信用水平和资金实力等方面评审能力强的优势，对项目和借款单位进行专业化的评审。同时，
要赋予转贷银行相应的否决权，才能体现银行在转贷市场中的债务主体的地位，发挥其应有
的作用。
2．建立责、权、利与借一用一还对等的约束制度
在项目实施前就理顺“借、用、还”的关系，根据“谁用款、谁受益、谁还贷”的原则，
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外围政府贷款债务风险管理研究
明确项目用款单位的权责范围，制定切实可行的还贷措施，落实还贷责任，避免还款时出现
相互扯皮、推脱责任。可尝试建立用款、还款与项目单位领导经济利益挂钩制度，建立必要
的项目单位财产抵押和还款保证金制度，强化项目单位的外债意识和偿还责任。
3．尽快建立和完善外国政府贷款偿债基金
建立外国政府贷款偿债基金是保证利用外国政府贷款按期还款的重要手段。目前中国一
直没有建立外国政府贷款偿债基金，由于各地方、各部门利用外国政府贷款项目不尽相同，
有成功的，也有不成功的，有的项目难以偿还外国政府贷款，如不建立偿债基金，效益不好
的项目，还款没有保证。外国政府贷款偿债基金的来源可考虑以下方面组成：一部分由财政
部门拿出一部分铺底资金作为基金的启动资金；一部分从申请外国政府贷款项目收取一定比
例的资金，可按照贷款金额的一定比例收取；另一部分对利用外国政府贷款项目进行脱钩转
贷，即对外按政府贷款的条件还贷款，对内根据项目的经济效益，改变还款条件或对项目提
高还款利率或缩短还款期，提前收回的资金作为偿债基金。
4．加强和完善外国政府贷款的统计监测
完整、准确、及时的债务统计监测是外债管理的基本手段。这是一项必需的也是十分复
杂庞大的统计。统计监测系统建设是一个国家外债管理水平的标志。我国已有利用《外资统
计制度》、《外债登记制度》和《借用国外贷款项目管理信息系统》等三个有关利用外资和外
债的统计监测制度，但是对外国政府贷款尚未建立单独的统计监测系统，外国政府贷款同国
际金融组织贷款、国际商业贷款等通过对外债的监测跟踪，分析外债动向，进行横向和纵向
比较，从而对未来可能出现的债务问题提前预警，及时采取应变措施，避免因失控出现的债
务危机。
(五)强化政府外债的全过程监督管理
一是从项目投资建设开始，就要制定落实还款计划，并建立起政府调控、财政和金融部
门参与的还贷监督机制，确保按时还款。二是加强对债务安全的监督，及时防范贷款项目通
过上市、兼并、重组、破产、合资中可能出现的“假改革、真逃债”现象。三是将政府外债
的管理纳入地方人大监督范围，即地方人大对政府外债的总量规模、使用方向、配套资金、
外债资金纳入预算管理等重大事项的决策享有审查权和监督权，这是杜绝地方政府融资短期
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
行为和盲目举债的重要保证。四是继续发挥审计监督的积极作用，审计对政府外债资金的审
计监督，特别是对使用过程、使用情况的监督是强化外债资金的专用性从而保证外债资金发
挥其预期效益的重要手段，同时逐步将政府外债审计纳入领导干部任期审计，强化各级政府
领导对外债的重视。
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
结论
无论是从人类经济发展历史来看还是从经济发展本身的运行规律看，经济发展经济增长
必然以相应的投资增长为前提。发展中国家在经济发展阶段一般都存在“投资缺口”和“外
汇缺口”， “两缺口"模式的必然结果M．X趋向大于I．S，只有外援才能促进更大的投资并
弥补这两个缺口，否则经济增长会受到限制，内蒙古也不例外。特别在经济发展的初期，经
济增长常常伴随着大量的原始资本积累或得益于得天独厚的丰富的自然资源。引进外资的创
造效益可以补充资源，加快资本形成速度，使投资率进一步增加，从而使经济增长加快速度。
上述两个理论从理论研究的角度也证实了这点。但是外债并非从天而降有百利而无一害，毕
竟外债是需要连本带利偿还的。外国政府贷款既是以政府的信用为基本前提，是政府间借贷
行为，体现着国家的政治声誉和对外信誉，同时也是以银行的国际信用作为保证，体现着银
行的国际声誉，其偿还的刚性很强。因此，通过分析利用外国政府贷款中潜在的各种风险，
加深对外国政府贷款外债风险的了解、认识，从而强化风险及风险管理的意识是十分必要的。
本文从内蒙古利用外国政府贷款的实际情况出发，运用经济学、财政学、统计学、国际
金融的有关理论和知识，结合外国政府贷款项目的实际案例和大量的事实数据，着重从以下
四个方面对内蒙古外国政府贷款债务风险的管理进行了深入分析研究，并力图有所完善和创
新：
l、提出并充分地论述了外国政府贷款债务风险管理三个特征，即长期性和复杂性、风险
管理的多角度性和管理手段的多样化性以及债务风险管理的原则。
2、在基本的外债理论分析的基础上，从总量管理、结构管理、转贷债务管理三个主要方
面对外国政府贷款债务风险管理进行了详细的论述，形成了比较完整的外国政府贷款债务风
险管理体系。
3、结合内蒙古利用外国政府贷款项目在规模、速度、贷款结构上的调查数据，经过整理，
从外国政府贷款债务的总量风险、结构风险、转贷风险等方面，重点对内蒙古利用外国政府
贷款债务的风险现状进行了客观细致地分析。以实证分析说明：总体上内蒙古自治区外国政
府贷款规模适度，与国民经济的发展水平和速度相适应，风险状况要优于其他类型政府外债，
有足够的偿还能力。但不可忽视的是，转贷外国政府贷款涉及风险因素较为复杂，有着不少
潜在风险因素，特别是目前内蒙古的外国政府贷款债务风险管理体系并不完善，还存在着一
些问题，如不及早发现和加以解决，就会使债务风险积累加剧，发生的机率越来越大，不仅
会影响我区外资的利用，债务风险严重时还会危及地区经济和社会稳定。．
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
4、揭示了内蒙古利用外国政府贷款债务风险管理存在问题(1)缺乏科学的投融资体
制；(2)缺少有效的债务管理机构；(3)缺乏债务管理责任约束机制；(4)偿债准备工作欠
缺；(5)金融监管政策不足；(6)转贷银行垫款压力较大。
在经济全球化的宏观背景下，尽管在利用外国政府贷款的过程中，政府、转贷金融机构
不可能避免所有的外债风险，但是可以通过提高认识、强化偿债意识；加强规划和做好总量
控制；科学合理的确定战略和项目类别；建立和完善外国政府贷款债务风险管理体制；强化
政府外债的全过程监督管理，提高外债资金的使用效益，通过科学运用金融工具等和控制风
险，从而真正实现外国政府贷款为我区经济建设服务、促进社会可持续发展的的目标。
内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外围政府贷款债务风险管理研究
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内蒙古大学硕士论文(同等学力) 内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
后记
同等学历研究生是我人生的有一段有意义的重要旅程，时隔多年又重新同到母校内蒙古
大学攻读同等学历研究生，见到一位位熟悉而又亲切的老师，非常高兴。我要感谢他们多年
来对我经济学知识的传授和学业进步上的关心，同时他们严谨的治学态度和诲人不倦的精神，
也使我终身难忘。同时完成论文的这段时间，也使我能有机会在内蒙古外国政府贷款债务风
险管理的实践方面做了一些思考，从而也是对我这些年在这方面工作的一些总结。
本文是在导师廉桂萍教授的悉心指导下完成的。从论文的选题、开题报告的完成到论文
的完成，廉桂萍教授都给与了极大的支持，有针对性地提出了修改的意见，在我遇到困难的
时候，廉教授给了我极大地支持和鼓励，在此，谨向导师致以真诚的谢意，感谢导师在学业
上的悉心指导和帮助。同时还要感谢我的家人对我的支持。对于在我搜集整理论文数据过程
中提供了很多帮助的自治区财政厅涉外处的刘晓莉处长、千纠·等同志、内蒙外汇管理周资本
项目处的林燕女士以及内蒙古自治区发改委等单位的朋友表示特别感谢。
由于时间的仓促和个人学习深度有限，本论文可能存在很多的不足之处，请老N：ttl各位
专家多指教，同时衷心地感谢在百忙之中评阅论文和参加答辩的各位专家、教授!
最后，谨向百忙中抽出宝贵时间参加我论文评审和答辩的各位老师致以最诚挚的谢意。
冯云
2010年10月
内蒙古外国政府贷款债务风险管理研究
作者： 冯云
学位授予单位： 内蒙古大学
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