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# 4752论德国银行监管体制与结构模式

西南财经大学
博士学位论文
论德国银行监管体制与结构模式
姓名:张庆
申请学位级别:博士
专业:金融学
指导教师:何泽荣
20080301
内容摘要
内容摘要
金融是现+0代/025.+14经济的核心。由于金融体系的内在脆弱性造成
金融系统的内在不稳定性和伴生的巨大风险性。从历史到现实,人们在享
受金融带来的福利的同时,也深受金融危机的危害。在各类金融中介机构
中,银行是最基本和最重要的,也是最容易引发金融危机的部门。进入20
世纪80年代后,世界经济一体化和金融全球化的趋势使银行在经营理念、
管理手段和风险控制等诸多方面发生了前所未有的改变,同时,这些急剧
变化同银行业固有的风险一起也造成了银行业前所未有的危机。1980—
1996年期间,IMF的180个成员国中,有130个国家的银行业发生过严重
问题或金融危机。
自从20世纪30年代以来,银行业一直是市场经济国家政府管制最为
严厉的经济部门之一,即使是在20世纪70年代后期经济自由化思潮及各
国普遍实行自由经济政策的大背景下,银行业仍是沿着管制一放松管制一
再管制的轨迹前进的。亚洲金融危机以来,各国的金融监管普遍加强,其
中不仅涉及监管技术的进步,更涉及金融监管体制结构的分合。各国政府
为了保证银行体系的稳定和社会经济金融的平稳运行,着手改进对银行业
的监管和完善金融安全网。各国政府希望通过对银行实施有效监管,来纠
正市场失灵,优化资源配置,协调社会成员的利益,增进社会福利。
德国的银行监管应该被看作国际上银行监管的榜样。虽然德国一直奉
行全能银行制度,银行业和证券业同在一个实体下运作,并没有严格的防
火墙。但从二战后到现在,德国国内从未发生过严重的银行危机,更未发
生过全面的金融危机。鉴于此,本文从德国银行监管体制与结构模式入手,
以期为中国的银行监管提供一些启示。钊。对银行监管体制与结构模式这一
主体,本文分6章进行论述。
第1章为前言。
第2章为金融体制比较。本章以德国金融体制为重点,从机构研究法
论德国银行监管体制与结构模式
和系统研究法出发,分析了德国银行主导型金融体制。同时作为对比,分
析了美国市场主导型金融体制和中国的金融体制。结论是:作为银行监管
的客体和环境,中德两国的金融体制更为相似,从而为中国银行监管借鉴
德国经验奠定了基础。
第3章为银行监管理论及其评述。围绕为什么要对银行进行监管、如
何有效地实施监管和如何设置银行监管体制的结构模式这三个问题,对金
融监管的基本理论进行梳理和评述,为后面的分析奠定理论基础。笔者在
这一章通过对理论的梳理提出这样一个观点:如果要顺应混业经营趋势建
立统一监管,则银行监管机构应该从中央银行分拆出来,成为独立的机构。
第4章为银行监管的现实框架设计。根据对银行监管理论的梳理和各
国监管实践的总结,笔者将银行监管的现实框架总结为微观和宏观两个层
次。微观层次是指为有效实现银行监管目标而实行的双重监管机制,即事
前监管措施和事后安全网,它侧重于银行监管的微观层面。而宏观层面主
要涉及银行监管的机构设置,即结构模式。
第5章为德国银行监管实践。首先,笔者通过对德国银行内部公司治
理机制的研究发现,德国银行监管的成功还取决于银行良好的公司治理机
制。因此,提出了以银行公司治理为银行监管第一道防线的观点。然后根
据上一章的现实框架,分别按双重监管机制和银行监管体制的结构模式的
顺序探讨德国的银行监管。
第6章为中国的银行监管及其问题研究。这一章按以上分析的思路,
分别对中国的银行公司治理机制、双重监管机制和监管体制的结构模式进
行分析,并主要借鉴德国经验对中国的银行监管提出改进建议。笔者在这
一章针对中国银行监管的改革,主要提出了以下观点:第一,当条件成熟
时,分别在银行业各大集团(国有商业银行、非国有商业银行和信用合作
银行)内部建立自愿存款保险体系,并完善其他辅助措施;第二,未来中
央银行最后贷款人职能的改革方向可以是建立流动性调剂银行,该银行由
中央银行和各银行参股组建;第三,随着混业经营的发展,银行监管体制
的结构模式分三步走:第一步是加强协调,第二步是建立伞式监管结构,
第三步是建立弱式统一监管结构。
关键词:银行监管体制结构模式德国
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Abstract
Abstract
Finance iS thc center of modem economics.The inherent frangibility of
financial system creates inherent instability and great risks in financial system.
From history to present,people enjoy the welfare of finance,while they have
been feeling the loss of financial crisis.Among the various financial institutions,
bank is the most basic and important,which causes the financial risks most
easily in all of them.After 1980,world economy integration and finance
globalization make bank operation and managing ideas,managing means and
risk control etc.change unforeseen.At the same time,these sudden changes
bring on unforeseen turbulence and crisis to banking with original banking risks.
During 1980-1996,serious problems and financial crisis had taken place in 130
countries banking among all the 1 80 member countries of IME
Since 1930s,the banking has been one of economic administrative
departments most strictly regulated in the market economy countries all the
time.Even in the background that economic liberalization ideological trend and
various countries economic laissez faire policy generally had been implemented
in the evening of 1 970s,banking have been advancing along control。relaxed
management—control again orbit.Especial l y since Asian financial crisis,the
financial supervision of various countries has been generally strengthened.It
related not only with the progress of supervisory technology,but also structural
disjoin·combine of supervisory system.The governments of various countries,
in order to guarantee the steady operation of the banking system and the
stability and social economy and finance,set about to improving supervision
and perfecting the financial safety network.They hope to correct the market
failure,optimize resource distribution,coordinate the interests of social
members and promote the social welfare through supervising bank effectively.
The banking regulation of Germany should be regarded as a good example
all over the world.Although the German banking is always the universal
banking,that is to say,the traditional banking and investment banking can be
operated under a same entity without strict firewall,there is no severe banking
crisis or general financial crisis.Therefore,this dissertation sets about from the
German banking regulation system and the structural pattern in order to give
some advices for the Chinese banking regulation.Aiming at the object of
banking regulation system and structural pattern,this article divides into 6
chapters.
Chapter 1 is the Preface.
Chapter 2 is Comparing Financial System.This chapter'which focuses on
the German financial system,analyzes the German bank.dominated financial
system with the researching method of institution and system.Comparing to
this,we analyzes the American market—dominated financial system and the
Chinese financial system.The conclusion is that the financial system as the
object and environment of banking regulation is more resemble between
Germany and China.Therefore,this establishes the basis for the transferring of
banking regulation experience from German to China.
Chapter 3 is The Theory of Banking Regulation and the Comment.The
theory of financial regulation is organized and commented around three
questions:why should banking be regulated?,how can banking be efficiently
regulated?and how can the structural pattern be set7.This is the basis for the
following analysis.According to the analysis,the author conclude that the
banking regu!ation institution should be separated from the central bank and
becomes a independent institution,if the integrated financial supervision need
t0 be create following the trend of financial conglomerate.
Chapter 4 is The Actual Design of Banking Regulation Framework.
According to the theoretic organization of banking regulation and the
summarization of the regulation praxis of several countries,the author divide
the actual design of banking regulation into two tiers:the micro..and macro..tier.
The micro—tier is the dual regulation mechanism,that is to say,ex ante
regulation and ex post safety network,which emphasize particularly on the
micro-tier.The macro-tier involves into the structural setting of banking
regulation,that is to say,the structural pattern.
Chapter 5 is The Praxis of German Banking Regulation.First,through the
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丝型竺!!
analysis of German bank corporate government the author finds out that the
success of German banking regulation also relies on the good corporate
government of bank.Hence,the author points out that.the corporate
government of bank should be regarded as the first line of defence for the
banking risks.Then,the author analyzes the German banking regulation
following the order of dual regulation mechanism and structural pattern.
Chapter 6 is The Chinese Banking Regulation and the Problems.Following
the above order of analysis,the author analyzes the Chinese bank corporate
government,dual regulation mechanism and the structural pattern of the
Chinese banking regulation.The author puts forward three opinions.First,a
voluntary deposit Insurance system among state—owned banks,non.state.owned
banks and cooperative banks should be created,when the qualification is
satisfied.Second,creating a joint—stock liquidation.bank that constitutes the
central bank and all commercial banks is the reforming way for the LLR in the
future.Third,the structural model of banking regulation is divided into 3 steps
following the trend of financial conglomerate.First step,the harmony should be
improved.Second step,the umbrella style of regulation should be created.
Third step,the integrated financial regulation should be established.
Key Terms:Banking regulation and supervision,system,structural model,
Germany
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西南财经大学
学位论文原创性及知识产权声明
本人郑重声明:所呈交的学位论文,是本人在导师的指导下,
独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容
外,本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成
果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体,均已在文中以明
确方式标明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。
本学位论文成果归西南财经大学所有。
特此声明
学位申请人:
2008年03月18日
1.前言
1.1选题的意义
1.前言
当今世界随着经济全球化的浪潮,各国经济与金融体制发生了翻天覆地
的变化。在20世纪90年代末,随着各种金融衍生工具出现和金融创新的不
断发展,金融混业经营浪潮再度掀起,美、英、日等主要发达国家均放弃了
对金融分业经营的严格规定,允许金融机构对银行、证券、保险等金融业务
实行混业经营。与此不同的是德国银行体制,自从1961年3月16日德国《银
行法》(Kreditwesengesetz,l(wG)颁布以来,德国一直奉行的是全能银行体
制。根据德国《银行法》规定,信贷机构(银行)是指按商业方式建立起来
具有一定规模的专门从事银行业务的有独立法人地位的商业企业。其中银行
业务既包括传统银行业务又包括投资银行业务,此外德国信贷机构还能持有
非金融企业的股权。以上不同于传统银行概念的特点也正是德国将银行成为
信贷机构的原因之一。1998年,国际银行家机构对包括中国在内的51个工业
国和新兴市场经济国家的调查表明:其中有36个国家己经允许同一家银行同
时从事银行与证券业务(包括证券承销、交易和经纪活动);有15个国家允许
金融机构可以通过银行控股公司从事不同程度的证券业务。调查表明,这些
国家中除中国仍实行严格的分业体制以外,美国对商业银行从事证券业务也
还保留严格限制。但一直紧跟着美国的日本也在1997年实施了对金融控股公
司解禁的金融体制改革。英国《金融时报》说美国是工业化国家最后一个取
消分业管制的国家。由于日本和欧洲的银行进入美国后,可以通过金融控股
公司的形式进行全方位的金融综合服务,而处于分业体制下的美国银行在竞
争中处于不利境地。所以,1999年美国通过了《金融服务现代化法》,废除了
1933年《格拉斯一斯蒂格尔法》,彻底拆除银行、证券和保险业之间的法律屏
论德国银行监管体制与结构模式
障,鼓励“联合经营",也走上了混业经营的道路。
但是,金融混业的浪潮中,人们最为关注的并不是如何进行混业,而是
如何对混业进行监管。实践也说明了,在由分业向混业变迁的国家中,其金
融监管同时也发生了革命性的变化。1997年,英国政府把英格兰银行的银行
监管职能分离出来,将原来的9个金融监管机构合并,成立了综合性金融监
管机构——金融服务管理局(FSA),统一负责对各领域金融活动进行监管;德
国子2002年5 月1 日根据《联邦金融业监督法》
(Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz)成立新的联邦金融监管局(Die
Bundesanstalt fur Finanzdienstleistungsaufsicht,BaFin),将原联邦信
贷监管局(Die 8undesaufSicbtsamt fnr das Kredi twesen,BAKred)、联邦
保险监管局(Die Bundesaufsichtsamt fur das Versicherungswesen,BAV)
和联邦证券交易监管局(Die Bundesaufsichtsamt fur das wertpapierhandel,
BAWe)三者合为一体,形成统一监管模式;随后,韩国、澳大利亚、日本等
国也相继效仿,进行了类似的改革。金融混业的发展,给各国金融监管当局
带来了严峻的挑战。为了提高金融监管的能力与效果,各国纷纷更新金融监
管理念,采用先进的监管技术,并积极变革现有的金融监管体制。金融混业
是金融监管日趋注重效率理念的产物,但盒融混业的产生与发展反过来又推
动了金融监管的变革。
目前,中国虽仍实行分业经营、分业监管的模式,但无论是其所处国际
环境,还是国内业已存在的准金融控股公司形态而言,中国已处在金融混业
的前夕。但相比之下,相应的监管却相对不足,各方面的金融混业监管法规
及金融监管体制和模式并不适应金融混业需要。在这种情况,金融混业的风
险将被隐藏起来,不利于整个金融体制和国民经济的正常运行。建立健全的
监管体制与结构模式是一个亟待解决的问题。
通过对以往相关文献的研究,笔者发现,我国理论界对这个问题的关注
直到千年之交的时候才开始逐渐升温,并且主要把目光聚焦在美、英、日等
国,对德国情况关注不多。其证据就是目前市场上没有专题研究德国当代银
行体制和监管问题的专著,至多只有一些零星的叙描性刊物文章。这可能是
因为:第一,我国迄今对混业金融的关注焦点只停留在商业银行业务和投资
银行业务的混合经营方面。而德国一直实行商业银行业务与投资银行业务混
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1.前言
合经营的全能银行制度,使人误以为变化不多,在讲究关注新闻题的今天未
予以充分重视;第二,由于缺乏对德国银行体制和金融体制环境的了解,对
德国银行监管的深入研究也就无法进行,造成目前我国理论界关于德国银行
监管的空白。
事实上,德国银行主导型金融体制作为与美国市场主导型金融体制相对
应的金融体制类型,成功地促进了德国经济的平稳发展。虽然,近年来德国
经济增长率缓步不前。但作为一个人口仅八千多万的小国,它的GDP总量仍
居世界第三。在国际上,德国的金融体制早已被作为一种成功的范式而引起
学术界的广泛讨论。成功的金融体制与有效的银行监管密不可分,德国银行
监管为维护银行系统和金融系统的稳定作出了巨大贡献。从第二次世界大战
后到现在,德国从未发生过严重银行危机,更未发生过广泛金融危机。鉴于
此,对德国银行监管的研究具有重大理论和现实意义。
从金融发展趋势和金融监管趋势来看,目前金融发展表现为全球化和混
业经营的趋势。“金融航母”混业经营的程度越来越高。同时由于它们的跨
国界经营,这一趋势必将扩散到全世界。伴随着混业经营的发展,传统的分
业监管模式效率将逐渐下降,统一监管将成为一种趋势。德国正是顺应了这
一趋势,建立了统一监管模式。从前瞻性来看,对德国银行监管的研究也具
有十分重要的意义。
再者,笔者的研究表明,作为银行监管的制度环境和客体,德国和中国
的金融体制特别是银行体制虽然存在着差异,但与美国、英国和日本等国家
相比,德中两国金融体制的相似之处更多。同样是成功的金融体制和银行监
管,为什么只重视美国、英国和日本等国,而对德国却视而不见呢?从现实
意义来看,笔者认为对德国银行监管的研究对中国银行监管的改革具有极其
重要的意义。
1.2相关概念的界定
1.2.1银行监管的涵义
银行监管是指金融监管机构根据金融法规对银行实施的监督与管制,以
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论德国银行监管体制与结构模式
确保维持一个稳定、健全、高效、平等竞争的银行制度和银行体系。一般来
说银行监管包括银行监督(Banking Supervision)和银行管制(Banking
Regulation)两层涵义。银行监督是指监督银行的运行状态和要求银行必须持
续不断地按照法规、条例和政策经营,这种监督行为既包括银行监管机构对
银行的监督,也包括银行自身监督部门的监督以及社会力量对银行的监督;
而银行管制则是指制约银行运作的法律和制度,它主要是一种政府行为,银
行监管机构代表政府履行这种管制职能。由于本文所研究的银行监管体制与
结构模式既涉及监督又涉及管制,所以本文将不再区分监督与管制,而统称
为监管。
1.2.2银行监管体制的涵义
本文将银行监管体制定义为银行监管的微观层面:双重监管机制。双重
监管机制包括事前监管和事后安全网,它们共同构成了银行监管的具体措施。
从执行顺序来看,事前监管失效后需要事后安全网进行补救或对存款人支付
赔偿;而从因果关系来看,首先是为了维护银行体系的稳定、防止银行挤兑
的发生而建立事后安全网,而事后安全网会产生道德风险,为了降低道德风
险才建立起事前监管。
1.2.3银行监管结构的涵义
在银行监管中,银行监管的结构安排是一个重要的环节。所谓银行监管
的结构是指银行监管当局针对银行监管的职能在组织上所作的一种制度安
排。银行监管的结构是指银行监管的机构在整个国家金融体系中所处的地位,
包括银行监管机构和中央银行的关系,银行监管机构与其它金融I监管机构的
关系两个方面。现实中,银行监管的结构表现为分业监管、伞式监管和统一
监管等模式。
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1.前言
1.2.4银行监管结构与金融监管结构的概念
由于银行监管历来是各国金融监管领域最为重要的一个方面,银行监管
机构同样也是所有金融监管机构中最为核心和重要的一个部门,在一些金融
业发展比较滞后的国家,银行业实际上就代表着整个金融业,银行监管也就
是代表着整个金融业监管,银行监管结构就是金融业监管结构。而在一些金
融业实行统一监管的国家,银行监管机构则为金融监管机构的重要组成部门,
这种情况下金融监管结构成为我们研究的主体。所以,在本文的研究中,银
行监管和金融监管这两个概念会交替出现,有时表示同一观念,有时表示不
同观念。(1)在分业监管的情况下,银行监管结构分为两种情况:银行监管
机构设立在中央银行内部或银行监管机构在中央银行外部独立设置;(2)如
果一国金融业发展滞后和规模较小,并且银行业实际上就代表着整个金融业
的情况下,它的银行监管结构实际上就是金融监管结构;(3)在金融业统一
监管情况下,银行监管机构只是整个金融监管机构框架下的一个子部门,虽
然它的作用和地位可能比其它监管部门更特殊和重要,但它只是~个内部组
织,这时本文所研究的银行监管结构己经发展和过渡到金融监管结构,因而,
金融监管结构成为金融业统一监管条件下的研究对象。
1.3研究方法
1、纵向比较的方法。纵向比较的方法也就是历史方法,指通过对研究对
象产生、发展的过程的分析来揭示其本质和规律的方法。世界各国银行监管
现状是经过了长期的发展和演变逐渐形成的。本文依照历史方法,对于不同
银行豁管体制和结构模式的形成、发展与演进趋势进行了梳理与分析。对涉
及银行监管体制和结构模式形成的背景及相关的内容也从历史角度进行了探
讨。
2、横向比较的方法。所谓横向比较就是确定两种事物的异同点的过程。
本论文围绕银行监管体制和结构模式这一主题,对德国、美国和中国的金融
体制和银行监管体制与结构模式的特点和形成原因、机制等进行了横向比较,
通过比较总结出了一些具有指导意义的结论。本文认为,不能简单照搬一种
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论德国银行监管体制与结构模式
最优的银行监管体制与结构模式,但是,有一些共同的和基本性的因素对银
行监管体制与结构模式构成影响。
3、归纳与演绎方法。归纳与演绎是两种不同的推理方法。所谓归纳,是
根据对某类事物中具有代表性的个体进行考察和分析以得出一般结论,先摆
事实,后求结论。所谓演绎,则是从一般知识和前提中推论出个别性结论的
方法,先假说,后求证。本文的研究贯穿了这一研究方法。
4、静态分析与动态分析相结合的方法。本文对我国银行公司治理机制的
设计从静态的角度,以德国的实践为参照,结合国际最新趋势和理念,针对
转轨时期我国银行公司治理的现实进行分析。通过考察金融混业经营演进的
轨迹,归纳出“分业监管—伞式监管一弱式统一监管"的辩证逻辑,动态地
研究银行监管的结构模式。
1.4研究的框架与主要内容
本文将银行监管的研究框架分为三个层次:第一,防范银行风险的第一
道防线——银行公司治理机制,良好的银行公司治理机制将银行风险控制融
入银行经营战略中,从而在银行内部建立防范风险的第一道防线;第二,微
观层次:双重监管机制,即事前监管和事后安全网;第三,宏观层次:银行
监管的结构模式。按照这一框架本文展开了对德国和中国银行监管的分析。
本文正文分为6章(第l章为前言):
第2章以德国金融体制为重点,从机构研究法和系统研究法出发,分析
了德国银行主导型金融体制。同时作为对比,分析了美国市场主导型金融体
制和中国的金融体制。结论是:作为银行监管的客体和环境,中德两国的金
融体制更为相似,从而为中国银行监管借鉴德国经验奠定了基础。
第3章围绕为什么要对银行进行监管、如何有效地实施监管和如何设置
银行监管体制的结构模式这三个问题,对金融监管的基本理论进行梳理和评
述,为后面的分析奠定理论基础。
第4章根据对银行监管理论的梳理和各国监管实践的总结,笔者将银行
监管的现实框架总结为微观和宏观两个层次。微观层次是指为有效实现银行
监管目标而实行的双重监管机制,即事前监管措施和事后安全网,它侧重于
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1.前言
银行监管的微观层面。而宏观层面主要涉及银行监管的机构设置,即结构模
式。
第5章分析德国银行监管实践。首先,笔者提出了以银行公司治理为银
行监管第一道防线的观点。然后根据现实框架,分别按双重监管机制和银行
监管体制的结构模式的顺序探讨德国的银行监管。
第6章按以上分析的思路,分别对中国的银行公司治理机制、双重监管
机制和监管体制的结构模式进行分析,并主要借鉴德国经验对中国的银行监
管提出改进建议。
1.5论文的主要创新
l、在广泛研究和分析银行监管理论的基础上,分析和评价了处于理论前
沿领域的运用公司治理机制分析银行监管的问题,并提出银行公司治理机制
作为防范银行风险的第一道防线的观点,开拓了银行监管研究的新视野。
2、通过对理论的梳理提出这样一个观点:假设本是中央银行行使银行监
管职能,如果要顺应混业经营趋势,则银行监管机构应该先从中央银行分拆
出来,成为独立的机构,随着金融混业经营程度进一步加深,再与其它金融
监管机构合并,成立独立于中央银行之外的统一监管模式。
3、从~个有机联合体的角度分析了德国银行监管体制与结构模式的各个
层面,突破了单一针对某一方面进行研究的局限性。提出银行监管是一个有
机联合体的观点,并创建理论模型解释了德国存款保险基金和Likobank职能
重叠的现象。
4、针对中国银行监管的改革,主要提出了以下观点:第一,当条件成熟
时,分别在银行业各大集团(国有商业银行、非国有商业银行和信用合作银
行)内部建立自愿存款保险体系,并完善其它辅助措施;第二,未来中央银
行最后贷款人职能的改革方向可以是建立流动性调剂银行,.该银行由中央银
行和各银行参股组建;第三,随着混业经营的发展,银行监管的结构模式分
三步走:第一步是加强协调,第二步是建立伞式监管结构,第三步是建立弱
式统一监管结构。
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论德国银行监管体制与结构模式
2.德国、美国和中国金融体制比较
金融监管与金融体制密切相关。A1len and Gale(2000)指出:“我们
可视美国和德国的不同金融系统为两个极端”。据此,本章将对德国和美国
两个具有代表性的金融体制特别是银行体制进行分析,以此为银行监管的客
体,为后面银行监管的分析提供制度环境。同时,对比中国金融体制特别是
银行体制,笔者认为,虽然德国和中国金融体制与银行体制存在着差异,但
是鉴于两者共同点以及未来混业经营的发展趋势,德国银行监管的体制与模
式将对中国有重要借鉴意义。
2.1德国金融体制
自20世纪80年代以来,金融业关于采用分业经营还是混业经营始终是
西方国家经济生活中的热门话题。相形之下,我国理论界对这个问题的关注
直到千年之交的时候才开始逐渐升温,并且主要把目光聚焦在美、英、日等
国,对欧洲大陆乃至德国情况的变化关注不多。其证据就是目前市场上没有
专题研究德国当代金融混业经营问题的专著,至多只有一些零星的叙描性刊
物文章。这可能是因为我国迄今对混业经营的关注焦点只停留在商业银行业
务和投资银行业务的混合经营方面。而德国一直实行商业银行业务与投资银
行业务混合经营的全能银行制度,使人误以为变化不多,在讲究关注新问题
的今天未予以充分重视。本节将首先界定金融体制研究的范畴和方法,然后
按机构研究法对德国金融体制的主要方面进行分析并提供事实依据,最后用
系统研究法对德国金融体制特别是银行体制的特点作归纳总结。
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2.德国、美国和中国金融体制比较
2.1.1金融体制的概念及研究方法
在分析德国金融体制之前,我们必须对金融体制研究的范畴和研究方法
进行界定。
金融体制有狭义和广义概念之分。Schmidt and Tytel l(2003)认为:
“狭义金融体制就是指金融部门(Financial Sector),我们将金融部门定义
为经济中为各部门提供金融服务的机构,它包括中央银行、其它银行、非银
行金融机构、金融市场和相关监管部门;而广义金融体制概念被定义为资金
供给和需求的相互关系和相关金融服务”。鉴于本文研究的主体,我们将研
究范畴定义为中央银行、其它银行和相关监管部门,对非银行金融机构和金
融市场将不作重点描述。
研究方法分为机构研究法和系统研究法。机构研究法将各类金融机构进
行分类,把商业银行、中央银行以及相关监管部门作为研究主体1,为系统分
析提供事实依据;系统研究法主要将金融体制作为一个整体来分析它们之间
的相互关系,从而更有利于把握金融体制的特点。本节将采用以上两种方法
进行综合研究以使分析更为全面。
2.1.2德国金融体制的机构研究法
德国银行体制分为两大类:全能银行和专业银行。全能银行可以从事德
国《银行法》(Kreditwesengesetz,KWG)中所提到的所有银行业务,而专业
银行一般只从事某种单一的业务。
在德国银行体制中欧洲中央银行(die Europaische Zentralbank,EZB)、
德国联邦银行(die Deutsche Bundesbank)和联邦金融监管局(die
Bundesanstalt fur Finanzdienstleistungsaufsicht,BaFin)构成了制度
环境的重要组成部分。欧洲中央银行通过控制货币供给和调整利率行使货币
政策和信贷政策职能:联邦金融监管局在德意志联邦银行的协助下对在德国
的所有银行进行监督管理。
1鉴于本文研究的重点,菲银行金融中介将不作具体分析,而对金融市场的分析将融合到系统研究法中·
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论德国银行监管体制与结构模式
(一)德国银行体制概览
德国银行体制是全能银行体制。原则上说信贷机构可以从事所有可能的
银行业务。虽然只从事个别业务的专业银行由于历史的原因已被建立,但这
并不是由法律规定所产生的。制订针对专业银行的特别法规的初衷是为了更
好地控制由单方面筹办的、业务单一的银行,以保护委托资产价值,从而加
强对此领域以致对整个德国银行体制的信任度。
德国全能银行分为三大类:私有经济为基础的信贷银行(Kreditbanken):
公法储蓄银行和储蓄银行汇划中心(Sparkassen, Girozentralen):合作银
行和合作中央银行(Genossenschaftsbanken, genossenschaftl iche
Zentralbanken)。而专业银行由下列六类银行组成:不动产抵押贷款银行
(Realkreditinstitute);房屋建造互助储蓄银行(Bausparkassen);直接
银行(Direktbanken);投资公司(Kapitalanlagegesellschaften):证券存
储保管银行(Wertpapiersammelbanken);特别业务信贷机构
(Kreditinstitute mit Sonderaufgaben)。(见表2.1)
为了保持银行体制的完整性,我们还将在下面分析德国银行体制的制度
环境:欧洲中央银行、德意志联邦银行和联邦金融监管局。
表2.1德国银行体制
全能银行专业银行
信贷银行不动产抵押贷款银行
储蓄银行和储蓄银行汇划中心房屋建造互助储蓄银行
合作银行和合作中央银行直接银行
投资公司
证券存储保管银行
特别业务信贷机构
(二)全能银行
全能银行即德国信贷机构法中所定义的提供所有银行业务的金融机构。
虽然全能银行业务品种多样化,但传统的信贷和存款业务仍然占据举足轻重
的地位。表2.2为德国所有全能银行的合并资产负债表。在此表中,虽然以
收取手续费或佣金为目的的中间业务并没有显示出来,但是以利差为赢利手
段的存贷款业务由于业务量巨大,产生的收益仍然远高于以收取佣金为赢利
手段的中间业务。因此,赚取存贷款利差对于当今德国的全能银行仍具有重
10
2.德国、美国和中国金融体制比较
要意义。
表2.2德国全能银行业务结构(2006.12.31)
资产十亿欧元百分比负债十亿欧元百分比
现金和存款准备63.6 1.2% 银行同业存款和借1707.8 31.8%
金款
银行贷款2186 40.8% 非银行存款2287.8 42.6%
非银行贷款2763.9 51.5% 债券803.5 15.0%
股份147.3 2.7% 自有资本263.4 4.9%
其它资产203.6 3.8% 其它负债302.2 5.6%
合计5354.4 100.0% 合计5364.4 100.O%
资科米源:Deutsche Bundesbank(2006)
对于信贷银行(Kreditbanken)、州银行(Landesbanken)、储蓄银行
(Sparkassen)、合作中央银行(Genossenschaftliche Zentralbanken)和
合作银行(Genossenschaftsbanken or Kredi tgenossenschaften)这五类全
能银行,除了法人类型和经营目标等区别以外,各类所属金融机构的数量也
不尽相同(表2.3)。信贷银行在数量上明显少于储蓄银行业(包括储蓄银行
和州银行)和合作银行业(包括合作中央银行和合作中央银行)。由于历史的
缘故,当信贷银行正热衷于扎根城市的时候,储蓄银行和合作银行则把乡村
作为处女地,它们的分支机构如雨后春笋一般迅速延伸到每一个乡村。在德
国的每一个乡村都至少有一个储蓄银行分行和一个合作银行分行。这样储蓄
银行和合作银行常常成为这些区域唯一的竞争者。
1、信贷银行
根据德意志联邦银行统计,信贷银行可分为四类。它们分别是:大银行
(GroBbanken)、区域银行(Reg ionalbanken)、其它信贷银行和外国银行在
本国的分支机构。所有信贷银行究其历史根源都起源于私有经济。大银行和
区域银行一般都以股份公司形式建立。而外国银行分支机构一般以股份公司
或有限责任公司等形式存在。从信贷银行建立之初,由于它们都源于私有经
济,追求盈利就成为它们唯一的经营目标。与储蓄银行和合作银行相比,由
于客户对国际业务的需求,信贷银行国际业务在业务结构中显得更为突出a
此外,信贷银行也从事大量的证券业务,它们涉及有价证券买卖、发行和其
它投资银行业务。信贷银行通过各种方式融资,但相比储蓄银行和合作银行,
非银行存款对信贷银行来说并不那么重要。(表2.4)
论德国银行监管体制’j结构模式
表2.3德国全能银行和它们的机构数量(2006)
银行名称机构数量百分比分支行数量百分比
信贷银行360 17.22% 11578 30.13%
州银行12 0.57% 496 1.29%
储蓄银行457 21.87% 13756 35.80%
合作中央银行2 0.10% 11 0.03%
合作银行1259 60.24% 12583 32.75%
合计2090 100.00% 38424 i00.00%
资奉斗来源:Deutsche Bundesbank(2006)
表2.4德国全能银行资产负债表(2006.12.31)
资产信贷银行州银行储蓄银行合作中央银合作银行

现金和存款准备金1.1% O.3% 2.1% 0.4% 2.2%
银行同业贷款40.9% 54.6% 23.7% 67.4% 25.5%
非银行贷款48.8% 39.9% 70.5% 23.3% 67.5%
股份4.0% 1.8% 1.6% 5.3% 1.7%
其它资产5.1% 3.5% 2.1% 3.6% 3.1%
合计100.0% 100.O% 100.0% 100.0% 100.0%
负债
银行同业存款36.8% 35.8% 21.2% 59.1% 12.8%
非银行存款39.8% 23.8% 64.5% 15.6% 70.5%
债券11.3% 31.3% 4.4% 16.0% 6.1%
自有资本5.0% 4.4% 5.1% 4.6% 5.8%
其它负债7.1% 4.7% 4.8% 4.7% 4.8%
合计100.0% 100.0% i00.0% 100.0% 100.0%
资产总额(单位:十亿欧元):信贷银行2046.6
州银行1440.3
储蓄银行1027
合作中央银行242.5
合作银行608
资料来源:Deutsche Bundesbank(2006),以上数据均以资产或负债总额百分比表示
(1)大银行(GroBbanken)
德国十大银行集团见表2.5。其中规模最大的四家信贷银行是:德意志银
行(Deutsche Bank)、巴伐利亚抵押联合银行(Bayrische Hypo—und
Vereinsbank)、德累斯顿银行(Dresdner Bank)和德国商业银行
(Commerzbank)。其中,德累斯顿银行于2001年7月被安联集团(AI 1 ianz
Gruppe)兼并。德意志银行、德累斯顿银行和德国商业银行由于国际业务公
12
2.德国、美国和中国金融体制比较
司客户的需求在创立之初就建立了国际业务部。它们还在有价证券发行业务
和辛迪加贷款业务方面长期占有大量市场份额。此外,这些银行还拥有大量
企业股权。银行对企业不仅是资金提供者而且还是经营管理参与者。因此,
它们逐渐成为德国康采恩集团2的开户行3。
(2)区域性银行(Regionalbanken)和其它信贷银行
区域性银行同样源于私有制经济,但是在过去它们的业务仅仅局限于某
个固定的区域,因此习惯上我们称它们为区域性银行。巴伐利亚抵押联合银
行就属于这类银行的代表。不过,随着银行业竞争的不断/Jn局J,它们的业务
也不再局限于某个固定的区域,而且这类银行的业务量已不亚于某些大银行。
通过彼此『白J的合作,现在它们同大银行一样,能够经营全能银行业务。
表2.5德国十大银行集团(2006.12.31)
银行名称资产总额(单位:十亿欧元)
德意:占银行Deutsche Bank AG 1126.230
商业银行Commerzbank筋608。339
德累斯顿银行Dresdner Bank A6 497.287
德意志合作中央银行DZ Bank AG, 438.984
Frankfurt/M
巴登符腾堡州银行Landesbank 428.253
Baden—WUrttemberg
复兴信贷银行KfW Bankengruppe 359.606
巴伐利Ⅱ抵押联合银行HVB 6roup 358.299
巴伐利弧州银行BayernLB 353.218
西德意忠州银行WestLB AG 285.287
欧洲抵押银行Eurohypo鑫G 224.332
资料来源:Deutsche Bundesbank(2006)
(3)外国银行分支机构
外国银行分支机构在德国如同本国银行~样必须服从德国《银行法》
(KWG)的管理规定。依据德国《银行法》第一章第53条规定,凡从事银行
业务或其它金融服务业的外国公司都被视为信贷机构或金融公司,必须按照
德国《银行法》的规定开展业务。经济全球化的浪潮正愈演愈烈。目前,外
国银行分支机构在德国如雨后春笋般迅猛发展。据德国联邦银行月报银行统
计表显示,1957年只有15个外国金融机构,1997年11月这个数字增加到77
2康采恩集团指由多个独立法人企业通过合同或参股联合起来并执行统一管理的关联企业集团。
3开户行(Hausbanken)指承办企业人多数业务并与企业保持密切银企关系的银行。
论德国银行监管体制与结构模式
个,2006年12月达到138个。与此同时,由于客户的需求,德国信贷机构在
海外的分行和子公司也显著增加了(1977年只有82个,2006年12月达到309
个)。欧盟建立以来,由于货物、人力和资本在欧盟区域内的自由流动,欧盟
国家的信贷机构在其它欧盟国家建立分支机构变得更为容易。早在1993年1
月1日欧洲共同市场建立之时,总部在欧盟国家的信贷机构就获得了其它欧
盟国家的市场准入权。它们获得一个所谓的欧洲通行证,即在相互承认欧盟
国银行监管的前提下,信贷机构有权在其它欧盟国家建立分支机构,从事被
母国银行监管当局所认可的一切金融业务。(参看§53b KWG)
2、储蓄银行(Sparkassen)和州银行(Landesbanken)
储蓄银行(Sparkassen)和州银行(Landesbanken)属于公法信贷机构。
即它们的资产所有者是公法机构(乡镇、区、合作区域协会或联邦州)。储蓄
银行总体任务的描述通过各州储蓄银行法规定。有别于其它全能银行,储蓄
银行均把该区域社会公共福利放在首位。这一宗旨早在两个世纪以前第一个
储蓄银行建立时就已确定。它们的业务应该首先服务于当地居民,从当地居
民吸收存款并发放贷款,促进居民资产增长。过去,储蓄银行将其重点放在
对中产阶级和经济力量薄弱群体的贷款发放上,以此促进和改善社会公共福
利。但是随着今天银行市场竞争的日益加剧,提高公共福利这一任务已不再
像过去那么重要。今天,虽然储蓄银行并没有公开宣布改变其经营宗旨,但
追求利润最大化不管对储蓄银行还是其它银行,都显得更为现实。值得特别
一提的是储蓄银行的两大特征:法人负债(Anstaltlast)、担保人责任
(Gewahrtr矩erhaftung)。法人负债指:法人(公法机构)在储蓄银行经营
持续期间对该机构的经济基础负有完全责任(Vogel,2001)。而担保人责任
则可理解为担保人(公法机构)必须满足债权人的索偿权,即当银行破产时,
存款者可直接要求担保人偿付其存款。储蓄银行和州银行以其业务范围内乡
镇、区域或州政府的全部资产作为责任资本。因此,在获取资金方面更加具
有优势,它们不必公开面对市场上对资金的竞争。实际上,法人负债具有更
大的意义,它比担保人责任更为现实。当公法信贷机构遇到危机时,通常是
法人负债产生作用并解决问题。而担保人责任仅仅在信贷机构破产清算时才
生效。这种极端的情况在德国还从来没有发生过。由于此类信贷机构享有政
府或其它公法机构的担保,因此它们的偿付风险趋近于零。特别对于联邦州
14
2.德国、美国和中国金融体制比较
政府的破产清算是完全不可能的。法人负债和担保人责任也可以被看作一种
补贴,因为由公法机构担保产生的更好的评级可使储蓄银行和州银行在资本
市场上获得更为便利的融资。例如,在穆迪对科隆储蓄银行(SK,
Stadtsparkasse KSln)评级的理由中清楚的显示,法人负债和担保人责任对
信贷机构评级有非常重要的影响4。然而最近几年法人负债和担保人责任是否
符合竞争规则成为最具争议的话题。对于那些没有享受到这种特殊待遇的信
贷机构来说答案无疑是否。各银行的不满突出地表现在1994年12月21日德
国银行协会对西德意志州银行(Westl。B)提出的诉讼。诉讼中指出政府违背
了反不正当竞争法,在竞争中予以西德意志州银行支持。此外还有1999年12
月21日由欧盟银行协会在欧盟委员会提出的对西德意志州银行、科隆储蓄银
行和西德意志不动产银行(Westdeutsche Immobilienbank)法人负债和担保
人责任的诉讼。该诉讼指出,上述三个机构并没有执行什么特别的任务,然
而却受到国家和政府的特别照顾。因此,法人负债和担保人责任并不是确保
特殊任务执行的公法规则。根据德国联邦州储蓄银行法
(Gleiss/Lutz/H00tz/Hirsch,2000)它们充其量仅仅是一种私法责任机制。
欧盟委员会也同意这样的看法,决定废除法人负债和担保人责任。欧盟委员
会的决定导致了2002年7月17日协议的生效。该协议决定废除担保人责任
制度。公法信贷机构和其资产所有者的关系应和私法信贷机构和其资产所有
者关系相~致。此外,现有形式的法人负债制度也将被取缔。依据欧盟法的
反补贴条例,政府机构必须减弱其对公法信贷机构在经济上的支持,直至这
种支持和私有信贷机构的相同。这样,公法信贷机构的竞争优势实际上消失
了。在废除法人负债之前过渡条款将生效,即所谓的免责条款
(Grandfathering):对于2001年7月18日之前(包括2001.07.18)产生的
负债,担保人责任制度将无限有效;对于2001年7月18日后到2005年7月
18日(包括2005.7.18)期间产生的,并且到期日不超过2015年12月31日
的负债,担保人责任也将生效。虽然,这仅是个暂时的免责条款,但他仍然
使公法信贷机构在评级上占有优势。例如在2002年穆迪评级的理由中显示:
“法人负债和担保人责任将在2005年被废除。但是在2005年7月19日以前
4
2002年Moody’s评级理由。
论德国银行监管体制与结构模式
产生的并且于2016年以前到期的负债,加上所有2001年7月19日以前产生
的负债将被免责。对储蓄银行和州银行虽然这样的责任体制已经被废除,但
政府担保体制还将继续存在。’’虽然如此,和其它私有银行一样,公法信贷
机构必须拥有充足的自有资本并遵守破产法的规定,和其它银行相比它们不
会受到优待也不会受到歧视。
在新的竞争条件下,储蓄银行和州银行怎样应对呢?西德意志州银行通
过建立子母公司模式作出的改革应该是个典型。西德意志州银行将分拆成两
部分:西德意志州银行股份公司(WestLB AG)和北莱茵一威斯特法伦州银行
(NRW.BANK)。商业银行业务将在WestLB AG中展开,而公法母公司(NRW.BANK)
将执行公共福利业务。(WestLB AG,2002a)。
今天,虽然储蓄银行已涉及所有银行业务,但它们仍然保留了业务的区
域性限制。在农村它们的业务通常限制在发源地周围区域。储蓄银行之间很
少发生竞争。在农村它们的竞争对手主要是合作银行,而在城市主要是信贷
银行。储蓄银行的主要业务是贷款发放,而融资途径主要是大量储蓄存款(见
表2.4)。虽然它们是全能银行,但原则上储蓄银行仅从事在担保人确立的条
例中被准许的业务。和信贷银行不同,储蓄银行一般不在企业参股。
就组织结构来看,董事会负责经营目标和经营政策的制定。他是最高决
策机构。而理事会负责具体经营管理,执行董事会的决策,行使经营权。董
事会一部分成员由储蓄银行公法担保人提名,另一部分由职工代表组成。除
了行使经营决策权外董事会还负责监督理事会。
被一个或多个联邦州担保的各州银行作为清算银行,为其领域内的储蓄
银行间的资金汇划充当中介职能。它们使得一个联邦州内各储蓄银行的资金
汇划得以实现。在各储蓄银行跨州资金汇划中德国储蓄银行协会下属的德国
资本投资公司(DekaBank)起着重要作用。它作为储蓄银行的全国性清算银
行,实现了各个区域储蓄银行在全国范围内的支付往来。此外,州银行还从
事大量证券业务和贷款发放业务,比如组织证券发行和辛迪加贷款。因为这
些业务对于单个的储蓄银行来说相对较为复杂,从而较少涉入。州银行同时
也是各州的开户行(Hausbanken),它们为州政府开展所有银行业务,提供
市政贷款(Kommuna]kredi te),并通过在资本市场上发行市政债券或通过储
蓄银行的自有资金来为市政贷款融资。(Sinn,2003)
16
2.德国、美国和中国金融体制比较
3、合作银行和合作中央银行
合作银行包括大众银行(Volksbanken,城市信用合作银行)、赖发森银
行(Raiffeisenbanken,农村信用合作银行)、储蓄与贷款银行(Spar—und
Darlehenskassen)。它们在会员制度的基础上成立,建立之初主要目的足促
进手工业和合作银行成员经济的发展。通过会员制度,它们得以将一部分会
员的存款作为闲置资金贷放给另一部分有资金需求的会员。今天,随着市场
竞争的同益加剧,对农业和手工业的支持已不再是合作银行的业务重点。从
1974年开始,合作银行就已经可以向非会员发放贷款,并且在此以前就可以
接受非会员的存款。但会员在存款和贷款上仍然享有比非会员更为便利的优
惠。但是对于会员利润分配仅限于一年一次。
合作银行的责任自有资本(Haftendes Eigenkapital)首先由会员存入
的业务存款(Geschaftsguthaben)组成。其次由利润留存和一部分超出业务
存款的会员担保金溢价(Haftsummenzuschlag)组成。这部分担保金溢价只
有在发生破产清算时才能被会员分享,并且通常被限定在现存的担保金总额
(Haftsummen,由业务存款和利润留存组成)的一定百分比上。
今天,合作银行同储蓄银行一样仍然保留了业务领域的限制。它们的主
营业务仍然是贷款发放,并且同样主要通过储蓄存款为其融资。(见表2.4)
合作中央银行(DZ Bank,Deutsche Zentral—Genossenschaftsbank)和
西德意志合作中央银行(WGZ-Bank)作为合作银行的上层机构起着汇划清算
行的作用。大众银行和赖发森银行的支付往来将在此清算,并可相互拆借资
金。
(三)专业银行
l、不动产抵押信贷银行(Real kredi t inst i tute)
不动产抵押信贷银行通过发行固定利息长期债券为其主营业务长期贷款
融资。一些私有抵押银行(Hypothekenbanken)如法兰克福欧洲抵押银行
(Frankfurter Eurohypo AG) 和吕贝克轮船抵押银行
(Schiffshypothekenbank Z1J.Lubeck)以房地产、轮船或造船厂为抵押发放
贷款并且通过发行以贷款人房地产或轮船为抵押物的抵押权证为其融资。抵
押银行法1l—12条规定,房地产抵押品价值的60%作为贷款发放的最高限度。
而房地产抵押品价值的评估则遵循由抵押银行制定并被联邦金融监管局
17
论德国银行监管体制与结构模式
(BaFin)认可的规则。轮船抵押银行法同样在第10条中规定了60%的最高
贷款限制。抵押银行还给予本国公法机构和团体市政贷款。同时也向这些公
法机构担保的贷款者提供贷款。在这种情况下,抵押银行不需要抵押品担保。
公法机构贷款者以其全部资产和未来可支配的税收作为担保。抵押银行一般
通过发行市政债券来融资,该市政债券通过上述公法机构的直接索偿权担保。
除此以外,还可通过金融中介机构大额贷款来融资,比如保险公司的贷款。
公法地产信贷银行通过房地产抵押发放抵押贷款,或以公法机构资产或税收
为担保发放市政贷款。融资方式则通过发行房地产抵押债券或市政债券。而
对于公法地产信贷银行发行的房地产抵押债券必须遵循特别的房地产债券
法。例如,他规定至多只能发行房地产抵押品价值50%的债券。
2、房屋建造互助储蓄银行(Bausparkassen)
房屋建造互助储蓄银行相当于一种会员制银行。他一方面从一部分住房
储蓄者那里获得存款,另一方面向另一部分住房储蓄者提供用于购买住房为
目的的贷款。住房储蓄者首先必须和互助储蓄银行签订一个合同。并按合同
要求定期存入一笔资金。通常这笔存款的利率相对较低。以此相应,住房储
蓄者将在合同期满时得到一个以较低利率获得贷款的权利。住房储蓄合同的
成熟期取决于已存续的存款量、贷款量和贷款期限以及选择的利率和其它的
合同特征。
3、直接银行
近几年直接银行迅速发展起来。他为客户提供比其它银行更为廉价的服
务,使客户在享受银行服务,在银行进行资金汇划过程中尽可能保持低的交
易成本。所谓直接银行,顾名思义即银行与客户在业务过程中在没有其它中
间过程的情况下保持密切联系的经营方式。即所谓网络银行。Walter(2000)
定义直接银行为:“在没有其它中间阶段介入的情况下,采用直接通讯通道,
即先进的现代通讯技术作为主要业务媒介,开展银行业务的有计划行为的总
和。直接银行即仅在直接银行定义范围类从事经营活动Gift行。”业务订单
以及其确认均通过互联网执行,除此以外也可以通过电话或书信的方式。直
接银行通常只提供全能银行的部分服务。比如有价证券的买卖、接受定期和
储蓄存款,以及资金清算的业务。此外,直接银行也发放小额贷款。由于此
项业务极有发展前途,因此在未来一定会占有重要的市场地位。大多数直接
18
2.德国、美国和中国金融体制比较
银行,即网络银行都是金融控股公司的子公司,但也不排除部分独立的网络
银行。
4、投资公司(Kapitalanlagegesellschaften)
投资公司即基金公司,他将客户存入的资金投资于货币市场,或用于购
买债券、股票等其它有价证券。参与投资的客户即股东因此获得投资凭证以
作为参股基金资产的证明。投资公司又可分为开放式基金和封闭式基金。开
放式基金的参股凭证即股票可任意发行或赎回。其买卖价格显示在证交所的
交易牌上。而封闭式基金的股票数量在发行以前就已确定,它们一般都有固
定的合约期限,在合约到期之前股票不能被赎回。投资于股票、固定利率债
券和地产基金的基金股票由于其面值较小而受到广大投资者的欢迎。他的优
势在于: (1)使小额投资者获得同大额投资者一样的投资权利,即通过基金
股票将大额投资项目分割成若干小面额股票,使小额投资者也能参与大额投
资项目。(2)使小额投资者的资产也能充分分散,实现风险分散的目的。即
避免了“将鸡蛋放在一个篮子里”的风险。(3)通过专业投资人员的管理,
可减少投资者重复收集信息的成本,并减少信息不对称造成的损失。此外,
投资基金还可以按其投资者数量分为:公共基金和特殊基金。公共基金对投
资者不加限制。而特殊基金仅对满足一定前提条件的投资者开放。比如购买
基金股票的最低数量被设定在一个较高的水平,以致部分投资者望而怯步。
又或者投资者的数量一开始就被限制。在特殊情况下,投资公司还可以为单
个投资者设立一支基金来管理其资产。
5、证券存储保管银行(Wertpapi ersammel banken)
证券存储保管银行为信贷机构提供有价证券保管、管理和清算等服务。
有价证券保管即所谓的综合证书管理(Sammelverwahrung)服务。他按类集
中寄存保管有价证券。客户即有价证券交付者在行使有价证券返还权时,并
不是原封不动地得到当初寄存的有价证券,而是得到以当初存入的有价证券
票面值相同的同类有价证券;有价证券存货的管理包括利息和红利的兑现、
股票交易、破产清算以及长期债券的兑现;证券清算即交易双方以有价证券
的转移为支付方式来履行合约。如交易双方都在德国证交所下属证券信托公
司拥有一定有价证券储备,它们的交易可通过账户的购销来进行。这样既降
低了交易费用,又节省了时间。
19
论德国银行监管体制与结构模式
6、特别业务信贷机构(Kreditinstitute mit Sonderaufgaben)
此类信贷机构主要向需资助的个人和项目提供贷款。国家规定了资助对
象(中产阶级、重建和外贸项目)和框架条件,以使那些不能或必须以高额
利率获得贷款的私人和公共机构得以获得较低利率的贷款。这里我们主要介
绍三个私有信贷机构:德国工业信贷银行(IKB Deutsche Industriebank)、
出口信贷公司(AKA Ausfuhrkreditgese]1schaft)和流动资金辛迪加银行
(Liquidi t蔷tskonsortialbank),最后是公法信贷机构复兴信贷银行
(Kreditanstalt fur Wiederaufbau)。
(1)IKB Deutsche Industriebank
德国工业信贷银行在1945年建立,其目的在于扶持工业经济。他向未获
资本市场准入权的中小型企业发放中长期投资性贷款。主要通过发行债券和
向其它信贷机构借款来融资。
(2)AKA Ausfuhrkredi tgesel l schaft
出口信贷公司被银行所拥有,他的资金来自银行。该公司主要向出口企
业提供中长期融资。贷款最高限额分为A、B、C三类。最高限额A(来自于银
行的资金)和B(来自于联邦银行的资金)适用于出口企业,即卖方贷款。而
最高限额C则适用于外国进口商,即买方贷款。
(3)Liquiditatskonsortialbank
流动资金辛迪加银行由德国联邦银行、德国银行协会成员、储蓄银行和
合作银行共同投资组建。在一家信贷机构发生流动资金不足时,它向其提供
过渡性援助资金,以克服暂时性流动性不足。需获得流动性资金的信贷机构
首先在流动资金辛迪加银行获得一张汇票,再持该汇票到联邦银行贴现。流
动资金辛迪加银行的信誉将通过各参股银行担保。
(4)Kredi tanstal t for Wi ederau fbau
复兴信贷银行向结构性政策导向项目提供融资,也包括扶持原东德各联
邦州的经济建设。此外,它们也受联邦政府委托向中产阶级提供援助,特别
是作为马歇尔计划,即欧洲复兴计划的代理行,它们在二战以后作为复兴计
划的贷款发放者,为德国乃至整个欧洲的复兴提供了经济援助。它们同时也
涉及向发展中国家的出口企业提供来源于联邦财政的外贸援助贷款。另外,
由于复兴信贷银行作为联邦政府所有的公法信贷机构,毋庸置疑的信誉使其
2.德国、美国和中国金融体制比较
可以在资本市场上以较低的利率获得资金,并以此向中小型工商企业提供便
利的贷款,达到扶持中小企业发展和实现国家经济导向型政策的目的。最后,
复兴信贷银行也从其它公共援助计划获得资金,并将其贷放给中小型企业,
以促进这些企业在环保、高科技和社会福利领域的发展。
(四)德国商业银行的制度环境
银行体制的制度环境包括欧洲中央银行体制(das Europaische System
der Zentralbanken,ESZB)、德国联邦银行(die Deutsche Bundesbank)和
联邦金融监管局(die Bundesanstalt fur Finanzdienstleistungsaufsicht,
BaFin)。
l、欧洲中央银行和德国联邦银行
1993年11月1同欧共体12国在签署了《欧洲联盟条约》(即《马斯特里
赫特》条约)后成立了欧洲经济货币联盟。在1995年和2004年5月1日奥
地利、瑞典、芬兰以及十个东欧国家相继加入欧盟。1999年1月1日欧盟进
入欧洲经济货币联盟第三阶段,在这划时代意义的时刻,欧元开始在除英国、
瑞典、丹麦和新东盟十国以外的其它12个成员国正式启动。2002年1月欧元
开始正式流通,同年3月1日各国货币退出流通领域,欧元成为欧元区国家
唯一法定货币。为了执行欧元区统一的货币政策,1998年6月欧洲中央银行
在德国法兰克福成立。伴随着1999年1月1日欧元的正式启动以及欧洲央行
的成立,欧元区商业银行与本国中央银行的关系永久性地改变了。德国联邦
银行的地位被欧洲中央银行体制所取代。在此体制中,德国联邦银行和其它
欧元区国家的中央银行分别占有一定的席位。
虽然这造成了制度的不连续性,但中央银行的首要宗旨并未改变,即必
须保持物价稳定。欧洲中央银行将价格指标定义为调和的消费者物价指数
(HVPI,Harmonierter Verbraucherpreisindex)。欧洲中央银行的首要目的
就是要保持HVPI的年增长率在2%以内。
奎生鏖!望坚!!!二圭二笙鏖垩塑旦Σ塑s 2%
上一年度平均HVPI
(1996年作为基准年,H馏,1996;100。)
在满足物价稳定的前提下,欧洲中央银行将按照欧洲中央银行法第3条
款的规定执行以下任务:制定和实施统一的货币政策:管理外汇业务;持有
21
论德国银行监管体制与结构模式
和管理成员国官方外汇储备;促进支付体系运作通畅。在欧洲中央银行体制
建立以后,各成员国包括德国联邦银行失去了货币政策自主性。新的德国联
邦银行法在第3条中规定:“作为欧洲中央银行体系的一部分,德国联邦银行
应配合欧洲中央银行执行货币政策”。而此前,此条款规定联邦银行的任务
是:保持国内以及国外支付往来的顺利进行。除此以外,德国联邦银行还通
过对各信贷机构统计数据的收集、整理和分析来支持联邦金融监管局对各金
融机构的监管。

欧洲中央银行体制由欧洲中央银行(EZB)和欧盟成员国中央银行组成。
没有参加欧元区的欧盟成员国(英国、丹麦、瑞典和新欧盟十国)的中央银
行仍然是欧洲中央银行体制的成员,但是地位较为特殊,即不参与制定和实
施欧元区统一的货币政策,允许其制定和执行各自独立的货币政策。因而欧
洲中央银行体制的核心是EZB和各欧元区成员围的中央银行。EZB通过欧洲中
央银行委员会及其下设的13个专业委员会,诸如银行业监管委员会、纸币委
员会、预算委员会、信息技术委员会、法律委员会、市场活动委员会、货币
政策委员会和支付结算系统委员会等来实施和完成所担负的任务。
由欧洲中央银行执行董事会所有成员以及欧元区成员国中央银行行长组
成的欧洲中央银行委员会是最重要的决策机构,负责制定欧元区统一的货币
政策。欧洲中央银行委员会实行一人一票制,一般实行简单多数。当表决时
赞成和反对票数相等时,主席(由EZB行长担任)可投出决定的一票。委员
会决定事项时,应有2/3的成员出席,如果没有达到2/3的人数,委员会主
席可再次召开一次特别会议,没有达到2/3仍可做出决议。欧洲中央银行执
行董事会由EZB行长、副行长和其它四个成员组成。这些人员必须是公认的
在货币和银行事务中具有丰富的专业经验。
为了适应欧洲中央银行体制,并根据新的联邦银行法的要求,德国联邦
银行在2002年4月30号完成了重大改组。最高决策机构——董事会由联邦
银行行长、副行长和6个其它成员组成。主要负责联邦银行的领导和管理。
其下设有9个分行(分别位于柏林、杜塞尔多夫、法兰克福、汉堡、汉诺威、
莱比锡、美茵茨、慕尼黑和斯图加特),由其替代以前的各州中央银行。此外,
在大城市还设有66个支行,每个分行由一名行长负责,他从属于董事会,但
本身并不是董事会成员。
欧元区国家执行统一货币政策的实质就是通过欧洲中央银行集中使用货
2.德国、美国和中国金融体制比较
币政策工具。因为在构建各种货币政策工具的组合时,必须考虑到各个成员
国的现实利益,由于成员国经济情况并不完全~致,因此这样的组合就不能
是那个国家原货币政策工具的简单模仿。下面将简要分析欧洲中央银行的货
币政策工具。
(1)公开市场业务
在货币政策工具中公开市场业务占有极其重要的地位。所谓公开市场业
务即通过欧洲中央银行在公开市场上买卖有价证券。有价证券的买入,作为
扩张性公开市场政策,将增加基础货币投放量。而相反,有价证券的卖出,
作为紧缩性公丌市场政策,将使货币回笼,减少货币供给。
欧洲中央银行体制的公开市场业务分为4类:主要再融资操作
(Hauptrefinanzierungsinstrument)、长期再融资操作(Langerfristige
Refinanzierungsgeschafte)、微调性操作(Feinsteuerungsoperationen)
和结构性操作(Strukturelle Operationen)。主要再融资操作在公开市场业
务中占最主要的地位,此项操作每星期向金融机构提供期限为一个星期的短
期资金;与主要再融资操作的短期限相比,长期再融资操作则每月向金融机
构提供3个月期限的长期资金;微调性和结构性操作则作为前面提到的两种
主要操作的辅助措施,不定期调节资金的投放和回笼。它们一部分以有期限
交易的形式(比如反向交易)进行。另一部分则以现券交易(现券买断和卖
断)、货币互换、中央银行定期存款存入和中央银行票据发行的方式进行。(见
表2.6 EZB公开市场操作)
表2.6 EZB公开市场操作
EZB公开市场操作
货币政策操作交易方式期限操作频率
流动性供给流动性吸纳
主妥冉融资操作反向交易1星期每星期
长期再融资操作反向交易3个月每个月
微调性操作反向交易货币互换不定期不定期
货币互换定期存款
反向交易
现券交易现券交易
结构性操作反向交易EZB票据发行定期或不定期定期或不定期
现券交易现券交易不定期
论德国银行监管体制与结构模式
在公开市场操作业务中欧洲中央银行通过反向回购协议和担保贷款方式
向金融机构提供短期和长期流动性资金,通常采用投标方式进行。从2005年
11月14日开始OMTOS(OffenMarkt Tender Operations—System)即公开市
场投标操作系统正式投入使用。他为上述公开市场业务的操作(投标议价)
提供了一个更为快捷和便利的电子交易平台。投标方式分为两种:固定利率
投标和浮动利率投标。从1999年丌始到2000年6月欧洲中央银行一直以固
定利率投标方式开展主要再融资操作,而从2000年6月27日开始欧洲中央
银行开始以浮动利率的方式进行操作。其主要原因在于货币市场利率和主要
再融资操作固定利率之间持续存在的差异导致的过量投标,而其本质原因在
于2000年春季市场对欧洲中央银行基准利率5提高的广泛预期。这一预期使得
市场利率迅速上升,持续高于主要再融资操作固定利率。这一利差使得商业
银行从EZB借入资金变得更加有利可图,从而导致主要再融资操作时的投标
过量。为了避免过量投标,EZB将固定利率改为浮动利率,使得想要获得更多
资金套利的银行必须付出更高的代价。但事以愿违,这一措施导致了相反的
结果:投标不足。这使EZB认识到投标超量和不足的根本原因在于法定准备
金的维持期与EZB管理委员会确定基准利率的时间的不相关性。因此,EZB
决定于2004年3月起实施新的时间表。
具有再融资能力的担保抵押品在公开市场范围内具有重要意义。因为欧
洲中央银行体制条例规定,必须以具有充足的担保抵押品为前提条件,来获
取中央银行流动性供给。此抵押品分为第一类抵押品和第二类抵押品。第一
类抵押品指中央银行所规定的、有流通能力的,并符合第一类担保抵押品统
一标准的债券。第二类抵押品指对一国金融市场和银行体制具有重要作用,
并符合该国中央银行所定义标准的,有市场流通能力或无市场流通能力的金
融资产。在德国,第二类抵押品包括满足条什的商业汇票,它使金融机构在
中央银行再贴现业务废除后可以继续以抵押贷款的方式获得再融资。
(2)经常性便利(St磊ndige Fazilit磊t)
欧洲中央银行还向商业银行提供两个经常性便利:边际再融资便利
(Spitzenrefinanzierungsfaz订itat)和存款便利(Einlagefazilitit)。
5 EZB基准利率为边际贷款利率(曰拆利率一卜限)、存款便利利率(日拆利率下限)和主要再融资操作
最低投标利率(浮动利率投标方式利率底线)
24
2.德国、美国和中国金融体制比较
经常性便利主要目的在于提供或吸收隔夜资金,向市场提供货币政策走向的
信号,约束隔夜拆借利率。各商业银行可以主动地、经常性地按自己的意愿
获得贷款或在中央银行存入资金,且数量不限。经常性便利由各成员国中央
银行自行管理。
边际再融资便利主要是向商业银行提供流动性。凭借有再融资能力的担
保抵押品,商业银行可以以规定的利率(边际贷款利率)借入隔夜拆借贷款。
2003年4月此边际贷款利率为3.5%。明显高于同期主要再融资操作利率
2.5%。因为这一便利的目的并不是为商业银行提供长期资金,而是向其提供
克服暂时流动性短缺的资金。由于商业银行利用这一便利可以无限量获得中
央银行贷款,因此这一利率就构成了隔夜拆借利率的上限。
与此相应,另一经常性便利——存款便利主要用于吸纳商业银行多余的
流动性资金。商业银行可以以固定的利率(此利率2003年4月为1.5%)在
中央银行存入资金。因为这一投资机会始终对各商业银行来说随时可获得,
并且无数量限制,因此存款便利利率通常构成隔夜拆借利率的下限。
与欧洲中央银行体制建立之前的货币政策相比,在德国边际再融资便利
替代了过去的证券抵押贷款(L0mbardkredit)。在欧洲中央银行体制建立以
前,通过有价证券抵押,德国的商业银行可以在一个较高的利率上无限量获
得贷款以克服流动性瓶颈。其目的和利率均与现行的边际再融资便利相符。
但存款便利在德国历史上并未出现过,它属于欧洲中央银行的创新。
(3)最低法定准备金率(Mindestreserve)
应交存法定准备金的金融机构应按照欧洲中央银行相关规定将法定准备
金存入管辖地中央银行账户。
应交存的最低法定准备金数量=法定准备率X法定准备基础。按法定准
备基础来定义,金融机构的负债分为三类:第一类负债是伴随着正的法定准
备率计入法定准备基础的负债,此类负债包括活期存款、两年内到期的定期
存款和负债以及货币市场负债;第二类负债是伴随着0%法定准备率计入法定
准备基础的负债,此类负债包括到期F}两年以上的定期存款、负债和回购协
议;第三类负债为不计入法定准备基础的负债,它是指对金融机构的负债。
对于第一类负债,法定最低准备金率在欧盟第三阶段——经济货币同盟开始
之初被规定为2%。而以O%法定准备率计入法定准备基础的负债和那些根本
论德国银行监管体制与结构模式
不计入法定准备基础的负债之间的区别可解释为:虽然欧洲中央银行任何时
候都可以改变法定准备率,但并不能改变这些负债和法定准备基础相联系的
状态。此外,欧洲央行允许金融机构从法定准备中一次减免10万欧元的准备
金(Lump—sum allowance),其目的在于减少管理小额准备金的成本。为了达
到法定准备金要求,金融机构必须在所在地中央银行的准备金账户上存入法
定准备金。准备金数量取决于上月末的资产负债表状况。但是EZB并没有在
维持期内锁定这一准备金。而是向会融机构提供一种平滑机制,即金融机构
只需要在维持期以内使日平均准备金满足法定最低准备金要求。
在美国,法定准备金并不生息。这就增加了金融机构的机会成本。为了
不使最低准备要求成为欧元区内信贷机构的负担,避免它对资源的有效分配
带来不利的影响,EZB规定信用机构持有法定准备是有偿的,即按准备金维持
期内主要再融资操作平均利率给予补偿,从而避免了美国的准备金税问题。
因为主要再融资操作平均利率非常接近于市场利率,所以法定准备金利率也
近似等于市场利率。
尽管EZB货币政策实施框架中包含最低法定准备金要求,但事实上并没有
将调整法定准备率当作一项货币政策工具来使用。而实行最低法定准备的主
要目的有两个:第一个目的是稳定货币市场利率。这一目的主要通过平滑机
制来实现,EZB仅要求信贷机构的日平均准备金满足法定要求。如果信贷机构
在准备金的维持期内某一时间段里出现了准备金不足,它就可以通过该维持
期剩余时间段里的准备金盈余来抵补。其一,它为信贷机构平滑由于货币供
求波动引起的流动性盈余和不足提供了必要的操作空间;其二,它也为信贷
机构通过短期货币市场操作提供了盈利机会。例如,如果信贷机构预期当前
短期货币市场利率高于剩余的准备金维持期内的市场利率,那么,它就可以将
准备金贷放出去保持准备金不足;反之,如果信贷机构预期在准备金维持期
的剩余期里短期货币市场利率会上升,那么,它就可以借入更多的准备金保持
准备金盈余。正是这一跨期套利机制平滑了货币市场的利率的波动,稳定了
隔夜拆借利率。第二个目的是扩大银行系统结构性的流动性短缺。要求信贷
机构在EZB保留一定的准备金相当于增加它们对EZB再融资的需求,从而使
EZB更容易地通过定期的流动性操作来稳定市场利率。如果信贷机构没有满足
法定准备要求,EZB可以对不足部分征收惩罚性利息或进行其它的惩罚。比如,
26
2.德国、美国和中国金融体制比较
对法定准备金不足部分征收高于主要再融资操作利率1至5个百分点的惩罚
性利率,或处以一定期限内不能参加主要再融资操作和经常性便利的惩罚。
2、最后贷款人(Lender of last resort)
对每一个货币发行银行(中央银行)来说,在爆发银行危机时如何处理
商业银行的流动性瓶颈成为一个极为棘手的问题。理论上说货币发行银行总
是可以在商业银行发生流动性瓶颈时通过再贷款方式或通过其它银行的收购
兼并来解决危机。虽然中央银行在爆发银行危机时可以通过再贷款方式稳定
银行系统,但这样的介入也存在一个重要的缺陷——道德风险。商业银行可
能预测当发生银行危机时,中央银行将会以最后贷款人的身份介入以稳定银
行市场,这样它们就会缺乏控制自身风险的激励因素,因为无论如何中央银
行都会替它们埋单,从而直接导致银行系统风险的急剧膨胀,最后爆发银行
危机。如果危机面涉及整个银行系统,中央银行也没有能力为此埋单,最终
结果将是整个银行市场的崩溃。为了避免这样的情况出现,中央银行应该尽
量回避公开宣称最后贷款人职能,维持其独立性。更有意义的将是一个混合
的策略,中央银行将视其情况有所为有所不为,但中央银行将保留最后贷款
人的权利,在特别情况下介入。此外,最后贷款人的行为也违背中央银行的
初衷,因为贷款的增加将会扩大基础货币的投放量,影响物价稳定。对于德
国中央银行的最后贷款人职能将在第5章具体讨论。
3、联邦金融监管局(Die Bundesans/alt fiir Finanzdienstleistungsaufsicht,
BaFin)
德国联邦金融监管局于2002年5月1日成立。它结束了银行、保险公司
和投资银行(证券公司)监管三权分立的局面。将银监、保监和证监的权利
统一转移到了BaFin手中。从此,联邦信贷监管局(Die Bundesaufsichtsamt
fur das Kreditwesen。BAKred)、联邦保险监管局(Die Bundesaufsichtsamt
far das versicherungswesen,BAV)和联邦证券交易监管局(Die
Bundesaufsichtsamt fur das wertpapierhandel,BAWe)将不再存在,由BaFii'l
统一行使金融监管的权利。对德国金融监管的体制结构模式将在第5章作具
体论述。
论德国银行监管体制与结构模式
2.1.3德国金融体制的系统研究法
金融体制的机构研究法为进一步深入地研究德国金融体制提供了事实
依据,以下部分将通过系统研究法归纳总结德国金融体制特别是银行体制的
特点。我们可以将德国金融体制的特点归纳为以下六点:
1、全能金融(A11Finanz)
全能金融是德国自1983年以来,在以全能银行为传统特色的基础上逐渐
兴起和正在形成的一种新金融体制,它是德国全能银行业与保险业在产品功
能与机构服务方面的交叉融合。在大多数文献中德国全能银行与全能金融被
混为一谈。虽然这两个概念有共同之处,但全能金融比全能银行概念更为丰
富,属于更高层次的混业经营。国内为数极少的研究德国全能银行的文献声
称全能银行有三种不同的含义:(1)全能银行=商业银行+投资银行;(2)
全能银行=商业银行+投资银行+保险公司;(3)全能银行=商业银行+投
资银行+保险公司+非金融公司股东。而现在最常用的定义是第二种,至少
在以全能银行制度著称的德国,这样的论断没有依据。全能银行制指的是一
种银行体制,它允许银行在同一法人主体下既经营传统商业银行业务又经营
投资银行业务。根据德国《银行法》第1条的规定,德国银行的业务包括:
(1)吸收外来资金作为存款或公众的其它可偿还资金(存款业务)
(2)提供资金贷款和承兑信用(贷款业务)
(3)买入汇票和支票(贴现业务)
(4)购置和出售金融工具⋯⋯(自营业务)
(5)为他人保存和管理有价证券(保管业务)
(6)《投资公司法》界定的业务(投资业务)
(7)承担买入未到期贷款债权的责任
(8)为他人提供担保和其它保证(担保业务)
(9)实现非现金的支付往来和结算往来(汇划业务)
(10)有价证券发行业务
(11)银行卡业务
(12)实现和管理电子化支付网中的支付单位(电子货币业务)
从上述法律规定来看,德国显然实行典型的全能银行制度,德国的全能
银行=商业银行+投资银行+非金融公司股东,因此“全能银行=商业银行
2.德国、美国和中国金融体制比较
+投资银行+保险公司”的说法纯属谬误。据德国《银行法》6定义,信贷机
构、金融服务机构和金融企业的概念都不包含保险企业。从实践来看,德国
商业银行业务与投资银行业务集于~身由来己久,德国全能银行参股众多工
业企业的现象也是众所周知的,但银行业与保险业的交叉融合却只能算是一
个新事物。这个新事物不是全能银行,而是全能金融。无论在法律上还是实
践中,无论在普通市民还是专业人士那里,根本没有达到把保险公司纳入到
全能银行概念范畴里的程度。我们可以把全能金融理解为全能银行的层次提
升,全能金融的出现和发展是德国金融制度正在发生的一个质变,而不是原
有全能银行的简单延伸。与全能银行不同,全能金融不仅仅只是商业银行业
务与投资银行业务的混合经营,而是融银行、证券和保险于一体的、完全意
义上的金融混业。从具体融和方式来看分为全能银行控股保险公司或保险公
司控股全能银行和战略同盟两种方式。比如德意志银行通过控股方式拥有自
己的保险公司,以及安联保险集团控股德累斯顿银行属于前一种方式;而德
国商业银行(Commerzbank)属于与保险公司结成战略同盟的方式。
2、银行主导型金融体制
德国属于典型的银行主导型金融体制。与美国形成鲜明对比的是德国的
银行在经济和金融体制中占据着很重要的作用,而市场的作用非常小(见表
2.7美国和德国银行和股票市场情况)。在美国,银行资产只相当于GDP的
69.9%,大约是德国308.0%的五分之一:同时,美国股票市场的市值相当于
GDP的136.5%,大约是德国43.9%的3倍。从德国证券市场来看,大银行几
乎垄断了所有证券发行业务,公司股票的首次发行必定由一家大银行作投资
银行或承销商。此外,由大银行组成的联邦债券协会作为德国政府债券的固
定承销商,包揽了所有政府债券的发行7。
表2.7美国和德国银行和股票市场情况(2005年)
、\\ 比重银行资产/GDP(%) 股市市值/GDP(%)
国别\\\
美国69.9 136.5
德国308.0 43.9
资料来源: 德国联邦银行和美联储统计数据(2006)。
6§l,la.3 KWG
7联邦债券协会在1998年放取消,现在由Bund Auction Group负债联邦债券的发行.
29
论德国银行监管体制与结构模式
3、金融市场相对较不发达
在德国,金融市场较不发达。虽然从资本化程度看德国股票市场是继美国、
日本和英国后第四大股票市场,但同德国经济规模相比金融市场规模仍然较
小。2005年仅有648个德国企业在德国证交所上市,股票交易量较国际水平仍
然很低,且主要集中在一些蓝筹股上,其原因主要是股权过度集中于富豪家族、
非金融公司、银行和保险公司手中8。德国大众对股票也没有太多的兴趣,这主
要表现在股票持有量占德国居民收入的比重相对较低。虽然从20世纪90年代
中期开始德国股票交易量显著增加,但直到今天股市不管是作为储蓄的投资路
径还是企业的融资渠道的作用都相当有限(Theissen。2003)。
4、非金融企业主要融资方式为内源融资和银行贷款
非金融企业主要融资方式为内源融资和银行贷款。德国家庭将它们的主
要收入投资于银行和保险公司,而保险公司的大量资金又以贷款的方式流入
银行,银行又将资金贷放给工商企业,这恰恰反映了德国企业的融资模式。
人们很自然地希望实际数据也支持这一结论,然而基于各工业化国家企业融
资模式的研究9发现,所有国家外源融资都不重要,而且德国企业通过银行融
资的比例并不如想象的大。作为银行主导型金融体制的德国,通过银行贷款
融资的比例仅仅占11%,而在英国这一市场主导型金融体制的国家此比例竟
比德国还高,达到14%。.这一发现证明,德国银行贷款作为企业外部融资的
作用反而不如英国等市场主导型国家。此结论和人们的传统认识背道而驰。
但事实真的如此吗?带着这一疑问Hackethal and Schmidt(2004)对这一问题
作出了解释。Hackethal和Schmidt认为,以上结论源于以下假设:银行贷放
给企业的资金首先被用作同类型储备流,即企业对银行的债务偿还。这意味
着只有除去了债务偿还后的净资金流才能用于投资。如果计算是基于以上假
设,一个企业得到的银行贷款将被另一个企业银行贷款的偿还抵销。如果再
假设银行贷款是企业外源融资的唯一途径并且增长率为零,那么银行贷款的
贡献将趋近于零。因此,内源融资将作为企业投资的唯一来源,在以上研究
中涉及的工业化国家起着十分重要的作用。Hackethal和Schmidt进一步研究
8 Franks⋯J and Mayer,C.(1995).‘Ownership and Conlral’,in H.Siebert(ed.),Trends in Business
Organization:Do Participation and Cooperation lncrease Competitiveness?Tiibingen:Mohr,171.95.
’Mayer(1988,1990)and Corben and Jenkinson(1996,1997)
30
2.德国、美国和中国金融体制比较
表明,如果不考虑资金流的相互抵销作用,而用总资金流来计算,采用同样
的原始数据资料将得出不同的结论。表2.8显示了德国和美国的数据。从这
些数据可以看出德国银行贷款占外源融资的比例远比美国高,但证券市场融
资却十分落后。以上研究表明:到21世纪初,银行作为企业外源融资的主要
提供者在德国经济中仍然发挥着不可替代的重要作用。这一结论与对德国企
业融资模式的传统认识保持一致,同时也被从资产负债表方面进行研究的文
献m所支持。
5、公司治理机制为利益相关者主导型,小股权投资者作用有限,且模
式为内部控制
在德国,公司治理机制为利益相关者(stakeholder)主导型,小股权投
资者作用有限。金融体制的主要功能是调节储蓄者和投资者的资金余缺,但
这一功能的实现有赖于资金提供者得到所承诺的回报是否得到保证。由于不
完全合约,这一保证并不能仅仅通过合约实现,所以资金提供者就有了监督
的激励,以确保投资者的行为代表了资金供给者的利益。对于企业来说,由
于所有权和控制权的分离,不可避免掌握控制权的管理层会追求自身利益,
因此作为所有者的股东将会有激励监督管理层以确保股东利益最大化。所以,
公司治理机制是任何一个金融体制的核心部分。然而,公司治理机制不仅仅
包含股权所有者,其它利益相关者也起了相当大的作用。贷款者,特别是长
期贷款者和雇员就是主要利益相关者。
德国公司治理机制与美国相比有很大差异,美国公司将股东价值最大化
作为经营目标,而德国公司,比如储蓄银行和合作银行,不仅仅追求股东价
值最大化,其它利益,特别是雇员和其它利益相关者的利益也是很重要的。
不管是现实还是依据法律条款,股东价值都不是德国商业文化的唯一成分。
德国股份公司法将公司治理分为三个部分:股东大会、监事会和管理委员会
(董事会),并且赋予管理委员会最大权力,其次是监事会,而股东大会权利
最小。从法律条款来看,管理委员会在履行其职责时不仅要考虑股东利益,
同时也要虑及利益相关者的利益。与上述双重追求目标密切相关的足德国公
司治理结构的一个重要特点:两会制,即监事会和管理委员会。监事会的主
10 Schmidt and Tyrell 0997).
31
论德国银行监管体制与结构模式
要职责是任命和监督管理委员会成员。但监事会并不仅仅代表股东利益。对
于股份公司,法律要求公司内部要有共同决定机制(codetermination),在
这一机制下监事会由两部分权利平等的成员组成:一部分是股东大会选举产
生的、代表股东利益的成员:另一部分是雇员代表,其中三分之二是公司雇
员,另三分之一是工会代表。这样的结构决定了管理委员会不仅仅追求股东
价值最大化的特点。但事实并非那么简单。大多数情况下银行拥有绝大多数
投票权。原因之一是德国银行持有大量企业股票;原因之二是代理投票权
(proxy voting rights)¨。因此,由股东大会选举出的监事会成员很难完
全代表所有投资者的利益,那些没有和企业保持密切联系、仅仅希望通过股
价上升和分红获利的小股权投资者的利益将被忽略。确切地说,由股东大会
选举出的监事会成员仅代表银行的利益,同时由于监事会主席一般来自股东
一方,因此银行在企业拥有相当大的权利。由此我们可以解释德国银企关系
的一大特点——开户银行关系(Hausbankbeziehung),它指银行通过持有大
量企业股权并在监事会持有决定性投票权参与企业的经营管理,在企业经营
困难时向企业提供贷款,并在企业经营良好时通过较高的贷款利率获得超额
回报的体制。这样银行和企业建立了长期合作关系,银行对企业的经营状况
也有了充分了解,从而避免道德风险,而企业虽然在经营状况良好时需要支
付较高的利率,但遇到流动性问题时却可以得到银行的支持,通常银行不仅
提供资金的支持,而且还提供管理咨询等全方位服务。
在德国,公司治理机制为内部控制。美国公司治理机制一般包括内部控
制和市场控制,市场控制也叫公司控制权公开市场(public market for
corporate contr01),这一市场允许有能力的管理团队在很短的时间内控制
大量的资源。无效的管理者被那些更能胜任工作的人所取代。公司控制权市
场的存在也为约束管理者提供了一个手段,其方式可分为代理人竞争忱、善意
兼并和恶意接管。但在德国至今几乎没有公司控制权公开市场作为约束管理
者的手段。唯一的例外是2000年沃达丰(Vodafone)对曼斯曼(Mannesmann)
的恶意接管。但这并不表示德国完全没有控制市场,这一市场通过代理人竞
¨代理投票权指许多银行客户把它们的股份存在银行.并允许银行代表其行使投票权。
’2代理人竞争是约束管理者的一种方式,在代理人竞争中,部分股东试图说服其它股东采取共同行动
并取消现任蕈事会。
32
2.德国、美国和中国金融体制比较
争的方式内部化了。
表2.8德国和美国非金融企业的外源融资结构
德国
1970- 1975一1980— 1985- 1990- 1995—
1974 1979 1984 1989 1994 2000
长期银行贷款75% 74% 77% 72% 76% 74%
长期非银行金融机构贷12% 11%. 10% 10% 7% 8%

债券7% 7% 5% 9% 9% 8%
股票7% 7% 7% 9% 8% 10%
内源融资71% 87% 83% 92% 83% 83%
美国
1970- 1975- 1980— 1985— 1990- 1995——
1974 1979 1984 1989 1994 2000
长期银行贷款22% 21% 21% 20% 11% 14%
长期非银行金融机构贷42% 45% 47% 35% 31% 34%

债券27% 28% 22% 38% 45% 34%
股票9% 6% 996 7% 13% 19%
内源融资72% 83% 84% 92% 99% 90%
注:长期银行贷款、长期非银行金融机构贷款、债券和股票的数据表示的是来自刁i同途径的资金占总
外源融资的比例。而内源融资的数据则表示总投资额中内源融资的比例。
资料来源:Hackethal and ScNnidt(2004).
虽然小股东在行使投票权方面处于劣势,但这一机制运作仍然良好。德
国上市公司股票的回报与其它发达国家不相上下。此外,如果将德国公司治
理机制纳入整个金融体制来看,这一机制不但能满足需求,而且也是平衡和
有效的。
6、与通过股票市场处理横向风险13的风险管理相比,跨期风险分担H的
风险管理能力更强
金融体制的一个重要功能就是分散风险。我们常常认为,拥有高度发达
金融市场的经济必然能够更好地分配资源、分散风险,金融市场通过资产多
13横向风险是指在某一给定时点由于市场波动给资产带来的风险,它可以通过在某一给定时点上个人
之间交换风险来实现风险分担,即通过多样化资产分散风险,但这一镱略无法消除影响全部资产的宏
观经济冲击。
14跨期风险分担指不能在某一时点被分散的风险却能够以减少对个人福利冲击的方式跨时平均化。对
不可分散风险的一个套头交易策略足代际风险分担,它把与一组给定资产存量相关联的风险在具有不
矧经历的各代人之间摊销。另一策略涉及资产积累,目的足减少跨期消费波动。这些策略可以史好地
分散系统风险。
33
论德国银行监管体制与结构模式
样化可以很好地分散某一给定时点的风险,即横向风险。然而,从另一角度
看,可选择的金融工具比较少的经济未必就不能有效分散风险。比如德国,
以银行存款形式持有大量财富的金融系统可以帮助家庭远离那些由市场定价
的资产价值的波动。虽然市场主导型金融体制可以通过资产多样化有效分散
横向风险,但它却对整体宏观冲击产生的系统风险束手无策;然而,银行主
导型金融体制可以通过跨期平滑有效分担系统风险。当然,美国和英国的家
庭也可以持有银行存款,但是收益不一定同样好。问题在于市场主导型金融
体制中的银行不得不与金融市场竞争,来自市场的竞争可能阻止银行及其它
类似机构向家庭提供分散风险的服务。换言之,银行不是将风险传递给家庭,
就是被迫持有更安全的资产,结果只能获得较少的收益。因此,横向风险分
担和跨期平滑不能同时实现,来自金融市场的竞争可能导致脱媒现象,而这
种脱媒现象能够造成平滑机制的消散。正因为德国欠发达的金融市场,所以
德国金融体制作为银行主导型的典范能很好地实现跨期平滑,规避宏观冲击
的风险。实现这一目标的方式有两种:一种是代际平滑,另一种是资产积累。
代际平滑指风险能被分散到生命周期的不同阶段和不同代人身上;而资产积
累正是德国银行跨期风险平滑的主要方式。德国银行或保险公司可以在有利
时增加储备,而在不利时减少储备。但实现这一功能的前提条件是没有金融’
市场的竞争,如果这一竞争存在,原来银行的储蓄者将在有利时把资金转移
到利润更高的金融市场,从而产生脱媒现象削弱储备增加,进而破坏金融中
介的跨期平滑。
以上总结的德国金融体制的特点都是基于20世纪90年代末的数据。从
21世纪初开始全世界的金融体制都发生了很大变化,德国也不例外。近几年
来,德国投资者保护和市场透明度得到了加强,另外,证券市场也得到了迅
猛发展。人们不禁会疑问:德国银行主导型金融体制的特质是否会随着证券
市场的发展而改变呢?为了回答这一问题,我们将证券市场作功能性的划分。
首先,证券市场将居民储蓄转化为企业资金需求的功能仍不发达;其次,这
一市场作为流动性供给者表现却相当良好。据此可以看出,证券市场发展并
未威胁银行主导型的本质,银行跨期平滑功能并未受到损害。因此,从德国
金融体制的几大要素来分析,虽然很多变化己发生,但其基本特征并未改变
(Krahnen and Schmidt.2003)。首先,银行主导型金融体制仍然保持,非
2.德国、美国和中国金融体制比较
盈利型信贷机构(储蓄银行和合作银行)除投资银行业务以外仍然占据市场
主要份额;其次,非金融企业仍然主要依靠内源融资,而外源融资中银行贷
款仍然占主要地位,且开户银行关系仍然保持;最后,在公司治理机制方面,
仍然保持利益相关者主导型、两会制和内部控制等特点。
综上所述,德国金融体制的特点直到今天并未发生根本性改变,银行的
作用、企业融资模式和公司治理机制这三个金融体制的主要成分在德国是彼
此互补的,而且也是协调一致的。
2.2美国金融体制
与德国金融体制形成明显对比的是美国市场导向型金融体制。不管是银
行的作用、企业融资模式还是公司治理机制,美国都有其独特性。本节将首
先对美国金融体制作简要概述,然后按机构研究法对美国银行体制和监管体
制进行分析,最后采用系统研究法归纳美国金融体制特别是银行体制的特点。
2.2.1美国金融体制简述
美国金融体制是全球最大和最完善的市场主导型金融体制,它在美国国
内占据着极其重要的地位,全美金融系统每年直接创造的产值大约占美国国
民生产总值的五分之一。
同其它工业大国相比,美国的金融史截然不同。由于历史的原因美国人
崇尚自由和平等,反对权利的集中,对大型金融机构拥有强权的极度不信任
导致了分散化的银行体制和监管模式。美国金融体制形成是自然构造和人为
构造相互交替、相互适应、共同作用的结果。美国建国之时,尚无现代意义
的银行机构,随着经济初步发展和战争需要,由美国国会财政管理官提议,
经国会批准于1782年建立了第一家现代商业银行——北美银行。它虽是一家
在州政府注册的银行,但却与联邦政府有密切联系,联邦政府持有银行大部
分股权,实际上是一个政府银行。这之后,在联邦政府的努力下,经国会批
准,先后建立了美国第一银行、美国第二银行。这两个银行均是公私共有而
以私人所有为主,公私共管而以公管为主,并带有某些中央银行性质的全国
论德国银行;I:i管体制与结构模式
性银行,尽管它们在经营上是成功的,作用是良好的,但仍在批准营业期满
后停业。这其中有很多原因,但重要原因是政府建立国家银行制度不适宜美
国人崇尚自由竞争的精神,并且州政府对联邦政府特权日益扩大始终存有戒
心。人为构造阶段暂时告一段落,随之开始了自然构造过程,即自由银行制
度的实行。直到1863年,美国所有的商业银行都由其营业所在各州的银行委
员会批准成立。由于许多州的银行监管非常松散,银行常常因为欺骗或者缺
乏足够的资本金而倒闭。为了消除州注册银行(州银行)的弊端,1863年的
《国民银行法》(以及其后的修正案)创造出联邦注册银行的新银行体制(国
民银行),规定了银行最低资本额、法定准备金和贷款条件等限制,从而提
高了银行安全性,有利于金融业的稳定。这项立法的本意是,通过在州政府
发行的银行券上征收禁止税,而对联邦注册的银行发行的银行券不征税,从
而使州银行的资金来源枯萎。但州银行巧妙地通过吸收存款获得资金,从而
躲避了灭绝的危险。结果,现在美国实行双重银行体制,即在各州注册的州
银行和在联邦注册的国民银行。1913年,美国国会通过《联邦储备法》,1914
年美国中央银行——联邦储备体系正式建立,这标志着美国现代金融体系的
形成。
随后,不断加强的银行业竞争也能够增加银行从事更大风险活动的道德
风险动机。为了保持银行系统稳定,避免过度竞争造成的道德风险,1927年
美国颁布了《麦克法登法案》,明确禁止银行跨州设立分支机构。每个州对
于一家银行可以开始的分支机构的类型和数量都有其自己的规定。通过这一
法案,国民银行和州银行得到了平等待遇,许多小银行也因此得以生存。
从20世纪20年代开始,美国的重工业迅速发展,资本市场蒸蒸日上,
证券市场出现前所未有的繁荣,企业实现了大量的直接融资,其高额的回报
还诱发企业抽回银行存款而转入证券投资,金融机构也将大量贷款投放股票
市场,吹起了股市泡沫。但是,狂热的股市没有持续多久,泡沫随即破灭。
为避免再次发生类似危机,也为了保护商业银行稳健运行,有必要切断银行
资金流向股市的通道,进行银行业和证券业的分家。于是美国国会于1933年
通过了《格拉斯一斯蒂格尔法》,第一次明确了商业银行与投资银行的分业,
并且将当年主宰美国金融业的J·P·摩根公司限制于商业银行领域,而
J·P·摩根公司的证券业务部独立出来,成立了摩根·斯坦利公司,专营股
2.德国、美国和中国金融体制比较
票和债券业务,这就标志着现代投资银行的产生。随后,美国国会又先后颁
布了《1934年证券交易法》、《1940年投资公司法》、((1968年威廉斯法》
等一系列法案,从而逐步形成了金融分业经营制度的基本框架。
对银行设立分支机构的限制虽然可以压制竞争,但是不能完全消除竞争。
限制性规定的存在会刺激银行机构寻求利润而舰避管制的金融创新。银行控
股公司就是金融创新的主要产物之一。银行控股公司是指一家银行公司控制
一家或多家银行及公司股权的集团公司。这种公司所有制形式成功地使银行
绕过跨州分支机构限制。由于银行控股公司不容易倒闭,并拥有规模效应,
到20世纪90年代初,几乎所有的州都允许设立跨州银行。1994年《里格一
尼尔跨州银行和分支机构效率法》彻底废除了银行分支机构的地域限制。
《格拉斯一斯蒂格尔法》将商业银行和投资银行分离虽然一定程度上控
制了风险,但却以效率的损失为代价。商业银行为了追求利润最大化纷纷进
行金融创新。1987年美联储运用《格拉斯一斯蒂格尔法》第二十节的一个漏
洞,允许银行控股公司承销以前禁止承销的证券。此后,银行控股公司开始
涉入投资银行业务,拉开了混业经营的序幕。由于商业银行在证券和保险业
务上的限制,美国银行相对于混业经营的外国银行来说处于竞争劣势,废除
严格分业经营的呼声越来越高。1999年,《金融服务现代化法案》颁布。该法
废除了商业银行、证券公司和保险公司跨界经营的限制,并规定达标的银行
控股公司可申请设立金融控股公司,从事全方位的金融业务。美国金融业因
此正式迈入混业经营的新纪元。
(一)美国银行体制
美国银行体制按机构划分,主要分为商业银行业、储蓄业、外国银行机
构和国际金融机构。
l、商业银行业
美国商业银行分为联邦和州注册商业银行。在美国货币监理署取得银行
执照的为联邦注册商业银行,由各州银行局颁发银行执照的为州注册商业银
行。截至2005年6月末,美国联邦注册和州注册银行共计7549家,其中资
产规模大于3亿美元以上的银行有1506家,这些银行总资产达到7.87兆亿
美元,构成美国商业银行的主体。截至2004年9月末,美国商业银行资产回
报率为1.31%,资本回报率为12.68%。
论德国银行监管体制与结构模式
表2.9美国+大国内银行排名情况(单位:十亿美元,2006年)
排名银行名称总资产
l 美洲银行(Bank of America) 1,105.00
2 摩根大通银行(JP Morgan) 1.093.40
3 花旗银行(Citibank) 749.3
4 美联银行(Wachovia) 496.6
5 富国银行(Wells Fargo) 415.8
6 华盛顿互惠银行(Washington Mutual) 347.4
7 US银行(US Bancorp) 208.9
8 太阳i信托银行(SunTrust Bank) 178.3
9 世界储蓄银行(World Savings) 127
10 道富银行(State Street Bank and Trust) 91.93
2、储蓄业
储蓄业由储蓄贷款协会、互助储蓄银行和信用社组成。
(1)储蓄贷款协会和互助储蓄银行
在美国,储蓄贷款协会和互助储蓄银行都是由储蓄机构监管办公室(OTS)
颁发银行营业执照的金融机构。自20世纪80年代以来,随着美国金融监管
的放松,储蓄银行可以申请转为联邦注册银行,并开始从事多种贷款业务,
储蓄银行与商业银行在功能和性质上的边界也日趋模糊了。截至2005年6月
末,由美国储蓄机构监管办公室(OTS)监管的储蓄贷款协会和互助储蓄银行
共计870家,总资产达到1.39兆亿美元。2005年第2季度,全美储蓄贷款协
会和互助储蓄银行资本收益率为7%,资产收益率达到1.2%。
(2)信用社
信用社是围绕一个特定群体(特定公司的工会成员或雇员)组织起来的
规模较小的合作贷款机构。它们是唯一的免税金融机构,既可以由州政府批
准设立,也可以由联邦政府批准成立,但半数以上都是由联邦政府批准设
立。国家信用社管理局(NCUA)负责颁发联邦执照。由于其会员必须受共同
契约的约束,一般的信用社是非常小的。截至2004年末,全美共有信用社9014
个,总资产6470亿美元。
3、外国银行机构
在美国,外国银行机构定义为总部在美国境外,根据母国法律成立的银
行机构,并在美国依法开展银行业务的外资银行组织形式。外国银行机构包
括分行、子银行、埃奇法公司、代表处等组织形式。截至2005年6月,全美
2.德国、美国和中国金融体制比较
共有外国银行分行269家。截至2005年3月,外国分行的总资产达到1.22
万亿美元,占全国商业银行的比例达到13.9%:各项贷款余额达到2900亿美
元,占比达到6.0%;各项存款达到6300亿美元,占比达到11.7%。
4、国际金融机构
美国的国际金融机构主要包括世界银行和国际货币基金组织。
(1)世界银行
世界银行是联合国属下的一个专门的国际金融机构,总部设在华盛顿,
它是根据1944年美国布雷顿森林会议上通过的《国际复兴开发银行协定》成
立的。宗旨是通过对生产事业的投资,资助成员国的经济复兴和开发工作;
通过鼓励国际投资,开发成员国的生产资源,提供技术咨询和提高生产能力,
以促进成员国国际贸易的均衡增长及国际收支状况的改善。其主要业务活动
包括:对发展中成员国提供长期贷款;对成员国政府或经政府担保的私人企
业提供贷款和技术援助。
(2)国际货币基金组织
国际货币基金组织是政府间的国际金融组织,成立于1945年12月27日,
总部设在华盛顿。国际货币基金组织主要业务活动有:向成员国提供贷款;
在货币问题上促进国际合作;研究国际货币制度改革的有关问题;研究扩大
基金组织的作用;提过技术援助和加强同其它国际机构的合作关系。
(二)美国银行体制的制度环境:联邦储备体系和银行监管机构
美国银行体制的制度环境包括作为中央银行的联邦储备体系和银行监管
机构。
1、联邦储备体系
美国联邦储备体系起中央银行作用。具有发行货币、代理国库及对私人
银行进行管理监督职能,更为重要的是为美国政府制订和执行货币政策。联
邦储备体系可以通过它所制订的政策直接影响货币的供应和信贷的增长,从
而影响宏观经济的各个方面。
美联储作为一个政府机构享有极高的独立性,它远离那些影响其它政府
机构的政治压力。这不仅表现在委员会成员的任期长达14年,还表现在从法
律上委员不可连任,这就避免了委员巴结总统和国会的动机。此外,美联储
独立的财政收入也加强了其独立性。从持有的证券和对银行的贷款中,美联
39
论德国银行篮管体制与结构模式
储每年获得的净收入约为200亿美元。这使得国会控制“钱袋子"的方法对
美联储来说并不那么奏效。虽然如此,美联储并未完全摆脱政治压力,总统
和国会还是可以在一定程度上影响美联储。
现在的联邦储备体系包括联邦储备委员会、联邦公开市场委员会、12家
区域性联邦储备银行以及数千家私营的会员银行。联邦储备委员会是联邦储
备银行系统的最高权力机构,它由7名委员组成,负责决定全国货币政策,
并对联邦储备银行各区域性分行、会员银行和商业银行的活动及业务有广泛
的监督和管理职责。联邦公开市场委员会是联邦储备系统用以执行货币政策
的主要机构,由联邦储备委员会委员和5名区域联邦储备银行的行长(其中
必须包括纽约联邦储备银行行长)组成。区域性联邦储备银行是按照1913年
国会通过的联邦储备法,在全国戈IJ分12个储备区,每区设立一个区域性联邦
储备银行。每家区域性储备银行都是一个法人机构,拥有自己的董事会。会
员银行是美国的私人银行,除国民银行必须是会员银行外,其余银行是否加
入全凭自愿而定。.
在执行中央银行职能,控制货币供给和利率时,美联储以联邦基金利率15
为主要货币政策监控指标,并采用政策工具以实现目标值。美联储主要采用
三大政策工具——公开市场操作、变动贴现率和变动法定存款准备金。公开
市场操作是最主要的货币政策工具,美联储大部分的公开市场操作是针对国
债实施的,通过在公开市场上买卖证券影响利率和基础货币;贴现政策通过
变动贴现率影响贴现贷款和基础货币的规模,此外它对于金融危机也很重要,
当遇到危机时,美联储常常以最后贷款人的身份,通过贴现的方式向银行系
统提供资金:法定准备金率通过引起货币乘数变动来影响货币供给,由于法
定准备金率的变动对货币供给和利率有相当大的影响,因此美联储很少使用
此工具来控制货币供给和利率。
2、银行监管机构
美国的商业银行监管目前已经发展成为一种由权限叠加的多重管理机构
组成的混乱体系。从政府行政管辖层次分析,由联邦级和州级监管机构组成
重叠式银行监管体制;从不同金融领域分析,美国实施分类监管,形成了银
15联邦基金利率即银行间隔夜准备金贷款利率。
40
2.德国、美国和中国金融体制比较
行、证券和保险三大金融监管机构,而随着混业金融的发展,以中央银行和
监管者双重身份出现的美联储又负起了对银行为主的金融控股公司进行监管
的责任。因此,美国实行的是多元银行监管主体架构,即同时有几个机构在法
律的授权下承担银行监管职责,包括:联邦储备体系、货币监理署、联邦存款
保险公司三大联邦级机构以及州政府银行监管部门、国家信用合作管理局、
储蓄监管局和联邦金融机构检查局。
(1)联邦储备体系
联邦储备体系在实施货币政策的同时,与州政府银行监管部门相配合,依
法对州会员银行进行监管。联邦储备体系除主要负责对州会员银行进行监管
外,还要负责对银行控股公司及外国商业银行在美国分支机构的监管。在对
州会员银行及银行控股公司进行监管的过程中,需要与州政府银行监管部门
相互配合,并实施交叉检查。
(2)货币监理署
货币监理署是美国资格最老的联邦银行监管机构,主要负责国民银行的
注册和监管。它属于美国财政部的直属机构,其总部设在华盛顿,同时在全
国设有6个大区办公室。
(3)联邦存款保险公司
联邦存款保险公司主要负责对加入保险的州非会员银行实施监管。同时
在其认为必要的情况下,也积极介入对其它参加保险的银行(包括国民银行
和州会员银行)的监管过程。在法律的授权下,联邦存款保险公司既要履行
对部分银行进行监管的职能,同时还要负责对存款保险基金的管理和使用,
保障存款人的资金安全。为有效地履行银行监管和存款保险的双重职责,联
邦存款保险公司有权停止某些银行的存款保险,有权停止某些银行的部分业
务,有权撤销有问题银行的高级管理人员任职资格,有权对被监管银行实施
处罚。尽管联邦存款保险公司承担着对许多银行实施监管的职责,但其主要
任务和功能则是对商业银行、储蓄贷款协会和互助储蓄银行的存款进行保险。
新设立的银行机构必须向该公司申请加入保险;处于危机的银行机构必须有
该公司的介入。该公司首要的职责是管理好存款保险基金,尽可能降低存款
保险基金的损失,保证存款人的资金安全。
(4)州政府银行监管部门
41
论德国银行监管体制与结构模式
州政府银行监管部门主要负责州银行的注册和监管。所有在州一级政府
注册的银行,必须遵守当地州政府的各项法规和管理规定,要接受州政府银
行监管部门的监督及现场检查。如果州注册的银行已申请加入了存款保险,
或者选择了成为联邦储备银行的会员银行,它们必须同时遵守有关的联邦法
律规定,并接受联邦存款保险公司和联邦储备体系的监管。为有效实施有关
的银行监管规定和政策,州政府银行监管部门有权对有问题的州注册银行实
施各种制裁,所有州政府都有权撤销不健康银行的经营执照,发出停止部分
业务的指令,撤销有问题银行的主要负责人的任职资格。
(5)国家信用合作管理局
国家信用合作管理局为联邦独力机构,代表政府信用,主要负责对联邦
注册和各州注册信用社的成立审批和日常监督,负责运作国家信用社保险基
金,以保障信用社存款的安全。
(6)储蓄监管局
储蓄监管局成立于1989年,代替原联邦家庭贷款委员会,专职监管储蓄
贷款协会和互助储蓄银行。
(7)联邦金融机构检查局
联邦金融机构检查局成立于1978年,其主要目的是加强各监管部门之间
的政策协调,建立金融机构监督检查的一些基本原则、标准和金融监管报告
的基本形式。与此同时,该局也就银行监管的一些共同关心的问题提出协调
解决的建议,并负责举办各种有关加强金融监管的培训课程及研讨会议。联
邦金融机构检查局的决策机构是由各银行监管部门代表组成。由于作为联邦
金融机构检查局主要成员的各监管部门都具有较大的独立性,不仅使该局在
一些重大监管问题上难以达成一致意见,而且使该局的建议难以实施。
2.2.2美国金融体制的特点
1999年《金融服务现代化法案》出台后, 银行的分业经营限制被打破,
普通商业银行可以组建金融控股公司,更多地参与保险和证券业务,这标志
着占据美国银行业监管主导地位长达六十多年之久的分业经营体制完全被打
破。法案实施后,美国商业银行业出现了混业并购的趋势,银行通过兼并和
42
2.德国、美国和中国金融体制比较
收购方式进入保险业和证券业成为一种重要方式,也构成了21世纪初期美国
银行业经营模式转变的主要特征。我们将迈入新纪元的美国金融体制特点归
纳如下:
1、混业金融
1999年,《金融服务现代化法案》颁布。该法废除了商业银行、证券公司
和保险公司跨界经营的限制,并规定达标的银行控股公司可申请设立金融控
股公司,从事全方位的金融业务。美国金融业因此正式迈入混业金融的新纪
元。但与德国相比混业的模式并不相同,因此本文中“全能金融”和“混业
金融”的概念有所不同。全能金融是德国特有的混业模式,它是指在银行同
一法人主体下同时经营证券业务的全能银行和保险公司的融合,在全能银行
内部没有商业银行业务和证券业务的“防火墙”,全能银行和保险公司既可
以采取松散的契约合作方式结成战略联盟,也可以通过彼此控股方式形成控
股公司模式:而美国混业金融的模式是以金融控股公司为载体,在银行这一
法人主体下不能同时经营证券业务,也不能经营保险业务,而是采取“集团
控股、法人分业"的控股公司结构隔离不同业务单元的风险。‘
2、市场主导型金融体制,金融市场极为发达
从表2.7可以看出,与德国银行主导型金融体制相反,美国的股票市场
市值占GDP的比重很大,而银行资产占GDP的比重却相对较小。特别是21世
纪以来,随着混业金融程度的加深、科学技术的进步、共同基金的发展、资
产的进一步证券化,美国金融市场得到了长足的发展,加之居民将银行存款
逐渐转为共同基金、股市和房地产投资,市场主导的地位得到进一步加强。
3、非金融企业主要融资方式为内源融资和直接融资
作为市场主导型金融体制,非金融企业的融资模式当然也应符合这一特
征。表2.8的数据有力地证明了美国金融市场的重要性。1990一1994年和
1995--2000年的平均数据表明:非金融企业外源融资结构中,通过在金融市
场发行债券和股票进行直接融资的比例分别为58%和53%,直接融资方式开
始占主导地位,而依靠银行贷款进行间接融资的比例却逐渐下降。但同德国
~样,从总投资额来看,内源融资仍然比外源融资重要得多。
4、公司治理机制为股权所有者主导型,且模式为内外双重控制
在美国,管理者对股东具有信托义务,也就是说,法律强烈要求它们代
43
论德国银行监管体制与结构模式
表股东的利益行事。为实现这一点,通常运用内部和外部双重治理制度。内
部治理制度就是董事会,而外部治理制度就是公司控制权市场。董事会是由
股东大会选举产生,主要职责是遵循全体股东利益最大化原则制订政策目标,
监督管理层运作。但近几年似乎有证据表明董事会被管理层尤其是首席执行
官所控制,因此内部控制的有效性遭到广泛的质疑。而外部公司控制权市场
主要以三种方式运行:代理人竞争、善意兼并和敌意接管。由于股权分散,
代理人竞争通常很难成功;善意兼并则占绝大多数;而敌意接管这一机制在
确保资源有效配置方面可能是非常重要的。
5、与通过银行跨期平滑的风险管理能力相比,金融市场处理横向风险
的风险管理更强
美国发达的金融市场使投资者有更多的选择,在没有系统风险出现的情
况下,分散化的投资可以有效处理横向风险,在有利条件下使投资者获得超
过预期的收益。但如果出现宏观经济冲击使所有金融产品价格同向变化时,
由于金融市场和银行的竞争消散了银行跨期平滑的风险处理能力,这样的体
制就会变得束手无策。
2.3中国金融体制
2.3.1中国金融体制简述
1949年中华人民共和国成立后,没收了官僚资本银行、取缔了证券交易、
禁止金银流通,并实行严格的外汇管制,同时在建设和管理经济方面采取了
中央集权的计划管理模式,为适应这种模式,把原有的金融系统改造为只有
一个在全国遍布分支机构的国家银行,国家银行垄断几乎所有的金融活动,
形成“大一统"的金融系统。1979年开始中国人民银行陆续分拆为中国工商
银行、中国银行、中国建设银行、中国农业银行四大国有专业银行,扣‘破了
“大一统”的局面。20世纪90年代初,为了有效地推进中、农、工、建四大
国有专业银行的商业化改革,相继建立了多家政策性银行,办理原来由四大
专业银行办理的政策性业务。1986年重建交通银行,这是我国按照商业银行
要求建立的第一家股份制商业银行,以后陆续建立了多家股份制商业银行。
2.德国、美国和中国金融体$JJLL较
目前,我国已形成多种金融机构并存,
但为了保证银行体系的安全和稳定性,
业务和保险业务分业经营的方式。
(一)中国银行体制
具有中国特色的社会主义金融体制,
中国目前仍实行商业银行业务、证券
目前中国银行体制可分为商业银行业、政策性银行业、合作银行业和外
资银行。
l、商业银行业
商业银行业由国有商业银行、其它股份制商业银行和城市商业银行组成。
(1)国有商业银行
在我国金融机构体系中处于主体地位的是四家国有商业银行:中国工商
银行、中国农业银行、中国银行和中国建设银行。目前,国有商业银行无论
在人员总数、机构网点数量上,还是在资产规模及市场占有份额上,均在我
国整个金融领域中处于绝对举足轻重的地位。
根据《中华人民共和国商业银行法》第三条的规定,国有商业银行的业
务经营范围包括:吸收公众存款:发放短期、中期和长期贷款:办理国内外
结算;办理票据贴现;发行金融债券;代理发行、代理兑付、承销政府债券;
买卖政府债券;从事同业拆借;买卖、代理买卖外汇;提供信用证服务及担
保;代理收付款项及代理保险业务;提供保险箱服务;经中国人民银行批准
的其它业务。这一给定限制了银行从事证券和保险业务。
随着中国金融体制改革的深化,2005年和2006年我国先后对中国建设银
行、中国银行和中国工商银行进行了股份制改造,实现了从国有独资银行向
现代股份制商业银行的转变。
长期以来,国有商业银行对国民经济改革和发展给予了很大支持。1985
年到2001年,各项贷款从6000亿元上升到7万亿元,共计上缴中央财政税
利近5000亿元。尽管近年来四大国有商业银行的主体地位有所下降,但其实
力仍然相当强大。据银监会统计报告,截至2005年底,四大国有商业银行总
资产已达19.66力.亿元,占全国银行业金融机构总资产52.46%。
(2)其它股份制商业银行
1986年后,我国先后建立了一批股份制商业银行。这些商业银行在筹建
之初,绝大多数是由中央政府、地方政府、国有企业集团或公司、集团或合
45
论德国银行监管体制与结构模式
作组织等出资创建,近几年先后实行了股份制改造。
就上述商业银行的活动地域看,初建时就明确有全国性商业银行与区域
性商业银行之分,这从各银行的行名即可加以基本区别。不过近两年来,随
着金融改革的深化,其中一些区域性银行己成为全国性银行。这些商业银行
是依照国际通行规则和市场原则丌展各项银行业务活动,进行自身经营管理
的。因此,尽管它们在资产规模、机构数量和人员总数等方面还远不能同国
有商业银行相比,但其资本、资产及利润的增长速度已经高于国有商业银行,
呈现出较强的经营活力、强劲的增长势头和良好的经营效益,成为中国银行
体系和国民经济发展中的一支生力军。据银监会统计报告,截至2005年底,
股份制商业银行总资产已达5.81万亿,占全国银行业金融机构总资产
15.51%。
(3)城市商业银行
1998年,从北京开始,陆续出现了以城市名命名的,并由城市企业、居
民和地方财政投资入股组成的地方性股份制商业银行。它们是由各城市原来
的城市合作银行更名而成,而原城市合作银行则是建立在原城市信用合作社
的基础上。这些城市商业银行的主要功能是为本地区经济的发展融通资金,
重点为城市中小企业的发展提供金融服务。据银监会统计报告,截至2005年
底,城市商业银行总资产已达2.04万亿,占全国银行业金融机构总资产
5.44%。
2、‘政策性银行业
政策性银行是由政府投资设立的、根据政府的决策和意向专门从事政策
性金融业务的银行。它们的活动不以盈利为目的,并且根据具体分工的不同,
服务于特定的领域,所以也有“政策性专业银行’’之称。与其它金融机构相
比,政策性银行具有独特的特征: (1)特定的融资途径:财政拨款、发行政
策性金融债券是其主要资金来源,一般不面向公众吸收存款: (2)资本金多
由政府拨款; (3)经营目标与行为独特:经营时主要考虑国家的整体利益、
社会利益,不以盈利为目标,一旦出现亏损,一般由财政弥补,但不能把政
策性银行的资金当作财政资金使用,政策性银行也必须考虑盈亏,坚持银行
管理的基本原则,力争保本微利;(4)特定的服务领域:不与商业银行竞争:
(5)一般不普遍设立分支机构,其业务由商业银行代理。目前我国有国家丌
2.德国、美国和中国金融体制比较
发银行、中国进i丑口银行和中国农业发展银行三家政策性银行,它们均是直
属国务院领导的政策性金融机构。
3、合作银行业
农村信用合作社是我国历史最长、规模最大、覆盖面最广的合作银行。
在原有的计划经济体制下,农信社就是金融机构体系遍布在农村的银行机构。
农信社作为农村集体金融组织,其特点集中体现在由农民入股、由社员民主
管理、主要为入股社员服务三个方面。农信社的主要业务活动是经营农村个
人储蓄,以及农户、个体经济户的存款、贷款和结算等。
普遍建立于20世纪50年代的农信社,在其几十年的发展过程中,一度
是作为国家银行的基层机构存在的,并由农业银行管理,在相当大程度上丧
失了它原来应有的合作制性质。1996年下半年,进行了以下改革:一是农信
社与农业银行脱离行政隶属关系,农业银行不再领导、管理农信社,而由县
联社负责农信社的业务管理。农信社与农业银行可在平等自愿基础上,继续
发展业务往来;二是按合作制原则重新规范农信社,使其绝大部分恢复为合
作制性质,还其在股权设置、民主管理、服务对象、财务管理及运行机制上
的合作制面貌。
4、外资银行
随着对外开放的深入,我国开始引进外资金融机构(包括外资独资、中
外合资)。经过20多年的发展,在华外资金融机构的数量和业务规模不断扩
大,已成为中国金融体系的重要组成部分。外资银行在促进中国银行业改革
与发展、支持中国经济建设方面发挥了重要作用。
(二)中国银行体制的制度环境:中国人民银行和银监会
1979年中国人民银行开始陆续分拆为中国银行、中国建设银行、中国农
业银行和中国工商银行四大国有专业银行。1983年9月17日,国务院做出
决定,从1984年1月1日起,中国人民银行作为国家的中央银行,专门行使
中央银行和金融监管的职能,不再对企业、个人直接办理存贷款业务。国务
院的这一决定,标志着我国中央银行的建立和我国现代中央银行制度的确立。
1998年后成立了证监会和保监会,与人民银行分别在各自的领域进行专业化
监管,形成了分业监管的格局。直至2003年4月,人民银行既作为中央银行
行使货币政策职能,又作为银行监管当局行使银行监管职能。2003年4月中
47
论德国银行jl{f管体制与结构模式
国银监会成立后,中国银监会、中国证监会、中国保监会分工明确、互相协
调的金融分工监管体制形成。中国人民银行50多年来集货币政策和银行监管
于一身的大一统时代也宣告结束,成为独立的专注于货币政策的中央银行。
至此,作为中央银行行使货币政策职能的中国人民银行和作为银行监管当局
行使银行监管职能的中国银行业监督管理委员会正式形成我国银行体制的制
度环境。
I、中国人民银行
有关金融监管职责调整后,人民银行新的职能正式表述为“制定和执行
货币政策、维护金融稳定、提供余融服务。"同时,明确界定: “中国人民
银行为国务院组成部门,是中华人民共和国的中央银行,是在国务院领导下
制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的宏观调控部门。"这
种职能的变化集中表现为“~个强化、一个转换和两个增加”。“一个强
化”,即强化与制定和执行货币政策有关的职能; “一个转换",即转换实
施对金融业宏观调控和防范与化解系统性金融风险的方式; “两个增加”,
即增加反洗钱和管理信贷征信业两项职能。
央行货币政策工具主要有五种:公开市场操作、法定存款准备金率、中
央银行贷款、利率工具和汇率工具。第一,公开市场操作包括人民币操作和
外汇操作两部分。1999年以来,公开市场操作已成为中国人民银行货币政策
日常操作的重要工具。从交易品种看,中国人民银行公开市场业务债券交易
主要包括回购交易、现券交易和发行中央银行票据。第二,中央银行通过调
整存款准备金率,影响金融机构的信贷资金供应能力,从而间接调控货币供
应量。第三,中央银行贷款包括再贷款和再贴现。第四,利率政策是我国货
币政策的重要组成部分。目前,中国人民银行采用的利率工具主要有: (1)
调整中央银行基准利率,包括:再贷款利率、再贴现利率、存款准备金利率、
超额存款准备金利率; (2)调整金融机构法定存贷款利率: (3)制定金融
机构存贷款利率的浮动范围;(4)制定相关政策对各类利率结构和档次进行
调整等。第五,目前我国仍实行结售汇制度,2005年7月21人民币汇率不再
单一顶住美元,而是以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理
的浮动汇率制度。
2、银监会
2.德国、美国和中国金融体制比较
1998年后成立了证监会和保监会,与人民银行分别在各自的领域进行专
业化监管。2003年4月中国银监会成立后,中国银监会、中国证监会、中国
保监会“三驾马车”真正齐备。至此,中国分业经营和分业监管的格局正式
形成。
2.3.2中国金融体制的特点
1、金融业分业经营
‘1993年以前,中国金融业实行的是一定程度的混业经营。由于1992年
下半年以后掀起的房地产热和证券投资热导致大量银行信贷资金通过同业拆
借市场等进入证券市场,严重扰乱了金融市场秩序。政府从1993年下半年开
始整顿金融秩序,并在1993年11月、12月国务院相继出台的有关文件中,
对分业经营作出了明确规定。1995年颁布的《商业银行法》则将分业经营作
为法律确定下来。根据2003年12月27日第十届全国人民代表大会常务委员
会第六次会议《关于修改(中华人民共和国商业银行法)的决定》修正第一
章第三条,商业银行业务为:
(1)吸收公众存款;
(2)发放短期、中期和长期贷款;
(3)办理国内外结算;
(4)办理票据承兑与贴现;
(5)发行金融债券;
(6)代理发行、代理兑付、承销政府债券;
(7)买卖政府债券、金融债券;
(8)从事同业拆借;
(9)买卖、代理买卖外汇;
(10)从事银行卡业务;
(11)提供信用证服务及担保;
(12)代理收付款项及代理保险业务:
(13)提供保管箱服务:
(14)经国务院银行业监督管理机构批准的其它业务。
49
论德国银行监管体制与结构模式
因此,银行不得从事证券和保险业务。
但是,随着2000年中国人民银行与中国证监会联合发布《证券公司股票
质押贷款管理办法》、2001年中国人民银行领布《商业银行中间业务暂行规
定》,以及2005年的《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》、十六届五
中全会关于“积极稳步推进金融综合试点’’、《证券法》的修订等一系列政策
的出台,已经将我国的金融体制推上了一个新的历史舞台,即混业经营时期。
虽然分业经营的规定似乎有所松动,但目前来讲,这一趋势并未通过立法明
确下来,分业经营仍是我国现阶段金融业的主要特征。
2、银行主导型金融体制,金融市场相对较不发达
长期以来,我国银行特别是国有银行在资源配置中占据着绝对的支配地
位。表2.10显示,截至2006末,我国银行业金融机构总资产与GDP之比达到了
209.9%,其中四大国有商业银行总资产与GDP之比达到107.6%,但同期股市
市值却只有GDP的42.7%,而2005年股市市值只有GDP的18%。这充分说明我国
目前金融体制仍是绝对的银行主导型。按照制度变迁的路径依赖,我国会在
相当长一段时期内沿用银行主导型模式,这既能使企业获得较为稳定的资金
来源,又能使银企通过长期交往积累起来的信息资源得到充分利用,发展银
企密切合作关系。
3、非金融企业主要融资方式为外源融资,其中又以银行贷款为主要外
源融资方式
从非金融企业融资看,最近几年,外源融资中问接融资比重增加(高伟,
2005)。从2001年、2002年至U2003年,银行贷款占企业融资的比例分别为75.9
%、80.2%和85.1%,2004年第一季度上5t·到93.8%。这充分表明我国非金
融企业外源融资比例较高,并主要依赖银行贷款的事实。造成这一现象的原
因主要是在我国存在大量国有企业,在原计划经济体制下,计划是配置资源
的最主要手段,国有企业所需资金均是由国家筹集和分配的,这主要表现在
国有商业银行对国有企业的指令性贷款。这种融资体制的实质在于国家是唯
一中介,因而可称为“国家融资”,到目前为止,我国的企业融资模式仍可
以称为“国家融资"模式。近年来资本市场特别是股票市场迅速崛起, 有效
地拓宽了国有企业的融资渠道,有研究表明(张晖,2006)上市企业更偏好
外源融资,特别是股权融资,但是从目前来看,上市公司只有近1400家。就
50
2.德国、美国和中国金融体Nt-L较
企业总体来看并不能扭转我国企业仍以银行贷款为主要融资方式的现状。
表2.10我国银行和股票市场情况(单位:亿元,2006年末)
银行业金融机构总资产439499.7

银行业金融机构总资产/GDP 209.9%
四大国有商业银行总资产225390.4

四人国有商业银行总资产/GDP 107.6%
股股市市值89403.9
市股市市值/GDP 42。7%
资料米源:国家统计局统计数据。
4、公司治理机制为利益相关者主导型,小股权投资者作用有限,且模
式为内部控制
依据《中华人民共和国公司法》规定,股份有限公司的组织机构由股东
大会、监事会、董事会和管理层组成。双重管理机制中的董事会由股东大会
选出,监事会则由股东代表和适当比例的公司职工代表组成,其中职工代表
的比例不得低于三分之一。董事会主要负责制订公司章程、确定经营目标、
聘任和解聘经理。而监事会主要负责检查公司财务、对董事、高级管理人员
执行公司职务的行为进行监督。此外, 《公司法》第一条也明确提出保护股
东和债权人的合法权益。因此,从法规和双重管理机制上看,我国公司治理
机制并非完全是股东利益主导型,其它利益相关者,比如债权人和职工也是
很重要的。
由于历史上实行计划经济的原因,我国目前仍有大量国有企业。它们在
国民经济中占据举足轻重的地位。而就上市公司而言,由于大量股份仍由国
家持有,相比之下4、股东的作用就相当有限。同时,鉴于我国目前尚不发达
的金融市场,外部公司控制权市场很难发挥作用,公司治理仍然依赖内部控
制。
5、与通过股票市场处理横向风险的风险管理相比,跨期风险分担的风
险管理能力更强
我国属于银行主导型金融体制,虽然近年来股市发展迅速,但仍然不发
达,尚不足以充分分散横向风险。据国家统计局数据,2006年末银行业金融
机构各项存款总额为365168.3亿元,而同期股市市值为89403.9亿元,仅为
存款总额的24.5%。这二特征强化了银行跨期平滑的功能,加强了金融系统
51
论德国银行监管体制与结构模式
抵御系统风险的能力。而且,随着我国家庭和企业不同程度地存在着支出增
加的预期,这样就会迫使人们增加现时储备,甚至着眼于整个生命周期决定
其收入安排。因此,需要生命周期长的机构,如银行提供风险分担,从而进
一步巩固了银行跨期平滑功能。
2.4三国金融体制比较
从以上分析可以看出,德国银行主导、美国市场主导作为两个极端的金
融体制,在多方面存在巨大差异。第一,德国混业经营方式为全能金融,即
全能银行+保险公司,在全能银行内部商业银行业务和投资银行业务之间并
没有严格的防火墙,且全能银行可持有非金融企业股权。而美国混业经营方
式为金融控股公司,在控股公司内部各业务部门设有严格防火墙,且银行不
能持有非金融企业股权。第二,德国以银行作为金融体制的主导部门,而美
国以市场为核心。第三,非金融企业的外源融资途径方面,德国主要依靠银
行贷款,而美国以市场直接融资为主。第四,德国公司治理以利益相关者为
主导,且模式为内部控制。而美国,追求股东利益最大化是唯一目标,并且
兼有内部和外部控制。第五,从风险分担来看,德国的金融体制能较好处理
系统风险,而美国的金融体制能更好处理横向风险。
虽然现在强调市场作用的呼声很大,甚至有些学者断言银行主导型金融
体制必将衰落,市场主导型金融体制必将兴盛,但并没有事实证据证明这一
点。德国过去是,现在依然是一个非常成功的国家。德国人均GDP与美国差
不多,特别是适当地考虑到美国较长的工作时间和较短的假期,结果更是如
此。
与美国金融体制进行比较,我们发现中国金融体制截然不同。首先,中
国目前仍是银行主导型,金融市场虽有发展,但并不发达。其次,就整体而
言,我国企业仍主要依靠外源融资,特别是银行贷款。再次,我国公司治理
虽然强调了股东作用,但就国情和组织结构看,股东利益并不是唯一目标。
最后,我国由于银行的主导地位,跨期平滑的风险分担能力仍比横向风险分
担能力强。
相比之下,德国与中国金融体制更为相似。首先,中国和德国均是银行
52
2.德国、美国和中国金融体制比较
主导型金融体制,且从外源融资途径来看,非金融企业都主要依赖银行贷款,
这进一步增强了银行在金融体制中的重要性。其次,公司治理都不是纯粹股
东利益主导型,且组织结构都为董事会和监事会双重体制。再次,中德金融
体制由于均是银行主导型,因此通过银行系统的跨期平滑机制处理系统风险
的能力更强。最后,德国和中国国有银行的比重较大。据表2.4和表2.10计
算,德国国有银行(储蓄银行和州银行)资产占全能银行总资产的47.6%,
而中国国有商业银行资产也占银行业金融机构总资产的53.5%。
然而,我国金融体制最大不同点表现在分业经营的限制上。但作为一种
必然趋势,混业经营势在必行。国内一批金融控股公司,如中信、光大和平
安集团,已经开始尝试混业经营。不管是美国式的混业金融还是德国式的全
能金融,其实质都是银行、证券和保险业务的综合经营。因此,对德国全能
银行监管的研究从未来发展趋势来看仍具有重大借鉴意义。
以上对中德金融体制共同点的分析并不是说明德国和中国金融体制完全
相似,因此我们应该完全模仿德国的银行监管体制,这仅是说明重视德国的
银行监管对我们是有重要意义的。作为银行监管的客体和制度环境,中国和
德国的金融体制有更多共同点,从而使对德国银行监管的研究对中国具有更
重要的借鉴意义,特别是考虑到德国对金融业统一监管对中国未来银行监管
发展趋势的启示,意义就更为重大。
53
论德国银行监管体制与结构模式
3.银行监管理论及其评述
长期以来,保持银行体系的安全与稳定一直是各国非常关注的问题。银
行体系在一个国家的金融体系和经济运行中起着非常重要的作用,尤其是在
发展中国家。相比于其它的金融部门,银行体系具有天然的脆弱性。银行的
借短放长的经营特点和资产负债的期限结构特征使得银行具有内在的脆弱
性,这种内在的脆弱性会使出现问题的银行所引起的传染波及到其它健康的
银行,从而出现整个金融体系的危机。银行这一特殊性使银行监管成为整个
金融监管的重中之重。金融监管理论正是在银行特殊性的基础上产生的,从
这个角度出发,金融监管理论实际等同于银行监管理论。因此,本章围绕为
什么要对银行进行监管、如何有效地实施监管和如何设置银行监管结构模式
这三个问题,对金融监管的基本理论进行梳理和评述,为后面的分析奠定理
论基础。
3.1金融监管的必要性理论
3.1.1以新古典微观经济学理论为基础的研究及其局限性
对于金融监管存在的必要性研究,目前占主流的主要有两个理论:公共
利益理论和金融脆弱性理论,这两个理论都是建立在新古典微观经济学理论
基础上的。该理论体系认为,政府实施金融监管是为了保护社会公众利益,
而对市场过程中出现的不适合或低效率现象进行管理,是为纠正金融市场垄
断性、外部性、传染性、脆弱性等所引起的市场失灵而进行的制度安排
(Stigler,1971:Wolf,1994;Xavier&Rochet,1997)。
(一)公共利益说
Franz(1993)认为市场是脆弱的,如果放任自流就会趋向不公正和低效
3.银行监管理论及其评述
率,而公共管制正是对社会的公正和需求做出的无代价、有效的和仁慈的反
应。因此,为纠正市场失灵,需要政府对经济进行适当的干预。公共利益说
指出,金融市场同样存在失灵的状况,这可能会导致金融资源的配置不能实
现帕累托最优(Stiglitz,1981,1993;1996)。金融监管作为一种公共产品,
是一种降低或消除市场失灵的手段,而金融市场失灵主要表现在自然垄断、
外部效应和信息不对称等方面。
首先,金融市场的垄断性。许多学者的研究都表明,某种规模经济存在
于金融业之中,机构规模越大,则成本越低,收益越高。要进入金融市场,
金融机构必须有巨额的注册资本,这就在进入市场时形成了强大的资金壁垒。
一旦进入市场,金融机构经营范围就会不断扩大,具有强大的吸引力,从而
形成规模效益,这意味着金融市场具有自然垄断的特征。如果一家金融机构
占据相当比例的市场份额,则其它类似的金融机构进入市场时障碍就会加大,
市场竞争因此而减少,就有可能形成收取高价格的市场势力。Meltzer(1967)
和Clark(1988)认为,金融部门的垄断可造成价格歧视、寻租等有损于资源
配置效率和消费者利益的不良现象,对社会产生负面影响,也会降低金融业
的服务质量和有效产出,造成社会福利的损失。所以,应该通过金融监管消
除金融市场的垄断。
其次,金融的外部效应。外部效应是指提供一种产品或劳务的社会费用
(或得益)和私人费用(或所得)之间的偏差。Meade(1973)将其定义为这
样一种事件,即它给某个或某些人带来好处(或造成损害),这些人却又不是
对这一事件做出直接或l、日J接决策的一方。Kareken&Neil(1983)认为,在
金融中介的业务中存在风险与收益的外部性、监督和选择信贷的外部性以及
金融混乱的外部性,尤其是银行业作为一个特殊行业,其破产的社会成本明
显地高于银行自身的成本。金融业作为高风险行业,具有内在的不稳定性,
如一家金融机构因经营管理不善或竞争失败而倒闭时,往往引起多米诺骨牌
效应,造成整个金融业的恐慌和社会信用秩序的破坏,最终使整个银行系统
崩溃而爆发金融危机。因此金融市场需要政府监管来消除这些外部性,防止
金融体系多米诺骨牌效应的发生。.
再次,金融市场上的信息不完全和道德风险。按照传统经济学的理论,
最有效的市场是理性市场,而理性市场的基础是完全理性和完全信息。没有
55
论德国银行监管体制与结构模式
完全信息,市场不能自动恢复均衡,市场交易也不能瞬间完成,必然有一定
的搜寻成本。对于金融市场中的价格是否能完全反映公开和未公开的、历史
和现实的信息这一问题,许多经验数据表明价格仅能反映一些过去的公布于
众的信息。以上所述的不完全信息只是从信息量上来说明金融市场上的价格
仅能反映部分信息,而不能反映全部信息。信息的不安全还包含着质的意义
上的不完全性。由于金融市场中小道消息、虚假信息的客观存在,投资者对
信息的分析、鉴别、处理能力的差异以及信息在传递过程中的扭曲、失真,
也使金融资产价格对市场的反映出现偏差。在现实金融运行中,存在着存款
人与银行、银行与贷款人之问信息不对称现象,由此出现Akerlof的“柠檬
问题”,即造成金融市场失灵的逆向选择与道德风险问题(Stiglitz&Weiss,
1981)。信息不对称程度越大,逆向选择与道德风险问题就越严重,市场失灵
也就越明显。Grossman&Stiglitz(1976)指出,市场存在不完全信息,价
格体系就不能有效地传递实际信息,从而使市场参与者不得不支出较高的信
息成本,形成了金融市场的低效率。Diamond&Dybvig(1983)在现代经济
学分析基础上提出了银行挤兑模型,并运用信息不对称和博弈论分析范式研
究了银行不稳定的内在原因,指出政府监管银行经营活动是十分必要的。
Spierings(1990)和Stiglitz(1993)认为,不完全信息引起的金融市场失
灵,是因为金融市场的信息具有公共产品的性质。因此,要有效对金融机构
经营行为进行监督,金融监管这种公共产品只能由没有私利的政府来提供,
才能保证金融市场的稳定和发展。
(二)金融脆弱性理论
Minsky在1982年首次详细阐述了金融脆弱性假说,该问题引起理论界广
泛的关注和争论。Minsky(1982)和Cypher(1996)以及Kregel(1997)认
为,银行利润最大化目标促使它们在系统内增加风险性业务和活动,从而导
致系统的内在不稳定性,因此需要对银行的经营行为进行监管。Friedman&
Schwartz(1986)以及Diamond&Rajan(2001)从银行及其它金融机构的流
动性方面所做的研究表明,银行及其它金融机构由于三方面的原因而存在较
大的脆弱性:一是短借长贷和部分准备金制度导致了金融机构内在的非流动
性;二是在资产负债表中,主要是金融资产而不是实物资产,主要是金融负
债不是资产净值,在金融机构之间存在着相互依赖的网络;三是存款合同的
3.银行监管理论及其评述
等值和流动性形成了在萧条时期提取存款的刺激。Kaufman(1996)从银行体
系的传染性和系统风险的角度分析认为,个别银行若比其它企业更容易受到
外界影响而出现危机,那么整个行业也比其它产业更脆弱、更容易被传染。
这是因为:首先,由于具有比较低的资本比率或较高的杠杆率,所以能够为
损失提供补偿的空间很小;其次,由于具有比较低的现金资产比率,所以通
常要变卖能获得利润的资产来弥补存款债务;再次,债务需求和短期债务在
总债务中所占的比重较高。研究表明,
经常配置给不透明的、非流动的市场,
由于银行业存在较高的杠杆率,资产
因而在存款人与银行之间信息严重不
对称的情况下,加剧了公众预期的不确定性。此外,银行之间的拆借以及支
付系统使财务紧密地联系在一起,于是某家银行的支付困难会传染给其它银
行。由此可见,银行经营失败涉及的利益相关者众多,发生较快,所以银行
业存在着较高的脆弱性和传染性,一旦金融恐慌引发挤兑,就很容易出现连
锁的技术性破产。银行挤兑模型(Diamond&Dybvig,1983)解释了银行作
为一种金融中介机构,其基本功能使银行更容易遭受挤兑,因而这种技术性
危机需要通过金融监管来防范。
(三)以新古典微观经济学理论为基础进行研究的局限性
在改善市场失灵方面,金融监管可以督促金融机构增加信息披露,增强
公众对金融机构的信心,并通过日常监管减少道德风险。但Bhattacharya&
Thakor(1998)认为,对金融业施行审慎监管也会产生两种问题:一是创造
安全网时可能会助长金融机构管理者的道德风险,从而需要额外的监管;二
是金融机构若不能充分利用所创造的剩余,政府就会觉得有必要监管金融机
构,但其出发点并不一定完全是出于安全性和正确性的考虑。关于监管方式,
政府可能会采用隐性税收的形式,比如要求准备金,或要求金融机构对其产
品提供补贴等等。在任何情况下,对金融业的监管都是昂贵的,不但直接成
本(包括监管者的工资、金融机构的行政管理成本)很高,间接成本(监管
所带来的费用)也很高。正由于上述原因,支持自由金融业者更愿拥有一个
不完全的竞争市场,而不愿捌有一个不完全的被监管的金融体系。
金融脆弱性的解释表明金融风险源于经济周期的波动,金融业受制于实
体经济的运行,金融监管只能在正确预测宏观经济运行的基础上提供金融风
险的监测和预警,而不能从根本上消除金融风险的来源。同时,金融监管的
57
论德圄银行jl:【管体制与结构模式
逆周期性往往会加剧金融业的波动,如在经济繁荣时因金融机构经营状况良
好而放松对其监管;当经济萧条时则采取严格监管,使本来处于困境的金融
机构不得不收缩信贷,金融风险进一步加剧。因而,金融监管在防范金融风
险方面的作用比较有限。金融业的发展促使银行业由传统的信贷中介转变为
金融交易双方对冲风险服务的风险中介,因此金融风险主要来源于金融产品
的定价,即金融资产价格取决于金融产品的未来现金流,预期在其中起重要
作用。而监管当局对未来的预测能力并不一定优于微观主体,不当的宏观政
策会扭曲人们的预期行为,对金融危机或金融泡沫的自我演化起到推波助澜
的作用。如东南亚金融危机的根源主要在于政府为融资活动提供了隐性或显
性的担保,结果导致过高的道德风险。
3.1.2.从政治经济学角度建立监管的理论依据
建立在政治经济学分析方法上的理论认为,金融监管是为了满足各既得
利益集团的需要,其具有的最大优点就是:它通过将政治融入金融监管制度
之中的分析,从动态的角度解释了管理工具和制度演变的动力机制以及产生
的政治过程。虽然这些理论的代表人物认为它们的观点与建立在新古典分析
框架上的理论存在本质上的对立,但在认识金融监管制度的必要性以及形成
过程上是互相补充的。
(一)政府掠夺论
Roe(1990)指出,如果通过政治经济学的角度能分析清楚政府对经济的
作用,那么人们就可以了解金融管制出现的原因。事实上,任何管制和监管
都是由政府推行并由政治家策划的。因此,了解政府和政治家的行为模式是
了解金融管制出现的关键。事实上,它们并不像人们所认为的是社会利益的
代表,而是有自己的利益和效用函数,并与社会利益有很大的差异。政府之
所以要对金融业进行管制,其目的并不是金融脆弱说和公共利益说所认为的,
即控制各种市场失灵、控制物价水平和投资水平、保护存款者的利益、防止
各种金融风险的传染等,其真正目的是自身收益(政治收益和经济收益)的
最大化。这主要表现在三方面:首先,国家垄断货币发行权是为了扩张政府
可支配的资源,利用发行货币来对财政赤字进行融资;其次,国家实施法定
58
3.银行监管理论及其评述
准备金制度是为了获取潜在的存款税收;再次,政府实施的其它管制,在于
为政府创造干预经济的借口,以扩张权力的范围,同时为获取租金而创造机
会。例如,对银行业务和区域的限制以及开业资格的审查,都可以为政治家
创造向银行获取额外“收益”的机会。
(二)利益集团论和多元利益
该理论是在政府掠夺论的基础上发展起来的。Peltzman(1976)和
Stockman(1991)认为,政府掠夺论将分析的立足点放在“抽象的政府”这
个集合上,无法更清楚地认识各种金融管制的产生过程。政府只是一个抽象
的概念,它是由许多政党和利益集团组成的。监管者并不总是代表社会公众
利益,它们同样存在着自身利益(Boot,1993;Mixon,1994)。因此利益集
团论和多元利益论认为,金融监管是利益集团通过政治斗争而形成决策的产
物,不同的社会经济利益集团是金融监管的需求者,而政府中的政治决策机
构则是金融监管和监管制度的供给者。监管工具和监管制度是在需求和供给
不断变化下的各种手段的组合结果;只有把握住各方利益的结构以及政治力
量的分布,人们才能了解这些工具和制度变迁的过程,并在过程中确定这些
工具和制度的效应以及效应的分布。
从以上分析可以看出,研究金融监管必要性的理论是把经济管理理论直
接移植过来,它只注重了金融体系对整个经济的特殊影响,却忽略了对金融
活动本质属性和金融体系运作特殊性的研究。这使金融监管理论的研究处在
肤浅的层次上,难以从金融活动和金融体系的深层机理中寻找到有效的金融
监管政策和方式,并导致金融管理论总是面临金融发展和金融稳定的两难选
择,远不能达到完备的程度。
3.1.3.从公司治理角度建立的代表假说
Dewatripont和Tirole(1994)提出的代表假说对于传统的银行监管理
论是一个严峻的挑战。它们首先提出:对银行进行严厉监管的理由是保护存
款者的利益。在它们看来,银行监管不是源于银行的特殊性,而是由银行债
权人,即存款者的特性所决定的。该理论阐明了为什么保护存款人,而不是
分散的债券持有人或股东这一问题。在资本市场上,众多的小额投资者持有
59
论德国银行监管体制与结构模式
非金融企业的债券或股票,它们和小额存款者一样存在搭便车问题,现实中
却没有对它们的利益予以保护。实际上,政府之所以不保护公司债券持有人
是因为在金融市场发行公司债券的企业一般是实力雄厚的大企业,信用风险
相对较低,而且债券的信用等级也使风险信息更为透明。而不保护股票投资
者的原因是股票投资中存在民间代表机构,即股东大会、大股东、敌意收购
者和决定经营任命权的组织。此外,该理论对以往的银行监管必要性理论进
行了批判。
首先,不能以银行提供的金融巾介服务说明监管的必要性。提供金融中
介职能的不仅包括银行,所有的金融机构均进行金融中介服务,这就不能说
明为什么惟有银行受到如此严格的监管。现实中,非金融企业也在进行资产
转换职能,某一企业使用所发行的短期债券进行10年或30年的研究开发项
目或设备投资,它所从事的资产转换职能与银行所进行的资产转换没有太大
差异,但企业的这一行为却不会受到监管或保护。
其次,因银行参与结算体系而给予监管的说法也是站不住脚的。因为在
现实中,保险公司与基金等并不参与结算体系,同样也受到政府监管,而与
结算体系无直接联系的5年定期存款和个人退休金也受到监管。既然银行作
为结算体系的核心,向金融企业和非金融企业提供流动性服务,当银行处于
流动性不足时,中央银行为维护结算体系的稳定,应该对担此重任的银行提
供流动性,只要中央银行发挥最后贷款人作用,就可以解决结算体系的问题。
但还是不能说明为什么政府还要对银行实施其它的监管措施。
再次,银行的高负债比率也不能成为实施银行监管的理由。现实中,金
融公司的债务比率普遍高于一般企业,许多国家并没有对金融公司实施监管。
高负债比率是银行业务所特有的,是进行中介服务的前提条件。随着时代的
变化,银行的债权、债务结构会发生变化,银行的债务比率也会发生变化。
如果不存在政府的监管,银行可能会像普通企业一样,将资产的健全性作为
经营战略中最重要的课题。
因此,代表假说可以总结为两点:一是银行监管是政府代表存款者对银
行进行监督和风险控制,是保护存款者,尤其是保护小额存款者利益的行为;
二是政府对银行的监管与银行对非金融企业的控制方式极为相似,因此,银
行监管就是政府促使银行建立适当公司治理机制,或是说,政府作为公司治
3.银行监管理论及其评述
理的补充而实施。公司治理的引入丰富了银行监管理论。代表假说使理论界
第二次注意到,公司治理也是银行监管的重要一环。
虽然这一理论开创性地从公司治理角度提出银行监管,同时说明了保护
存款者利益的重要意义,但笔者认为该理论完全否认银行特殊性的观点值得
怀疑。另外,企业发行短期债券进行长期项目开发的行为并不完全等同于银
行的资产转换职能;金融公司的高杠杆比率投资也不等同于银行的杠杆比率。
3.2金融监管的有效性理论
金融市场的局限性决定了金融监管的必要性,但关于监管政策及其制度
安排是否能够纠J下市场失灵、实现监管的社会福利最大化目标仍存在较大争
议。一些实践与理论研究表明,政府的金融监管不仅没有消灭市场失灵产生
.一,’
的金融动荡和金融危机,反而进一步加剧了金融的内在不稳定性,产生了监
管失灵(Schwartz,1998;Thomson,1990;Merton,1995:Kaufman,1996)。
3.2.1管制失灵说
支持管制失灵说的经济学家们认为,管制者和被管制者很容易形成利益
合谋和利益共同体,并在黑暗中进行不被人知的肮脏交易。它们虽然尖锐地
提出了金融监管存在的各种弊端,但对金融危机的后果并没有提出有效的解
决办法。
(一)管制供求说
西方经济学家认为,经济管制可以被看作是一种借助政府的强制力量来
向特定的个人或集团提供利益的产品,它同样受到供求规律的支配,现行的
管制安排是供给与需求两种力量相互作用的结果。对此研究较有影响的是
Stigler(1971)和Peltzman(1976)。
Stigler(The Theory of Economic Regulation,1971)提出管制供求
说,后来Posner(1974)和Peltzman(1976)进行了补充和完善。Stigler
从三方面对公共利益理论提出批评:第一,公共利益的概念不清楚,忽略了
经济政策实施中利益集团的存在,即忽略了某一政策的实施可能对某一集团
61
论德国银行监管体制与结构模式
不利而对其它集团有利的情况:第二,很难找到支持公共利益的实证证据:
第三,监管者自己的目标和监管所要求目标的差异性被忽略了。他还从供求
两方面讨论了政府管制的相关因素,他认为监管的需求者是专门的利益集团,
供给者是政府或政治家。在需求方面,管制可以提供多种收益,包括直接的
货币补贴、控制新竞争者进入、干预替代品和互补品的生产、实行固定价格
等等。在金融领域则有市场准入的管制、对业务活动的限制等。在供给方面,
Stigler(1971)认为,政府部门提供管制存在一定的成本。因而政党在决定
是否支持某项管制行动时必然要考虑这~行动是否有助于自己当选和再当
选。需求管制的产业则必须支付两项政党所需的东西:选票和资源。资源包
括竞争经费、筹集经费的服务以及较间接的方式,比如为政党雇佣工作人员。
通过一些开支很大的项目,训练、说服该产业和其它有关产业的人员,使支
持票增加反对票减少。政府最后是否采取某种管制政策以及管制的范围和程
度,完全取决于上述需求与供给两方面的互动。显然,有着最高有效需求的
集团往往是生产者集团。Stigler(1971)指出,管制或许正是一个产业所积
极寻求的东西,它通常是该产业自己争取来的。管制的设计和实施主要是为
受管制产业的利益服务,管制只不过是使财富在不同利益集团之间进行转移
而已。但他也指出,管制也可能是强加给一个产业的,因而会给受管制的产
业带来很多麻烦。Posner(1974)指出,监管的需求和供给曲线较难表示因
而无法计量,所以该学说无法被证实。Peltzman(1976)在Stigler的基础
上做出更明确的表述。他假定政治家们寻求多数派对它们的支持,并根据这
种支持所决定的管制种类和数量来建立模型得出结论。他认为,转让的边际
政治收益刚好等于相关税收引起的边际政治成本,政治财富最大化只能使部
分人受益,即使管制的利益都为一种经济利益集团独占,其获益也要小于私
人组织的卡特尔。
(二)管制寻租说
寻租理论最早是由Krueger(1974)所提出。广义的寻租活动,是指人类
社会中追求经济利益的非生产性活动,也可指一种维护既得利益或者对既得
利益进行再分配的非生产性活动。狭义的寻租活动,是指利用行政法律的手
段来阻碍生产要素在不同产业间的自由流动、自由竞争,以维护或获取既得
利益的行为。McChesney(1978)还提出了政治创租(pol itical rent creation)
62
3.银行监管理论及其评述
和抽租(rent extraction)的概念。政治创租是政府官员利用行政干预的办
法来增加私人企业的利润,人为的创租,诱使私人企业向它们分享利润,以
作为得到这种租的条件;抽租是政府官员故意提出某项会使私人企业受损的
政策威胁,迫使私人企业割舍一部分既得利益与政府官员分享。由于政治创
租和抽手Il的存在,更加增添了寻租活动的普遍性和经常性。这种寻租活动不
但造成经济资源配置的扭曲,还阻止了更有效的生产方式的实施。因此,寻
租本身不会创造任何社会财富,只会消耗社会资源,造成社会福利的损失。
另外,它还会导致其它层次的寻租活动或“避租”活动。由于寻租的存在,
市场竞争的公平性被破坏了,使人们对市场机制的合理性和效率发生了根本
的怀疑。金融监管是政府管制的重要组成部分,因此金融监管中同样存在寻
租现象,从而影响了金融监管的公平与效率。
(三)管制俘获说
管制俘获说认为管制与公共利益无关,管制机构不过是被管制者俘获的
猎物或俘虏而已。然而这种解释并不能说明在现实中还存在大量的非服务于
大企业的经济管制。另一种解释是,在实施管制措施初期,一般是比较有效
的,但随着时间的推移,当被管制者对立法和行政程序开始变得熟悉时,情
况就发生变化了。管制机构会逐渐被它所管制的行业控制,被管制对象反而
利用其来给自己带来更高的收益。
对于上面的解释,Posner(1975)认为它缺少一定的理论基础。他的质
疑可以归纳为以下几点:第一,该理论的基本点虽然也放在俘获上,但实际
上它并未与公共利益说的某些解释划清界限。同时,它的描述的管制过程可
能更应是被管制者与管制机构之间的谈判,而不是谁俘获谁。第二,没有确
切理由说被管制者是唯一可以影响管制机构的利益集团,如被管制产业的消
费者利益也会受到管制过程的结果影响,它们也可能同样有效的俘获管制机
构。第三,没有充分的证据说明一个行业只能俘获现有机构,而不能设法创
造一家监管机构以促进自己的利益。已有理论很难解释既然一个行业强大得
足以俘获对其进行监管的机构并且驯服它,但为何最初没有阻止这种监管机
构的设立。笫四,这一解释与许多经验证据相矛盾,如现实中并不是所有监
管机构都可以俘获,该理论不能解释一个监管机构为何可以对不同的、利益
相互冲突的行业同时实行管制。同时,管制机构促进的利益很可能是消费群
论德国银行崦管体制与结构模式
体的,而并不是管制行业本身的。
3.2.2.监控成本说
监管成本说没有简单的肯定或否定金融监管,Stigler(1971)和Posner
(1975)指出,金融监管与经济生活中的所有活动一样,都存在成本和收益,
这些成本有的在政府预算中可以反映出来(如行政预算支出),有的则不能反
映出来(如过度监管所导致的效率损失、道德风险等)。当实施管制的过程中
所耗费掉的资源成本有可能大于实现监控目标后的收益,或者运用机会成本
的概念来判断管制过程中所耗费的资源成本可以有更好的、更合算的用途,
以及能够带来更大的收益时,实施监管是不合算的。长期以来人们一直在努
力探索着能够找到有效分析金融监管效应的量化方法。成本一收益分析法是
目前理论界对金融监管边界的确定运用最多的方法。由于成本只有在与收益
相对比的时候才有意义,某一经济活动的成本收益对比情况则反映了这一活
动的合理性。因此,金融监管当局必然应追求最大的管制收益以及在此基础
上付出最小的管制成本。
管制成本说把管制成本分为直接资源成本和问接效率损失两类。直接资
源成本又包括执法成本和守法成本。其中,执法成本是管$IJSJt构执行监督过
程中所耗费的资源;守法成本是被监管者遵守条例而耗费的资源。管制的间
接效率损失,是指因被管制者改变了原来的行为方式而造成的福利损失。这
种成本既不表现在政府预算支出的增加上,也不表现为个人直接负担成本的
加大,但整个社会的福利水平却因此而降低。金融监管导致的某种间接效率
损失来自于道德风险。首先,存款人会因此而不假思索地选择存款机构,使
不良的金融机构很容易得到存款,这违背了监管的初衷。其次,银行会因此
而增加资产中的高收益高风险成分,从而加大了贷款资产的风险。此外,道
德风险还可能在其它各方面改变私人部门的行为,可能产生外部的经济规模
效应。金融监管导致的第二种间接效率损失来自于管制有可能削弱竞争,导
致静态低效率。第三种效率损失管制有可能妨碍金融中介的创新,导致动态
的低效率。第四种效率损失来自于过于严厉的管制,有可能促使金融机构重
新考虑其从事业务的地址,从而使自身的守法成本最小化,进而造成成本地
3.银行监管理论及其评述
区或本国利益的损失。
若考察金融监管的收益,应通过实证的计量来予以最终的说明。但正如
金融监管的成本一样,衡量金融监管的收益也面临着技术上的困难,甚至比
衡量监管成本更困难。这是因为不存在与金融监管直接成本相对应的直接收
益,金融监管的收益往往在事后很长一段时I'白J后才能反映在监管效果之中。
然而即使这些间接收益最终能表现出来,也往往由于模糊不清而较难量化。
由于金融体系的稳定是包括金融监管、宏观经济等多种因素综合作用的结果,
因而往往难以分清这种稳定在多大程度上归功于金融监管。Clarkson&
Miller(1985)在其著作{Industrial Organization:Theory,Evidence and
Public Policy}中的实证研究表明,随着监管成本的增加,美国银行业的破
产状况却逐渐加剧了。虽然它们的研究选取的金融监管成本的口径仅限于直
接成本方面,但这至少可在一定程度上说明金融监管成本与监管水平不一定
呈正相关关系。由于金融监管的收益难以量化,因而可以运用有效程度与成
本之比的最大化(即“有效程度/成本”的最大值)来替代收益与成本之比的
最大化(即“收益/成本"最大值)。在这种分析方法下,虽然金融监管的收
益仍难以量化,但由于其运用目标完成的程度(即监管的有效程度)替代了
金融监管的收益,因此较为巧妙地避免了金融监管收益难以确定的问题,从
而在总体上能运用其来判断金融监管是否有效。运用该种分析法的关键之一
是对有效程度的测量即对目标完成程度的考察,然而考察金融监管目标是否
实现却需要相当长的时间。此外,还要求一国金融监管当局对金融形势的变
化具有较高的反应弹性。而反应弹性的高低主要受限于两个因素:一是金融
监管法制化的程度;二是金融监管体系的复杂程度随金融监管法制化程度的
提高,而降低金融监管的反应弹性。金融监管体系越复杂,其对新形势的反
应就越易滞后,故其反应弹性就越低。
3.2.3.金融监管协调论
20世纪30年代大危机后,·各国逐渐开始重视金融监管工作的协调。为了
有效监管金融机构的活动,许多国家拥有多个监管机构。这种监管体系虽然
有助于严格监管,但在单一主体受到多头监管、各业务领域之间交叉经营越
论德国银行监管体制与结构模式
来越多的情况下,不可避免地产生了监管的协调问题。在存在多个监管主体
的情况下,如果各主体之间缺乏适当的配合,行动不和谐,就会产生诸如重
复监管、监管盲点、监管冲突等后果,从而降低监管效率,甚至造成监管失
效。Abrams&Taylor(2000)认为,在处理金融联合体问题上,各豁管机构
应注重协调与合作,并推选出主监管者。Eatwell&Taylor(1991)针对全
球化形势下的金融风险管理,提出设立世界金融监管局(WFA),以协调各国
监管当局的行动设想。Soros(1998)提出建立国际信贷保险公司,以加强各
国在资本市场监管方面的合作。这些建议从不同角度强调了监管协调的重要
性。
金融监管的协调论主要研究当代经济金融背景下为实现金融监管的有效
性与效率,各监管主体协调行为的理论。根据纳入协调范围的监管主体数量
的多少,有广义的监管协调和狭义的监管协调。广义协调的监管主体既包括
狭义协调的监管主体,也包括一国或地区的民间自律性质的金融同业行会和
各种专门服务机构,还包括有关国家的金融监管机构和国际上的金融监管组
织;狭义协调的监管主体包括一国或地区的中央银行、各种专门的金融监管
机构和政府有关部门。虽然纳入监管协调范围的监管主体数量越多,考虑问
题的视角就越开阔,但随着监管主体数量的增多,协调成本与难度也会增大。
3.2.4.金融监管的激励不足
Kane(1990)的研究发现,金融监管当局提供监管的激励不足是引起监
管低效的一个重要原因。他指出,纳税人与其代理人的代理问题和监管者的
激励问题正是正确理解银行业过去与将来监管的关键,Boot&Tbakor(1993)
及Walsb(1995)等人的研究也得出了相同的结论。
在金融产业中,社会公众的范畴应包括金融机构的投资者、存款人与其
它利益相关者,即金融机构的消费者,通过每个消费者效用函数的累加可以
得到整个社会公众的福利函数。假定会融资产规模及其收益、金融机构的技
术及消费者偏好不变,社会公众代表的监管当局,其目标是保证金融体系风
险最小。作为社会公众代表的监管当局,其目标是保证金融体系的稳定,以
实现社会福利最大化。在信息对称条件下,社会公众可以通过最优监管合同
3.银行监管理论及其评述
的设计和监管价格的确定,使监管当局的行为目标与公众目标达成一致。但
在社会公众与金融机构之f刚及社会公众与监管当局之间信息不对称的条件
下,崎管当局的目标将偏离社会福利最大化目标,追求自身效用最大化。Boot
&Thakor(1993)认为,当收入一定时,监管者会追求自己声誉最大化。研
究表明,监管当局的声誉效用取决于其声誉收益与声誉成本的比较,而这又
决定于监管当局的透明度及其行为激励与约束。目前监管者的收入主要来自
于固定的薪酬,各国金融监管的透明度普遍不高,很难形成监管当局较强的
声誉激励与约束,因而收入~定下的成本最小假设比较符合目前金融监管当
局的行为模式。在信息不对称及监管者获得固定收入的条件下,便会产生监
管当局与社会公众的激励冲突,出现监管当局的信息租金和社会公众的福利
损失,使金融监管无法实现社会最优目标。
对金融机构进行监管时,监管当局一方面通过对金融机构的风险行为进
行监督检查,让无清偿能力的机构及早退出市场,以保证金融体系的稳定;
另一方面通过设置资本充足率、流动性比率等指标要求,使金融机构通过内
部的风险控制实现稳健经营。如果监管当局设置的最低资本充足率标准小于
金融机构的最优资本充足率,就会造成金融机构风险控制的能力不足,监管
当局必须增加监管力度,从而增加金融机构成本,以便维持最低的金融风险
水平。反之,监管当局可以减少监管力度,从而降低监管水平,则需要金融
机构付出更多代价来承担这一部分成本。上述两种情况都将出现监管当局与
金融机构的冲突。以最后贷款人和存款保险失败造成的损失,却可以享受投
机成功带来的丰厚回报,形成风险制造者与风险承担者的不对应。大量的实
证研究表明,这一不对应在信息不对称条件下造成了金融机构普遍的道德风
险行为(Keeley,1990;Grossmann,1992;EisenbeiS,1997;Helimann等,
2000),产生了整个金融体系的风险转嫁激励和不稳定(Kaufman,1996;Kane,
1997)。金融机构为降低成本、获得更多利益,会使自己的资本充足率降到最
低,从而造成有效控制风险的激励严重不足。此举的结果是,一方面大大增
加了监管当局的监管成本,并加剧了监管当局与金融机构之间的激励冲突;
另一方面,整个社会承担了金融机构投机失败造成的损失,整个社会的福利
水平因此而降低。
67
论德国银行监管体制与结构模式
3.2,5.金融监管与金融创新
制度经济学理论认为,作为经济制度的组成部分,金融创新是与经济制
度互为影响并具有因果关系的制度变革。金融机构发现潜在的获利机会后,
会自发地倡导、组织和实施制度改革,即金融机构受获利倾向的驱使,将通
过创造新的金融工具或经营方式以逃避金融监管。对于这种创新行为,金融
监管机构必然要调整监管对策,通过金融监管制度创新和手段创新,采取某
些新的监管政策和规则以消除微观金融创新所可能导致的负效应。
Kane(1981,1984,1994)提出了规避管理理论并建立了动态博弈模型,
目的在于研究会融监管是金融创新的主要动因。Kane认为,金融创新主要是
金融机构为了获得利润而回避政府管制所引起的反应。他指出,在一定的经
济条件下,金融体系受到许多管制,这些管制会限制金融机构的获利机会。
当经济压力使这些管制措施具有约束力时,市场的力量使金融机构必须设法
逃避管制以求得收益,从而引起市场与管制的冲突,促使金融创新出现,这
就是规避性金融创新理论。政府管制,性质上等于隐含的税收,它阻碍了金
融机构从事已有的盈利性活动和利用管制以外的利润机会,并限制了金融机
构的竞争能力和获利能力。金融机构在自身利益的考虑下,会进行一些创新
活动以规避监管当局的管制,以寻求新的盈利机会。当金融机构的创新出现
以后,监管当局又会适应形势的变化而放松原有的监管政策,或当创新危及
金融稳定与货币政策执行时进行薪的监管,从而形成了金融机构与监管当局
之问的“管制一创新(规避管制)一放松管制或再管制~再创新⋯⋯”的动
态博弈过程。金融创新与金融监管的关系,始终是矛盾的对立统一。一方面
两者具有统一性:金融监管能支持和引导创新,消除创新的负面效应,而金
融创新也包含和促进了金融监管的创新:另一方面两者又是对立的:金融创
新增加了金融体系的不稳定性,削弱了金融监管的有效性,金融监管则可以
抑制金融创新的效率。这种矛盾的发展过程,在现实中表现为两者之间的一
种博弈。会融创新与监管的博弈能否达到均衡,与船管当局对待金融创新的
态度和监管方式密切相关。
金融机构和监管当局彼此不断地适应,形成一个黑格尔式的辩证过程,
共同推动金融深化和发展。Kane的管制辩证法说明,金融监管不是静态行为,
3.银行监管理论及其评述
而是一个动态的过程:金融监管制度的设计必须根据不断变化的社会经济环
境而相应改变,否则,有可能以延迟金融机构和金融体系的发展为代价,或
以牺牲金融稳定为代价。从更深层次上看,金融机构的金融创新行为,不仅
仅是由于盈利动机的驱使,更是由于金融监管理论和发展滞后,以至于阻碍
了金融机构和金融体系向更高阶段的发展。
3.2。6.监管工具的有效性
(一)市场准入原则
对于市场准入的限制,实际上是由政府管理部门决定可以进入市场经营
的机构类型。这种要求将部分不够条件的经营者排除在市场之外,因而金融
市场的竞争减少,垄断性加强。这些限制存在一些问题,即在政府官员缺乏
有效监督的社会中金融机构的特许经营权在很大程度上取决于政府官员的偏
好。
(二)资产及其它业务的管制
这种管制直接目的是为避免金融业的交叉感染和过度竞争。然而对金融
机构的资产配置及其它业务的管制,使金融资产的多样化设置受到约束,资
产的盈利性降低,经营者为了保持较高的回报率,不得不将一部分资产配置
到风险较高的经营项目和业务上,增加了金融机构的经营风险和整个金融体
系的系统风险。John等(2000)的研究证明了这一点。资产的管制在付出较
高的监管成本后并没有起到相应的效果,因为金融机构可以通过各种金融工
具及业务的创新躲避管制,使资产管制失效。此外,资产限制使许多金融机
构将部分违规的真实信息隐藏起来,扭曲了市场信息,使信息的不对称进一
步增加,金融体系的脆弱性进一步加剧。
(三)最低资本充足率和准备金要求
这个措施虽然可以保证金融机构的支付能力和抗风险能力,但也产生了
许多不利影响。首先,Kaufman(1992)和John等(2000)认为,该措施增
加了金融机构的机会成本和经营风险,经营者为了减少这部分损失,形成了
转嫁成本和风险的激励,一方面会增加资金的价格,另一方面会引起高风险
资产比例的增加。其次,该措施造成社会福利损失的同时,加剧了金融机构
论德国银行监管体制与结构模式
的违章行为(当金融机构违规操作获得的净收益高于监管当局惩罚的成本
时),因为经济的周期变化使金融机构的财务状况及其所面临的风险在不同时
期是不同的。在衰退期和萧条期,金融机构比较容易出现财务困难,面临的
投融资及经营风险较大,而在复苏期和繁荣期财务状况开始好转,面临的风
险较小。A1len&Gale(1998)研究也表明,银行挤兑与经济周期有密切关
系。因此金融机构在不同时期的最优资本充足率和准备金水平是不同的,复
苏期和繁荣期应该较低,而衰退期和萧条期应该较高。另外,不同的金融机
构冈规模、资产质量的不同,也会存在不同的最优资本充足率和准备会比例,
如果都实行相同的最低资本充足率和准备金比例要求,必然会造成社会福利
的损失,并增加金融机构违规经营的可能性。再次,该措施经常与中央银行
的货币政策目标发生冲突,如在衰退期,金融机构应该提高资本充足率和准
备金比例,增强支付能力,但货币政策却需要降低准备金比例以刺激经济,
而在繁荣期金融机构应该降低该指标时,货币政策却又要提高该指标以抑制
经济过度膨胀。因此,不利影响说明资本充足率和准备金比例的管制也是低
效率的。
(四)最后贷款人和存款保险制度
该制度的建立对防止银行挤兑、保护存款者利益、维护金融体系稳定起
到了积极的作用,但Kane(1985)认为,由于该项安排会产生道德风险问题。
研究表明,最后贷款人和存款保险制度至少产生了以下几个方面的问题:第
一,中央银行作为最后贷款人,在金融机构出现财务困难和支付危机时提供
必要的紧急援助,虽然可能暂时阻止了危机的爆发,但使本应该退出市场的
金融机构却能继续留在市场中,市场风险仍然存在。这个过程持续得越久,
风险积累也就越大。金融体系也就越不稳定,所以最后贷款人是以金融体系
的长期不稳定来换取暂时的稳定。Kaufman(1996)认为,无清偿能力的银行
被允许经营的时间越久,被通知要等价支取存款和剥夺银行有价资产的存款
者所需要的时间也就越长,存款人的整个损失也就越大。第二,存款保险制
度形成了风险制造者与风险承担者的不对应,因为风险制造者是金融机构,
而风险的承担者却是存款保险机构。由于金融机构并不承担风险结果,所以
它们会将资产配置到收益高而风险大的项目和业务上,由此产生的风险则留
给存款保险机构,从而形成了金融市场广泛的风险制造和转嫁激励。另外,
3.银行监管理论及其评述
存款保险制度使存款人并不关心存款机构的JxL险状况,金融机构的经营失去
了基本的市场监督,所以存款保险制度成为金融业中系统风险的主要来源之
一。Kane(1985)认为,存款保险制度实质上是金融危机的积累过程,它使
金融危SJL)I、=断向后推移,从而使金融危机破坏性越来越大。Schwartz(1998)
也指出,试图为银行脆弱性提供保护而建立的政府监管却增加了银行的脆弱
性和破产率,实质是大大减弱了银行业的市场纪律,最终结果是鼓励政府承
担更大的银行业风险。第三,最后贷款人和存款保险制度会造成整个社会福
利的损失。从金融机构的经营绩效看,经营不善的金融机构在很大程度上不
承担经营失败的结果,并且能够长期留在市场中经营,一方面弱化了金融机
构的成本与风险控制,另一方面无法形成资本由经营较差的金融机构向经营
较好的机构流动的激励,金融资产的配置因此长期处于低效率状态,造成社
会福利的损失;从存款保险机构看,世界各国的存款保险机构都是由政府来
经营的,实际上是政府对金融机构的财政补贴,即通过纳税人的钱财来补贴
金融机构经营不善的结果,具有典型的公共产品特征,.所以存款保险的生产
和供给是低效率的。
3.3银行监管结构模式的理论
由于国情不同,各国金融监管结构在具体形式上呈现多样化的特点。20
世纪70年代以来,金融业发生了翻天覆地的变化,金融业内各部门问的界限
同益模糊、大型金融集团的不断涌现和金融全球化的迅猛发展,给各国金融
监管当局带来了严峻的挑战。为了提高金融监管的能力与效果,各国纷纷更
新金融监管理念,采用先进的监管技术,并积极变革现有的金融监管结构。
Goodhart等(1998)指出,金融监管的结构安排将影响金融监管的效率
和有效性,金融监管结构的差异会影响监管的直接成本和间接成本。不同监
管体制下监管机构的责任明确程度不同,监管当局面临的目标通常不止一个,
因此在监管目标存在冲突时,只有明确监管机构的责任,才能较好地解决目
标冲突问题。不必要的交叉重复监管会影响金融监管的成本和效率,不同的
金融监管体制在处理这类问题上具有不同的优势。可见,研究金融监管结构
问题有着重要的理论意义。但同时,Goodhart(1998)还指出,虽然金融监
论德国银行监管体制与结构模式
管结构对金融监管效率和有效性有着重要的意义,但它只是为有效的金融监
管提供了良好的环境,监管结构本身并不能确保有效的金融监管。
银行监管的结构模式安排是一个重要的环节。这里涉及的银行监管的结
构模式是指银行监管机构针对银行监管的职能在组织模式上所作的~种制度
安排,即银行监管机构是否应与中央银行分离、银行监管机构是否应与其它
金融监管机构分离。因此,可以将银行舱管的结构模式安排划分为两个层面:
一个是银行监管机构与中央银行的关系;另一个是银行监管机构与其它金融
监管机构的关系。
由于对银行的监管在传统上主要是由中央银行来执行的,尤其是因为银
行体系在货币政策中起着非常重要的中间渠道的作用,所以中央银行与银行
监管机构之间存在着天然的密切联系。而银行监管机构与其它金融监管机构
的关系这一层面直接影响到银行监管机构与中央银行的关系。本节将从上述
两个层面出发,对银行监管的结构模式进行理论分析。
3.3.1银行监管机构与中央银行的关系
(一)银行监管机构与中央银行的职能分离
关于中央银行是否保留银行监管职能这个问题的争论由来已久,但无论
是将银行监管的职能由中央银行内部的组织来行使还是由一个独立的机构来
进行,其目的都是为了更好地银行进行监管以保证银行业的健全与稳定。而
不同的国家有不同的情况,可以说,没有一个统一的标准来判断哪种模式是
最优的,只有针对哪个国家是最适合的。
银行监管职能与货币政策职能之间的分离是成立单独的银行监管机构的
理论基础。但是职能的分离并不意味着职能之间就不存在联系。因此,无论
是将分离的职能放在中央银行内部两个相互独立的组织部门行使还是将其分
别由中央银行和独立的银行监管机构行使,都需要注意建立一些防调机制。
l、银行监管职能与货币政策职能的目标冲突
传统上,中央银行职能可以被划分为货币政策职能与银行监管职能两类。
这两个职能之间存在着联系,因为银行是中央银行货币政策的重要传导中介,
但是在一定条件下这两个职能之间也存在着目标冲突。这种冲突是银行监管
3.银行监管理论及其评述
职能与货币政策职能分离的重要理论依据。
职能之I、日j的目标冲突表现在两个层面:第_个层面,从宏观的角度,保
持整个银行体系的稳定与货币政策之间在一定条件下存在着冲突。当中央银
行为了反通货膨胀而执行紧缩的货币政策时,往往可能对整个银行体系造成
负面的影响。比如中央银行通过提高利率来为过热的经济降温,而对于银行
而言,在存款利率上升的同时,贷款的利率却并不能随之同比例的上升,因
为贷款利率的上升可能恶化借款人的财务状况,使得借款人无力偿还贷款而
形成坏帐,同时,贷款利率的上升还可能造成逆向选择,进一步降低银行的
利润。这种情况很可能危及银行体系的安全。如果考虑到开放经济条件,这
种冲突表现得更为明显。如果一国实行的是固定汇率制度,为了保证汇率的
稳定,当面临贬值的压力时,一国需要通过提高利率来稳定汇率,而这必然
又对银行体系产生影响。即使是实行浮动汇率的国家,虽然维持汇率的压力
没有固定汇率制下大,但是政府也是经常需要对汇率进行干预的,这不可避
免要影响到国内的银行体系。再者,从资本充足率角度来考虑,银行监管职
能和货币政策职能也存在冲突。比如在经济低迷时期,银行监管的职能要求
提高银行资本充足率,以维持银行体系的稳定、保护存款人的利益。而货币
政策职能却希望通过降低银行资本充足率来增加货币供应量,以此刺激经济
增长。造成冲突的根源实际上在于货币政策往往是反周期的,而银行的发展
却是顺经济周期的。如果将银行监管职能与货币政策职能放在~个统一的机
构里,中央银行可能会向银行体系提供不适当的保护,在应该反周期的时候
不能及时地执行相应的货币政策,最终造成的后果实际上更为严重。在银行
危机理论中,无论是费雪在1933年提出的“债务——通货紧缩”机制还是明
斯基的金融脆弱理论实际上都描述了银行在这种顺周期运动中的负面作用。
在经济膨胀时执行紧缩的货币政策是必要的,而如果中央银行同时还要监管
银行体系,则可能会出现过度宽容的情况。尤其是在那些银行体系本身较为
脆弱的发展中国家更是如此。
第二个层面,货币政策与最后贷款人之间在一定条件下存在冲突。当银
行发生困难而向中央银行求助时,有责任阻止系统风险发生的中央银行可能
会倾向于放款或放宽对银行的管制要求。但这就相当于放松了货币政策,从
而有可能与货币政策的目标相违背,导致通货膨胀。至少,中央银行执行货
论德国银行骱管体制与结构模式
币政策的独立性受到了削弱。中央银行是银行的银行,在金融监管中充当最
后贷款人,当银行流动性危机爆发时进行紧急救助,并清除集体行为的非理
性造成的金融恐慌。一般地说,发生问题的银行可以分为仅仅是流动性出现
了问题和实际经营出现了问题两类。在理论上,对于发生流动性问题的银行
中央银行应该发挥最后贷款人的功能,而对于发生实际经营问题的银行,则
应该区别对待。但是在现实中是很难区分这两类银行的,而且即使是发生了
实际经营问题的银行,由于银行倒闭可能引起整个银行体系的传染,中央银
行也往往不得不进行救助。因此,实际的情况是,中央银行往往会向整个经
济注入过多的流动性而导致通货膨胀。根据Di Noia and Di Giorgio(1999)
的研究,中央银行同时负责银行监管的国家,要比中央银行不负责银行监管
的国家具有更高的通货膨胀率。更严重的是,由于预期到中央银行的这种行
为,还会在整个银行体系产生道德风险,银行更倾向于冒险的经营,因为它
们知道在出现问题时中央银行不会坐视不管,而一旦冒险成功,则会获得更
大的收益。风险与收益的不对称不仅使得货币政策受到干扰,也使得银行体
系的风险加大。所以,这里的关键在于中央银行执行最后贷款人的功能时可
能与货币政策产生冲突。
以上分析说明了在两个职能不分离的情况下,中央银行货币政策职能必
然受到的干扰。
2、银行监管职能与货币政策职能的专业化趋势
货币政策职能与银行监管职能近年来都出现了更加专业化的趋势,这也
使得两个职能之间的联系减弱。
首先,随着现代经济运行越来越复杂,对货币政策的要求越来越高,在
对宏观经济的预测和调控方面的专业性要求也大大提高。针对货币政策职能
的专业化,许多国家开始加强了中央银行的独立性。因为在经济运行非常复
杂的情况下,要使货币政策发挥效能,只有一个独立的中央银行才能保证货
币政策的专业化运作,保证不受到其它因素的干扰,更好地发挥其效能。中
央银行独立性的加强使得银行监管职能有分离的需要。因为要使得这种独立
性得到保证,中央银行必须在最大限度上保持决策时的独立状态,不受到其
它外部因素的干扰。而一旦同时承担着银行监管的职能,中央银行很难保证
货币政策职能能够不受到干扰,尤其是因为银行业的稳定关系到整个国家的
74
3.银行监管理论及其评述
经济安全,不受到外部干预的可能性几乎是不存在的。
同样,在银行监管方面,对于专业化的要求也越来越高。.随着银行的业
务越来越复杂,对于银行的监控也提出了更高的要求。在一个变化的金融环
境中,随着经济的发展和金融体系的变迁,银行在制度、创新等多方面~直
在进行变革,这就要求监管必须要有灵活性,要求监管的机构具有充分的独
立性。1997年9月,巴塞尔银行监管委员会发布的《银行业有效监管的核心
原则》明确规定:“在一个有效的银行峪管体系下,参与银行组织监管的每个
机构要有明确的责任和目标,并应享有工作上的自主权和充分的资源”,“为
有效执行其任务,监管者必须具备操作上的独立性、现场和非现场收集信息
的手段和权力以及贯彻其决定的能力”。将职能分离可以确保不受监管当局
其它目标的干扰。因此,职能的专业化倾向也要求将货币政策职能与银行监
管职能分离。
总的来看,随着目标冲突的加剧和职能专业化程度的加深,货币政策职
能与银行监管职能之间有分离的必要,而这种分离会促进银行监管机构与中
央银行的分拆。
(二)银行监管机构与中央银行职能的联系
随着各种因素的推动,货币政策职能与银行监管职能之间的分离趋势是
比较明显的。但是,这并不意味着两者之间就不存在任何联系。货币政策的
顺利实施离不开健全的银行体系,而银行体系的安全也离不开货币当局的支
持。两个职能之间仍然存在着不可分割的联系。由于这种联系的存在,使得
职能的分离并不必然带来银行监管机构从中央银行的分离。这种联系主要体
现在以下几个方面。
1、货币政策和银行监管之间存在着相辅相成的关系
执行货币政策与实施银行监管足相辅相成的关系,二者的关系不能割裂
开来。货币政策的实施必须要考虑银行体系的状况,而对银行的监管也必须
要考虑特定的货币运行状况。这两者之间必然存在着联系。
首先,货币稳定和银行体系的稳定紧密联系。银行是货币政策的主要传
导渠道,银行的安全也离不开一个稳定的货币环境。如果银行体系存在问题,
那么货币政策的实施也很难达到预期的效果。同样,如果货币政策出现问题,
不能保证一个稳定的货币环境,银行体系的安全也难以得到保证。
75
论德国银行骱管体制I一结构模式
其次,银行监管信息的反馈可以促进货币政策的完善,而货币政策信息
也有助于有效实施银行监管。货币政策的决策和银行监管政策的制定,都需
要从银行收集大量数据和信息,因此,要顺利的执行两项职能,必须要保证
数据和信息的及时性、可靠性和一致性,实现信息的共享,这也可以避免增
加银行的负担。货币政策与银行监管的要求在不同的条件下存在着许多差别,
实现两种职能之间的信息共享,便于协调二者之间的相互关系。因此,有人
认为将银行监管职能和货币政策职能放在统一的中央银行内部运作还是要比
分拆有优势。通过对银行进行监管,中央银行可以获得对金融市场形势的第
一手资料,反而有利于货币政策的制定。而且由于中央银行与国际清算银行
和巴塞尔委员会有着紧密的合作关系,由中央银行负责银行监管,有利于及
时交流执行银行监管国际准则的新情况,便于银行业国际间的合作与交流。
2、中央银行最后贷款人职能与银行监管的联系
在货币政策职能和银行监管职能分离之后,并不意味着货币当局就可以
不考虑银行体系的运行状况。一个重要的问题是货币当局仍然要对银行体系
的不安全所造成的系统性风险负责。中央银行仍然要发挥最后贷款人的功能。
银行体系的不安全所造成的系统性风险主要表现为银行危机。银行危机
可能是由于整个银行体系的问题,也可能是由于个体银行的问题所引起的。
个体银行的问题,由于具有传染性,也会危及到整个银行体系的安全,造成
银行危机。银行危机对实体经济有影响,可能会严重阻碍经济的发展。因此,
作为负有稳定货币运行责任的货币当局,在很多情况下,仍然要发挥最后贷
款人的功能以防止银行危机的发生。虽然对银行的救援可能与货币政策之间
形成目标冲突,而且对于银行的救援也可能造成道德风险,加大银行体系未
来的潜在风险。但是,在大多数情况下,银行危机的危害要超过对问题银行
注资进行救援的危害。
银行监管的首要目标是稳定银行体系和保护存款人利益,而中央银行作
为最后贷款人对上述目标的实现构建了一个安全网。这就使得银行监管必然
还要与中央银行发生联系。
(三)银行监管的机构设置与中央银行
银行监管体制安排的第一个层面是银行监管机构是否与中央银行分离,
从而在中央银行之外成立单独的银行监管机构的问题。经以上分析,货币政
76
3.银行监管理论及其评述
策职能与银行监管职能的分离是银行监管机构从中央银行分拆的基础。当货
币政策职能与银行监管职能在目标上的冲突越来越剧烈、职能的专业化趋势
越来越明显时,银行监管机构就应该与中央银行分离。因此,可以有两种选
择:一是在中央银行内部设立一个专门的机构来行使银行监管职能:二是在
中央银行外部成立独立的银行监管机构。对于不同的国家,没有一个完全统
一的模式。将银行监管职能保留在中央银行内部和将银行监管机构从中央银
行分拆的关键在于是职能之问的协调更重要还是保持职能之问的相对独立性
更重要。
近年米有两个主要的因素对于银行监管体制的选择有着重要的影响。这
两个因素就是伴随经济全球化的金融开放和金融混业经营。首先,随着金融
开放程度的加大,货币政策调控在考虑国内需求的同时,还必须要考虑国外
的贸易需求以及资本需求,这就要求货币政策职能更加专业化。同时,由于
金融开放,银行监管的对象既包括本国银行也包括外资银行。监管对象的复
杂化也需要更加专业的银行监管。其次,随着混业经营的发展和金融创新的
频繁出现,银行业务更加多元化,这同样需要银行监管更加专业化。随着银
行监管职能和货币政策职能专业化趋势的日渐显著,监管职能和货币政策职
能之l、日J的分离趋势逐渐占据主导地位。因此,在这种情况下将银行监管机构
从中央银行分拆就成为一个合理的选择。
3.3.2.银行监管机构与其它金融监管机构的关系
根据各国金融监管结构的主要差异和不同的标准,现有文献大多将这一
层次的金融监管体制分为三种理论模式:基于金融机构观点的机构型监管、
基于金融功能观点的功能型监管和基于金融监管目标的目标型监管。
(一)机构型监管
机构型监管又称部门监管,指按照金融机构的类型设立监管机构,不同
的监管机构分别管理各自的金融机构,但某一类型金融机构的监管者无权监
管其它类型金融机构的金融活动。各监管机构的监管高度专业化,只根据金
融机构的性质如银行、证券公司、保险公司进行监管。传统上,各国金融监
管体制就是基于机构型监管的原则而设立的。机构型监管的产生是由于对各
论德国银行监管体制与结构模式
类型金融机构性质有不同的认识。这种模式的优点在于:在金融分业经营条
件下,或在金融业各部门分工比较明确、界限比较清楚的条件下,效果非常
明显。由于可以关注单个机构的状况,则这种监管方式特别适合谨慎监管,
还可以避免交叉管理。
但随着各国金融市场的迅速发展,金融混业经营和各部门的界限也日益
模糊。机构型监管也出现许多的问题,如无法解决各金融机构的公平竞争问
题。由于提供类似金融服务或产品的各金融机构是受不同监管当局监管,则
它们面临的监管程度和以此相关的成本就会产生差异,而某些特定的金融机
构就会享受到特殊的竞争优势。金融集团还利用其业务分散化、多样化的特
点,将某项特定业务或产品安排到服从成本最低或受强制性监管最少的部门
或子公司。此外,由于每个机构监管者都要对其监管对象所从事的各项业务
进行监管,需要分别制定每类金融业务的监管规则,于是造成社会资源的重
复浪费(Goodhart等,1998)。
(二)功能型监管
功能型监管是依据余融体系基本功能而设计的金融监管体制,即一个给
定的金融活动由同一个监管者进行监管,而无论这个活动由哪个金融机构来
开展。功能型金融监管的概念来自于Merton&Bodie(1993)等人最先提
出的有关金融体系的“功能观点”学说,该学说是相对于传统的机构观点而
言的。后者将现有的金融机构和组织看作是既定的,是分析所有金融问题的
前提,所有金融体系的调整与改革也只能在这个前提下进行,无论金融机构
还是监管部门,都努力维护原有组织结构的稳定性。为此,Merton&Bodie
(1993)提出两个假设:金融功能比金融机构更稳定,金融功能优于组织结
构。它们将金融体系的功能分为以下六种:1、清算和支付结算功能;2、聚
集和分配资源的功能:3、在不同时间和不同空间之间转移资源的功能;4、
管理风险的功能:5、提供信息功能;6、解决激励问题的功能。为此,它们
提出了功能型监管的设想。Merton&Bodie(1993)等认为,基于功能观
点的金融体系比基于机构观点的金融体系更便于政府的监管。这是因为,功
能观点着重于预测在未来实现中介功能的机构的组织结构,有了这些预测,
政府就能够针对机构的一些变化设计政策和监管方案,而不是试图保护现有
的机构形式。这样的监管方案更具有灵活性,更能适应不同国家的需要,在
3.银行监管理论及其评述
金融Fj益国际化的情况下更加实用。交易技术的发展和交易成本的降低推动
了金融市场的发展,模糊了不同金融机构所提供的产品和服务的界限,也降
低了进入该行业的门槛。尽管金融产品种类繁多,但从功能的角度看却是同
质的,并且在长时问内是相对稳定的。因此,从功能的角度从事监管的法规
制定与执行更稳定,也更有效。此外,从功能的角度从事监管,还可以减少
机构进行“监管套利”的可能性,有利于促进金融机构进行必要的改革,而
不必同时修改与之相关的监管政策或调整有关的监管机构。从机构观点出发,
监管机构的这种变动却是不可避免的。
从历史的角度考察,在分业经营或者金融业内各行业部门的界限比较清
晰的条件下,由于银行、证券和保险性质差别明显,按机构监管实际上与按
业务监管类似。只是在金融混业经营条件下,随着不同金融机构间的界限日
益模糊,不同金融机构功能的一致和业务的交叉对传统的机构型监管体系提
出了挑战,才出现了基于功能观点的功能型金融监管理论。
尽管功能型监管模式具有以上的好处,但是我们也必须看到,作为一种
较新的理论模式,目前该理论仍处于发展的初始阶段,尚不成熟,现实当中
也很难找到完全与之相对应的例子(OECD,2002)。即使是在功能型监管体制
下,业务多样化的金融集团也可能面临多个以业务为界限的专业部门的监管。
金融机构的功能越多,它面临的监管者越多,监管成本也相应增加(Giorgio
&Noia,2001)。Jackson(1999)指出,虽然功能观点理论各有很强的适用
性,但它缺乏精确的理论推导,结果导致了对该理论一定程度的滥用:一方
面,监管部门依据功能观点,试图扩大其监管的范围;另一方面,各金融机
构以功能观点为依据,力图使自己向监管较松、限制较少的领域靠拢,以尽
量规避监管。此外,Goodhart等(1998)还指出,纯粹的功能型监管的最大
问题在于:在这种监管体制下,各监管机构都无法对金融机构整体情况有一
个清晰明确的认识,特别是金融机构的整体管理水平、风险水平和清偿能力。
毕竟金融功能足通过金融机构来实现的,~旦由于某一功能出现问题而倒闭,
那么该机构的所有功能也就同时不复存在,这样将更不利于金融系统的稳定。
(三)目标型监管
由于机构型监管安排和功能型监管安排各有利弊,于是,Taylor(1995)
和Goodhart等(1998)提出了基于金融监管的目标来设计监管体制的思想。
论德国银行髓管体制与结构模式
它们认为,只有将监管目标明确定义,并且准确无误地将实现监管目标的责
任委托给监管机构,监管才有可能有效地进行,才能讨论监管责任的有效性
和透明度,产生明确的内部控制重点,避免各监管目标之间的冲突。实现不
同监管目标的各监管技术和监管理念差异很大,如果只由单一的监管机构进
行监管,处理这方面的问题会变得很困难。Goodhart等(2001)发现,中央
银行负责监管将雇佣更多的经济学家,而独立于中央银行的监管机构会更多
地雇佣律师和会计师,二者在监管技术上存在明显的差别。因此,金融监管
体制的最终评判标准应当是这种监管模式在实现监管目标方面所体现的效率
和有效性,应当根据监管目标来设立监管体制。目前,在欧元区范围内有关
金融监管体制构建的讨论中,人们也大多倾向于目标型监管模式(Lannoo,
2002)。
1、Taylor的双峰式金融监管体制
虽然金融监管有很多的目标,但最主要的目标有两个:一是针对系统性
风险进行谨慎性监管,以维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定,尽量
防止发生系统性金融危机或金融市场崩溃:二是针对金融机构的机会主义行
为进行合规监管,防止发生欺诈行为,保护中小消费者和投资者的合法利益。
为此,Taylor(1995)提出了“双峰式”金融监管模式的设想。
Taylor建议成立一个独立针对金融领域的系统性风险进行谨慎监管的金
融稳定委员会和一个独立针对金融机构机会主义行为进行合规监管的消费者
保护委员会。他认为,明显区别银行业、证券业和保险业的传统机构型监管
制度已经不是最好的监管体制,因为上述机构之间的区分已经变得越来越无
关紧要。金融机构之间差异的缩小,以及大型金融企业和金融集团的出现,
要求金融监管能够从更广泛的视角看问题。随着金融系统性风险范围的扩大,
金融稳定委员会应该面向所有可能引发系统危机的金融机构来加强谨慎性监
管,以保证整个金融体系的安全。双峰式监管体制可以避免监管职能在不同
监管部门之间的重叠,并解决金融监管目标等方面的矛盾冲突。Taylor(1995)
的模式得到了一些支持,1998年澳大利咂的金融监管体制改革,在很大程度
上就是沿着“双峰论”的思路进行的(Carmichael,1999)。
但是,Taylor(1995)也承认双峰式监管模式可能存在着监管上的“灰
色区域”,它无法有效地针对不同金融机构的特点来采取相应的监管措施,
3.银行监管理论及其评述
所以这种模式实现设定的监管目标的能力大大降低。Goodhart等(1998)认
为,双峰式监管模式引出两个问题:第一,是否所有的金融机构都要接受一
个单独的谨慎监管者的监管;第二,中央银行是否要承担谨慎监管者这一角
色。Goodhart(1998)认为,由中央银行负责对所有金融机构的谨慎监管是
不恰当的,也是不安全的。因为中央银行具有最后贷款人的职能,是金融安
全网的重要组织者。一旦中央银行承担对所有金融机构的谨慎监管,那么金
融安全网就可能发生“外溢效应”,金融体系的激励机制将发生明显的扭曲。
由于银行业与其它金融机构仍存在明显区别,所以对银行的谨慎监管应与其
它金融机构区别对待,分别由不同的监管机构负责。
2、Goodhart的矩阵式金融监管体制
在Taylor研究的基础上,Goodhart等(1998)进一步考虑了不同金融机
构之间的差异。根据不同的监管目标,他提出了矩阵式监管体制,它包括六
个监管部门,分别是独立地针对存款放款机构系统性风险的系统监管者、独
立地针对证券公司和保险公司以及其它非银行金融机构保持持续经营能力的
谨慎监管者、独立地针对批发金融业务的合规监管者、独立地针对零售金融
业务的合规监管者、交易所的自我监管和保证竞争性公平的监管部门。系统
监管者和谨慎监管者的区分是考虑到银行在金融体系当中的特殊地位,并出
于防止金融安全网外溢到证券、保险等从事高风险金融活动的行业,以免扩
大道德风险。将批发业务与零售业务区分是考虑到零售性金融服务业中,信
息不对称现象以及相应的委托代理问题更为严重。当然,这样分别设立监管
机构也存在一些问题,如在金融集团或大型金融企业中,不同业务部门之间
很有可能发生风险的传染:零售业务与批发业务的区分很可能由于金融产品
的创新而变得非常团难;矩阵式监管仍会发生监管的重复与交叉,等等。这
就要求各金融监管机构之问进行协调,或者各机构要在彼此的目标之间进行
权衡,而这又会相应增加金融监管体制的成本。Goodhart等(2001)证实,
独立于中央银行的监管更倾向于消费者保护,而中央银行所负责的监管更倾
向于系统性稳定。
81
论德国银行崎管体制与结构模式
3.3.3.对银行监管结构模式理论的评述
银行监管机构是否从中央银行中分离需要综合考虑多方面的因素,考虑
到在这些因素的作用下货币政策职能与银行监管职能之间的分离和联系程度
的变化趋势。而在这些影响因素中,除了经济全球化和金融全球化下的金融
开放外,一个最重要的因素就是金融业务的融合,即所谓的金融混业经营趋
势。如上述两个因素使监管职能和货币政策职能的分离占据主导地位,则银
行监管机构就应从中央银行分拆出来。
在金融业混业经营趋势下,银行监管机构还面临着另一个层面的问题,
这就是银行监管是否要和其它会融机构监管合并,形成统一的金融监管组织。
如果金融业混业经营趋势使统一金融监管成为发展方向,那么这样的混业趋
势也势必会使银行监管职能和货币政策职能的分离占据主导地位,从而使银
行监管机构和中央银行的分拆成为必然。因此。我们可以认为,如果需要组
建统一监管体制,则银行监管机构应该先从中央银行分拆出来,成立独立的
机构。
总之,机构型监管、功能型监管和目标型监管这三种金融监管体制安排
的理论模式,都是从不同的角度出发,依据各自的原则而提出的,而且都是
基于对金融业和金融监管理论某种程度的认识而提出的设想。在实践中并不
一定能够找到完全与之对应的实例,即使是传统的机构型监管体制在各国的
实践也不一样。如果将功能型监管和机构型监管进行完全严格的区分很容易
带来误导,因为这两种理论的提出完是出于不同的目的,无论出于何种理论
的指导和何种体制的安排,都难免存在不足。金融监管体制最终还是一个实
践问题,纯粹的理论无法决定何种金融监管体制是最佳模式。事实上,各国
没有一个统一的、最优的金融监管结构模式。无论依据哪个理论模式出发来
设计金融监管体制,在实践中都会遇到一个实际的问题,即是实行统一的监
管体制还是由多个金融监管机构共同负责金融监管。而如果需要组建统一监
管体制,则银行监管机构应该先从中央银行分拆出来,成为独立的机构,即
中央银行专司货币政策职能,而统一的监管机构专司金融}l{i管职能(假设的
前提条件为在此之前中央银行包含货币政策和金融豁管双重职能)。
82
3.银行监管理论及其评述
3.4对银行监管理论的评述
纵观20世纪金融监管理论的演化,各国尤其是发达市场经济国家在金融
监管理论和金融监管实践方面是不断发展的。在金融监管理论方面,经济学
关于市场不完全性方面探索和研究的成果,已经使金融监管理论建立在相对
比较稳吲的理论基础之上。从经济学角度讲,关于金融监管理论的争论,实
质一卜是自由主义经济学和国家干预主义经济学之争。从价值观角度讲,争论
的内容是金融、Ik的发展究竟是以公平居先还是以效益居先。从方法论讲,20
世纪60年代法律经济学的产生,使人类开始运用微观经济学的方法和观点去
分析和评价法律的功能和实旋,力图以效益(此处的效益是指社会性的综合
效益)最大化为目标来改革法律制度。如果从金融业局部效益出发进而否定
金融监管制度存在的合理性,从方法论上讲是不科学的。实际上,金融业发
展对公平和效益的内在要求,客观上需要金融监管机构从社会公共利益角度
出发对金融机构进行监管。现在政府面临的问题不是要不要金融监管,而是
如何实施更有效和更可靠的监管方式,来维护金融稳定和促进经济增长。
与金融监管实践的要求相比,现今的金融监管理论仍然不成熟、不完整,
主要表现在以下几方面:第一,现有的金融监管制度、体系、监管方式、方
法和手段等并不足以满足提高金融体系安全稳定的需要。过去的金融监管理
论一直脱离政府对经济干预的经济学原理,只注意到金融体系对整个经济的
影响,从而忽略了对金融活动本质属性和金融体系运作特殊性的研究。这使
得金融监管理论停留在浅显的层次上,难以从金融活动和金融体系的深层机
理中发掘出有效的金融监管政策和方式,并导致金融监管理论总是面临经济
金融发展与金融稳定的两难选择。第二,已有的金融监管理论足以比较成熟
发达的市场经济为研究背景的,对于不发达国家和地区的金融监管问题很少
讨论,这使得金融监管理论缺乏普遍的适用性,更缺乏对不发达国家和地区
广泛存在市场发育不充分条件下金融问题监管的关注。第三,现有的金融监
管理论也忽视了许多从计划经济向市场经济转轨国家的金融监管理论探索。
全球经济在近20年的发展趋势和潮流表明,21世纪将是一个经济金融
化、经济金融全球化的世纪,金融监管理论也是将有更进一步的发展。金融
论德国银行蛉管体制与结构模式
监管理论将走出用单纯围绕政府干预经济的经济学原理的一般性论证这一误
区,着力于对金融监管内在特殊必要性的理论进行研究;金融监管理论研究
将更多地从金融的本质属性和金融体系运行的特殊性着手,不但从外部力量
介入的角度来考虑有效的金融监管策略,更注重从金融机构、金融体系内部
的激励相容方面探索金融机构和金融体系自觉主动地防范和化解金融风险的
金融监管制度安排;金融监管理论和实践都应充分考虑经济金融全球化的背
景及其影响,以及如何应对金融监管的困际化和国际合作问题;金融监管的
运行机制的发展将进一步改变人为抑制市场机制的发挥,同时沿着同益强化
市场机制发挥作用的方向和强度发展;金融监管理论的发展将努力摆脱危机
导向的单一轨道,逐渐提高先验性、事前性和灵活性。经济学近来的发展为
人们提供了丰富的思想方法和材料,过去一百年以来的金融监管理论和实践
积累了大量的经验教训,信息技术的进步也为金融监管的有效性提供了越来
越便捷的技术手段,经济金融全球化导致的紧密的相互依赖使金融监管的国
际合作在政治方面的阻力越来越少。但面对飞速变化的经济环境,人们仍需
要不断地从失败的教训中总结经验,创造新的符合历史潮流的金融监管理论。
4.银行监管的现实框架设计
4.银行监管的现实框架设计
根据上述理论以及对各国的银行监管进行分析,可以将银行监管的现实
框架总结为微观和宏观两个层次。微观层次是指为有效实现银行监管目标而
实行的双重监管机制,而宏观层面主要涉及银行监管的结构模式。
4.1双重监管机制
银行双重监管机制包括事后安全网和事前监管。事后安全网是为防止银
行挤兑、增强存款人信心而设立的存款保险和最后贷款人制度。事前监管是
弥补事后安全网引起的道德风险而制订的一系列监管措施。
4.1.1构建双重监管机制的原因
在信息不对称条件下,为避免银行挤兑引发金融危机,存款保险和最后
贷款人制度得以建立,形成事后安全网。而事后安全网又会引发银行的道德
风险。因此,需要对银行的行为在事d订加以监督和控制,因此形成了事前监
管措施。发达国家的银行监管基本足以这一理念建立了双重监管机制。虽然
理论上事后安全网的实施提出了对事前监管的需求,但在监管实践中,各国
均足主要通过事前监管措施降低银行风险。而一旦事前监管措施失效,风险
暴露引发流动性风险或系统风险时,则通过事后安全网处理或化解银行危机。
4.1.2双重监管机制的主要内容
银行监管包括事前监管和事后安全网,事前和事后是从银行出现问题或
破产为界限而划分的。事前监管也称为预防性监管,这是为抑制银行的信用
论德国银行瓶管体制与结构模式
风险和市场风险、减少因此而带来的流动性风险或系统性危机而采取的限制
银行行为的政策或措施;事后安全网也称为事后的保护措施,是事后处理破
产银行问题和在有关参与者之间分配银行破产成本的政策安排,主要是为化
解银行的流动性风险而实施的,其目的是在总体上减少银行破产所产生的副
作用。二者是相互补充、相互依存的。从形成原因上看,事前的监管是由于
事后的安全网引起的,而在现实的监管中,银行监管的重点应该是在事前监
管,通过种种措施控制或预防银行风险的暴露,当事前监管不能有效制止风
险、银行出现经营问题时,依靠事后安全网进行善后处理。这是防止或控制
银行危机的双重防线。预防性监管包括限制竞争管制与谨慎性管制,而事后
安全网包括存款保险和中央银行最后贷款人职能。
(一) 事|i{『监管的主要内容
事前监管包括限制竞争管制、谨慎经营管制和监管当局的监督检查。
1.限制竞争管制是通过限制金融业的竞争、保护现存金额机构的利益而
实现的,目的是实现金融机构的稳定经营、具体包括市场准入限制、利率管
制和业务领域限制等等。
市场准入是通过许可证等措施限制市场的准入与退出,目的是防止以欺
骗或其它犯罪为目的的个人或企业设立银行,或者由不具备银行经营能力的
个人设立银行而引起的金融混乱,主要是为维持金融市场的稳定和金融交易
中的公平交易。另外,还通过限制银行数量、防止过度竞争等手段实现银行
经营的健全化。当银行数量过度增加时,一些银行不能获得J下常利润时会出
现倒闭或破产,引起金融市场动荡。基于上述目标的限制所带来的弊端是加
速了银行的卡特尔,银行可以限制金融服务供给、提高金融服务价格,即市
场准入的限制在提高银行的收益性的同时,降低了整个社会福利。
利率限制通常采用银行间利率协定条款的形式,如规定存款利率的最高
限、对活期存款免付利息等等。利率限制的目的与其它限制竞争管制相同,
是排除银行问过度竞争。限制价格竞争,实现金融市场稳定。此外,存款利
率最高限的制定有利于资金需求者,特别是企业的低利率筹措资金,可以促
进经济发展。但这种价格限制降低了存款者的利息所得,增大了银行的超额
利润,带来了收入分配上的不合理。而银行以这种垄断的超额利润作后盾,
可能会形成经营者的支出偏好,分支机构无限扩大,门面装潢趋向高档,从
86
4.银行监管的现实框架没计
业人员不断增加,广告费用迅速膨胀,带来整个社会的资源浪费。
业务领域限制是使特定的金融机构从事特定的金融业务,限制金融机构
业务交叉的政策规定,主要包括银行业和证券业的分离、长期金融和短期金
融的分离、银行业与信托业的分离等等。实施业务领域限制的目的是保证所
有金融机构在自己的业务领域内获得稳定的收益,并可以向特定的领域源源
不断地提供资金。银行不能兼营证券、信托业的主要原因是由于证券或信托
投资的风险大,如果银行将存款用于股票或债券投资,证券市场的价格波动
容易危及银行的稳定性。
2.谨慎经营规则是针对金融机构资产负债表制定的规则,目的是促进金
融机构的健全经营,包括资本充足率要求和流动性资产比率等。
资本充足率是自有资本与风险加权资产的比率,是评价银行健全性的重
要指标。巴塞尔协议规定银行资本充足率应达到8%。
资本充足率的作用是多方面的。首先,它具有缓冲功能,即一旦发生损
失,而日常盈余无法弥补时,资本可以起到缓冲作用。
其次,资本充足率具有公关功能。公众判断银行是否稳健的一个重要指
标就是资本充足率,而银行生存和发展在很大程度上取决于公众对银行的信
任。
最后,资本充足率具有管理约束功能,即它对银行经营者的经营管理具
有很强的约束性。从理论上看,资本充足率越高,银行破产时股东损失越大,
从而增强了股东对管理层的监督意识。
流动性资产比率指安全性资产在存款余额中的比重,目的是使银行保持
一定量的安全资产,降低银行流动性危机发生的概率。银行的流动性是银行
在必要时能立即变现支付的能力。在评价银行的流动性时,一般是根据资产
负债的到期结构估计未来现金的需求量,然后分析银行所持现金、市场性资
产的销售和措施等的流动性供给能否满足未来的需求量。因此,准确判断银
行的流动性状况是很困难的,资产的变现依赖于变现的时间,另外银行的借
款能力和预期的存款流入也都是不确定的。
3.监督检查的方式是多种多样的,既可以基于各类报表进行非现场检查,
也可以进行现场检查,过去是片面重视外部检查,而忽视了内部控制的重要
性,当前的资本充足率规定就是要充分尊重内部风险管理的自主性,监管当
87
论德国银行髓管体制与结构模式
局的首要任务是检查银行的内部风险管理体制是否符合监管当局的标准。
(二) 事后安全网的主要内容
事后安全网主要包括存款保险和中央银行的最后贷款人制度。
1.存款保险制度的主要目标是当银行的经营失败时,为存款人提供一个
保护伞,从这个意义上说,存款保险体系是作为在金融领域中实施公共政策
的目标而建立的,即保护存款者的利益并维护整个金融系统的稳定。
从理论上讲,存款保险不一定采取明确的保险契约形式,即使采取模糊
的保险形式,只要存款者相信自己的存款可以得到保证,也可以达到存款保
险的效果。
从发达国家的存款保险公司组织形式来看,大致分为三种,第一种是政
府成立和管理的存款保险公司;第二种是官方和民间会融机构共同出资建立
的存款保险公司;第三种是非官方的行业存款保险体系。
关于存款保险公司的管理形式,虽然存在民间和政府的两种方式,而且
各自也有成功的先例,但从理论上说,存款保险不同于一般的险种,更像一
种保证或担保,如果政府以自己的征税能力作担保,可以不需要拥有现实的
资金实力,就可以起到存款保险的效果。若政府以外的机构从事存款保险业
务的话,必须具备充足的支付能力和资金储备,不然是不能赢得存款者信赖
的,这些资金储备可能造成资源分配的浪费。另外,如果民间保险机构的支
付能力出现问题,还会导致对民间保险机构的信任危机,形成银行挤兑与存
款保险机构的双重危机。
2.最后贷款人是中央银行的一项重要职能,是中央银行运用自身的信誉
和强大的资金实力对陷入一时流动性不足的商业银行进行的紧急资金援助行
为,其直接目的是防止流动性危机系统性危机转化。它直接向危机机构提供
流动性援助,具有操作迅速和见效快的特点。但有时为维持金融秩序稳定的
最后贷款人职能与维持货币稳定的职能是存在矛盾的,过度使用最后贷款人
职能可能会带来货币供应量的失控,引起国内通货膨胀。同时,中央银行的
最后贷款人职能还可能助长金融机构的道德风险,形成商业银行对中央银行
的依赖。
4.银行监管的现实框架设计
4.1.3.金融自由化后的双重监管机制再设定
20世纪70年代以来,西方国家普遍开始了金融自由化浪潮,基本特征是
放松事前监管中的限制竞争管制。首先足价格自由化,即取消利率、汇率管
制:其次是扩大各类金融机构的业务范围和经营权力,使其公平竞争;再次
是改革金融市场,放松金融机构进入市场的限制,丰富金融工具和融资技术,
加强和改善金融市场管理;最后是实行资本流动自由化,相继放宽外国资本、
外国金融机构进入本国金融市场的限制,以及本国资本和金融机构进入国外
市场的限制。
金融自由化后,银行的职能发生了变化。吸收存款、贷放资金等传统银
行业务在整个银行业务中的比重下降,而收取手续费和佣金的表外业务增加。
银行业、证券业和保险业的业务界限正逐渐消失,金融向着综合化、大型化
的方向发展,金融控股公司的形成对传统的银行监管提出了严峻挑战。在新
的环境下如何调整双重监管机制、有效监管银行成为亟待解决的问题。
笔者认为,金融自由化后,银行监管体制改革的方向应该是以银行效率
与稳定兼顾为指导方针,缩小事后安全网的范围,减轻事前监管的压力,扩
大市场机制在事前监管中的作用,以完善银行公司治理为新的突破方向,建
立银行自主控制风险的机制,将风险控制融入银行的日常经营战略中去,使
公司治理成为事前监管之前的第一道防线,为银行业的稳定保驾护航。对此,
本文将在下一章通过德国银行监管的实践进行具体论述。
4.2统一监管与分业监管
银行监管机构是否从中央银行中分离需要考虑到货币政策职能与银行监
管职能之间的分离和联系程度的变化趋势及其影响因素。在这些影响因素中,
除了经济全球化和金融全球化下的金融开放外,一个最重要的因素就是金融
业务的融合,即所谓的金融混业经营趋势。如上述两个因素使监管职能和货
币政策职能的分离占据主导地位,则银行监管机构就应从中央银行分拆出来。
在金融业混业经营趋势下,银行监管机构还面临着另一个层面的问题,这就
是银行监管机构与其它金融监管机构的关系,而其现实选择就是银行监管机
论德国银行监管体制与结构模式
构是否要和其它金融机构监管合并,形成统一的金融监管组织。如果金融业
混业经营趋势使统一金融监管成为发展方向,那么这样的混业趋势也势必会
使银行监管职能和货币政策职能的分离占据主导地位,从而使银行监管机构
和中央银行的分拆成为必然。因此,如果需要组建统一监管体制,则银行监
管机构应该从中央银行分拆出来,成立独立的机构。这在第3章已进行了论
述。因此,本节重点探讨统一金融I监管与分业监管问题。
通过上一章关于银行监管体制安排的理论叙述可以发现,无论是基于机
构型监管、功能型监管还是目标型监管理论,在实践中都会遇到是否统一金
融监管这个实际的问题。说到底,金融监管体制最终还是一个实践问题,纯
粹的理论无法决定何种金融监管体制是最佳模式。事实上,各国没有一个统
一的、最优的金融监管结构模式。关键还是看各国的具体情况。
在经济全球化和金融全球化的浪潮下,越来越多的国家已经逐步开始允
许金融机构进行跨领域的混业经营。在这一状况下,如何适应形势发展的需
要,更好和更有效地进行金融监管成为各国结构当局面I临的紧迫任务。对于
是否实行金融业统一监管,理论界对此存在着巨大分歧,一些学者主张进行
金融业的统一监管,即将所有的监管机构(包括银行监管、证券监管和保险监
管)统一到一个组织结构进行统一监管,而另一些学则对此持反对意见,主张
继续实行分业监管。所有这些理论观点各有利弊,本节将对统一监管与分业
监管这两种结构模式进行研究,对这两种模式在监管目标冲突、监管规模效
应、监管成本、信息沟通等方面的特点进行分析,在此基础上,总结监管体
制最优化的影响因素,为以下银行监管结构模式的现实选择与比较分析做好
铺垫。
4.2.1赞成统一监管的理由
金融业实行统一监管具有重要的现实意义。建立统一的金融监管机构,
一个重要理论依据是统一的组织结构能够获得“监管规模经济"m。与分业监
管机构相比,统一监管不仅可以节约运行成本,而且能够更为有效地发挥金
’6规模经济指的是:给定技术的条件下,对于某一产品,如果在某些产量范围内平均成本是下降的话,
我们就认为存住着规模经济。
90
4.银行监管的现实框架设计
融监管人才的作用。由于存在着监管规模经济,更少的机构能够有效地降低
成本,能够更为充分的利用“共享资源”。还有一个重要理论依据是统一监
管能够获得“监管范围经济”17,因为统~监管机构以较低的成本为具有不同
需要的市场主体提供多种监管服务。
与分业监管相比,统一监管还有一个明显的好处,即可以避免分业监管
容易产生的l盗管冲突与监管疏漏,更好地进行监管协调。监管冲突是分业监
管的一个普遍问题,在大多数情况下,这是由不同监管机构的监管目标不同
和部门利益不同所致。监管冲突可能会导致重复监管,因为相关的监管机构
都卢称它们具有管辖权;同时,监管冲突还可能导致监管效力和效应的降低,
因为,当同一机构或同一事件面临多个监管者,而每个监管者都坚持自行其
事时,监管的结果要么是久拖不决,要么是被监管者无所适从。监管冲突也
为被监管者带来了困难。
与监管冲突相对应的是监管疏漏。监管疏漏可能缘于监管机构权责不清,
也可能缘于权责不对称。前者往往出现于监管机构的管辖权没有明确界定的
时候,后者则往往出现在一些可能对监管机构产生严重不利影响的事件发生
的时候,例如,当某一金融丑闻或金融重大案件发生的时候,相关的监管机
构均声称对此不负责任。如果说监管冲突是由于监管机构的“争权”,那么,
监管疏漏则是由于监管机构的“弃权”;监管冲突导致监管的久拖不决,监
管疏漏导致监管机构的相互推诿。还有一种情况在监管疏漏方面表现的愈来
愈突出,这就是在金融自由化和金融创新越来越普遍的今天,对具有多功能
和跨行业(银行业、保险业和证券业)的金融衍生工具如何监管和由谁来监管
的问题。多功能和跨行业金融衍生工具的不断问世要求金融业尽快实行统一
监管以防止更多金融监管疏漏的产生。
虽然在本质上,监管冲突和监管疏漏缘于监管机构的功能不同、目标不
同,因而权属不同,但是在操作上,则多表现为监管机构之间缺乏沟通和合
作。尽管人们已经认识到,良好的沟通和合作机制是分业监管的一个关键因
素,但是,建立这一机制却十分困难,
机构不会有足够的动力和有效的约束,
因为地位平等、没有从属关系的监管
将各自的信息对外进行充分的披露。
17范围经济指:如果一厂商同时生产多种产品的支:}{小于多个厂商分别生产的支出.
91
论德国银行崎管体制与结构模式
为了解决这一问题,一些国家在分业监管机构之外,另行建立协调机构,或
者举行定期或不定期的监管机构联席会议,以进行更多的信息交流和更密切
的合作。
监管冲突和监管疏漏为建立统一监管提供了一个强烈的诱因,但是,更
为重要、也更为现实的压力则来自金融体系的变化和发展。随着金融自由化
和围际化的发展,传统金融机构的功能边界在逐渐模糊,不仅金融机构之间
相互渗透,而且层出不穷的金融创新和金融衍生产品也对传统的金融运行体
系构成了冲击。从分业走向混业,既有增加赢利机会、保证更为稳定的收入
来源的因素起作用,也有分散风险、建立一个更为稳定的金融体系的因素起
作用。在分业经营框架下,金融机构按照不同的功能划分,从事相应的业务,
金融机构之间建立起风险防火墙,这-N度安排可以有效地防止某一家金融
机构的非系统风险向外传递、扩散,进而防止将非系统风险转化为影响整个
金融体系的系统风险。按照分业经营的要求,金融监管需要的只是“划地而
治”,严格限定被监管者的业务范围,并按照金融机构的不同性质,制定不
同的监管措施,实现各自的监管目标。在分业经营和分业监管的情况下,金
融机构的非系统风险不会相互传递,只要这一风险没有转化为对整个金融体
系的系统风险,监管者之间也会相安无事。
所以,当金融结构比较简单,或者金融结构本身被严格划定的时候,按
照分业监管建立起来的分业监管模式,对于防范金融风险有着特殊的意义。
但是,当金融结构趋于复杂,金融机构的功能边界逐渐模糊,金融创新和金
融衍生产品大量出现的时候,分业监管组织模式的有效前提也相应受到了侵
蚀。这是因为,由于金融控股公司的出现,使得整个金融体系的联系,由以
前主要的、关键的宏观层面,拓宽到一个更为深入的微观层面,证券公司、
银行和保险公司,在受到宏观因素的共同影响之外,还将受到它们自身的、
内部因素的影响。在进入混业经营时代以后,人们对传统金融部门的功能认
识将逐渐淡化,它们将把所有与金融相关的企业笼统地看成是一个多产品、
多服务的金融百货公司,而不再像以前那样,对证券公司、银行和保险公司
进行具体的区分。对监管者来说,它们可能也遇到了同样的问题,因为各负
其责的监管者将发现传统意义上互不相干的风险因素一夜间变得紧密相连。
问题在于,分业监管机构往往不能及时、有效和清楚地发现这些风险,也不
4.银行监管的现实框架设计
能在发现这些风险以后,在相关的监管者之间进行有效的合作和沟通。正是
在这个意义上,一些经济学家提出,尽管可以通过多种方法建立一个分散机
构的合作机制,以解决金融混业经营的问题,但是,~个统一的金融监管机
构相对而言更能反映金融体系的变化和金融结构的重构。
除了可以避免监管冲突、监管疏漏,和有效反映金融结构与金融体系的
变化以外,统一监管的结构还有以下正面效应。第一,统一监管机构可以最
大限度地实现监管政策的连续性,保证监管政策具有稳定性,进而给被监管
者带来稳定的监管“预期”;第二,统一监管机构可以更为有效地利用人才,
也可以更为有效地节约人才资源。对于这一点,Goodhart等经济学家曾特别
指出“节约利用和有效利用金融监管人才对于人才短缺的发展中国家具有重
要的意义,因为这些国家没有足够的高层次的监管人才,统一的监管机构有
利于集中这些稀缺的人才资源”。第三,统一监管机构可以提高监管机构和
监管人员的责任心,增加其努力、公正执法的积极性。因为除了监管者自己,
没有其它机构再对监管事务负责。第四,对被监管者、特别是对众多的社会
公众而言,单一的、组织结构简单的监管机构,更有利于它们对监管机构的
识别,降低社会公众的识别成本。事实上,在分业监管的组织模式下,一般
社会公众需要伸张权利、需要解决问题的时候,往往并不知道它们该找什么
机构、什么组织,当它们多方奔走、又被四处推诿、求诉无门的时候,这一
状况就更为明显。而在统一监管的模式下,社会公众就可以免去上述额外的
困难和成本。第五,统一监管还可以节约运行成本,而在通常情况下,分业
监管的运行成本非常之高。
Taylor(1995)总结了分业监管模式存在的弊端,并力推建立统一的监
管机构。他指出,分业监管体制将不可避免地导致监管的重叠、疏漏和冲突,
监管机构之间难以合作和沟通,金融监管体系、甚至整个金融体系缺乏透明
度,庞大的、繁冗的机构设置还带来了官僚主义和不负责任,所有这一切都
会导致监管有效性的降低,增加了被监管者监管套利的可能性。
4.2.2.反对统一监管的理由
金融业实行统一监管尽管具有重要的现实意义和理论基础,但由于长期
论德国银行监管体制与结构模式
以来大多数国家和地区实行分业监管模式,并且这种模式也有自身的优势和
特点,因此,也存在着不少支持分业监管和反对统一监管的理论和观点。这
些观点主要集中表现在以下几方面。
第一,众多主张建立统一监管机构的观点中,一个最为重要的理由是,
在现代金融体系下,金融机构的多元化经营要求有相应的监管结构模式与其
相适应。金融边界的模糊和混业经营是现代金融的特征,但是,这并不是说,
所有的金融机构都在进行混业经营;更为重要的是并非所有进行混业经营的
机构都按照同一模式建立其内部组织架构。事实上,即使少数几家大型的金
融航母占据了整个金融业的绝大部分,依然会有专门从事某一金融产品和金
融业务的企业存在,而且这些企业的数量要远远超过为数不多的金融航母。
即使是考察那些倍受人们关注的金融航母,也可以发现,虽然一家机构可以
同时从事银行业务、证券业务和保险业务,但是,这些业务却是由不同的部
门所从事的。一般认为,只要金融航母建立起良好的内部风险控制制度,在
各个业务之间建立起有效的防火墙,其结果与分业经营时所面临的情况相比,
是没有多大变化的。
第二,统一监管或许可以避免分业监管经常出现的监管冲突和监管重叠,
但是,统一监管在消除上述现象的同时,会同时产生另外一个问题,即统一
监管会导致监管目标和监管文化的内部冲突。证券业、银行业和保险业在其
核心业务上具有非常重要的区别,对它们的监管也相应地具有极大的不同。
这些不同,具体体现在不同的监管的目标和监管的手段上。不难想象,当某
一个机构将所有的金融业务和金融机构纳入其监管范围之内时,监管者可能
会在选择多元化的监管目标时陷入两难境地,或者出现另外一种可能,即监
管者难以明确其监管目标,因而其监管目标处于一种不确定状态和“随机"
状态,选择什么样的监管目标完全取决于当时的具体环境,或者某一位长官
个人的偏好和心情。还有在监管手段的选择上,统一jl{}管也会出现困难和冲
突。
第三,人们通常会认为,统一的监管机构可以更好地建立起信息沟通机
制和协调机制,有利于合作和解决争端,但是,上述“好处"并不是“自明"
的。在绝大多数的统一监管机构里,监管的组织架构仍然是按照不同的金融
领域划分的,例如,由证券监管部负责对证券市场的监管、银行监管部负责
4.银行jl;l管的现实框架设计
对银行的监管。尽管这些部门同属同一个机构,但是,在:Fj常运作中,它们
通常是互不干涉、互不沟通的,在很多时候,它们以“保守秘密”为理由拒
绝与其它部门进行沟通和合作,因此,信息沟通的渠道和有效性并没有得到
彻底的改善。
第四,统一监管还可能会导致监管信息的损失。在分业监管机构并存的
情况下,由于分业监管机构之间存在着不同程度的竞争,因此可以从更广阔
的角度提供更多的信息,正如竞争的市场可以产生更多的、也更为真实和有
效的信息一样。然而,一旦建立起统一的监管机构,上述多角度、多层次对
监管信息进行收集和分析的“竞争”机制将失去作用,监管机构对监管信息
的获取将不得不依赖于少数人的研究,而这些研究是否全面、真实和完整,
并没有完全的保证。针对这一点,一些经济学家指出,不能建立一个超级的、
全能的监管机构的理由,与不能建立一个对全行业进行垄断的企业的理由是
一致的。
第五,与分业监管相比,尽管统一监管可能会节约机构的运行成本,因
为监管机构的数量和人员都相应地得到了减少,但是,统一的监管机构本身
可能是非常庞大的,如此,将会严重地导致官僚主义和形式主义,从而降低
监管的效率和质量。
第六,一些经济学家对建立统一的l监管机构可以实现监管的规模经济和
范围经济也提出了不同的看法。它们认为,监管的范围经济和规模经济到目
前为止还只是一个假设,并没有得到实证的检验和支持。相反,一些经济学
家还观察到,统一监管在某些时候也会产生监管的规模不经济的问题。一句
话,没有必然的理由和充分的证据可以表明,统一监管比分业监管更有效率,
更加节约成本。
第七,一些经济家还对统一监管机构可能带来权利的过度集中表示了担
忧。从现实层面来看,统一监管机构往往存在权利过重和过大问题,这一方
面是由于任何监管机构在举止j二都存在着不同程度的权利扩张欲望,另一方
面也在于将整个金融经济置于一个机构的统一监管之下,往往会缺乏必要的
内部监督和外部约束。权利过度集中的一个严重的后果是,监管机构容易产
生武断的、任意的干涉行为,而由于缺乏监督和约束,监管机构又可以不对
这些任意行为的后果负责。在权利的制约和监督方面,分业监管比统一监管
95
论德国银行监管体制与结构模式
有着天然的优势,因为分业监管机构之间存在着一定程度的权利的相互制约
和制衡关系。
第八,统一监管一个最为隐蔽、但也最令人担心的问题是,统一监管往
往将监管的冲突内部化。Taylor指出,人们往往将减少监管冲突、提高监管
的合作性作为统一监管的明显好处,但这一好处却是用监管冲突的内部化换
来的。冲突意味着有不同利益主体存在,解决这些利益冲突和矛盾,最为公
正的做法是公共决策,以民主投票的方式决定利益的取舍。统一监管机构是
不大可能采取公开化的方式进行决策的,在很多时候,冲突和矛盾在监管机
构的内部就被抹杀了。更为重要的是,监管者在处理内部冲突的时候,可能
不是从社会公共利益出发来考虑问题,而是基于其特有的偏好做出决策。显
然,统一监管机构在遇到监管冲突、特别是不同的监管目标出现冲突的时候,
容易将冲突内部化,从而代替代公共决策,形成不合理决策的现象。
4.2.3.统一监管与分业监管的辨证法
尽管以上对支持和反对统一监管与分业监管的理论和观点进行了综述和
分析,但要断然对一种监管模式的优劣下结论是很困难的。因为,统一监管
模式和分业监管模式,本身没有孰优孰劣的必然结论。采用哪一种监管模式
取决于一国金融的发展历史和现状,以及在一定程度上取决于一国对某一监
管模式的偏好。并且,在特定的情况下,即使采取不同的模式有优劣之分,
但是在实践中也并不必然能够体现出这种分别,因为在建立了一个监管体制
之后,还存在着如何使得这种体制有效运转的问题,例如,在理论上,某种
监管结构模式更占优势,但这是以这种模式的运行完全达到理论的要求,能
够解决好这种模式下存在着的一些弱势方面的问题为前提的。而且单纯从经
济的角度对监管结构模式进行考察,并不能完全说明问题。政治、文化、历
史等因素也有一定影响。
本文认为,选择统一监管还是分业监管关键是:比较在统一监管模式下
的内部协调成本和在分业监管模式下的外部协调成本的大小。在不考虑上面
提到的许多外部因素的情况下,随着余融机构业务性质越来越复杂,外部的
协调成本必然会越来越上升,越来越不能适应对金融机构的情况做出快速反
4.银行监管的现实框架设计
应的要求,而内部协调成本只要组织良好,是可以保持稳定的。因此,本文
的倾向是随着金融创新和金融混业经营趋势,统一监管的模式更为有效。这
一点从下面第5章德国的实践中得到了反映。
4.2.4.统一监管与分业监管选择的标准
由于各国的情况不尽相同,通过上面的论述可以看出,我们还不能在统
一监管和分业监管之间选择一个最优模式。但是有一些共同的、基本性的因
素对监管体制安排构成影响,这些因素构成了监管体制选择的标准。
第一,监管体制与监管目标的兼容性。监管体制的设置应该保证监管目
标能够顺利实现,减少监管俗制对监管目标的干扰。
第二,监管体制的设计应该考虑监管的规模经济和范围经济效应。
第三,监管体制应该考虑监管成本的问题。从成本原则出发,监管体制
应该尽量减少监管杉【构的直接资源成本和闯接效率损失,增加监管的效率和
质量。
第四,有效的监管体制还应该尽可能减少监管冲突和监管疏漏,增强监
管者和监管机构的责任心,强化对监管机构的约束。
第五,监管体制的设置应该有利于监管信息的沟通,有利于进行监管合
作。
第六,监管体制还应该易于谚{别,特别是对被监管者和一般社会公众。
最后,监管体制还应该防止权利的过度集中和过度分散,建立起有效的
权利制衡和约束机制。
总之,本文认为银行监管体制的发展方向是趋向于统一监管,这是金融
创新和混业经营条件下任何国家和地区所无法改变的一种趋势。各国金融业
监管机构必须不断改革以适应这种发展潮流。同时,本文也认为,金融业统
一监管体制更有利于改善和提高金融监管的质量和效率,对此,我们通过对
德国金融业统一监管的实践来予以证实。,
论德国银行龄管体制与结构模式
5.德国银行监管实践
银行监管是一把“双刃剑”,一方面有利于减少金融体系的风险,维护
金融业的稳定和安全,另一方面也会给金融业的运行带来成本。如果监管不
当或者监管过度,监管成本很可能超过监管收益,从而降低金融机构竞争力,
影响金融体系的效率,阻碍金融业的发展。理论界广泛认为旧,德国银行业过
去是稳定的,但却缺乏竞争力。虽然德国个别银行也出现过问题,比如
Bankhaus Herstatt和Bankhaus SchSder,Munchmeyer&tlengst,但从二战
后到现在,德国并没有发生过广泛的银行系统危机。德国银行髓管对银行体
系的稳定可谓功不可没。通过限制竞争的规则,德国全能银行有效地避免了
同外国金融机构的激烈竞争。但随着银行监管的改革,限制竞争的规则逐渐
被废除,银行监管的重点主要是在确保银行业的正常运作上。德国银行业在
稳定的前提下增强了竞争力19。因此,效率与安全并重成为当今德国银行监管
的新特点。本章将首先概述德国银行监管的历史和目标,以便对银行监管的
变迁有一个清晰的脉络;然后我们将开创性地从银行公司治理角度探讨德国
银行监管;接着从事前监管和事后安全网这一双重监管机制来对德国银行监
管展开具体分析:最后探讨监管体制结构的设定问题。
5.1德国银行监管历史与监管目标
5.1.1德国银行监管历史
德国银行监管的历史最早可追溯到1931年。1931年,随着监管机构的建
立,市场准入和银行监管首次被引入。在此之前,仅公法储蓄银行和抵押银
16
Saundcrs and Walter(1994)
19 Fischer and Pfeil(20031
5.德国银行监管实践
行受到监管。和其它国家相同,德国银行监管也可以被解释为对银行危机的
反映。1934年,德国颁布了首部银行法。
值得注意的是,在20世纪30年代开始推行银行监管时,德国银行体系
集公有银行、私有银行和合作银行三种所有制类型的基本结构就已经形成。
而且,所有三类银行均已在区域或全国范围建立了各自的银行同业协会。
当20世纪80年代英美等国首次在银行监管中引入资本充足率时,德国
对银行资本的要求已有很长的历史。例如,抵押银行早在1899年就被要求维
持一定的股权资本与资产比率。1934年银行法定义了银行资本的概念,即责
任自有资本(1taftendes Eigenkapital)。早期的责任自有资本主要考虑的是
银行资产和负债到期日的不匹配,从而要求银行持有一定资本以防流动性不
足导致顾客不能提款。在这个时期,监管者和学者都认识到当银行流动性不
足而被迫变卖非流动性资产时的潜在损失。因此,除了规定资本充足率以外,
1934年银行法还制定了另外两条规定,其一限制对单一借款人的贷款量和房
地产投资量,其二规定长期股权参与的额度为资本的一定比例。
1937年,由德国纳粹政府支持,银行加入了一个统一费用和利率的卡特
尔似的协议。中央信贷委员会(Zentraier Kreditausschuss)作为统一公有、
私有和合作银行业务决策、贷款上限和存款利率的协调机构,于1936年建立
了起来。虽然今天这样的卡特尔已消失,但中央信贷委员会仍然存在,并作
为公有银行、私有银行和合作银行三类银行同业协会的协调机构和监管当局
与银行业的沟通平台而继续发挥作用。
1958年,开设分支行的限制被取消,银行可以在国内任何地方自由开办
分支机构。但是由于储蓄银行和当地政府的密切关系,它们并没有涉入其它
的地区。因而,这一放松管制的经济影响没有像美国1978—1992年期间那样
显著。
1961年,德国颁布了新的银行法(Kreditwesengesetz, KWG)。KWG的
颁布揭丌了德国银行监管的新纪元。依据此法,联邦信贷监管局作为专司银
行监管的机构建立了起来。此法还要求联邦银行也涉入银行监管过程。此外,
每个州都必须拥有一个公法储蓄银行监管当局。联邦信贷监管局负责颁发银
行执照,监督银行同常业务,而且还有权获得相关信息、干涉经营决策、撤
换银行经理、强迫银行停业整顿和必要时关闭银行。值得注意的是,德国银
论德国银行崦管体制与结构模式
行监管当局虽然独立于中央银行,但中央银行也同时参与银行监管,支持银
行监管当局的工作。作为德国中央银行的联邦银行在监管的各个领域都发挥
着重要作用,特别是在信息收集和处理方面。联邦银行参与监管政策的制定、
现场监管、审计和监管的国际合作,而且在危机处理方面也发挥着重要作用。
赞成联邦银行涉入监管过程的观点主要是基于货币政策、银行监管和危
机处理的信息的范围经济效应。虽然监管职责的划分相对清晰,但事实上谁
在监管银行仍很难说得清楚。财政部、联邦信贷监管局和联邦银行都在银行
监管中发挥着作用,此外,德围银行监管还包括银行业自律监管。
根据KWG,联邦信贷监管局还制定了评估银行资本是否充足和流动性的原
则,即原则一(Grundsatz工,GS I)、原则二(Grundsatz II,GS工I)和
原则三(Grundsatz III, GS IiI)。GS I主要是限制银行信用风险而设置的
资本充足率要求,而GS II和GS III主要是防止资产和负债期限的不匹配,
并要求一定期限的资产必须和相同期限的负债相等。至于利率管制,银行业
的卡特尔协议一直持续到1965年。虽然1961年的银行法已经形成联邦利率
管制的法律基础,但联邦信贷监管局仅在1965—1967年间实施了利率管制。
1967年所有利率管制均被废除,存款和贷款利率可以根据市场需求自由浮动。
除了涉入银行监管以外,联邦银行还参与每一个金融市场监管的决策,
从而避免了德围银行同外国金融机构的竞争。例如,20世纪60年代末随着外
国机构发行马克债券需求的增加,联邦银行阻止马克成为国际储备货币的策
略受到威胁。1968年联邦银行和德国银行业达成所谓绅士协议(Gentlemen’s
Agreement),协议规定仅德国银行才能成为外国机构发行马克债券的主承销
商。这一协议有效限制了外国银行的竞争力,直至1985年绅士协议才被废止。
1961年银行法直到1974年基本未发生变更。1974年,由于外汇风险,
Bankhaus tterstatt银行倒闭。该银行虽然规模不大,但却产生了极大影响,
直接导致银行监管制度的变革。首先,基于公有银行、私有银行和合作银行
的非官方存款保险体系得以建立。这一新的存款保险体系具有独一无二的特
性,因为这一体系至今仍然是各类银行自身所学控的。其次,建立了流动资
金辛迪加银行(Liquiditatskonsortialbank),为流动性不足的银行提供援
助。再次,由联邦信贷监管局引入了原则~附则a(GS Ia),将外汇风险和
贵金属风险纳入资本充足率计算的范同。1976年,银行法的再一次修订赋予
100
5.德国银行龄管实践
联邦信贷监管局随时对信贷机构进行审计的权力,并规定了银行损失上限,
超过这一限度的银行将被联邦信贷监管局强行关闭。
然而,这~系列的改革是否使监管当局能及时准确地获得相关信息呢?
监管当局发现单个银行出现问题的能力是否得到了加强?事实不完全如此。
例如1983年当Bankhaus Schgder,Manchmeyer&Hengst由于大额贷款损失
破产时,首先发现问题的是私有银行协会,即德国银行业联邦协会
(Bundesverband deutscher Banken),而不足联邦信贷监管局。
1985年银行法进行了第三次修订,要求不但单个银行要遵守资本充足率
要求,而且还应该以合并报表为基础核算资本充足率。1985年以前,银行可
以通过附属机构建立信贷金字塔而无须调整资本充足率。1990年,GS Ia在
计算资本充足率时加入了衍生金融工具价格风险和利率风险。
此后,对银行法的修订主要围绕欧盟指令而进行。1993年第四次银行法
修订将欧盟清偿比率和第一资本充足率指令引入德国银行法,并将大额贷款
报告要求从50万欧元提至150万欧元。从20世纪30年代中期开始,德国银
行就被要求向联邦银行报告所有大额贷款,联邦银行在合并报表后再将借款
人的债务情况通知贷款银行。
1994年,在长达6年的激烈争论后,货币市场共同基金获准在德国运作,
这对德国银行的存款业务来说无疑是一个巨大威胁。然而,德国联邦银行在
过去的几年出于货币政策的考虑,一直强烈反对投资公司法的必要修改。在
以下的分析中我们可以看到,德国联邦银行是如何在金融市场监管方面保护
德国银行存款业务的。
银行法的另一次修订是在1995年,并表监管和大额贷款的规则有了一些
改变。接着,1998年的第六次修订引入了三条欧盟指令:投资服务指令、资
本充足指令和所谓的Post—BCCI 20指令。这三条指令的引入将投资公司和信贷
机构的监管置于同一原则之下。同时,交易账户21(trading book)的概念也
加BCCI足同阳:信贷商业银行(Bank ofCredit and Commerce International)的缩写,该指令主要涉及对
离岸银行的监管和iI:I管当局的闺际合作。
2-银行的表内外资产口,分为银行账户和交易账户资产两人类,巴塞尔委员会2004年的《新资本协议》
Nlt-1996年《资本协议市场风险补充ji9I!定》中的交易账户定义进行了修改,惨改后的定义为:交易账
户记录的足银行为交易H的或j;!I!避交易账户其它项目的风险矾持有的町以自由交易的金融T具和商品
头寸,
10l
论德国银行监管体制与结构模式
被引入,原则一也发生了相应改变。同年,存款者保证和投资者保护指令也
被引入银行法。一个法定存款保险计划建立起来,同德国业已存在的非官方
存款保险制度一起共同发挥保护存款人的作用。1999年,为适应全能金融的
发展,联邦信贷监管局内部成立了一个新的部门,专司跨部门业务的监管。
2002年5月1日对于德国银行监管来说是划时代意义的一天,因为新的
联邦金融监管局(Die Bundesanstal t fur Finanzdienstleistungsaufsicht,
BaFin)成立了。它将原联邦信贷监管局、联邦保险监管局和联邦证券交易监
管局三者合为一体,形成统一监管模式。
德国银行监管从二战后一直保持两大支柱:一是市场准入和监督检查;
二是资本充足率要求。其它监管措施,比如业务限制、利率限制以及开办分
支机构的限制,不是根本不存在就是很早以前就已被废除。这似乎和银行监
管偏向稳定而限制银行业竞争力的说法有所抵触。但联邦银行考虑自身货币
政策而阻碍证券化货币市场工具的措施有效地保护了本国银行业,使外国银
行在马克债券承销业务上的竞争力下降。因此,联邦银行在德国银行监管历
史中起了极其重要的作用。
5.1.2.德国银行监管目标
银行监管目标的设定尤为重要,因为目标是采取一切措施的前提条件,
有了明确的目标以后才能有的放矢。此外,设定了明确的监管目标才能评估
监管的有效性,为进一步完善监管制度提供依据。
德国KWG规定,BaFin的首要任务是采取法律赋予的手段,防止和消除信
贷和金融服务机构可能出现的不良隐患和弊端:一是金融机构信用资产安全
受到威胁;二是正常的银行业务和金融服务制度受到破坏;三是可能对整个
国民经济运行带来巨大负面影响的行为。其目标就是:保证银行的正常支付
能力,维持银行体系的正常运行,防范银行机构的债权人可能遇到的损失,
减少和消除银行业的不良运作对国民经济的危害。
归纳起来,可以认为德国银行监管的目标主要有两个:一是保护债权人
利益;二是维护银行系统的稳定。这两个目标的设定实际上体现了不同监管
理论的思想。首先,保护债权人的利益实际来自于“代表假说”,说明保护
5.德国银行监管实践
债权人利益在银行监管中的重要性;其次,维护银行系统稳定的理论基础可
以认为是公共利益说和金融脆弱性理论,银行的特殊性决定了监管的必要性。
从以上分析来看,德国银行监管目标的设定是全面而准确的。以下我们将通
过德国银行监管的具体分析来说明监管目标如何体现。
5.2德国银行公司治理机制
事前监管措施主要是为了防止事后安全网引起的道德风险,但随着金融
自由化以及混业经营的演进,监管失效时常发生,这对传统银行监管提出了
挑战。如何顺应金融业发展潮流、改进银行监管方法、提高银行监管有效性
成为迫切需要解决的问题。根据Dewatripont和Tirole(1994)代表假说理
论,笔者认为:完善的银行公司治理机制是防范危机的第一道防线。作为公
司的银行,通过建立良好的公司治理机制,发挥股东及其债权人对经营者的
约束和控制,可以促使银行谨慎经营,实现谨慎监管的目标。根据公司治理
理论和银行债务合同的特征,股东和债权人会依据银行业绩来行使治理权,
这对银行经营者形成激励和约束机制。当银行的自有资本严重不足时,从理
论上来说,债权人将持有控制权或治理权。股东如果不愿失去对银行的控制
权,必须主动增加银行资本,这形成对股东的激励机制。本节将首先分析银
行作为企业的特性和激励机制,然后以此为基础展开德国银行公司治理的分
析。
5.2.1银行的外部融资特征及其公司治理的激励机制
银行的外部融资包括股权融资和债权融资。从结构来看,在银行的资本
结构中,股权融资所占的比重很低,债权融资在银行经营中发挥着举足轻重
的作用。因此,从股权和债权两方面分析银行的公司治理问题意义重大。
长期以来,在公司融资领域居统治地位的是著名的涮定理。modigliani
和Mi ller(1963)指出:在完善的资本市场条件下,公司经营业绩与公司融资
结构无关。所谓完善资本市场是指满足完全合同、完全信息及没有交易成本、
破产成本和税收优惠等条件的市场。在严格的假定条件下,二人提出企业的
论德国银行监管体制与结构模式
资本结构与股价没有关系,即产权结构同企业的运作无关。这成为产权理论
中的重要命题。这一命题的出现引起了众多的质疑,这里仅介绍信息不对称
和存在破产成本时的研究结论。
当存在未来不确定性和信息不对称时,很难形成完全的合同。当合同不
能包括所有未来可能发生的状态时,一旦该状态发生,拥有控制权的应该只
有所有者。在过去对所有权的分析中,一般认为典型的所有权特征是拥有剩
余收入索取权,实际上这一概念并没有明确表示出所有权的特征。如果经营
者的收入包括薪水、奖金、利润分成和股票期权的话,当总利润为Ⅱ时,经
营者获得A,所有者获得丌一A,二者可以说均是剩余收入的索取者。实际上,
表示所有权重要特征的应该是剩余控制权,即当发生预料之外状态时的控制
权归属问题,如当经营业绩恶化时,股东可以采取解聘、降低经营者报酬等
方式行使控制权。但在这里没有分析债权融资的作用Aghion和Bolton(1987)
最早分析了债权融资的作用,即当一方受到财富约束、不得不从外部借款时,
形成债务合同。在不完全信息条件下,债务合同的第一个特征是当债务人不
能清偿债务时,对资产的控制权将转移到债权人手中,第二个特征是当债务
人的利润降低时,控制权也从债务人转移到债权人手中,而且债权人存在的
强干预(采取清算行动等)特性可以约束经营者的行为。
1999年9月巴塞尔委员会对公司治理的定义是“公司治理是涉及企业的
经营层、董事会、股东及其它的利益相关者之间的一系列关系的总称,它为
实现企业经营目标,监督和把握企业经营业绩提供了框架,健全的公司治理
是在企业经营者追求自身利益最大化的同时实现股东收益最大化”。
公司的治理理论在非金融企业已经得到了应用和证实。在银行监管中应
用,并对其进行理论分析的首推Dewatripont和Tirole。它们的最大功绩是
建立了债权人和外部股东同时存在时的银行治理模型。
Dewatripont和Tirole认为,当银行的外部投资者包括债权人和股东时,
二者将根据银行业绩的变化行使控制权。当银行业绩良好时股东拥有控制权,
银行业绩恶化时债权人拥有控制权。以两时期为例,由于债权人收益是银行
第2期收益的凹函数,债权人所得与第2期的收益关系不大,债权人收益最
大化的条件是银行经营的稳定,因此,债权人具有限制银行经营者冒险行为
的倾向。而股东收益是银行第2期收益的凸函数,股东收益最大化条件是银
5.德国银行髓管实践
行第2期收益的最大化,因此,股东不会积极制止银行的冒险行为。根据银
行业绩在股东和债权人之间分配控制权的事实对经营者形成最佳激励机制。
债权人所具有的积极干预特征不仅对银行经营者起到事前的约束效果,还对
股东形成威胁,当银行的业绩恶化而股东不愿失去控制权时,通过自发的增
资或减少分红等资本调整计划,可以保持控制权的稳定,这成为对股东的激
励机制。这与传统银行监管中的谨慎监管目标基本一致。
5.2.2德国银行公司治理机制
在德国无论足银行还是企业,其普遍的相互交叉持股和“两会制”的特
征,使它们的公司治理范畴既建立起了股东对经营者的制衡机制,又兼顾了
其它利益相关者的利益。在第2章中我们已经分析了一般企业的公司治理机
制,并得出德国公司治理为内部控制的结论,即外部控制(公司控制权公开
市场)作用很小。所以,以下我们将省去公司控制权市场的分析,将重点放
在内部控制上。
(一)德国全能银行公司治理的制度基础
按照德国的公司法规定,股份公司必须设有监事会和管理委员会(董事
会)。其中监事会是控制实体,其半数代表由股东选举,半数代表由雇员选
举。股东大会选举股东代表。三分之二的雇员代表是公司雇员,另三分之一
是工会代表。监事会从其成员中选出一名主席和一名副主席,候选人要以三
分之二多数的票数才能当选。如果在两轮选举中都没有结果,就由股东代表
在股东代表中选出主席,雇员代表相应地选出副主席。结果,主席通常来自
股东一方,副主席来自于雇员一方。在监事会的表决不分胜负的情况下,主
席有表决权。从这个意义上说,股东掌握着最终控制权。德国监事会规模一
般略多于20人,在法律上,监事会的成员应代表公司整体的利益,并不仅
仅只代表它们所代表的集团利益。
德国的信贷银行大多为股份制银行,因此它一般有三个法人实体:股东
大会、监事会和管理委员会。其中监事会与管理委员会之间的关系构成了德
国公司治理结构的核心——“两会制”。监事会的职责为:(1)获得某些
明确规定信息的权力;(2)任命和解目粤管理委员会成员的权力:(3)监督管
105
论德国银行;I{【管体制与结构模式
理委员会的活动;(4)一系列战略需经监事会同意。管理委员会负责公司的
日常运作和制定战略决策。
(二)德国大银行的股权状况
德国大信贷银行大多采取股份公司制的形式,如同大多数股份制公司一
样,股权的分散使银行共同决策体系遭遇集体行动的阻力。德国对此采取的
措施是允许银行作为代理人替股东投票表决。长期以来,德国的全能银行形
成的颇有特色的股权结构也使这一机制极为有利于银行的管理者,从而在一
定程度上缓解共同决策带来的效率与公平的矛盾。
首先,德国各银行在一定程度上持有其它银行的股票并拥有表决权。如
表5.1显示了1992年德国五大银行相互拥有表决权的情况。
其次,银行可以让下属投资公司持有银行发行的股票。由于没有明确的
法案禁止投资公司持有母银行的股票并在母银行的股东大会表决,下属投资
公司持有母公司股票的现象比比皆是。如1994年德意志银行有超过12%的表
决权由各银行下属的投资公司拥有,而自己下属的投资公司拥有2%。这部分
股份的表决权或者由基金管理人自己行使,或者委托给母银行的人员行使,
不管怎样,这部分表决都听命子母银行管理者。
表5.1德国五大银行相互拥有表决权的情况
德意
银行名称志银
德累斯商业银巴伐利亚抵押巴伐利亚州银
合计
顿银行行联合银行行

54.82
德意志银行32.07 14.14 3.03 2.75 2.83
德累斯顿银行4.72 44.19 4.75 5.45 5.04 64.15
商业银行13.43 16.35 18.49 3.78 3.65 55.70
巴伐利弧抵押
8.80 10.28 3.42 32.19 3.42 58.1l
联合银行
巴伐利Ⅱ州银
5.90 10.19 5.72 lO.74 23.87 56.42

资料来源:Saunders and Walter(1994)
(----)从股东与管理者的角度出发的银行公司治理分析
在这样的股权状况和表决机制下,银行的内部治理有着以下明显的特征:
(1)银行管理者通过代理投票权(proxy voting)增强了控制程度。如在1992
年,德意志银行的管理者在该银行的股东大会上代理32%的表决权,德累斯
5.德国银行监管实践
顿银行的管理者代理了超过18%的表决权。(2)各银行通过相互参股实现不
公丁r联合。如在德意志银行的股东大会上,超过82%的表决权由各银行捌有,
德累斯顿银行超过83%的表决权由各银行拥有,商业银行超过81%的表决权
由各银行拥有。
第一个特征在解决了共同决策的效率和决策的连续性问题时,会导致股
东和银行管理者的委托一代理风险加剧。具体说来,通过获取代理投票权,
银行管理者在~定程度上可以摆脱股东的控制,这样一来经营决策可以及时
通过并执行,缩短了决策到执行的时滞,提高经营效率,而且管理层的经营
思路得到了延续,确保了银行经营政策的连续性;但另一方面,银行管理者
在自身利益与股东利益冲突的情况下,有杌会采取有利于自身利益的措施,
从而削弱股东利益。缓解该矛盾的关键在于解决对银行管理层的激励和约束
问题,德国全能银行通过制度设定很好地化解了委托一代理矛盾。首先,银
行的“两会制”有利于实现对银行管理层的有效约束。约束机制的实质是指
股东能否有效监督银行管理者,核心在于解决两者之间的信息不对称问题。
德国银行管理层是由监事会任命的,而监事会主席一般由股东代表担任,这
样从组织结构上体现了股东的有效监督。同时监事会是由现任管理层以外的
人选组成(确保监事会的独立性),并且往往包括了前任管理者,这就使监事
会与现任管理者之间的信息不对称问题减少到最低程度,监事会能够比较充
分地了解现任管理者的业务能力、道德状况以及政策的连续性,使其行为和
政策偏差不会太大。其次,激励的制度设定同样重要。德国对于银行管理层
薪酬设置原则是确保管理者追求股东利益和其它利益相关者的利益,在考核
方式上与管理层的业绩挂钩,如股票价格考核、会计报表业绩考核,甚至管
理层会因为业绩差而被解雇。如果其它银行感觉到业绩差是因为管理者的无
能引起的,那么管理者很难再找到另外的工作从而受到严厉的惩罚,经理入
市场因而在管理者激励方面发挥重要作用。
第二个特征则在培养了大银行相互容忍共存的合作精神的同时,会带来
银行业的垄断问题。但是在对德国银行业的考察中并未发现超额利润的存在
22。原因在于:银行对大公司的普遍持股,消除超大银行获取超额利润的动机。
22
Fischer and Pfeil(2003)
论德国银行监管体制与结构模式
从1995年的数据来看,德国公司股票的集中程度较高,按其所掌握权益的比
例大小排列,上市或非上市公司大约持有所有股票的39%,银行持有14%,
个人持有17%,其它金融机构则持有15%。虽然,从表面的价值构成上来看,
银行并未占据绝对的控股地位,但考虑到一些非银行盒融机构和个人往往将
代理投票权委托给银行,银行对参股企业实际上的控制权往往能达到40%。
这就导致银行收益有很大一部分来源于参股公司的利润,消除了银行攫取垄
断利润的动机。所以,德国银行公司治理的目的首先是突出了共同决定的理
念,强调银行的经营目标首先是要履行其社会义务,之后才是服务于股东。
(四)从其它利益相关者角度出发的银行公司治理分析
根据现代公司治理理论,广义上的公司治理者除股东和管理层之外,还
应考虑到其它利益相关者,比如客户、债权人、雇员、供货商等,它们与企
业存在着直接的利益关系,并且是企业生存和发展必不可少的个人和集团。
德国的全能银行由于提供的是综合性金融服务产品,其涉及的利益相关者很
多:存款者、贷款者、投资者、下属投资公司、控股企业,而且复杂之处还
在于一个利益相关者可能具有多重的身份。比如,下属的投资公司的商业银
行业务全部委托给母银行,而母银行又购买投资公司发行的投资基金,那么,
这个投资公司就扮演着客户和关联企业的双重角色。众多的利益相关者对于
银行诉求的重点是不同的:存款者关注的是银行能否确保存款的安全性及其
优质的金融服务;贷款者关注能否获得公平的竞争地位;投资公司关注其投
资基金的发行和收益;控股企业关注的是银行这一特殊股东能否充分发挥其
专业角色。而在上述利益关系图中,不同的角色所处的信息地位是不同的,
一般的存款者和贷款者显然是处于信息劣势,投资公司与控股企业由于与母
银行之间存在着一定的关联交易,处于信息优势地位。显然,德国全能银行
的一般商业银行业务客户与银行自身的子公司无法处在同一信息地位,而且
可能由于信息披露的不及时损害存款者的利益。在这里我们着重分析关联交
易对其它利益相关者产生的影响。
德国全能银行除了作投资公司的所有者外,它们还是投资者的受托人。
母银行与下属投资公司的业务往来有:(1)保管基金所有的证券和其它资产,
进行日常管理(如收取红利,卖出资产后的清算交割等);(2)替投资公司以
及银行自己买卖基金资产(证券):(3)代表投资公司向投资者出售或回购投
108
5.德国银行监管实践
资基金券;(4)因为投资基金券不在交易所上市交易,托管银行负责统计和
确定每同投资基金券买卖的价格;(5)给投资者分红;(6)给投资公司支付
管理费;(7)母银行购买投资公司发行的投资基金;(8)下属投资公司投资
于母公司承销的证券。与控股企业的业务往来则有:(1)存款业务;(2)融
资支持(包括贷款和一级市场筹资);(3)金融服务;(4)参与控股企业的日
常经营管理。
在这种多重角色集一身的情况下,银行不同性质的业务之间很难设置防
火墙,这就存在着各种利益冲突。我们将有可能产生的利益冲突分析如下:
利益冲突一,母银行作为下属投资公司的托管银行,存在着收取高额管理费
用的冲动,从而损害投资者的利益。利益冲突二,母银行通过下属投资公司
购买自己承销或控股企业的股票,由此对母银行的债务人提供支持。这可能
会有损于基金的投资收益和投资者的利益。利益冲突三,母银行通过各种方
式对自己的控股企业提供融资支持,进而损害存款者、投资者的利益及导致
非关联企业不公平的竞争地位。但是德国的商业银行是否利用了这些利益冲
突呢?Krummel(1980)认为:“总体来说,对全能银行潜在的利益冲突的研
究,并没有得出分业经营的结论。相反,这种利益冲突造成的对市场竞争的
限制很小,而且这种不利影响可以通过在现有银行系统中的条款来修正和消
除。"可见并没有明确的证据证明银行利用了这些利益冲突。而且,德国还
以其稳健的全能银行系统支持着战后经济的持续增长,这充分说明尽管存在
着潜在的利益冲突,并不意味着银行有动机和机会来利用上述利益冲突。在
德国,健全的法规、充分的市场竞争限制了银行利用这些冲突的机会。
对于利益冲突一,德国的投资公司法做出了限制性规定,要求投资契约
的期限和条款必须得到监管当局的认定。如果托管银行所收费用的计算方法、
最高限额不符合要求,监管当局将不批准该投资契约。但是这种做法只针对
公开披露的收费,无法对内部价格进行认定。因为投资公司与母银行实际上
是一家,尽管在形式上是对立方,它显然不会跟母银行进行讨价还价。但是
如果我们从整个市场的角度来看,将母银行和投资公司视为一个实体,实体
(一家商业银行)和实体(另一家商业银行)之间存在着有效的竞争,那么
托管费用的问题就属于实体内部的问题了,投资者可以通过基金价格和收益
的比较来实现对于母银行和投资公司内部交易的外部约束。这个时候就没有
论德国银行j}fi管体制与结构模式
必要用法规来禁止母银行向投资公司提供服务,或考究投资公司的独立性,
但是必须确保竞争的充分和信息披露的及时,避免银行业垄断的形成。事实
上,德国的银行系统并不限制母银行和投资公司之间的业务往来,绝大多数
的投资公司都是选择母银行作为投资基金的托管银行,但是并未出现权利滥
用的过度反应,原因就在于德国商业银行之间充分的市场竞争。
对于利益冲突二,银行进行此操作的目的有二:(1)隐瞒内部信息,推
销劣质证券,获取投机收益,损害投资者的利益。在德国,同样是法规和市
场竞争将银行利用利益冲突的动机和机会降到了最低。如果投资公司通过隐
瞒了内部信息损害了投资者的收益,投资者可以起诉托管银行或投资公司;
同时,如果投资者的收益因对母银行和投资公司之间的“劣等决策’’不知情
而受损,该银行的声誉将大大降低,对自身的长远发展有极大的负面影响。
可见声誉机制在对银行的外部约束上发挥了重要作用。(2)母银行通过下属
投资公司持有股票来规避法规对单个股东持股比例的限制,达到控制该公司
的目的。德国法律规定,拥有10%股权的股东有权在监事会中任职;控股25
%以上的股东有权否定股东大会的一些决议,即对公司有着实质性的控制权。
从这一目的来看,投资者和下属投资公司的利益并没有直接受到损害。
对于利益冲突三,从动机上来说,母银行对自己的控股企业存在着融资
倾斜的动机,也就是说德国银企之间的亲密关系创造了一个准内部资本市场,
于是与银行相关联的公司,其融资的流动性所受的限制显然小于非关联企业
的公司(Elston&Albach,1995)。实际上,德国近些年来一些银行的倒闭
事件,其深层原因都涉及监事会或董事会的欺诈行为。由此我们也可以看到
没有哪一种治理结构可以完全杜绝欺诈行为。但是我们也可以看到有两个方
面的原因弱化了这一层利益冲突。首先,银行是通过它们在监事会中的权力
影响公司决策,而监事会对管理层的影响是有限的。在管理良好的股份公司
里,监事会最重要的作用也许就是它对管理层成员的任命权。只有当公司陷
入困境时,监事会的作用才显得更加重要。可见拥有公司监事会代表权并不
等于拥有公司的控制权,也不表明在公司困难时期提供融资的协议。另外,
银行已经在过去的10—15年里,把它们超过25%的高比例持股降低到一个相
当的程度。而且,银行在监事会的代表权征逐渐减弱。1993年,在德困最大
的100家公司中,私人银行持有99个监事会席位,相当于总数的6%。与之
1lO
5.德国银行监管实践
相比,1986年持有114席,约占总数的8%。非银行金融机构在公司参股的
情况也有了类似的变化趋势。
综上所述,德国银行公司治理机制以”两会制”、代理投票权、交叉持
股和银行自身持股为特征,虽然理论上也存在向控股企业融资的动机,从而
可能损害存款人的利益,但现实中这样的情况很少发生。因此,可以说德国
银行成功建立起了股东对经营者的制衡机制,同时又兼顾了外部广泛的利益
相关者的利益。在公司经营状况良好时,股东能有效控制银行,并兼顾其它
利益相关者的利益。但如经营状况恶化,代表广大存款人的监管当局将控制
银行,使银行控制权从股东手中转移到监管当局手中。股东为避免这种情况
发生,会积极控制银行风险,确保自己的控制权。因此,从这一角度来看,
德国银行公司治理机制是完善的、有效的。它将风险控制融入银行经营之中,
使公司治理成为防范银行风险的第一道防线。
5.3德国银行双重监管机制
由于公司治理机制内在的一些缺陷,它不可能完全有效地控制银行风险,
因此,在这第一道防线被攻破的情况下,双重监管机制将发挥重要作用。首
先是事前监管措施。作为解决事后安全网引起的道德风险问题,事前监管得
以建立,并在公司治理防线被攻破时,发挥预警的作用。同时,也可以将事
前监管和公司治理看作是一个互相补充的整体共同发挥事前预警和控制风险
的职能。其次是事后安全网。它最初是为了避免银行挤兑的发生,稳定存款
人对银行体系的信心而建立的存款保险体系。在双重监管机制建立后,一旦
事前监管失效,风险暴露可能引发流动性风险或系统风险时,则通过事后安
全网处理和化解银行危机。
德国银行监管的一大特点是:虽然银行监管当局独立于中央银行,但中
央银行仍然在银行监管和金融市场监管中发挥着不可忽视的作用。因此,本
节将首先分析联邦银行在银行监管方面的独特作用,然后依次对德国银行的
事前监管和事后安全网进行剖析。
论德国银行监管体制与结构模式
5.3.1货币市场基金、银行存款与联邦银行的作用
KWG第7条规定,中央银行应与银行监管当局合作,为银行监管当局收集
和处理相关数据。但从现实来看,德国中央银行——德国联邦银行出于货币
政策的考虑参与金融市场监管和银行监管政策制定的职能影响更大,在一定
时期,联邦银行参与金融市场的监管实际一kf".1接起到了限制竞争的作用,成
功保护了德国银行。
中央银行货币政策职能与银行监管职能存在利益冲突。而J下是这种冲突
关系在德国的金融市场监管中发挥着重要作用。由于两次严重的通货膨胀给
德国带来的深重影响,中央银行对通货膨胀极其敏感,但抑制通货膨胀的措
施有时会降低银行收益,加大银行破产风险,从而破坏稳定的银行体系这一
货币政策实施的基础。因此,中央银行必须处理好这一矛盾。银行监管当局
与中央银行的分离将这一冲突最小化。但这并不表示中央银行与银行监管当
局的完全隔离,中央银行不但参与银行监管而且在金融市场改革中起着重要
作用。例如,出于对货币政策目标和利益冲突的双重考虑,联邦银行强烈反
对证券化货币市场工具的引入。联邦银行宣称:第一,这样的工具不仅会影
响货币政策目标的准确性,而且会影响作为货币政策工具的存款准备金的有
效性。第二,这样的工具会在金融部门引入短期性,使货币政策职能与银行
监管职能冲突加剧。1997年,联邦银行的月报指出:如果短期利率占据主导
地位,而同时中央银行利率政策的影响力增加时,利益冲突将会加剧。这可
以解释为:如果短期利率占据主导地位,当中央银行为抑制通货膨胀而加息
的话,随着存款利率的上升贷款利率却不能随之上升时(如住房贷款固定利
率),银行收益会受到极大损害,从而危及银行稳定。因此,联邦银行反对引
入短期市场工具的做法有效保护了德国银行的存款业务。
最好的例子是20世纪90年代初期关于货币市场共同基金的争论。1988
年下萨克森州提议修改投资公司法,允许货币市场共同基金的操作,因为德
国投资公司法规定,基金不允许投资低于一年期限的短期市场工具。这一建
议提出之后,德国各个政治阶层都持赞成意见。但联邦银行却强烈反对,因
为联邦银行的独立性和权威性,这一计划搁浅。1992年1月,财政部再一次
提议允许货币市场基金的操作,并明确建议修改投资公司法。而这次联邦银
112
5.德国银行监管实践
行同样立即作出了反映,宣称货币市场基金是不受欢迎的。接着,财政部立
刻撤回了提议,并宣布在未来一段时间不再提出这一问题。然而1994年,随
着欧盟一体化,德国联邦银行不得不改变它的态度。当联邦银行宣布允许货
币市场共同基金在德国运作后,德国银行业掀起了一场不小的风波,很多银
行特别是大银行的股价都成下滑趋势,而且货币市场利率与存款利率的差异
日益减小使得银行融资成本上升(Fischer and Pfeil,2003)。
以上分析说明,在1994年以前的一段时间,联邦银行出于对货币政策和
与银行监管利益冲突的考虑,阻碍了货币市场共同基金的引入,从而间接保
护了德国银行业,延缓了对存款业务的威胁,为银行适应这一创新赢得了时
间。这充分证明了中央银行在银行监管领域的积极作用。.
5.3.2事前监管措施
从德国银行监管的历史来看,德国银行事前监管措施一直保持两大支柱:
一是资本充足率要求:二是市场准入和监督检查。其它监管措施,比如业务
限制、利率限制以及开办分支机构的限制,不是根本不存在就是很早以前就
已被废除。因此,我们将重点放在资本充足率要求和监管过程23上,最后我们
还将分析巴塞尔新资本协议对德国银行监管的影响。
(一)资本充足率要求
由于巴塞尔新资本协议的实施,发达国家在银行资本充足率方面已基本
趋同,德国也不例外。
资本被作为一种对抗不可预测风险的缓冲器。几乎银行的每一个方面都
直接或间接受到资本可获得性或资本成本的影响。当评估特定银行是否安全
和是否运作良好时,资本是需要考虑的重要因素之一。充足的资本基础是银
行在业务进行过程中面临各种风险时的安全网。资本可以吸收可能的损失,
囚此是维持储户信心的基础。资本也最终决定了银行的贷款能力。银行的资
产负债表不可能超越其资本充足率所决定的水平,因此,资本的可获得性决
定了资产的最大水平。资本的成本和数量决定着银行的竞争地位。因为股东
期望获得净资产的回报,赢得净资产匹】报的责任会影响银行产品的价格。还
笛监管过程指从颁发银行执照到关闭银行的伴随银行整个生命闯期的一系列监管方法。
113
论德国银行i|:i管体制与结构模式
有另外一种市场观点:为了发放贷款,银行通常应该能够从公众那里吸收存
款。要能够从公众那里吸收存款需要人们对银行有信心,而反过来这种信心
的建立和维持依靠的是资本这一缓冲器。假如银行面临着资本短缺问题,或
者资本成本很高,在业务上就会输给竞争对手。因此,资本的重要性不言自
明。’
巴塞尔新资本协议定义了三个层次的资本,即一级资本(核心资本)、
二级资本(附属资本)和三级资本,并规定:最低资本充足率标准是风险加
权资产的8%,而核心资本(一级资本)应至少为风险加权资产的4%。由于
市场风险增加而导致所要求一级资本的增加,三级资本被限制为一级资本增
加部分的250%。同时,巴塞尔新资本协议还包括了评估信用风险、市场风险
和操作风险的标准法和内部评级法。关于资本充足率的具体描述可参见《巴
塞尔新资本协议》,这里将重点放在资本充足率对德国银行的影响上。
关于资本充足率监管的有效性争论由来已久,广泛被接受的观点是:如
果银行资产风险是外生的,资本可以作为对抗风险资产产生损失的缓冲器,
从而降低银行破产的概率。此外,高风险资产会要求更多资本,从而增加了银
行机会成本,银行为避免机会成本的上升就会产生控制风险的动机。当资本
充足率不足时,银行要么增发股票、增加留存收益,要么减少在风险资产上
的投资。而Rochet(1992)却持反对意见。他认为,资本充足率监管是无效
的,因为在资本充足率压力下,银行资本的机会成本上升,利润会降低,银
行经理有改变资产投资组合,冒更高的风险而获取较高的收益的动机,即产
生资产替代型风险转移的动机,从而使银行资产风险反而增大,导致资本充
足率监管的无效性,再加之单一费率的存款保险计划,银行道德风险会增大,
这一问题会更为突出。但资本要求是否真的激发了银行经理资产替代型风险
转移的动机仍旧不明确,理论研究也没有给出确切的答案。
然而,我们可以从公司治理的角度分析是否能控制风险转移这一问题。
在银行公司治理机制中,当银行经营恶化时,代表广大存款人的监管当局将
会获得控制权,股东为避免这种情况的发生会积极控制风险。这里的关键是,
在银行经营中股东是否能有效控制管理层的冒险行为。在对德国银行公司治
理机制的分析中,我们已经充分证明了德国银行公司治理机制的完善性。虽
然银行管理层通过自身持股和代理投票权增强了控制程度,但德国特殊的
114
5.德国银行监管实践
“两会制”和激励的制度确保了股东对管理层的有效控制。不管从公司治理
理论还是实践来看,德国银行的资本充足率监管都没有出现资产替代型风险
转移的问题。同样,对于公法储蓄银行和州银行等公有银行来说,虽然表面
上它们足国有商业银行,所有者是国家,因此存在产权缺失的缺陷,虚无的
所有者或者说控制者根本不能监督管理层、行使控制权。但是实际上,将储
蓄银行和州银行作为国有银行的看法过于简单化。进一步的研究发现在所有
公有银行的所有权中州政府、储蓄银行坍会和其它州银行各占30%。这说明
虽然产权缺失,但银行同业协会和其它银行的监管起到了弥补的作用。此外,
德国公有银行由于政府的隐性担保获得较高的信用评级,因此可以在资本市
场上以较低的成本获得资金,再加之较少的红利派发降低了资本获得的成本,
德国公有银行比其它银行拥有更强竞争力。正是因为再融资成本优势和获取
资本的成本优势,德国公有银行的获利能力更强,因而消除了资产替代型风
险转移的动机。
从1988年巴塞尔协议实施以来,德国银行的资本充足率呈上升趋势。表
5.2显示,各类银行资本充足率到2001年都有不同程度的上升。但不管从资
本充足率本身还是从上升幅度看,储蓄银行和州银行都是最低的。因为政府
的隐性担保破坏了市场纪律,即使公有银行的资本充足率最低,但它们的信
用评级仍比私有银行高卜2个级别。德国联邦银行2006年年报显示,信贷银
行业、储蓄银行业和合作银行业资本充足率均在12%以上。
表5.2德国银行资本充足率
银行类别资本充足率(%)
1993年2001年
人银行10.2 13.9
其它信贷银行10.3 12.9
储蓄银行(公有) 8.9 lO.8
合作银行8.9 11.1
州银行(公有) 9.7 11.3
’合作中央银行】0.4 14.5
注:银行类别中朱注明所有制性质的为1F公有制银行
资料米源:The Gm。man Financial System(2003),p327.
(二)监管过程
除了资本充足率要求以外,德国银行法舰定的第二大监管支柱就是监管
过程,它伴随金融机构的整个生命周期,包括发放银行执照、颁布和执行审
115
论德国银行监管体制%---结构模式
慎性规则和标准、获取定期报告、进行现场监管、评判罚款和处罚、发起包
括停止和终止命令的紧急行动、罢免管理层和清算、关闭银行。如果未经联
邦金融监管局许可而丌办银行业务、提供金融服务将会受到严厉处罚。颁发
营业执照主要考虑是否拥有最低资本金以及银行所有者和经理的数量、资格
和可信度。最为特别的是各非官方保险计划也参与颁发银行执照的过程,法
律规定在颁发银行执照时,联邦金融监管局需和各非官方保险公司商议。对
于银行的市场退出机制,同大多数国家一样,德国银行出现问题并不一定导
致市场退出,通常首先考虑的是银行业同业救助和兼并收购。这样的危机处
理方式也被公有银行和合作银行采纳,而且这样的兼并收购交易通常被区域
性的同业协会促成。
从历史数据来看,停业整顿这样的监管当局强制性干涉很少发生。这样
的做法需要监管当局获得及时、准确的信息。不管限制银行的监管规则多么
严格,也不管监管当局多么严厉,银行和监管者之间的信息不对称程度仍在
继续扩大。减少信息不对称程度成为有效银行监管的关键。及时、准确的信
息获耿很大程度上决定了银行监管当局是否能发现问题和采取适当的措施,
而社会所负担的银行危机的成本又取决于运作良好的早期预警系统。如果监
管信息不准确或不及时,银行为复兴而赌博的动机将加剧银行破产的可能,
给社会带来巨大的损失。另一方面,维持一个及时有效的报告、审计和检查
体系需要很高的成本。在德国,银行和监管当局之间的信息传递非常频繁,
但成本相对较高。但这样的估计因为现实数据的难以获得而不能得到量化的
证明。德国监管当局有权获得相关的一切信息,而向监管当局提供信息的责
任被信贷机构所负担,这无疑加大了信贷机构的成本。值得一提的是,联邦
金融监管局和联邦银行过去并没有增加审计和检查人员的数量,而是主要依
靠外部审计人员。但随着现场检查和内部市场风险模型的日趋重要,它们也
开始增加自己的审计和检查人员数量。
信贷机构提供信息的方式很多,有规则的形式和特别情况报告的形式。
通常这样的报告任务非常繁重。根据联邦银行2000年统计,1999年有2254194
份大额贷款报告,43091份银行特别情况报告,213172份银行资产流动性和
清偿性报告,46301份资产负债表月报,3401份年报和2690份审计报告。在
这些报告中,外部审计报告特别重要。外部审计人员必须服从联邦金融监管
116
5.德国银行监管实践
局和KWG的规定。与私有银行不同,公有银行和合作银行有自己的审计人员
而不必同私有银行一样接受第三方审计,而这些由联邦金融监管局授权的公
有银行和合作银行审计员通常就是区域性公有银行协会和合作银行协会的审
计人员。
在监管当局获得的信息中,外部审计报告之所以重要是因为它提供了风
险评估,而其它报告却没有。例如,提交联邦银行的月报包括了资产负债表
的一些信息,但却不允许做价格或信用风险的评估,但外部审计报告的缺点
在于频率太低,仅每年一次。
此外,联邦金融监管局有权对任何信贷机构随时进行审查。通过这样的
措施,监管当局希望获得更多I、口J题银行的信息。资料显示,接受特别审查的
信贷机构从1992年的6%增加到了2000年的15%。这一趋势说明,监管当
局正努力解决同信贷机构的信息不对称问题,为完善早期预警体系奠定基础。
(三)巴塞尔新资本协议在德国的实施
巴塞尔新资本协议建立在三个支柱的基础上:资本充足率要求、监管审
查和市场纪律要求。它提供了一系列有关评估信用风险、市场风险和操作风
险的方法,而这些方法本身就是简单和精确相权衡的结果。巴塞尔新资本协
议框架见表5,3。
由于第一支柱发达国家已逐渐趋同,我们主要分析第二和第三支柱对德
国的影响。
1、第二支柱对银行监管的影响及其在德国的实施
巴塞尔新资本协议和欧洲资本要求指令都得到了所有欧盟成员国的认
可。新协议第二支柱的四条原则纠确定了监管当局的监督检查职责。其中要求
银行制定内部资本充足率评估程序(Internal Capi tal Adequacy Assessment
Process,ICAAP),评估与其风险状况相适应的资本水平,并要求银行制定
24原则一:银行应只备一整套程序,用十评估‘j其风险轮廓相适应的总体资本水平。并制定保持资本
水,f,f的战略。
原则二:临管当局应检查和评价银行内部资本充足率的评估情况和战略,以及它们监测并确保监管资
奉比率达标的能力。若对榆含结果/fi满意,监管当局心采取适当的监管措施。
原则三:监管当局应鼓励银行资本水,F高于最低监管资奉比举,应有能力要求银行持有超过最低资本
的资本.
原则四:蚧管当局廊尽早采取干预措施.防J卜银行的资本水平降爷防范风险所需的最低要求之下:如
果银行未能保持或补充资本.监管当局应要求其迅速采取补救描施。
117
论德国银行瓶管体制与结构模式
维持资本水平的战略。新协议关于银行内部程序的要求包括:董事会和高级
管理层的监督、健全的资本评估、全面风险评估、监测和报告系统以及内部
控制的检查。
根据第二支柱的要求,监管当局应该审查和评估银行内部资本充足率评
估程序、资本政策以及银行监控并遵守监管资本要求的能力。如果监管当局
对这一过程的结果不满意,就应该采取适当的监管行动。第二支柱中的最大
争议可能是监管当局设定的超额资本要求。笔者认为,逐一确定各家银行超
过最低标准的资本量,并非优选方案。采用其它谨慎措施可能更为可取,如
要求银行改进其内部系统和控制。虽然银行内部系统和控制缺陷造成的损失
可以由额外的资本抵补,但是监管当局对此不应该过分依赖。只有在特殊的
情况下,如采用各项监管措施仍不足以改善银行的内部系统和控制时,才有
必要增加额外资本要求。增加额外资本要求可作为最后的监管措施,但不应
该建立一种机械的资本额外增加机制。此外,要确定一家银行需持有的额外
资本,似乎是很难的一件事。
表5.3巴塞尔新资本协议框架
支柱1 支柱2 支柱3
资本充足率要求监管审查市场纪律
信用风险市场风险操作风险强化关于
内部评级
标基础
标准
资本计算

内部
指标高级测量法监管者必和风险评
法模型法
法法须确保银估方法的
对不
行有健康披露。对
标准模
一种同业
内损记的对资本于使用高
法初高块部失分进行估计级风险管
级级化
VAR 指标: 务采
法法方
等总收用同
测分卡的内部程理方法的
入样指
量布方序银行要求
法法法法更多的细

节披露
资料来源:巴塞尔新资本协议(2004)
(1)欧盟资本要求指令与新协议的政策差异
欧盟资本要求指令与新协议的最大差异在于适用范围,新协议只要求国
际活跃银行实施新协议,而资本要求指令要求所有银行实施新协议。表现在
第二支柱方面,即所有的银行都要有内部资本充足率评估程序。而实施内部
资本充足率评估程序的方法,就是开发经济资本模型。实际上,要求中小型
银行在模型这方面有所作为也是不现实的。
118
5.德国银行监管实践
另一个差异是有关新协议跨境实施中各监管当局的责任。新协议不改变
各监管当局的法律责任,如果一家银行要使用高级法(信用风险的内部评级
高级法和操作风险的高级计量法),需要获得监管当局的批准。对于大型国
际活跃银行j东道国监管当局负责单个或次级并表层面的审批,母国监管当
局负责全面并表层面的审批。经营业务的国家越多,银行需要获得审批的监
管当局也越多。为减轻银行和监管当局的负担,2003年巴塞尔委员会公布了
跨境实施巴塞尔新资本协议的6条高级原则,强调各国监管当局之间更加紧
密的合作,这些原则并没有改变各国监管当局的法律责任。与巴塞尔文件不
同的是,欧洲资本要求指令第129条建议改变各国监管当局在审批程序中的
法律责任。其思路是,东道国和母国监管当局充分协商、共同完成审批工作,
如果6个月内不能形成共同的决定,母国监管当局将对有关申请单独做出自
己的决定。虽然欧盟委员会的此种提议得到广泛认同,但其中存在以下问题:
第一,利益冲突。母国监管当局和东道国监管当局之间在权利和责任方
面存在严重冲突。一方面,对于整个银行及其分支机构的信用风险、市场风
险和操作JxL险方法,母国监管当局拥有做出最终决定的权利:另一方面,东
道国监管当局却要负责其辖内的金融稳定。
第二,公平竞争问题。相对于外资银行的分行或子行而言,本土银行在
竞争中可能处于劣势,如采用高级法的外资银行可从母国监管当局获得批准,
东道国监管当局则可能不允许本土银行使用高级法。
个别情况下,东道国监管当局如果不愿意接受母国监管当局的决定,可
能要求其辖内的外资银行子行持有第二支柱要求的额外的资本。这样,现行
的资本要求指令中强化母国监管的思路就会大打折扣。
对于欧盟的大型国际活跃银行而言,资本要求指令可能不尽如人意,因
为在欧盟之外一些重要金融市场国家并不执行资本要求指令。因此,资本要
求指令129条的执行,可能会造成欧盟成员国和欧盟以外国家之间的国际不
公平竞争。
(2)新协议在德国的实施
在德国,新协议将如期实施。首先,出于公平竞争的考虑,巴塞尔新资
本协议将适用于所有银行,而不仅仅是针对国际活跃银行。在第二支柱方面,
每家德国银行,不管大小,都必须建立内部资本充足率评估程序。第二,德
119
论德国银行监管体制与结构模式
国银行之间相互竞争,但它们在规模和风险管理方面大刁i相同。考虑到新协
议实施的灵活性,打算允许银行采用新协议中信用风险和操作风险的所有计
量方法,并不强求大银行使用内部评级初级法或高级法,这由银行自己做出
选择。当然,对于大型银行而言,内部评级高级法比较适宜。特别对于信用
风险来说更是如此。首先,德国大量企业并未上市,有限的信息披露使得采
用标准法的评级很低,因此,德国采用内部评级法更为可取;其次,内部评
级法中高级法比初级法更富有灵活性。2003年夏天对德围所有银行进行的一
项调查显示,绝大多数国际活跃银行,如德意志银行、德累斯顿银行、商业
银行、德国合作中央银行等准备实施高级法。预计有460家小银行届时也将
采用内部评级法。小银行会使用银行业协会集中开发的风险计量方法、信息
技术服务、违约信息等,这将节约成本,促进违约数据等信息的共享。
在德国,面临的挑战是,制定的监管条例要同时满足有关标准,而制定
的规则要有足够的灵活性,一方面要促进大银行建立复杂的风险管理程序和
模型;另一方面要防止对中小银行的负面影响。从过去25年的经验看,对银
行的信贷业务和交易活动的最低要求显示,制定的条例是符合实际的。但是,
由于银行内部资本充足率评估程序范围广,包括风险管理的方方面面,在德
国实施第二支柱也需要有全面的认识。这就是出台风险管理最低要求的考虑。
对于银行内部资本程序定性要求的实施规则,要具有灵活性和前瞻性。根据
巴塞尔新资本协议和资本要求指令,银行要能管理各类风险。具体说来,风
险管理最低要求涉及信用风险、市场风险、利率风险、操作风险和流动性风
险。
从“最低要求.”一词来看,风险管理最低要求定位在良好的作法上。中
小银行的风险管理程序,只要符合良好作法,就可以算作充分了。因此,良
好作法是所有银行风险管理符合最低要求。当然,大银行应该力求达到最佳
做法的要求。
除了定性要求外,巴塞尔新资本协议第二支柱包含一些非常具体条款,
涉及证券化或内部评级法的压力测试,以及一些计量利率风险的定量规则。
所有这些都不是风险管理最低要求的内容,因为涉及银行更加高级的方法,
或不符合最低要求的概念。最低要求在本质上仅仅是定性的。但是,对于大
多数德国银行而言,如果符合风险管理最低要求,那么也就一定符合第二支
5.德国银行监管实践
柱的要求。
2003年,德国金融监管局和德国联邦银行起草了内部评级体系审批程序,
向银行发放了申请表和指引,以方便申请使用内部评级法。
针对新协议实施,重点主要放在关系到金融系统稳定的银行和国际活跃
银行。由于德国中小银行众多,BaFin不打算埘所有银行每年进行全面的监管
当局监督检查(包括现场检查)。银行评级模型在获批用于计算监管资本前,
须先接受现场检查验收。使用行业协会开发的标准模型的中小储蓄银行或信
用合作银行,只进行一次抽样检查即可。每家大银行由于使用不同的评级模
型,必须进行一系列的审批检查。在审批操作风险的高级计量法时,将采用
类似于信用风险内部评级法的程序。
审批内部评级法和操作风险高级计量法的程序,类似于对市场风险模型
的相关工作。’但是,第二支柱下验收银行内部资本充足率评估程序,则是一
项新的工作。由于内部评估程序的特点不同,无法采用统一的手段来检查验
收,因此将通过非现场审阅报告、与银行各层次管理人员会谈及现场检查的
方式,了解特定银行内部资本充足率评估程序的质量与完善程度。
毫无疑问,实施巴塞尔新资本协议,对于银行和监管当局而言,都是一
项巨大的挑战。对于那些有许多银行计划使用自己的内部计量方法的国家来
说,情况则更是如此。笔者认为:第一,第二支柱是巴塞尔新资本协议中的
一个重要、关键的部分。与第一支柱最低资本要求中所涵盖的风险相比,第
二支柱中涵盖的银行风险范围比第一支柱要广。第二,监管当局应为银行编
制指引,为自己如何实施第二支柱编制手册。第三,巴塞尔新资本协议和资
本要求指令都包含了必要的灵活性,允许监管当局在进行监督检查时,考虑
一家银行对金融系统稳定的影响。特别是对于那些有许多中小银行的国家,
审批工作要因地制宜并且提高效率。
2、第三支柱对银行监管的影响及其在德国的实施
第三支柱市场纪律要求主要是指强化关于资本计算和风险评估方法的信
息披露。信息披露的主要目的是提高透明度。实际上,当市场参与者的利益
与银行风险相关时,甚至银行破产可能带来损失时,它们总是有这种监督的
动机。在直接的市场纪律下,市场参与者的行为对公司决策有直接影响。在
问接的市场纪律下,市场参与者的行为通过影响第三方比如监管当局、评级
121
论德国银行监管体制与结构模式
机构的决策来实现。而第三方则通过加强监管或者进行评级调整来影响银行
的行为。但是,就市场纪律约束而言,不同的投资主体与银行经营的相关程
度有轻有重。主要是因为不同的投资动机,如预期回报率和风险容忍度。一
般而言,市场参与者包括四类:银行股东、银行次级债所有者、银行间同业
市场、存款人。市场纪律代表一种因果机制。在这种机制里,市场参与者包
括债权人、股东和存款人,都愿意主动监督银行的风险行为,并且通过其恰
当的投资决策来反映其对银行风险的判断。透明度是市场纪律有效性的基础
条件。巴塞尔银行监管委员会对透明度定义是:能够使市场参与者对一家银
行的财务状况和盈利表现、风险暴露、风险管理能力以及商业战略作出适当
评估的信息披露。要达到透明度要求,必须确保所公布信息的及时性、相关
性、全面性、可测量性和连贯性。
尽管市场参与者执行市场纪律是基本事实,但是研究表明,银行无论何
时面临清偿压力时,市场纪律的作用将减弱。对于股东来讲,股东只承担有
限责任,因此,股东很可能出于经济效益的考虑,默许甚至鼓励银行的冒险
行为。次级债债权人在危机来临时,也缺乏特别的动机去评估风险的增加,
它们最小化风险的动机同样也消失了,因为银行破产时它们和股东的情况非
常相近。市场纪律的作用能够中和但不能完全消除银行愿意承担巨大风险的
动机。因此,所有的透明度要求和市场纪律只能是对银行监管当局的支持和
补充。它们不能成为政府监管当局的替代。
信息披露和透明度要求很大一部分都来自于国际会计准则。在国际会计
准则体系中,最重要的是对信贷机构金融工具的确认、计量和披露。在国际
会计准则39号《金融工具:确认和计量》、国际会计准则30号《银行及类
似金融机构特殊行业财务报告披露》、国际会计准则32号《金融工具:披露
和列报》中都包括了对金融工具会计处理的信息披露要求。在德国的《德国
商业法典》中对会计年报的要求基于谨慎的原则,主要目的是保持资本和保
护公司的债权人。早在2000年,德国会计准则委员会就公布了在合并财务报
表基础上,为信贷机构和金融服务机构制定的特殊行业风险报告标准,从而
成为推动资本市场增强透明度的先驱。这一标准要求银行提供有关集团风险
和风险管理实践的全面信息。风险被要求在管理报告中单独描述,并独立报
告可预期的发展情况;行业特别风险将被很仔细地予以说明;现行的风险管
5.德国银行监管实践
理制度和监督管理措旌必须与风险分类分开列报;风险信息应该加以精练以
形成对机构整个风险暴露的概况;覆盖风险的资本和资产负债表风险准备应
当加以讨论。总的来看,这一标准在很大程度上提高了德国金融集团的信息
透明度。
在欧盟法律下,国际财务报告准则从2005年到2007年对于发行流通证
券的机构的合并财务报表有约束性,将调整以适应读者对年度财务报告信息
的需求。它们将要求比德国会计准则要求的更大程度的透明度,给予资本市
场投资者获得信息的优先权,同样对于定期发布最新报告的公司也是一样。
德国将通过制定关于清偿性监管信息披露的要求将欧盟规定转化为法律。德
国联邦银行和德国金融监管局的网站上已经进行评论发布并提供了案例。下
面给出德国会计准则5—10(GAS5-10)、国际财务报告准则第7号(IFRS7)
的主要特点分另t]YO举如下:
德国会计准则5—10(GAS5-10):信贷机构和金融服务机构的风险报告:
划分为信用风险、交易对手风险、股东风险,违约概率、证券资产期望风险
暴露和收益的信息;量化和管理交易对手风险程序的反映;风险准备的使用
方法说明;关于流动性风险、市场风险、操作风险和其它风险的可比较数据。
国际财务报告准则第7号《金融工具:披露》t根据公允价值计量负债
的情况下,披露金额因企业信誉变化而变化;公司在抵押品所有人不存在违
约情况下被允许出售或重新抵押抵押品,资产被抵押后的公允价值信息;根
据金融工具群组描述风险准备的发展情况;划分为不同信贷类型的信用总体
规模信息,对持有的证券化抵押品和关于信用组合质量数据的反映;分析逾
期贷款和不良贷款,持有的证券化抵押品信息,包括它能够行使的公允价值:
抵押品类型和执行价值实现信息的反映;对市场风险、利率风险和流动性风
险的进一步分析;定量和定性披露公司资本管理的情况。
5.3.3事后安全网
事后安全网由存款保险体系和中央银行最后贷款人职能组成。但与其它
国家相比,德国有一个独一无二的特点,即联邦银行没有起最后贷款人作用。
这个作用是由联邦银行在1974年建立的民营的流动资金辛迪加银行
论德国银行监管体制与结构模式
(Liquiditatskonsortialbank)承担的。因此,对德国事后安全网的分析将
主要集中于存款保险体系。
(一)存款保险的原则
为了减少金融系统崩溃的可能性,以及在发生崩溃时限制其破坏程度和
减少财政成本,各国的政策制定者都建立了一套会融安全网。~国的金融安
全网由一系列的防范金融系统崩溃的金融政策构成。这些政策包括:隐性和
显性存款保险政策、中央银行的最后贷款人便利等。在这些安全网政策中,
显性存款保险在近年得到迅速的推广。如今,大多数经合组织的成员和越来
越多的发展中国家都建立了某种形式的显性存款保护。
不难解释为何政策制定者对显性存款保险计划如此感兴趣。从短期来看,
由于不会马上产生预算支出,显性存款保险计划似乎代表了一种解决银行挤
兑或恐慌的无成本方案。除了保持金融部门的稳定性外,保险计划还带来政
治上的收益:保护小储户,并改善了小规模银行与大型金融机构竞争存款的
机会。此外,显性存款保险能够减小政府对储户的义务,这也许是支持建立
存款保险系统的最有力理由。
然而,被政策制定者拒绝或不屑一顾的,而又被学术界早已认识到并不
断强调的一种事实是,显性存款保险计划可能会产生三个严重的问题:道德
风险、逆向选择和代理问题。
1、存款保险系统的缺陷
存款机构中存在三类治理约束:第一,来自所有者、董事会和经理的内
部治理约束;第二,来自存款人、其它债权人的市场约束;第三,由立法和
监管机构施加的,并得到监督者补充的监管约束。设计拙劣的存款保险系统
将妨碍所有三种约束。如果存款保险系统对于所有直接和间接地受到存款保
险合同影响的各方不是“激励相容"的,显性存款保险计划产生的道德风险、
逆向选择和代理问题就会特别严重,即它不能提供引导所有受到存款保险系
统影响的经济代理人维持金融系统健全的激励。对于激励不相容的系统,履
行职责和保持清偿力是可能的,但对比有着良好激励机构内涵的存款保险系
统,它却更需要更多地依赖正式的事前监管措施。因此,良好的存款保险体
制设计可以减少事前监管的压力。
对于存款保险系统产生的问题,最为明显的是当保护延伸至存款入使它
124
5.德国银行监管实践
们在初期选择银行时掉以轻心,而后来又妨碍它们将存款移至更为安全的银
行时发生的道德风险。被保险银行的所有者和管理者知道挤兑是不太可能的,
因此会在资产组合中承担额外风险,减少资本数量和用于抵御冲击的流动性
储备,以增加收益。
当存款保险是自愿参加,而且保费不是基于风险调整时,逆向选择就可
能发生。在这种情况下,最强大的银行可能不参加或退出存款保险系统。当
较强的银行退出时,对其它成员收取的保险费就不得不提高以承担更高破产
概率银行的存款支付。保费增加可能诱发下一轮的较强银行的退出,直到只
有最弱小的银行还留在系统内。这样的系统不可能保持清偿力,换句话说,
设计拙劣的存款保险系统可能导致银行系统的条件恶化。
每当作为委托入代表的代理人追求自己的而不是雇主的利益时,代理问
题就产生了。存款保险系统可能在它与政府和它所监督的行业之间的关系中
遇到代理问题。当存款保险系统雇员把它们自己的生涯置于存款人和它们代
表的纳税人的利益之上时,比如拖延破产银行的处理,而增加处理成本,代
理问题就出现。当它们把承保存款的行业的利益置于存款人和纳税人的需求
之上时,存款保险系统的雇员也可能屈从于政治家的影响,即政治俘获。
2、有效存款保险系统的前提条件
从以上分析中可以得出结沦:要实施有效的显性存款保险计划必须解决
好道德风险、逆向选择和代理问题。Kane和Demirguc—Kunt(2001)指出:要
解决好这三个问题不但要求良好的存款保险制度设计和有效的事前监管措
施,还要求执行显性存款保险计划的国家有良好的制度环境,即透明度、威
慑力和责任制。在金融机构能够完美地向银行的债权人或监管者提供有关银
行财务状况和风险承担行为的信息时,完全的透明度才能实现。完美的威慑
力指每个债权入或监管者可以直接理解信息流的含义,并且能够完全地和无
成本地保护它们不受到任何不利后果的影响。完美的责任制只有在纳税人能
够辨别政府官员的任何行动,并且可以使得它们对自身行为的后果完全负责
的时候才能她现。透明度、威慑力和责任制是一国制度环境的量度指标。
Demirguc—Kunt,Asli and Detragiache(2000)通过对61个国家的数据研究
发现,在那些制度环境缺乏透明度、威慑力和责任制的国家,存款保险反而
加剧了银行体系的不稳定性。这给了设定显性存款保险系统的国家一个忠告:
论德国银行畸管体制与结构模式
如果不弥补制度环境的缺陷,单纯的存款保险计划不但不能起到应有的作用,
反而会加剧银行的脆弱性。
3、最优惯例
最优惯例力求参与存款保险合同各方的“激励相容”。通过适当的制度
安排增强市场纪律约束,将道德风险、逆向选择和代理问题的危害降到最低。
最优惯例应该包含以下几个方面:
(1)对每个账户只提供可信的、低额的保险限额;
(2)狭窄的保险范围(例如,排除银行间存款);
(3)共同保险:
(4)强制性会员资格;
(5)风险调整的保险费率;
(6)事后融资;
(7)规定幸存的银行承担损失(尽管纳税人也许会在真正发生系统危机
时被要求帮助银行);
(8)私人一公共部门的联合管理。
对于对每个账户只提供可信的、低额的保险限额,狭窄的保险范围和共
同保险来说,主要是为了防止道德风险。大额储户、次级债持有人或其它银
行能够知道它们的资金无可避免地处在风险中。这一损失风险给予它们相应
的激励去监督银行及安全网管理者的行为。
强制性会员资格和风险调整的保险费率可以防止逆向选择的发生。同时,
这意味着低风险、高质量的银行能够帮助官员们监督和规范其它高风险的银
行。
优先选择事后融资和保险设计及管理中私人参与可能让人难以接受。一
方面,不能立即获得已经积累的可流动储备会妨碍监管当局采取及时措施。
但是,跨国数据证明,在薄弱的制度环境中,存款保险储备的净经济价值往
往会被夸大,这是由于没有考虑到脆弱而清偿力不足的客户们隐性地转嫁到
这些储备上的隐性负担。事实上,一笔被高估的基金倾向于使存款人和其竞
争性机构忽视单个银行的清偿力不足问题,而放大道德风险。即便没有基金
储备,一国的存款保险计划仍然可以立即从财政部或通过已经签订的再保险
合同,从外部保险者那里获得信贷资金。不管是事前还是事后融资,有一点
5.德国银行监管实践
必须清楚,即这些用于弥补损失的资金必须主要来自于那些幸存的银行。否
则,政府支持将会削弱市场纪律约束、增加脆弱性。
此外,在管理存款保险的安排中引入私人部门参与可以降低道德风险和
脆弱性。虽然私人部门管理者仍然可能推卸责任甚至不当地挪用资金,但是
任何私有计划中的利益相关者都有强烈的激励去监督和规范管理行为。
最后,以上最优惯例的实施并不能保证存款保险计划的成功,没有良好
的制度环境或者没有弥补制度环境的缺陷,再完美的存款保险计划也是孤掌
难鸣。因此,良好的制度环境足实施显性存款保险计划的前提条件,而完善
的公司治理机制、有效的事前监管措施和适当的存款保险制度安排可以降低
道德风险、逆向选择和代理问题的危害。
(二)德国的存款保险体系
.德国存款保险制度非常独特,由非官方存款保险体系和政府强制性存款
保险体系构成。前者是指由德国国内三大银行集团(私有信贷银行、公有银
行和合作银行)根据各自的需要在1974年以后建立的三个独立运作体系,后
者则是适应欧盟在1994年实施的成员国均要建立强制性存款保险制度规定要
求而于1998年8月建立起来的。但是直到今天,德国的强制存款保险制度的
完善还在借鉴非官方存款保险制度许多有效做法,非官方存款保险体系的运
行机制仍然是维持德国银行体系稳健的根本保证。
德国非官方存款保险制度已经成为国际上存款保险制度成功运作的一个
典范。德国的非官方存款保险制度是在各银行集团内、以银行同业协会为载
体的基础上形成的。早在20世纪初,德国三大银行集团就已经分别成立了同
业协会,一方面为了保护成员银行和存款人的利益,另一方面也希望在货币、
信贷和资本市场等有关业务上与金融监管当局建立沟通的桥梁。这样,三类协
会就是三个保护体系,各自相对独立。尽管从20世纪50年代开始德国就出现
了一些地区性存款保险组织,但直到1974年Bankhaus Herstatt银行倒闭后
德国彳‘建起了现行的非官方存款保险制度。20世纪60年代初,德国国内要求
对存款进行担保的政治压力日渐高涨。到1974年,由于当时最大的私人信贷
银行Bankhaus Herstatt银行的倒闭事件对社会造成了很大的震动,三大银
行集团为了避免政府干预发生,各自提出了存款保险方案。德国联邦银行也顺
应这一变革, 在此基础上组建了流动资金辛迪加银行
论德困银行监管体制与结构模式
(Liquiditatskonsortialbank),以便向有清偿力但暂时缺乏流动性的银行
提供流动性支持。
德国银行业联邦协会建立的非官方存款保险是为了应对储蓄银行因政府
担保产生的竞争优势。储蓄银行集团存在州级存款保险方案和联邦级补偿计
划。尽管储蓄银行的存款人受到公有制的明确保护,但储蓄银行仍需要建立存
款保险制度以抵消来自商业银行的不利竞争。如同储蓄银行一样,合作银行集
团也存在州级和联邦级存款保险制度。储蓄和合作银行的保险体系并不直接
对存款而是对机构本身进行担保。
1、非官方存款保险体系
(1)储蓄银行业的存款保险
德国储蓄银行属于市镇公立银行。德国储蓄银行及票据清算协会
(Deutsche Sparkassen-und Giroverband,DSGV)及州储蓄银行协会分别作
为联邦级和卅l级储蓄银行同业协会,成为德国储蓄银行业存款保险体系的载
体。本来德国的立法者企图建立一个对所有金融机构群体具有同等成本负担
的存款保险机制,以使得所有金融机构平等参与市场竞争。但是,储蓄银行和
州银行却建立了自己的存款保险体系,这并非缘于保险需求,而是出于竞争缘
故。另建存款保险体系可以减轻承保主体的负担,降低危机事件的负面影响。
到目前为止,储蓄银行的存款保险机制包括1 1个州储蓄银行协会的储蓄银行
扶持基金、储蓄银行扶持基金的跨区域性均衡、储蓄银行及票据清算中心的
保险性储备。
储蓄银行扶持基金是州储蓄银行及清算中心协会资产法定的非独立部
分。其法规基础是基金章程,该基金章程又是以DSGV的示范章程为基础的。
所有储蓄银行均是其所在区域的区域性协会的成员,并自动成为基金组织的
成员。所有储蓄银行都必须参加该基金,当成员银行不能兑现债务或遭受损失
而陷入困境时,基金有责任对其进行援助,但最多不超过基金总额的15%。基
金资金来源于成员银行缴纳的保险费,每个成员银行缴纳的年保费按其存款
的0.03%计算,基金总额维持在成员银行资产总额的0.3%左右。由于储蓄银
行多数由地方政府经营管理,储蓄银行保险基金不足时,政府会出面干预。当
一家成员倒闭时,存款人的全部存款能够得到全额保险,即基金对存款进行全
额保险。当然,储蓄银行与其保险载体储蓄银行扶持基金之间,在处理需要扶
5.德国银行监管实践
持的事件时并不总是没有争端的。因为要获得保险机制的保险,必须就有保险
需求的债务向承保主体支付费用。如果出现需要扶持的事件,就以基金章程和
“区域性储蓄银行扶持基金统一使用章程准则”为评判依据。如果储蓄银行
在没有亏损的情况下不能完全满足债权人的要求,就有获得扶持的可能。在特
殊情况下,若储蓄银行将因过度负债而亏蚀自有资本,也可以获得扶持。在每
种情况下,均是以储蓄银行本身战胜困难的一切努力都业已用尽为前提,这些
努力尤其包括使用不公开储备、由保证人提供担保和与其它储蓄银行兼并。
区域性储蓄银行扶持基金除给予储蓄银行经济扶持措施外,也给予额外资助。
在实际操作中,还给予相关的扶助,如暂时保险、长期性利率优惠贷款或给予
利息补助。
独立运作的州级扶持基金,在困境中也可得到其它所有同类基金的支持。
这是以储蓄银行扶持基金的跨州均衡章程作为法律基础。若某项扶持措施所
必需的费用超过州级扶持基金所拥有的资金实力,跨区域性均衡就发挥作用。
在储蓄银行及票据清算中心(DSGV)投保的会员包括各州银行和储蓄清
算银行(DekaBank Deutsche Girozentrale)等。储蓄银行及票据清算中心
的保险性储备总额应达到非银行客户在这些会员银行的除住房储蓄存款外所
有存款总额的1‰。根据2006年1月1日起生效的新储蓄银行保险性储备章
程,成员银行将以风险为基础缴纳保费。并且,将保险性储备分为现金和事后
融资义务两部分,其中,现金部分至少为储备总额的三分之一。所有成员银
行每年应缴纳储备总额的15%,直到实际缴纳的现金储备总额达到章程确定
储备总额的65%,之后,所有成员银行每年应缴纳储备总额的7.5%。如果
计算基数提高或是因扶持金融机构而使储备减少,成员银行有继续缴款的义
务。
(2)合作银行的存款保险
德国的合作银行业由合作中央银行(DG Bank)、大众银行、赖发森银行和
储蓄与贷款银行组成。合作银行业现行之保险体系由大众银行及赖发森银行
联邦协会(BVR)和各审计协会的保险基金(Garantiefonds)构成,于1976年建
立。与储蓄银行业的存款保险机制类似,合作银行业存款保险机制也表现为对
存款者是问接性保护。BVR保险机制实施条例指出,保险基金的目的在于从保
障基金中以贷款方式帮助成员机构避免危机或渡过现有难关,避免损害合作
论德国银行监管体制与结构模式
金融机构的信誉度,同时,保证银行债权人的资产安全。成员银行的经济困难
应是由业务关系引起的,而不是信用业普遍存在的危机所致。隶属于审计协会
的合作银行均加入保险基金。
按年筹集的保费计算基础是信用合作银行上年度末拥有的票据额、对客
户的负债及通过担保和抵押所获得的债务总额。审计协会每年向信用合作银
行按客户贷款额的0.5‰-2%o收取费用,以缴入保险基会。费用收取比例,一
般是根据国民经济景气状况、经济周期和整个合作银行业面临的风险程度来
确定。1994—2000年间,存款保险基会收取的保费费率为:1991年、1992年、
1993年及1997年是0.5‰;1994年、1995年、1996年是0.7‰;1998年及
2000年是1.25‰;1999年则为l‰。
2002年以前,德国所有的合作银行均是按照统一的费率向基金组织缴纳
费用。2002年开始,德国合作银行业已达成共识,将把德国所有的合作银行按
照风险程度分成三类,并分别制定不同的保险费率。在需要的情况下,可以收
取特殊费用,额度最高可达正常费用的四倍。如果一个审计协会的基金资金及
其特殊费用资金还不足以应付危机事件,就通过从其它审计协会管理的基金
中支付,即采取跨区域性均衡。跨区域性均衡,是德国合作银行业保险的重要
特征之一。在一般情况下,合作银行缴纳的年度保费的90%划归审计协会的存
款保险基金帐户,由审计协会负责管理,余下的10%由德国大众银行及赖发森
银行协会总部存款保险部负责管理和调剂。当一个审计协会在处理危机事件
时,若出现清偿力不足,其不足部分的90%将由其余12个审计协会分摊25,另
外10%由大众银行及赖发森银行协会总部存款保险事业部承担。由此体现合
作精神和风险共担共济原则。
合作银行保险体系没有设置最高保险责任限额,其目的在于增强存款者
对信用合作银行的信任。在解决危机事件时,BVR首先通过审计协会对出现困
境的金融机构给予担保或保证。如果需要以现金来处理亏损,可以从基金中获
得贷款。在必要时,为实现跨区域性均衡,可以动用其它审计协会的基金。
(3)私人信贷银行业的存款保险
1951年巴伐利亚银行基金(Bayeri scher Bankenfonds)的创设,标志着德
峦德国共有11个区域性的合作银行审计协会,6个专业性审计协会,除11个区域性审计协会外.有2
个专业审计协会也负责对合作金融机构的审计,并负责管理合作金融业存款保险基金。
5.德国银行监管实践
国私人信贷银行业存款保险制度的开始。1966年,在德国私人信贷银行协会的
筹措下成立了跨区域性的私人信贷银行业共同基金,即所谓的救急基金
(Feuerwehrfonds),以保险小额存户安全。该基金的承载主体是德国银行业联
邦协会(Bundesverband deutscher Banken,BdB)。基金集中由BdB管理,并为
其特殊资产,由成员缴纳的费用形成。
现行私人信贷银行业存款保险制度是1976年5月据《德国银行业联邦协
会存款保险基金章程》(Statut des Einlagensicherungsfonds des
Bundesverbandes deutscher Bank e.V.)在原基金上重组而成。该基金之主
要宗旨在于对发生临时性支付危机的金融机构提供援助,防止金融恐慌的发
生,保护存款者的利益。1976年的存款保险基金章程规定了与基金筹集和运作
的有关细节。虽然没有法律强制所有私人信贷银行都必须加入保险基金,但除
少数几家在德国的外国银行分行外,几乎德国所有的私人信贷银行都已加入
该基金。因此,自愿保险原则体现得较为充分。新注册设立的银行,首先必须
加入银行协会,而银行协会则先鼓励其加入存款保险基金,这还成为金融监管
当局核发经营许可的最主要的参考条件之一。
基金原则上对银行业务中涉及的银行对非银行机构的债务、对投资公司
的债务、债券等保管银行业务的债务均予以保险,但每个债权人的最高保险额
为出现支付危机的银行上年度末责任自有资本的30%。例如,德国西北部的
Moenchen91adbacher CC-Bank银行1993年底的责任自有资本为1.816亿马克,
该银行每个债权人的保额可达5400万马克,只有当客户在该银行的存款额超
过5400万马克,而该银行倒闭的情况下才会受到损失,而这种情况是很少见的,
客户实际上受到全额保障。受到保险的有活期、定期、储蓄存款及非银行客
户的记名式储蓄券。在计算被保护的客户的债权时,是用该客户对该银行的所
有的债权减去对该银行的债务。不受保险的是以银行不记名可转让证券方式
所表明的债权债务关系、其它金融机构对该银行的债权(投资公司的基金资产
债权除外)及该银行的发行的所有权凭证。此外,出现支付危机的银行的业务
主管、合伙人、理事会和监事会成员及它们的配偶和未成年孩子拥有的对该
银行的债权也不受保护。
存款保险基金的成员银行,每年6月30日以其上年度末对客户负债余额
的0.3‰向BdB缴纳年度保险费。对于不动产抵押信贷银行,鉴于其业务结构
论德国银行豁管体制与结构模式
不同和保险范围有限,其缴费计算基础不同,缴费比例也不一致。当基金资产
不足以承担支付需要时,BdB理事会讨论通过后,可以要求成员银行缴纳年度
特别费用。章程也规定,若基金资产已集中到一定程度,年度保费也可以减免
甚至取消。新加入基金的银行,除缴纳当年度费用外,还需一次性缴纳相当于
当年度费用3倍的基础费用。
2、强制性存款保险体系
1998年8月1 R,为了适应欧盟存款者保证和投资者保护指令要求,德国
颁布实施了《存款者保证和投资者保护法》,开始在原有非官方存款保险体系
之外建立了一个新的强制性存款保险体系,从此结束了非官方制度一统天下
的局面。欧盟存款者保证和投资者保护指令要求欧盟成员国必须根据该指令
于1995年7月1日起制定实施本国相应的法规,而德国迟迟不肯执行,其主要
原因是原有的存款保险制度绩效良好而不想重新再建一个。最终,德国虽然按
照指令要求建立了新的强制性制度,但除了满足指令关于存款人赔偿额为存
款额的90%,但最高为2万欧元以外,其它方面基本上参照非官方存款保险体
系的做法。资金来源于成员银行缴纳的年保费、特别保费和借款。
由各银行协会管理的非官方存款保险制度仍继续运作,与法定强制性制
度相互补充,负责对超过2万欧元以上的存款部分进行保险。德国审计协会
对非官方和官方强制性这两种存款保险制度都进行审计。
3、德国非官方存款保险制度的特点
德国三大集团的非官方存款保险体系非常独特,运作特点基本相似,这里
以德国信贷银行自愿保险体系为例来说明其主要特征。
(1)自愿加入。银行可自愿加入存款保险体系,但德国银行业联邦协会
的所有会员必须全部加入,如果某银行被这一存款保险体系排除在外,将无
法继续经营,因此,自愿也带有强制的性质。
(2)保险范围几乎无限制。德国银行保险额度无论在绝对额上还是与人
均GDP的比较上均是世界上最高的。按规定,对每个非银行存款人的保额为银
行责任自有资本的30%。根据银行法的要求,银行的最低资本为500万欧元,
因此每个非银行存款人的保额最低额度为150万欧元,这相当于德国人均收入
的50倍左右。而信贷银行平均股权为3亿欧元,这样,每个居民账户平均保险
额度约为9千万欧元。如此高的保额几乎等于对存款进行全额保险。
132
5.德国银行监管实践
(3)成员银行提供事前和事后混合融资。像储蓄和合作银行存款保险制
度一样,信贷银行存款保险资金仅由成员银行以事前和事后两种混合方式提
供。成员银行每年必须支付“与银行业务相关的其它债权人负债’’的0.03%
的保险费率,如果认为基金充足可以不缴这一费率。如果基金不足则需缴纳附
加保费最高为正常费率的100%。新的成员银行还需要在一定时期内增付0.09
%的保费。1998年开始采用风险分类并确定不同的风险费率,支付保费达20
年以上且归入最低风险级别A的银行可以免交保费。较高风险级别(B或C)的
银行要求支付附加保费最高至正常费率的250%。存款保险组织不公开发布财
务报告,这样,其可用资金就不会为外界知晓。
(4)存款保险没有公共资金介入。联邦银行法不允许联邦银行对存款保
险体系实施最后贷款人功能。但如果发生系统性银行危机或大银行破产,可以
想象,非官方存款保险制度可能没有足够资金用以偿付存款人。在这种情况下,
也只有在这种情况下政府才可能介入,其它情况下政府是不过问的。
(5)非官方管理。信贷银行存款保险制度是在德国银行业联邦协会内部
组织建立起来的:因此,在这一非官方协会不受公共监管。该体系由银行代表
组成的委员会管理。根据法规,大银行拥有4个代表席位,私人银行家有3个
代表,地区、外资和其它银行有3个代表。存款保险公司在救助问题银行时既
可以直接对存款人进行偿付,也可以支付给银行本身;可以对问题银行进行
担保也可以承担问题银行负债。
(6)严格审计。所有成员银行必须是德国审计协会会员,该协会对所有
会员银行进行现场和非现场审计,审计协会与存款保险组织关系密切,其咨询
委员会与存款保险委员会的组成成员相同。如果银行增加了风险或违反了银
行法,德国银行审计协会能够迫使其采取纠j下措施。这些措施包括对存款业
务量或某种贷款进行限制。
(7)根据风险调整的保险费率以及开除会员资格的威慑力。从1998年
丌始,附属于审计协会的一家私人有限公司GBB,根据银行财务状况、管理信息
质量和控制系统标准等对银行进行年度评级分类。银行可能的信用等级
(A,B,C1、C2和C3)属于机密,不能在广告中使用。不同等级的银行根据不同
的费率缴纳保险费。成员银行可以被开除出存款保险体系,特别是银行在提供
133
论德国银行髓管体制与结构模式
虚假信息或遗漏信息,以及属于C3信用级别超过两年的情形。开除成员银行
由存款保险委员会投票决定,只有在银行联邦协会总会议三分之二多数同意
才可推翻决议。如果处于支配地位的银行股东没有履行法规关于诚信的要求,
则该银行自动被开除。不过到目前为止还没有银行被开除的先例。
4、德国非官方自愿存款保险模式成功的关键
虽然德国信贷银行的存款保险方案与在第一部分所描述的最优惯例并不
完全相符,但它在过去的30多年中一直运行良好拍。其设计特征似乎有些缺
陷,几乎无限制的保额、缺乏共同保险、对本外币和国内外存款均予以保险的
宽泛保险范围等并非激励相容,存款人没有监督银行的激励,但存款索偿没
有法律保证与保险基金信息缺乏又抵消至少是部分抵消了这些不利影响。事
实上,到目前为止所有存款都得到了偿付,存款人也发现“大而不倒’’规则,
因为这些大银行一旦破产,所需的金融资源超出于存款保险体系的承受能力。
因此,存款人根本没有对银行实施市场惩戒的动力,那么一定有其它因素决定
了德国非官方存款保险体系内不存在银行过度从事风险经营现象。通过分析
发现这些决定因素有:
(1)成员银行之间相互监督。成员银行之间相互监督代替了存款人的市
场约束÷由于完全属于非官方性质,缺乏公共资金的支持,成员银行不能够将
来自于问题银行的成本外部化,因此增加了成员银行之间相互监督的压力。成
员银行之间能够相互监督还由于这一存款保险制度设计与德国银行业联邦协
会在结构上完全融为一体,为成员银行提供非竞争排它性存款保险产品。一般
认为,较多的银行数目会降低相互之间的监督从而增加了搭便车的风险,但在
另一方面又能更好地使风险多样化。德国银行部门高度集中,形成了在风险分
散和银行间监督这两者之间适当平衡的最优银行数目;而且每个银行集团(公
有、合作和信贷银行)分设不同的存款保险体系,相对少的银行数目、共同的
所有制结构、共同的目标和职业道德创造了一种共同体意识,使体系内各个银
拍德囝扑官方存款保险制度白建口以来从未发生过大银行倒闭或系统性银行危机,只}f{现过小银行倒
闭现象。信贷银行非官方存款保险身l织至今大约在26个案例中进行过偿付。大多数情况下足银行被暂
时关闭和处鹌:清算程序中、以及账户被转让至另一个会融机构时存款保险组织才会介入。是兼并还是
直接向存款人支付.由存款保险组织根据成本最小化原则来作¨{决定。迄今为止处理过的影响大的案例
有1983年BankhaUS Sch6der,M6nchmeyer&ttengs!银行,简称SMH银行。在处理SMH时存款保险向
存款人和债权人支付了3.45亿马克。对所有经营失败银行进行支付的资金均来自存款保险基金,并因此
在1983年和】984年将费牢提高至0.06%,期间没有公共资金介入。
5.德国银行监管实践
行之间的利益紧密地联系在一起。
(2)完全非官方性质降低了逆向选择和道德风险,避免了代理问题出现。
存款保险体系与银行协会完全一体化降低了产生于自愿体系内的逆向选择,
因为银行协会的突出地位足以阻止成员银行的退出;而且,大银行、私人银行
与地区性、外资和其它银行这三个集团在委员会内有相当平等的代表权,任何
一个集团都不能将其意志强加于另外的集团,也有助于避免体系内的逆向选
择发生。此外,存款保险组织对其成员银行有足够的监管权威将逆向选择和道
德风险降至最小程度。它有权责令那些没有遵守审慎性标准的成员银行采取
纠正措施,如果成员银行仍没有执行则会将其驱逐出去。
完全非官方性质可以避免出现于存款保险制度中所有者、管理者和银行
之I'aJ的代理问题。与其它国家不同,这三者在德国是重合在一起的。德国纳税
人并非存款保险体系的所有者因而不会直接与之发生联系,这样可以消除其
它国家出现的作为所有者的纳税人与存款保险制度公共管理者之间的代理问
题,同时也消除了监管和政治风险。在制度管理者和银行之间也不存在代理问
题,因为存款保险制度与银行协会已胶合在一起。
(3)独特有效的金融安全网中公共监管部门、银行、银行协会和存款保
险之间进行密切合作与协调,强化市场力量。德国金融安全网对银行部门提供
的隐性补贴在世界上所有国家中最低,因此,德国银行总体风险水平也最低。
德国金融安全网中,BaFin负责发放许可证,在银行监管上有很大权威,对于
有意或无意触犯银行法条款的任何银行经营人员予以撤职;要求违反任何监
管准则如资本和流动性比率的银行采取纠正措施;可以暂时关闭违反银行法
或遭受重大或持续损失的银行,甚至马上永久吊销执照,对此有任何异议都无
法改变这一决定;执照一旦吊销,该银行就由法院指定的破产管理人进行清
盘。BaFil3在对银行实施严格监管的同时,与联邦银行、存款保险组织密切合
作。银行协会和审计协会必须向BaFin和联邦银行提交所有审计报告,这种合
作与协调关系在解决Bankhaus SchSder,MUnchmeyer&Hengst银行破产上
已经得到了充分体现。不过,在处理经营失败银行上的迅速协调行动只有在德
国银行业高度集中的情况下才有可能发生。
(4)反破产法和所有权结构等制度环境降低了道德风险。德国非官方存
款保险制度的成功还归功于反破产的法律制度环境。在德国,破产被看成是经
135
论德国银行监管体制与结构模式
营者个人而非经济上的失败。而且破产还会受到法律制裁,如Bankhaus
SchSder,MUnchmeyer&Hengst银行经营失败导致其主要责任人因违反了诚
信而被监禁了3年零9个月。这一被称之为“白领犯罪”的在其它国家如英
国和美国并不算犯罪行为,即使算也不会执行,但在德国要受到严厉处罚。根
据德国刑法,如果由于欺’诈、隐藏资产或者有悖于“有序的商业惯例”的其它
行为而导致破产会处5年以下的监禁,严重情况下的破产会判处10年徒刑。
严重破产是针对金融机构的,是指由于被告犯罪性的贪婪行为或者知道破产
会危及他人信托财产情况下导致的破产。除了刑事惩处外,银行法还禁止涉及
欺诈性破产的经营人员在银行部门再担任管理职位。这一反破产的法律制度
与存款保险的非官方性质结合起来就能防止银行过度冒险,因此降低了道德
风险。
(三)德国事后安全网的其它基本组成部分
事后安全网的另一个重要组成部分是最后贷款人便利。与其它国家相比,
德国联邦银行对其它银行没有起最后贷款人作用。这个作用是由流动资金辛
迪加银行(Liquidi tatskonsort ialbank)承担。该银行在1974年以股份制
形式组建,注册资本2.5亿德国马克,其中德国联邦银行出资30%,信贷银行
部门出资30%,储蓄银行出资26.5%,合作银行出资11%,其它部门出资2.5
%。如果必要,股东有义务再认购7.5亿德国马克。如果某家银行发生偶然性
资金周转困难时,可以用票据到该公司申请贴现,而该公司可以将购进的票据
到中央银行再贴现以融通资金。这种方式保护了银行,也间接保护了存款的安
全。流动资金辛迪加银行的建立避免了中央银行作为惟一最后贷款人所产生
的严重道德风险,但同时中央银行的参股又在一定程度上保证了该机构的权
威性,增加了银行体系的稳定性。
5.4德国全能金融监管的体制结构模式
全能金融监管研究的就是当市场主体金融企业纷纷采取全能金融战略,
逐步演变成为全能金融机构时,监管的方法和结构应该作怎样相应的调整,
目的依然是为了保证金融体系的稳定和保护存款人及投资人的利益。然而本
节研究的重点不是对全能金融的具体监管方法,而是从体制结构模式出发,
5.德国银行监管实践
研究银行监管的体制结构如何随全能金融的发展而变化。在分析监管体制的
结构之前,有必要对全能金融产生的特殊风险有一个了解。
5.4.1全能金融的特殊风险
作为一种金融创新,全能金融孕育着一些新的风险。全能金融的特殊风
险主要发生在组建康采恩的途径方面,因为它在实施全能金融的过程中构造
了新的企业组织。这种全能金融康采恩在一个统一的经济组织里,跨领域混
合经营银行、证券和保险业务,所以又称为金融混业集团。
本节所讨论的不是商业银行和投资银行业务融合在一起的德国全能银
行,而是主要关注分别接受监管的全能银行(包括证券公司)和保险公司构
成的德国金融混业集团。如果银行是金融混业集团的主导企业,银行可以是
集团的母公司(例如德意志银行模式);假如保险企业为主导企业的话,那么
按照监管法律的要求,金融混业集团的母公司只能是控股公司,即人们一般
所理解的管理型控股公司(例如安联保险模式)。金融混业集团是全能金融监
管所要研究的主要对象。全能金融的特殊风险归纳为以下几个方面: j
(一)市场垄断风险
如果金融机构混业经营,较易发展成为规模较大、市场竞争力较强的机
构,可以凭借自身在资金、规模、技术和人才等方面的优势占据较大的市场
份额,导致产生市场集中的现象。市场集中往往引起大公司攫取垄断利润,
从而减少消费者剩余,降低金融服务效率,并使市场陷入一种非竞争的状态。
但德国的金融领域不足只有一个权力中心,而是同时存在着若干个分散
的中心,诸如德意志银行财团、商业银行财团、德累斯顿银行财团等等。此
外在管制放松的条件下,金融机构还不时受到非金融机构的渗透侵袭。在如
此一个竞争性的市场上, 市场垄断风险对德国金融业来讲并不显著。
(二)经营道德风险
由于较大金融机构的倒闭可能使其它金融机构的存款人对整个金融体系
失去信心,所以政府或中央银行通常不得不向濒临倒闭机构提供各种担保和
救助。J下足这种担保和救助加剧了大机构管理人的道德风险。这种道德风险
可能蔓延到整个金融混业集团内的银行、证券公司和保险企业。它还会鼓励
137
论德国银行监管体制与结构模式
金融机构的过度冒险行为。混业经营的金融集团及其保险企业可能借助银行
的较高资本充足率和较好的市场资信提升自己的资本实力和信誉,甚至希望
通过银行得到最终贷款人的支持。而金融机构的客户或其它市场人士则认为,
既然银行、证券公司和保险企业同处于一个集团内,那么不仅银行可向证券
公司或保险企业提供资金支持,甚至央行会向整个金融机构提供最终贷款人
支持,所以证券公司和保险企业也不会倒闭。这种错误的看法会导致忽视对
金融机构的监督和内控制度的建设,从而助长金融机构过度的冒险行为。
(三)系统传染风险
系统传染风险是指在一个集团系统内,某一成员发生的经营事故可能引
发另一个成员的流动性困难,或大幅度影响后者的业务量。
在金融混业集团里,不同成员企业关系密切。当一家成员企业陷入财务
困境时,可能因为已有的资金往来,使集团的其它成员企业想方设法出手相
助,从而发生新的资金往来。它的基础是集团的内部交易。通过内部交易实
现的资金调动,会削弱其它成员企业的资本基础和抗风险能力。德国金融机
构之间严重的交叉参股现象为系统性风险的爆发提供了温床。这样很容易增
加一个集团风险向其它集团,乃至整个行业扩散的效应。
(四)财务透明风险
集团内部法人主体之间的交易可能会夸大一个集团成员的报告利润和资
本水平,因为集团的净资本(外部资本)可能大大低于所有集团成员的资本
之和。因此,公开信息的准确性大打折扣。集团结构和内部交易的复杂性使
监管机构和投资人、债权人难以了解集团内部各个成员之间的授权关系和管
理责任,无法准确判断和区分一个集团成员所面临的真实风险。除了不正当
内部交易以外,与财务透明风险相关的是可能无法揭示出金融混业集团资本
不足和高财务杠杆酝酿的危机。如果混业经营的金融集团内控机制较差,风
险控制水平较低,风险还可能被无限放大。
在上述的全能金融特殊风险中,有些在德国并不非常突出(例如市场垄
断风险)。对金融监管来说,特别感兴趣的是如何预防和减少全能金融康采恩
的风险制造机制和传染可能,从而保护余融体系的安全、宏观经济的稳定和
消费者的利益。
5.德国银行监管实践
5.4.2全能金融监管的体制结构创新
随着全能金融的发展,德国银行、证券与保险、12务的界限同渐模糊,严
格分业监管已不再适应新的监管需求。在这样的情况下,如何协调各部门的
监管、提高监管效率、减少监管成本成为亟待解决的关键问题。在这样的背
景下,德国建立了统一监管机构——联邦金融监管局(BaFin)。
德国联邦金融监管局于2002年5月1同成立。它结束了银行、保险公司
和投资银行(证券公司)监管三权分立的局面。将银监、保监和证监的权利
统一转移到了BaFin手中。从此,联邦信贷监管局(Die Bundesaufsichtsamt
for das Kreditwesen,BAKred)、联邦保险监管局(Die Bundesaufsichtsamt
fflr das Versi cherungswesen,BAV)和联邦证券交易监管局(Die
Bundesaufsichtsamt for das Wertpapierhandel,BAWe)将不再存在,由BaFin
统一行使金融监管的权利。BaFin的首要任务是稳定整个金融市场,使各个金
融部门正常运作。具体来说这一任务可细分为两个方面:第一是确保银行、
保险公司和投资银行等金融机构拥有足够的清偿能力:第二是保护存款者和
投资者的权利。
对于银行部门,2002年5月1日以前由联邦信贷监管局(BAKred)执行
其监管职责,而BaFin的建立为全能金融监管的时代拉开了序幕,权利的集
中将会有很多优势。首先,由于近几年越来越多的金融衍生产品使得银行、
证券和保险的界限越来越模糊,统一的监管正是顺应了这一发展的要求,同
时同益激烈的银行、保险和证券公司的跨部门收购兼并以及金融公司的建立
也要求监管的统一,比如安联保险(A11ianz)和德累斯顿银行(Dresdner
Bank)、Moncher Ruck保险公司和HypoVereinsbank的合并;其次,统一监管
也是顺应国际发展的潮流,目前越来越多的国家开始采用统一监管的模式,
为了避免不同监管框架引起的竞争扭曲、维持竞争的公平性必须建立统一的
监管框架;通过各国统一监管机构,跨国信息交流也变得更加容易;BaFin
也为所有市场参与者提供了一个统一而全面的咨询平台,从而节省了收集信
息的成本;最后,三个监管机构的统一也有利于整个监管的协调运作,促进
相互合作。用BaFin的原话:“新的联邦金融监管局优于其它一切监管模式。
它在统一的监管框架下为相同的风险制订统一的法律条款,从而确保了监管
论德国银行髓管体制与结构模式
的公平性。此外,通过新的监管结构德国金融市场的地位及其竞争力也得到
了加强。"27
(一)BaFin的组织结构
BaFin由三个纵向监管支柱、三个跨部门横向分部、中央管理委员会和咨
询委员会组成。(BaFin组织结构见图4.1)
三个纵向监管支柱分别为银行业监管(Bankenaufsicht)、保险业监管
(Versicherungsaufsicht)、证券业监管和资产管理(Wertpapierausicht und
Asset—Management),而三个跨部门横向分部分别为金融市场和国际事务部
(Finanzmarkt und Internationales)、消费者和投资者保护部
(Yerbraucher—und Anlegerschuz)、金融体制维护部(Integrit/it des
Finanzsystems)。
1、第一支柱:银行业监管
银行业监管的首要目的是维持银行正常的经营活动,保护投资者权益。
监管的法律依据为KWG以及其它一些专业银行法,比如合作银行法和储蓄银
行法。同时德国联邦银行也会协助BaFin执行银行监管职能嬲。
具体来说第一支柱的主要任务有3个:第一,审核从事银行业务的前提
条件是否满足,比如机构设置是否适当、自有资本是否充足等;第二,进行
现场监管,例如,随时检查银行自有资本和流动性;第三,控制内部风险。
为了实现上述任务,BaFin可以在监管框架范围内采取一切切实可行的办法,
在储蓄者存款受到严重威胁或面临破产风险时,BaFin可以直接介入银行的业
务操作,禁_L七接收存款和发放贷款,甚至关闭一切客户业务朗。例如2003年4
月7日媒体报道:BaFin宣布从2003年4月7日起停止德累斯顿的BFI银行
(BFI Bank AG)一切客户业务,该银行存在的资产损失已经违反了KWG规定
∞。补充责任自有资本的措施并不能排除债权者的损失风险。BaFin必须宣布
延期支付(Moratorium),从而为该银行整顿其经营赢得了时间。因为其延期
支付的命令已延续了6个星期,而该银行的状况仍然没有得到有效的改善,5
月20同BaFin不得不宣布对受保储户进行赔偿。BaFin认为该银行不能偿付
27
Bundesanstait fur Finanzdienstleistungsaufsicht r2003b):Wit Uber UIlS.
柏§7 KWG
29§§46 und46aKWG
∞§10 KWG
5.德国银行监管实践
所有的存款,储户只能按存款保险和投资者赔偿法(das Einlagensicherungs—
und Anlegerentsch芭digungsgesetz,ESAEG)的规定获得一定的赔偿。德国
银行焙偿机构(Entschfidigungseil3richtung deutscher Banken Gmbtt,EdB)
将作为法定存款保险公司对储户进行赔偿,每个储户获得的赔偿金额为其存
款金额的90%,但最高限额为20000欧元。此外如果银行还参与了存款保险
基金(Einlagensicherungsfonds),每个受保储户还可获得最高额为该银行
责任自有资本30%的赔偿,这一措施相当于使得受保储户得到全额赔偿。
,,,’
}
” ’7"_”h
管理委员会i
主席
萄l主席
c’’,w^^日⋯’7⋯
银行业监管
金融市场消费者和金融体制
和国际事投资者保维护部
务部护部
Pp,÷’⋯⋯,⋯一%“一∥⋯⋯⋯^⋯㈣Ⅲ
保险业监管i 证券业监管和资产管理7{
图6.I BaFin组织结构图
资料来源:根据Bundesanstatt fur Finanzdienstleistungsaufsicht(2003a)
2、第二支柱:保险业监管
第二支柱的首要任务是保护投保人的利益。BaFin将对保险公司是否履行
义务进行监督。鉴于本文研究的主题此部分将不作详细叙述。
3、第三支柱:证券业监管和资产管理
证券业监管是按证券交易法(WpttG)之规定,确保德国证券交易市场和
衍生金融1i具交易市场的正常运作,其中也包括对内部交易的监管。视具体
情况BaFin将对违规行为处以从罚款到拘留不同的处罚。此外保持信息公开、
加强市场透明度也足BaFin的职责之一,上市公司应及时、准确、全面地公
布可能影响股票价格的所有信息,如有违背将被处以罚款。涉及证券交易业
14l
论德国银行监管体制与结构模式
务的银行和金融公司也属于证券业监管的范畴。根据2002年1月1日证券收
购与兼并法(wertpapiererwerbs8 und曲ernahmegesetz,WpUG),第三支柱
也负责对企、I业兼并收购的监管。
BaFin建立以前资产管理这一职责归属联邦信贷监管局,它负责对投资公
司、金融公司以及按外国投资法(Auslandsinvestment—Oesetz)对外围投资
基金进行监管。
作为三个纵向监管支柱的补充,BaFin内部设立了三个跨部门横向监管分
部,它们主要负责跨部门事务。
4、第一跨部门分部:金融市场和国际事务部
该部门主要研究金融市场的混业经营,即观察和研究跨部门金融产品和
业务的发展,此外也处理一些国际性事务,比如促进BaFin和一些国际机构
的合作,特别是巴塞尔银行监管委员会。
5、第二跨部门分部:消费者和投资者保护部
此部门主要负责处理消费者和投资者权益保护的问题,同时也处理对银
行、保险公司和其它金融中介机构的质疑和投诉。对私人养老金计划的审批
也归为该部门。此外,它也作为一个统一的客户维权咨询机构。在不久的将
来它还将负责对现存的保护措施进行审核,比如存款保险和赔偿措旄。
6、第三跨部门分部:金融体制维护部
此部门主要负责反洗钱和打击非法金融交易,制订涉及非法金融交易的
规章制度。在《银行法》和《保险业监管法》等立法框架下,银行、保险公
司和其它金融中介机构从事未经许可的金融业务将被视为违法行为。此外,
按《银行法》规定,银行和金融服务机构隐瞒真相、违反信息披露准则将作
为管理过失而非犯罪行为受到处罚。
7、管理委员会和专业咨询委员会
除了三大监管支柱和三个跨部门监管分部以外,BaFin还设有管理委员会
和专业咨询委员会。管理委员会是BaFin的核心部门,负责领导该机构的日
常运作、盟督各部门的执行情况并确定财政预算剐等,它由来自联邦财政部、
其它国家部门、德国联邦议院,以及金融机构的21个代表组成,其中联邦财
31 BaFin的财政预算完全来自于被jI:c管机构缴纳的费用。(hltp://www.bafin.de)
142
5.德国银行监管实践
政部的代表担任管理委员会主席;专业咨询委员会由来自金融公司、消费者
保护联合会和学术界的代表组成,主要为金融监管下一步的发展提供咨询和
建议。
(二)德国统一监管模式的总结
从其内部的组织结构看,德国联邦金融服务监管局的核心包括继承原三
大监管机构的三大监管支柱和一些综合部门。凡是不涉及跨行业监管任务的
工作,仍然由相应的监管支柱来完成;不然,便交由综合部门处理。分业监
管时独:立的三大监管机构内的业务部门设置,基本上都保留在合并后的各监
管支柱当中。
针对跨行业监管的新要求,新的监管局里成立了三个综合部门,作为对
传统三大支柱的补充。它们的互相合作,保证在全能金融监管中合理兼顾本
行业特色和跨行业内容。
(三)德国金融监管的结构模式特点
综合以上论述,笔者将德国金融监管的结构模式概括为:融机构监管、
功能监管和目标监管为一体的弱式统一监管。
在与机构监管法相对应的分业监管模式下,银行业、保险业和证券业监
管机构的监管目标、监管重点和监管方法各不相同。银行业监管机构往往和
货币政策当局关系密切,甚至直接就是一个监管机构拥有的两种职能。保险
业和证券业监管机构更加关心监管对象的偿付能力。与证券业监管机构相比,
银行业监管机构对资本的界定更窄;与银行业和证券业监管机构相比,保险
监管机构不太注重流动性管理。三者当中,证券业监管机构对资产的评估最
为保守。在分业监管的时候,监管机构在实践中难以将监管对象和其它集团
成员隔离。有时,风险的扩展仅仅是公众对品牌的主观感觉而已。因此,即
使一家隔离良好的金融机构,也可能因为集团其它成员发生问题而陷入流动
性困境,或者遭受业务损失。在这种情况下,对透明度和自主权的要求很可
能足片面和不完整的。分业监管的组织结构无法了解这种金融混业集团总的
风险状况和自有资本。
然而,功能监管的首要前提在于确定一种统一的监管规则,这个规则对
所有功能相同的业务都能适用,而无论其执行机构是银行,还是保险公司或
证券公司。鉴于金融混业集团各成员和产品的异质性,要满足完全意义上的
143
论德国银行监管体制与结构模式
功能型监管的前提条件,将给监管机构造成难以想象的极大负担。
所以,从监管的稳定性和有效性上着眼,理性的全能金融监管应该是对
现有分业监管资源的整合。德国采用介于两个极端之间的监管组织安排——
具有补充内容的分业监管安排(Solo—Plus—Ansatz),即弱式统一监管。简单
地说,具有补充内容的分业监管安排就是指,在一个统一的组织框架内,继
续保持对保险业和银行业的分业监管体系,并针对金融混业集团可能带来的
特殊风险配备补充的监管措施,扫除监管盲点,及时发出风险预警。此外,
就BaFin组织结构来看,BaFin内部不仅有专门负责审慎性监管的各部门,而
且特别成立了第二跨部门分部:消费者和投资者保护部。这一特征与目标监
管的思想不谋而合。因此,德国金融监管的结构模式是融机构临管、功能监
管和目标监管为一体的弱式统一监管。
把原先独立的金融监管机构合并在联邦金融监管局之下,是德国监管部
门对全能金融发展的有效回应。这种有效性反应在既不失传统优点,又创造
监管的协同效应上,增强各部门之间的信息沟通,减少摩擦损失。它有助于
深入地全面研究金融领域的发展,对不同行业中功能相同的产品开发出相同
的监管标准,进一步提高监管效率。全部的监管费用都由被监管者承担,使
财政赤字重荷之下的德国政府稍有喘息机会。而且,它使国外进入德国的任
何类型金融企业只需要方便地和单一的一个监管机构打交道,无疑改善了投
资环境。
具有补充内容的分业监管安排其实是一种弱式统一监管安排。它融机构
监管、功能监管和目标监管于一体。应该说,此种弱式统一监管性质的单一
监管组织安排在促进监管效率的同时,顺应了当前德国全能金融主要通过市
场服务结合来实现金融功能融合的发展特征,其根源在于银行、证券产品与
保险产品仍然保持了原有的生产过程和功能特性,从而没有改变它们的风险
异质性。新的监管模式和经营模式共享同样的组织思想:外部统一、内部分
离、协调加强,即有限的一体化融合。这样的监管体制结构是理论与实践统
一、效率与成本兼顾的完美结合,它不仅继承了各部门监管的传统优点,而
且能有效控制全能金融产生的特殊风险。
5.德国银行监管实践
5.5德国银行监管体制与结构的整体分析
以上分别对德国银行公司治理机制、双重监管机制以及金融监管结构进
行了分析。可以看到,德国金融监管体系单独就某一个方面来讲,并非完全
符合理论指导的最优惯例。但从德国银行业在国际市场上的竞争力和德国国
内金融体系的稳定性来讲,德国金融监管仍足有效的。因此,本人认为,金
融:隘管的各个方面是有机的联合体。一个金融监管体系的有效运作不能单靠
某一个方面的最优制度安排。银行公司治理机制、双重监管机制、金融监管
结构安排以及完善的制度环境的有效结合才是金融监管成功的关键。本节将
德国银行监管的各个方面看作一个有机的整体(图6.2德国银行监管整体
图),并分析其相互之问的关系,然后将重点放在最后贷款人、存款保险和监
管当局的检查监督三者管制职能的制度安排上,从而在一个更高的层面研究
德国银行监管。
图6.2德国银行监管整体图
论德国银行崎管体制与结构模式
5.5.1德国银行监管各个方面的联系
德国银行公司治理机制以”两会制”:代理投票权、交叉持股和银行自
身持股为特征,虽然理论上也存在向控股企业融资的动机;解决共同决策的
效率和决策的连续性问题时,会导致股东和银行管理者的委托一代理风险加
剧等问题,但现实中这样的情况很少发生。从公司内在治理机制来看,监事
会任命管理层的权力和监事会中的共同决定机制显得十分重要,它实现了股
东、其它利益相关者和管理层的激励相容。然而,任何制度都无法完全避免
欺诈行为,从德国破产银行案例来看,多数存在董事会和监事会的欺诈行为。
但这些银行破产案例并没有造成广泛的金融危机,其深层次的原因在于这一
公司治理机制并非独立存在,存款保险体系、最后贷款人便利、监管当局的
监管和银行同业协会自律共同弥补了公司治理机制的不足。特别是德国银行
业自发成立的各个同业协会以及下属的审计机构和存款保险基金,它们有维
护协会成员安全性的激励,所以,在德国首先发现银行过度风险暴露的往往
是银行同业协会。从整体上看,本人认为,完善的公司治理机制加强了银行
风险的内控,应该作为防范银行风险的第一道防线,同时辅以激励相容的银
行同业协会监督,将有效地降低监管压力和破产成本。
银行同业协会如果只是个松散的非官方组织将不能实现有效的监督。要
实现有效的监督必须有激励相容的制度安排,并赋予银行同业协会适当的监
管职能。这表示银行同业协会要产生监督成员银行的要求,同时,成员银行
也愿意接受这一监督;并且,为了解决信息不对称问题、实现监督的有效性,
银行同业协会应该被赋予适当的监管职能,比如关闭银行的权力。德国银行
同业协会在创立之初就考虑到了这些因素,创建了以银行同业协会为载体的
存款保险基金和审计协会。这样,银行同业协会为了降低存款保险所负担的
成本产生了监督成员银行的激励。而审汁协会的审查、完善的公司治理机制
和BaFin的监管将降低存款保险产生的道德风险。虽然银行同业协会没有被
赋予关闭银行的权力,但作为替代,它拥有将银行排除在存款保险体系之外
的权力,而排除在存款保险体系之外对于银行来说等同于破产。因此,银行
同!I匕协会的监督必然地和存款保险体系相联系。
德国存款保险体系主要体现为以银行同业协会为载体的非官方存款保险
5.德国银行监管实践
基金。虽然全额担保以及信贷银行业存款保险的自愿加入有违理论指导的最
优惯例,但其缺陷可以通过完善的公司治理机制、银行同业自律、监管当局
的监督和具有透明度、责任制和威慑力的制度环境部分加以弥补。而实施全
额担保对于加强公众对银行体系的信心、确保金融业的稳定运作也起到了不
可忽视的作用,其关键在于稳定和道德风险的权衡。另一方面,虽然信贷银
行业存款保险是自愿加入,但是同业协会将银行排除在存款保险体系之外的
威慑力使得这一自愿也带有强制的性质。总而言之,德国存款保险体系更加
侧重于维持银行业的稳定性,而其产生的道德风险这通过完善的制度环境等
加以弥补。
事后安全网的另一部分是最后贷款人便利。在德国,这一职能由1974年
德国联邦银行、信贷银行业、储蓄银行业和合作银行业合股建立的流动资金
辛迪加银行(Liquiditatskonsortialbank,Likobank)行使。在银行遇到流
动性瓶颈时可用票据到Likobank贴现。建立合股流动资金辛迪加银行的初衷
是为了避免中央银行作为最后贷款人造成的严重道德风险,通过合股建立的
风险共担机制可以有效加强各银行集团的自律监管,减少道德风险。而中央
银行的参股又可以增强Likobank的权威性,增强公众对银行体系的信心。
Likobank有效履行最后贷款人职能,减少道德风险的关键同样有赖于有效的
银行同业协会自律监督等因素。
虽然法律上没有规定最后贷款人职能由德国联邦银行履行,但从资金链
来分析,德国联邦银行仍是最后贷款人职能的最终履行者。因为,一方面,
虽然Likobank承担最后贷款人职能,但联邦银行仍是最大的股东,当银行出
现流动性不足时,它们可以用票据在Likobank贴现,而当Likobank通过向
各股东追缴资金仍不能满足银行流动性要求时,Likobank只能将这些票据拿
到联邦银行再贴现;另一方面,银行还可以在流动性不足时通过联邦银行经
常性便利中的边际再融资便利,以惩罚性利率获得贷款。与中央银行直接充
当最后贷款人不同的是,在完备的制度环境、有效的银行同业自律和完善的
公司治理机制辅助下,Likobank可以被作为一级最后贷款人,而中央银行作
为实施惩罚性利率的终极最后贷款人。通过这一分析,本人认为,虽然将最
后贷款人职能从中央银行剥离可以降低道德风险,但这一制度的安排有赖于
完善的制度环境、有效的银行同业自律和完善的公司治理机制。否则,将和
147
论德国银行监管体制与结构模式
中央银行作为最后贷款人无异。因此,在以上因素并未完备的发展中国家,
为了维护银行业的稳定,中央银行作为最后贷款人将是更好的选择。
以上分析了银行出现流动性瓶颈时获得资金的两个途径:一是在
Likobank贴现:二是通过边际再融资便利从中央银行获得贷款。除了这两个
途径外,储蓄银行和合作银行还可以从存款保险基金中获得流动性。对于储
蓄银行和合作银行来说存在三级最后贷款人:首先,是银行同业协会为载体
的存款保险基金,在银行流动性不足时,首先是同业自救,银行可以从存款
保险基金中获得屉为便利的流动性支持;其次,是Likobank:最后,是德国
联邦银行,出现流动性不足的银行可以以一个较高的利率获得边际再融资。
表面看,似乎出现了职能的重叠,但这一制度安排并未影响整个监管体制的
效用,相反,Likobank和存款保险基金充当最后贷款人的竞争将优化监管体
制,这一观点将在以下通过模型加以解释。这里我们排除了作为终极最后贷
款人的中央银行。因为,利用中央银行边际再融资便利以惩罚性利率贷入资
金将是银行出现流动性不足时的最后选择。
最后,是德国银行监管结构模式与监管体制的联系。在以前的分析中,
我们首先假设中央银行具有货币政策和银行监管双重职能。随着目标冲突的
加剧和职能专业化程度的加深,货币政策职能与银行监管职能之间有分离的
必要,而这种分离会促进银行监管机构与中央银行的分拆。同时,随着金融
混业经营程度的加深,银行监管机构有产生和其它金融监管机构合并的需要。
这样就形成了中央银行专司货币政策职能、统一监管机构专司金融监管职能
的形式。这一结论在一定程度上给出了德国实施弱式统一监管的理论依据,
这样的安排将在金融混业经营程度不断加深时,使监管的内部协调成本保持
稳定,从而相当于降低了监管成本。因此,一方面,德国银行监管的结构模
式节约了成本;另一方面,统一的监管机构更易于识别,增强了监管者的责
任心,这些都有助于监管体制有效性的提高。
5.5.2存款保险基金和L i ko;bank充当最后贷款人的竞争模型
在德围,对于储蓄银行和合作银行来说,存款保险基命和Likobank共同
充当着最后贷款人(Lender of Last Resort,LLR)职能。相互独立的机构
5.德国银行监管实践
履行着重叠的职能。以下模型将分析这一职能重叠的制度安排,并解释了这
一职能竞争的优势。
(一)模型理论依据
Bagehot(1873)年提出,通过事先声明,可以向流动性不足但有足够的
抵押品和清偿能力的银行随时以惩罚利率提供任何数额的贷款,由中央银行
充当LLR。由此,这类银行可以从市场上获得贷款。在银行的财务状况存在不
确定性时,市场机制无法保证这些银行免受流动行冲击。这类市场失灵为如
下的安排提供TN论依据:向LLR机构提供监管银行以获得一些不公开信息
的权利。
Diamond和Dybvig(1983)则建议对存款进行保险以防止出现银行挤兑。
这种机制是有效的,但是它会带来道德风险。
即使LLR对银行进行监督,依然存在的信息不对称还会妨碍其有效地识
别清偿力不足和流动性不足。因而,单靠向它认为是有清偿力银行贷款的LLR,
并不能充分地保证银行免受流动性冲击,从而不能完全消除系统危机的风险。
另一方面,存款保险可以保护银行免受存款人挤兑的冲击,但并不能保护银
行不受其它流动性冲击。例如,如果银行的同业贷款人拒绝将其贷款展期等。
因此,尽管存在存款保险,LLR依然有存在的理由。这些不同管制方法的存在,
以及它们所要求进行的监督活动,提出了如何安排监管职能制度的问题。
LLR几乎从来都足中央银行的职能,这里我们首先假设中央银行作为LLR,
以后在放宽条件到Li kobank。而存款保险通常足由一家公司或银行自己管理。
银行监管职能的制度性安排十分重要,因为尽管可以完美地规定各个机构的
监管目标,并充分协调实施,但是来源于代理问题及对监督的不完善而产生
的激励困境,可能仍然会导致机构之间的目标冲突。例如,将负责关闭银行
的权力授予一家非存款保险机构可能导致比较宽松的关闭政策,因为那家机
构并不承担延迟关闭所带来的全部成本,而这些成本将会落到其余的银行债
权人身上,通常足存款保险基金。但这一冲突可以通过替代规则加以抵销。
比如,授予存款保险机构收回对某家银行保险承诺的权力。
(二)模型
向一家流动性不足的银行提供贷款可以避免清算所造成的成本,但是由
于这些资金可能被转而用于对社会是浪费性的投资,所以提供超出解决流动
149
论德国银行监管体制与结构模式
性不足所必须的贷款是无效率的。
简便起见,我们将时间分成三个时期,分别是0期、1期和2期。在第0
期,银行以活期存款形式筹集资金,总额标准化为1。这些存款的一部分入
将被投资为贷款,这一非流动性贷款将在t--2期时产生入R的随即收益。剩
余的1一入将投资于流动性资产,以获得市场利率(标准化为零)。假设入
在第1期可以被公开观察到并加以证实。为了简化,我们假设银行没有资本
金。最后,假设不存在银行贷款市场,但是,银行可以在第l期对其持有的
贷款组合进行清算,以获得川.的收益,O<L<I。
假设银行存款是全部投保的。存款者可以在第1期或是第2期提取存款。
存款利率和保费都假设为零。
要求提前提取存款在第l期提出,这一存款提取要求是随机的,以u表
示,其中0≤u≤1。如果u≤l一入,则流动性资产被用于支付给存款者。
如果u>l一入,则银行的非流动性资产组合被卖出,除非可以获得LLR的贷
款。
如果银行在第1期被清算,或是在第2期没有足够的资金以偿付剩余负
债,银行就必须宣布破产,并发生相应的成本C。这一银行破产成本包括了关
闭银行的行政管理和破产相关联的负外部性。在不存在管制干预时,银行在
第2期的债务就是对其余存款者的支付额。如果管制者进行干预,银行在第2
期的债务则包括因为干预所发生的欠款。
银行在第2期的获得部分可以通过银行所发放贷款的获利信号来预测。
这些信号由随机变量u表示,它对银行来说是可以观察的。我们假设,首先,
有关贷款的第2期偿付额部分不确定性不由随机变量u揭示,其余的不确定
性由jF的、独立的随机变量T表示,其期望值标准化为1;其次,这一偿付
额还依赖于银行采取的临时性措施。第2期的偿付额是0或T入R(I),后者
的概率是∞(I,u)。变量I指的是银行采取的临时性投资决策,这种投资可
能来源于LLR的贷款。我们假设:
尺’(,)>0 (5.1)

∞(,,“)尺(,)一∞(0,“)尺(0)<, (5.2)
150
5.德国银行脑管实践
从而这些资金转移对社会是没有价值的。于是,变量I代表了LLR政策
产生的道德风险。我们还假设:
∞(0,U)暑U (5.3)
从而u代表了没有资金转移时贷款成功的概率。
在起始期t=O,u和u是独立的随机变量,其分布分别为F(u)和G(13)。
在第l期,只有银行可以观察到这两个变量。通过付出成本K,并在0期对银
行进行监管,管制者可以观察到变量u,以及银行持有的贷款组合,但u是无
法证实的。因此,向银行提供流动性支持的决策不能在事前定义为这一变量
的现实函数。我们假设,当进行监管时u可以被管制者观察到,当K足够小
时,收集这些信息是社会所期望的。对于13,我们假设它是可以被公开观察
到的。
1、管制者的目标
一家处于财务困境的银行总会接受直到失去它所有收益的贷款条件。但
是,一个管制者所愿意提供的贷款条件会随着其目标的不同而不同。
一个管制机构所面临的激励机制可能非常复杂。它可能会有预算责任,
从而它会因为自身出现盈余或成本过度扩张而受到奖励或惩罚。管制当局可
能发现履行某些责任的负担非常沉重。例如,当银行状况良好时,对其进行
监督可能是艰辛而又没有必要的。在此时,对银行的监督是否充分对管制当
局以外的各方可能是难以观察的。而另一方面,银行破产是可以被公开观察
到的,而且会对管制当局造成政治成本,这一政治成本不同于破产的社会成
本。
我们将重点放在两个指标上:机构的收入和银行是否会破产。假设存款
保险人把向投保存款者的支付看作是一种成本。但是,这些支付不会影响LLR
机构的绩效评估。LI,R机构将会因从事最后贷款活动所带来的收益或损失而在
其绩效评价中得分或失分。最后,还假设通过让管制机构对银行破产“负责”,
管制者可以明白,破产将会增加它们的政治成本,这一关系可以模型化为:
£,=y—elK—e20IC(5。4)
其中,u是管制者的效用函数,Y是管制者的净收益,e1是指示变量,在管制
当局从事对银行的监管足取值为1,否则取0。e:也是一个指示变量,在银行
论德国银行监管体制与结构模式
破产时取值为1,否则取0。Q c表示银行破产给管制机构造成的政治成本。
我们假设K和Q c是常数。但是,不同的管制安排会改变其取值。理论上,
银行破产给管制机构造成的政治成本可以大于或小于银行破产的社会成本,
即Q<l或Q>1。
如果管制机构将会从银行获得收益以作为行使LLR职能的回报,那么这
种收益的大小也会影响到银行的经营状况。一方面,随着LLR贷款的增加,
管制机构的收益会增加:另一方面,随着LLR贷款的增加,银行无法偿还债
务的概率加大,从而也增大了银行破产的可能性。因而,管制机构必须基于
管制收益和银行绩效之间的替代关系建立权衡。这里,管制机构的效用函数
可以表示为V(ac,A尺)。
2、有效监管
假设入的选择是给定的,并且监管机构已经付出了监管成本K。从效率
的角度来说,所要解决的两个问题:一是,确保没有资金被转移,即,
,‘。0(5.5)
二是,清算不会发生,即,
M【A尺(o)+(1一A)]+(1一“)[(1一A)一c]>A£+(1一A)一c (5.6)
反之,这会发生清算。换言之,存在一个阈值“’
HH·j 墨墨(5.7) j—L0.,,
ZR(0)+c
如果Ⅳ<n’,则该银行应当被清算。
由于贷款的事前收益率大于流动性资产的收益率,银行将全部资金投资
于贷款是有效率的,即,
A’:1 (5.8)
最后,监管是否具有价值取决于给定信息条件下,监管产生的效率与不
监管产生的效用的相对比较。首先,如果银行出现流动性不足,LLR可以就是
否提供流动性支持进行选择。如果不提供流动性支持,则对社会来说银行的
清算价值为
XL+(1一A)一c(5.9)
如果提供流动性支持,并假设没有实施监管,则对社会来说预期收益为
152
5.德国银行监管实践
E[uZR(O)一(1一“)c]+(1一A)一1
简化为Em)[A尺(o)+c卜c—A (5.10)
其次,不管I。I,R是否提供流动性支持,社会的最优选择是
max{E(zf)[A尺(o)+c]--C--A,A£+(1-A)一c)(5.1 1)
将A’t1代入,上式简化为
max{E@)[尺(o)+c],£)一c(5.12)
同理,实施监管时,则对社会来说预期收益为
瓦[max{“尺(o)+c川]一c—K(5.13)
最后,监管要有效,必须使实施监管的社会预期收益大于不实施监管的社会
预期收益,即,
E[max{“[尺(o)+c㈦】--c--K>max{E(u)[R(O)+c],工)一c
简化为
K<E[max{“(尺(o)+c),咖一max{E(u)(R(O)+c),L)(5.14)
上式成立表示信息投资(监管)对社会是有益的。
制度安排者的最终目标是选择能实现方程(5.5)到(5.14)的银行监管
制度安排。
(三)单一的监管机构
1、单一的监管机构
这里所说的单一监管机构指的是一个履行最后贷款人、存款保险和监管
所有职能的单一监管机构。这个单一的监管机构没有关闭银行的专断权力:
银行只在监管者拒绝提供流动性支持以应付流动性冲击时才被关闭。
首先,我们考察关闭银行的有效率结果。假设监管机构已经观察到了银
行的u和u,且该银行存在如下的流动性不足:
∥一(1一it)>0(5.15)
在这一安排中,要考虑的两个问题足贷款的数额和偿还的条件。贷款数
额应该等于流动性不足的数量。对于偿还条件,假设作为LLR的监管者,给
出固定数额的承诺。
153
论德国银行监管体制与结构模式
首先,我们分析单一监管者不提供流动性支持的情况。在这种情况下监
管者获得将是:
AL+(1-A1-1-口c (5.16)
即它获得银行的清算价值,但必须支付所有存款者的债务,并要承担银
行破产的成本。
其次,如果银行继续经营,而这笔贷款没有成功,则监管者获得:
一(1一u)一口c (5.17)
最后,在给定固定承诺的情况下,如果银行继续经营,且这笔贷款成功,
则监管者获得:
W(ac,AR)一(1-v)(5.18)
只要“>U,,监管者将愿意提供流动性支持,其中
,jL (5.19)U1 ,一La. 1
缈+口c
如果口-1,由于妒《AR(0),则U,>U’,就会使监管者的宽容程度减少。
随着Q的增加,监管者的政治成本加大,宽容程度也会增大。
再来分析单一监管者的信息投资激励问题。没有进行监管的情况下,管
制者是否提供贷款的决定将建立在对清算的已知价值
AL+(1一A)一1一ac(5.20)
和提供贷款后的预期值
邑[“妒一(1-“pc]+(1一A)-1 (5.21)
的比较上。不管是否提供贷款,最优选择是
max{E@)(1f,+ac),AL)一口c—A (5.22)
如管制者进行监管,则事前预期的利润是
乞[max{H[妒+ac],A£)】_K一口c—A(5·23)
如果K<乞[max{比缈+口c),A£)]一max{£@)@+ac),AL)成立,监管是
有效率的。
如果没有关闭银行的权力,单一的监管者会随着政治成本的上升而扩大
其宽容程度。获取银行剩余的单一监管者还会阻碍银行进行有风险、但对社
5.德国银行监管实践
会有效率的贷款。因为,如果贷款越多,出现流动性不足的概率越高,向单
一监管者借款的可能性越大,银行利润将被监管者获取得越多。
2、单一监管者和私人贷款
政治成本足够高,可能导致单一监管者过于宽容。在这种情况下,一种
可能增加管制者关闭问题银行激励的途径是,减少它向银行贷款获取盈利的
能力。实际上,我们考虑的是被授予关闭银行权力,但不可提供流动性支持
的存款保险机构。我们假设没有流动性需求,但是存款保险机构继续承担为
破产银行的存款者提供保险的负担。如果它关闭银行,则可以获得清算价值
减去投保存款者的成本和银行破产的政治成本。如果银行继续经营,则它在
银行成功时什么也得不到,而在银行破产时获得的是较低的银行价值,并减
去投保存款者的成本和银行破产的政治成本。根据以前的分析以此类推,当
U<U,时银行应当被关闭,其中,
““..=;—】—r—竺(5.24) L0.,
‘ A+口c
如果银行破产的政治成本等于社会成本,即a=l,那么U,>U’。换言之,
这一存款保险机构执行关闭职能过于严厉了。理由是它没有获得维持银行运
营的回报。同时,随着入的增加,宽容程度也随之下降。由此,赋予存款保
险机构关闭银行的权力降低了银行从事非流动性贷款的意愿。
假设没有LLR,当流动性需求不能被忽视时,银行可以从私人部门获得流
动性支持。在这种情况下,关键问题是提供的流动性是否应该享受保险安排。
以下,我们分两种情况来讨论。
(1)提供的流动性支持被保险
假定可以竞争性的价格将流动性的提供限制在有效率的范围内。在有保
险时,提供流动性是无风险的,并且这些流动性利率定价等于零。银行面临
流动性不足时无须面对任何损失,从而不会抑制对非流动性贷款的投资。由
于流动性支持是被保险的,它们没有激励监督银行,银行道德风险增人,而
这一负担将完全由存款保险机构承担。因此,存款保险机构对关闭银行趋向
于严厉。
(2)提供的流动性支持未被保险
如果私人贷款未被保险,它们的贷款会更为昂贵。假定一旦确定了流动
155
论德国银行监管体制与结构模式
性需求,银行就会发行不被保险的债券借入t,一(1一A)。如果存款保险机构关
闭银行,它们获得清算价值减去投保存款和破产的政治成本,即,
AL+(1一A)一1--aC (5.25)
而如果银行继续经营,则存款保险的预期收益为
(1一H)(一ac—A+"一(1一A)) (5.26)
如果Ⅳ训,I圳,存款保险机构会关闭银行。其中
“小剖甓掣㈣27)
假定H,(")<“:,银行在向未被保险私人借款时,存款保险机构会更宽容。同
时,由于贷款需要付出高昂的代价,所以银行会抑制过高投资非流动性资产
的行为。
3、小结
既充当LLR又充当存款保险机构的单一管制者会导致过度的宽容,并使
银行选择次优的贷款投资。
被赋予关闭银行权力的存款保险机构,如果银行遇到流动性不足时从私
人处筹集的借款享受保险,虽然可以促进银行投资于对社会有益的贷款,但
它会导致严厉的关闭政策。而如果银行筹集的借款没有享受保险,虽然存款
保险机构更为宽容,但同样会导致银行选择次优的贷款投资。
(四)多头监管
这里的多头监管是指存款保险机构和LLR是两个独立的机构。以下将分
析这两个机构竞争的结果。由于简化关系,这里仅讨论完全信息条件下的竞
争,即u和u都可以被公开观察到。
这一部分我们将放松以前单一监管者的模式,允许存款保险机构和LLR
独立存在。因为在现实中没有私人部门愿意充当LLR,因此,有必要成立独立
的LLR。
1、各司其职的多头监管
假设存款保险机构的权力仅限于是否关闭一家银行,而另一个独立的LLR
机构(暂设为中央银行)给予银行流动性支持的承诺。于是中央银行就可以
剥夺一家成功的,但流动性不足的银行在扣除了存款人债权后的全部价值。
156
5.德国银行监管实践
而一旦银行破产,存款保险机构仅对后期存款人负责。如果:
“[A尺(o)一(1一u)]一(1-u)ac,v-(1-a)一ac(5.28)
或U>H4(u),其中: “小赢蒜㈣2∞
则中央银行将发放贷款。
对于存款保险机构来说,如果银行不需要贷款,则当U<“,时它关闭银
行;如果银行从中央银行借款,则当“<U,(抄)时它关闭银行。
综合起来看,只要Q足够大,“,‘(u)<0,“。‘(u)>0,即随着u的增加,
银行流动性不足加大,比。(u)会增大,这表示中央银行贷款更加谨慎。而同时,
U,(抄)会降低,这表示保险存款机构的关闭政策将更加宽容。这样,在u足
够大时,至少存在一点u,它满足“,(u)<“<“。(u),这样的点的集合就形成
了一个盲区。在这个盲区内,存款保险机构选择让该银行继续经营,但是中
央银行却不愿提供流动性支持,因此,银行会自然破产。
因此,这一安排存在的问题是,一方面,在低水平流动性不足时,存款
保险机构关闭银行的政策会比较严厉;另一方面,在高水平流动性不足时,
银行会自然破产。这两种极端情况下,监管体系相对于有效的监管可能都过
于严厉了。
2、竞争LLR职能
对于以上各司其职的多头监管产生的问题一个自然的补救措施是,允许
两个监管者(中央银行和存款保险机构)竞争充当LLR角色。
理由是,首先,存款保险机构会在中央银行认为不是很有利的时候发放
贷款,以维持银行运营。理论上的解释是,如果银行非流动性资产盈利的信
号u并非很低,而中央银行拒绝发放贷款,则银行破产成本将完全由存款保
险机构负担,而这本应被避免的。从模型来解释,允许存款保险机构发放贷
款类似于单一的监管机构,因此,只要U>U,就可以发放贷款,而U,如前所述,
当政治成本足够高时“,<U’,所以存款保险机构发放贷款的门槛较低,它部
分弥补了缺乏竞争产生的盲区。
157
论德国银行腑管体制与结构模式
其次,竞争意味着对贷款的收费不会太昂贵,可以适当促进银行投资于
对社会有益的非流动性贷款。
最后,在单一的监管机构论述部分,我们的结论是它会导致关闭政策的
过度宽容。当存款保险机构被允许作为LLR时,情况就类似于单一的监管机
构。但是竞争减少了存款保险机构从成功银行获取的利益,因而纠正了过度
宽容。
3、将作为LLR的中央银行修改为Likobank
Likobank与中央银行最大的不同是,它是由中央银行与各大银行集团合
股成立的。一方面,由于各大银行集团的压力,当流动性不足水平较高时,
Likobank发放贷款的标准会有所降低,从而进一步缩小了银行自然破产的盲
区;另一方面,由于银行的参股,银行获得流动性支持的代价进一步下降。
4、小结
通过德国存款保险基会和Likobank竞争最后贷款人的模型分析,本文证
明了德国这-N度安排的合理性。但这制度安排只有在公司治理机制、银行
同业自律以及完善的制度环境配合下才能有效运作。
158
6.中国的银行监管及其问题研究
6.中国的银行监管及其问题研究
本章将继续沿用以往的思路,首先对银行监管的演变的目标做一个简要
描述。然后从中国的银行公司治理出发研究银行风险防范的第一道防线。接
着探讨中国的事前监管措施、事后安全网以及中国银行业监管的体制结构,
并从德国的经验和本国实际出发提出改进建议。鉴于四大国有商业银行在中
国银行业的主导地位,本章的研究将主要以国有商业银行为对象。
6.1.中国银行监管的演变
6.1.1.1949年以前的银行监理官制度
1908年,在户部银行基础上成立的大清银行成为我国第一家中央银行。
清政府为加强对大清银行的控制,推行银行监理官制度。在《大清银行则例》
中明确规定:户部特奏派监理官两人监理大清银行一切事务。监理官应随时
检查大清银行之票据、现金及一切账薄,并出席股东总会及其它一切会议。
北洋政府仿行清末银行监理官制度,在中国银行内推行。1913年4月,当时
的财政部公布《中国银行监理官服务章程》,银行监理官承财政总长之命,监
督中国银行一切事务,银行监理官须随时检查中国银行各种簿记及金库。
南京国民政府时期,随着银行数量的不断增加,财政部加强了对银行业
的监管。1942年7月国民政府财政部公布实施了《财政部派驻银行监理员规
程》、《财政部银行监理官办公处组织规程》和《财政部银行监理官办公处办
事细则》。财政部在省级地方银行及重要商业银行设置“派驻银行监理员”,
在各重要城市设置银行监理官办公处。监理员由财政部任命,并直接对财政
部负责,银行监理官制度得到进一步发展和完善。
纵观中国近代银行监理官制度的发展轨迹,可以看出其发展的大致演变
159
论德国银行j临管体制与结构模式
过程:(1)由对单个银行设立的监理官,发展成为在整个银行业中推行的监
理官制度。(2)监理官由财政部直接任命。(3)监理官负责监督所驻行的各
项业务活动,并进行现场稽核。(4)对监理官及其所属人员违规行为有严格
的规定和处罚办法。(5)监理官制度都是由财政部制订并推行的。
6.1.2计划经济时期:财政附属品色彩
新中国成立后,除中国人民银行外,其它银行逐渐被撤销,所有业务由
人民银行办理,中国人民银行既承担了中央银行的金融管理职能和货币政策
职能,又从事商业银行业务活动。国家对银行实行高度集中的行政控制和计
划管理,银行实际上成为计划和财政的附庸,甚至连人民银行也一度失去独
立性(1969年底中国人民银行和财政部合并,直到1977年才分离)。
国家对银行信贷资金实行集中统一分配,人民银行各分支机构吸收的存
款必须上缴总行统一支配,即统存统贷。其贷款额度、利率、规模也由人民
银行总行逐级下达计划,银行贷款完全被动地根据国民经济计划、物资供应
计划和商品供应计划来安排,即所谓的钱跟物走。在传统计划体制下,银行
是国家政权的组成部分,国家是银行的单一所有者,银行的各项权利都集中
于国家。因此,与其说政府对银行业进行监管,还不如说是政府对银行业进
行直接控制。
6.1.3经济转轨时期:行政性混业监管
1978年以后,我国逐步开始进行经济体制改革。四大国有银行逐渐恢复
或设立,股份制商业银行、外资银行和城市商业银行也开始出现。金融机构
的增加和业务的急剧发展,迫切需要加强金融业的统一管理和综合协调。
1978年中国人民银行『F式从财政部分离出来,逐步恢复其独立性。1983
年9月,国务院做出《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》,中
国人民银行开始单独行使中央银行职能,其巾包括对银行业的监管和控制。
随着我国金融体制改革全面深入,金融、|k形成混业经营的格局。1986年
我国第一部银行管理的过渡性法规——《银行管理暂行条例》颁布,银行监
6.中国的银行监管及其问题研究
管得到重视,但传统体制色彩浓厚,管理职能主要集中在对银行的批设、业
务范围及变更的审批,操作缺乏透明度和规范性,重审批,轻管理;重发展,
轻监督。银行等机构数量过快增加使金融秩序一度混乱。
1992年,我国货币发行、固定投资和消费增长过快,出现了较为严重的
通货膨胀。人民银行作为中央银行控制货币发行,又是银行、证券、信托和
保险四大金融行业的监管者,显得力不从心。1993年国务院决定设立中国证
监会,把对证券业的监管从中国人民银行分离出来,但对保险业和银行业的
监管仍出入民银行负责。同时,人民银行加强了对银行在信贷规模的控制。
由于银行超负荷运转问题严重,信贷资金周转缓慢,中央银行单纯依靠行政
命令很难达到金融监管的目的。
1995年3月,全国人民代表人会通过《中华人民共和国中国人民银行法》,
首次以国家立法形式确立了中国人民银行作为中央银行的地位,标志着中央
银行体制走向了法制化、规范化的轨道。人民银行的金融监督管理职能包括
按照规定审批、监督管理金融机构和按照规定监督管理金融市场等,对银行
监管主要以行政性与合规性监管为主。
6.1.4监管转型时期:“超级央行”的诞生
1997年,为了整顿金融秩序、加大金融风险防范力度,我国出台了一系
列改革措旌,对银行业的监管从此也进入转型时期。这些改革措施主要包括:
首先,改革现有金融监管机构。1998年l 1月,中国保监会成立,对保险
业的监管从人民银行分离出来,人民银行从此仅负责对银行业的监管。这一
措施减轻了人民银行的监管任务,使其能更加专注于对银行业的监管。同年,
中央决定对中国人民银行管理体制实行改革,撇销32个省级分行,跨省(自
治区、直辖市)设置9家分行。结构调整后人民银行的职责包括了监督管理
银行问同业拆借市场和银行问债券市场,以及防范和化解系统性金融风险,
确保分行职责的履行不受地方政府干预,确保银行监管的有效性。
其次,银行合规性监管与风险性监管并重。人民银行逐步按巴塞尔委员
会的关于资本标准和有效银行监管的核心原则,不断改革完善银行监管的方
式和手段,逐步向国际惯例靠拢,初步实现了本外币、表内外、境内外业务
161
论德国银行监管体制与结构模式
的并表监管,完善对银行机构的现场检查与非现场监管,实现了从合规性监
管到以防范和化解金融风险为核心的谨慎性监管的转化。
第三,组建中央金融工作委员会。为了解决严重威胁金融体系稳定的问
题,中共中央成立了中共中央金融工作委员会,它作为中共中央的派出机构,
由国务院副总理主持工作,其成员包括了中央银行、证监会、保监会,其主
要目的在于,使中央银行的货币政策和金融监管摆脱地方政府干扰,彻底杜
绝中央银行为盈利而过量发行货币行为,通过对银行高层领导的任免,将金
融行业的监管权利集中到中央,它被称为具有中国特色的“超级中央银行”。
6.1.5分业监管时期:银监会开始运作
由于中央金融工委本身不是政府机构,其法律地位难以确定。随着银行
业规模的不断扩大,主要由人民银行进行银行监管已经不符合经济现实的需
要。2003年4月,国务院决定设立中国银监会,同时,撤销金融工委。
银监会的成立,标志着沿用了近50年的巾国人民银行银行监管“大一
统”的管理模式正式结束,同时也表明我国金融分业监管体系的确立——由
银监会、证监会、保监会“三驾马车"开始正式构筑起分业监管的架构。
同年12月,《中华人民共和国银行业监督管理法》颁布,规定中国银监
会统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司以及其它存款类金
融机构,维护银行业的合法、稳健运行。《银行业监督管理法》为银监会依法
履行监管职责、依法加强对银行业的监督管理提供了法律保证。它是我国颁
布的第一部关于银行业监督管理的专门法律,对于加强银行业的监督管理,
规范监督管理行为,防范和化解银行业风险,促进银行业健康发展具有重大
的意义。同时,全国人大常委会对《中华人民共和国人民银行法》进行了修
改,新的法案对中央银行的职能作了稍许改变,其监管职能转为对金融行业
的宏观管理。这两部法律,再加上同年修改的《商业银行法》等,共同构成
了我国金融分!业经营、分业监管的法律基础。
2004年6月28日,银监会、证监会、保监会正式公布了《三大金融监管
机构金融监管分工合作备忘录》,初步建立了银监会、证豁会、保监会共同参
加的监管联席会议机制和经常联系机制。
162
6.中国的银行监管及其问题研究
6.2中国银行监管的目标
多年以来,中国金融监管的目标主要是强调了宏观上的管理和稳定,如
1994年颁布的“金融机构管理规定”明确金融监管的目的是: “为维护金融
秩序的稳定,规范金融机构管理,保障社会公众的合法权益”,重点在稳定
和规范上。1995年《中华人民共和国中国人民银行法》规定“保证国家货币
政策的J下确制定和执行,完善中央银行宏观调控体系”,“维护金融业的合
法、,稳健运行”等。
从目自订我国的监管体制来看,随着银监会的成立,逐步形成了与分业经
营相适应的分业监管体制框架。根据中国人民银行“三定”方案,中央银行
除了在传统的货币政策职能之外,还有维护金融系统稳定的职能。而在《中
国银行业监督管理法》中,就把保护广大存款人和其它客户的合法权益作为
立法宗旨(胡怀邦,2003)。虽然《中国银行业监督管理法》第三条定义:
“银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行,维护公众对银行
业的信心。”其中并未提到对存款人的保护,但从《中国银行业监督管理法》
第一条我们可以看出对存款人的保护这一隐含目标。《中国银行业监督管理
法》第一条为: “为了加强对银行业的监督管理,规范监督管理行为,防范
和化解银行业风险,保护存款人和其它客户的合法权益,促进银行业健康发
展,制定本法。”这标志着我国银行业监管的宏观目标与微观目标首次得到
了明确区分,解决了长期以来人民银行既承担维护金融系统稳定的宏观职能,
又负责保护存款人和消费者利益的微观职能的双重监管目标冲突问题。作为
我国银行业的专业监管机构,银监会的成立使得保护存款人和金融消费者利
益的崎管目标获得独立化,使得保护存款人利益的监管目标得以凸显,有利
于存款人利益能得到切实保证。
目前银监会的目标定位,从形式上看似乎是多目标的,但实质上保护存
款人利益、增进市场信心、提高公众金融意识、减少金融犯罪等四个目标都
统一于保护存款入合法权益这一最高目标,前者是基础与根本,后者则是其
的具体化,四者共同构成我国银行监管目标的有机体系(胡怀邦,2003)。
163
论德国银行监管体制与结构模式
6.3中国的银行公司治理机制
随着股份制改革的深入,我国三大国有商业银行已初步建立了以董事会、
监事会为核心的法人治理结构,明确了股东、董事、监事以及高级管理层的
权利和义务。但是,银行公司治理并不是治理理论在银行业的简单运用,我
们必须根据商业银行治理的特殊性来分析我国国有股份制商业银行治理中存
在的问题及解决措施。
6.3.1国有商业银行公司治理的现状及特点
1、从所有权结构来看,国家对国有商业银行仍然具有绝对意义上的所有
权、控制权和剩余索取权,四大银行尚缺乏建立完备的现代银行治理结构的
产权基础。四大国有银行中,中国银行、建设银行、工商银行已经改制上市,
初步实现股权多元化,但只是由国家财政独资转变为中央汇金公司绝对控股,
国有股权依然一股独大。
2、利益相关者众多而复杂。在我国国有银行治理结构中,不仅包含了
股东、董事、监事、经理层、员工、存款者、债权人等直接的利益相关者,
而且隐含了中央银行、银监会、财政部、经贸委、商务部、外管局、审计署、
监察部、金融工委等众多代表国家利益的其它利益相关者或部门。国家绝对
或相对控股决定了国有银行经营目标的多重性,即必须兼顾商业原则与金融
稳定原则的统一,而且还要肩负支持改革、促进经济增长、实施宏观调控甚
至保障就业、社会稳定的使命。在实际运作过程中,不可避免存在着多重利
益的矛盾和多重目标的冲突。
3、国有银行出资人权利的行使主要足通过政府各部门来代理的。比如,
财政部主要从出资人的角度对国有商业银行的财务状况、税收情况、费用情
况进行审查和监督:人民银行主要职责是起草有关法律和行政法规、依法制
定和执行货币政策,并监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场、外
汇市场、黄金市场等。银监会主要负责制定有关银行业金融机构监管的规章
制度和办法,对银行业金融机构实行现场和非现场监管,负责国有重点银行
业金融机构监事会的日常管理工作,审批银行业金融机构及分支机构的设立、
6.中国的银行监管及其问题研究
变更、终止及其业务范围并负责审查银行业金融机构高级管理人员任职资格;
审计署代表国家对国有商业银行进行审计监督;国家经贸委对国有商业银行
不良资产处理、呆帐核销等方面进行直接的审查;中央金融工作委员会、中
央组彩{部、国家人事部对高级员工进行选拔、考察、任命。事实上,这些活
动都足作为外部人角色来行使和监督的,因此,存在着多头管理、多方牵制
的局面。
国有商业银行的所有权是支离破碎的。财政部、人民银行、银监会、审
计署等代表国家行使股东权利,但财政部享受收益而没有人事权,人民银行
对商业银行进行宏观调控,银监会监管商业银行的同常业务,审计署则通过
审计监督国有资产的管理。这种多头管理造成各部门的多重行政目标与所有
者目标的不一致。
4、国有商业银行内部决策机制中,总行党委处于决策地位,近似于股份
制商业银行的董事会;处于经营管理层的行长班子成员基本都是党委委员,
决策机构和执行机构没有分开,相互制衡的关系不很明确;国有商业银行的
监事会I习1]NI]成立,监事会的日常管理工作由银监会负责。在四大国有银行中,
法人代表既是银行内党的负责人,又是决策部门的负责人,还是管理部门的
负责人,除了接受来自中央和国务院有关部门的监督以外,内部没有一个制
衡的机构,基本是一种高度集权的机制。它们作为中央任命的本行党组织的
领导人,要贯彻党的方针‘政策;作为国务院任命的行政负责人,还要接受国
务院的领导。在贯彻执行有关方针政策的基础上,对全行的业务负全部责任。
5、目前四大国有银行的主要管理者基本上是由中央和国务院任命的,由
中央组织部考察任命其党内职务、国务院任命其行政职务。并且,对国有商
业银行管理者的任命并没有与具体的可操作的经营管理目标和利润目标相联
系,对国有商业银行管理者缺乏一套比较完善的考核指标体系。国有商业银
行省分行的总经理由金融工委和总行组织部门进行考核,总行党委任命其党
内职务,行政机构任命其行长职务,党政基本是一体的。
6.3.2国有商业银行公司治理的缺陷分析
1、产权结构单一、产权主体虚置、所有者代表异质化
论德国银行监管体制与结构模式
国有商业银行作为国有企业,恰恰是在所有权实现形式上发生了先天性
的制度障碍。国有商业银行名义上是国家所有,所有权的主体名义上是全国
人民,人人都是财产所有者,经营收益也归于全国人民,经营失败的风险也
由全国人民承担。就是说,全国人民拥有了剩余收益权,也承担经营损失和
风险。但是,这种“全民所有’’无论作为全体公民还是个人都不具备财产委
托人和所有者所具备的行为能力。而且由于全民数量太大,让全民都来行使
所有权和控制权的成本也太高,所以,实际上国有财产是由作为国家管理机
构的政府来占有的。
国家和政府相关官员作为代理人获得人民授权从而掌握了事实上的控
制权,但却把风险留给了全国人民。承担风险人没有控制权,拥有控制权的
人却不承担风险。因此,政府作为行政管理机构事实上也不是全民财产的真
实主体,国有银行金融资产缺乏真实的人格化代表,没有一个人格化的产权
主体像真jF的财产所有者那样,既有巨大的内在动力、又有巨大的内在压力
来关心国家财产权的所有者收益。因此,存在着所有者缺位、产权主体虚置
问题。这种产权配置模式缺少来自所有者的约束力,也难以形成对国家和政
府官员的强烈激励,从而发生效率损失,这是国有商业银行产权安排上的最
大弊端。
那么,到底应该由谁代表国家和全体人民,作为国有财产的真正所有者
行使国家财产的所有权的同时,真J下承担起国家财产所有权的所有者责任?
由谁获得与国家财产所有权相对应的收益的同时,并真正承担起与国家财产
所有权相对应的可能损失的责任?虽然股份制改造是国有银行改革的基本方
向,但现实的情况是,今后很长时间内还是由政府来代理行使所有者权利,
所以以上问题并没有得到很好解决,政府作为所有者代表存在着异质化的问
题。
国家和政府官员作为第二级委托人和监督人,虽然具有控制权但不拥有
剩余索取权,也不承担资本损失的风险,因而,剩余索取权和控制权一开始
就是分离的。从信息经济学的角度讲,由于信息的不对称性,要将优秀的人
才选拔到经营者的岗位本来就是一件很难的事。官员需要花费很大的精力来
选择银行经理,但选择银行经理的业绩和他自己的实际所得又没有直接的关
系(即激励收益和激励成本不对称),这就注定官员不会像真jF的所有者那样
6.中国的银行监管及其问题研究
更关心经营者的水平和素质。官员有权利选择银行行长却不为其选择行为负
责任,这也就出现了所谓的“廉价投票权问题”(杨其静,2001)。由于委托
人目标的扭曲,监督人的监督和约束流于形式(约束收益和约束成本不对称),
从而形成“行政干预下的内部人控制”的现象。利用行政控制权寻租甚至与
国有银行经理层形成合谋,对政府官员来既,也许是更有利的理性选择。因
此国有资产流失现象易于发生,存在着很大的产权风险。
从中国银行、建设银行和工商银行这三家已经实施股份制改造的国有商
业银行的股权结构来看,显然,三家国有银行的股权结构都足高度集中的,
存在国家绝对控股。中国银行由中央汇金公司持股79.90%,;建设银行由中
央汇金公司持股61.5%;工商银行由财政部和中央汇金公司各持43%,即国
家控股总计86%。股份制改革只是由过去财政部一家入股,变成了中央汇金
公司或中央汇金公司和财政部入股,虽然引入了战略投资者,但并没有从根
本上改变国有的本质属性。因此,国有产权行使主体的上述异化特征在今后
很长一段时间将依然存在。
2、所有权与行政权合一、党政企合一、高度集权、缺乏内部制衡机制。
当国家和政府官员获得代理权,国家所有权就泛化为政府部门或行业部门所
有权,出资人所有权转化为行政控制权,致使所有权与行政权合一,在产权
约束问题上是超经济强制大于经济约束,政府社会目标常常抑制了银行经济
目标的实现,外部输入性强于内部自主性,必然导致政企不分、行政干预过
多的问题,因此,国有银行治理带有很浓的行政治理色彩。
在国有银行中,法人代表既是党的负责人,又是决策部门负责人。商业
银行总行党委处于决策地位,近似于股份制商业银行的董事会:国有商业银
行的监事会刚刚成立,而且其成员也是由政府委派;行长班子成员基本都是
党委委员,决策机构和执行机构没有分开,它们作为中央任命的党组织的领
导人,要贯彻党的方针政策;作为国务院任命的行政负责人,还要接受国务
院的领导: 同时还是国有银行管理部门的负责人。这种政企不分、党政企合
一的体制相应地在国有银行内部形成一种几乎高度集权的机制,除了接受来
自中央和国务院有关部门的监督以外,内部没有一个制衡的结构。
3、董事会、监事会成员专业化程度较低,独立性不强
在现代商业银行治理中,董事会是最重要的制度安排,也是银行治理的
167
论德国银行监管体制与结构模式
核心,而且,董事会的有效性受到其独立性的影响。《公司法》明确规定:董
事会制定公司的发展战略,把握公司的发展方向,并对经理层的工作绩效进
行监督、评价、鼓励,有关公司事务的法律责任应由董事会承担。同时,由
于国有商业银行规模庞大、经营范围广、内部结构复杂,因此责任重大,必
须形成决策和执行决策分立、制衡的机制,必须以高级经理人员为中心,建
立以首席执行官为首的管理系统,在董事会、监事会的领导和监督下,对银
行的经营活动统一指挥。
但是,中行和建行的现有董事会、监事会成员基本是由国家直接任命,
且大部分由央行、财政部委派。国有商业银行董事会的战略制订和实施、经
理层人员的选择任命,必须通过国务院和中央相关部门审定,并且在大多数
情况下,根本不通过董事会,而由上级行政部门直接制定政策、直接任命。
这就把董事会的权力架空了,本来应由股东行使的部分权力、由董事会行使
的权力,也委托给了高级经理班子。由此构成的委托代理关系中,存在着国
有银行出资人权利行使主体的异化和行政化,委托人目标的多重化再加上委
托人对董事会控制权过大,致使国有商业银行的董事会和监事会在人事上和
经济行为上的独立性不够,董事的功能被弱化,董事会和监事会可能变为一
个“准官僚机构",
4、监事会与董事会之间关系的设计有缺陷
公司采用“两会制”治理结构,决策权与监督权分离,董事会行使决策
权,监事会行使监督权。传统的“两会制”治理结构,比如德国,是监事会
对董事会有任命权,从而可以保证监事会对董事会以及管理者的监督权的落
实。我国的监事会则与董事会级别平行,两个平行的部门之间显然不能形成
有效的监督。在治理结构设计上虽然赋予监事会对董事会的权力,但无法保
证监事会监督职能的实施。
监事会工作流于形式,还没有建立起以监事会为核心的监督机制。从目
前各行监事会的工作来看,主要还是对银行的各项财务报表以及会计师事务
所的审计报告进行审核,这还远远达不到各行“监事会议事规则”和“指
引”中对监事会的要求,如“监督董事会、高级管理层履行职责的情况”;
“监督董事、董事长及高级管理层成员的尽职情况”: “对董事和高级管理
层成员进行离任审计"; “对商业银行的经营决策、风险管理和内部控制等
168
6.中国的银行jl:f管及其问题研究
进行审计并指导商业银行内部稽核部门的工作”等。此外,各行目前还未建
立相应制度,来保证监事会能够获得足够信息从而对银行的财务及风险状况
进行充分了解。绝大多数股份制商业银行的监事会目前没有设立审计委员会,
与银行内部的稽核部门也不存在指导关系。稽核部门向行长负责,稽核报告
也没有向监事会提供,监事会仅通过听取高级管理层汇报和列席董事会的方
式米了解银行的情况,这也在一定程度上制约了其真正履行监督的职责。
5、外部治理环境不规范,市场化治理机制不健全
在股权高度集中、有绝对控股股东的情况下,资本市场的股价机制、接
管机制和代理权竞争难以发挥作用(四大国有商业银行当中,建设银行、中
国银行和工商银行也只是在2005年和2006年才上市,资本市场的治理机制
还没有充分体现),来自市场的竞争也难以对现有的银行经理层构成足够的压
力。再者,银行经理人市场在我国还未形成,国有商业银行的经理人通常是
行政指派,而不是通过市场机制产生,经理人市场的竞争机制对国有商业银
行经理人的约束功能被大大弱化。
由于市场体系发育不完善,资本市场、经理人市场和中间机构的监督、
竞争和替代功能远没有发挥,再加上国内银行业结构不合理,四大国有银行
占据垄断地位,缺乏有效的竞争,银行财务状况尚不透明,因此,外部竞争、
市场约束和社会监督等治理机制没有充分发挥应有的功能和作用。
6.3.3国有商业银行公司治理的改进
(一)国有商业银行产权制度改革
产权制度是银行公司治_酗JLSJJ中的多种制度安排的一个最重要的方面,
是银行公司治理机制的基础,银行的产权结构决定着以后的内部治理结构诸
多方面。
· 1、国有商业银行产权改革的目标与方法
国有商业银行产权改革的目标,就是把国有银行办成产权明晰、权责明
确、政银分开、规范科学、有效制衡的现代股份制商业银行,从而最终构造
出资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好、具有国际竞争力的现
代化股份制商业银行。
论德国银行!I{i管体制与结构模式
国有商业银行实行股份制改革的方法就是引入多元化的投资主体,形成
多元化的股权结构。具体措施有:①引入境外战略投资者;②引入机构投资
者和法人投资者:⑨吸引民营资本和个人资本进入;④在银行内部实施员工
持股计划和股票期权制度等。多元化的产权结构使得商业银行经营者面临来
自多个投资者的压力,减少银行经营道德风险,消除“产权虚置"现象。
2、产权改革步骤
第一,通过财务重组、注资等多种手段来降低网大银行的不良资产规模,
提高其资本充足率,以满足《公司法》对股份制银行的基本要求。从实际情
况来看,为解决不良资产等问题,国务院采取了几项财务重组措施:一是动
用外汇储备通过中央汇金公司对银行注资;二是银行用准备金、未分配利润、
当年净收入以及原有资本金等财务资源核销损失类贷款:三是将可疑类贷款
向四家资产管理公司招标拍卖:四是启动次级债的发行。
第二,通过股份制改造和公开上市,引入机构投资者,引入境外战略投
资者来实施国有银行产权主体和产权结构的多元化,完善四大银行的治理结
构。
第三,在上市之后,政府应选择合适时机逐步退出和适度退出,最终实
现有效的上市银行内部治理机制。现代产权理论认为,只要产权是可交易的,
不管它初始界定如何,都可以通过产权交易来实现资源的最佳配置。这就是
说,在保持国有产权控股地位的条件下,引进合格的国内外机构投资者对国
有银行进行股份制改造,实现国有资本的适度退出和国有金融产权的部分交
易,可以提高国有银行的经营效率。具体可分为两个阶段:
第一阶段,国有银行仍由国家绝对控股,但应允许非国有资本进入,以
弱化其公共管理的职能,强化其金融中介的职能。,
第二阶段,国有银行中的国有股逐渐退出和适度退出,开始形成规范的
公司化治理结构。非国有资本的进入和资本结构的多元化,虽然有助于改善
国有银行的产权结构,但在国家绝对控股的情况下,仍不可能对银行的经营
机制转换和形成规范的公司化治理结构产生实质性影响。因此,国有银行中
的国有股应逐渐退出,以给非国有资本留下更大的运作空间。所谓国有资本
的适度退出,就是在保持国有资本相对控制权的前提下,引进其它非国有产
权资本来制衡国有资本。只有当民营股尤其是外资股在国有银行股权结构中
6.中国的银行监管及其问题研究
达到一定比重时,才足以形成对国有股的牵制力,进而形成有效的公司治理
结构。
(二)完善由股东大会、董事会、监事会和管理层组成的公司内部治理
机制
1、建立权力制衡机制
第一,股东大会对董事会和J监事会的制衡。按照《公司法》,在正常经
营状态下,股东是公司的最终所有者,对公司资产拥有剩余控制权。因此,
股东大会足股份制商业银行的最高权力机构,股东通过在股东大会上行使投
票权来控制和影响商业银行重大事项的决策,比如银行的董事会和监事会成
员的选聘、经营报告的审查、股利分配和银行拆并等重大问题。股东对银行
经理的有效监督一般是通过银行董事会这一内部治理机制来实现的;董事会
根据股东大会授权确定银行经营目标和政策,挑选聘任银行行长等高级管理
人员,设立各种专门委员会。国有商业银行的重大决策、人事任免应通过股
东大会行使,股东大会还具有防止商业银行的控制者和经营管理者过度“专
制”的功能。因此,针对国有商业银行治理存在的弊端,在法人治理结构建
立过程中,应充分发挥股东大会的作用,以此建立和完善股东大会对银行董
事会的制衡机制。
第二,董事会对经理层的制衡。董事会代表股东和利益相关者,对银行
行使管理权与控制权。银行经理由银行董事会选举产生,或由董事会从银行
经理人市场(含国际经理人市场)选聘,董事会对银行经理层有任免权。董
事会通过股票期权计划等激励机制,对银行高级管理人员的薪酬进行奖惩。
国有商业银行的经理层对银行董事会负责,实现经董事会批准的经营战略、
计划和业绩目标。高级管理层应当建立向董事会定期报告的制度,及时、准
确、完整地报告有关银行经营业绩、重要合同、财务状况、风险状况和经营
前景等情况。
第三,监事会对董事会和经理层的制衡。《公司法》和《商业银行法》
对董事会和监事会,以及其成员的权力、义务与责任均有明确的规定。监事
会以董事会和总经理为监督对象,高级管理层应当接受监事会的监督,定期
向监事会提供有关商业银行经营业绩、重要合同、财务状况、风险状况和经
营前景等情况的信息,不应阻挠、妨碍监事会依职权进行的检查、审计等活
171
论德国银行航管体制与结构模式
动。监事会的基本职能是监督银行的一切经营活动。在监督过程中,随时要
求董事会和经理人员纠正违反银行章程的越权行为。为了完成其监督职能,
监事会成员必须列席董事会会议,以便了解决策情况,同时对业务活动进行
全面监督。银行监事会向股东大会报告监督情况,为股东大会行使重大决策
权提供必要的信息。要真正发挥监事会对董事会和经理层的监督、制衡作用,
实现监事会的强大权力,取决于几个因素:如监事会的构成、监事成员的来
源、监事会成员的能力和业务素质等等。在设计临事会对董事会和经理层的
制衡关系时,要将监事会的内部监督,与股东大会以及司法、审计等部门的
内部、外部监督机制结合起来,形成一股“合力”,保证法律、公司政策及
董事会决议的贯彻实施。
、2、健全以董事会与监事会为核心的公司治理
第一,建立董事会下属的专家委员会,强化董事会的专业性和独立性,
充分发挥董事会在商业银行治理中的关键作用。基本途径有两种:一是引进
外部非执行(独立)董事以增强董事会的权威性和独立性,并建立独立董事
评价制度。二是设立专门委员会。从目前的实际看,独立董事受到供给源、
社会声誉机制缺乏的制约,将难以充分发挥作用。而专门委员会的作用将大
于独立董事的作用,主要包括风险管理委员会、审计委员会、薪酬委员会和
提名委员会。专门委员会的建立将使董事会对公司高级管理层的领导和监督
具体化,真J下发挥董事会在商业银行治理中的核心作用。
第二,为构建规范有效的监事会,充分发挥银行监事会的监督职能,借
鉴德国经验并结合我国具体情况,笔者认为,股份化取向的国有商业银行的
监事会的构建,可以考虑引进五个方面的监督主体,在强化监事会的独立性
的同时,理顺监督权的配置和行使关系,真正发挥监督和制衡的功能。具体
如下: (1)股东。商业银行的要素投入除了人力资本外,与一般企业一样还
有货币资本。因此,应该优先配置股东的监督权。具体实施上可在监事会中
设定一定比例的股东代表。(2)党委。近年来,由谁来监督和考核董事会绩
效的问题受到普遍关注。如果没有对董事会的监督和考核,就不能期望董事
会能够完全忠实地履行勤勉职责。可以设想把党委领导这种政治机制加以改
善运用到银行治理中,即党委进入银行的监事会,可能会获得更好的监督效
果。从中国银行和建设银行的改革来看,正在尝试这种改革思路。如果把党
6.中国的银行监管及其问题研究
的领导定位在金融监督控制,而不是直接干预银行的具体经营活动,这符合
社会主义市场经济改革的方向。银行党委可以集中精力把握政策的基本走向,
充分利用市场经济机制来配置资源和管理风险,既能避免承担不必要的经营
管理责任,又能提升银行的经营效率,改善银行业绩。(3)银行员工。在社
会主义市场经济中,允许员工尤其是核心员工进入银行监事会,有利于充分
发挥银行员工的信息优势和内部监督职能,也有利于提高员工的积极性和责
任心。(4)引进外部监事。在规范的现代企业法人治理结构中,监督权一般
被配置给公司的独立董事和外部监事。独立董事监督和外部监事监督虽然是
两种不同的监督,但两者相辅相成,共同构成一个完整的监督体系。由于外
部监事独立于商业银行的各个利益相关者,因此引进外部监事制度能最大限
度地保护银行的利益相关者利益,有效地防止大股东侵害中小股东利益现象
的出现,抑制董事、监事与高级经理层之间的合谋行为,从而能起到加强监
督提高银行绩效的作用。其中最合适的外部监事人选应该是前任公司经理,
他可以使监事会与现任管理者之间的信息不对称问题减少到最低程度。
(三)健全商业银行的外部治理机制
由于对商业银行实施并购成本很高,所以通过控制权市场对商业银行进
行外部约束,一般来说难度很大。笔者认为,完善我国国有商业银行的公司
外部治理机制可从以下方面着手:一是与银行高级管理人员的职业化相适应,
大力发展经理市场,促进银行管理人员之间充分竞争,真正实现银行管理的
职业化;二是强化资本市场的作用,努力发挥资本市场对于商业银行的约束
作用;三是强化独立和外部审计机构的作用,加强对商业银行的审计监督:
四是完善有关的法律制度,对商业银行进行严格的法律约束。
6。4中国银行业的双重监管机制
根据双重银行监管理论,我国目前基本建立和完善了事前监管体系,在
资本充足率和信息披露等方面出台了一些政策措施,谨慎监管步入法制化轨
道。但在事后安全网的建设上还很滞后,中国人民银行作为事后安全网惟一
的主体,不仅发挥最后贷款人职能,还发挥了金融机构的“消防员”作用。
当出现金融机构破产时,中央银行通过再贷款方式救助和解决破产金融机构
论德国银行监管体制与结构模式
的问题,这是中央银行职能的滥用,而出现这一现象的原因在于我国不存在
规范的存款保险体系。因此,当务之急是确立规范的事后安全网体系,并同
时完善事前监管和制度环境。
6.4.1事前监管
谨慎性监管是事前监管的主要内容,而资本充足率要求又是谨慎性监管
的核心。资本充足率要求对于控制银行风险具有及其重要的意义。因此,我
们将主要分析中国的资本充足率监管。
(一)中国资本充足率监管的演变和现状
长期以来,国有银行~直是我国金融体系的主体,其风险由国家承担,
与其实际资本金多少无关紧要,加之中国的银行只在国内开展业务(中国银
行除外),感受不到国际同行的压力,因此,我国在较长时期内都未将银行的
资本监管提上议事日程。
最早用资本充足率指标来规范银行行为的是深圳。1992年,中国人民银
行深圳特区分行公布了《深圳市银行业资产风险监管暂行规定》,自1993年1
月起在深圳市实行。该规定基本上是参照1988年巴塞尔协议的要求制定的,
其中规定了一级资本和二级资本,规定了资本的扣除项,规定了各类资产的
风险权数。与巴塞尔协议不同的是,该规定对不同信誉度的企业给予不同的
风险权数,而巴塞尔协议对此未作区分。
1993年,中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》
明确要求我国商业银行实行资产风险管理。为此,中国人民银行于1994年以
巴塞尔协议为基础,参考深圳银行业的相关实践经验,并结合我国经济状况
和银行业实际,发布了《关于商业银行实行资产负债比例管理的通知》,提出
了资本控制指标要求,并明确了资本的成分和资产的风险权重。1995年《商
业银行法》以法律形式规定了商业银行的资本比例不得低于8%。1996年,
人行发布了《关于印发商业银行资产负债比例管理监控指标和考核办法的通
知》,对1994年规定作了部分调整。此后几年,对商业银行的资本金考核即
以此为据(期间也作过微调,如2001年)。
1996年规定与1988年巴塞尔协议大同小异,因此,只对商业银行的信用
174
6.中国的银行临管及其问题研贫
风险规定了资本要求。按照1996年规定,资本分为核心资本和附属资本,减
去四个扣减项后为资本净额;不同的资产被赋予不同的风险权重;不同种类
的表外业务有不同的转换系数,需转换为相应表内业务,并计算进风险加权
资产总额;资本充足率按期末余额计算,要求:
资本净额/风险加权资产期末余额≥8%,
核心资本/风险加杈资产期末余额≥4%。
1996年规定与巴塞尔协议的不同主要在:增加了10%和70%两个风险权
重档次,其中10%权重适用于二级国家和地区(非OECD国家)中央政府和中
央银行的债权,70%权重适用于二级国家和我国市以下政府投资的公共企业
的债权、对其它企业的保证贷款;对国内非银行金融机构给予了优惠的风险
权重;过分强调抵押担保的风险缓释作用,对18种担保贷款给予了优惠的风
险权重。由于这些因素,导致我国商业银行计算和公布的资本充足率虚高,
据有关部门估计,国有商业银行大约高估30%,股份制银行大约高估了20%。
中国银监会于2004年2月颁布了《商业银行资本充足率管理办法》,并
于同年3月1日起实施。《管理办法》出台的目的是为了建立一个以资本监管
为核心的商业银行资产扩张的约束机制,提高我国银行体系的稳健性,同时
缩小我国银行业资本充足率与国际监管标准的差异,并保证银行业的公平竞
争。为了实现以上目的,《管理办法》以1988年巴塞尔资本协议为基础,结
合中国的实际情况,对所有的商业银行提出了资本充足率要求。与1996年规
定相比,《管理办法》取得了长足的进步:
一是同时涵盖了信用风险和市场风险,明确规定商业银行应为其所承担
的市场风险准备资本,并对市场风险所需资本的计算做出了规定,该规定基
本参照了1996年巴塞尔关于市场风险的补充协议。
二是从多方而力图落实1988年协议要求,规定商业银行的资本充足率应
在充分计提各项损失准备的基础上计算:对并表做出了严格规定;对资本的
扣除项做出了严格规定;取消了经合组织俱乐部法对外债权风险权重的不合
理规定,改用外部评级结果确定其风险权重;取消了给予国有大型企业、非
银行金融机构的优惠风险权重;大幅度减少了给予优惠风险权重的风险缓释
种类。
三是借鉴巴塞尔新资本协议的三大支柱,建立相对完整的资本监管框架。
175
论德国银行监管体制与结构模式
尽管《管理办法》对资本充足率的计算要求上以旧巴塞尔协议为基础,但充
分看到了国际上资本监管的先进做法和发展趋势,充分借鉴了新协议的第二
和第三支柱,规定了监管当局对商业银行资本充足率及计算、管理等的监督
检查内容和相应跟进措施,使资本监管具有操作性;同时对商业银行披露资
本充足率相关信息及频率做出了较详细的规定,体现了监管当局利用市场力
量约束商业银行管理和资产扩张的用心。
四是激励与约束相平衡。《管理办法》既规定了商业银行负有维持资本充
足率的最终责任,又鼓励商业银行通过多渠道筹集资本:对资本充足、资本
不足和资本严重不足的银行,规定了相应的不同监管措施,鼓励商业银行持
有充足的资本,对资本不足的商业银行采取限制业务发展、限制机构扩张、
调整高级管理人员等措施,进行约束和干预。
(二)对资本充足率监管的评价
《管理办法》基本解决了1996年规定所存在的主要问题,即高估资本充
足率,较为详细地规定了资本充足率的计算方法、监督检查措施和信息披露
要求。《银行业监督管理法》赋予了中国银监会制定谨慎经营规则的权力(谨
慎经营规则的内容之一即是充足的资本充足),以及根据相关法律和谨慎经营
规则采取监管措施的权力。中国银监会以资本监管为核心的监管思路也较为
清晰,且相关规定也力求与之配套,各项监督检查措施也在逐步跟进。应该
说,至少从法律和规则层面看,资本监管已没有大的障碍。
如果说技术上有什么困难,也就是资本管理和资本监管都刚刚起步,商
业银行和监管部门都需要逐步掌握和适应。对监管部门而言,主要是监管人
员尚未完全理解和掌握以资本监管为核心的风险监管理念,也缺乏熟悉资本
监管的人才,难以对商业银行执行资本充足率相关规定的情况进行相应检查,
并判断其是否合规,资本是否充足,尤其是当涉及市场风险及其资本要求时,
以及当商业银行使用内部评级模型确定所需资本时。因此,监管部门需加紧
进行相关培训,培养和引进专业人才。
对商业银行而言,资本监管要落到实处,必须使商业银行的资本管理落
到实处。而商业银行的资本管理也刚刚起步,风险权重分配、模型建立、参
数设置、数据积累等技术问题既不可照搬国外银行的做法,也不可照搬巴塞
尔协议的规定,而需要结合本国本行的实际,而且,这些技术问题的解决都
176
6.中国的银行监管及其问题研究
不是一朝一夕的事,需要做很多切实的基础性工作,如数据的集中统一管理
和积累,需要不断凋整和测试、检验。
无论如何,技术上的问题只要假以时日,总是可以解决的。从已经起步
的少数商业银行(如建设银行)的实践情况看,也已取得一定成效。入世过
渡期结束后,中国商业银行系统基本实现资本充足率达标的目标已无大的问
题。由于国际竞争和国际监管趋势等方面的压力,监管部门有在中国推行资
本监管的积极性,而由于政府急于进行国内银行的改革,也会支持监管部门
的这一做法。但在中国特有的体制下,只有政府有决心,即使有的银行依靠
自身实力无法达标,也必定可在监管部门的要求下,通过剥离不良资产、政
策性核销、政府注资、政府促成或干预下的重组、不对资本充足率计算的真
实性进行核实等技术手段达到政府所设定的目标。
但问题在于,对国有银行进行资本监管并无经济意义。因为无论如何改
革,只要其产权结构不发生实质性变化,只要仍由国家掌控,国家就将对国
有银行的风险承担无限责任,政府就是国有银行的风险承担者,国有银行的
资本中就必然包含了国家信用这种无法体现在账面上的无形资本。这种资本
的多少,不取决于任何国有银行自身的实力,而取决于国家的整体实力和公
众对国家的信心。无论国有银行账面的有形资本是多少,都不足以说明它的
实力和风险承担能力。而且,国家作为股东同样具有低资本金偏好,希望用
最少的资本换取最大的收益,而国家作为股东的收益既有现金流收益,也有
金融剩余控制权收益,以较少的投入既能控制国有银行,还能将节省下的资
本用于其它更急需、更重要的方面,这是一举两得的事。因此,对国有银行
进行资本监管并无经济意义,而只是一种技术形式。借助这种技术形式,如
能严格执行,可望形成有效机制,控制国有银行的风险,增强国有银行风险
管理水平,在一定程度上减少道德风险。
此外,资本监管的效果不仅决定于监管部门,更取决于商业银行,而商
业银行资本管理的水平直接决定于其风险管理的水平,也与其内部控制的有
效性密切相关,这就不仅足技术问题,而与机构和岗位重新设置、人事制度
改革、业务流程再造等体制和机制问题密不可分。
论德国银行帧管体制与结构模式
6.4.2.事后安全网
中国的银行事后安全网发展相对落后,显性存款保险体系至今还未建立,
这加重了中央银行行使最后贷款人职能的压力。虽然国有商业银行存在政府
隐性担保,但随着银行改革的深化,国有资本的逐渐减少,存款人对政府隐
性担保的信心将会减弱,为防止银行挤兑的发生,显性存款保险计划的推出
将成为必然。
(一)中国成立存款保险公司的必要性
关于在我国成立存款保险机构的问题,学术界已关注很久。1997年中国
人民银行就成立了存款保险课题组,从东南亚金融危机看到了存款保险的重
要性,学术界更是呼吁建立显性的存款保险体系。一直没有建立起来的主要
原因在于占我国金融业60%以上的国有商业银行对存款保险没有兴趣,这是
由于四大国有商业银行有国家的隐性担保,没有必要建立存款保险体系。又
由于存款保险体系会产生道德风险、逆向选择和代理问题,因此监管当局二
直对此保持慎重。
近年来,随着我国金融体制改革的深入,建立存款保险体系的紧迫性提
高:
首先,近年来我国金融体系中出现了一些存款人挤兑事件。如1998年6
月,在国家关闭海南发展银行前出现了严重的挤兑事件,国家为此曾紧急调
拨34亿人民币抵御风险,后来又由中国工商银行托管其全部资产负债,由于
公众对工商银行背后国家信用的信任,危机才没有扩散。2003年,浙江讯达
城市信用社的董事长挪用信用社资金6000万元,这一事件再一次引发大规模
挤兑。中央银行紧急救助,投入全部准备金,当地政府也从全省调资4500万
注入,保证了多数个人储户本息兑付。在没有存款保险的条件下,当出现挤
兑时,一般是由中国人民银行发放再贷款。据估计,至今中央银行发放的再
贷款总额接近7000亿元。中国人民银行实际是承担了财政的职能,以再贷款
形式解决金融机构问题,无异于将不良贷款“货币化"。根据国际经验,一
般是存款保险机构对有问题银行实施救助,德国也是这样。因此,在我国成
立存款保险公司势在必行。
其次,这是国有商业银行改革的需要。股份制改革后,国有商业银行的
6.中国的银行监管及其问题研究
国家隐性担保逐渐减弱,特别是当外资银行全面进入中国金融市场后,如果
我们没有存款保险体系,将会出现存款向外资银行的流出。
最后,这足中国金融业改革的需求。中国银行体系是由4家国有商业银
行、11家股份制商业银行、11 1家城市商业银行、523家城市信用社和38153
家农村信用社以及158家外资银行分行构成的。这些金融机构中,有许多是
属于高风险机构,其中城市商业银行、城市信用社和农村信用社的问题最为
严重,在未来的改革中,肯定会出现机构撤并或解散。信用社的改革必然会
带来存款者的大量提取存款,如果没有存款保险体系,将会增加存款者的恐
慌和不安,纷纷挤兑存款,形成金融恐慌。
(二)建立存款保险体系的构想
中国建立存款保险体系,实质是将隐形的、随意的存款保险体系变为公
开的、制度的存款保险体系。一方面是通过公开的存款保护承诺,保障存款
人利益,防止存款人挤提银行存款,减少发生系统性金融风险;另一方面是
把过去由央行承担的对广大存款人的存款赔付责任转移到存款保险公司,以
免央行的存款赔付责任与货币政策目标相冲突。
关于存款保险的理论和最优惯例已在第5章进行了论述,这里仅分析我
国建立存款保险体系的问题。关于中国的存款保险体系主要包括两个问题:
第一,何时建立存款保险体系;第二,如何设定存款保险体系。
1、要建立存款保险体系的时机抉择问题
在第5章中我们已经证明:要实施有效的显性存款保险计划必须解决好
道德风险、逆向选择和代理问题。要解决好这三个问题不但要求良好的存款
保险体系设计和有效的事前监管措旌,还要求执行显性存款保险计划的国家
有良好的制度环境,即透明度、威慑力和责任制。笔者认为,在中国要建立
有效的存款保险体系,就必须充分考虑以下前提和条件:(1)有效的银行监
管:(2)适应市场竞争的银行体系:(3)比较发达的金融市场;(4)良好的
制度环境(如健全的法律体系、标准的会计制度和完善的信息披露制度等)。
目前,中国还不完全具备这些条件,如果贸然引入存款保险体系,不但不能
达到预期的目标,反而会有可能在短期内引发金融风险,造成金融动荡。
具体地说,第一,有效的银行监管是有效存款保险体系的前提条件,它
能够一定程度制止存款保险体系的逆向选择和道德风险问题。目前,随着银
论德国银行监管体制与结构模式
监会的建立、监管法规的不断完善,银行监管能力正在逐步提高,但是无论
是监管体制还是监管技术,都与达到有效银行监管的目标有着相当差距。第
二,只有具备了适应市场竞争的银行体系和发达的金融市场,才能有效发挥
市场纪律的约束作用。存款保险制度中往往采用设立最高保险额度的办法,
就是意在抵消存款保险引发的道德风险问题。但是,由于中国的银行体系不
健全,金融市场不发达,这一目标难以实现。首先,中国的商业银行存在着
内在的发放风险贷款和进行风险投资的冲动。目前商业银行的激励机制促使
高级管理人员为了追求业绩而忽视风险控制,进行片面扩张;而风险管理水
平和技术的不足,使得发放贷款时对借款人的资格审查、项目的风险评估以
及贷款后期管理很不规范。其次,中国目前的金融市场格局以间接融资为主,
而四大国有银行又在借贷市场上居垄断地位。四大国有银行~旦出现问题,
就会引发系统性风险,导致银行“大而不倒”和逆向选择现象的发生。再次,
要使市场纪律发生作用,市场参与者要有充分选择投资渠道的机会。如果银
行部门或是金融市场发育不健全,不能提供合理的投资选择,那就不能过多
地依赖市场的反应来促使银行通过管理的调整来消除风险。目前,中国还没
有形成一个健全发达的余融市场体系。因此,大额存款者通过对银行施加市
场约束来控制其风险的机制无法形成。第三,良好的制度环境是存款保险体
系有效运作的基础。其中透明度最为关键,如果透明度不高,信息不对称会
导致道德风险更为严重。而目前我国银行业透明度除了上市银行有所提高,
其它银行的透明度仍然很低。
因此,只有当满足上述前提条件的时候,存款保险体系的推出才是适当
而有效的。
2、存款保险体系的设定
在构建的模式上,鉴于我国的银行市场主体主要体现为四大国有银行与
非国有其它股份制银行及信用合作机构三大类,所以笔者认为在这一点上我
国的情况与德国也有点相似之处。因此,借鉴德围经验,笔者认为中国存款
保险体系的’发定可以参考两种模式:
(1)自愿式的存款保险模式。其设想如下:我国可以考虑在各银行集团
内部设立一种由相应成员机构出资所构成的存款保险体系,即因有商业银行
的保险体系由国有银行出资,非国有的股份制商业银行亦出资组成自己的保
6.中国的银行监管及其问题研究
险体系,信用合作社组建自己的保障体系。为了达到该种机制作用的有效发
挥,我国应以德国模式为蓝本在以下几方面进行具体的构思:①建立与此相
配的审计体系。要求所有银行机构必须是审计体系的成员,并接受审计体系
的现场与非现场检查。同时,在出现机构提交信息不实之情形时,可以通过
投票程序使违规银行退出市场。②避免逆向选择风险的发生。我国应突破《公
司法》等关于公司高层人士任职的规定,而配之以严厉的刑事责任,即若某
银行的高级管理人员对银行的破产负有直接或问接的责任,则可追加其刑事
责任,判处有期徒刑并处以罚金,即吸纳德国反破产法与安然事件后美国《索
克斯法案》中所确立的严格法律责任与公司管理责任双挂钩的做法。尽管我
国《刑法》第168条舰定:“国有公司、企业或直接负责的主管人员,徇私舞
弊,造成国有公司、企业破产或者严重亏损,致使国家利益遭受重大损失的,
处三年以下有期徒刑或者拘役。”但是,笔者认为,这种处理仍有不妥:一
是何谓重大损失的法律规定不明确;二是直接责任人所承担的刑事责任过低,
可能与造成的损失不相称:三足从该条的内容来看,其保护的企业只局限于
国有企业,因此在当事人致使非国有的商业银行遭受重大损失时,该条就不
能适用。③在我国的金融安全网中,公共监管部门、银行机构、银行业协会
与存款保险机构之间应进行密切的合作与协调。如在德国的金融安全网中,
其银行监管局一方面对银行实行严格的监管,在另一方面又与联邦银行、存
款保险组织紧密合作。银行业协会与审计协会则必须向德国银行监管局与联
邦银行提交所有审计报告,从而形成一个环环相扣的、动态监管体系。实际
上,这也说明存款保险法律体系并非是一个孤立的系统,而是与其它关于市
场准入监管、市场运营监管、行业自律及公司内部治理机制相互支撑的动态
过程。因此,金融安全网各要素的重新组合、及自愿式的存款保险机制在安
全网中的地位与作用等都需要我国立法者的新思维。
(2)全国性的政府强制性存款保险模式。这种模式是,我国可以力图确
立一个全国性的政府强制性存款保险制度,并结合进行市场体系建设与监管
体制的完善之主旨,使明确的存款保险制度积极性能有效发挥,从而达到扶
持与强化存款人信心的目的。这样的模式从建立时起即要求将国有银行、非
国有股份制商业银行及信用合作体系一并纳入其中。客观而言,要在近期内
达到该目标是有相当大的难度,因为各银行体系所面临的金融风险不一,且
181
论德国银行腌管体制与结构模式
相比之下国有银行虽然已被标上了“商业"字眼,但是其离市场化还有一段
距离,其还沉积有许多历史性的风险。再者,我困银行内部的控制制度还很
脆弱,现有的监管水平还存在有事后监管的特点。
鉴于上述的种种原因,作者认为,在已有的法律基础及盒融发展模式下,
我国目前还不宜采取统一的、垂直式的、强制的政府保险模式。我国应采用
具有行业自律色彩的存款保险体系,即借鉴德国的“以附带有强制性特点
的”自愿式存款保险模式,也就是上述的第一种方案。具体来说,这种模式
应主要具有以下几方面的特征:
其一是在加入方式上,可以采取自愿加入的方法。然而,应注意的是,
笔者此处所指的自愿加入的做法与德国模式中的“自愿”具有同样的内涵,
即是以良性的市场约束为基础。如1999年的巴塞尔新资本协议就引进了市场
纪律来加强信息披露机制。新协议强调了有关风险与资本关系的信息披露,
要求监管机构对银行的披露体系进行评估。因此,这样自愿式的保险就被赋
予了强制性的成份,其并不是“愿与不愿”的问题,相反是必须的问题。结
合巴塞尔新资本协议的建议,市场的约束背后还必须存在以官方的监管为基
础的约束机制。
其二是在每一集团外另单设一家保险基金,如国有银行设立自己的存款
保险基金,该基金应独立于所设立的集团,具有独立的法律人格,其职责是
对集团内的成员所交纳的小部分保费进行管理,并负责理赔事项。保险基金
应和新建的审计机构相配合,以加强对所投保机构的日常经营的检查工作。
为了达到这一效果,德国的信用合作保险制度在保险费的调配上是值得我们
学习的,即在一般情况下90%的保费划归审计协会的存款保险基金,由审计
协会负责管理,余下的10%由该集团协会的存款保险部支配。这样,无疑加
大了在出现理赔事件时对保费处理上的独立性。因此,建立相匹配的审计体
系是相当有必要的,其主要职责是进行必要的现场与非现场监管工作、对基
金所交纳的大部分保费的管理及负责理赔等。
其三是保险费率上。在保费的收取上,在这种保险体系中不应采取统一
定费的做法,而应由各个保险基金来决定保费的高低。在保费的收取上,基
金可以考虑以下几个因素:银行资产的风险状况、信用度、收益率、资本充
足与否、高层管理人员的素质等。
182
6.中国的银行监管及其问题研究
其四保险限额问题。在这一点上,我国应对德国模式中的足额保险的实
践进行一定的变通,即采取限额保险,由基金与存款人分担损失的做法,即
对最高赔偿限额内的给予全额赔偿,超过最高限额的部分按递减比例赔付。
如此,便能促使存款人通过市场行为加强对银行经营的间接监督作用。
其五保险对象上,初期可以包括人民币存款、企业存款,但外汇存款除
外。再者,在每一保险体系中,我国应对不予保险的存款进行详细的说明。
借鉴德国的规定,我国的自愿式保险制度也应规定下列情形不受保障:以银
行记名可转让证券方式所表明的债权与债务、其它金融机构对该银行的债权、
该银行所发行的债券。出现支付风险之银行的业务主管、合伙人、理事会与
监事会及它们配偶与未成年孩子所拥有的对该银行的债权也不在保险范围之
内。这样,就可以将银行高层人士经营失败的责任与银行运作失败的后果捆
绑在一起,这无疑能激发其尽到“诚实信用”的义务。
总而言之,德国自愿式保险制度的构建是具有深厚的历史背景与本土化
气息的。虽然它的存款保险制度模式被学者们打上了自愿式的烙印,虽然就
其保险体系而言,其存在有自愿式模式与强制式模式相并行的系统,但是我
们必须意识到以下三点:一是固然德国的模式具有自愿性,但是对于每一保
险体系中的成员机构而言,在市场压力与反破产法的威慑下,其并无选择的
余地。因此,自愿的背后是强制的成份;二是虽然德国存款保险制度有并行
的两种系统,但是应明确的是其强制式保险足顺应欧盟指令被动式的产物,
实践效果并不理想,德国境内主流的还是自愿式的模式;三是自愿式的存款
保险制度在德国之所以运作比较成功是与其本土资源分不开的,如德国的银
行比较集中、银企之间的关系紧密、金融安全网也对这种存款保险制度提供
全方位的支撑等。这些特点即向我们揭示了一个命题,即任何法律制度的构
建只能是借鉴,而不能是全盘的移植,任何法律规则必须体现其本土资源性
与民族性。德国是一个银行业相对比较集中的国家,这一点与我国非常类似。
因此,在保险制度的构建E,我国存在有借鉴的基础。
尽管基于比较分析笔者倾向于在我国确立自愿式的存款保险模式,但是
应注意的是这种模式是以金融安全网的相互支撑、无形的市场压力及银行破
产所触发的严厉法律责任为支撑的。因此,为了保证这种自愿模式功能的发
挥,我国还应对目前的法律制度进行创新,这主要体现在信用评价体系的构
183
论德国银行监管体制与结构模式
建、反破产法的建立、公司法的完善、银行内部治理的优化、银行业协会的
定位及银行法律制度的整合等方面。
(三)中央银行最后贷款人职能的完善
中央银行行使最后贷款人职能,可以在银行发生流动性不足或系统风险
时向银行提供流动性。虽然这一职能通过提供流动性维护了银行业的稳定、
避免了银行危机的扩散,同时由于中央银行的信誉,消除了存款者的恐慌、
避免了银行挤兑,但中央银行无所不包的最后贷款人职能也会加重银行的道
德风险,因为它们知道所有的风险将会由央行承担。
目前,中国人民银行行使最后贷款人职能虽然不可避免引起银行的道德
风险,但是,中央银行的权威性增强了储户对金融机构的信心,从而起到了
稳定金融体系的重要作用。这~点对当前这一时期尤显重要。主要因为,其
一,我国正处于转型时期,金融机构特别是银行发挥着重要作用;其二,国
有商业银行正处于改革时期,体制尚不完善。可以说,当前中央银行最后贷
款人职能稳定金融体系的收益要大于道德风险的损失。因此,现阶段中央银
行最后贷款人职能有一定的合理性。但是随着金融体制改革的深化,当道德
风险损失大于央行最后贷款人职能稳定金融体系的收益时,就有必要对这一
职能实施改革。
改革的途径主要有两条:第一,缩小最后贷款人职能的范围。央行应该
事先声明,会对满足偿债和抵押条件的银行提供贷款,并且贷款只能提供给
有偿债能力的银行。通过这一明示减少银行的道德风险。第二,改变最后贷
款人职能的承担主体。中央银行并不是最后贷款人职能的惟一承载主体。根
据德国的经验,可以由中央银行、国有商业银行、非国有股份制商业银行和
信用合作社共同出资组建一个股份制流动性调剂银行。将银行自身引入最后
贷款人职能可以加强银行自律,有效控制道德风险。
(四)建立存款保险公司、中国人民银行和银监会共同监管银行的机制
存款保险公司必须作为银行监管机构之一,与中国人民银行和银监会一
起构成银行监管的牢固体系。这样可以减少信息不对称对存款保险公司的影
响。因此,银行监管可以分别由以下3家机构负责——银监会、中国人民银
行和存款保险公司。它们的具体分工如下:
银监会:事前监管,主要负责防止银行风险暴露;
184
6.中国的银行监管及其问题研究
中国人民银行:事后安全网,当出现系统危机时,充当最后贷款人角色,
维持金融体系稳定;
存款保险公司:事后安全网,当银行出现流动性不足时,提供资金援助;
当银行关闭时,赔偿存款人。
6.5中国银行监管的体制结构模式及其协调机理
2003年中国银行业监督管理委员会正式挂牌履行职责,国内外广泛关注
的银监会分设问题终于尘埃落定。
中国银行业监督管理委员会的成立是我国金融发展史上的一件大事,是
完善宏观调控体系、健全金融监管体制的重大决策。银监会的设立意味着沿
用了近50年的中国人民银行宏观调控和银行监管合一的管理模式正式结束。
新的金融监管体系在组织形式上理顺了宏观调控和金融机构监管的分立关
系,一方面强调了中央银行的独立性,人民银行不再承担金融监管职能,制
定和执行货币政策的职能将不断加强,同时不断完善有关金融机构运行规则
和改进对金融业的宏观调控政策,更好地发挥中央银行在宏观调控方面的作
用。另一方面明晰了银行、保险和证券的分业监管架构,着重了金融特别是
银行监管工作的发展。历经多年的改革与发展,我国终于确立了把货币政策
独立于金融监管之外的分业经营与分业监管的金融监管制度和监管结构。本
节首先对我国这一新的金融监管体制结构进行分析,对在这一新的监管框架
下金融监管所面临的问题与挑战进行剖析,并提出自己对解决这些问题观点
与看法,最后对我国银行监管的发展趋势进行分析与探讨。
6.5.1中国银监会成立的理由
我国的银行监管工作已经走过了近50年的历程。这期间,特别是改革开
放以来,我国的银行监管工作步入了快速发展的阶段。从1984年1月中国人
民银行专门行使中央银行职能,到1995年《中国人民银行法》的正式颁布实
施,我国的银行监管工作从不规范到步入规范:我国的银行监管制度从不完
善到比较完善:我国的银行监管体系从不科学到比较科学,我国银行监管的
论德国银行监管体制与结构模式
国际合作从往来很少到开始全面合作。这~切都表明,我国的银行监管工作
取得了很大的进步,并且表现出社会主义制度的优越性。但同时我们也应该
看到,随着改革开放和社会主义市场经济的进一步发展,特别是我国加入世
界贸易组织以后,我国的金融发展与金融安全就变得更加突出和重要,一方
面我们要参与经济全球化和金融全球化;另一方面,我们要保持金融的稳定
与安全,尤其是银行业的稳定安全,这就要求我们更进一步加强银行监管。
而一个有效而合适的银行监管体制结构是加强银行业监管首先必须要解决的
问题,中国银行业监督管理委员会就是在这众多因素下从中国人民银行分拆
出来独立对银行业进行监管的一个专业化监管机构。
(一)经济发展对央行和银行业的角色提出转换的要求,分立货币政策
和监管职能顺应经济发展的需要。我国的金融体系一直以来属于银行主导型
体系,银行在金融产业中占据绝对地位,并与计划体系下的制度安排相适应,
以资金调配功能支持国民经济的持续增长。但随着经济的进一步发展,银行
监管和货币政策之间存在一定的目标冲突,央行同时执行这两项职能的效果
不甚理想,一方面,央行的货币政策传导机,铝rltJj以宏观调控为主要任务,其
调控手法虽然有一定变化,但其首要目标是保持币值稳定,仍带行政色彩;
另一方面,银行本身是国民经济中的先导产业,其运行要与经济体制的改革
相适应,目前的首要目标是通过提高经营效益和经营机制的市场化程度,解
决不良贷款和提升竞争力等多重问题,监管要求与微观主体的市场化相适应。
这两方面需要从不同角度开辟新的政策执行方法,央行的货币政策功能和银
行监管功能相互独立更能体现政策效益。
(二)银行业整体发展水平低,内部管理存在较大的问题,决定了独立
银行监管的必要性。由于银行的特殊性,一方面它是“高杠杆”的金融中介,
极易发生流动性风险,利率和价格的变化在银行获利的同时也容易导致高风
险;另一方面它是经营货币的特殊企业,维持着社会支付机制的运行,单个
银行追求利润最大化和风险最小化的目标会使资金流向发生变化,难以保证
社会各个经济部门和主体平等获得资金的机会,而且银行利益最大化目标使
银行经理层始终有一种冒险的冲动,但一旦银行破产,会造成支付体系的混
乱。对银行风险的控制来自市场约束、内部管理和政府监控,目前,国内相
关立法不健全,银行业市场化程度非常低,总体的内部治理机制还很落后,
6.中国的银行监管及其问题研究
而市场的迅速发展给该行业提供了很大的发展空间,但却留下了风险隐患,
摆在政府面前的监管任务非常重。独立的银监会形式更有利于全方位改造银
行业的监管模式,从提升行业竞争力的角度推进银行业的市场化改革。
(三)目f;i『金融业发展不平衡,监管技术和市场约束机制不健全使独立
的子行业监管格局更符合现状。行业变化突出表现在:混业经营发展加速;
银行监管模式快速转化;行业经营环境向市场化标准加速转化;市场竞争主
体和主体类型不断增加;利率改革谨慎进行;存款保险推出有可能成为现实。
从国际经验看,混业经营监管架构均是在先进的监管技术和混业经营业务的
基础上发展而成,目自订国内金融业存在子行业发展不平衡、地区发展不平衡、
行业内各经营主体的发展不平衡等多重问题,混业经营的发展基础还很薄弱,
而且政府的监管技术和监管模式与混业经营下的全方位、多维度、全覆盖的
监管要求之间差距还很大,贸然对金融行业进行统一监管不适应现有的金融
业发展格局,反而将加大监管成本,并隐留监管不到位的巨大风险。保持分
业监管的架构,虽然机构人员设置上有些庞杂,但与目前的行业发展状况相
匹配,有利于发展监管技术和培育各子行业的市场约束机制,特别有利于加
大银行业的改革力度。把中国人民银行的银行监管职能分拆出来更有利于银
行业的分业的监管和保持货币政策的稳定性,而且为下一步我国金融业实行
统一监管奠定监管的体制结构基础。
(四)经济体制和政府管理体制的转轨使银监会的成立具有了现实基础,
它是政府全盘考虑的结果,也是全盘改革的开始。开放型经济体系所受的影
响因素复杂多变,市场规律对经济的影响使政府的管理职能日趋向制定公平
的市场制度、监督规则执行状况和保持市场运行秩序转化。中国经过20年的
改革,经济突飞猛进,目前已处于结构转型的关键时期,政府选择职能转型
和社会资金的运行机制作为再次改革的突破口,而银监会的成立既是政府职
能的转变也是社会资金运行机制改革的标志,其背后隐含的改革意义深远。
6.5.2中国银监会职责及其部门设置
2003年4月28同,中国银行业监督管理委员会发布2003年第一号公告。
规定:
论德国银行监管体制与结构模式
(一)银监会的主要职责
制定有关银行业金融机构监管的规章制度和办法;审批银行业金融机构
及分支机构的设立、变更、终止及其业务范围;对银行业金融机构实行现场
和非现场监管,依法对违法违规行为进行查处;审查银行业金融机构高级管
理人员任职资格;负责统一编制全国银行数据、报表,并按照国家有关规定
予以公布;会同有关部门提出存款类金融机构紧急风险处黄的意见和建议;
负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作;承办国务院交办的其
它事项。
(二)银监会部门设置及主要业务部门职责
银监会设15个部门:办公厅、政策法规部(研究局)、银行监管一部、
银行监管二部、银行监管三部、非银行金融机构监管部、合作金融机构监管
部、统计部、财务会计部、国际部、监察部、人事部、宣传工作部、群众工
作部、监事会工作部。主要业务部门监管对象划分为:
银行监管一部:承办对国有商业银行及资产管理公司等的监管工作;
银行监管二部:承办对股份制商业银行、城市商业银行的监管工作;
银行监管三部:承办对政策性银行、邮政储蓄机构以及外资银行等的监
管工作;
非银行金融机构监管部:承办对非银行金融机构(证券、期货和保险类
除外)的监管工作;
合作金融机构监管部:承办对农村和城市存款类合作金融机构的监管工
作。
中国银行业监督管理委员会根据授权,统一监督管理银行、金融资产管
理公司、信托投资公司以及其它存款类金融机构,维护银行业的合法、稳健
运行。
6.5.3银监会成立以后我国的金融监管体制结构
中国银监会的成立构筑起了我国命融监管的三足鼎立(银监会、证监会和
保监会)局面,也有人称之为“三驾马车”。如果再加上中央银行,我国整个
金融业则呈现出“四驾马车"齐驱共进的局面。因为,中国人民银行、中国
188
6.中国的银行监管及其问题研究
银监会、中国证监会和中国保监会都为正部级单位,主要区别在于后三者为
国务院直属的正部级事业单位,而中国人民银行为国务院组成部委。这种新
的金融体制结构框架还需要更好地磨合与协调,特别要协调好中国银行业监
督管理委员会与中国人民银行、中国银行业监督管理委员会与中国证监会和
中国保监会相互分工与协作关系。下面就这个问题进行分析和探讨。
6.5.4中国银监会成立后我国金融监管的协调机理
在分业监管组织结构中,金融监管的协调问题不仅涉及到监管组织的内
部协调,而且涉及到监管组织之间的协调以及监管部门与外部相关机构的协
调。关于监管协调的理论本文在第3章己经进行了研究与探讨,在此仅就我
国金融监管协调问题进行研究与分析。
(一)中国银监会与中国人民银行在银行监管中的协调机理
银监会成立后,中国人民银行负责货币政策调控等一系列非直接监管金
融机构的任务。但是货币政策的调控和利率的变动会影响银行等金融机构的
头寸及其经营,因此及时了解金融机构的经营状况是货币政策决策的需要;
人民银行维护我国巨大的支付清算系统的正常运行,又必须密切注视、监督
各金融机构的运作;一国金融体系中难免产生突发事件,为正确、及时发挥
中央银行“最后贷款人”作用,必须对金融机构的日常经营有跟踪和连续的
观察。人民银行和银监会为实现自身的监管目标,都需要对金融机构实施监
督检查,为避免重复检查,需要在两个机构间加强协调与合作,如信息共享
机制、监管机构之间的联席会议机制等形式,降低监管成本。
(二)各监管机构之间的协调机理
由于中国人民银行在我国经济与金融中的特殊地位和作用,它不但要监
测我国银行体系的运营指标和运行状况,同时也监测证券市场和表现市场的
运营指标和状况,这就要求在中国人民银行与中国银监会、中国证监会、中
国保监会一起建立金融监管协调机制。
1、建立双边或多边的紧急磋商制度。若今后银行、证券、保险监管部门
监管的金融机构出现支付危机,涉及需人民银行贷款“紧急救助”的,应建
立由人民银行与被救助机构的监管部门举行的双边紧急磋商制度。若被救助
189
论德圉银行监管体制与结构模式
机构的风险波及多领域的,应建立由人民银行与多个金融监管举行的多边紧
急磋商制度。经紧急磋商,提出解决方案报国务院。
2、建立金融监管部门与人民银行的监管信息定期送达制度:显然今后人
民银行不负责余融监管,但人民银行仍承担金融体系稳定和最后贷款人的责
任。为此,银行、证券、保险三个监管部门如果仅仅向人民银行报送会融机
构一般性的资产负债表等统计资料是远远不够。因为这些资料不能持续地、
动态地反映金融机构的实际经营和运行状况,不能满足中央银行为维护金融
体系,履行货币政策调控和最后贷款人职责需要对各金融机构进行实质性分
析的要求。三大监管部门都应该及时、定期将本部门的现场、非现场监管信
息资料以及其它相关的实质性分析报告,及时送达人民银行。这种做法,在
世界上其它国家也有类似的规定。
3、尽快落实对金融控股公司的监管协调制度。尽管我国任何一部法律、
法规均未涉及金融控股公司,国务院己批准成立的中信控股公司、光大控股
公司和平安控股公司名称中也未出现“金融”两字,但事实上它们是按照金
融控股公司在进行操作。为此,必须明确金融控股公司的主监管部门,尽快
建立对金融控股公司的监管制度。
6.5.5中国金融监管体制结构的未来蓝图
如何对金融控股公司进行监管已成为业内的热门话题。其实这一问题的
实质是如何使监管跟上混业经营的变化趋势。正如我们在第4章所得出的结
论:随着混业经营的发展,分业监管的外部协调成本会急剧增大,而统一监
管的内部协调成本却保持稳定。因此,随着混业经营的日趋盛行,统一监管
将成为必然选择。
笔者在第3章中指出:银行监管体制的结构变革主要是为了适应金融业
混业经营与金融业统一监管的需要。在分业经营状况下,无论是由中央银行
内设银行监管机构还是独立于中央银行外设置的银行监管机构对银行业进行
监管都是可行的,但是在混业经营条件下,这种分业监管的结构是根木无法
适应金融业混业经营需要的,这就要求在混业经营条件下实行金融业统一监
管。同时,由于混业经营使得银行业务越来越复杂,对银行监管专业化程度
6.中国的银行豁管及其问题研究
要求更高,银行监管职能与货币政策职能分离的要求也更高,从而使银行监
管机构从中央银行分拆出来成为必然。因此,如果要实行统一监管,银行监
管机构从中央银行独立出来是第一步。从这个角度来说,中国银监会的成立
的确实标志着我阔金融改革和金融监管改革的开始。
但必须看到,金融业混业经营和统一监管己经成为一种国际潮流和趋势,
越来越多的国家己经开始实行或者正在考虑实行金融业混业经营和统一监
管。我国的金融发展与金融监管发展与发达国家相比存在很大差距,在金融
业混业经营和统~监管方面虽然不能盲目冒进和操之过急,但也不能故步自
封和无动于衷,而是应该未雨绸缪和积极应对,结合我国的实际国情和国际
经验,适时地和适度地加紧我国金融业混业经营和统一监管的改革与实践。
本文认为,我国银行经营的变迁是从最初的规模很小的一定程度的混业经营
到规模扩大后的分业经营,最后又到具备条件后的统一混业经营;同样,我
国的银行监管也是伴随着这~历史进程,从单一机构监管(统一监管)到分业
监管,再到统一监管,这是历史发展和社会进步的必然绍果。
(一)混业经营的推进
在金融自由化和全球化的国际大背景下,混业经营成为全球金融业发展
的大趋势,如果我国依然坚持分业经营,不仅无法维护金融体系的安全,还
将丧失金融业运行的效率,束缚我国金融业的发展。因此,取消人为的限制,
实行混业经营,为国内金融机构创造平等的竞争环境,是我国金融业未来改
革与发展的必然趋势。
(二)统一监管的实施步骤
针对混业经营的程度,我们将统一监管设计为三个阶段:
第一阶段:加强各监管机构协调机制。目前中国无论是在经济环境、金
融监管的制度建设、金融机构的公司治理机制还是在金融监管的水平方面均
没有达到相应的水平。实行全面混业经营为时尚早,因为从分业经营到混业
经营需要一个过程,这个过程我们称之为准混业经营。在这个过程中,对已
经出现的混业经营趋势不容忽视,而且,随着混业经营程度的加深,现行的
分业监管效率会不断降低。针对这种情况,笔者认为,在现阶段,应该加强
监管机构之间的合作。避免监管重复和监管真空的出现。首先,建立实质意
义的联席会议制度,将这一制度法制化;其次,建立共同数据库,实现信息
191
论德国银行监管体制与结构模式
共享。
第二阶段:建立伞式监管结构。借鉴美国伞式监管结构,一是不触动现
有分业监管架构,由银监会、证监会和保监会分别对其负责的子公司进行监
管;二是由人民银行负责对金融控股母公司进行牵头监管。如图6.1所示。
图6.1伞式监管结构
人民银行作为金融控股母公司的主监管人的理由是:
1、从人民银行的职责看,它负有维护整个金融体系安全和稳定的义务,
有对金融控股公司进行监管的责任。由于银行类金融控股公司在整个金融体
系的重要地位,一旦发生风险,直接危机金融体系。所以,人民银行应当承
担牵头监管人的责任。
2、由于金融控股公司的混业经营,它面临的风险极为复杂,除了具有
各金融子公司业务本身的风险外,还具有一些特殊的风险,如资本的重复计
算、内部关联交易风险等。它们可以通过“集团控股”这一组织框架将特殊
风险积累和转移,有可能通过“危机信号一丧失信心一挤兑"的传染路径演
变成集团危机,更由于“多米诺骨牌”效应,发生严重的金融系统危机。所
以从防范整个金融风险来看,人民银行应该加强对这类金融控股母公司的监
管。
3、由于人民银行不是具体监管部门,不存在利益驱动或监管套利,由
其监管金融控股公司可以避免监管部门的权限和责任过于集中以及不同监管
部门的利益冲突。人民银行可利用其特殊的地位,发挥必要的沟通和协调作
6.中国的银行监管及其问题研究
用,更好解决监管合作问题。
4、由人民银行作牵头监管人,有助于提高对金融控股公司的监管效率,
解决监管信息共享问题,并能及时、有效地向有关行业监管部门提供必要跨
行业信息,避免对金融控股公司的监管重复和监管真空。同时这还有助于联
席会议制度的执行,进一步完善协调性。
第三阶段:建立弱式统一监管结构,如图6.2所示。随着我国金融控股
公司混业经营发展到一定程度,也随着我国金融监管当局监管能力加强和金
融法律的完备,国家可以在理论认证充分的时候,借鉴德国经验,将监管结
构由伞形牵头监管模式过渡到弱式统一监管模式。具体设想是:国务院下设
平行于人民银行的金融监管局,作为单一监管机构;金融监管局下设银监会、
证监会和保监会三大监管机构,分别针对银行、证券和保险业进行分业监管;
与三大监管机构平行设立跨部门业务部、金融市场研究和国际事务部,分别
负责跨部门业务监管、混业经营研究和国际合作。弱式统一监管结构具有极
大的优势:
首先,这一体制结构是机构型监管和功能型监管的有效结合。一方面顾
及了各种业务的特殊性,另一方面又为功能型监管的实施创造了条件。在时
机成熟时,可以向功能型监管和目标型监管转化,实现完全的统一监管。
其次,这样的机构使中央银行与各个监管当局的协调关系化繁为简,中
央银行只需与金融监管局一家机构打交道。
最后,借鉴德国经验,强化行业自律组织的作用。通过这一民间管理形
式,加强行业内部监督和协作,与监管当局共同维护金融体系的稳定。
论德国银行舱管体制与结构模式
图6.2弱式统一监管结构
实心箭头表示领导或监管,空心箭头表示协调。
总之,无论是成立伞式监管,还是弱式统一金融监管,本质上它们都是
在实行了相当长的分业监管、实现了货币政策独立以及具备了比较成熟的条
件后才实行的综合监管,而目前我国还处于完善分业监管的过程中。笔者希
望,金融监管机构的改革,不应仅仅是金融监管体制结构上的改革,更是监
管理念、监管制度、监管技术等实质性内容的革新,因为只有这样,才能真
正改善金融崎管质量,提高金融豁管水平,提升金融监管效率。
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2003年04期
201
论德国银行监管体制与结构模式
致谢
光阴似箭,岁月如梭,四年的求学历程即将结束。回首起来,思绪万千,
百感交集。
求学期间,感谢恩师何泽荣教授,在专业课程及论文撰写上给予我很多
的教导和指正,使我在学习过程中充满自信,受益匪浅。何老师渊博的知识、
严谨的治学态度、深厚扎实的学术水平、亲近随和的性格给予我积极学习的
动力,其“传业、授道、解惑”的师长风范和虚怀若谷的治学品格,令人肃
然起敬而受用无穷。此外,还要感谢论文指导小组的倪克勤教授和邹宏元教
授等,它们也分别从不同角度对论文写作提出了建议,使我的论文得以顺利
完成。
在四年求学历程中,还要特别感谢德国塞德尔基金会和德国海德堡大学
A1 fred-Weber研究所Eva Terberger教授,在塞德尔基金会的资助下,我有
幸得到Eva Terberger教授的教诲,使我得以顺利完成学业。
文中不妥之处,恳请各位老师学友不吝执教。
在读期间科研成果目录
在读期间科研成果目录
在读,明间科研成果目录(在读期间己发表的专著、论文、课题、教材、工具书等)
序号题目刊物或出版社排名情况备注
l 《扩展的“三元悖论”对我国政商业研究第一作者核心
策组合的指导》
2 《金融业混业经营与协调监管》经营与管理唯一作者核心
3 《德国金融体系的特点》贵州大学学报唯一作者核心
4 《人民币币值真的被低估了重庆科技学院学报唯一作者普通
吗?》
5 《金融发展与经济增K关系的实研究生天地第一作者普通
证分析》
203