南京师范大学
硕士学位论文
金融监管体制演变下的银行监管研究
姓名：屠云
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：傅康生
20070517
内容摘要
银行监管制度的变迁是在金融监管体制变迁下进行的，经历了放任自流的银
行监管——安全性的合规性监管——效率优先的银行监管——安全与效率兼顾
的风险性监管——激励相容的银行监管的全过程。可以说统一的监管模式是目前
世界上大多数国家的选择，统一监管已经成为了一种趋势。
银监会的成立不但完善了我国的分业监管模式，更从某些方面增加了中国人
民银行和监管机构的独立性，但是却带来了另外一个更加艰巨的难题，这就是监
管机构之问的协调和沟通。尽管我国政府明确了我国实行分业经营、分业监管的
金融体制，但是越发丰富的金融创新却使得这样的体制越来越不能适应这样一个
准混业经营的金融环境，商业银行与证券业、保险业的不断融合、金融控股公司
的普遍化加大了监管机构的监管难度，此外随着入世承诺外资银行享有国民待遇
的实现，多是跨国“会融百货公司”的外资银行一方面成为了我国商业银行的竞
争对手，另一方面也是对现行分业监管提出了挑战。
但是，分业监管体制更适合我国现阶段的金融业发展水平，我国的金融机构
是必然会朝着混业经营的方向发展的，所以到那个时候我国的会融监管也将会水
到渠成的向统一监管体制过渡。在中长期内我们的任务仍是做好会融机构之间的
分业监管工作，不断提高银行、证券、保险监管的专业化水平，并在此基础上团
结协作，形成监管合力，强化金融监管的有效性，提高会融运行的效率。
关键词：银行监管、金融监管、激励相容
ABSTRACT
The change of banking regulation and supervision is under the change of
financial regulation and supervision．Banking regulation and supervision has seen the
evolution from laissez—faire to security first of rule-based regulation and supervision
and to efficiency first to risk-based regulation and supervision and to incentive
compatibility regulation and supervision．We c强see that more and more countries in
the world choose the mode of integrative financial regulation and supervision．Setting
t11is mode has been a trend．
The establishment of Banking Regulatory Commission not only perfects the
mode of separated financial regulation and supervision，but also increases the
independence of both Peoples Bank of China and the institution of bank regulation
and supervision．But there is another problem that is the coordination between
different institution of regulation and supervision．Under the situation of
semi-integrative management of financial system， more and more financial
innovations，the crossed operations among the area of finance，the generalization of
financial holding companies and the foreign banks entering into China have made the
task ofbank regulation and supervision more difficulty．
But 1 want to say that the mode of separated financial regulation and supervision
is equal to the level of finance development in 01．Ir country．We will tend towards to
set the mode of integrative financial regulation and supervision after a medium—long
period．So what we can do to increase the efficiency of bank regulation and
supervision is to accelerate the cooperation among institutions of financial regulation
and supervision，and between People’s Bank of China and Banking Regulatory
Commission．
Key words： Bank regulation and supervision,Financial regulation and
supervision，Incentive compatibility
n
学位论文独创性声明
本人郑重声明：
1、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。
2、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究
成果。
3、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。
4、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构
已经发表或撰写过的研究成果。
5、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示
了谢意。
作者签名：
日期：
学位论文使用授权声明
监
立塑7：!：!Z
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校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电
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行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在
解密后适用本规定。
作者签名：
日期：』盟7：￡：!l I I
第一章导言
1．1研究背景和出发点
银行作为会融企业有着不同于一般企业的特征：首先银行机构之『日J的自由竞
争与其稳定性之问存在明显的替代性，自由竞争并不会带来效率的提高，原因在
于银行规模经济的特点，使银行之问的自由竞争最终将发展到高度的集中垄断，
这样的高度垄断必然带来银行经营效率的降低和消费者福利的损失；此外，自由
竞争的结果必然是优胜劣汰，银行问激烈的同业竞争将带来整个银行体系的不稳
定，进而危及到经济的安全。另一个不得不提的就是银行体系的负外部性问题，
银行的破产倒闭及其连锁性反应通过货币信用紧缩破坏经济增长的基础。
回顾我国金融监管体制的发展历程可以看出，监管体制的变革是随着我国经
济、会融水平的不断发展而逐渐演化变革的。改革初期，我国经济计划体制色彩
浓厚，金融业很不发达，主要以商业银行为主，因此1992年以Iji『，我国的中央
银行是唯一的综合性会融监管机构。随着证券业、保险业的发展壮大，我国会融
业分业经营的体制逐步确立，证券监管和保险监管的职能也逐步从中央银行分
离。2003年3月，第十届全国人民代表大会第一次会议通过《关于国务院改革
方案的决定》，批准国务院成立中国银行业监督管理委员会(简称银监会)，4月
28同，银监会作为国务院直属正部级事业机构J下式对外挂牌。至此，银监会、
证监会和保监会分工明确、互相协调的会融分业监管体制在我国iF式形成。
银监会的成立实现了货币政策职能与银行监管职能的分离，机构分设有利于
货币政策和银行监管专业化水平的提高，有助于起到加强银行监管独立性的作
用，同时也有利于增强中央银行的独立性，避免了因为角色冲突而导致的对货币
政策的制定和执行带来的不利干扰。可以说，这无疑是我国政府成立银监会的初
衷。但是简单的机构分设未必就意味着职能也随之成功分离开了，也并不马上带
来银行监管和货币政策的执行效率的提高。J下如中央银行行长周小川曾表示的一
样，银监会成立以后金融机构分工问题是一个新事物，要积极探索。金融监管的
职能更多的应该强调合作的方式，金融业出现系统风险或整体问题，或者并发性
问题，至少中央银行要给予足够的关心，很多问题要依靠合作来解决。
在经济余融自由化、一体化、全球化的今天，金融业各领域之『日J的界线变得
更加模糊，分业监管也似乎越来越不能适应时下的混业经营局面，很多的国家选
择了金融业监管体制的综合方向发展，与此同时，国内关于统一监管的呼声也不
断地出现。尽管我国一直都在致力于探询如何形成有效的商业银行监管体系，但
尚未真正得到一个激励相容的解决方案。因此，本选题的深入研究希望可以完善
监管当局的监管方法和手段，促进银监会和人民银行之问的协调与磨合，对于从
分业经营向混业经营转变过程中的商业银行监管的实践具有一定的借鉴意义。
1．2国内外研究现状
1．2．I国外研究现状
Minsky于1982年首次提出了“金融不稳定假说”。Minsky及其追随者认为，
银行的利润最大化目标促使他们在系统内增加风险性业务和活动，导致系统的内
在不稳定性，因而需要对银行的经营行为进行监管(Minsky，1982；Cypher，19961
Kregel．1997)。Friedman和Schwartz(1986)，Diamond和Rajian(2001)从银行
及金融机构的流动性方面的研究表明，银行及其它金融机构由于三方面的原因而
存在较大脆弱性：(1)短借长贷和部分准备金制度导致了会融机构内在的非流动
性；(2)在资产负债表中，主要是会融资产而不是实物资产，主要是金融负债而
不是资产净值，在全国范围内金融机构之间存在相互依赖的网络；(3)存款合同
的等值和流动性形成在萧条时期提取存款的激励。Kaufman(1996)从银行体系的
传染性和系统风险的角度分析认为，个别银行比其它企业更容易受到外界影响而
失败，银行业也比其它产业更加脆弱、更容易被传染，主要原因有三个：第一，
比较低的资本与资产比率或比较高的杠杆率，能够为损失提供补偿的空间很小；
第二，比较低的现会资产比率，通常要变卖能获得利润的资产来弥补存款债务；
第三，较高的债务需求和较高的短期债务在总债务中的比重。
从研究货币政策与银行监管的关系入手，其中Friedman(1956)就指出由
于货币具有广泛渗透性，使得银行业对国民经济的各个产业产生重大影响，要使
货币政策达到预期目标，必须与对银行业的监管相配合。Peek，Rosergren和
Tootell(1999)采用时间序列分析了美国的微观经济数据，发现从银行监管中获
得的信息确实能够帮助中央银行更有效实施货币政策，从而从实证角度证实了上
述观点。但是对这一问题也有完全不同的看法，比如Fama(1987)就认为控制通
货膨胀与监管银行业无任何关系，货币政策的实施无须金融监管的配合。
从银行监管的独立性看，Marc Quintyn and michael W．Taylor(2003)认为
银行监管者需要高度的独立性——既独立于政府，也独立于会融业界——以履行
其法定职责。监管独立性对于中央银行独立性起到了补充的作用，以实现和保持
货币和金融稳定的双重目标。
从分业经营向混业经营转变的金融监管看，Thomas E Hellmann，Kevin C．
Murdock and Joseph E．Stiglitz(2000)认为对金融业混业经营来说，仅有资本充足
2
性监管是不够的，因为银行业务多样化可能带来道德风险。在会融业向混业经营
转变过程中，监管当局应将监管的重点从合规性转到审慎性方面上来。Ramiro
Tovar Landa Ph．D(2002)认为世界金融业向混业经营转变的趋势非常明显，因此
会融监管也必须与时俱进。由于统一监管成本较低，具有规模经济的优势，可以
实现信息共享，因此在会融业向混业经营转变中，多头监管应该向统一监管转变。
1996年度诺贝尔经济学奖授予了英国剑桥大学的詹姆斯·米尔利斯(JamsA．
Miwlees)和美国哥伦比亚大学的威廉·维克里(William Vickrey)教授，他们通过
引入“激励相容”(Incentive Compatibility)等概念而把信息不对称问题转化为机
制设计问题，从而为激励理论的研究开辟了新的分析道路。他们的贡献就在于，
如何设计出一种合同，使之能产生一种激励机制，让拥有私人信息的交易者在与
交易的另一方博弈之后，出于自身利益的考虑主动地“说真话”，以实现有效率
的交易。对于银行监管的激励相容问题，Bhattacharya和Thakor(1993)较早地将
合同理论引入到了银行监管领域。他们认为，会融交易包含了银行与金融消费者
之间、银行与监管者之间、监管者和社会公众之问的显性和隐性合同的复杂结构。
银行监管可以被视作银行与监管者之|’日J的一系列隐含合同关系，合同决定了签订
双方应遵守的行为以及对违约行为应采取的措施。因此，二者的关系也可以看作
是经济学意义上的委托——代理关系。委托人和代理人之『自J有效的合同设计应平
衡二者的目标，从而有助于实现银行监管的目标。
1．2．2国内研究现状
a．从银行监管与中央银行的关系上看
白钦先、张荔(2003)认为，现代意义上的银行监管的形成导致中央银行“最后
贷款人”机制的建立，因为中央银行的最后贷款可以迫使金融机构遵从其指示的
一个重要砝码，中央银行借此可以干涉会融机构的经营行为。“最后贷款人”作
为一种制度安排虽既可以从总体上被理解为对银行的监管，但并不是，每一家银
行都会享用这种“最后贷款人”的便利。而存款准备金制度，却是政府对每一家
银行的一种最直接的管制行为。因此，说存款准备会制度的建立代表现代意义上
的银行监管的形成可能更加确切。
米运生、李箐(2003)认为银监会的存在从外部强制性地增加了央行的独立
性，增加了其制订和实施货币政策能力的压力，并促使央行运作机制的市场化。
其一，通过央行和银监会的分工客观上对政府的随机性政策形成一种制衡，增加
了它们联合抵制政府压力的能力，央行的独立性也因此而增加。其二，货币政策
职能与银行监管职能分离，央行这种超然地位的取得，提高了中央银行的独立性。
此外，央行独立性的提高也有助于提高货币政策的效率。这种制度安排可以减少
3
政府对银监会和中国人民银行的干预，增加市场手段在管理货币会融中的比重。
孙凯、秦宛顺(2005)介绍了中央银行独立性概念及其理论模型，认为对不
同类型的国家央行独立性应以不同的理论模型来解释，我国央行独立性更适宜采
用铸币税型动态不一致来描述。他们按照不同类型的国家分析了中央银行独立性
对宏观经济的作用，认为1．建立完全独立的中央银行在我国缺乏现实可行性。独
立的中央银行的含义绝不仅仅体现在由中央银行制定执行货币政策，更主要地体
现在当央行和政府对重大经济决策发生严重分歧时，央行可以拒绝听从政府的指
令，按照自己的方案行动。这种权利实际上非常巨大。他们认为在我国不可能出
现独立的央行，问题是如何加强央行的独立性，而不是建立独立的央行。2．在重视
法律CBI(中央银行独立性)建设的同时，更应重视实际CBI。3．我国央行对金融
市场的独立性应在央行独立性中占据重要地位。4．现阶段我国央行货币政策委员
会是制定货币政策的咨询议事机构，其作用有待进一步加强。5．努力提高我国央
行的信誉。
b．从准混业经营对银行监管的冲击上看
孙涛(2002)认为分业经营无需混业监管。统一监管机构的目的之一是适合
监管混业经营会融集团的需要，而我国目前没有真J下意义上的混业经营集团，目
前也不具备混业经营的条件，而更不具备混业监管的基本条件。只有实现了混业
经营，才有必要考虑将银行监管职能从中央银行分离出来，更何况即使实现了混
业经营也不一定要将银行监管职能完全从中央银行分出。所有“独立的监管机构”
均有中央银行参与其中，充分说明会融监管不能与中央银行分家。
巴曙松(2005)认为现阶段我国在不同会融市场之间的资金融通程度有限、
市场整合有限的背景下，分立的监管体制有可能保持较高的效率。但是，随着中
国会融市场的发展，现有的会融机构之间建立紧密的协调机制变得更为重要。原
因在于：首先，以混业模式进入的国际竞争者的影响力在不断扩大，他们进入中
国之后同样需要遵循混业分业的法律规定，但是其发挥协调效应的整合能力同样
能够对分业体制下的中国会融机构形成体制上的竞争优势。其次，跨市场金融产
品的迅速发展也使得分立的监管难度在加大。在这种趋势下，即使监管机构基于
惯例确认各自的监管权力范围，纷涌而出的跨市场创新又会迅速模糊这种边界。
再次，金融控股公司热潮的兴起决定了这种多元化金融机构已经成为中国会融市
场的现实，所以也亟待金融监管体制的相应改革。
c．从监管模式／N度方丽看
赵险峰(2002)认为目前我国的金融市场发育、风险控制技术、银行的风险
控制能力以及监管能力均未达到统一监管的要求，过早放弃分业监管的做法是不
合适的。但由于加入WTO对我国的压力的逐渐加大，金融对外开放进程的加快，
4
金融业统一监管的步伐也将加快。从现在起，我们就应该研究适合我国国情的统
一监管模式，以适应形势的变化。
魏加宁(2002)认为我们不能将统一监管简单的视同混业监管。在实行金融
监管体制一体化的国家，虽然在金融监管部门的上层机构通常是按照职能化设置
的，但在其下层机构也就是具体的检查部门，依然是按照银行、证券、保险、非
银行会融机构分业设置的，只是通常会增加一个综合部门或者协调机构而已。承
认金融监管体制一体化是未来的发展趋势并不等于现在就立即建立起完全紧密
型的一体化监管机构。
傅立文(2005)认为金融发展进程中的金融监管制度选择，取决于发展中国
家的具体信息结构、经济特征、发展进程与开放程度，它是一个动态的转换过程，
具有历史阶段性，并不是一劳永逸的，没有单一的金融监管制度适合于同一时期
的所有国家或同一国家的所有时期。就目Ij{『中国的实际情况而言，经济仍处于快
速增长和结构调整并进的转型期，金融体制改革不断深化，金融监管体系尚未完
全成熟稳定，更谈不上健全高效的金融监管框架和监管手段，因此，完全自由化
的监管制度决不是最佳选择，国际通行的监管规则(如巴塞尔银行监管委员会的
统一规则)，以及采取明晰的监管指标的做法应该更适用中国目前的状况，如监
管会融机构的流动性、资本充足性和资产质量等三个关键性指标，以及公『F真实
的会计、评估、信息披露等等。我国分业监管模式下银行业应注重提高资本充足
率和资产质量，提升整体风险防范水平。
d．从激励相容方面看
何自云(2004)认为，激励相容监管的核心是将内部管理和市场约束纳入监
管的范畴，充分发挥这两者的力量，以实现监管的公共政策目标。巴曙松(2004)
认为，激励相容的监管实际上就是在银行监管中更多地引入市场化的机制。在激
励相容的理念下，监管者不是在某些范围内以监管代替市场，而是要强化银行微
观基础的手段，在不干涉银行经营的前提下，以特有的角度介入会融运行，促进
金融体系平稳高效运行。
1．3研究目标及研究方法
现实中，世界各国金融经营体制和监管体制不是一一对应的，实行分业经营
的国家可能实行统一监管，采取混业经营体制的国家也可能继续坚持分业监管。
无论是分业监管还是统一监管，其监管主体的确定或者监管机构的设置都是为了
保护存款人的利益，维护公众对金融体系信心，促进金融体系的效率，从而达到
控制金融体系的整体风险的目的。从发达国家余融监管体制的变迁的经验告诉我
们，大多数国家都经历了相当长的分业监管，在条件成熟之后再实行统一监管的。
所以我国究竟决定在哪个时点转变经营体制、或者是选择统一监管都取决于这个
条件，取决于我们对成熟期的判断。这是一个水到渠成的过程，而不应该一味的
为了所谓的国际接轨而匆忙的改革。通过本文的研究，最终证明统一监管是我国
会融监管一定会发展的方向，但是现阶段并且在中长期内，我国还不具备统一监
管的条件，所以我认为分业监管制度仍将是中长期的制度安排。
本文所分析的银行监管是建立在对美、英、同、韩的会融监管体制变迁的基
础上的，利用的是比较分析法以及归纳法，分析四个国家会融监管体制变革中的
所呈现出的共性以及地域、文化、历史等个性所赋予各国的改革的内在决定因素，
并希望从归纳中找到某些可为我国会融监管长期性制度安排所借鉴的东西。
1．4研究内容和论文结构
论文对于我国会融监管制度变迁下的银行监管问题的探讨是建立在对美国、
英国、只本以及韩国这些典型国家分析的基础上的，每个国家的银行监管的演变
过程都有其本国的特色，不论其金融业发达程度如何，选择什么样的监管体制，
每一次体制变革的转折点／j+是决定变革的关键，其成功与否取决于对于本国会融
业以及银行业所处发展水平或者说是成熟度的准确判断。
我国2003年将银行监管职能从人民银行分离成立银监会的同时，尽管解决
了中央银行在执行货币政策和实施银行监管时的双重角色冲突问题，但接踵而来
的又是监管机构与人民银行之J、日J的协调沟通问题。此外随着混业经营趋势在我国
的渗入，以混业经营模式进入的国际竞争者带来的压力，我国金融控股公司的兴
起，以及越来越多的金融衍生产品的创新无不标志着一个准混业经营体制证在对
我国这样一个绝对分业的监管模式提出挑战。所以本文也将立足与此，希望能够
构建出基于混业经营冲击下的激励相容的银行监管。
论文结构安排如下：
第一部分将作为前言，介绍文章写作背景、意义、文献综述、研究内容及结
构。
第二部分首先介绍银行监管的理论基础，接下来主要以20世纪30年代的大
危机——20世纪七八十年代金融创新和金融自由化——20世纪90年代以来全球
范围的普遍银行业危机为主线，介绍了世界范围内银行业监管发展的历史轨迹。
第三部分将分析美国、英国、日本以及韩国的金融监管体制的演变以及现行
金融监管体制下的银行监管的主要特点，总结以上四个国家金融监管体制变革中
的所呈现出的共性以及地域、文化、历史等个性所赋予各国的改革的内在决定因
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素，并希望从归纳中找到某些可为我国会融监管长期性制度安排所借鉴的东西。
第四部分将首先回顾我国会融监管体制演变过程，接着分析银监会成立后中
央银行的独立性与银行监管的独立性的变化问题，并介绍成立后的银监会的运行
现状以及存在的问题。
第五部分将在准混业经营的背景下，分析分业监管体制仍将作为我国中长期
制度安排的原因，以及从商业银行和监管机构两个角度，构建激励相容的银行监
管。
1．5本文的创新之处
从我国成立银监会至今，在执行银行监管的职能时或多或少的存在着一些不
顺利的现象，毕竟银监会在我国会融史上还是一个完全崭新的尝试，新鲜事物的
出现总是需要一定的时间去磨合并适应环境。再加上准混业经营对我国现行监管
体制的冲击，于是我国近期出现了不少主张改变现行分业监管，尽快建立统一监
管模式的呼声。
银监会的成立更加确定并完善了我国的分业监管体制，虽然我国会融监管体
制演变轨迹背离了世界金融发展的主潮流，但我们必须承认这样的制度安排是我
国会融发展不可逾越的一个重要阶段，并将在中长期内继续存在。在此我选择银
行监管作为议题，创新之处是，在分析典型国家的会融监管制度变迁下的银行监
管的基础上，总结出各国监管制度变迁过程中对于成熟度的把握，这是一个国家
每一个金融制度改革成功与否的关键，于是我分析了分业监管制度将作为中长期
制度安排存在的原因，特别是考虑到我国接下来将面临严峻的准混业经营冲击的
条件，如何从商业银行和监管机构双方考虑建立激励相容的银行监管。
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第二章银行监管及其发展
银行业的发展变化异常迅速，众多新余融产品的不断涌现无疑是一把双刃
剑。由于其自身的固有特点，银行业在它的发展之初就伴随着不可隐藏的风险，
在金融创新中兴起的衍生产品却又无形间对这样的风险起着推波助澜的影响。二
十世纪九十年代以来众多国际大型商业银行的倒闭，亚洲金融危机的爆发，不得
不使得世人越来越重视对于银行监管的研究。
2．1银行监管的界定
银行监管是指一个国家(地区)的中央银行或其他会融监管当局依据国家法
规的授权对银行市场运行状况进行系统、及时的信息收集和信息处理，以维护市
场秩序和防范市场风险，同时对银行实施全面的、经常性的检查和督促，并以此
促进银行依法稳健地经营，安全可靠和健康地发展。银行监管实质上是银行监督
(bank supervision)与银行规制(bank regulation)两个名词的合称。银行监督用
以确保银行经营和交易活动的稳健与安全，银行规制则以法律和法规的形式规范
银行业的运行模式、行业结构及经营活动(Michael，Karma and Irwin，1995)。
2．2银行监管的理论依据
2．2．1银行业的外部性
银行业是一个典型的高负债行业，同时还存在着资产负债不对称的特点。商
业银行的资金来源的成本是确定的，即它必须为取得存款人的存款而支付相应的
利息报酬；但它的资金运用的收益却是不确定的，银行在放出贷款的同时也承担
了借款人到期不能还本付息的风险。资产一负债在数量和期限上的不对称是银行
自身所固有的特点，其经营的高杠杆特性从客观上需要有一个监管机构给予存款
人相应的保障，给予银行的稳健经营提供一定的约束。
银行业作为金融市场的一个重要主体，它的存在和经营往往具有高度的垄断
性，垄断会带来金融市场的低效率，增加金融交易的成本，也会产生寻租行为。
为了保证金融市场的高效、公平的运作环境，需要一个监管机构来维持。‘
银行经营的优劣对其所有利益相关体的影响便是银行经营的外部性。银行经
’关于银行自由竞争的悖论，一方面足冈为行业的垄断件， 另一方面是自由竞争的结果是优胜劣汰，而银
行问激烈的同业竞争将导敏整个银行体系的小稳定，进而危及整个经济体系的稳定。
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营稳健，正常发挥金融中介的作用，实现储蓄——投资的顺利转换，促进经济增
长的作用，这是银行经营正外部性的表现，对存款人、银行以及整个社会来说这
无疑是最好的结果。但是，倘若一家银行因为经营不善，面临挤提而倒闭和破产
的境地时，这时它所产生的社会成本就会远大于银行倒闭的私人成本。因为这家
银行的倒闭可能会使与之有较强债权债务关系的别的银行产生同样的问题，这是
负外部性的一个方面；同时另一方面，由于社会公众的恐慌和“先到先得”的从
众心理，其他银行的存款人也会去其存款银行提款，于是这些银行也同样遭遇了
挤提而面临破产，这样的现象会像多米诺骨牌一样无限的传递下去，进而演化成
银行危机。可以说银行的这种负外部性的破坏力极强，同时，由于银行业在整个
金融体系中占有举足轻重的地位，作为融通资金的重要部门，银行业的危机会演
变为大范围的经济危机。所以，适当的银行监管便显得尤为重要了。
2．2．2银行业信息不对称
1961年斯蒂格勒发表了《信息经济学》，从而打破了此胁一直统制经济学界
的完全信息假设，他将信息问题引入了经济学分析。金融体系中存在信息不对称
现象——商业银行与贷款客户之间、存款人与银行之间、银行与监管机构之间，
这无疑增加了交易成本，造成了金融资源的浪费。
银行业中这种信息不完备的表现主要体现在以下几个方面：
1．银行的存款人无法全面掌握银行的经营状况，可以沈这是银行负债业务上
的信息非对称表现。购买银行会融产品的消费者或许掌握的只是目前银行的运转
情况，而产品的购买期限却往往是长期的，产品的收益依赖于银行今后的经营和
发展，那时公众投资者却处于的是信息弱势方。
2．银行与借款人之问的信息不对称是银行资产业务上的信息不对称。银行
为了避免自己发放的贷款损失，会希望通过提高贷款成本使那些还贷能力较差的
借款人退出借贷市场，但是当很多风险偏好的借款人愿意接受高利率时，资信较
好、风险较小、比较安全的借款人就会放弃借款，这时银行选择的贷款对象恰恰
是他们不愿意接受的客户，这就是信息不对称下的逆向选择：另一种是事后的表
现，即道德风险，当风险偏好的借款人借到高利率的贷款时，出于必须追求更高
的利润，在这种情况下，借款人有积极倾向于改变投资项目的本来性质，使项目
风险加大。
3．银行的所有人与经理人之间的信息不对称，或者说这是银行内部的公司治
理问题。股份制商业银行存在了两层委托一代理关系：股东会与董事会之问的委
托—代理以及董事会和经理人之间的委托一代理，于是就有了股东会——董事会
——经理人这样的委托一代理链。信息在这样的传递中难免就会发生遗漏或者扭
9
曲的现象。
监管的存在J下是为了弥补市场的这种信息不对称的问题，使得银行在金融市
场的竞争中更加充分，更加公平。而弥补这一现象的手段就是加强银行在信息披
露这方面的工作，这也是新的巴塞尔协议所特别强调的重点2。巴塞尔委员会提
出全面信息披露的理念，认为不仅要披露风险和资本充足状况的信息，而且要披
露风险评估和管理过程、资本结构以及风险与资本匹配状况的信息；不仅要披露
定性的信息，而且要披露定量的信息；不仅要披露核心信息，而且要披露附加信
息。其次是对信息披露本身也要求监管机构加强监管，并对银行的信息披露体系
进行评估。
2．2．3维持公众信心
前面我们也提到消费者作为信息不对称的弱势方在金融交易过程中处于不
利地位，所以按常理，所有的消费者都会试图通过多种途径去获取银行的信息，
对银行的经营管理活动进行监督。但是每一个消费者都有“搭便车”的倾向。其
原因还是单靠个人的力量去搜集信息的成本太大了，他们需要花费大量的时l'日J、
精力和资源去对提供金融产品的银行进行调查和监控，此时比起个人的收益，他
们或许宁愿放弃去执行这样的监管。这时，就迫切需要一个专业化的机构去代替
消费者执行这样的监管工作，比起每一个消费者都去收集信息的成本总和来说，
专业监管机构的监管成本大大低于全社会的监管成本，或者说此时产生了『F的外
部效应。另～方面，一个被全体消费者委托的专业化的监管机构执行监管的效率
是一定大于个人的执行效率的，机构在执行监管时的强制力和威慑力也是个人所
不及的3。所以，将监管的任务委托给专门的机构去执行是一种理性的行为。
此外，我们应该还记得监管机构成立的初衷就是为了防止银行挤提现象的发
生，因为挤提的传染性和破坏性会严重影响公众对银行，乃至于对一国会融体系、
经济体系的信心。所以，为了维持公众对银行、对经济的信心，银行监管机构的
设置是必不可少的，在有银行监管存在的情况下，消费者信心要比在没有银行监
管的情况下要强的多。
2．2．4防止逆向激励
中央银行的“最后贷款人”、存款保险制度的存在，常常会使商业银行认为
他们无论在什么样的逆境中都始终可以享用“安全网”这最后一道防线。正如一
2新巴皋尔资本协议的第三人支柱：市场纪律。委员会JJ求鼓励市场纪律发挥作用．其于段足制定一套信息
披薛规定，使市场参Jj肯掌挥相关银行的风险轮廓和资本水’r的信息。
1史纪良主编：《银行监管比较研究》[如．北京中国台融m版社，2005．5。P20
10
些经济学家的实证分析所证实的那样，对于存款保险制度来说，其存在所产生的
道德危害的严重性要远大于没有存款保险而导致的挤提JxL险。
金融安全网的存在使得银行在经营时甚至敢于从事高风险的项目而不再去
考虑稳健性的问题，因为他们认为即使银行发生流动性困难，政府、监管机构出
于维持公众信心的目的，也会出面替银行进行赔偿，发生的坏帐最终都会由政府
买单。预算软约束使得这层会融安全网看似非常的牢不可破，从而形成了对银行
经营的逆向激励。金融安全网在维护了金融安全的同时也产生了道德危害，监管
机构的作用就是要在此时积极做好银行的监督工作，防止银行进行高风险活动，
进而达到抵消安全网的逆向激励的作用。
2．3银行监管的发展
应该说银行监管是伴随着会融监管的发展而一路发展下来的，所以如果说要
追溯银行监管的理论渊源就不能离开会融监管的历史变迁。银行监管的最初表现
形式应该是存款准备金制度。银行为了最大限度的盈利，常常把存款人的存款全
部用于发放贷款，这就会造成存款人提现却无法满足的情况。为此，英格兰银行
最早提出了商业银行应当保有一定的存款准备金，防止银行将全部资会用于放
贷，进而达到保护存款人的目的。
银行监管作为会融业的一项制度安排，其重要性无论怎么强调都不会过分，
考虑到银行自身、存款者、政府以及整个社会，监管的出现及产生维护并保证这
些利益相关群体的利益的实现。
2．3．1银行监管变迁的金融背景
早期金融危机的起因大都由于对于证券的过度投资，在这一时期最为著名的
当数18世纪初发生的“南海泡沫事件”4。在这种泡沫严重的现象存在的情况下，
英国政府不得不出台1720年的《泡沫法案》和1733年的《禁止无耻买卖股票恶
习条例》，两部法案基本上从发行主体和交易主体两个方面对证券市场进行监控。
《泡沫法》标志着世界会融史上政府实施金融监管的正式开始，它的许多重要原
则一直持续影响到今天。不过，《泡沫法》主要是政府针对证券市场的不稳定而
采取的干预措施，因为当时人们看来，金融不稳定主要是由证券等会融产品被过
度炒作而引发的。而且当时人们对于货币功能的理解还远不完全，所以金融监管
4 1711年，英国牛津的一个们爵哈利创建了南海公卅。作为承接英国政府债务的州撤，这个公叫除．r获得
政府6％的“安伞利率”之外，还赢得南海贸易垄断权和南荚金银矿藏的开采权。公td的特许状在1719年
修订时授权该公id增加资奉以准备偿还一定的公愤所需的资金。于是，公，d股价从1720年1月的128英谤，
～直涨到6月的890英镑，7月的1000英镑。
Il
的对象只限于股票等金融产品。
20世纪30年代之前，古典经济学的自由经济理论一直占据了主流经济学的
地位。皿当·斯密所推崇的“看不见的手”自动调节市场、自由放任的理论认为，
政府不应当干预经济运行，它只能作为市场经济“守夜人”的角色而存在。这一
时期的会融监管主要是银行监管，而最早的银行监管又是货币监管。那时货币监
管的目标在于维护持币人的货币财富的安全乃至维护行业稳定。18、19世纪的
数次银行危机使中央银行逐渐开始承担信用“保险”的责任，作为众多金融机构
的最后贷款人为其提供必要的资金支持和信用保证，其目标是防止因公众挤提银
行而造成经济的波动5。这样，金融监管就从货币监管转向通过最后贷款人的职
能稳定金融和经济方面上了。可以说，最后贷款人机制的建立为后来中央银行进
一步发展成为会融活动的监管者奠定了基础，因为中央银行的最后贷款可以成为
迫使会融机构遵从其指示的一个重要砝码，中央银行可以借此干预金融机构的经
营行为。从1694年最早的中央银行——英格兰银行到最后1913年美国联邦储备
体系的成立，中央银行制度完成了其普及过程，自此，现代意义上的会融监管才
得以产生。
1929—1933年的经济衰退可谓是世界经济史上的一个重要转折点，1929年开
始于股灾的经济危机和与之相关的会融团境到了1933年仍在持续恶化，从1929
年末到1933年底，美国商业银行从23695家减少到14352家(其中歇业7763
家，合并2322家)；纽约股票交易所的上市股票价值从1929年木的897亿美元
暴跌到156亿美元，其中美国钢铁公司的股票价格由262美元降到21美元，美
国电话电报公司(AT＆T)的股票价格由3lO美元降到70美元，通用汽车公司股
票价格由92美元降到7美元，而一些本来声誉较差的股票则从价格牌上掉了下
来，变成一张废纸。6可以说经济危机在改变众多经济主体命运的同时也同样改
变了世人对之前自由经济理论的态度。大危机的出现对“看不见的手”的神话提
出了质疑，是金融业由自由发展走向全面管制的分水岭。美国于1933年颁布的
《格拉斯一斯蒂格尔法》明确的在商业银行和证券业之问筑起一道严实的防火
墙，从而控制了银行资会违舰进入资本市场进行投资活动。这一时期的严格监管
确实起到了相当大的作用，银行业的安全得到了保证，全球金融业在此后几十年
再也没有经受类似三十年代大危机的冲击。
到了六七十年代，人们开始普遍认为之前过于严厉的监管阻碍了金融业的正
常发展，出现了越来越多放松管制的呼声。各种规避监管的会融创新不断出现，
此时金融自由化的浪潮席卷了全球。这样的金融创新一方面推进了全球金融业的
技术革新，另一方面却也为下一次的金融危机的爆发孕育了温床，80年代后金
6白钦先主编：‘发达周家舍融髓管比较研究》[加，北京：中国会融}I}版午I=，2003．4。P8
6刘毅善：《金融脏管问题研究》[舢，北京，经济科学il|版社，2006．5。P41
12
融危机的爆发愈加频繁，银行倒闭数量急剧上升，其严重程度甚至超过了30年
代大危机中银行的倒闭数量，并最终导致了90年代初美国的信贷危机，但是监
管主客体之问的博弈并没有因此停止， 1997年的亚洲金融危机再次提醒世人适
度监管的必要。但此时的监管当然已不仅仅局限于当初的简单层面，而是呈现出
越来越人性化、因地制宜、因时而异的特点，注重会融机构、体系内部的激励相
容，强调会融体系自身对于危机的防范和化解，更加强调稳定与效率的兼顾的监
管。
所以，纵观会融监管的发展历程，我们不难总结出这样一条轨迹：危机——
监管——金融创新——放松监管——危机——再监管——再创新——再放松。
2．3．2银行监管的历史变迁
20世纪30年代大危机之前；“放任自流”的银行监管
现代银行监管体系的确立是在20世纪30年代大危机之后确立的，在这以前
的银行监管受“看不见的手”影响，属于自由资本主义时代，早期的银行监管理
论所制定的目标主要是提供一个稳定而富有弹性的货币供给，并防止银行挤提带
来的消极影响，监管问题的焦点也集中在通过最后贷款人的职能以及存款保险制
度来防止银行挤兑的发生；从监管的方式方法来看，比较尊重市场选择的结果，
基本上不使用行政命令，强调的是自律。
在整个19世纪，西方国家的实际经济运行处于完全竞争条件下的自由资本
主义时代。因此，西方各国均奉行“经济自由主义”，银行监管主要锁定在货币
发行上，对其他行为几乎放任自流。即使银行从事高风险业务，也睁一只眼闭一
只眼。如在英、美、法、德、同等国，20世纪30年代以前的银行机构与其他企
业一样，注册即可成立，对机构的资本金、股权结构和管理人员资格等都没有明
确规定，只对银行机构的市场准入规定一些十分宽松的限制条件，这种银行监管
模式被称为“放任自流”的银行监管。在“放任自流”监管下，银行在高利益的
驱使下，大量从事风险极高的业务经营，银行信用极度混乱，19世纪的美国银
行被人们称作“野猫银行”就是对此最生动的写照，各家银行在激烈竞争的压力
下都忽略了风险的控制，投机异常的盛行。1929年纽约股市的大崩盘后引起的
众多银行的倒闭，大部分原因都应该归咎于大量银行从事了过度的证券投机或者
为证券投机者提供资会。
直到19世纪术20世纪初中央银行制度的普遍确立才能称得上真正意义上的
金融监管的开始。1913年美国成立联邦储备银行，并颁布《联邦储备法》，建立
了最早的商业银行监管体制，是近代世界金融监管史上的重要事件。
20世纪30年代～70年代：注重安全性的合规性监管
20世纪30年代的大危机对经济学界的影响就在于它证明了“看不见的手”
无所不能的能力根本就是一种设想，于是更多的人开始从金融体系的负外部性、
金融机构自由竞争的悖论、市场上的信息不对称等角度开始讨论银行监管问题。
大危机的教i)lI使得各国的监管目标开始普遍转移到致力于维持一个安全稳定的
银行体系上来，以防止银行体系的崩溃对宏观经济的严重冲击，而此时会融监管
的核心思想就是政府必须对金融业进行干预，银行业也必须受到严格的监管，从
而达到保证金融安全的目标，中央银行作为监管主体的地位也得到了进一步的加
强。
我们把30年代～70年代的银行监管可以称作“合规性监管”，就是通过行
政手段，对银行执行有关法规、制度和规章等情况进行监管，以规范银行经营行
为，维护银行业内秩序。合规性监管以行政管制为主，并以实现计划、符合政策
作为衡量银行机构业绩和经营者素质的标准，侧重于对银行业的违规行为进行处
罚、批评、训斥和处分。其管理措施是刚性的，手段是强硬的，是一种静态的监
管模式。
美国在大危机之后颁布了历史上著名的《格拉斯一斯蒂格尔法》7从此金
融业分业经营体制得以确立，银行业开始按照新银行法的规定运用审慎原则进行
监管，而包括利率管制的Q条例等在内的一系列众多管制条例的规定，则使美
国会融膝管当局开始广泛、深入地直接干预并介入会融机构的F1常经营活动，也
使美国的会融监管变得法制化和系统化。第二次世界大战后，各国会融监管的法
制化也逐渐普及，连传统上注重习惯法和自律的英国也制定了1946年银行法、
1947年外汇控制法、1979年银行法等一系列金融监管的法律法规。
20世纪70、80年代：金融自由化带来的效率优先的银行监管
从以商业银行为核心的会融体系开始转向以金融市场为核心的体系，以证券
领域为中心的新会融商品的开发和需求的创造，使银行的传统存贷款业务闩益萎
缩，银行作为金融中介机构的职能受到了极大的威胁。在这种背景下，许多人开
始认为过度的管制是具有压制性的，这造成了银行经营效率的下降以及发展的困
难。80年代放松管制主要体现在{1980年存款机构放松管制和货币控制法》和
1982年存款机构法《高恩·圣杰曼法》。
此时，金融自由化理论得到了空前的发展，该理论以“金融压抑”和“金融
7《格拉斯一斯蒂格尔法案》的主要内容有：第一，实行严格的分业绎营，规定商业银行的主要业务是吸
收存款，投资银行的主要业务是承销和发行证券；第二二，限制银行支付活期存款利率，降低银{于的支付危
机：第_三，规定政府对银行存款给予保险，并据此成，n，联邦存款保险公¨J(FDIC)以及实行最后贷款人制
度。、一
14
深化”为代表，主张放松对会融机构过度严格的管制，特别是解除金融机构在利
率水平、业务范围和经营的地域选择等方面的限制，恢复金融业的竞争，以提高
金融业的效率。在金融自由化理论的影响下，各国开始注重银行的监管的效率问
题，他们开始普遍放松或者取消了那些被认为已经过期和无效的管制措施，直接
的行政干预也逐渐被放弃，银行经营的自由度大大得到了提高。在分业经营方面，
传统的限制变得越来越少，银行的综合化经营成为了一种趋势。所以说，此时的
银行监管崇尚的是经营的效率。
20世纪90年代以来：安全与效率兼顾的银行监管——风险性监管
20世纪70．80年代经济金融全球化、金融自由化、跨国银行业务等的迅猛发
展，一方面，在增强银行机构活力的同时，也增大了银行经营的风险，加剧了银
行的会融脆弱性；另一方面，银行风险又通过迅猛的跨国界传导，以几何级数放
大并累积。因此，在这一期1．日J，银行业又多次爆发新的危机，如80年代美国有
1142家储贷机构破产、1984年英国约翰逊·马修银行倒闭、1991年国际信贷商
业银行破产、1995年英国老字号巴林银行由于职员投机同经指数期货失败而破
产，1997年亚洲会融风暴无疑又给沉醉于会融自由化的人们上了沉重的一课。
一系列危机的爆发，促使世界各国的银行业又开始了向谨慎监管的回归，而此时
的监管重心已经不再是仅仅注重安全性的合规性监管，而是安全与效率并重的风
险性监管。从1988年《巴塞尔协议》开始密切关注银行的信用风险，到2004
年6月发布的《新巴塞尔资本协议》将风险扩大到信用风险、市场jxL险、操作风
险和利率风险，无不体现了国际银行业对风险监管的重视程度与F|俱增。
风险性监管通过对市场调节和法律舰范，预防、回避、分散或转移风险，对
不良资产、资本充足率等关键数据进行实时监控，从而减少或避免经济损失，保
证银行经营安全的一系列措施总和，开展的监管是连续性和动念性的。除了达到
合规的标准以外，风险性监管还要求执行包括银行内部的制度、规程，这些内部
规定是银行自身为控制和防范风险而做出的制度约束，违反这些规定不一定会触
及国家法律，但却能加大银行的经营风险或损失。由此可见，风险性监管则更致
力于银行自身的稳健经营和银行体系的稳定，是在合规性监管的基础上进一步的
审慎性监管。
当今所强调的激励相容的监管理念
完备的银行体系的关键就在于银行的内部控制，历史的银行危机都证明了一
点，有问题的银行内部控制是造成银行陷入困境的重要原因之一。现代经济理论
开始普遍注重监管政策的激励相容性。
前美联储主席格林斯潘对激励相容的监管作过一个简要的界定，那就是激励
相容的银行监管应当是符合而不是违背投资者和银行经理利润最大化目标的监
管。它强调的是监管不能仅仅从监管的目标出发设置监管措施，而应当参照银行
的经营目标，引入市场化的监管方式，达到有效率的监管目标。在激励相容的理
念下，监管者不是在某些范围内以监管代替市场，而是要强化银行微观基础的手
段，在不干涉银行经营的日口提下，以特有的角度介入会融运行，促进会融体系平
稳高效运行。根据激励性规制理论，消除监管者和被监管者之间的信息不对称问
题，关键在于激励规制机制的建立，设计出一种被监管者“说真话”的激励机制。
激励性银行监管将监管主客体原本各自独立的“目标函数”有机地融合在一起，
提高监管效率，就能提高银行业经营的市场效率，因而是一种市场化监管方式。
巴塞尔资本协议的诞生强化了国际银行业监管的合作，为各国金融监管制定
了国际性的标准或者说实施目标。协议认为银行业监管应该是在不牺牲银行自身
利益的前提下适应各国的具体情况而定的，是激励相容思想的真实体现。为了实
现这一目标，监管工作更重视银行的自律，由外部干预转向内部激励。在经济发
达国家，银行业自律要比在转轨国家容易做到，因为后者的会融深化程度低，金
融机构产权不够明晰，难以构建合理的所有权结构与内部治理结构，所以外部监
管发挥的作用更大。经济发达国家在制定国际监管协议时，给予转轨经济国家一
段缓冲期，以便后者在该期问内，培育国内的会融市场，同时促进国内金融机构
的转制。现行的预先承诺制(Pre—commitment Approach，即PCA)、银行内部评
级法(IRB)和发行长期次缴债券都是较为流行的激励相容的银行临管方法。
6
第三章各国金融监管体制演变下的银行监管比较
3．1美国——从分业监管到伞形功能监管
美国的金融体系是在独立战争之后建立起来的，虽然仅有200多年的历史，
却是金融体系和金融市场发展至今最成熟最健全的国家。美国的金融监管体制经
历了1864年国民银行制度的确立——1914年联邦储备体系的建立——20世纪
30年代大危机之后进行的一系列改革最终确立了完整的现代金融监管体系——
随后又经过几十年的发展完善形成了今天的面貌。从最初的自由银行制度到建立
起全面、有效、规范的会融监管制度，整个过程的完成有着深刻的政治、经济和
历史文化背景。
3．1．1 1933年《格拉斯一斯蒂格尔法》——分业监管体制的确立
1929年爆发了资本主义国家有史以来最严重的经济危机，世界经济出现大
萧条，大批工厂倒闭，银行破产，股市崩溃，失业严重，人们改变了对自由市场
优越性的信念，也改变了人们对市场经济体系重政府作用的评价。他们认为，政
府不仅有权而且有责任采取广泛措施来保证市场的有效运行并取得整体经济的
稳定。于是美国政府加强了对经济的干预和严格管理，尤其是由于经济衰退和股
市崩溃等灾难性的影响导致大量银行倒闭，使得银行经营风险和保护存款人利益
只益成为社会公众和银行监管者关注的焦点，并引起监管者对银行兼营证券投资
的警惕和限制。
1933年《格拉斯一斯蒂格尔法》出台以前，美国并没有法律明确规定会融
业是混业经营还是分业经营，银行可以从事证券业务，所以这一时期美国的金融
业处于混业经营的状态，1929年一1933年的大危机是结束这种混业经营状态的
转折点。银行、证券、保险在机构、资金和操作上的混同对这次大危机起了推波
助澜的重要作用，使经济陷入一种“经济状况恶化——投资者狂抛股票和债券一
一股市危机——银行危机——经济危机”的恶性循环之中。1933年，美国出台
了《格拉斯一斯蒂格尔法》，该法基于这样一种判断，即如果断开银行、保险业
与证券市场的联系，危机的循环就可以被打断，那么证券市场的危机就不一定会
演化成整个国家的经济危机。
《格拉斯一斯蒂格尔法》是那一时期美国银行监管的首要大法，其宗旨是保
护银行免受过度竞争带来的损失，它奠定了美国银行业规范化和法制化管理的基
础，标志着美国现代银行监管制度的确定。该法的主要内容包括：禁止商业银行
业务与投资银行业务交叉，如当时华尔街赫赫有名的会融公司摩根公司被分为经
营投资银行业的摩根·斯坦利和商业银行J·P摩根；禁止商业银行与非银行金
融机构的业务交叉；建立联邦存款保险公司；禁止商业银行对活期存款支付利息：
规定商业银行支付定期存款的最高利率——Q条例；此外，《格拉斯一斯蒂格尔
法》进一步完善和加强了联储对银行业的监管。至此，美国会融业经历了～个新
的整合阶段，逐步走向了分业经营的状态。尽管这一时期的分业经营割裂了会融
业内部的联系，然而其防范风险的功效却可见一斑，美国银行业进入了相对平稳
时期。
1933年《格拉斯一斯蒂格尔法》是美国对银行业实行全面管制的标志，银
行业自由化的思想已被完全抛弃，银行业已成为受保护的行业。随后，美国政府
颁布了一系列详尽的法律来对银行业与证券业及其他相关金融业务实施完全的
金融监管，市场盲目竞争或者说完全自由竞争的局面已经结束，市场的各个方面
无不处于法律的管束之下。这种全面严格的监管一直持续到70年代，
3．1．2 1999年《金融服务现代化法案》——混业经营体制的确立
对金融体系严格监管的趋势从罗斯福新政开始一直持续了四十多年，到20
世纪70年代晚期才结束。但是，被置于严格管制之下的银行、证券、保险等部
门并非在规定的圈子内相安无事地从事各自的业务，而是为了在激烈的竞争中求
生存不断地向外扩张。从50年代开始，它们都开始想尽办法利用《格拉斯一斯
蒂格尔法》的漏洞，向相互的领域渗透，进而发生制度上的冲突，会融监管问题
始终存在争议，这使得《格拉斯一斯蒂格尔法》实施并不顺利，特别是20世纪
80年代以来，随着金融自由化、国际化的推进，证券、保险非银行金融业的不
断壮大，要求废除《格拉斯一斯蒂格尔法》实行混业经营的呼声越来越高。
整个20世纪80年代是一个放松管制的时代，商业银行一直在寻求地域上的
全面放松管制以及更多的保险和投资银行的特权。80年代的放松监管主要体现
在1980年《存款机构放松管制和货币控制法》、1982年存款机构法《高恩·圣
杰曼法》。1980年《存款机构放松管制和货币控制法》分阶段取消存款利率上限，
废除了Q条例，只保留了其对活期存款不支付利息的规定；取消贷款最高利息
上限等等。这几部法律从总体上来说使存款机构具有了一定的竞争力，更重要的
是这两部法律的颁布标志着监管方式开始转变，监管当局由无所不涉的家长式的
硬性规定转变为金融机构扩展发展空间，由其自身决定发展模式。90年代的中
期之后美国金融监管逐渐开始了向谨慎监管的回归，而1999年的《金融服务现
代化法案》将谨慎监管的趋势推向了高潮。
《金融服务现代化法案》以法律形式确定了金融持股公司的合法地位，允许
8
以会融控股公司的形式实现银行、证券、保险三大业务之间的交叉、渗透，与此
相适应的会融监管内容也朝综合化方面发展，联邦储备体系作为最高的综合监管
机构，实施对金融控股公司的监管；它必须与按职能划分进行分业监管的机构互
通信息，以加强综合监管与分业监管之问的密切联系与合作；在联邦储备体系与
分业监管机构之问监管优先权的划分上，规定联邦储备体系对会融控股公司的经
营实施整体的综合监管，必要时对银行、证券、保险的限制性监督也有裁决权。
《金融服务现代化法案》的制定具有里程碑的意义，建立了一套允许银行、
证券公司、保险公司和其他会融服务提供者之间可以联合经营、审慎管理的金融
体系，它的颁布同时标志着商业银行、证券、保险分业经营格局的终结，美国金
融业从此走向混业经营的新时代，标志着当今金融监管已经由规范金融活动过度
到管理和防范金融风险，再发展到促进金融市场主体的联合、竞争和效率。
3．1．3美国银行监管体制的特点
自1999年颁布《金融服务现代化法案》后，美国在原有分业监管体制的基
础上改进形成了现在的伞形监管+功能监管模式，从横向看，不同的金融业务有
不同的监管主体，从纵向看，不同级政府又是不同的监管主体。银行及储蓄性会
融机构的监管由货币监理局、美联储和存款保险公司三大联邦缴监管机构和各州
监管机构共同负责。证券经营机构主要受联邦证券法的管辖，而证券交易委员会
是基于证券交易法设立的证券监管机构，对证券经营机构、证券信息披露、证券
交易所、柜台交易和证券业协会等履行监管职能。美国的保险机构由所在各州保
险监管局负责。
图3一l美国伞形功能监管模式
控股
美联储(伞形监管者)
金融控股公司
从事银行业
的子公司
▲
监管I
l美联储／货币监理局／
l州银行监管者／联邦存
款保险公司
I控股～
土
从事证券业
的子公司
监管l
f
●__。。●--。-___。___●_-______。_____--一
l证券交易委员会
9
控股图
I州保险监管者
美国银行监管体制具有如下特征：第一，双线多头8的银行监管。美国浓厚
的自由平等思想确立了三权分立的联邦制政治体系，其中分权和制衡成为任何制
度、体制设立的基本原则。在银行监管上存在着联邦和州的双轨制，货币监管总
署(OCC)和州银行监管机构成为美国银行最主要的两个基本监管者(p—mary
supervisor)9。同时所有想要吸收存款的银行都要成为联邦存款保险公司(FDIC)
的被保险人，FDIC除了进行存款保险之外，还兼有会融检查、金融预警的职能，
并对投保银行实施严格的直接监管。第二，各银行监管部门之『BJ的协调。即使一
家规模不大的州非成员银行也要接受州银行监管当局和FDIC的监管，更不用晚
像花旗集团这样的大型金融机构了，所以不同监管部门之问的沟通和协调就格外
重要。第三，美国的金融法规相当严密。不仅有银行大法，而且有各种各样的专
项法律，并且不断出台或修订银行条例和规章制度。从美国银行管理条例的重心
来看，20世纪30年代立法主要从防止银行大量破产影响经济稳定的角度出发，
注重安全性；70年代立法倾向于保护消费者的利益；而80年代之后的立法则转
向放松管制，提高效率与竞争水平。第四，为了防止金融集中和金融垄断，美国
一直对银行的地域扩张进行控制，实施的是单一州，单一银行制。1863年《国
民银行法》中明确禁止银行设立分行，但随着时间的推移，从1927年《麦克法
登法》、《格拉斯一斯蒂格尔法》直到《1994年跨州银行法》等相关法规的出台，
这些约束已经逐渐的被突破，银行跨州经营的条件被相应放宽，单一银行制度终
于在激烈的竞争环境下消亡。第直，注重保护消费者利益。在银行监管方面，监
管当局十分注重保证所有的消费者，包括银行的客户能够得到充分的信息，并且
在信贷和其他金融交易中享有公平待遇。诸如《放贷公平合理法案》、《信贷机会
均等法案》、《联邦委员会改进措施法案》、《会融秘密权力法案》等等。总的况来，
美国的监管原则是尽量减少发展金融业务的限制，但是监管相当的细化，这一原
则使得美国成为世界上金融活动最为活跃、而且金融监管又最为严格和深入的国
家。
3．2英国——从没有法律地位的分业监管到依法统一监管
英国是一个历史悠久的发达资本主义国家，以1694年英格兰银行建立为标
志就开始了缓慢的金融监管体制的自然演进过程。在1979年之前并没有J下式的
金融监管，素以法制宽松、行业自律性极强而著称，监管权力也集中在英格兰银
8所谓“双线”是指联邦政府和州政府两条线，联邦和州政府都有权对金触业进行监督管理；“多头”是指设
立多个履行会融脑管职能的机构，小同金融业务青小同的监管主体。
9基本骼管职能是指监管哲发放执照的职能，如联储对州法银行中请成为联储成员的，要进行审查，以确
定其是行符合联储成员的标准，困此联储对于州成员银行来说足基奉脓管者。
行。对银行或类似吸收存款的金融机构也没有法定的审批要求，英国的银行不需
要批准授权即可开业吸收存款开展银行业务。但是，在经历了银行信用危机之后，
英国于1979年lO月颁布了《1979年银行法》，可以说这部法律是英国金融史上
的一块里程碑，它使英国银行监管走向法制化。
3．2．1‘1979年银行法》正式赋予英国金融监管法制化
英国银行监管的特点主要是以金融机构的自律为主，英格兰银行的监管为
辅，其监管不是依据严格的正式的法律法规，而是通过“道义劝说”的方式建立
在监管者和被监管者之间的相互信任、共同合作的基础上。
1973年一1975年发生了大规模的“二级银行危机”(Secondary Banks Crisis)
促使了《1979年银行法》的出台，加强了对存款银行的监管。《1979年银行法》
正式赋予了英格兰银行对接受存款机构的认可和在满足一定条件之后授予或拒
绝银行执照的权力，以及取消授权的权力，并给予英格兰银行要求授权机构提供
报表、文件资料和信息分析的权力。基于存款人的利益，给予英格兰银行指定某
人调查和报告授权机构的业务经营情况，在特殊情况下还可以关闭银行的权力。
(1979年银行法》还引进了存款保护计划，为非银行客户的存期在5年以下、
金额在10000英镑以下的存款提供75％的保险”。
可以说这部法律的颁布将英格兰银行的监管职能法制化，并实行会融机构审
批的双轨制，以区别获准银行和有牌照的银行，获准银行不用接受像有牌照银行
那么多的法定要求。英格兰银行有权对接受存款的银行进行监管，但这并没有从
根本上改变英格兰银行传统分监管方式，它仍有很大的自主性。
确立
3．2．2“J岫事件”——{1987年银行法》——现代英国金融监管体制的
1984年lO月发生了轰动国际的约翰·马修银行事件(JMB事件)，获准银
行由于对单个借款人的放款数量过度，借款人倒闭时银行也陷入困境。这件事情
的起因在于银行风险的过度集中，《1979年银行法》对此放贷限额没有作出明确
的规定，因此英格兰银行在监管时无法采取法律措施。英格兰银行认为获准银行
信誉高，实力强，对这类银行的监管更多的是依赖被监管银行的自律行为，双方
的关系是建立在相互信任的基础上的，所以这才造成了事情发生前几个月尽管危
机的苗头已十分明显，可是英格兰银行监管人员却一直无动于衷，最终没能避免
一场危机的爆发。
这次危机促成了英国政府决心对《1979年银行法》进行修改，《1987年银行
”白钦先主编：《发达国家会融髓管比较研究》[M]，北京：中周金融Hj版杜，2003．4。P152
2l
法》弥补了《1979年银行法》的缺陷，如废除了金融监管的双轨制，将原来的
二级银行牌照合为一级，凡是银行无论大小一律接受严格监管；明确禁止非授权
机构接受存款；英格兰银行内部设立银行监管委员会，就银行监管问题为其提供建
议，同时加强了对存款人利益的保护，将“存款保险方案”的保险金额由原来的10000
镑提高到20000英镑。《1987年银行法》进一步加强和充实了英国会融监管的法
律基础，标志这英国会融监管进入规范化和法制化的轨道。
3．2．3“金融服务监管局”——实现了分业监管向统一监管的转变
1997年英国金融监管局成立之前，英国的金融监管实行的是分业监管，共
有9家会融监管机构，分别是英格兰银行的审慎监管司(SSBE)、证券与投资管理
局(SlB)、私人投资监管g](PIA)、投资监管局(IMRO)、证券与期货管理局(sFA)、
房屋协会委员会(BSC)、贸工部的保险董事会(IDDTI)、互助会委员会(FSC)和
互助会登记管理局(RFS)。
在20世纪七八十年代金融自由化影响下，特别是1986年10月27同伦敦证
券交易所的“大爆炸川1后，更加以立法形式推动了金融产品和服务的不断创新，
金融机构的利润来源被大大拓宽了，银行、证券、保险机构业务的交叉渗透逐渐
形成了混业经营的局面。在次过程中，国际商业信贷银行、巴林银行等暴露出的
问题说明传统的英国会融监管体制已经不适应新的形势了。于是1997年5月T
党政府上台不久，即宣布对原有的金融豁管体制进行了大刀阔斧的改革，方案将英
格兰银行的监管权力剥离出去，使英格兰银行从监管事务中摆脱出来，可以集中
精力制定和操作货币政策，更好地从整体上维护物价和会融体系的稳定。1997
年10月28闩英国政府决定成立新的“金融服务监管局”(FSA)，使之成为集银
行、证券、保险三大监管责任于一身的一元化金融监管机构，统一对各类金融机
构进行监管。((2000年金融服务和市场法》的批准通过明确了新成立的金融服务
监管局监管金融业所需的全部法律权限，这是英国金融及其监管史上的一项重大
变革。
’‘1986年】O月27 H，英国政府小台了《会融服务法》，该法案的jfl台被称为。人爆炸。(BigBang)．它允许银
行从事hF券及儿它投资等，成为没有业务界限，无所小包的金融集团，它有效地改变，英国会融市场的结
构，促进r『l了场的伞由竞争，使英围金融市场发生丁根奉性的变化，英国金融市场上再度jl；现r投资银行
和商业银行伞血融合的局面．
22
图3--2英国金融监管机构关系图
3．2．4英国银行监管体制的特点
英国是老牌资本主义国家，是最早发展资本主义的国家之一，自由民主的思
想十分浓厚，在这种背景下，英国的银行监管体制具有多种特征，具体表现在：
第一，英国银行监管体制同益规范化、制度化。英国的金融监管体制强调自律，
使英国社会采取了以“习惯法”为主，但近几十年以来，随着会融环境的同益复
杂，仅仅靠金融机构的自律很难确保会融机构的稳定，因而英国银行监管体制也
逐渐走向了制度化和规范化。第二，重视银行的内部监管。新监管手段中一个重
要的变化就是强化了内部监管责任，要求被监管机构的内部管理手段和管理责任
更加透明。FSA手册中具体规定了管理层必须符合的总体标准，这些具体条款的
目的是为了提高管理层在潜在的管理风险中的责任。新监管体制将重点从对银行
的外部监管转移到对银行内部管理机制设定标准和相关责任，加强了监管机构和
银行管理层之问紧密合作的重要性。第三，金融服务监管局非常重视对金融业风
险的监管，RATE是金融服务管理局对银行进行风险监管的主要手段。RATE是英
语Risk Assessment、Tools of Supervision and Evaluation的缩写，是风险评估、
监管手段选择和监管评价三者的统一。第四， 英国会融监管非常重视金融服务
监管局、财政部、英格兰银行三大部门之l’日J的分工和合作”。为了不给市场造成
混乱，避免部门之间相互推卸责任，三大部门之问专门前签订了合作备忘录，规
定了每一个机构的职能，以及为达到稳定金融最终目标而拟采取的合作方式。这
样的分工与合作有效管理其复杂而不断发展的金融体系奠定了基础，为以混业经
营为特征的现代金融业的顺利运行提供了可能性。
”存新的王f=境下，英格兰银行、财政部、会管局三者仍然密切合作，但其分丁办很明确：1、英格兰银行：负
责英周会触和货币体系的整体稳定及其皋础设施(如史付系统)，特殊支持作用。2、财政部：负责法规和制
度的整体框架建设和支持。3、金管局：对会融机构、金融市场及服务十该市场的专业机构和个人、清算和
支付系统、有问题的金融案例进行详慎的监管。
23
3．3 El本——从大藏省到金融厅
同本金融监管经历了不断发展变化的过程，同本金融经营体制的变化决定了
会融监管体制的变化，最初只本追随美国建立金融分业经营体制，同时实行分业
监管体制，到了20世纪80年代后期受英国影响又从分业经营转变为混业经营，
只本金融监管体制也随后转变为混业监管。
3．3．I二战后的日本金融监管
，
第二次世界大战以后，同本的金融制度进行了大规模的改革，将金融业务与
金融行政区分开来，金融业务的决策权属于日本银行，但金融行政工作则由大藏
省负责，确立了大藏省与F1本银行共同对同本金融体系进行管理的格局。大藏省
才是金融监管的最高统帅，作为金融行政主管机关有着极大的会融监管权，只本
银行在行政上接受大藏省的监管，只有有限的独立性。大藏省下设金融制度调查
委员会、银行局、国际银行局和证券局等机构，负责对会融机构的注册、财务情
况检查和R常经营行为的处理；对合并、关闭、增资、分支机构的设置的审批等
事宜；同时还有权监督和检查同本银行。而只本银行只对在同本银行开立往来帐
户的会融机构进行监管，其侧重对会融机构经营风险和资产状况进行管理，以保
证金融业的安全。
这一阶段同本会融体制的重要特征就是主银行制度和分业监管制度，会融监
管是以市场准入为重点，是对会融机构实行保驾护航式的管理，以配合产业政策、
扶持和引导优先产业的发展来促进经济在战后的迅速恢复。这一会融监管体制在
七十年代以后的低增长期内有了一定程度的放松，但主银行制和分业经营的特征
一直延续到1998年闩本会融监管局的成立。
3．3．2 1998年日本金融监督厅成立后的监管体制
受泡沫经济破灭和1997年亚洲金融危机的双重打击，加上金融危机的应对
措施不当，1998年以来同本的会融机构倒闭事件迅速增加，每年有大约20家以
上的金融机构破产。面对金融机构的大量破产，特别是大型金融机构的相继破产，
公众逐渐失去了对金融机构的信任，社会舆论也逐步认识到大藏省“一省独大”，
独揽金融监管权的现行金融监管体制是失败的，是导致金融危机的根源所在，要
想推进金融改革，必须首先对实行已久的金融监管体制进行大刀阔斧的改革。
1998年4月国会通过的《新只本银行法》将长期以来一直为大藏省所拥有
的一般性监管权、业务指令权、日本银行高级职员的任免权等统统废除，只本银
行的独立性得到了大大的增加。1998年6月，日本成立单一的监管机构——金
融监督厅，后来2000年7月又在会融监督厅的基础上正式成立会融厅，大减省
只保留与金融厅一起对存款保险机构的协同监管权，以及参与破产处置和危机管
理的制度性决策。2001年1月，金融厅升格为内阁府的外设局，开始独立的全
面负责会融监管业务。自此，E1本会融行政监管的最高权力机构就是会融厅，除
政策性会融机构的监管由财务省(原大减省)负责外，银行、证券、保险等商业
性会融机构均由会融厅独立监管或与相关专业部门共管。
图3—3日本银行与金融厅、民间金融机构等的关系图
3．3．3日本银行监管的特点
中央银行服务功能
第一，行政指导色彩浓厚。同本会融业主要以间接余融为主，而且长期推行
主银行制度，主要原因在于R本独特的国家性质和历史背景。二战后，只本要赶
超西方发达国家，行政指导往往比市场机制有更高的效率；比起西方国家来说，
长期中央集权的东方国家其民间会融机构也易于接受这种管理方式。因此，无论
在市场准入，还是专业、合并等问题都能看见政府行政指导的影子。R本的会融
监管更注重政府的行政保护，所以被称为“护送舰队”式的监管。这有利于银行
体系的稳定和垄断利益的获得，但是这种监管容易受到市场规律的惩罚。第二，
从分业监管走向职能监管。从金融厅的机构设置和职能分工可以看到，只本金融
厅的监管方式是职能监管，即按照监管业务的性质而非行业性质对内部监管机构
进行重组，并成立了以不同监管职能为主的专业监管部门。这种方式保留的分业
监管的优势，在职能监管部门之下按行业细分设置课室，以发挥原有专业监管人
员的技术优势，实现了机构改革的平稳过度，达到分业监管与职能监管的有机统
一。第三，虽然日本的金融监管以金融厅为中心，但是并不意味着对金融稳定运
行负责任的机构只有金融厅一个部门，同时，日本银行和存款保险机构也对金融
体系的稳定负有一定的责任，它们与金融厅一起构筑了日本金融体系的安全网。
3．4韩国——从政府干预到统一监管
3．4．1危机前的金融监管体制——以政府干预为主的分业监管
亚洲会融危机前韩国的会融体制是政府主导型经济，金融监管的目标不是为
了提高金融机构自身的实力，而是力图通过政府提供无限担保对国内会融机构实
行保护，在监管体制上实行多元化的分业监管体制。在这种框架下，会融监管被
作为宏观经济的调节手段之一，主要服务于短期的宏观经济政策目标。但是自
20世纪80年代开始，韩国政府逐渐意识到过度干预金融市场会带来诸多弊端，
于是错误的开始放松监管，造成了金融纪律松弛、监管力度不够的问题，金融业
潜在的风险渐渐加大；同时由于各种金融服务的界线同益模糊，使得分业监管体
制的弊端也逐渐显现，种种的因素为1997年的金融危机的爆发埋下了祸根。
3．4．2危机后的金融监管体制的改革——统一监管模式的确立
1997年会融危机爆发后的不久，韩国政府随即便对会融监管体制进行了大
幅度的改革，于1998年4月1只成立了会融监管委员会(FSC)，后又于1999
年设立了会融监督院(FSS)，以往属于韩国银行、财经院、银行监督院、保险监
督院、证券监督院的各种监管职责划归至金融监督委员会及其下属机构会融监督
院和证券期货委员会(SFC)，实旋集中统一监管。韩国银行则负责制定货币政策，
同时也可参与监管机构的联合检查，但金融政策法规的制定权依然留在了财政经
济部。
图3—4韩国改革后的金融监管体制框架
韩国此次金融监管体制改革与日本相似，其基本模式是学习英国改革后实行
的余融监管～体化模式，但在学习中又结合了本国的国情和发展阶段。韩国政府
借助会融危机带来的压力及时推进了金融监管体制的改革，以解决危机前监管体
系过于分散、监管力度不够、不适应会融市场发展的局面，所以此次改革的效果
是比较明显的，而且得到了公众高度的评价。
改革前韩国银行实际上是在财政部的严格控制之下的，缺乏应有的独立性，
并且当时韩国财政部的许多做法是非市场化的。这次改革把加强中央银行的独立
性放在首位，改变了中央银行行长的任免程序，切断了财政部对中央银行的实际
控制权。改革后的金融监管各部门之问，权责分工明确，权限界定清楚，机构之
间的监管真空闯题减少了，机构之阿的协调也初步形成。此外，金融监管的覆盖
面更加的全面，监管的力量主要都集中在金融监管委员会及其下属的金融监督
院，这样既统一了金融监管的基本规则，又避免了重复监管，而且还有利于堵住
监管漏洞，从而使监管的效率得到了大大的提高。
3．5各国体制演变经验总结
在分析了各国十九、二十世纪至今的会融体制的改革之后，我们发现金融监
管是随着会融体系的发展而不断的发展和完善的，基本上每一次会融监管体制的
改革都是一次影响较大的会融危机的产物。20世纪30年代以前，由于会融机构
数量以及业务种类较少，会融监管主要集中在中央银行这一个监管机构上。从
20世纪30年代特别是全球大危机之后到七八十年代问，全球金融业主要以分业
经营为主，这时的金融监管机构除了中央银行外，又增加了许多专业化的监管机
构，监管呈现出分散化的特点。到了20世纪七八十年代，在会融自由化的推进
下，金融业务出现了综合化的趋势，分散的监管很难再满足金融业的发展需要了，
综合监管的趋势得到了进一步的加强，直到九十年代，已有越来越多的国家实现
了金融监管体制的综合化改革。但是我们只能说综合化的监管是一种趋势，起决
定作用的还是本国的实际金融背景。
影响各国会融监管制度选择的因素很多，其中主要包括特定的经济发展水
平、经济和会融的结构状况、货币金融化程度和社会经济、金融制度等，这些可
统称为时代环境因素。随着时代环境因素的变迁，金融监管制度也将发生变迁，
不同的国家在不同的历史时期有着不同的金融监管制度。金融监管制度的变迁集
中体现为金融制度的改革和创新过程，这是一个复杂的发生、进展、完善和新制
度确立的过程，其中又必然涉及到许多因素和不同力量的相互联系与作用机制。
一种会融监管制度的有效性只是相对的，它是建立在详细考察有效的金融监管所
依赖的必要条件和实施金融监管的具体的、可操作的政策工具上的。金融监管的
实践表明，金融监管制度的改革与创新往往并不与时代环境因素的变化同步，而
且往往表现出滞后的特征，其滞后期的长短取决于一国金融发展水平、制度水平、
法制水平以及政府决策的限制。
当现行会融监管制度已经完全不能适应既有的时代环境因素，必须对现行会
融监管制度进行改革和创新。金融业的产业结构在国与国之问存在很大的差异，
由于各国历史的发展、政治、法律、民族、文化等差异的存在，以及金融体制、
监管理论、监管方法的不同，致使金融监管制度存在很大的差别，所以我们很难
抛开一国的实际国情而且寻找一种近乎完美的监管体制。
美国从1933年《格拉斯一斯蒂格尔法》到1999年《金融服务现代化法案》
经历了66年，英国、同本、韩国的监管体制改革也都是集中在上个世纪未完成
的，从这些国家金融监管的发展轨迹来看，每一个国家都经历了分业监管体制，
而且这样的分业监管均持续了较长的时间。七八十年代的会融自由化浪潮以及每
一次的金融危机是各国监管体制乃至经营模式改革的导火索，人们总是在经历过
破产和危机的痛苦后才会痛定恩痛，决心改革，金融业务的只益交叉迫使各国政
府不得不改变现有的监管制度。但是我们应该注意的是从金融自由化浪潮到这些
国家决定改革的『自J隔了二十几年，也就是况美国、英国、同本这样的会融发达国
家在混业经营那样一种新的金融环境下的磨合期尚且需要二十几年。在这二十几
年的中，我们发现这些国家对经营体制和监管体制的改变主要体现在会融政策法
律法规和机构组织的调整上，这样的调整不是一两次，而是呈现连续和动态的特
点。可以晚一次重大会融制度改革是无数次法律法规和机构调整的结果，是量变
到质变的积累，而改革的成败就在于对积累程度的判断，可以说制度变革应该是
水到渠成的，切不可操之过急。
美国、英国和R本同为发达国家且金融业都建立在现代市场经济基础之上，
其银行业高度发达，银行体系相当完备，金融法规健全，中央银行都拥有较大的
独立性，但他们在拥有某些共性的同时，主导其演变的内在因素却是不同的。美
国1933年开始实行分业经营的重要原因在于当时银行业控制着整个金融资产的
60％，是会融业的基础和主导力量，银行业危机必然导致金融危机，到了70年
代以后，非银行金融机构得到了很大的发展，其控制的金融资产比例已经由原来
的不足40％上升到75％，银行业控制的资产已明显下降为不足25％；此外，美
国现行金融监管的特点植根于其浓厚的自由和平等思想，于是才会呈现出双线多
头的监管模式，同时在众多国家中只有美联储拥有最大的独立性，甚至与国会和
由总统代表的行政当局平起平坐。而英国是一个推崇自律的国家，他们尊重传统，
强调绅士风度，重视社会道德，自我约束意识强，这才造成了英国在1979年之
前都没有正式的会融监管。只本作为二战的战败国，迫切的希望能够尽快实现战
后的经济复苏，而当时企业内部资本匮乏，为了实现经济的快速增长，会融监管
就被赋予了更多的政策使命，于是才形成了行政指导色彩浓厚的“护送舰队”式
的会融监管体制。韩国作为后来崛起的亚洲新兴市场国家，其会融体制的变革更
多的是追随发达国家特别是邻国同本的影响，所以从韩国会融监管制度变迁的过
程我们可以很容易的看出其与只本在改革模式的选择以及时『日J上的接近。
值得特别注意的是，美国金融业的发展历程告诉我们：金融业混业经营并不
意味着必须实行混业监管。自1999年通过《金融服务现代化法案》之后，美国
正式开始了混业经营，但就其伞形监管模式来看，仍然属于分业监管。作为伞形
监管者的美联储，无论在监管范围还是监管权限都是有限的。监管效率的高低在
很大程度上取决于监管机构之间的信息沟通、监管指标的标准化以及监管程序和
监管人员行为的规范化程度，而不一定要一味强调拥有一个全能的监管者。”
从上面的分析可以看出，每个国家会融业的发展都是寓于世界会融业整体发
展念势之下的，成功的体制改革建立在对本国会融业充分认识的基础上，既不可
完全忽视本国国情而盲目的跟从世界的发展趋势，也不能封闭保守的拘泥于一种
固定的发展模式。
”谢伏瞻主编：‘金融监管0金融改革》，北京；中国发展H；版社，2002．6。P138
29
第四章我国金融监管体制演变下的银行监管
4．1我国金融监管的发展历程
我国银行业监管的发展历史是蕴涵在中国会融改革和发展历史中的，回顾银
行监管的历史必须从回顾金融体制改革的历史开始。建国以来，我国金融监管经
历了漫长的演变历程。1984年以前还没有建立现代意义上的金融监管，中国人
民银行既行使中央职能，又行使商业银行职能，这一时期的监管实际上是政府对
中国人民银行的行政监管和中国人民银行上级对下级的监管。1984年之后，经
济体制改革逐步向纵深发展，中国人民银行开始专门行使中央银行职能，同时开
始了银行监管的起步和探索。1992年随着社会主义市场经济建设的放开，证券
监督管理委员会、保险监督委员会的相继成立正式确定了我国分业经营的体制。
到了2003年4月，中国银行业监督管理委员会的币式挂牌更加完善了我国的金
融业分业监管体制。至此，中国人民银行专注于货币政策的制定和执行，不再承
担有关金融监管职能。我国银监会、证监会和保监会分工明确、互相协调的金融
分业监管体制正式确立。
4．1．1第一阶段(1949年-1984年)——政府行政监管阶段
建国以来至1984年，银行监管实行的是大一统的人民银行体制，当时没有
监管当局，没有监管对象，也没有监管法律法规，因此，这一期间我国基本没有
现代意义上的银行监管。在建国的35年罩，全国上下只有中国人民银行，它同
时执行了商业银行、政策性银行和中央银行的职能，是包罗万象的社会主义大银
行。实行统存统贷的信贷资金管理体制和统收统支的财务管理体制，从而形成了
高度集中统一和单一的会融体制。
当时的经济会融运行的主要特点是“：计划是社会资源配置的基础，政府运
用价格计划、物资计划、财政信贷计划等对社会资源进行计划配置，而金融在配
置资源方面的作用则根本没有得到很大的发挥；金融工具单一，企业的金融资产
只有银行存款和现金，而负债则只是银行贷款，居民的金融资产也局限于储蓄存
款和现金；金融市场被严重抑制，利率反应的不是市场的资金价格而是国家计划
的要求；国家实行固定汇率，人民币被严重高估。在这种严重政府行政调控，市
场机制发挥不健全的阶段，也根本不存在所谓现代意义的银行监管，中国人民银
行的所有经营管理实际上就是受政府直接调控和监管的。
“杨春林著：《商业银行有效监管论》， 北京：人民法院出版社，2005．7。P48
30
从1979年到1983年，我国相继恢复了中国农业银行、中国银行、中国人民
建设银行的独立经营地位，直到1984年中国工商银行也与中国人民银行分设，
这爿‘有了四家专业银行逐步形成了自主经营、合理竞争的局面，而此时中国人民
银行终于开始了由国家银行向中央银行的过度，从事金融监管，这时我国刚刚进
入了银行监管的探索。
4．1．2第二阶段(1984年-1992年)——金融监管的探索阶段
1984年是中国人民银行发展史上的关键，也是我国金融监管具有里程碑意
义的一年，从1984年起，中国人民银行和专业银行有了明确的分工，四大专业
银行按照各自的业务分工和适当交叉原则，吸收存款，办理储蓄，发放贷款和办
理转帐结算，具有了商业银行的某些特征，但同时又担任着政策性银行的职能。
中国人民银行则专门行使中央银行的职能，负责对所有金融机构和金融市场进行
全面的监管。这标志着我国会融组织体系由混合式的银行体制走向了二元化的银
行体制，中国人民银行开始了金融监管的实践和探索。
1986年国务院发布了《中华人民银行共和国银行管理暂行条例》，对中央银
行、专业银行和其它金融机构的基本职能、组织机构、业务范围以及分支机构的
增设、变更、撤销等作了明确规定，为中国人民银行依法行使会融监管职能提供
了初步的法律基础。这一时期对银行监管只是相当初级的阶段，限于一般性的行
政检查和管理，包括对会融机构设立审批的管理、对业务范围的管理等。银行风
险还没有成为监管的重心。政府和老百姓并没有将银行作为特殊的机构看待，对
会融危机、会融风险并没有必要的认识。这一时期，我国实行统一的银行监管体
制，即中国人民银行既对银行业进行监管，也对证券业、保险业进行监管，但是
由于那时会融工具单一的局面还未得到很大的改善，银行业在金融体系中仍占有
绝对主体地位，所以这时的会融监管主要就是银行监管。
这一阶段由于我国计划经济体制的基础框架还没有改变，政府管制金融的色
彩仍比较明显。国家专业银行除了接受中央银行管理外，还是受到中央政府及其
行政部门的行政监管，各级政府及其行政部门也监管专业银行的各级机构。中央
银行的首要任务是按照政府的计划分配资金，金融管理以机构管理和调节货币供
应量为主。在政策操作上存在明显的重行政管理轻风险调节、重货币供应量等数
量调节轻利率及其它风险控制指标调节的特征。
1985年一1992年之间我国经济生活中的突出问题就是经济过热，货币发行
过猛、固定资产投资和消费基金均增长过快，财政收支赤字逐年增长，通货膨胀
日益严重，成为危及社会政治经济稳定的重要因素。因此中央政府对中央银行、
对金融业的指导和管理在这几年罩确实起到了促进国民经济发展起到了积极的
作用，但是由于经济生活中存在的诸多问题远不是单靠这种行政监管和指导就能
解决的，中央银行单纯的依靠调节“银根”的做法很难达到监管有效的目的。人
民越来越发现，没有一个独立的中央银行，没有有效可行的监管措施，即便是有
再好的金融政策也无法落实。
4．1．3第三阶段(1993年一1997年)——注重合规性监管阶段
继1989年的通货膨胀之后，1992年我国银行业的乱投资、乱拆借、乱办经
营性自办公司现象严重，例如，商业银行将大量信贷资金自接或间接投入证券、
信托和房地产领域，造成了股票和房地产价格的暴涨，形成了证券业和房地产业
的虚假繁荣；各种非银行金融机构甚至非会融机构不经批准竞相开办银行业务，
商业银行业务领域呈无序竞争状态，银行经营成本上升，行业风险同益显露。恰
逢此时，亚洲国家普遍推行巴塞尔银行监管委员会关于银行监管的规则和标准。
受到国内国外的双重因素对中国银行界的影响和启发，1993年国务院做出《关
于金融体制改革的决定》，要求中国人民银行强化余融监管，实行银行、证券、
保险业的分业经营，把发挥中央银行的监管工作提高了足够重要的地位，从此，
我国的商业银行监管制度建设进入了快速整顿、强化立法的发展时期。
为了适应新的会融管理体制，建立以“自主经营、自负盈亏、自担风险、自
我约束、自求平衡、自我发展”为基本内容的商业银行运行机制，促进银行业的
持续、稳健发展，1994年2月，中国人民银行制定了《商业银行资产负债比例
管理考核暂行办法》，按照会融机构的资本以及负债制约资产总量和结构的原则，
规定了商业银行以及城市信用社、信托投资公司的资产负债比例指标考核体系，
为非现场监管提供依据，建立了统一的安全性、流动性和盈利性标准，金融监管
从单纯的行政管理逐步向规范商业银行经营行为的转变。
1995年问，先后通过了《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共
和国商业银行法》、《中华人民共和国保险法》，其后又相继修改和颁布了与商业
银行监管相关的法律法规，这一系列的法律初步构造出了我国的金融监管体系，
中央银行不再将经济增长目标放在首位，而是“保持货币币值的稳定，并以此促
进经济增长”，这逐渐增加了中国人民银行执行货币政策的独立性，并从法律上
明确了我国分业经营、分业监管的基本框架。但是这一时期使会融法律颁布的初
期，各项法律法规还相当的不完善，监管处于混业监管阶段，各金融部门的业务
差异还很大。中国人民银行渐渐开始按照巴塞尔委员会的关于资本标准要求和有
效银行监管的核心原则等协定，不断地改革金融监管的方式和手段，逐步向金融
监管国际惯例靠拢，他们正试图从审批机构、检查违规为主要内容的会融行政管
理及合规监管转向以防范和化解风险为核心的审慎监管。
4．1．4第四阶段(1998年-2003年)——逐渐规范的分业监管
随着会融机构种类以及金融业务品种多样化，已经形成的分业监管格局已经
不能适应证券业、保险业的快速发展了，继1992年成立中国证券监督管理委员
会承担部分对证券业的监管之后，我国于1998年6月将中国人民银行对证券市
场的监管职责全部移交给证监会，真币形成了银行业于证券业的分业监管。1998
年11月中国保险监督管理委员会的成立又使保险业从中国人民银行的金融监管
体系中独立出来，形成了中国人民银行、中国证监会、中国保监会三家分业监管
的格局。
1997年，党中央、国务院召开了全国金融工作会议，进一步整顿了金融秩
序，加大了金融风险的防范力度，1998年7月后，中国人民银行内设监管部门
的调整，撤销了稽核监管局和外资金融机构管理司，调整为银行监管一司、银行
监管二司、非银行会融机构监管司、合作金融机构监管司，改变了过去同一法人
金融机构由多个部门分割监管的局面，实行由同一职能部门负责对同一法人机构
从市场准入到市场退出、从现场到非现场的全过程监管。1998年底中国人民银
行监管体制进行了重大改革，撤销了32家省级分行，跨省区组建在全国九个城
市设立中国人民银行九家大区分行(天津、沈阳、上海、南京、济南、武汉、广
州、成都、西安)，强化了中央银行的垂自领导以增强会融监管的独立性和有效
性，同时，在北京和重庆两个直辖市设立总行营业管理部。
1997年东亚会融危机爆发，为我困敲响了警钟，与危机国家相比，我国银
行业问题有过之而无不及；资本会匮乏，巨额不良资产，经营效率低下，道德风
险盛行。而以控制金融资源为特点的银行监管模式是产生这些问题的主要原因之
一：由于监管强调控制金融资源，忽视资产的安全性，使商业银行没有风险管理
的积极性，他们无力也无心改善经营业绩，从而导致不良资产大量出现的道德lxL
险盛行，使得违法违规现象屡禁不止。此外，随着我国银行体系不良资产的增加
与经济货币化程度的提高，政府所能利用的金融资源相对减少了，金融可持续发
展的空间进一步缩小。正是基于这样的经济背景下，我国开始转变以控制金融资
源为主的传统监管模式，实施安全导向的银行监管，强调金融体系的安全性。具
体措施包括：
1．稳步推行了金融稳定计划，及时化解了一些会融机构的风险，维护了金融
秩序和社会稳定。如1998年，财政部发行了特别国债，为国有独资商业银行补
充了2700亿资本金：1999年国务院决定组建四家金融资产管理公司——中国华
融资产管理公司、中国长城资产管理公司、中国东方资产管理公司、中国信达资
产管理公司，剥离国有银行近14000亿元不良资产，国有独资商业银行的不良贷
款比率大幅度下降，资本充足率也明显提高；中国人民银行还采取收购、注资、
债权转股权、关闭、破产等不同方式化解和处置了中银信托投资公司、中国农村
信托投资公司、光大信托投资公司、广东国际信托投资公司等非银行金融机构和
海南发展银行的严重金融风险，依法撤销近50家严重违规经营和高风险的城市
信用社等。
2．多次整顿会融秩序，确保金融安全。1998年，中国人民银行集中力量对国
有商业银行50个县级支行进行了检查，在全国开展外汇大检查；1999年对10
家股份制商业银行同意授信制度执行情况、不良贷款情况、信用证和银行承兑汇
票业务、利润真实性进行检查；2000年，中国人民银行组织全行主要力量，集
中对银行业的资产质量和盈亏真实性等情况进行了现场检查，基本掌握了金融机
构不良资产水平、财务状况、内部控制及高级管理人员任职资格管理等方面的情
况。
3．中国人民银行1998年开始试行新的贷款资产分类方法。新方法参照国际
标准，将贷款分为五类，即J下常、关注、次级、可疑、损失五类，对不良贷款资
产的定义由期限原则改为偿还性原则。银行试行新的贷款分类法，通过对企业生
产经营活动的及时分析，有利于准确地判断贷款质量，并及时采取防范和控制风
险的对策。
4．1．5第五阶段(2003年4月至今)——专业化的分业监管
二十一世纪经济全球化的浪潮不断高涨，银行业国际化的趋势更加明显，中
央银行既行使货币政策的制定又进行商业银行的监督和管理降低了中央银行的
独立性，也使得银行监管与货币政策的执行之问存在冲突，因此，为了更好的对
商业银行实施有效监管，2003年3月十届人大决定成立中国银行业监督管理委
员会，2003年4月28日银监会J下式挂牌成立，标志着中国人民银行集宏观调控
与银行监管于一身的管理模式J下式结束了，我国商业银行监管从此进入了由专门
银行监管机构监管的专业化监管阶段。
图4—1我国现行分业监管模式
《中华人民共和国银行业监管管理法》指出“为了加强对银行业的监督管理，
规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，
促进银行业的健康发展，制定本法。”。成立后的中国银监会的主要职责有：制定
有关银行业金融机构监管的规章制度和办法；审批银行业金融机构及分支机构的
设立、变更、终止及其业务范围；对银行业会融机构实行现场和非现场监管，依
法对违法违规行为进行查处；审查银行业会融机构高级管理人员任职资格；负责
统一编制全国银行数据、报表，并按照国家有关规定予以公布；会同有关部门提
出存款类金融机构紧急风险处置的意见和建议；负责银行业、国有重点会融机构
监事会的R常管理工作；承办国务院交办的其他事项。其监管理念为：一是坚持
法人监管，重视对每个会融机构总体风险的把握、防范和化解：二是坚持以风险
为主的监管内容，注重对风险的早期识别、预警和控制；三是坚持促进银行内部
控制机制的形成和内控效率的提高；四是坚持促进商业银行提高信息透明度。
银监会成立后抓紧实施了资本充足率新监管制度，加快推进银行监管从“资
金约束”向“资本约束”的转化，克服了原监管标准局限在存贷比率带来的缺陷，
更大程度的起到了维持银行经营安全性的目标。为了协调银监会、证监会和保监
会三者问的关系从而达到共同致力于会融监管的目的，国务院成立了“监管联席
会议机制”，会议成员由三方机构的主席组成，每年召开例会讨论和协调有关金
融监管的重要事项、已出台政策的市场放映和效果评估以及其他需要、通报和交
流的事项”。
按照我国现行监管政策法规的规定，我国银行监管的一般内容主要包括对商
业银行市场准入的监管、市场运作过程的监管及市场退出的监管三个方面。
1．对市场准入的监管”。对金融机构市场准入的控制是保证余融业安全稳定
发展的有效预防措施，也是防止不合格机构进入市场的有效手段。银监会按照规
定审批金融机构的设立、变更、终止及银行的业务范围，设立商业银行，从事吸
收公众存款等商业银行业务，必须有符合规定的注册资本、有具备专业知识和业
务经验的高级管理人员，有健全的组织机构和管理制度，有符合要求的营业场所、
安全防范措施等，其中资本金、高级管理人员任职资格和业务范围是监管的核心。
2．对机构营运的监管”。对机构市场准入的监管是防范金融风险的一个重要
环节，但严格的条件审核与准入控制并不能确保银行机构进入市场后能够依法稳
健经营。因此，监管当局还必须经常对其进行持续的监管，以随时了解其业务活
动和经营情况，防范和化解金融风险。
“杨奋林著：《商业银行有效监管论》，北京：人民法院m版社，2005．7。P53
”主要包括会融机构设证、组织彤式、银行分支机构设立审批和业务范围监管。
“包括资奉充足牢监管、流动性舱管、贷款集中程度监管和信息披露．
35
3．对有问题机构的处理和市场退出的监管博。当某个金融机构遇到流动性困
难，以至于可能动摇公众信心或影响金融稳定时，监管当局可根据需要通过协调
和组织行业支持、提供临时贷款等方式予以紧急救助。如果这些措施仍无法恢复
其正常运营能力，监管当局将尽力促成有实力的金融机构对其进行兼并或收购。
如果任何努力都无法奏效，银监会将吊销其经营许可证，令其退出市场。对有可
能引发信用危机、严重影响存款人利益的金融机构，监管当局将对其实施强制性
接管和关闭。
4．2银行监管职能分离产生的影响
从我国会融监管的发展历程可以看出，我国商业银行的监管主体从政府部门
——中国人民银行一中国银行业监督管理委员会的过渡，不同的监管主体带来
了我国银行监管体制的变化，也影响着银行监管的有效性。我们一直在寻找着合
适的银行监管主体，不论是银监会成立之前还是成立之后，对于监管职能从中国
人民银行分离之后，银行监管的有效性是否得到了提高，或者说提高了多少，至
今也没有得到一个确定的答案，但是值得肯定的是，银监会的成立却无疑带来了
我国中央银行独立性以及银行监管独立性共同的增强。
4．2．1中央银行独立性的增强
所谓中央银行的独立性，是指中央银行在多大程度上不受政府的制约。所谓
“多大程度”，就是指这种独立性是相对的，是“政府范围内”的独立性，即中
央银行的行为不能与整个国民经济政策背道而驰；但中央银行应在“技术范围内”
保持其独立性，即在具体制订和执行货币政策，也就是在纯粹的货币信用领域内，
它不应受政府的干预，而应保持其独立性。现实中既不存在完全独立于政府，不
受政府任何制约的中央银行，也不存在完全听命于政府，没有任何独立性的中央
银行。
从1995年《中国人民银行法》的颁布到2003年4月银监会的成立，这都晚
明我国政府正试图一步一步地在提高中央银行的独立性。国务院组建了银监会，
把原本属于中国人民银行的银行监管职能分离出去，其目的就是使中国人民银行
专注于制定和执行货币政策的职能，完善有关金融机构运行规则和改进对金融业
宏观调控政策，更好地发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融jxL险中的作
用，进一步改善金融服务。从此，中国人民银行的货币政策的视野将不再局限于
商业银行的安全与利益，而是要从国民经济全局的角度，鸟瞰整个金融业乃至实
”包括银行的接管、解散，撤销、破产和其他监管方面。
36
体经济的发展，从而更有助于克服通货紧缩的趋势，保持宏观经济环境的长期稳
定。
一方面，通过中国人民银行和银监会的分工客观上对政府的随机性政策形成
一种制衡，增加了它们联合抵制政府压力的能力，人民银行的独立性也因此而增
加；另一方面，货币政策职能与银行监管职能分离，中国人民银行这种超然地位
的取得，也有助于提高货币政策的制定和执行效率，这种制度安排可以减少政府
对银监会和中国人民银行的干预，增加市场手段在管理货币金融中的比重”。从
银行监管这项工作任务来看，银监会的成立明确了监管工作的基本原则。机构分
设之前，《中国人民银行法》对人民银行工作目标的模糊不清的规定，对其制订
科学货币政策来浇是一种负激励，它助长了人民银行的机会主义行为和道德风
险，产生损害委托者(投资者和存款人等)利益的现象。银监会的成立明确了保护
广大存款人和金融消费者的利益的工作目标，这是我国会融体制真正走向市场化
。
的标志。
中央银行不具有独立性，意味着稳定货币就不可能成为中央银行货币政策的
首要目标，经济运行面临不确定因素的干扰，即使会融监管再独立、再审慎，也
难以避免会融机构受到系统性Jxl险的冲击。在通货膨胀的条件下，银行及其他会
融机构决策的信息极易出现失真现象，使得会融机构的经营行为容易发生扭曲，
从而造成微观经济主体活动的效率下降和经济运行的系统性风险增加。因此中央
银行在货币政策制定和执行上具有一定的独立性是成功分离银行监管职能的必
要条件，我国中国人民银行独立性的继续增强也是银监会成立后的工作重点。
J下如有关学者所认为的那样，在我国在很长的时间内不可能出现美联储那样
超级独立的中央银行，真J下应该考虑的问题应该是如何加强中央银行的相对独立
性。20我国现在的货币政策形成机制是由中国人民银行提出政策建议，由国务院
批准。公众看到的是这种国务院批准后的货币政策，不清楚哪些是人民银行原来
的方案，哪些是国务院的修改意见，因此公众也就无从评价人民银行决策的正确
性，央行也就无从建立区别于国务院的自己的信誉。如果人民银行没有建立自己
的信誉，那么即使具有法律上较高的中央银行独立性，也很可能是空中楼阁。因
此，中国人民银行在不断强化独立性的同时需不断提高自己的声誉。
4．2．2银行监管独立性的增强
由第十届全国人大常委会第六次会议于2003年12月27 R通过的《中华人
民共和国银行业监督管理法》明确了银监会作为“国务院银行业监督管理机构”
“米运生，李箐：《金融规制理论演变与银监会的规制功能创新》，《河南会触管理十部学院学撤》，2003年
第6期。‘
”阎庆民：《金融伞球化中央银行监管有效性分析》[J】，《金融研究》，2002年第2期。
37
的法律地位。首先，银监会受国务院的直接领导，向国务院负责并报告工作。其
次，银监会在国务院的领导下独立履行监督管理职责，不受地方政府、各级政府
部门、社会团体和个人的干涉。再次，银监会统一监管全国银行业金融机构及其
业务活动，既包括境内的中资、外资银行业金融机构及其业务活动，也包括境外
的中资银行业会融机构和境内中资银行业会融机构的境外业务活动。
银行监管机构独立性包括银行监管机构相对于政治干涉的独立性和相对于
被监管机构“行业俘获”的独立性两个方面，只有以上两个方面的独立性都能得
到保证，银行监管机构才能够保持充分的独立性引。银行监管独立性包括规则独
立性、监督独立性、机构独立性和预算独立性四个方面”。其中，规则独立性和
监督独立性是独立性的核心内容，而机构独立性和预算独立性则是规则独立性和
监督独立性实现的法律安排和资源保证。下面就来分析一下我国银行业监管机构
的独立性问题。
首先看规则独立性。所谓规则独立性是指在法律允许的范围内，监管机构拥
有一定程度的、为其监管部门设定在技术方面的规则和条例的自主权。《中国银
行业监督管理法》赋予了中国银监会在法律框架下制定各种监管规则的权力。中
国银监会制定监管条例需要得到国务院的批准，但中国银监会有权独立制定各种
监管规章。因此，从规则独立性角度看，我国银行监管机构还是享有较大的制定
规章的权力空间的。
第二，监督独立性。监督独立性常常受到来自政治和被监管者这两方面的干
预。23出于我国属于典犁的强政府国家，长久的政策性负担而造成的预算软约束
问题十分严重，政府作为一种隐形的担保者干扰了监管部门的监督工作；另一方
面行业俘获问题也是影响我国银行监管机构独立性的主要原因。
第三，机构独立性。机构独立性是指监管机构作为一个机构独立于政府行政
和立法分支的一种状况。中国银监会作为国务院银行业监督管理机构，直接向国
务院报告。中国银监会高级管理层的任免由国务院负责。高级管理层没有固定任
期，管理层的解聘不需要向公众公开解释原因。中国银监会己经建立了国际咨询
委员会，主要委员都是国际知名的监管专家，为银监会的决策提供建议，但目前
尚没有公升决策程序，决策过程的公开性和透明度不高。从法律意义上讲，我国
银行监管机构的机构独立性有待提高。
最后，预算独立性。这是指在决定监管机构预算的规模及其用途方面，行政
“实证分析得}l；结论，提商银行髓管独屯性可以降低小良贷款率和净利差率，提高资产安令性和资源配置效
率，因此，备周银行脏管当局麻小断提高脓管独妒性，在法律I：赋予银行脏管机构史人的独，证性和里广泛
的十预权力，为髓管并的正当髓管行为提供泣律保护。
“张也：‘银行航管独讧性与银行系统健伞性关系的实饼研究》，‘卜海金融》，2006年第12期。
“Marc Quintyn and Michael w．Taylor：Regulatory and Supervisory Independence and Finance Stability[J]．
CESifo Economics Studies,V01．49，Feb．2003．
38
部门和立法部门所起到的作用，包括了机构的人员配备和薪酬水平。在我国，监
管机构依据每家银行的资产总额收取的监管费用都上缴财政部，中国银监会仍实
行预算制，每年的预算都需要得到财政部的批准。因此，我国实行的银行监管资
金预算制有可能使我国监管机构受到政治干预，使得银行监管机构无力获得可以
满足监管需要的人力和财力资源。但从实际情况看，截至2005年底，银监会系
统监管人员约有1．4力|人24，是世界上银行监管人员最多的国家，监管人员的人
均收入略高于同级政府部门公务员收入，这样看来，我国银行监管机构在预算独
立性方而受到的制约应该不是影响整体监管独立性的主要因素。
总的说来，银监会的成立确实一定程度上提高了我国银行监管的独立性，虽
然这样的提高程度尚且不是很高。我国银行监管独立性的提高决不是简单的机构
分设就能够解决的问题，长久以来的形成的路径依赖需要很长时间的改变。但是，
正如我国目前不可能形成超级独立的中央银行一样”，建立完全独立于政府的监
管机构也是不切实际的，一是我国目前的政治体制以及监管机构的资金来源主要
来自于政府预算，决定我国不能成为独立的银行监管机构。二是加强监管独立性
需要可靠的问责制度的约束和制衡，但我国目的尚不具备这种较为完善的约束和
制衡体系。因此，提高银监会执行银行监管决策过程的公开性和透明度，合理降
低政府对银行监管的干预，同时做好对银监会的监管工作，应该成为现阶段提高
我国银行监管独立性的切实之举。
4．3银监会运行银行监管职能情况分析
银监会的成立实现了货币政策职能与银行监管职能的分离，自此人民银行货
币政策传导将更多地依靠市场化的政策工具来实现。机构分设有利于二者专业化
水平的提高，有助于起到加强银行监管，维护国家金融安全的作用，同时也有利
于增强中央银行的独立性，避免因为角色冲突而导致的对货币政策的制定和执行
带来的不利干扰，可以说，这无疑是我国政府成立银监会的初衷。但是简单的机
构分设未必就意味着监管职能也随之成功分离开了。J下如中国人民银行行长周小
川曾表示的一样，银监会成立以后金融机构分工问题是一个新事物，要积极探索。
4．3．1银行监管的专业化和法制化
自银监会成立以来，专业化监管的特色就越来越显著。银监会成立伊始就明
确提出了“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的监管理念。所谓“管法人”，
24张惠：硼4行脓管独l：|=性与银行系统健伞件关系的实证研究》，‘，卜海会融h 2006年第12期。
”吲庆民：《金融伞球化中央银行嗌管有效性分析》，《金触研究》，2002年第2期。
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即根据银行业会融机构的监管指标集中体现在法人层面、银行内控制度主要由法
人制定、各类风险主要由法人承担的实际，改变过去总部监管总部、分支机构监
管分支机构的分割监管方式，实施法人集中监管。所谓“管风险”，即在加强对
银行机构合规性监管的基础上，把监管着力点放在风险的防范和化解上。所谓“管
内控”，即严格监管银行业会融机构内控制度建设和执行情况，提高被监管机构
的自控能力。所谓“提高透明度”，银监会积极提倡市场纪律，要求银行业金融
机构真实、规范披露信息，让监管部门知情，让存款人知情，让社会公众知情，
借此强化市场约束，更好地保护广大存款人和金融消费者利益。同时商业银行的
资产负债数据、不良比率以及资产管理公司对不良贷款的处置进度等现在都是定
期公布，更重要的，银监会把自己的主要监管措施、制度以及新闻都非常及时地
在网站上公布。
中国银行业“三法”——《中华人民共和国银行业监督管理法》和《中国人
民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》的颁布实施，标志着我国银行监管讵
朝着法制化的方向不断完善，“三法”在明确了银监会对银行业金融机构的监管
职责的同时，还大量借鉴了巴塞尔委员会《有效银行监管的核心原则》，对中国
银行业监管进行了自我评估，着手制定和落实改进中国银行监管有效性的行动方
案，不断更新监管水准，使银行监管既符合中国国情，又能充分体现国际化、专
业化的要求。
4．3．2现阶段银行监管存在的问题
一．监管目标过多与监管资源不足”
《中华人民共和国银行业监督管理法》在总则部分就开宗明义的明确了银行
监管的目标：促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心，保护银
行业公平竞争，提高银行业竞争能力。此外，银行监管还有保障国家货币政策和
宏观调控措施的有效实施、防范和化解金融风险，促进金融业健康发展、促进经
济发展等诸多目标。银行监管的多重目标客观上要求有强有力的监管做保证，而
强有力的监管则需要一定的监管资源做支撑，这罩所说的资源主要是人力资源和
制度资源。相对于整个金融产业的发展，我国银行监管的制度资源存在明显的供
给不足并严重滞后，人力资源更是十分缺乏”。从世界范围来看，银行监管的目
标越多，监管的人力资源需求就越大。而我国现有的监管从业人员的自身素质与
“杨家才：《新理念下的银行脓管》[14】，北京：中国会融⋯版社，2005．9。P173
”发达田家一般要求从事金融髓管的业务人员具有审计丁作纾验和商业银行T作弊验，必须经过系统的专
业培训，方能从事会触髓管T作，其监管人员人都足从会计帅事务所或著名商业银行岛薪聘请过束的专门
人才。iII)我同航管人员缺乏金融业务经验小说，有的甚{看4i懂金融机构的撤表，对各项龄管指标的内在
联系搞小清．尤法做综合分析。目前，既懂人民币业务又懂外汇业务的技能全面、经验丰富的金融监管人
员极少。
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银行监管目标的高标准和监管任务的艰巨性相比，仍然存在着较大的差距。
二．监管理念超前与监管基础薄弱的矛盾
银监会成立后，确立了“管法人、管jxL险、管内控和提高透明度”的监管新
理念。但从实际运行来看，我国银行监管在监管方式、方法、技术等基础性工作
方面还与监管理念存在较大差距，主要表现在：1．监管信息支撑系统落后，信息
共享程度低。金融机构之间、监管机构之间的信息系统所使用的技术手段参差不
齐，各系统间难以进行信息共享，更无法有效的实现系统的集成，导致商业银行
和监管机构相关部门重复劳动，严重影响了监管效率。2．非现场监管系统不完
善，数据采集的规范性差，信息数据的采集还处于分散状态，各部门之间没有进
行积极有效的沟通，没有统一的指标体系，信息利用效率较低。3．现场检查缺
乏连续性，也没有针对不同银行和不同地区银行业务的风险特点来确定检查重点
和检查力度。4．监管仍停留在合规性上，尚未完全转变为基于商业银行体内部控
制制度的建设和以风险监管为核心的激励相容的银行监管，对资本充足率、负债
的清偿能力等与经营风险息息相关的方面监管重视不够。
三．分业监管与风险渗透的矛盾
金融技术的进步、金融产品的创新、金融制度的演进使得银行机构的混业经
营己经成为中国会融业发展的趋势。证券公司和基金管理公司介入了同业拆借市
场和债券回购市场，保险公司除进入银行间债券市场进行回购交易外还通过证券
投资基会进入股票市场淘金，而银行代理保险业务，代理基金的发行，银证合作、
银保合作有加强的趋势，金融控股集团(公司)更是通过打造会融超市提供“一站
式”金融服务束提高核心竞争力。分业经营模式的确定虽然在不同会融业务之间
形成一定的防火墙，以分散和控制JxL险，并防止风险的转嫁和蔓延，但是各监管
部门在工作中各司其职、条块分割、沟通不足、信息难共享，很容易出现监管真
空，各金融机构为逃避监管，会产生监管套利现象，这将影响会融监管的有效性，
加剧金融领域的矛盾与混乱。
四．分业监管与统一协调的矛盾
银监会的分设和《中华人民共和国银行业监督管理法》的颁布实施，标志着
我国一行三会的新型监管体制的正式确立，各监管机构包括人民银行、银监会、
证监会、保监会之间的协调问题就显得格外重要和紧迫。监管政策更加复杂和专
业，只有充分协调，才能保持良好合作和步调一致。但银监会设立后，银行、证
券、保险三大监管部门之间的协调机制尚不健全，基本上处于分兵把守、各自为
战状况。与其他有关部门如财政、税务、监察之『白J也缺乏明确分工和有效协调，
政策措施相互重叠或相互抵触的现象时有发生，重复检查、重复监管也比较常见。
凡此种种均大大降低了监管效率，提高了监管成本，加大了被监管对象的负担，
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同时也形成了不少监管漏洞，为银行提供了监管套利的可能性。
五．银行监管超负荷与社会监督不足的矛盾
市场经济国家的监管的方式大体上有三种：即外部监管、金融机构的自律以
及社会监督，然而，目前我国银行监管主要依靠外部监管，银监会的压力越来越
大，既要查处违规又要确保支付，既要化解坏帐又要扭亏增效，既要强调审慎经
营又要鼓励创新，但就是这样，银行风险还是屡控难禁，层出不穷。除了商业银
行自身体制和内部控制的原因外，与缺乏社会监督也有较大的关系。不仅同业公
会的自律监督作用有限，中介机构如会计师事务所、审计师事务所等的约束作用
基本没有发挥4，由于信息不透明，舆论和社会的监督作用也很难发挥，这也正
是我国银行监管当局超负荷运转，不断强化行政监管而监管效果不佳的原因所
在。
4．3．3加强银监会与中国人民银行的协调机制
我国是一个以银行业为主要融资渠道的国家，银行系统是货币政策传导的主
渠道，银行体系的稳定与否会影响货币政策的实施效果，有效的银行监管可以保
证银行体系的稳健性，提高货币当局制定和执行货币政策的能力，增强货币政策
的有效性。可见，银行监管的有效实现是货币政策有效实现的基础；另一方面，
成功的货币政策保持了币值和物价稳定，可以为银行监管创造良好的货币环境，
减轻了银行业的系统性风险。鉴于银行监管与货币政策之『日J相互影响、相互促进
的互动关系，处理好银监会和中国人民银行之间的合作协调机制就显得尤为重
要，可以沈这也是银监会成立以后究竟能否根本上提高我国银行监管有效性的成
败之关键。
第一，建立银监会与中国人民银行的信息共享和沟通机制。中国人民银行把
银行监管职能分离出去后，人员与机构数量有较大程度的缩减，获取货币金融信
息的能力有所下降，而银行监督管理委员会虽拥有详细、权威的银行业运营信息，
但缺少中央银行拥有的宏观货币、金融、经济数据。因此，加强双方之间的信息
披露，使信息达到共享是二者双赢的需要。为此，要加强货币政策与银行监管的
协调性，必须建立货币政策与银行监管共享的金融数据库。同时，要强化对金融
机构数据真实性的监管，严格责任追究，从而确保信息质量。在建立两大部门共
享数据库的基础上，为了加强双方的信息沟通，进一步增强合力，还可以建立货
币政策部门与银行监管部门之间的信息传递机制，以加强两个部门的协调。
第二，设立银监会与中国人民银行的协调机构。如由中国人民银行和银监会
。小少中介机构人员索质低，法制观念淡薄，不具备起码的从业资格，不少事务所往往“认钱为亲”，随意
出示评估搬告、资信证明．造成1分悲劣的影l响。
代表组成的专门委员会，定期召开会议就共同关注的监管政策和具体措施进行讨
论，并在必要时召开紧急会议。为了有效行使会融系统风险的评估和预警职能，
决策层可以考虑允许中国人民银行在银监会设置高级代表，及时发现支付体系中
的潜在问题，限制存在于某些金融机构或对其产生影响的风险向会融体系其他部
门传播，并就会融部门相关事件对货币环境的影响做出评估。国务院可以指派一
名相应级别的官员担任总协调人，代表国务院发挥牵制作用，以避免某些共同监
管问题久议不决，并使可能出现的争端得以更为迅速地解决。
第三，建立银监会与中国人民银行与的人员交流机制。为了增强制定与执行
货币政策与银行机构监管两大职能的互通融合，在现行体制下，要重视人民银行
从事货币政策制定与执行的人员与银监会从事银行机构监管人员之间的交流”，
从制度上建立起合理的人员交流机制，两个不同的工作内容、工作方法、工作目
标的结合，就能达到换位思考，相互理解，从而使货币政策岗位人员能够更加熟
悉银行监管要求，使银行监管机构人员能够更加了解货币政策意图，为货币政策
执行与银行监管的有效协调奠定基础，提高货币政策执行和银行监管的效果。
”张强，1罐；生：《我国分业监管协调合作的制度安排思考》，‘财经理论0实践》，2004年11月第25卷第
132期。
43
第五章我国金融监管体制的中长期制度安排
5．1准混业经营对我国银行监管工作的冲击
虽然我们现阶段执行的是明确的分业监管体制，但是，准混业经营局势存在
并有愈演愈烈的趋势。考虑到我国金融业发展的现状和趋势，我国目前金融监管
制度结构的选择应是在尊重现有的分业监管制度结构的同时，充分认识到金融机
构之『自J业务交叉和金融控股公司发展的现实，通过强化分业监管体制下的协调合
作来解决混业的问题。
5．1．1我国金融业准混业经营的实践变革
首先，从政策上的变动就可以看出我国现行的分业经营制度己出现了明显的
松动。1997年11月14日，经国务院批准，证监会发布了《证券投资基金管理
暂行办法》，该办法第15条规定经批准设立的基金，应当委托商业银行作为基会
托管人托管基会资产，这实际上是银行介入证券市场业务的起步。中国人民银行
在1999年8月19 R颁靠了《证券公司进入银行问同业市场管理规定》和《基金
管理公司进入银行问同业市场管理规定》，允许符合条件的券商和基会管理公司
进入银行问同业市场，从事同业拆借和债券回购业务。同年10月27同中国证监
会和保监会又一致同意保险基金进入股票市场。2000年2月中国人民银行与证
监会联合发布了《证券公司股票质押贷款管理办法》，允许符合条件的证券公司
以自营的股票和证券投资基会券作为抵押向商业银行借款。这一系列措施，打破
了货币市场与资本市场的长期隔离，为混业经营作了必要的准备和适当的安排。
《开放式证券投资基金试点办法》也已经从2000年lO月起开始执行，商业银行
可以买卖开放式基金，开放式基会管理公司也可以向商业银行申请短期贷款。
2001年7月中国人民银行发布施行了《商业银行中间业务暂行规定》，明确了商
业银行在经过中国人民银行审查批准后，可以开办金融衍生业务、代理证券业务，
以及投资基金托管、信息咨询、财务顾问等业务。2005年2月20日，中国人民
银行、银监会、证监会联合公布并开始实施《商业银行设立基金管理公司试点管
理办法》，鼓励商业银行采取股权多元化方式设立基金管理公司，标志着商业银
行直接设立基金管理公司正式进入实质性操作阶段。2006年2月，银监会公布
的中外资银行《行政许可事项实施办法》明确表示，“非银行金融机构可发起设
立商业银行，商业银行可收购地方性信托投资公司”，从而使我国商业银行实行
混业经营的政策环境更加宽松。
从我国金融业经营自身的发展来看，在会融产品层次上早已经出现了大量的
会融混合产品。各类会融机构相互合作，共用平台，或者成立专门机构实现销售
功能上的综合经营，金融机构之间相互代理销售会融产品，如银行销售基会、保
险产品，证券公司销售基会；或者是各类会融机构共同竞争同一类性质的资产管
理业务，如投资连接保险产品，商业银行、证券公司的委托理财业务等。
从会融机构层次上来晚，现实中已经出现了多种形式的金融控股公司：由会
融机构形成的，同时相对控股和绝对控股银行、证券、保险、基金、期货、信托
等金融机构，如光大、中信、平安等集团公司；由产业资本控股银行、保险、证
券等多类金融机构，形成金融控股公司架构的企业集团，如山东电力集团、海尔
集团等；由四大国有商业银行独资或合资成立的金融控股公司，如由中国银行在
伦敦成立的全资附属的投资银行中银国际控股公司、中国建设银行与摩根斯坦利
公司在华合资开办的国际金融有限公司、中国工商银行的工商东亚会融控股公
司、四大资产管理公司等。
准确的说，我国现阶段已经出现的这些综合经营并不是直接意义上的混业经
营，而是以股权持有的方式，通过跨行业投资问接实现的综合经营。真正的混业
经营应该是银行直接经营保险，实业企业直接经营金融业务的形式。所以我们只
能说我国尚已出现的只是混业经营的萌芽或者说是初级阶段。
5．1．2外资银行进入对我国商业银行的影响
从外部给予的冲击来看，随着中国入世承诺的兑现，外资会融机构将大量涌
入中国也加速了我国的混业经营步伐”。从1979年引进第一家外资银行机构同
本输出入银行，经过二十多年的发展，在华外资银行机构已颇具规模。截至2005
年底，我国银行业外资银行营业性机构254家，外资银行资产总额876．57亿
美元，同比增长31．2％。截至2006年9月来，我国银行业外资银行营业性
机构283家，外资银行本外币资产总额达到1051亿美元，占中国银行业金融
机构总资产的1．9％。截至2006年12月底，在中国注册的外资独资和合资法
人银行业机构共14家，下设19家分支行及附属机构；22个国家和地区的74家
外资银行在中国25个城市设立了200家分行和79家支行；42个国家和地区的
186家外资银行在中国24个城市设立了242家代表处“。尽管外资银行的总资产
”2007年3月20¨，中同银jI：I会批准汇中银行(中国)有限公司、渣打银行(中国)有限公i日、东弧银
行(中国)有限公td、花旗银行(中国)有限公一d开业。这4家外资法人银行将在完成工商登记等法定下
续后iF式对外传业。
”番：传业性机构中．来自亚洲的有168家，占比为54％，其中香港102家、日奉19家、新加坡17家；欧
洲77家．占比为25％。其中英国21家、法国15家；北荚洲32家，占比为10％，R-中荚国26家、加拿
大6家。从经营地域看，100家外资银行营业件机构设讧牲I：海，占比为32％；深圳40家，占比13％；
北京37家，占比为12％；广州28家，占比为9％；天津17家，占比为5％；厦门16家，占比为5％；其
它74家，占比为24％。近年来，外资银行逊加快丫在中西部和东北地区发展的步伐，共设立营业性机构
在我国银行业中所占的比重还很小，但是其资产和数量增长显著，与四大国有商
业银行相比，外资银行的主要经营指标增长速度更快32。
表5—1 2002-2005年外资银行与四大国有商业银行主要经营指标比较
单位：亿元
2002钲2003年2004往2005年期问增速
总资产2881．O 3330．5 5137．2 6352．9 120．5％
外资贷款1392．9 1582．1 2646．1 3403．2 144-3％
银行存款692．3 906．7 1262．9 1695．5 144．9％
实收资本347，5 354．6 463．0 579．4 66．7％
四大总资产135496．0 156400．1 l 72887．9 200283．7 47．8％
国有贷款89927．8 105413．9 115027．9 114927．5 27．8％
银行存款110251．9 127119．8 142744．1 162835．1 47．7％
异。
数据米源：根据国研网数据中心的相关数据有作者整理，与监管当局的数据可能存在差
表5—2部分在华外资银行营业机构数量统计表
外资银行2001年术2006年10月术
汇丰银行9分行、1支行13分行、13支行
花旗银行4分行、1支行6分行、9支行
渣打银行7分行、1支行11分行(1家筹建中)、6支行
东亚银行7分行、1支行13分行(2家筹建中)、10支行
恒生银行4分行7分行、7支行
数据米源：根据各家银行网站以及相关新闻报道整理而米，与实际情况可能存在差异。
根据我国入世时所作出的承诺，2007年外资银行将享有国民待遇。外资银
行多是跨国“金融百货公司”，具有经营多元化优势、信息技术优势、人才优势、
风险评估和内控优势、金融创新优势等等，历经百十年的发展以及市场经济的一
贯运作，金融工具和服务手段创新远远走在了中资银行I；i『列，金融品种齐全、科
技含量大，自助化程度高，客户满意度高，拥有分析顾客信息的先进技术，拥有
可以开发出适合中国环境，为中国客户开发出全方位的产品的技术，可为储户及
30家，占伞国外资银行机构总数的lO％。
”分区域来看，外资银行在经济金融发达地区的银行业中已一亍有莆要地位。．卜海、北京、深圳、广州、天津、
厦门、人连、青岛等纤济会融发达地区足我园外资银行最为集中的地区，尤儿足卜海。以卜海为例，2005
年底，I：海市外资银行营业性机构叫点为84家，到2006年9月末，J：海市外资锥行营业性分支机构增加
至93家，其中外固银行分行增加晕63家，同城支行增加至30家。
企业提供广泛的产品，帮助获得更高的资金回报，满足客户多元化的要求，大大
优于分业经营的中资银行，在“时问即效益”的信息化社会，将引发高层次客户
群的转移，使国内商业银行优质高端客户群将不断被蚕食”。外资银行市场份额
的迅速提升，无疑会挤压民族会融业的生存空间，从而增大我国的会融风险。
外资银行的母行大多是实行混业经营的全能银行，整体上具有明显的混业经
营优势，即使在中国的分支机构实行分业经营，但从事不同业务的分支机构仍可
以通过母公司实现混业经营，同时外资银行进入中国市场的另一方式是收购、兼
并成立合作公司，大量合作金融机构的出现又将迸一步增强混业经营的趋势，面
对这种变化趋势，我国传统的会融监管体制很难适应他们在中国境内从事混业经
营，即使我国利用限制性保护条款，这些机构也会绕过管制，采取混业经营措施，
因此不仅对我国的金融企业带来冲击和挑战，对金融监管机构也会带束监管难
题。
5．2分业监管仍将是我国中长期的制度安排
纵观世界各国会融监管的发展历程，我们不难看出大多数国家都经历了会融
业的分业监管，可以说这是各国会融发展不可逾越的一个重要阶段。
英国的分业监管一直持续到1997年，只本也是1998年改革才’废除分业监管
体制，美国从1933年《格拉斯一斯蒂格尔法》到1999年《金融服务现代化法案》
经历了66年。可以说，特定的金融监管体制是特定时期一国的会融体制的必然
选择，这是与一个国家的现实国情相匹配的，我们不能盲目追求一个时代的改革
潮流而完全置自身因素于不顾。所以，虽然统一监管已经成为世界各国金融监管
体制的主要选择，但考虑到我国的经济发展水平以及金融市场、法律制度等等各
方面的主客观因素，现行的分业监管体制仍将作为我国的中长期的制度安排。
5．2．1我国尚不可推行统一监管的原因
首先，我国混业经营的发展程度还很有限。就我国混业经营的发展状况看．
尽管我国的各类会融机构之问己经出现了一定程度的业务合作和交叉，也形成了
中信集团、光大集团、中银国际等实行混业经营的金融控股集团，但我国混业经
营的整体发展程度还十分有限。我国会融混业的规模和比例还较小，混业经营还
远未成为金融业发展的主流。就金融组织体系来说，无论是银行业、保险业还是
“近年来，再家外资银行纷纷通过开设支行和各种理财中心进军个人高端客户市场，为富裕客户提供量身定
制式的投资理财服务。据目际知名管理咨询公卅麦肯锡考察，国内的外资银行如瑞银集团、汇丰银行、渣
打银行等皆舀：华积极开展财富管理业务，将客户群锁定以：拥有I‘万荚兀以J：的向端客户。
证券业，独立的金融机构仍占绝大多数，基本上还是从事其主营业务。而银证合
作、银行代销基金等也还仅仅是表层的业务合作，完全突破分业界限的分属不同
会融行业的业务交叉、股权交叉等也才N,IN开始。
其次，我国尚不具备混业经营的条件，更谈不上统一监管的条件，只有在大
面积地实现了混业经营的局面下，才有考虑统一监管的必要。从国际经验看，混
业经营监管架构均是在先进的监管技术和混业经营业务的基础上发展而成，目前
国内金融业存在行业发展不平衡、地区发展不平衡、行业内各经营主体的发展不
平衡等多重问题，混业经营的发展基础还很薄弱，而且监管技术与混业经营下的
全方位、多维度、全覆盖的监管要求之间差距还很大。宏观上，我国还没有完备
的法律体系、健全的会计制度，适当的透明度；微观上，尚不具备充分竞争的市
场体系、完善的公司治理结构、先进的信息管理、金融创新和风险控制技术。这
些都决定了会融统一监管短期内在我国还缺乏紧迫性、缺乏稳固的基础。在一个
不完善的金融市场，实行混业经营可能引致的最大风险就是银行资会大量流入资
本市场，导致工业企业所需资会不足、股市泡沫严重，最终泡沫破裂，银行亏损
严重，挤兑破产。“
第三，各监管机构之间还没有形成信息完全共享的协调机制。鉴于会融业务
交叉的现象越来越普遍，三大监管部门之『日J缺少配合，以至于要么形成了监管的
空白区，要么就是同时以不同的标准实施监管，造成了浪费资源重复监管的问题。
“监管联席会议机制”虽然存在，但这种监管协调合作机制缺乏一个完整的制度
框架，如明确的职能定位，信息收集、交流和共享等的安排。而且随着我国会融
业混业程度的加深，对监管机构之间的协调合作将有更高的要求，三方的联席会
议无法成为一个长效机制。
第四，我们必须慎重考虑体制变革将会带来的成本和影响问题。每次机构合
并分设等体制变动都有可能引起人心浮动、资源浪费和新旧体制交替阶段出现的
管理混乱等等问题，这极易造成文化、信息、资产和人才的流失，在某种程度上
甚至还会削弱监管的有效性。因此，体制改革必须慎重行事，过于频繁和草率地
进行重大调整不利于监管效率的提高和会融业的稳定发展。我国的金融分业经营
和分业监管体制确立的时间还不是很长，尚不存在对体制进行剧烈的变革的迫切
要求。当前妥当的策略应该是在维持现有监管结构的基础上，加强金融监管机构
之间的协调合作，从而保持现有制度的连续性，降低监管成本。
5．2．2现阶段实行分业经营、分业监管的优势
现阶段继续坚持分业经营、分业监管体制是很有必要的，它能进一步发挥专
“李若谷主编，《国际经济一体化与金融监管》，北京，中国会融H；版社，2002．8。
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业化优势的作用，充分利用现有金融资源对经营的动态实行连续监管，从而达到
提高监管效率的目的。我国的会融体系、金融法制还都处于不断的发展完善当中，
金融业的从业人员、监管人员的业务水平与发达国家相比还有很大的差距，从分
业经营、分业监管的实际执行效果束看，还是发挥了一定的作用，同时分业经营
为余融业各类业务的发展创造了一个稳定而相对封闭的环境，避免了竞争摩擦和
混业经营可能出现的综合性银行集团内部的竞争和内部协调等问题，促进了各家
金融机构的平衡发展。
同时，实行分业监管还增强了货币政策的有效性。禁止非银行金融机构进入
同业拆借市场，禁止商业银行挪用流动资金搞固定资产贷款，禁止银行资金进入
股市等措施的施行，从而在一定时期内很大程度上避免了混业经营可能出现的混
乱局面和过渡投机，切断了银行与非银行金融业资金方面的联系，增强了货币政
策的有效性。
从作为我国主要融资渠道的商业银行角度来看，分业经营有利于保证商业银
行自身及客户的安全。我国的证券业还处在成长期，许多金融产品的运行和管理
还是非常不成熟的，从业人员以及公众投资者都不具备相当的专业水平，投机氛
围浓厚，因而造成了证券行业的风险控制机制相当薄弱。所以，分业经营模式割
断了来自资本市场上风险因素的种种影响，阻止商业银行将过多的资会用在风险
较高的经营活动上，一定程度上降低了银行的系统风险，为我国融资实体创造了
一个相对稳定和安全的环境。
尽管我国现有的会融监管格局存在银行业、证券业和保险业的监管自成系
统、工作中各司其职、条块分割、沟通不足、信息难以共享的问题，但这并不意
味着我国就必须立刻改变这样的分业监管制度。根据我国的具体国情和会融发展
阶段，分业监管制度有其中长期存在的合理性，并不是一种l临时性的制度安排。
当前提高金融监管效率的关键在于群策群力、专心致志地做好银行、证券、保险
的分业监管工作，不断提高银行、证券、保险监管的专业化水平，并在此基础上
团结协作，形成监管合力，强化金融监管的有效性，提高会融运行的效率。而从
长远的角度看，我国的金融机构是必然会朝着混业经营的方向发展的，所以到那
个时候我国的会融监管过渡向综合统一的监管体制也将是水到渠成的。
5．2．3尽快实现机构监管向功能监管的转变
目前，在保持分业监管模式不变的情况下，解决金融业务交叉带来的监管难
题的最好办法应该是尽快从机构监管向功能监管转变。机构监管的最大问题就是
难以应付五花八门的金融创新和业务交叉，不可避免的会出现监管职责不清、相
互扯皮的现象。
不少人建议借鉴美国伞形功能监管模式，这种模式的优势就在于它既可以取
得各专业机构监管技术专业化分工的好处，又可避免原有体制的监管盲点之忧。
由于指定了牵头人，能够更有效地节约各机构『日J的协调成本，明确监管目标，使
各专业监管机构问的分工更为明确有效，避免由于机构本身过于庞大而导致规模
不经济的现象出现。
具体构想是新成立一个伞形监管者，或者就由中国人民银行直接执行伞形监
管职能。中国人民银行执行伞形监管的优势比较明显：首先，在银监会成立之前，
我国的银行监管工作一直是由中国人民银行负责的，所以对于监管工作人民银行
一点都不陌生，这要比新成立一个专门的协调机构容易的多，其磨合成本也大大
降低了。第二，可以促进金融监管和货币政策之问协调。之I；{『不少人认为把银行
监管职能从人民银行分离出去之后，人民银行在获取相关监管信息的能力上大打
折扣，其获得信息的时效性和完整性都大不如前。若让中国人民银行执行伞形监
管职能，这个问题则顺其自然的解决了。第三，中国人民银行重新被赋予监管者
的角色，超然地位的获得增加了我国人民银行的独立性，与此同时，关于在上一
章提到的银监会与中国人民银行的协调问题也将会迎刃而解。
5．3构建我国激励相容的银行监管
我国银行、证券、保险市场的逐渐放开，发达国家会融混业的浪潮势必对分
业经营、分业监管制度带来强大冲击。一方面，相对国外全能金融机构，我国商
业银行在竞争上明显处于劣势，另一方面，国外会融机构的综合化经营，也将给
我国监管体系提出新的课题。分业监管体制在我国处于金融转轨时期的种种弊端
确实是存在的，既然我们肯定了机制存在的中长期性，那么眼下就该致力于这一
体制的完善，针对不断出现的新形式、新问题，找出对症下药的解决办法。
在监管方式上，我国商业银行长期以来只注重市场准入和合规性监管，将监
管重点主要放在了对商业银行执行有关政策、法律、法规的情况上，而风险监管
仍处在探索阶段，大多数银行只注重信用风险的管理，而忽略了对市场风险和操
作风险的管理，缺少持续性的风险监管。行业自律和社会中介组织建设十分不健
全，导致信息披露的真实性和时效性大打折扣。从商业银行角度来看，商业银行
内部没有建立起有效的内部控制体系，许多的内控程序只是流于形式和制度层
面，真正操作执行的却很少，因而没有在银行内部树立起真正的内控文化。商业
银行作为金融企业，尚未建立良好的公司治理结构，因而也就没有形成有效的激
励约束机制，这也很大程度上降低了我国商业银行的经营效率。
前美联储主席格林斯潘对激励相容的监管作过一个简要的界定，那就是激励
相容的银行监管应当是符合而不是违背投资者和银行经理利润最大化目标的监
管。以下我将从监管者和被监管者两个方面入手，分析激励相容的银行监管问题。
5．3．1商业银行经营的激励相容”
从商业银行的内部代理关系看，就是通过形成合理的公司治理结构和完善的
内部控制制度，实现金融机构所有者与经营者的激励相容，使经营者能够从会融
机构的整体利益出发有效地控制各项业务风险。随着监管中市场约束重要性的增
强，金融机构内部的激励相容也显得更加重要(古德哈特，1996)。
首先，商业银行的公司治理结构是公司治理机制的核心。所谓公司治理结构，
是指由所有者、董事会和高级执行人员即高级管理人员三者组成的一种组织结
构，在这种结构中，上述三者之间形成一定的制衡关系，所以又称为内部制衡机
制。充分发挥商业银行董事会、股东大会、监事会的作用，形成激励相容的商业
银行运行机制。
商业银行要想建立良好的公司治理结构，首先应该建立明确的问责机制，它
包括明确董事会的职责，强化董事的诚信与勤勉义务，确保董事会对经理层的有
效监督，同时引入独立董事和外部监事。其次要保持公平性原则，平等对待所有
股东，不论股份大小凡是股东的权利受到损害，都应有机会得到有效补偿。第三，
强制性的信息披露制度是对商业银行进行市场监督的重要保证，同时商业银行作
为信息的使用者角度来看，信息披露也是影响商业银行经营行为和保护投资者利
益的有力工具，我们应该根据新会计准则的要求，越来越关注披露信息的时效性
和真实性，建立起jl矗管双方畅通的信息渠道。良好的治理结构要求可靠的信息审
计，以确保信息披露的真实性和准确性。
在国有商业银行占据我国银行业主要地位的今天，实现国有商业银行的股份
制改革是完成其现代公司治理的必经之路。进行股份制改造，引入战略投资人和
实现股权结构多元化是国有商业银行公司治理的重要内容，也是解决所有者缺位
问题的客观要求。只有股权多元化才能使股东成为银行真J下意义上的所有者，能
够实际享有企业的剩余索取权，在利益驱动下对银行的经营管理施加控制力，积
极选择经营者并对其行为进行监督考察。在这方面，股份制商业银行引进外资金
融机构作为战略投资者的启动要比国有商业银行早得多。根据银监会公布的数
据，截至2006年12月底，已有29家境外机构投资入股21家中资银行，入股余
额190亿美元。外资金融机构投资入股不仅增强了中资银行的资本实力，改变了
中资银行单一的股权结构，更重要的是促进了中资银行公司治理水平的提高，促
”商业银行公州治理机制包括；内部制衡机制(公司治理结构)，激励约束机制，内部控制机制、信息披露
机制、外部脑管机制等五个方面。
5l
进了管理模式和经营理念与国际先进银行逐步接轨。参股中资银行也为外资银行
提供了参与和分享中国经济发展和银行业改革成果的机会，极大地扩展了他们在
中国的市场覆盖范围，有利于其深入开拓中国市场。”
表5～3外资金融机构参股我国商业银行情况
时间外资金融机构参股国有银行参股比例
美国银行9％
2005．6 中国建设银行
新加坡淡马锡控股5．t％
高盛集团、安联集团和
2005．10 美国运通公司组成的投中国工商银行lO％
资团
苏格兰银行主导的财团9．6l％
2005．8．18
瑞银集团1．55％
中国银行
驱洲会融4．8％
2005．10．10
亚洲开发银行O．23％
时间外资金融机构参股股份制银行参股比例
1996．10 亚洲开发银行光大银行3．29％
2001年底汇丰银行上海银行8％
2001．11．28 国际会融公司15％
南京市商业银行
2005．10．12 法国巴黎银行19．2％37
2003．9 花旗银行上海浦东发展银行4．62％
恒生银行15．98％
国际会融公司4％
2003．12 兴业银行
新加坡政府直接
5％
投资有限公司
2004．8 汇丰银行交通银行19．9％
2004．5．29 美国新桥投资集团深圳发展银行17．89％
”标酱认为，外资对中国金融体系的参般将胄助于中资机构学习揖佳实践经验，从而进一步提升银行体系的
信贷管理水，F。
”2005年lO月，法国巴黎银行购买南京商业银行19 2％的股权，其中，从IFC手中购买了lo％股权，成为
真iF的海外般略投资存。此笔交易完成后，IFC仍将持有5％的股权，所有外资在南商行中持有的股权将达
到24．2％，接近25％的政策l：限。
德意志银行
2005．10．17 华夏银行13．98％
萨尔·奥彭海姆银行
2006．11．16 花旗牵头的财团广东发展银行85．6％
数据米源：根据各新冉j网站整理所得
其次，决定一个企业发展最为重要的因素在于激励机制的有效程度，有效的
企业治理本身就是一种激励相容的运作机制，因此，商业银行在进行公司治理改
革过程中，必须重点做好公司激励机制的构建工作。首先，建立针对经理层的收
益与业绩挂钩机制，使得经营者的利益可以通过企业利益增长而实现。第四，银
行经理人扮演的角色不同，对其有效的激励约束显得尤为重要。如果激励约束机
制不足于规范银行经理人的经济行为，在交易过程中易出现“内部人”寻租，而
产生更严重的道德风险。完善激励机制，适当拉开收入差距，让经理层从收入差
异中感受到业主对其管理才能的认同，是商业银行构建公正、合理和高效的人员
激励机制的关键。可以选择业绩工资、花红和股票期权作为激励手段，如果条件
成熟，最好选择股票期权作为激励手段。其次，建立针对一般员工的薪酬待遇和
晋升制度。企业价值最大化实现的主要力量是员工，因此商业银行需要不断改革
劳动用工制度，把员工的薪酬待遇与其工作绩效、创新成果、技术水平相联系，
同时放宽晋升条件，鼓励员工参与岗位竞争和职务竞争，建立行内外人才的合理
流动机制。再次，进一步完善针对性所有员工的福利保障、在职培训及其他相关
制度，实现制度化管理和人性化管理的有机融合。将商业银行人力资本的培育放
在战略位置，通过提升人力资价值，推动银行整体价值的跃升。
第三，良好的内部控制系统既能通过严密的自我检查与调整保证银行员工职
责明确、有条不紊地开展业务，同时又能通过相互监督和牵制降低银行违规舞弊
成功的可能性。商业银行的内部控制制度是指商业银行为实现安全性、流动性、
盈利性的经营目标，协调与规范商业银行整体、银行各职能部门及内部各层次员
工，在银行经营与管理活动的关系与行为的相互联系与制约的制度、组织、措施、
方法以及程序的总和。有效的内控制度的执行是建立在良好的公司治理的基础上
的，缺乏良好的公司治理的支持，就不可能形成有效的内部控制，银行监管的微
观基础无从落实。
内部控制是银行同常经营比不可少的一部分，上到高级管理层，下到每个银
行职员，都必须建立适当的控制结构以确保内部控制有效。我们需要建立的是独
立而权威的内控机制，内部控制组织机构的地位和设置层次越高，权威性越大，
内部控制的作用就发挥得越充分。内部控制的组织地位和作用的发挥相辅相成，
一方面，内控作用的扩大为内部控制赢得较高的组织地位创造了机会，另一方面，
组织地位的提高，独立性增强又为内部控制人员卓有成效地履行职责，发挥内部
控制的职能作用提供了条件。
对商业银行各个岗位、各个部门、各个环节控制活动都进行严格而具体的规
定，建立各部门之『白J、岗位之间的相互核查是最基本的内控行为。此外，合理的
职能分工和责任分离能够使各部门、各岗位工作人员各尽其职，同时制定的内控
制度必须成为所有员工严格遵守的行动指南，决不允许任何人任何例外的发生。
内控组织应遵循反馈信息真实、完备、及时的原则，特别是加强不定期检查，使
检查期与会计反映期适度交叉，这是为了防止银行为应付检查而进行粉饰相关考
核信息行为的发生。最后，建立有效的内部预警系统为了及早的预知可能出现的
错误和风险，防患于未然，银行应当围绕经营行为、业务管理、风险防范、资产
安全建立定期的帐目核对、信贷资产质量评价、资会运用风险评估的事前事后监
督制度。
同时值得注意的是，外部审计制度是商业银行内部控制重要的配套制度，从
国外的实践来看，这项制度对补充内部控制的不足，发现内部控制的缺陷和增强
银行自我约束的能力具有重要的作用。外部审计作用还有赖于我国社会中介机构
和行业自律组织作用的进一步发挥，整顿现有的注册会计师、审计师队伍，严格
从业资格，是建立银行业监管外部审计制度的第一步基础工作，我国外部审计师
在相当长的一段时I’日J内也许还不能具备银行监管领域的资格和能力，但建立外部
审计制度则是我国银行监管制度不可缺少的一个组成部分。
5．3．2银行业监管激励相容
激励相容银行监管38，强调的是监管不能仅仅从监管的耳标出发设置监管措
施，而应当参照银行的经营目标，在监管中引入市场化机制，因此，要确保激励
性银行监管的有效性，就需要一个市场机制健全的金融生态环境。这里银行监管
所处的健全的金融生态环境包含了商业银行自身合理规范的经营管理，公众、社
会金融中介机构和行业自律组织积极的外部监督，监管机构之间融洽的协调沟
通，银行监管部门灵活高效的监管措施，对银行监管者的监督约束机制以及完整
的法律规范等等。
近年来，顺应国际银行监管理念的最新趋势，我国在激励性银行监管实践中
还是作了一些有益的尝试和探索。我国所推行的激励性银行监管策略主要是内部
模型法、发行长期次级债券以及实行差额准备金率法。
巴塞尔委员会认为使用内部评级方法，是真正风险敏感和激励相容的，能减
38存银行jj：f管中。银行总会比髓管当局更，解其客户的信用品质，监管肯(监管当局)与被监管者(银行)
之间始终存在着信息小对称，因此，两者之问的关系也是一种绛济学意义上的委托代理关系。正是由于认
识到了这一点，“激励相容”这一概念才被用以概括银行监管的发艘方向。
少20％一30％的监管资本，因此巴塞尔委员会也希望鼓励有条件的大银行发展
先进的内部评级技术，以此作为信用风险管理的核心"。在普及我国银行使用的
内部评级法的工作中，要注意结合我国各银行实际，并非所有的商业银行、所有
的业务都适合内部评级法，需要灵活对待，同时还需要注意评估结果的可比性。
我国银行整体实力比较低，与世界领先的大银行还有不小的差距，我国企业和个
人的信用体系不健全，加上银行内部评级模型不完备，致使内部评级系统很不成
熟，而信用风险模型所需的数据和技术国内银行更不具备，所以短期内还不能大
量普及内部评级法，大多数商业银行的重点仍然放在现行的监管部门确定风险权
重的标准法。对于有条件的银行，鼓励其自主开发内部模型，对于中小实力较弱
的中小银行，可以采取阶段化策略，先从标准法做起，随后向几家中小银行联合
开发它们通用的内部模型，作为一个过渡期内的措施。
长期次级债券作为发挥市场约束作用的重要工具，其风险敏感性、对投资者
的内在激励以及相对长且固定的期限等特征使它与其他债务工具相比具有更强
的市场约束作用。目前，我国金融市场上投资需求旺盛而产品却不够丰富，长期
次级债可以作为一种风险与收益匹配较为理想的投资新途径，不失为一个补充。
而国有商业银行正需要发行长期次级债来缓解补充附属资本的现实压力，其他商
业银行也有融资需求。将次级长期资本计入附属资本，拓宽了我国商业银行资本
的融资渠道，是一种非常现实的选择。
中国人民银行从2004年4月25闩起，实行差别存款准备会制度，会融机构
适用的存款准备会率与其资本充足率挂钩：金融机构的资本充足率越低，不良贷
款比率越高，适用的存款准备率越高；会融机构的资本充足率越高，不良贷款比
率越低，适用的存款准备会率就越低。由于我国银行体系的市场化程度有限，银
行尚未成为一个自我约束的市场竞争主体，故这次差别准备金政策是针对我国银
行业实际而进行的一次积极的监管创新尝试。差别准备会政策是作为一个货币监
管政策，从货币监管的角度对商业银行资本金监管政策导向予以了积极配合，已
经突破了对会融机构的货币监管的货币政策内涵，而是扩展到银行资本会约束下
具体的配套机制的落实，是激励相容思想的明显表现。
除了继续深化激励相容的银行监管策略来提高我国商业银行和监管机构的
效率外，按照新巴塞尔资本协议的要求，引入市场约束也应是我国激励相容银行
监管的重要部分。协议鼓励市场约束发挥作用，通过强化信息披露强化市场纪律。
首先，商业银行的信息披露作为新巴塞尔资本协议所特别强调的第三支柱”，
抑存新巴寒尔资本协议有关PD、LGD和EAD的文件中，都明确提}II了对十数据库和相关业务系统的要求。
国翰、经验表明，大多数银行在内部订级系统建讧中三分之一的精力都饨费n：数据渍洗和数据整合J：。我国
商业银彳亍的数据储备严霞小足，且数据缺乏J|!I【范性，数据质量小高，内部评级系统的心用将受到严重制约。
为此，商业银行处要盘数据清洗和补录下作卜下T夫，确保数据的及时住、准确性和伞曲r丰。
”归纳起来，银行信息披露主要包括|，以下六人范畴：一足银行的业务状况；一是银行的财务状况；三足风
无论怎么强调都不过分。首先，在准混业经营的冲击下，监管机构之间的信息共
享是当务之急，建立会融部门之『白J的信息网络，构建监管信息平台。建立集信息
采集、加工、传输为一体的信息系统，及时掌握各银行的经营管理及运行情况，
实现标准化、电子化的银行监管。利用计算机网络和程序实现银行监管信息采集
网络化、数据检验、汇总、分析、查询、上报和风险预警自动化，对各个环节连
续监控，实现信息资源共享。这是改善监管方式、提高监管效率的重要手段。第
二，增加银行业的透明度，健全银行信息披露制度。银行信息披露不充分的主要
原因是银行信息披露准则的不完善和不健全，我国银行监督管理部门应进一步补
充和完善信息披露准则，要求各银行完整、准确、及时地披露资本充足率、资产
负债比率、资产质量状况、盈利水平和盈利能力、管理状况和内控状况等重要内
容，并要求各银行的董事长承担信息披露的真实性、全面性和时效性，从制度上
保证银行业务信息的高质量。同时结合银行股份制改造工作，提高会计信息的一
致性和可比性，银行内部稽核部门也要进一步严明纪律，发挥审计检查职能，提
高经营、会计信息的准确性。
其次，发展银行业协会和社会中介机构的潜在力量，增强市场约束力量。作
为行业自律组织，银行业协会是促进中国银行业健康发展的一个重要力量，是银
行业监管的有益补充，是外部监管、内部控制、行业自律和社会监督“四位一体”
银行业监管体系的重要组成部分。信用评估、会计师事务所等中介机构，在市场
经济环境中以公众允许的客观标准，及时评判银行的风险状况和经营能力，有利
于约束银行管理者加强内控，同时对降低商业会融机构与私人部门之间信息不对
称的程度有着重要的作用。作为独立的第三方，会讨‘师事务所对商业会融机构的
财务报告进行审计，可以核实金融机构的财务会计报表和相关数据，强化信息的
真实性。但是，对于将要从事商业银行审计监督业务的会计师或审计师事务所，
监管部门应制定市场准入标准，使那些资信高、规模大的会计师或审计师事务所
进入银行审计领域，并引入竞争机制。一些国际著名的专业评级机构，如穆迪公
司、标准普尔公司、惠誉公司等以其信用评级的独立性、客观性和公正性赢得了
广泛的声誉。目前，商业银行在行业分析与研究、评级体系的建立和信用级别的
确定等方面可以借助专业技术力量，以弥补在内部评级水平不高、专业人员不足
的缺陷，这样可以少走弯路，合理配置有限人员，发挥各自的优势，以达到事半
功倍的目标。
此外，应大力发展大众传媒在银行监管工作中的作用”。首先，从大众传媒
对监管者工作的帮助看，其传递的金融信息及其发表的金融市场评论是各国监管
险管理的策略和原则：四是风险状况，包括信用风险、市场风险、流动性风险，法律和其它一些风险：五
是会计准则；六是雉奉的企业管理坂则。
”谢伏瞻主编：《金融监管‘o余融改革》，北京：中国发展出版社，2002．6。P103
部门必备的信息来源和决策的重要参考，其作用不仅表现在其所提供的信息的及
时全面等方面，而且表现在其评论和政策建议将对社会公众产生的影响上。监管
部门可以透过大众传媒及时广泛地听取社会各界的意见和反映，从而提高监管决
策的准确性。大众传媒以不同方式对商业银行直接进行舆论监督，有助于发挥其
对监管部门的辅助监管作用和强化市场机制的约束作用。其次，从大众传媒对监
管者的监督上来看，大众传媒可以对监管部门以及其官员进行监督，促使监管部
门以及其官员依法行使监管权力，防范滥用权力的产生。在高度透明的会融市场
中，大众传媒的存在促使监管当局在制定政策和采取行动时更加谨慎，从另一方
面增加了监管机构的自律行为。当然，由于大众舆论的巨大社会影响力，不可避
免的容易产生不少负面影响，所以监管机构要善于辨别信息的真伪，把大众传媒
作为监管工作可以利用的一种资源。
最后，我们提倡激励相容的银行监管是建立在监管者与被监管者注重相互沟
通的基础上的。激励相容监管的形成和监管质量的提高，还有赖于双方楣互间的
充分沟通。本来双方的最终目标是一致的，但如果相互沟通不够，理解不充分，
双方产生摩擦，则会影响监管质量。在我国，银监会与银行的沟通还非常不够，
一方面，监管者了解不到银行的真实情况，导致监管措施不力；另～方面，银行
要么采取对策抵消其监管效果，要么对监管者的监管不予理睬，双方博弈的结果
是监管效率的低下。因此，监管者要经常或定期与商业银行管理层联系，建立见
面会制度等乖式沟通渠道，把监管者的监管理念、风险目标、监管最新动向、好
的管理方法或技术等提供给会融机构，并要求其提供反馈意见，使双方充分理解
掌握对方的出发点、监管思路、监管政策和标准，树立目标导向的监管理念。
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后记
匆匆三年，在南京师范大学的学习生活就要结束了，尽管我心中感触很多，
但在此只能用最平白的语言来表达我的感谢。经过三年的学习和探索，这篇毕业
论文终于完成了，在论文写作的过程中，我得到了许多人的帮助，在此我以此篇
后记表达我内心真挚的感谢之情。
首先，我特别要感谢我的导师傅康生教授。这篇论文从选题、写作、修改到
定稿凝聚了我的导师傅康生教授很多的心血，他不厌其烦的对我的论文进行指导
和修改，对我的写作思路进行了多次指正。导师以自己博学的知识、开阔的思路、
丰富的经验、严谨求实的学风、一丝不苟的工作作风以及奋力进取的精神，给我
以深深的启迪和教益，从导师身上我学到的和感受到的不仅仅是知识和学问，更
重要的是工作方法和治学念度，这一切无疑都将使我受益终身。
同时，金融系其他老师——许崇正教授、华桂宏教授、刘阳教授、杨中军教
授在专业学习、论文修改过程中所给予我的指导和帮助使我刁i胜感激。另外，在
论文的写作期间，家人和朋友也一直是我强大的精神支柱和坚实的心理后盾，感
谢他们给予我无私的支持和鼓励。最后，还要感谢朝夕相处的同学们，是他们陪
伴我度过了这段美好而难忘的岁月，并在与我相互交流与关爱中共同进步。我也
衷心感谢各位专家评委百忙中对我的论文进行评审，提出的宝贵意见，我将虚心
接受。
圊首过去，感慨万千。我有幸在美丽的百年学府度过三年的岁月，在商学院
感受浓厚的学术氛围，从博学的老师那里得到学习和生活的帮助，这是我一生中
最宝贵的财富。希望这篇学位论文能为我在南京师范大学三年的学习和生活划上
一个圆满的句号!1
6
屠云
2007年4月