西南财经大学
硕士学位论文
中国电力业的垄断、竞争与管制放松
姓名：王艳
申请学位级别：硕士
专业：西方经济学
指导教师：杨晓维
20010501
内容摘要
如何控制自然垄断行为，一直是经济学家、政治家和政府机构关
注的要点。从自然垄断的经济特性来看，一方面垄断带来规模经济和
联合生产的协调一整合效益，另一方面，不受管制的自然垄断企业，会
因寻求垄断利润而导致社会福利的净损失。因此，古典的公用事业理
论认为，出于经济因素(自然垄断性)和社会因素(外部性和服务的
必需性)的考虑，电力、自来水、电信等网络公用事业的生产经营，
应受到政府的严格管制，以维护公众的利益。
然而，在最近的20年里，传统的自然垄断一管制理论受到了强有
力的挑战：1、如何定义自然垄断，即判断一个产业或企业具有自然垄
断性的标准是什么?在这里，成本的次可加性替代规模经济成为判断
自然垄断更准确的标准。自然垄断在理论上的范围被扩大了，依据其
垄断强度被分为强自然垄断和弱自然垄断。自然垄断理论的新发展与
鲍莫尔等人提出的“可竞争”理论相结合，使政府管制不再是自然而
然的行为，而是必须区分不同的情况。2、如果一个产业某一业务领域
具有强自然垄断性，那么是否意味着整个行业都是天然的自然垄断行
业呢?电力业是网络公用事业，依靠固定网络向广阔的市场提供基础
性服务。传统理论认为，整个电力业都具有自然垄断性。因此，近100
年来，电力业一直是一个完全由政府特许经营的垄断性产业。而新的
理论分析和实证数据表明，虽然电力网络系统存在着强自然垄断性，
但依附子网络之上所提供的其他服务却具有可竞争性。世界银行对电
力业各环节的竞争潜力和可市场化程度进行了研究，论证了电力产业
垂直分离在理论上存在的可行性以及重新设计管制框架的可能性。3、
如果自然垄断产业的范围经济效益依然存在，那么现行的管制模式是
否就具有经济上的合理性?进行管制模式改革的唯一标准是管制改革
是否会带来产业绩效长远的增长前景。新的理论指出，传统自然垄断一
管制理论的缺陷是对竞争力量的忽视，同时在分析方法上理想化地采
用了规范的分析方法，即只是分析政府应当怎样做而缺乏对政府管制
效率的实证研究。经济学家提出，如果产业绩效的实证分析表明管制
是低效率的，那么就有公众利益动机推动管制的改革。
理论思潮变迁的结果直接导致了各国电力管制的改革，即通过构
建发电领域的竞争性市场以实现对电力业管制或国家所有制(由国有
化的企业对电力业进行纵向一体化的垄断经营)的替代，例如英国和
巴西对电力业的私有化、美国电力业管制放松、挪威电力业的部分改
革。英国撒切尔政府的改革政策提供了对国有垄断电力企业私有化的
先例，而美国的电力改革则使人们深刻体会到竞争性电力市场的运行
机制。这激起了人们对电力产业结构重组和管制放松的研究兴趣。
受英美等国电力业市场化改革巨大成就的影响，中国电力业的管
制改革也提上了议事日程。但问题是，如何将世界各国电力领域已有
的改革模式与中国电力业的改革相融合，寻求一个最佳的模式。事实
上，可能并不存在一个最优选择，只有次优决策。因为，分析表明，
电力业管制改革的两种代表模式都在不同的方面具有优势和缺陷。由
电力业各环节的自然垄断性和竞争性所决定的垄断力量和竞争力量的
争夺将一直贯穿在电力管制的改革之中。垄断与竞争，管制放松与再
管制将形成一个永不停息的循环，这是推动管制体制演进的根本动力。
本文研究的目的，是回答为什么要进行电力管制改革以及提供中国电
力业管制改革的政策建议。
论文的基本思路是：首先分析为什么要进行管制放松，从理论思
潮演进的角度研究电力业传统管制的理论误区，构建管制放松的理论
基础。然后，以传统管制模式下电力产业绩效为切入点，分析电力业
管制放松的公众利益所在。在上述基础上，提出管制放松的两大模式，
回答如何进行管制改革，并以英美等国改革的实证数据为支持，分析
这两种模式的优势和缺陷。进而，讨论以建立竞争性发电市场为核心
的电力管制改革模式中存在的关键性问题。最后，在分析中国电力业
产业组织结构演进和产业绩效的基础上，提出本文对中国电力业管制
改革的思考和展望。
本文的分析对象是电力产业的组织结构和管制体制改革，其研究
基础是自然垄断一管制理论。传统理论对代表性厂商成本函数技术经济
特征的分析认为，对规模经济的追求形成了自然垄断，而垄断的结果
是阻断了价格机制的作用，造成社会福利的净损失，产生了政府管制
的需要。新的理论认为，对自然垄断的传统认识不够全面，从而导致
了人们对政府管制的不正确认识。为了更准确地界定产业的最低成本
结构，夏基和鲍莫尔等人用成本的次可加性重新定义了自然垄断。新
的理论发展具有重要的意义。其一是将自然垄断划分为强自然垄断和
弱自然垄断，并在此基础上与“可竞争”市场理论相结合，将政府管
制的范围限制在具有强自然垄断的产业或产业环节上。二是通过对自
然垄断范围的进一步研究，表明了自然垄断的市场结构向其他市场结
构转换的条件：1、技术的变化，彻底改变产业的成本曲线。2、随着
产业的成长，产业需求的增加会超出维持成本次可加性允许的条件范
围。这使得政府管制框架必须随着产业技术和需求的变化而相应改变。
具体到电力管制的分析上。近百年来，整个电力产业都被认为具
有自然垄断性而受到政府的严格管制。电力业的自然垄断性主要是建
立在电力网络传输系统的规模经济性以及发电和输电环节的范围经济
性的基础上的。同时电力业的技术经济特征，决定了其产业的四个垂
直业务环节必须要紧密协调一致运行，从而形成了电力业纵向一体化
垄断经营的产业组织形式。然而近20年来，技术革新和产业需求增长
等因素在一定程度上已经改变了电力行业某些环节的垄断基础，最突
出的是发电领域的规模经济性减弱了，发电和输电两环节存在的范围
经济性也减弱了。电力业新的混合产业结构使得产业结构的重组成为
可能。
另一方面，政府管制也是一种经济行为，存在成本和收益。新的
管制经济学的理论倾向是：如果在混合产业结构中继续维持原有的管
制模式，将具有自然垄断特性的电力传输网络部分与电力生产实行一
体化经营，其结果是将发电也变成了垄断。由于在具有竞争性的发电
领域，其价格、成本和投资决策都受到管制的限制，整个电力产业都
必须承受由于严格管制带来的种种无效率性；反过来，电力产业的纵
向一体化垄断结构又使得政府的管制不断扩展，以约束垄断力量，维
护公众利益。此时社会所承担的管制成本将会远超出保留市场纵向一
体化垄断结构所带来的经济效益。因此，将具有竞争性的发电环节与
电力网络传输环节实行功能上或结构上的剥离在经济上具有合理性。
这为电力产业的管制放松提供了理论依据。
电力业管制放松前后产业绩效的实证研究表明，市场竞争机制的
’引入使得产业绩效在中长期内有长远的增长前景，同时消费者将成为
管制改革的最大受益者，这符合管制者代表公众利益的理论假设。
电力业结构重组和管制放松的目标，是构筑一个竞争性发电市场，
尽量缩小进入管制和价格管制的涉及范围，对自然垄断性的服务部分
进行管制改良。目前，有两种模式最具代表性，并为不同的国家所采
纳：“批发竞争模式”和“消费者选择模式”。这两种模式体现了管制
者、电力企业和消费者之间的博弈，同时也体现了政府干预与市场边
界的划分，即对市场力量的信任程度。中国目前已纳入考虑的电力管
制改革思路在一定程度上也与此相吻合。
电力业的结构重组和管制放松的基本模式，在理论上非常地简单
明了。但其具体的制度安排却十分复杂，涉及到多方面的经济理论问
题：如在竞争性的电力市场上，如何对保留下来的纵向一体化厂商的
“自我交易行为”进行控制；如何维护发电市场的竞争性，对水平市
场支配力的管制方式是什么；更重要的是对电力产业剩余的自然垄断
部分——传输网络的管制如何设计，理论已经证明发电环节的竞争是
否有效直接依赖于垄断部分的管制设计是否支持和保护竞争的存在。
本文对上述电力管制改革分析的隐含假设是，政府的管制是中立
的，其市场背景是较为完善的市场经济，目的是为分析中国电力业管
制放松提供一个一般性的分析框架。中国管制体制下的电力业垄断是
一种典型的行政性垄断，而不是基于自然垄断的经济性垄断。1979年
中央计划经济改革以前，电力是由国家电力主管部门下属的国有企业
提供的。这些企业被政府赋予了电力生产和服务的特许权，一方面负
责电力的生产、传输和分销，实行产业的纵向一体化垄断经营；一方
面承担了电网建设和电力产业的部分政府管理职能，具有政企合一的
特性。这种电力管制，具有浓厚的计划经济特色，与其他国家较为中
立的管制不同，管制者与经营者是合一的或者说是利益的共同体。1979
年以后，尽管政府在电力投资管制体制和管制机构上进行了种种改革，
组建了国家电力公司，但并未使电力业的传统管制体制发生实质性的
变化，竞争性的发电市场始终未能真正建立起来。同时，在现行的管
制框架下，国家电力公司的垄断力量不但没有削弱反而得到了加强，
形成双边垄断的市场结构，产业绩效低下。因此，借鉴他国电力管制
改革经验，对电力产业的改革——舍并、市场化(以经济原则为依据)
和结构重组，已成为必然的选择。但在改革模式的选择和进程的步伐
上，有关键性的两点：一是电力业的产业重组，应当通过全面的立法
手段来推动。将行政干预的影响最小化；二是必须意识到在全面引入
竞争时，不同压力集团对经济利益的追求可能会使改革偏离正确的航
向。因此，管制政策的制定者必须要坚持两个核心原则：即电力业管
制的改革必须要尊重已有的承诺(电力契约)，同时未来的电力需求要
通过真正的竞争性电力体系来满足。
关键词：自然垄断管制管制放松
Abstract
The control of natural monopoly behavior is a problem that has
attracted the attention of economists，political scientists，and government
officials for many years．Economies of scale and scope，and the economies
associated with vertical integration mean that unit costs decline throughout
the relevant range of production as output increases．Such economies
preclude competition，according to the conventional view,because a single
firm could supply the entire service area at lower cost than two or more
firms．Given its cost structure，an established utility could undercut its
rivals and drive them out of the market．In the absence of regulation．
charge the profit-maximizing monopoly price．The behavior will result in a
misallocation of resources and a reduction in social welfare relative to the
competitive ideal．The traditional solution to the natural monopolv
problem is to impose some form of regulation，including government
franchising and regulation or,alternatively,state ownership．
But in the recent twenty years，the traditional natural
monopoly。regulation theory is challenged seriously by the following
questions：(1)how to identify natural monopoly?Baumol defines natural
monopoly by the property that the cost fuction be strictly globally
subadditive，which enlarges the range of natural monopoly．It also means
different forms of regulation to be imposed on according to different
degree of monopoly．(2)if one sector of a industry is normally a natural
monopoly，SO is the whole industy?Electricity sector is a network utility
which requires a fixed network to deliver its service．The network is
durable，capital—intensive，which serves mass markets and provides
essential services．These lead the whole industry to be treated as a natural
monopoly．For nearly a century,the electricity sector in all countries has
been thought of as a‘‘natural”monopoly industry,where efficient
production requires reliance on public or private monopoly suppliers
subject to government regulation of price，entry,investment，service
quality and other aspects of firm behavior．But the theory analysis presents
that although the network of electricity itself is normally a natural
monopolN many of the other services provided over the network are not．
Electricity generation requires access to the network of high tension
transmission and low tension distribution to deliver electricity to final
customers，but the minimum economic scale of generation is small
compared to the total demand in most developed countries．Generation Can
be under separate ownership from transmission and distribution，with
competitive entry allowed into generation，and competition between
generators．That was the intention behind the restructure of Britain
electricity supply industry．In the case，the network remains a natural
monopoly(in any given area)，but there Can be multiple competing
service providers none of whom owns the network．(3)If the vertical
integration offers additional efficiency gains from coordination and
economics of scale，does that justify the traditional regulation?The answer
relies on whether regulation is efficient．If the regulation is inefficient
because of excluded competition absolutely,then replacing regulation or
state ownership with market competition irr electric power generation is
justified．So the prior question is whether regulation(including public
ownership)is efficient，making reform and restructuring moot．
Ideas have consequences．Interest in competitive electricity markets
has been stimulated by recent experiences in the United Kingdom and
Brazil with privatization,with deregulation in the United States，and with
partial reform in Norway．While the Thatcher government policy offers
lessons about the process of privatizing a state monopoly enterprise，the
American experience becomes relevant to OUr understanding of how
increasingly competitive markets for electricity actually work．
2
Structural and regulation reform of the electricity sectors in many
countries is following the basic model previously applied to network
industries such as telephones and natural gas．Potentially competitive
segments(the generation of electricity)are being separated structurally or
functionally from natural monopoly segments(the physical transmission
and distribution of electricity)．Prices for,entry in and exit from the
competitive segments are being deregulated，and customers are given the
opportunity to choose among competing suppliers．Services provided by
the natural monopoly segments are being unbundled from the supply of
competitive services，nondiscriminatory access to“essential”network
facilities mandated and prices for use of these facility determined by new
deregulation mechanisms that are designed to control costs better than
traditional rate—of-return regulation production．
While the basic model for structural and regulatory reform in
electricity is fairly straightforward，the detail of the institutional reform
necessary tO improve the performance of the present system are complex．
There are good public interest reaSons tO believe that structural and
regulatory reforms foster competition and lead to real cost savings in the
long run if appropriate supporting institutional arrangements are put in
place．Because of the critical role that economical and reliable supplies of
electricity play in our economy,there is a profound public interest in
ensuring that these reforms improve rather than degrade the performance
of the electricity sector OVer the long run．
Encouraged by the great Success in England and U．S．reforms of
Electricity power industry,people pay more attention to the deregulation
of electricity sector in China．The purpose of this dissertation is to present
a feasible model ofregulation reform in Chinese electricity sector．
The whole dissertation is organized into six chapters：Chapter land
Chapter 2 discusses the economical attributes of electricity network utility
and the advance of regulation economics，thus presents the theory
fundamental of deregulation．Chapter 3 discusses the industrial
organization structure and performance of electricity sector,and the
incentive elements of regulation institution evolution．Chapter 4 analyzes
the two basic models for promoting competition in the electricity sector
applied in different countries．One is‘‘portfolio manager model”，the other
is the“customer choice”．The portfolio manager model involves the
smallest changes in organization arrangements and retains the largest
continuing role for regulation．While the customer choice model represents
a much dramatic change in utility and regulatory responsibilities and in the
organizational and financial arrangements．Both of them have advantages
and disadvantages in different aspects．Chapter 5 discusses a number of
issues that must be confronted to create efficient competitive markets for
generation services and to reform the regulation of the residual monopoly
segments to support the efficient evolution of the competitive segments
that must rely on them．The final Chapter analyses the industrial
organization evolution and performance of electricity sector in China，and
gives some advice on how to deregulate．
KEY WORD：Natural monopoly Regulation Deregulation
4
垦圭
1丁日
经济可靠的电力供给与人们的现代生活紧密相连。在广泛的消费
和生产活动中，电力是一种关键性的生产要素(或称上游产品)。在中
国，电力业属于资本密集型行业，集中了全国I／6的国有资产，约8000
亿元。每年电力行业固定资产投资占全国固定资产投资的16％，1996
年电力行业基本建设和更新改造投资达到1633亿元1。
电力业是网络公用事业，所谓网络公用事业是指依靠固定网络提
供基础性服务的产业。电力网络系统具有持久性和资本高度密集性，
其作用在于向广阔的市场提供基础性服务。古典的公用事业理论认为，
出于经济因素(自然垄断性)和社会因素(外部性和物品、服务的必
需性)的考虑，电力、自来水、电信等网络公用事业的生产经营，应
受到政府的严格管制。因此，100年来，电力业一直是一个完全由政
府特许经营的垄断性产业2。．
电力业的政府管制模式大体可分为两种，一是国有化的垄断经营
模式；二是管制契约下的私人经营模式。在美国，电力业的业务领域
都是由区域性的垄断公用事业公司纵向一体化经营的，这些私人企业
受到管制契约的约束。但电力业在大多数国家里是由国有化的企业垄
断经营的(通常是独家经营，如英国的中央电力生产局几乎是全国唯
一的电力供应者)。这些企业由政府投资兴建，生产和经营受到政府的
直接控制。电力公用事业公司国有化的原因，一方面是由于政府的意
愿，另一方面也是因为私人投资者对政府是否能制定可接受的电力供
给价格缺乏足够的信心(Newbery，1999)。
从建国到1979年，中国的电力业都是由国家电力主管部门所辖的
国有企业纵向一体化垄断经营的。在中央计划经济的模式下，这种国
家垄断的形式表现为政府对该行业特许经营的所有制管制，其真实涵
’数据来源：晾望新闻周刊2000年9月4日，pP．22
2 William G．Shepherd．‘The Economics ofIndustrial嘶iⅢi伽'，pp313ⅦThe Eleotricit’’Industry
1
义在于国家通过计划而实现的对生产和经营之特许权的垄断1。虽然国
家电力主管部门曾多次变动，经历了所谓的“三分四合”(电力产业的
管制机构在1988年以前为水利电力部，1988一1993年为能源部，1993
年6月至1998年3月为电力部。同时电力部与国家计委共管华能集团，
与煤炭部共管伊敏煤电联营公司，与水利部协管水电利用，与核工业
总公司协同审查核电站建设前期工作)，但都只是计划经济体制下的管
理方式、管理权限的调整与改进，其产业管制制度的实质未变。与其
他国家通常意义上的国有企业不同的是，中国国有电力企业是政企高
度合一的特殊国有企业，这些企业不仅在一定范围内拥有垄断经营权，
而且在一定程度上具有某种行政管理职能，其实质为“政府垄断企业”
(这一点上中国和英国的情况较为类似)。因此，中国管制体制下的电
力业垄断是～种典型的行政性垄断，而不是基于自然垄断的经济性垄
断。
这里，首先有必要对政府的经济管理职责和微观管制作出说明。
产业组织理论，一方面从同一市场中各厂商相互关系的角度来分析厂
商的行为及后果；另一方面，着重分析在某一市场结构中，当厂商的
行为及后果不能令人满意时，政府如何管制以抵消市场缺陷对社会福
利的损害。在这里，政府管制(或称公共管制)，是指政府为了纠正“市
场失灵”， 在微观层次上对经济的干预。
政府管制包括间接管制和直接管制。间接管制的目标是制约不公
平竞争，维持竞争秩序，其法律依据是反垄断法、商法、民法等，但
政府并不直接介入经济主体的决策。而直接管制，则是政府为防止发
生与自然垄断、负外部性以及非价值物品2有关的、在社会经济中不期
望出现的市场结果而实施的管制。在美国的经济管制理论中，将涉及
自然垄断和信息偏在3的管制称为“经济性管制”；与处理负外部性和
非价值物问题有关的管制，则归入“社会性管制”4。整个分类关系见
‘张宇燕，‘国家放松管制的博弈'，1996年．张曙光编：‘中田制度变迁的案倒研究'上海人民出版社。
2非价值性物品指依据道德伦理规范应在一定程度上或者是全面限制和禁止其生产铺售的物品，如毒品、核武器。
1信息偏在：包括信息不完全和信息不对称。前者是相对于完全竞争模型中信息充分包含在价格中的假设而言的．后者强
调交易双方在信息掌握程度上的差异．
1植草益．中文译本1992，‘微观譬斛经济学)．中国发展出版社
2
’
下图：
管制的原因政府的管制措施
政
府
管
制
直
接
管
制
自然垄断和信息偏在
(经济性管制)
对在公共事业产业中的进入、退出、
价格、投资等的制约
负外部性
和非价值物品
(社会性管制)
防止公害、环境保护、保证健康、安
全、取缔毒品、炸药
间
接
管
制
l反垄断法、民法、商法等，对垄断等
不公平竞争的行为l
不公平竞争行为的制约
应说明的一点是，本文对政府管制的讨论范围仅限于政府微观直接
管制中的经济性管制。经济性管制(Regulation)更明确的定义是1：
在自然垄断和存在信息偏在的领域，为了防止资源错置，同时为了确
保利用者的公平利用，政府机构在法律权限内，通过许可和认可等手
段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会
计等有关行为加以管制。对政府(行政机构)管制的研究主要是回答：
为什么会发生管制、管制中利益的平衡以及评价管制的效果。
在过去的20年里，政府管制经历了重大变化，管制放松已成为世
界性的主流趋势。放松管制(Deregulation)，包括全面撤除管制和部
分放松管制(管制的改良)在内，都意味着由直接管制的制度框架向
竞争性市场机制的制度框架全面地或部分地过渡。
电力业的管制改革，是世界上最大规模的管制放松。因为电力业
是世界上资本最密集的一个行业，其资本规模比航空业和电信业总和
还大1。普遍的认识是，没有其他什么东西比电力改革更能作为管制放
松的象征。在这一浪潮中，最突出的是英国对整个电力网络系统的结
构重建和私有化。英国对电力管制的首次改革，取得了巨大的成就，
已成为各国电力改革的先导和范例。直到现在，电力业的管制放松，
仍处于近一步修正的进程中。
应当指出的是，虽然电力业从整体上来说只提供一种产品——
“电”，但依据其各个业务领域所提供服务的不同经济属性，电力业在
理论分析上仍应被看作是提供多种产品(或称服务)的产业。
通常，网络公用事业提供服务的各环节都是与网络系统实行纵向
一体化经营的，并且整个产业都被认为具有自然垄断性。如在美国的
AT&T被分割以前，电信业都被认为具有整体的自然垄断性，并且直到
现在大多数国家的固定电话仍由单一的纵向一体化的垄断供应者经营
着。电力产业，虽然也存在其他的经营方式，但普遍的产业组织形式
都是区域性的或全国性的纵向一体化垄断。当然这些纵向一体化厂商，
无论是国有垄断厂商还是管制契约下的私人垄断企业，都受到政府严
格管制，以实现联合生产的规模经济和范围经济。在这里，管制者希
望通过模仿市场的竞争机制～如定价等来限制垄断的弊端，纠正市场
资源配置的低效；同时又保留独家垄断或寡头垄断的市场结构，以获
得其在经济上的收益。事实上，如果管制是有效率的，那么纵向一体
化的特许垄断确实将因为协调生产(范围经济性)和规模经济而带来
额外的效益，此时独家垄断的市场结构是合理的。但如果管制无法达
到设想的效率，竞争所带来的收益或许可以弥补由于产业纵向分离所
带来的经济损失(主要是对纵向一体化所具有的范围经济性的破坏)，
对产业的纵向分离将被证明是正确的。因此必须预先解决的问题是：
管制是否有效率?2近而，对产业管制放松和结构重建的讨论才有现实
的意义。
从各国管制放松的实践来看，对电力产业的结构重组和管制放松
[荑]丹尼尔耶金．约瑟夫斯坦尼斯罗，1998，中文译本2000，‘制高点'．外文出版社
’这里的管制是否有效率的标准是管制的收益是否大于管制的成本．其具体的测定．可从管制行业的缋效和不受管制的相
同产业的绩敬进行比较。
4
的模式，与其他同样具有网络效应的产业(如电信业和天然气行业等)
管制改革模式基本一致。其改革的主要思路是：将具有潜在竞争性的
部分(如发电侧)与自然垄断性的部分(如输电和配电部分)实行结
构上的分离或功能上的分离。在具有潜在竞争性的部分，鼓励竞争，
实行价格、进入和退出管制的放松，同时给予消费者对电力供应商的
自主选择权。这体现了消费者主权的思想，更重要的是这使得消费者
的电力需求偏好真正与电力供给者的生产决策直接相连，这对构筑竞
争性的电力市场意义重大；而在自然垄断性的网络部分，则改良管制
模式，其所提供的服务将不再与竞争性的发电服务实行捆绑，网络系
统将对所有的发电商提供非歧视性的平等传输通道，网络服务的定价
将被置于新的管制模式之下，采取“非捆绑式”(unbundling)的电
力零售价格，将发电、输电和配电三环节的成本分开计量，以确保新
的价格管制比传统的价格管制更有效率。
电力产业的结构重组和管制放松的基本模式，在理论上非常地简
单明了。但其具体的制度安排却十分复杂，涉及到多方面的经济理论
问题。电力管制改革实际上是各方利益集团的博弈和再分配。这里，
一方面会存在一些利益集团，为获取垄断力量而寻租；另一方面，在
合理的制度安排下，产业的长期成本将由于竞争的引入而下降，这符
合公众的利益。很显然，在长期内，电力管制的变革必须使产业的绩
效得到提高而不是降低，否则就没有改革的动力和必要。
本文主要讨论中国电力业的管制改革。第一章在整体上给出对自
然垄断．管制理论的评述，第二章运用自然垄断．管制理论分析为什么
要对电力业进行管制，电力管制放松的理论依据是什么。第一章和第
二章为理论基础部分。第三章讨论电力业的管制放松的产业绩效，指
出改革的公众利益所在。第四章是不同的电力管制改革模式：涉及到
如何在发电侧构造一个有效的竞争市场，以及如何对产业剩余的自然
垄断部分进行管制。第五章分析电力业在管制放松后所面临的新挑战，
竞争与垄断、管制放松与再管制将永远是电力业管制体制演进的主旋
律。第六章在分析中国电力业的产业组织演进和产业绩效的基础上，
提出对中国电力管制改革的进一步思考。最后是结论。
本分析的假设基础，仍沿袭管制理论的“公共利益假设”(public
interest theory of regulation)，即管制者代表公众利益，而对于管制理
论的另一“特殊利益假设”(interest group oftheory))在分析中涉及
较少，以简化电力管制改革模式中考虑的变量因素。正统的政府管制
理论，通常假设政府管制者追求一系列社会目标，他们应该做的和实
际做的是完全一致的。在这种假定下，经济学家侧重于对政府管制行
为的规范分析而忽视实证分析，即只分析管制者应该怎样做，而不是
他们实际上是怎样做的。显然，这种假定并不符合西方现代经济理论
的自利假设。芝加哥(Chicago sch001)学派和弗吉尼亚学派(Virginian
Sch001)则实现了对自利假设的回归，提出政府管制者是经济人，必
然具有各种利己的动机，而企业作为-+ON益集团，对政府管制者有
特殊的影响力。两者相互结合构成了政府管制俘虏理论的现实基础。
特殊利益假设认为：政府管制是为了满足产业对管制的需要而产生的
(立法者为产业所俘虏)，即“管制者要求的管制”；而管制机构最终
会被产业所控制(执法者被产业俘虏)(Stigler，1971)1。威廉姆森
(Williamson)也从交易费用的角度作出了解释，认为政府管制是在
消费者与企业之间，企业与企业之间组织交易的一种方法，这种方法
相较于管制不存在时，具有不同市场力量的消费者、企业实行外部交
易的方式存在更多弊端。必须承认，特殊利益假设中管制供给和需求
以及管制绩效的实证分析，对传统的公共利益假说形成了强烈冲击。
无论这种理论是否存在偏颇，管制者都必须意识到政府的干预也会在
某种程度上受到特殊利益集团的影响，而导致再分配的不公，同时整
个社会会为此支付额外的巨大成本。事实上，新的公共利益假说在理
论分析上吸取了这一点，指出既然管制从其本身制度框架上是缺乏效
率的，那么在可竞争的服务领域实行分离和自由化，用竞争来尽可能
替代管制，实现管制放松和管制改良在经济上就是合理的。可以毫不
夸张的说，理论的先导打开了管制放松的魔盒，推动了各国对传统管
制行业的大规模改革，这被称之为理论在经济世界的伟大实践。
Stigler-G J，1971．”The Theory Of EconomicRegulation．”Bell Journal Economics，Vol 2，PP．3-2
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第一章自然垄断一管制理论
1．1传统的自然垄断一管制理论
自然垄断一管制理论，是建立在自然垄断的传统定义和新古典经济
学对自然垄断的效率分析基础上的，并由此产生了政府管制(进入管
制和价格管制)的需要。
1．1．1规模经济与进入管制
19世纪和20世纪初期的经济学家认为，形成自然垄断的条件包括
两点：单一厂商生产的规模经济效益和过度或“毁灭性”竞争造成的
不良结果。在理论分析上，采用了以代表性厂商的成本函数作为行业
结构根本决定因素的方法，认为平均生产成本递增的行业通常是竞争
性的，而成本递减的行业则为不完全竞争的或垄断的。
自然垄断厂商具有与一般厂商不同的成本函数形式：一般厂商的
平均成本曲线是“U”形的．，随着产量的增加，产品的生产成本先下
降后上升；而自然垄断厂商的生产函数呈规模报酬递增状态，生产规
模越大，单位产品的成本就越小，表现为厂商的平均成本曲线在市场
可以容纳的产出范围内持续向右下方倾斜。如图1所示，在产量达到
Q’之前，平均成本不断下降，存在规模经济；产量等于Q’时，平均成
本为零：而产量大于0’后，平均成本开始上升，存在规模不经济。
成
产量
这意味着，当一个行业的需求量小于Q’时，由一家厂商生产能使成本
最小化。此时，自然垄断的产生是对规模经济追求的结果。
通常规模经济是由于技术上的要求而产生的，如巨大的固定资产
投入，特别是具有某种专用性的资产投入。这样，一旦新进入者对在
位厂商的生产设施进行重复投资，就难以退出市场。此时，新进入厂
商和在位者往往会采取某种毁灭性的价格竞争形式，导致企业不能获
得正常利润甚至亏损。另一方面，自然垄断的成本结构决定了，在其
产业内多家企业竞争的短期结果，是无法实现规模经济效益，整个产
业的生产经营成本和消费价格会提高；而在长期中，竞争的最终结果
是一家企业把其他竞争企业赶出市场。由此，维持垄断的结构在经济
上是合理的，否则可能导致生产的低效率和资源配置的低效率。那么
究竟由那一家企业生产呢?传统理论认为，市场选择过程会产生无法
避免的巨大资源浪费，因此需要政府这只“看得见的手”发挥作用，
对自然垄断产业的市场进入进行管制，只允许一家或少数几家厂商存
在。在这里，政府的进入管制是一种限制竞争的行为。
1．1．2帕累托低效率与价格管制
从行业的最低成本结构来看，允许自然垄断的存在对社会具有明
显的利益，这是不可否认的。但另一方面，追求利润最大化的自然垄
断企业也会以减少产量和提高价格的方式给社会带来成本，由此产生
资源的错误配置和社会福利的净损失。
像竞争厂商一样，自然垄断厂商也追求利润最大化，但自然垄断
厂商能以竞争厂商做不到的方式来获利。由于具有市场支配力(成本
优势所决定的)，在向下倾斜的需求曲线下，自然垄断厂商可以通过限
制产量来抬高价格。这样，按照边际成本(MC)等于边际收益(MR)
的原则，竞争厂商在价格等于边际成本的点(Qc，Pc)经营，垄断厂
商却在价格高于边际成本的地方(QM，PM)经营。
产量
如图， QM<Qc，PM>Pc。这意味着，在自然垄断市场上，垄断产
量低于竞争产量，而价格比竞争市场高，此时垄断厂商获得超额的垄
断利润(PM FPc G部分)，这是由索取垄断高价而从消费者剩余中分
割来的。
经济理论认为，有效率的产量水平出现在额外单位产量的支付意
愿(即价格)恰好等于这个额外单位的生产成本(MC)的时候。在
完全竞争市场中，价格等于边际成本，市场均衡时，额外一单位商品
带给个人的边际效益(价格)正好等于厂商生产该商品的边际成本。
而自然垄断厂商所确定的价格PM大于其生产的边际成本MC，对于
QM和Qc之间的所有产量来说，消费者的支付愿意P(Q)1高于生产
这一单位产量的成本，很明显，这里存在着帕累托改进的可能，如果
垄断厂商扩大产出就会增加社会福利。所以，自然垄断市场存在着帕
累托低效率。
追求规模经济、维持垄断的结果是阻断价格机制的作用，这～困
境被称为“马歇尔冲突”(Marshall’S dilemma)。在严格的假设前提
下，完全竞争模型的重要含义是产业的产出与经济效率是一致的，在
任何即定的收入分配条件下，这一完美世界是能达到帕累托最优。虽
然完全竞争不能与现实划等号，但是，我们可以将完全竞争刻画为一
种理想范式。完全竞争和垄断之间唯一必要的有说服力的区别就是：
竞争者的价格等于边际成本，长期中没有经济利润的存在，而垄断者
的价格超过边际成本，长期中经济利润为正。因此，政府应对垄断分
配的无效率进行纠正，通过管制垄断定价来尽量减少垄断的福利损失。
政府的管制价格应如何确定呢?根据微观经济学的基本原理，只
有当产品的价格等于边际成本时，社会的总福利才最大。但自然垄断
行业的边际成本和平均成本的关系，决定了边际成本曲线一定在平均
成本曲线的下方。此时，如果政府按照福利最大化原理来制定管制价
格，使企业的定价P等于其生产的边际成本(Mc)，那么企业将因为平
均成本(AC)高于边际成本(MC)而亏损(EFAB)，难以维持下去。
(P=MC)
因此，管制机构通常采用某种次佳的定价政策，规定垄断厂商索取收
支相抵(价格等于平均成本)的价格，或者规定垄断厂商按边际成本
来定价，而对其亏损部分给予政府补贴。
1．2自然垄断一管制理论的发展
新的理论认为，对自然垄断的传统认识不够全面，从而导致了人
们对政府管制的不正确认识。
传统的自然垄断理论，假设厂商只生产单一产品，并将自然垄断
行业定义为一种具有显著长期规模经济的行业。这种模型对现实经济
的指导意义是有限的。首先，一个厂商通常不只生产一种产品(或服
P(Q)足Q(P)的厦函数
务)，而是同时生产多种产品(或服务)。其次，规模经济只描述了单
一产品厂商或总以同样LP,仞J增加产出的多种产品厂商的成本特征，但
市场竞争者并不需要与在位厂商采取同样的生产比例，这使得行业最
低成本结构的确定超出了规模经济所能涵盖的范围。
在这种情况下，夏基(Sharkey，1982)和鲍莫尔(Baumol，1977，
1982)提出用成本函数的次可加性(Subadditivity)1重新定义自然垄
断2。次可加性与规模经济，这两个概念是相互联系，但不相等的。规
模经济是用平均成本的递减来定义的，这可以用一个相关产出领域x
的成本函数的局部信息来表示；而成本次可加性的定义是，当对所有
；}负x1⋯⋯X“[Σ“．：．x’=x]，c(X)≤C(X1)+C(x2)+ +c(x“)成
立时，成本函数c对产出X是次可加的。这样，成本的次可加性所要
讨论的问题就是由一家企业提供整个产业的产量成本较低还是这家企
业与另外的企业共同提供相同产量的成本较低，这需要满足所有x’≤
x成本函数的全部信息。可以证明，当成本函数c是U字形时，在x’
具有唯一最低的平均成本，此时存在对所有X’≤X的规模经济；同时
还可以证明，存在一个产出X”，满足x’<X”(2X’，使得C对所有x≤X”
是次可加的，但在X，-X”之间存在规模不经济，见图2。这样，即使在
单一产品的情况下，规模经济也只是次可加性的充分条件，但不是必
要条件。
成
而在多产品自然垄断的情况下，成本的次可加性与规模经济的区
别就更加分明。生产多种产品行业的最低成本结构并不简单取决于各
1成奉函数的次町加性．或被译为成本的部分可加性，成本的弱增性。
!SharkeyWⅥ1982、TheTheory ofNaturalMonopoly,Cambridge University Press、pp4．5：Baumol、W J 1977，“0nthe
ProperCostTesttbrNaturalMonopolyin a^酗ltiproductIndustry”AmericanEconomicReview,Decemberl977
1l
个产品的规模经济性，而主要决定于各种产品成本的相互影响。这种
影响可以用范围经济性(economics of scope)来描述：即，一个企业
生产所有产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和。
这种特性在公用事业中体现得尤为突出，形成产业的纵向～体化垄断
的市场结构。生产多种产品的那家企业在生产某一种产品时，可能具
有规模经济性，也可能不具有规模经济性，此时，对自然垄断经济特
征的描述已经由规模经济转为了成本的次可加性。如果具有相同技术
和成本函数的企业是严格次可加的，新的进入会提高全行业的成本，
那么只由一家企业来提供市场所需要的产品是有效率，竞争将是不经
济的。
成本的次可加性定义扩大了自然垄断的范围，认为只要单一企业
的总成本低于多家企业的成本之和，不管平均成本是上升还是下降，
都是自然垄断。
P
Ql Q2‘b Q
这使得自然垄断企业的边际成本与平均成本的关系可能会出现三
种情况，如图所示(根据边际成本定价原则，产量就由需求曲线D和
边际成本曲线MC的交点决定)：(1)需求量为Dl，产出为Q，，
MC<AC，企业亏损；(2)需求量为D2，产出为Q2，MC=AC，企
业的超额利润为零(3)需求量为D3，产出为Q3，MC>AC，企业盈
利。现代理论将(1)情形定义为强自然垄断，而将(2)、(3)情形定
义为弱自然垄断，认为强自然垄断时，由于存在垄断定价的困境，需
要政府进行价格管制，而弱自然垄断时，边际成本定价原则既保证企
业不亏损，又实现了社会福利最大化，此时是否进行管制就应根据产
业是否存在进入壁垒，在竞争下垄断厂商可否维持等情况而定。由此
自然垄断理论的发展实际上是缩小了而不是扩大了政府管制的范围，
从而为80年代以来各国的管制放松提供了理论依据。
1．3管制的缺陷
传统自然垄断一管制理论认为，产业成本结构的特性决定了在自然
垄断行业内竞争是低效率的，需要政府对市场的进入行为进行管制，
同时也需要政府进行价格管制，以迫使垄断厂商像竞争厂商一样的在
平均成本最低点生产，从而使消费者能以最低的价格购买产品，实现
社会福利的最大化。这里采用了规范分析方法，认为政府期望做的和
实际能做的是一致的。其隐含的假定是：政府能够模仿竞争性的市场
机制，给予企业高效率生产的激励，即政府管制下，特许垄断厂商的
生产是有效率的。问题是政府的管制真的能替代竞争机制而实现经济
效率吗?事实上，管制也存在着低效率。
(1)信息不对称。如同所有的政府干预行为一样，管制者也面临
着信息不对称的问题。从管制的设计框架上看，管制者必须在确知被
管制厂商的成本结构时，才能制定出合理的管制价格。但这种成本信
息是为被管制厂商垄断的，垄断厂商有充分的利益动机不向管制机构
提供真实的信息。这种信息的不对称通常会导致两种结果：一是政府
以公平报酬率(平均成本)为基础制定的管制价格高于企业的真实成
本，使垄断企业从中获利，社会福利受损；另一种是管制价格低于企
业成本，此时被管制厂商无论是国有企业还是私营企业，都会出现显
著的供给不足，企业巨额亏损甚至倒闭。这被称为“管制的失败”。
(2)价格管制导致生产的无效率。价格管制的目的在于对自然垄
断厂商限产行为的纠正。从具体实施来看，最优定价原则会使垄断厂
商亏损，而模仿垄断厂商差别定价模式的拉姆齐定价，不仅缺乏可操
作性，也违反了价格非歧视性原则。因此，管制者一般采取折中的平
均成本定价法。而这种定价法的缺陷在于，企业没有亏损压力，缺乏
正向的绩效激励机制，同时会产生了道德风险。其结果是，企业不仅
没有减低成本、改善服务的兴趣，反而出现很多扭曲行为，如有意使
用资本密集度高的技术，人为扩大投资额和经营比例，人为拉长折旧
期，避免风险性技术革新等。
(3)进入管制。限制竞争的进入管制，使得基于经济性而存在的
自然垄断变成了法定垄断。也就是说垄断厂商不再受到外部竞争的约
束。而市场竞争机制被认为可以自动解决两个相关的效率问题：产生
高效率的产业成本结构，实现生产效率；形成高效率的价格结构，自
动地以边际成本或平均成本订价，实现分配效率Waterson(1988)1。
对自然垄断厂商而言，如果竞争是自由的，那么他总是面临着外
在竞争的压力(无论是潜在的还是现实的)，这种压力会激励垄断厂商
不断地采用新技术和加强管理以降低生产成本。因为一旦垄断者的生
产成本提高到一定的程度，竞争者就会进入市场。而“可竞争市场”
理论更进一步指出，如果产业的沉淀成本2为零，即进入是无障碍的，
那么潜在的竞争将会迫使自然垄断厂商制定“可维持价格”(提供零利
润)而不是垄断高价，以阻止进入的发生。因为，市场存在的任何盈
利机会，都会被潜在厂商的“打一跑”(Hit-And．Run)行为所窃取。虽
然，可竞争理论是建立在严格的市场进退无障碍的假设上的，但是该
理论的重要性在于可竞争市场假说对行为的预期是完全正确的(Don
Coursey,R．Mark Isaac，and Vernon L．Smith，1984)：如果潜在竞争的威
胁是可行的，一个垄断的市场将具有可竞争性，垄断剥削定价无法成
立。这使得人们对自然垄断与竞争的关系有了新的认识。而在进入管
制下，缺乏现实和潜在竞争的结果是使垄断厂商丧失了提高效率的动
力， x无效率(放松内部管理和技术创新滞后)将会出现。此时，竞
争所产生的收益就很可能会大于所牺牲的部分规模经济效益。
经济学家对自然垄断行业的实证检验也证明了这一点，同时也对
传统自然垄断理论关于存在竞争会导致较高生产成本和消费价格的观
’Waterson，M，1988，RegulationoftheFirm andNatural Monopoly,Oxford：Basil．Blackwcll，PP．13
2沉淀成本被认为在短期、中期内甚至无法通过全部停产来撤转．一旦投入便沉淀了，不再构成厂商的机会
成本。l町固定成奉则只要生产不至停止，就无法通过减产或缩小生产规模来削减，可是能通过停产来撤转。
蛐：对一条铁路系统来说，头在路基和铁轨上的最低支出是沉淀成本，而投入在机车和机厢上的是固定成
本。
14
点提出了质疑。对电力供应企业的统计表明，电力企业的直接竞争降
低了价格而不是提高了价格，而且消费者在竞争性电力市场得到了更
好的服务。因为，竞争企业比垄断企业更关心消费者福利，而缺乏竞
争刺激的垄断企业服务质量往往较低。这样看来，消费者似乎并没有
因为自然垄断行业内存在竞争而遭受损失，而是获得了收益，而限制
竞争的政府管制行为反而存在损害消费者利益的可能。
有学者争论说，虽然政府限制了市场竞争，但政府管制的制度安
排可以在一定程度上模拟市场竞争机制，以激励垄断企业提高生产绩
效。然而进一步的理论发展，已经证明了政府的这种模拟潜力是有限
的(杨小凯，1999)1。这样看来，完全排斥竞争的政府管制似乎无法
达到理论所设想的高效率。
1．4管制的放松
管制的缺陷引发了人们对管制的反思和放松管制的要求。一项管
制是否具有经济上的合理性是取决于管制收益是否大于管制成本的。
政府管制是一种经济行为，存在着成本和收益。管制收益在于合理配
置资源所增进的社会福利。而管制的成本，有直接成本也有间接成本，
直接成本包括实施管制所耗费的各种费用，间接成本主要是社会为管
制缺陷所支付的代价。
具体到政府对自然垄断的管制：如果管制是有效率的，即管制收
益大于管制成本，那么整个社会将会由于维持垄断而获得规模经济或
范围经济的收益；如果管制是低效率的，那么竞争的收益或许能够超
过由于打破垄断所损失的部分规模经济或范围经济，此时进行管制放
松或部分的管制改良是适宜的。一般性的共认是，在市场机制可以发
挥作用的地方，即竞争性领域，应部分或全部的取消管制，而在强自
然垄断的领域，管制仍有存在的必要。
对于依据技术经济理由而使自然垄断或自然寡头垄断成立的产
Jeffrey Sachs．Wing Thye Woo，Xiaokai Yang．Novl999．“Economic Reforms and Constitutional Transit／on’’
15
业，如果通过技术革新能够改变自然垄断性，或者使自然垄断的程度
减弱，那么产业就很有可能从垄断或寡头垄断结构过渡到竞争结构。
这是自然垄断产业管制放松的理论依据。
Waterson(1988)对自然垄断范围的近一步研究，表明了自然垄
断的市场结构向其他市场结构转换的条件：1、技术的变化，彻底改变
产业的成本曲线。2、随着产业的成长，产业需求的增加会超出维持成
本次可加性允许的条件范围。
P
Q
如图所示，ACl为单个企业提供整个产业产量的最小平均成本曲线，
AC2为两个或两个以上的企业提供整个产业产量的最小平均成本曲
线。当产业产业处于新生期时，产业需求为D1或D2，这时自然垄断
产业的规模经济性和范围经济性明显，独家垄断经营具有高效率；随
着产业的不断成长，当产业需求扩大至D3时，成本的次可加性条件
就无法满足了，独家垄断不能成立，由两个或多个企业共同生产就是
有效率的。
70年代以后，由于信息技术和其他高新技术的创新，在以前的自
然垄断或自然寡头垄断内形成了新企业加入所需的技术基础，在产业
间和产业内部出现了替代竞争，因而部分或全部地改变了某些行业的
自然垄断性质，从而动摇了管制自然垄断的理论基础。可见，技术创
新和产业需求扩张，为放松管制打开了方便之门。
16
第二章电力业管制放松的理论依据
近百年来，电力业都是一个传统的管制行业。电力管制的理由很
简单：整个电力产业在理论上被认为具有自然垄断性。那么，对电力
管制放松的依据是什么昵?本章拟从技术经济的角度对此问题进行讨
论。
2．1电力产业的技术经济特征和纵向一体化
电力业是网络公用事业，所谓网络公用事业是指依靠固定网络提
供基础性服务的产业。电力业的整个服务过程是：发电厂生产出的电
能由高压和低压线路传输到电力分销商，最后到达消费者。电力网络
系统具有持久性和资本高度密集性，其作用在于向广阔的市场提供服
务。电力产业按其提供的服务可分为发电、输电、配电和售电四个环
节。发电(电力生产)，指利用蒸汽能、核能、风能以及其他能源来产
生电能的生产活动；配电则是通过低压线路向电力消费者传送电力，
这主要涉及到具体入户的电力网络系统，因此配电承担了一系列的电
力分销职能；与配电紧密相连的是售电环节；输电则是通过高压线路
将发电厂与各区域的配电中心相连接，即将分散的发电机组通过高压
网络实现互接和综合，以确保产生稳定的交流电。输电网络将通过发电
容量的选择来实现电力供给和需求的即时平衡，输电环节还必须在电
力生产设备出现意外故障时保证电流的稳定，以确保网络的安全性，
同时确保电力安全输送的最大功率，并与其他的输电网络实现互联互
接。
可见，整个电力行业，都是以电力网络供应系统的存在为基础的。
这种网络系统的规模越大，越需要庞大的固定资本投资，而利用者越
多，即需求量越多，固定成本就越可分散到每一需求上，因而也越能
收到规模经济效应，重复的网络建设将会造成巨大的资源浪费，这被
称为“生产阶段的规模经济效应”(植草益，1990)‘。依据前甜对自
然垄断的定义，可以看出在电力传输网络部分存在着强自然垄断性。
为什么在电力产业组织结构的演进中，总是以发电和输电的纵向
一体化为基础的?这是由整个电力系统运行的技术特征所决定的。首
先，电力的需求随不同的时点、季节变动很大，难以预期；同时，无
论是对电力分销者还是电力消费者而言，“电”都是无法经济储藏的。
这在技术上要求发电和电力消费必须在不同时点上实现持续平衡，以
保持电力传输网络的电压稳定，避免出现突然的电力中断。而电力生
产与电力消费并不是直接相连的，这就要求电力网络与发电环节，采
取纵向一体化，以维持两个环节的高度协调性；其次，电力网络传输
系统并不仅仅是一套将电力从发电厂传送到消费中心的网络设各，更
是复杂的协调(Coordination)体系，在广泛的地理区域内将分散的电
力供给与电力需求统一起来，同时维持网络系统的顺畅和稳定。电力
产业的网络体系与铁路和电信业网络系统的技术特性是不同的。后者
只是通过物理的运动将产品或服务从A点运输到B，而电力网络的交
流电运行系统是依据物理法则运行的整合系统，某一电厂的启动和关
闭，将通过互接体系影响整个网络的运行。发电和输电环节的这一技
术要求，使两个环节在运行和投资方面具有强烈的互补性(Joskow and
Schmalensee，1983；Joskow，1996a)2，也就是说发电和输电环节存
在着范围经济性，同时由于在提供服务时存在潜在的公共产品和外部
性问题，从节约交易费用的角度，企业会采取内部化的交易方式来替
代外部交易(Williamson，1974)3，即采取纵向一体化的经营方式。
电力行业存在着规模经济性和范围经济性，因此传统理论认为电
力业具有自然垄断性，其纵向一体化垄断被认为是有效率的，同时管
制也被认为是必须的。因此，在一个世纪以来，电力业都是一个完全
由政府特许经营的行业。
1[U J植草茄，1990(q|史译本1992)：‘微观规制经济学》．中国发展出版杜。
2
JoskoⅥ，Paul L，and Schmalensee，1983，Marketsforpoller：M如”．f醣electric utilityDeregulation。Cambridge：MIT
Press：Joskowt PaulL，“IntroducingCompetitioninNetworkIndustries：FromHierarchiesIoMarketsinElectricity”Industrial
andCorporate change·1996a-5：314·82
1 Williamson．1974，‘反托拉斯经济学：交易费用的考察，t universityof Pennsylvanialaw review 122，PP 1439-96
18
电力业的政府管制模式大体可分为两种，一是国有化的垄断经营
模式：二是管制契约下的私人经营模式。在美国，电力业的业务领域
都是由区域性的垄断企业纵向一体化经营的，这些私人企业受到管制
契约的约束。但电力业在大多数国家里是由国有化的企业垄断经营的
(通常是独家经营，如英国的中央电力生产局几乎是全国唯一的电力
供应者)。这些企业由政府投资兴建，生产和经营受到政府的直接控制。
2．2技术进步；与电力管制放松
电力业的技术经济特征，决定了其产业的四个垂直业务环节必须
要紧密协调一致运行，尤其是发电和输电环节在运行和投资上具有强
烈的互补性。发电和输电环节的这种范围经济性在电力产业的初期表
现的尤为明显。这可以从产业初期的情况得到证实：由于需求的限制，
电网大都由产业内的大厂商自己建设，不可能形成后来那样错综复杂
的网络。而后产业逐渐成长，单个网络的有限容量就难以维持了，由
于重复的网络建设会造成资源浪费，所有很自然地需要政府进行管制，
形成了区域性的电网，这时电力网络传输系统的“垂直．整合效应”对
于降低整个产业的生产成本具有重要意义，发电和输电环节之间存在
很大的范围经济性。
可见，发电和输电环节之间的范围经济性是由整个电力体系运行
高度协调一致的技术性要求所决定的。那么，随着技术的革新，特别
是网络调度协调技术的进步，这种范围经济性也将发生变化。事实上，
信息和自动化技术的迅猛发展已经使电力网络的调度协调能力有了飞
跃性突破，让电网与电厂之间的高度协调性从技术上有了保证，从而
为电力产业各环节独立经营创造了条件(门建辉，1999)1。同时，由
于电力需求的不断增长，电力业的各个环节也在不断延长，导致相互
间的范围经济性有所减弱2，使各环节的分离成为可能。
从电力产业各环节的性质来看，电力传输(主要是高压输电)环
2连酱嚣致』絮鍪孟碧益若籍翁粪篓竿薯封基嚣乎釜簟j。载‘南京社会科学’第3期。
’
19
节一直具有显著的规模经济性，而发电环节的规模经济性却在不断变
化。产业发展初期，发电环节被有关理论和实践证明具有一定的规模
经济性，存在建立大型发电厂的技术倾向，如1960年代中期以前，通
常认为新建火力发电厂的最佳发电容量应在10亿至15亿瓦特之间，
而原子能发电厂的最佳规模还要大。但发电领域的这种规模经济性在
二战后已逐渐减弱。Edward Berlin(1974)发现热能的效率并不能完全
决定发电的效率，电力供给可靠性决定了效率的另一部分。电厂单位
规模的备用电力效率就是一个简单的例证。电力生产存在这样的可能
性——特定单位的电力供给无法得到，这种生产风险必须被规避，这
使得备用电力容量成为必要。如果整个电力容量是由较小规模的单位
组成，那么风险将会分散。有数据证明，生产容量在6亿瓦特以上的
发电厂的储运损耗，是6亿瓦特以下电厂的两倍以上。这意味着较小
规模的发电厂比大规模发电厂的可靠性更高。当动态的可靠性效率要
求抵消了静态的规模经济和范围经济的效率时，对发电厂的最佳规模
要求小于初始的设想。在美国，成千的电力公司拥有和经营发电厂，
没有证据证明需要建立大型的发电厂以获取规模经济效应(Joskow
and Schmalensee，1983)1。因此，在本质上，发电领域并不存在很强
的规模经济性。同时，混合循环燃气轮机技术的采用，又对降低新投
入发电机组的最小经济规模和缩短电厂的建设时间产生了重大影响，
显著地降低了发电领域的进入壁垒，使得构筑竞争性发电市场的可行
性大为增长。
从上述分析可以看出，技术革新和产业需求增长等因素在一定程
度上已经改变了电力行业某些环节的垄断基础，最突出的是发电领域
的规模经济性减弱了，发电和输电两环节存在的范围经济性也减弱了，
这使得产业各环节的分离成为可能。世界银行对电力业各业务环节的
竞争和可市场化程度的量化分析证实了这一观点：
·Joskow．Paul L．and Schmalensce，1983．Markatsforpower：analysisfor clec喇c utilityDeregulation．Cambridge：MIT Press
’
20
收取使删公共服务
环境的外部市场化
竞争潜力费弥补成义务(权
性因素指数
本的潜力益问题)
发电
(热能)
尚局极少高2．6
输电低极少低2．4
I配电中局很多低2．4
说明：
(1)对竞争潜力(potential for competition)的衡量标准是：规模经济或沉淀成本的大小，
或是否存在服务的替代品。企业的沉淀成本即资产的专用性程度，沉淀成本低、资产的专用
性差，那么可竞争性强。其理论依据是可竞争性市场理论。
(2)对市场化指数的解释： 1．0--可市场化的程度最低
3．0=可市场化的程度高
2．0=界于以上两者之间
+资料来源：1{±界银行：《1994年世界发展报告：为发展提供基础设施》，中文版1994，中国
财政经济山版社。
综上所述，在电力行业中，发电环节是适合竞争的而电力传输环
节是适合由一个或几个生产者垄断经营的。这种结构形式被斯蒂格勒
茨(1999)称为混合产业结构。新的管制经济学的理论倾向是：如果
在混合产业结构中继续维持原有的管制模式，将具有自然垄断特性的
电力传输网络部分与电力生产实行一体化经营，其结果是将发电也变
成了垄断。由于在具有竞争性的发电领域，其价格、成本和投资决策
都受到管制的限制，整个电力产业都必须承受由于严格管制带来的种
种无效率性：反过来，电力产业的纵向一体化垄断结构又使得政府的
管制不断扩展，以约束垄断力量，维护公众利益。此时社会所承担的
管制成本将会远超出保留市场纵向一体化垄断结构所带来的经济效
益。因此，将具有竞争性的发电环节与电力网络传输环节实行功能上
或结构上的剥离在经济上具有合理性。这为电力产业的管制放松提供
了理论依据。
从各国电力管制放松的实践来看，主要的改革框架如下：
各国管制放松前后市场架构比较
澳人利Ⅱ(维多利弧) 英国(英格兰和l威尔士) 美国(加洲)
网营垄断，纵向一体化由维多中央电力局为国营垄断的发、主要为两大民营纵向一体化垄断
原有管制
利亚电力委员会负责管制输电公司，另有12家地区配的电力公叫(市场占有率80％)，
框架电局和合格的发lU企业
先将维多利弧电力委员会依将中央电力局分割为3家发电未对在结构i：对三大民营公一卅进
管制放松
发、输、配电垂直分割．之后公司和l家输电公i≈，12家地行分割，主要是通过要求网络公
后的框架再分别实行民营化。区配电局则民营化为地区配开以实现发、输电在功能J：的分
电公司。离。
分割为5家独立竞争的发电公3家发电公司，包括国家电力
发电部门
t爿与两家仍为省有的发电部公司、发电公司和核能发电公
门司
输电部13成立国家电力公司． 成立国家输电公司，同时拥有成立屯力交易所和独妒嗍络运营
输电部门
后分割为维多利Ⅱ电力网络所有权与运营权者，负责输l扎嘲络的交易与操作
公r≈和维多利亚电力交易所
配电部¨ 分割为5家配电公司12家地区配电公司
售电部rJ 完全竞争完全竞争完全竞争
消费者选逐渐开放逐渐开放一次全面开放
择权
从管制放松前后市场架构的比较来看，各国电力管制改革的主要目的
是希望竞争能提高产业的绩效，进而增加消费者的福利。
第三章电力业管制放松的绩效
由于是否进行管制放松的判断标准是竞争所带来的收益能否弥补
产业纵向分离的经济损失(主要是对纵向一体化所具有的范围经济性
的破坏)，因此，在长期内，电力管制改革必须使产业绩效得到提高而
不是降低，否则就没有改革的动力和必要。因此，本章将对管制放松
前后电力产业绩效进行对比，以分析电力管制改革的公众利益所在。
3．1电力业的产业绩效
在大多数国家，电力业是由国有企业垄断经营的，这里为了排除
政府行政力量的直接影响，拟主要以美国为例进行分析。与大多数实
行电力产业国有化垄断经营的国家不同，在美国，电力产业基本上是
由接受管制的私人企业纵向一体化垄断经营的，其市场背景是较为完
善的市场经济，管制机构几乎是处在“中立”立场来进行管制的。
事实上，美国电力产业在管制改革前经营绩效就相当地好。具体
来讲，美国的电力供给具有高水平的稳定性；新电源(发电厂)的投
资与电力需求的增长保持一致或略有超出；电力系统的损耗很低：电
力供给实现了服务的普遍性和广泛性，这与其他国家的电力服务形成
鲜明的对比。在美国，平均电价为6．9cents／kwh，对居民的平均电价
为8．4cents／kwh，对工业用户的平均电价为4．7cents／kwh。居民用户和
工业电力用户的差价，在很大程度上体现了向不同用户提供电力时存
在的电力负荷和电压的差异。从整体上看，美国的电价在过去20年里
呈下降趋势。
3．2管制放松的绩效
虽然美国的电力产业具有良好的经营绩效，但仍存在低效率的情
况，这使得电力产业存在着结构重组和管制放松可能。以下将从电力
业管制放松的短期、中期和长期效应来分析重新安排这一制度的可行
性。
短期内，美国现行的产业体系效率较高，电源(发电厂)的分布
合理，其生产和交易的成本呈下降趋势，电力网络系统的可靠性稳定，
能随时处理各种危机和意外事故。没有明显的数据表明，电力产业的
管制放松能使短期内的产业成本结构出现重要变化。
但在中期内，可以通过提高原有发电设备运行效率和产业的劳动
生产率来获取改革的效率收益。很多其他的国家，如英国在1990年重
组电力产业结构后，劳动生产率获得了显著的增长(Newbery and
Pollitt，1996)1。劳动生产率提高所带来的潜在收益对于电力产业劳
动生产率本来较低的国家将更加明显。此外，原有的“成本抵补”管
制原则，将会鼓励电力公司继续运行那些本应关闭的电厂。，而管制改
革后，这种收益的预期将会改变，低效率的电厂将被淘汰出去。
管制改革能够获得的最大成本收益，是与长期电源(发电容量)
投资密切相关的。由于竞争的引入，电力公用事业公司采用新型技术
的速度发生了重要的变化，这使得整个发电设备的成本显著降低。最
明显的实例是核能发电设备的成本降低，大型火电厂也呈现出同样的
情况(Joskow and Rose，1985)。2
传统的电力管制还存在着一个重要的问题：“成本抵补”的价格管
制原则，潜在地使消费者而不是生产者承担了电源投资的大部分市场
风险。一旦管制者将电厂的建筑成本计算在管制价格或管制契约之中，
这些分期偿还的成本就将一直包含在管制价格或契约之中直到投资或
合同结束为止。在这期间内，无论合同中所约定的能源价格是涨还是
跌，技术和电力供求的情境如何变化，对电力管制价格也不存在丝毫
影响。因此，电力管制契约是不完全的，管制价格只能在非常偶然的
情况下才与电力的市场价格一致。
。Newbery，David．and Michael G．PollilI，1996，“The restructuring and privatization ofCEGB：was it worth it'，”mimeo，
Departnlent ofApplied Economics，Cambridge University
2 Joskow Paul L．andNancyRose，1985。“The effects ofTechnological change·ExperienceandEnvironmental Regulation onthe
Construction Costs ofCoal-Burning generation units，”Rand Journal of Economies．16：1-27
24
3．2管制放松的动力和障碍
很显然，电力管制改革将在这样或那样的方面取得产业绩效的改
进，对所有国家而言这一结果都是相同的。这似乎说明存在公众利益
的动机去推动电力业的管制改革。White(1996)1的细致研究发现，
电力业管制变革的第一动力是“电力差价”的存在。电力差价，是指
“捆绑式”电力管制价格(电力服务的纵向一体化)与“非捆绑式”
的电力价格(各服务领域分开计价)之间的差额。
White(1996)，Joskow(1996)2指出，在电力差价越大的国家，其
管制改革的推动力越强。大型电力用户欢迎更低的电价，同时独立发
电厂和电力市场的新进入者可以通过直接在电力批发市场上向最终消
费者售电来获取利润。在现行框架下，要实现这一目标，首先必须使
电力消费者(主要是大型电力工业用户)能够免除向原有的电力公用
事业公司支付发电厂的先期投资成本或履行原有长期电力购买合同的
义务。在美国，消费者责任的免除会使电力公用事业公司面临“搁浅
成本(Stranded cost)”的损失，合计约为1000亿美元。正是“搁浅成
本”的存在，使得采取何种方式在消费者集团、电力公用事业公司以
及独立电厂和市场新进入者之间进行分摊，成为了管制改革无法回避
的首要问题。当然，这也是传统的电力公用事业公司反对改革的利益
所在。目前，在美国的做法是允许原有管制厂商收取某种形式的传输
费用以维持经营，同时政府对其由于竞争性管制改革所支付的“搁浅
成本”进行合理补偿，以换取在位厂商对发电资产的“自愿”剥离。
这种作法存在两方面的问题：一是对“契约神圣性”的侵犯，带来了
法律上的问题；二是难以确定合理补偿的限度，如美国加州1996年的
电力管制改革就被批评为对“搁浅成本”的补偿过分慷慨，同时加州
还要求市场的新进入者支付部分补偿金，人为地制造进入壁垒，使新
增的电力供给受到限制，为以后的电力危机埋下了隐患。
。White．Mathewt 1996．‘‘PowerStruggle：ExplainingDeregulationReforminElectricityMarkets，’’Brookings Papers oil
Economic Activity：Microeeonomies-pp 201·50
：]oskow．Paul L，1996，“CommentS oll power struggles：Explaining deregulatory Reforms in Electricity Markets，”Brookings
papers on Economic activity：Micrceconomies-25l·“
25
第四章电力业管制改革的主要模式
电力业结构重组和管制放松的目标，是构筑一个竞争性发电市场，
尽量缩小进入管制和价格管制的涉及范围，对自然垄断性的服务部分
进行管制改良。如前所述，这种改革的努力必须面对关键性的技术挑
战，即管制的重新安排，必须要在实现发电环节分散竞争的同时确保
电力运行和投资的高效率，而后者是与产业的纵向和水平一体化紧密
相连的。
关于电力管制变革，争议最多的问题是“哪一种改革模式最理
想?”取舍之间，有两种模式最具代表性，并为不同的国家所采纳：
“批发竞争模式”(Wholesale competition model or port．folio manager
model))和“消费者选择模式”(Customer choiceor retail wheeling)。
这两种模式体现了管制者、电力企业和消费者之间的博弈，同时也体
现了政府干预与市场边界的划分，即对市场力量的信任程度。中国目
前已纳入考虑的电力管制改革思路在一定程度上也与此相吻合。刘纪
朋(中国电力管制体制改革方案的设计者之一)2001年指出，中国电力
管制改革主要存在两种思路：一种是横向分拆，将目前的国家电力公
司一分为三或五，分拆后的公司仍保持发电、输电、配电和售电的纵
向一体化；另一种是纵向分割，实行产业结构重组，将发电和输电首
先剥离，然后再把配电和售电两个环节分开，仅留下输电作为国家垄
断，国家电力公司将组建为全国唯一的电网运营商1。
4．1批发竞争模式
在批发竞争模式的框架中，区域性的电力公用事业公司仍承担着
向消费者提供电力分销的传统责任，并在其特许垄断的排他性区域内
提供捆绑式的电力服务。
帏文被，戳之请．2001年4月21日，t主打电|‘】4经营．国电将不再发电》，载中国经营推第27期
26
与传统的管制安排不同的是，新管制法令规定：这些区域性的垄
断公用事业公司必须在竞争的电力批发市场上向成本最低的电力供给
厂商购买电力，而不是自己建立新的发电厂来满足日益增长的电力需
求。由于在这种框架下，电力分销商是区域性的垄断企业，因此对电
力零售价格的管制仍然存在。这种电力零售价格管制与传统价格管制
的区别在于：新的管制价格中，作为成本组成部分的发电价格是以市
场价格为基础的，而传统的价格管制是以发电的会计成本和垄断分销
商所属电厂的个别成本为基准的。
“批发竞争模式”成功地促进了独立发电厂和竞争性电力批发市
场的发展，同时也保留了电力零售领域的传统垄断格局。这种模式的
改革框架，在美国1978年和1992年的能源法案中得到了体现。
4．2消费者选择模式
与“批发竞争模式”不同，“消费者选择”模式允许电力的最终
消费者通过向区域性电力公用事业公司购买非捆绑式的输电和配电服
务，而直接进入电力市场中。这里所指的消费者通常只限于大型的电
力用户。1993年1月，欧共体尝试允许耗电量在1000亿瓦特以上的
巨型电力用户(如铝、钢铁、化工、玻璃和肥料等行业的企业)可以
向欧共体中的任何电力供给商购买电力。当然，这种限制有逐渐减弱
的趋势，最终目标是所有的电力消费者无论是规模大小，都可以直接
选择自己的电力供应商(传统的电力供应商或独立发电厂)。在这个模
式中，发电厂可以在竞争性的电力现货市场上出售电力，也可以与电
力中介企业或电力用户签定长期供给契约。其意义在于，消费者不再
被限制于向当地的电力公司购买电力，这将使区域性电力公司丧失双
边垄断的市场力量(即电力供给市场上的买方垄断力量和电力供应市
场上的卖方垄断力量)，而独立韵电力供给商——发电厂则完全可以凭
借效率的提高成为市场的胜利者，这意味着一个真正意义上的竞争性
发电市场得以建立。
此时，区域性公用事业公司的作用是向电力消费者提供“进入”
电力市场的“网络服务”。网络服务商必须负责运行电力输送网络，以
维持电力通道的可靠性，确保竞争性的电力市场顺利运作。电力网络
的产权形式在不同的国家有不同的规定，普遍的认识是由网络服务商
拥有电网以解决电网的投资难题。英国、智力、阿根廷、新西兰、挪
威等国家，采取了消费者选择模式的不同形式。
4．3两种模式的对比
批发竞争模式，在产业组织结构上变动最小，并在最大限度内维
持了管制的权力。在这种模式框架中，管制者毫无疑问必须承担起监
管电力采购行为的职责，以确保市场的公平性，特别是当这些垄断的
电力公用事业公司继续拥有和经营发电设备时。
中国电力管制体系中，存在的最大问题就是纵向一体化垄断的省
级电力公司在电力采购上，不公平地偏向其直属电厂，使得独立电厂
难以生存，竞争性的批发电力市场无法建立。事实上，世界各国的管
制经验表明。对于管制机构来说，即使没有管制者被俘虏的情况，由
于存在信息偏在，监督和制止这些偏向仍旧是困难的。80年代末，美
国加州管制机构为制止这类偏向，曾设计多种管制方案，但无一奏效，
最后被迫颁布法令禁止州电力公司向其直属发电企业购买电力。在英
国，管制者也得出了相同的结论，从而在设计管制改革模式时力主分
离发电和输电环节，以解决这种管制困境(王俊豪，1998)1。
在批发竞争模式中，电力的零售价格受到了严格管制。管制的依
据与传统的电力价格管制是一样的，都是为了约束垄断厂商的定价行
为，维护消费者的利益。价格管制，是管制者对市场均衡价格决定机
制的一种模仿。这种模仿的最大限制是信息失真，其结果，一是垄断
厂商经营的无效率，如中国还本付息的价格管制，使低效率的电厂无
法被剔除：二是存在管制失败，由于投资者预期到无法获得合理的收
益，而减少供给，出现电力供给的短缺，如美国加州的电力危机。加
f俊豪．1998，《英罔政府管制制度{i}f究》，卜海三联书店
州曾是美国电力管制市场化改革的先锋，但现在却面临着严重的电力
供给危机。加州电力危机的一个重要原因是新的价格管制设计存在严
重着缺陷。加州的价格管制设计十分僵化，在电力批发市场价格由于
能源价格上涨等多种原因持续上升时，无法作出及时反映，致使州内
两大电力供给厂商——艾迪森公司与太平洋燃电公司贵买贱卖，难以
为继。至2000年6月，两大公用事业公司亏损近120亿美元，加州太
平洋燃电公司更在2001年4月6日向加州破产法院申请破产保护1。
面临如此困境，加州议会不得不通过法令，授权州政府在当地电力市
场发挥主导作用，这意味着加州从1996年开始的电力市场开放历程经
过5年曲折后又走上了回头路(冯丽雯，2001年)2。加州的事例说
明了，管制者在制定管制价格时所面临的严峻现实，更说明了“批发
竞争模式”能否成功在于管制价格的制定合理与否。
在消费者选择模式里，无论是电力公用事业公司的服务功能、管
制者的权责，还是产业组织结构和产权安排上都发生了戏剧性的变化。
消费者选择模式较批发竞争模式而言，最大的收益在于消费者可以自
行选择电力供给商(即发电企业)。这种设计可以最大限度地削减管制
者对发电市场的控制能力，包括新电源投资的合同安排、服务的价格
以及发电市场的进入和退出等。显然，消费者竞争模式较批发竞争模
式而言，在引入竞争机制方面更为彻底。在理论上，消费者选择模式
也能缩减输电和配电领域的管制范围，并依靠竞争机制的力量来提高
电力产业的绩效，特别是发电环节的管制绩效。而发电环节由于其服
务的潜在竞争性，在历史上一直是管制绩效最差的领域。
从两种模式的对比可以看出，批发竞争模式的设计思路是在保留
纵向一体化的基础上，最大限度地引入竞争机制，限制垄断力量。美
国采取这种模式主要原因是由于其整个电力产业都是由纵向一体化的
私人企业垄断经营的，这与大多数国家采取国有化的电力经营方式不
同。后者可以通过股份化(或称民营化)来实现产业结构的分割，而
美国由于私有产权受到法律保护，使产业的垂直分离受到限制。
‘数据柬源：《中冈经营报》．2001年4月16日。
2冯丽鬟，2001年，《加州黑暗中反思路径》，载‘财金》第三期．PE66·8．
29
第五章垄断、竞争与管制放松
电力产业结构的特别之处，在于整个产业可以被分为自然垄断部
分和ljJ‘竞争部分。但作为一个完整的电力体系，这两个属性差异很大
的部分又必须维持紧密的协调，这使得管制改革的设计十分复杂。垄
断与竞争力量的交错，也使改革后的电力管制框架面临着一系列的问
题和挑战，推动着电力管制体制的不断变迁。
5．1水平市场支配力
所有电力产业结构重组模式的目标，都是鼓励建立一个竞争性的
发电市场，并在该市场内最大限度地减少价格和进入管制。自由竞争
带来高效率，但竞争的结果也可能是集中1，因此不可忽视发电市场内
存在的市场支配力(Horizontal Market Power)问题。
对电力业水平市场支配力的重视，源于理论界对英国(英格兰和
威尔士)自1990年代以来电力产业结构重组的总结。研究表明，英国
的电力管制改革模式在竞争性的发电市场上存在着严重的水平市场垄
断问题(GreenandNewbery，1992；Newbery，1995)。2
英国1989年电力法案，将负责英格兰和威尔士电力生产和传输的
国有中央电力生产局(Central Electricity Generation Board)横向和纵
向分解为四个公司：国家电网公司(NGC)，电力生产公司、国家电
力公司和核电公司。从横向看，中央电力生产局原有的电力生产资产
分别划拨给国家电力公司、电力生产公司和核电公司，其电力生产能
力在总发电能力中所占的比重分别为：52％，33％署U 15％。这样，中
央电力生产局的电力生产职能就简单地一分为三，尤其是在非核电的
发电市场上，形成了“双寡头”的市场结构(王俊豪1998；David
7马歇尔往1890年出版的(经济学原理》’书中提出r生产的第四要素“组织”，认为大规模生产的好处是与“组织”干¨
父戢的，但组移{对规模经济追求(以在残酷的市场竞争中胜出)的结果是阻断价格机制的作用和垄断的发展。规模经济一
半斯的用境被称为“弓歇尔冲突”．成为产业组织理论探讨的核心f}iI题。
’Green．Richard∞d David Newbery．1992，“Competion in the British Electricity Spot Market，”．10umal ofPolitical Economy．
100；5．929-53：Newbery,David．1995，“PowerMarke!andMarket Powur，”Energy Journa／，16#3，39-66
30
M．Newbery，1999)1。
经济学家对英国“双寡”结构下发电市场(非核能)的边际发
电成本估算表明，在缺乏进入威胁和合同约束时，市场将维持～种“非
串谋”的均衡价格，这个价格将远高于企业的运营成本。如果在位厂
商无需通过降价来阻止进入，即垄断厂商无须采取“可维持价格”来
阻击新进入者，那么垄断会产生社会福利的净损失。事实上，依据发
电领域的规模经济性和市场的可竞争程度，管制改革本应将中央电力
生产局占主导地位的电力生产职能划分得更细，以削弱企业的市场支
配力，增强发电领域的竞争性。这种改革安排明显与其初衷不符，其
原因主要是英国撒切尔政府为解决当时严重的财政赤字问题，力促电
力业的私有化，因此在产业结构垂直分离的管制框架设计上迎合私人
投资者需要，从而在一定程度上牺牲了对竞争的追求。
发电市场的高集中度，使得单个大型发电企业对网络的稳定性和
安全性具有决定性的影响，即这些发电厂必须持续运行以维持整个电
力传输网络的可靠性。显然，一旦企业得知无论自己如何要价，电力
网络运营者都会要求他提供电力时(至少在短期内)，他就必然会索取
垄断高价。事实上，在英国管制者采取价格上限制以前，英格兰和威
尔士此类企业的电力供给价格比其他相同发电厂的价格高六倍
(Office of Electric Regulation，1 992)2。
要解决发电领域的市场支配力问题，必须首先构筑竞争性发电市
场的基础——大量的、规模较小发电企业。新的“混合循环燃气轮机”
技术已大大减小了发电企业的规模经济程度，使较小规模的发电厂得
以建立。再加上交易活跃的电力批发市场，自由进入的独立发电厂将
会在约束在位厂商价格行为上发挥重要的作用。
然而即使如此，在分析放松管制的发电领域中市场支配力问题时，
仍旧存在一系列的挑战。很久以来，经济学家就认识到，决定发电领
域市场支配力的一个重要因索是电力网络的传输容量和可利用程度
1十俊豪，1998．《英国政府管制体制改革研究’．上海三联书店，PP 376；：DavidMNewbery,1999．“Liberalization and
Regulation ofNetworkUtilities，”ContemporaryEconomicIssuesVol4EconomicBchaviourandDesign Edits byMuratR Sertel
for the International Economic Association+Macmillan Press Ltd，PP 2-29
二Office ofElectric Regulation、“Repo,'conConstrained-On Plant．”Birrningflam．England，1992
· 3l’
(Joskow and Schrnalensee，1983)1。由于在一天或一年之中，电力
供给和需求总是不停变化的，电力传输网络的拥塞程度也因此在变化，
导致相关地域的电力市场规模也在变化。由于电力是无法储存的，因
此必须考虑在不同的电力供给和需求量下，电力容量多大时市场具有
竞争性。更近一步分析，如果电力需求弹性很低，那么即使存在很多
的电力供给者，在某一电力供给和需求水平上，市场支配力问题仍将
存在(Borenstein and Bushnell，1997)2
毫无疑问，电力管制改革的主要目标是构建一个适度竞争的发电
市场。但是，期望在薪的管制框架下，创造一个完全竞争的电力市场
却是不现实的。事实上，电源分布(发电市场)的空间限制性和网络
系统容量变化的约束性，决定了发电市场的竞争是不完全的。发电市
场的竞争是否完全，即价格是否等于边际成本，并不是对此领域实行
价格和进入管制放松的依据。如果管制放松以此为标准，那么航空、
铁路、长途电话行业的改革将无法进行。政府必须对市场的可竞争程
度作出判断，以决定管制放松后在这种不完全竞争市场中存在的成本
是否低于实行传统管制给产业和整个社会带来的成本。微观经济理论
的核心就是“自由选择”，其选择的标准只有一个——收益大于成本，
这也将深刻地体现在管制体制选择上。
当存在严重的水平市场支配力问题时，有两种基本的缓解机制。
一是继续对在位发电厂实施某种价格管制。这在解决那些具有重要意
义的区域性发电厂的市场支配力问题时是必须的。如前所述，英国针
对那些对电力传输网络具有重要战略意义、必须持续运行以维持网络
稳定性的电厂施加了价格上限管制。第二种可替代的方式，是反托拉
斯政策的惯用办法，即对大型发电厂实行水平分割，以形成相互独立、
相互竞争的电力供给厂商。继电力产业纵向分离以后，发电领域的水
平分割也出现在英国以及加拿大的电力管制改革进程中。
一个关键性的问题，是如何对竞争中形成的大型企业的水平市场
Joskow Paul L¨，and Schmalensee．1983．Marketsfor power：analysisforelectric utilityDeregulation。Cambridge：MIT Press
Borenstem Severin．and JamesBushnell，March 1997， “AnempiricalAnalysisofthe PotentialforMarketPowerinCalifornia
s Electricity,Industry-”University ofCalifornia Energy Institute
32
⋯～
支配力问题进行衡量。事实上，发电领域的管制放松和竞争的引入确
实导致了电力企业的合并和兼并浪潮，提高了市场集中度。1995年，
美国就有六起重要的电力公用事业公司合并案例，更有多例未成功的
敌意收购案。此外，还出现了跨行业合并的案例，越来越多的电力企
业收购了天然气等其他能源公司。电力产业的这种集中化趋势，动机
是多层面的，包括通过扩大规模和金融力量以在新的竞争秩序中生存；
提供更多更全面的服务等(Moyer,R．Charles，1996)。。发电企业的
大规模合并很可能使少数企业获得水平市场支配力，构成对发电市场
竞争的威胁。
在中国，发电企业的集中迹象也有所展现。一场以上市公司和新
兴电力公司为主的电厂兼并风潮正方兴未艾，这些公司主要有：国电
电力、龙电股份、漳泽电力、华银电力、北京大唐、山东华能等上市
公司和国华电力、中华电力等境内外的电力公司。虽然，这些兼并有
利于实现中国电力资产的优化、增强竞争力，但在今后竞争性的电力
管制改革中，管制者应当有意识地确保市场支配力与公平竞争的平衡，
对市场支配力的合理限度有清楚的认识，并借鉴他国的作法，如颁布
竞争性法令。竞争性法令通常包括两个禁止：一是宣布企图限制或破
坏竞争的协议或实际行为违法，这主要针对卡特尔(cartels)或价格同
盟(price fixing)；二是禁止市场支配力的滥用，包括对消费者索取垄断
高价或驱逐竞争者。第二禁止令对维护电力市场的竞争性尤其重要。
电力市场上，在位者和进入者之间的博弈永远都不会停止。有理
论认为，进入者会采取“挑奶皮”(scream--skip)的战略(只进入存
在高利润的服务领域)，而造成在位者的不可维持性(Sharkey
1982；Faulhaber，1975)。在逻辑上，这种可能性是存在的，但实证分
析并不支持这一观点。对英国竞争性公用事业领域的分析表明，新企
业的进入几乎没有迹象会造成在位者(通常是垄断厂商)的不可维持
性。在另一方面，理论分析指出，如果不存在管制约束，在位者(拥有市
场支配力量)的“驱逐行为”(Pre—emptive behavior)，对新进入者的打
Moyer,R Charles，1996，“Thefuture ofelectricity，”Business Economics，Oct96，Vol 3IIssue4，p13，6p
33
击将是“毁灭性”的，如采取“掠夺性订价”(predatory pricing)或
“差别订价”(discriminatory pricing)策略。前者是指在位者将价格
降低到成本以下，以将竞争者驱逐出局，然后又重新索取垄断高价。
而后者则是垄断厂商在与新进入者争夺大型客户时惯用的策略。“驱
逐行为”的目的是阻碍或延缓竞争的进程，这被认为是衡量市场支配
力问题是否存在的标准。
5．2自我交易行为
电力生产在技术上具有强烈的协调一体化要求，同时电力消费具
有特殊性，安全、稳定的电力供给关系到国计民生，因此几乎所有的
国家在进行电力管制改革时都不同程度地保留了产业的纵向一体化结
构。如，日本实行的是完全的纵向一体化，发、输、配一体化：美国
则采取部分的非纵向一体化，独立发电企业和纵向一体化的公用事业
公司并存，这也是中国目前的产业结构形式。在英国，电力输送业务
虽然与电力生产实行了垂直分离，但又与电力分销实行纵向一体化。
12个区域性电力公司(前身是地区电力局)共同拥有电网公司。从产
业结构来看，中国的电力产业与美国电力产业具有一定的相似性。因
而，分析美国电力管制改革中呈现的问题，对中国具有借鉴意义。
在美国，拥有电力网络传输系统的大多数公用事业公司都投资了
发电设备，并利用自己的电网传输直属电厂的电力。由于这些公用事
业公司是私人投资的，所以在上述两种管制模式中，这些企业都将继
续拥有和经营竞争性的资产(发电部分)和垄断性的资产(电力传输
部分)。与此相对应，如果中国电力业最终的改革方案，是将国家电力
公司分拆为三个或五个纵向一体化的垄断企业，其结果将与美国现行
电力管制面l临同样的问题。这就是，纵向一体化企业有经济上的动机
和实际的市场支配力在网络的运作和投资上偏向其直属发电厂，而使
独立电厂处于不公平的竞争地位，这种潜在的偏向被称为“自我交易
行为(self-dealing problem)”。
针对这种行为，提出了三种解决方法。第一种方法，将电网公司
与发电厂垂直分离，实现发电、输电和配电全面结构重组。这是英国、
挪威和阿根廷已经采取了的电力管制改革模式。而在美国，采取这种
方式的第一步使将现有分散的电力传输网络进行一体化，以形成少数
几个区域性的电网公司。英国等国家通过对国有电力资产的私有化，
顺利地实现了发电资产与电力网络传输资产的纵向剥离。
第二种方式，是将纵向一体化企业受管制的自然垄断性业务与竞
争性业务分离为成本独立核算的部分，以实现各业务在功能上的分离。
同时，电力网络运营商还必须承担网路公开的义务，接受价格管制，
以限制其内部的自我交易。第二种方式，要求纵向一体化厂商提供非
捆绑式的服务，对各项业务成本实行分类计价。美国1996年的888
法令中的“公开路径原则”就包含了此种方式。但其中有三个困难：
一是如何监管公开路径原则的实施，这种监管是十分困难的；二是如
何对竞争性和垄断性业务进行准确的分类定价，在研究中已经发现二
者存在分摊投资成本的需要；三是传输服务的价格怎样体现网络系统
潜在的外部性(电力传输的安全性)。在这种方式中，管制者同样难以
摆脱管制定价的两难困境。
第三种方式界于前两种方式之间，包含了第二种方式中关于公开
路径和分类计价的要求。但第三种方式对自我交易问题的约束并不依
赖于发电环节在产权或功能上的完全剥离。纵向一体化电力企业将把
运作传输网络的权利移交或者是租赁给独立的网络运营者(ISO，
independent system operator)。IS0将是一个由独立委员会管理的非盈
利性组织。这种方式，与当前许多国家处理纵向一体垄断问题时，提
出的制度安排相类似。如，英国成立了国家电网公司，以承担原中央
电力局的电力传输职能。其核心在于将传输网络变成完全意义上的自
由通道(类似于收费公路或俱乐部会员制)，以遏制纵向垄断企业的市
场支配力，使竞争性发电市场得以存在和发展。ISO模式越来越受到
公众和管制者的欢迎，但设立ISO之前，必须首先回答以下问题：
1、传输系统的产权与使用权的完全剥离，会不会威胁到系统运
行和投资决策的效率?
2、ISO采取什么样的组织形式，是一个独立的企业还是一个由电
力供给者和消费者共同控制的合作企业?
3、ISO的委员会如何选择，代表谁的利益?其网络运作的目标是
什么，新的网络投资如何决策?给予管理层什么样的激励机制?
4、谁来管制IS07
如果这些问题并没有得到明确的回答，那么贸然采取ISO模式将
承担很大的风险。
5。3竞争与绩效激励
依据前文的分析，整个电力产业提供的业务类型可分为：竞争性
业务和垄断性业务，前者主要集中在发电领域，后者主要存在电力网
络传输环节。在理论上，某个产业或该产业的某些业务领域具有强自
然垄断性，管制就有存在的必要性和合理性(这在第一章中已经进行
了说明)。因此，在各国电力管制改革的建议中，无不认为由于电力网
络传输系统具有强自然垄断性，所以仍应至于政府管制之下。新的管
制与传统管制的最大区别在于，其制度安排上更倚重竞争的力量。主
要管制模式为“绩效基数管制”(performance．based regulation)，或者
在管制理论领域被称为“激励性管制”。
激励性管制(incentive regulation)采用了竞争与管制兼容的混合
机制，在保持原有管制结构的基础上，给予被管制企业提高内部效率
的刺激，即引入竞争或给予改善绩效的正面诱因。在引入竞争方面，
有两个主要的代表——特许投标制和区域间比较竞争方式。而在给予
企业改善绩效的正面诱因上，价格上限制被认为可以发挥积极的作用。
5．3．1特许投标与市场间竞争
为了避免进入管制带来的效率损失，德姆赛茨(Demsetz，1968)
1提出了采取特许投标制，以在自然垄断性业务领域引入竞争机制。即，
管制者要求企业以拍卖竞标的形式来争取某项服务的独家经营权(特
许经营权)，并在一定的质量要求下，由提供最低报价的企业取得特许
经营权。这种方式的最大特点是，管制者对垄断经营厂商的选择是中
立的。同时，研究发现，如果在投标阶段存在较充分的竞争，那么价
格将趋近于平均成本，特许经营的企业只能获得正常利润。这使得特
许投标制能以更小的社会成本达到价格管制的目的，因为价格由竞争
决定而不是管制者制定，从而避免了管制定价中因信息不对称而存在
的效率损失。特许投标制在英国垃圾收集、清扫街道等公共业务中得
到了成功的实施。虽然特许投标制在电力领域没有实施的先例，但这
仍是一种值得重视的对直接进入管制的替代方式。
对自然垄断业务领域采取竞争激励的另一种方式是引入市场间的
竞争。其目的在于打破被管制者对信息的垄断，以制定有效的价格j
制。具体来看，区域间竞争方式(yardstick competition)就是管制者
将被管制的全国性垄断企业分为几个区域性的垄断企业，通过比较这
些企业的经营绩效，在高效率企业的经营成本的基础上，加入区域性
经营环境差异的变量来制定管制价格。这种方式被运用到了英国政府
对自来水供应产业的管制中。区域间竞争方式对政府如何更好地管制
区域性的电网运营商具有指导性意义。
尽管在具体操作中存在许多困难，竞争与管制相结合的方法在许
多产业的管制模式中表现出较好的激励功能。因为，竞争不仅在促进
企业内部效率中起到了激励作用，同时，它还能产生一种信息发现机
制，打破信息垄断，迫使企业按照边际成本或平均成本的原则定价，
以实现分配效率，从而促进整个社会的效率提高2。
5．3．2管制滞后与价格上限制
上述两种模式的设计，是希望通过竞争来解决管制者制定管制价
。HaroldDemsetz，1968t“WhyRegulate Utilities?”Journal ofLaw andEconomics 11：PP 55-65
2近少研究可参考：Hayek，F A．-1945·“The useofKnowledgein Society-”AmericanEconomicReview 35pp 519-5311：
Leibenstein，H．1966，“AllocativeEfficiencyⅥBusX-efficiency·”AmericanEeo“amieReview 56：PP．392-415：Han．．
O D．1983．‘‘The Market Mechanism拈锄incentive Schemet”Bell Journal ofEconomics 14：PP 363-382：Willig，R D．
1985．Corporate GovemaltCe and Product Market Structure-Mimeograph-Princeton University。
37
格时，无法确知被管制企业成本的难题。其思路是使管制价格的制定
更贴近产业生产的真实成本。而价格上限制(price cap mechanism)则
体现了另一埽中思路——管制者与被管制企业的相互博弈。管制者清楚
地认识到自己无法随时调整管制价格以跟进产业成本的变化。因此一
种妥协的办法是，依据历史数据设定价格上限，以确保消费者利益，
而被管制者必然会充分利用这一“管制滞后效应”，努力降低成本于上
限价格之下以盈利。在这里，价格上限制体现了管制基础由个体成本
(成本回报)(cost．based return)向市场成本(绩效基数)
(performance．based return)的转变。
价格上限制设定了一个基础价格，并假定实际价格在未来时间里
将由于生产率的提高而下降。同时，允许基础价格根据事先设定的外
部变量的变化而改变，这些外部变量主要是产业主要生产要素价格指
数(如：零售物价指数等)。如果被管制企业能够超出制度的预先设想，
以更快的速度提高劳动生产率和降低成本，那么被管制者将在博弈中
胜出，获得额外的利润。过去的20年里，这种模式，在美国被应用于
对AT&T和区域性电信企业的管制，在英格兰和威尔士(CPI．x)以
及阿根廷的电力业管制中也得到了广泛采用。值得指出的一点，价格
上限管制虽然可以给予企业降低成本的强烈激励，但也会使企业有恶
化服务质量以削减成本的冲动。因此，绩效基数的管制还必须附加服
务质量、可靠性以及其他的绩效标准。同时管制者也应密切关注企业
成本的变化，当企业成本由于能源价格的上涨而不断提升时，应及时
做出回应，以防止出现管制失败。
第六章中国电力业的产业组织分析
本章将对中国电力产业的组织结构1作简要描述，为中国目前的电
力管制改革提供一个分析背景。
6．1中国电力产业的组织结构演进
1979年中央计划经济改革以前，电力是由国家电力主管部门下属
的国有企业提供的。这些企业被政府赋予了电力生产和服务的特许权，
一方面负责电力的生产、传输和分销，实行产业的纵向一体化垄断经
营；一方面承担了电网建设和电力产业的部分政府管理职能，具有政
企合一的特性。这种电力管制，具有浓厚的计划经济特色，这与其他
国家较为中立的管制不同，管制者与经营者是合一的或者说是利益的
共同体。
6．1．1独立发电厂的出现
1979年以后中国进行了经济体制改革，电力业的改革也在其中。
一直到1997年，电力产业改革的最大突破是独立发电厂的出现。独立
电厂形式得到管制者认同的直接原因是，中国在1980年出现全国范围
内的电力短缺。电力短缺，说明了单一的中央电力投资体制已无法满
足经济增长对电力的需求，因此国家实行了电力投资管制体制的放松，
这经历了三个阶段：第一阶段(1979—1984)起步阶段，财政包干体制
下，中央和地方形成两级利益主体，共同参与电力生产投资。同时扩
大对电力产业的银行和国际贷款，发行电力建设债券；第二阶段
(1985—1991)广泛筹资，多家办电，成立国家能源投资公司。第三阶
’产业组织坤沦中的结构是用米描述在某‘特定市场或产业中经营的厂商所面临的环境。对这利一环境的拙述包括l{『场的集
一1一度(*者羽l卖者的数i；；_和规模分却)、产，锗著异程度、厂商进入和退dI的壁毫、厂商一体化或多样化经营的程度、枷模
绛济r1：等。
39
段(1992以后)电力企业“贷改投”，实行项目法人责任制和固定资
产投资项Ij资本金制度，并在国内外资本市场上发行债券和股票。允
许投资主体多元化，中央和地方政府、企业、居民和外国投资者都能
参与电力投资(王俊豪，19993 1。投资的方式中，中央政府独家投资
的发电项目已很少，而各利益主体联合投资的形式成为了主流，特别
是中外合资、合作和外商独资的发电项目迅速发展。投资主体和投资
方式的多元化改革使电力供给者的数量大为增加，出现了独立于国家
电力主管部门下属发电企业之外的竞争性的独立发电厂商。这揭开了
中国电力管制放松的序幕。
6．1．2公司化与国家电力公司
1997年1月，中国组建了国家电力公司，与电力部实行“一套人
马，两块牌子”双轨运行。1998年3月19日，电力部被撤消，国家
电力公司(以下简称国电公司)正式脱离政府序列，原有的国家特许
垄断被完整地转变为企业独家垄断，国电公司拥有中国绝大多数主干
电网和近50％的发电能力，同时仍然保留了部分的政府管理职能。在
某种意义上，国电公司承担了中国电力业管制改革主体的角色，这可
从其颁布的《国家电力公司系统公司制改组实施方案》中窥见一斑。
国电公司在其改组方案中确立了“政企分开，省为实体”和“厂网分
开，竞价上网”的改革方案。国电公司本身就是中国电力业管制改革
的对象，现在却成为了改革的主体，设计改革的方案。正是因为国电
公司的这一特殊身份，决定了中国电力体制改革的进程举步维艰。此
外，三年来国电公司改革方案的实施不仅成效并不显著，反而有些适
得其反，有两个原因：一是国电公司下属各省级电力公司的厂、网只
是在名义上分离，并未实现产权的分离，这必然会出现“自利”的行
为，使独立发电厂与国家电力公司的直系发电厂无法平等竞争，竞争
十俊豪，1999，《-l咽政府管制体制改革研究》，经济科学出版社．PP．205
·40
性的电力市场始终无法建立；二是，国电公司采取省为实体，成立省
级电力公司的方案，使得以省级主干电网为界，在全国范围内形成了
区域性的纵向一体化垄断企业。同时，省电力公司仍保留了对省内电
力企业统一管理的行政职能。在配电和电力零售市场上，省电力公司
是卖方垄断，消费者只能向其购买，这为1996年颁布的《电力法》条
例所规定，直接的电力供给被绝对禁止。这使得区域性的纵向一体化
电力企业可以排除任何外来竞争，其垄断力量不仅没有减弱，甚至还
得到了强化。没有竞争约束的企业经营绩效难以提高，这已为理论所
证明；管制者与经营者身份合一，其垄断行为无法约束。区域性垄断
的产业结构，更近一步造成了全国电网：7个跨省市大区电网和5个
独立省网，不能互联互通，完全封闭地独立运转。单个封闭电网的有
限电力运输容量，使得发电环节的竞争范围受到极大局限。
6．1．3双边垄断的市场结构
到目前为止，中国电力产业主要是由国家电力公司垄断经营的。
国电公司拥有绝大多数主干电网，截止1998年底，国家电力公司全资
和控股企业发电装机容量约占整个电力产业装机容量的一半，加上参
股企业占到六成以上，虽然在发电领域存在着独立于国家电力公司以
外分属华能、地方政府的发电厂以及中外合资的电厂，但输电、配电
和售电环节均为国家电力公司所属的省级电力公司垄断经营。电力生
产厂商(发电厂)只能向电力公司出售电力，而电力消费者也只能向
当地具有特许经营权的区域性电力分销公司购买电力，这使得发电环
节的竞争性市场始终未能建立。国家电力公司在中国电力产业中的相
对地位见下图
1998年底国家电力公司在中国电力产业中的相对地位
国家电力公司(全资、控股和
国家电力公司(全资和控股)
参股)
在电力产业中在电力产业中所
合计总量合计总量
所占的比例占的比例
发电装机容量(万KV) 13834 49．89％ 17396 62．74％
35KV及以上输电线路(赚) 367389 55．96％
500KV 19582 97．46％
其中： 330KV 7291 100％
220KV 103101 89．15％
lIOKV 123370 68．15％
35KV及以上变(配)电
54287 65．07％
设备容量(万KV．A)
5009v 591l 85．89％
其中： 330KV 1065 100％
220KV 21127 84．18％
llOKV 18516 62．31％
发电量(亿Kw．H) 6044 52．21％ 7707 66．57％
售电量(亿KW．H) 5533 61．91％ 7474 83．62％
数据采源：中国电力年鉴编委会(1999，P547—577)
刘戒骄，2001，《自然垄断产业的放松管制和管制改革》，载《江苏社会科学》第二期PP．45。
统计数据表明，国家电力公司在500KV和33019／的输电和配电业务
中处于独占地位，在220KV和llOKV的输电和配电业务中处于垄断地
位。此外，1996年颁布的《电力法》规定在一个供电营业区内只设一
个供电营业机构，电力用户无论大小都没有自行选择供电商的权利，
这也使国家电力公司在配电环节具有法定的垄断地位，。
从整体上看，国家电力公司向电力零售消费者提供的是捆绑式服
务，在电力产业的四个业务环节：发电、输电、配电和售电，实行纵
向一体化经营。以市场支配力为标准，国家电力公司是电力批发市场
上的买方垄断，而在电力零售市场上则是卖方垄断，这样就形成了双边
垄断的市场结构。
6．2中国电力业的产业绩效
从中国的电力产业组织结构演进可以看出，中国电力产业是国有企
业垄断经营的。在管制改革以前，政企合一是这一体制的主要特点，
而目前的改革又将政府垄断变成了完全的企业垄断，同时国家电力公
司仍然承担着部分的电力产业行政管理职能。在这种模式下，由于缺
乏竞争的压力和有效的管制体制，使中国的产业绩效总体不佳，公众
利益受到损害。
6．2．1管制目标与价格管制
中国电力业的产业经营绩效总体不佳。目前，全国发电装机容量
约为3亿千瓦，发电能力列世界第二，但人均用电水平低，1997年国
内人均装机容量只有0．2l千瓦，排名世界第85位1。长期以来，电力
产业采取政企合一的纵向一体化垄断经营模式，排斥其他电力生产者，
造成了市场供求的扭曲。一方面电厂的生产能力受到限制，弃水弃电，
亏损严重，如独立电厂二滩水电站的困境2；另一方面全国还有10个
县6000万人没有用上电，尤其是在发电大省四川，仍有近1／3的农民
用不上电。这表明，中国电力供给并不存在真正意义上的过剩，同时
国有化的电力管制并没有实现管制的主要目标——即达到资源的有效
配置和履行普遍性服务的义务3。
在国家垄断经营下，电力供给的安全性和稳定性似乎有一定保障
。数批束溯：嘹望新蝴川刊2000印9月d U，pp 20
’二潍水电站．是我国只前建成的最大一座水电站，该工程投资巨大、技术先进，建成后却面l临困境，}}l现巨额f损。自
1998‘r正式投入商业运行，与年0损1．5亿元，1999年9亿元，2000年亏损近11亿元。从袭r山r看．是凶为电价过高，
电卖小出去．七产能力人姑现在啦成的。其实质是因为其上网电萤受到垄断的电力公司的不公平限制，使其舰模经济效应
止法_l}i；成，蚓对现{亍电力管制价格缺乏科学基础，使本应低成本的水利发电比火力发电的电价更高所导致的。(资料来源：
cll周人民钺行攀枝佗小心支行{闱研窀．《调研与信息》第堋．3／27／2000)
、植草茄，1990认为野济忡管制订lW大目标：达到资渊的有效配置、确保企业内亩If效率、避免收入ftf分配、仓业刈务的稳
定化。
’43
1，但是市场$J1,N被完全排除，电价高企，价格结构混乱，垄断的电力
公用事业公司经营绩效低下。
中国电力业主要采取“成本加成订价法”，即以企业的个体成本为
基础的电价管制，这使得电力同网不同价，同质不同价。目前上网价
就有四种：国家指令性目录电价、还本付息电价、固定资本利润率电
价、小火电、小水电电价；多种用户电价：仅北京地区共有200多种
电价，在一些农村地区电价最高甚至达到8元／度。电力工业在
1986—1996年平均增长率为9．1％，但电价却从1992年开始大幅上涨，
1997年电力价格是1979年的4．6倍2。排除以前公共服务性领域订价
过低的因素，电力作为特殊的商品不存在产品的差异性，其定价依据
只能是市场成本的高低。事实上，目前发电市场的竞价上网部分已经
体现出真实的成本情况：上网价最低已经到了O．1元／度，但是供电
价格(电网对用户的价格)却保持着持续上涨的趋势。对此国电公司
的解释是电力价格是国家管制的，价格是由当地主管部门(一般为物
价局、供电局、能源办)根据发电企业上报成本，还本付息的要求制
定的。有数据表明，过去三年里，中国电力的相对购买价格3高于世界
发达国家水平。
6．2．2国家垄断电力企业的低效率
电力行业的国有垄断企业效率低下，直接损害了国有资产所有者
的权益。如前所述，电力产业是资本密集性行业，集中了全国1／6的
国有资产，约8000亿元。每年电力行业固定资产投资占全国固定资产
投资的16％，仅1996年电力行业基本建设和更新改造投资就达1633
亿元。与此相对应，国家电力公司资金利润率只有2．3％，1999年电
力产业向中央财政上缴86亿元，这似乎体现了电力企业作为公用事业
公司的“保本微利”性。然而，2000年国家计委对垄断行业的价格检
1事实井不如理论推导的那样，eb'T-'垄断的电力公用事业公司效率低下．在中园各地限电和停电的现象时有发生。参见王
俊豪，1999，‘中国政府管制体制改革研究，。
2同上页注释1，pp 21。
1¨二轩：即购买单位服务价格与人均收入水平之比．
44
查中，电力产业的违法所得居首位，金额达到27．4亿元，为国家电力
公司所属的各级电力企业、水利系统电力企业、地方电力企业、转供
电企业以及农村电管所(站)等据为己有。在现行技术条件下，按成
本收益的分析方式，电网的供电成本一般应在每度电0．I元左右，电
厂上网价与销售价之差一般都超过0．15元／度，国家电力公司每年供
电至少10000亿度电，其实际利润何止86亿元。电力产业不仅存在巨
额的垄断利润(这本应为政府管制所限制)，并且这一巨额利润还成为
了电力产业所独享的隐形利润(形成了国民收入的再分配)。8000亿
国有资产没有实现其真实的收益，反而在维持垄断地位的低效率生产
中被消耗掉。
国家垄断电力企业的非效率性还体现在对公众利益的损害上。在
第三章我们指出了电力管制放松的公众利益在于解决了“电力差价”
问题。电力差价，是指“捆绑式”电力管制价格(电力服务的纵向一
体化)与“非捆绑式”的电力价格(各服务领域分开计价)之间的差
额。这种差额由于存在信息的垄断，在纵向一体化垄断的管制框架下
是难以衡量的，而在管制放松后，发电和输电环节采取垂直分离，消
费者可以直接进入电力批发市场购买电力，而只向区域性的公用事业
公司支付电力输送和配电费用的价格，这就使得电力差价不再存在。
目前“电力差价”问题在中国表现得十分明显：由于国电公司独
家垄断电力传输系统，因此捆绑式的服务定价很高，使得大型的工业
用户和发电厂要求允许“直供电“的呼声很高，形成了中国电力改革
的强大压力。有一例1：河南焦作铝厂生产电解锅，是大型的电力工业
用户，年用电量近20亿千瓦小时，省级电力公司的捆绑式电价为0．33
元／度，而铝厂附近的焦作电厂的上网电价是0．263元／度，如能实现
铝厂对发电厂电力的直接购买，并向省级电力公司支付合理的电力传
输费用0．01-0．02元，最后支付的电价为0．28元／度。这能实现两
个企业的经营绩效提高，特别是使生产能力闲置的发电厂每年净增发
电利润7400万元，很明显这是一种帕累托改进(省电力公司损失的只
隙颦新闻埘即l 2000年9丹4日．PP 21
是其不合理的垄断利润，并非其合法的收益受到了损害)，整个社会的
福利增加了。然而，现行的电力管制体制不允许直接供电方式的存在。
即使如此，铝厂为了规避这种不合理的管制方式，最终仍选择自建电
厂，电价为0．30元／度。这种选择的结果，是整个社会福利的净损失。
可见，国电公司的纵向一体化垄断是低效率的。
6．3中国电力业管制放松的政策建议
从各国管制放松的实践来看，对电力产业的结构重组和管制放松
的模式，与其他同样具有网络效应的产业(如电信业和天然气行业等)
管制改革模式基本一致。其改革的主要思路是：将具有竞争性的部分
(发电部分)与自然垄断性的部分(输电和配电部分)实行结构上的
分离或功能上的分离。在具有竞争性的部分，鼓励竞争，实行价格、
进入管制的放松，同时给予消费者对电力供应商的自主选择权，使消
费者的电力需求偏好能真正与电力供给者的生产决策直接相连，对建
立竞争性的发电市场意义重大；而在具有自然垄断性的网络部分，则
改良管制模式，实行非捆绑式的服务，网络系统将对所有的发电商提
供非歧视性的平等传输通道，网络服务的定价将被置于新的管制模式
之下，采取电力零售价格，将发电、输电和配电三环节的分开计价，
以确保新的价格管制比传统的价格管制更有效率。这种思路与目前中
国电力业垂直分割的管制改革设想是一致的，但由于中国电力行业的
特殊情况，在管制改革中有以下几点特别应当重视。
6．3．1独立的管制机构
西方国家在讨论电力管制放松时，通常假设管制机构是中立的，
或这些国家的管制机构至少是与被管制企业不存在直接利益关系，并
宣称自己是代表公众利益的。虽然这一假设受到了芝加哥学派和弗吉
尼亚学派的批评，但一个独立的管制机构显然比一个与被管制企业具
有共同利益的管制者更能保证政府管制行为的中立。
长期以来，中国的电力产业都是由中央政府或地方政府设立的国
有企业垄断经营，这些垄断企业在某种程度具有一定的行政管理职能，
政企高度合一是这一管制体制的主要特点。政企高度合一使管制机构
与垄断的电力企业形成了利益共同体，从而很自然地产生了偏向性行
为，使新的市场进入者受到歧视，如独立电厂无法公平地竞争上网；
同时为了维护垄断者的利益，管制者也很可能会使改革的进程延后。
因此，对电力管制者的改革历程也就决定了中国整个电力体制的改革
进程。
进入90年代，中国电力业政企不分的传统管制框架有了较大变
化：1996年，电力工业部承担的国有资产经营职能被移交给了国家电
力公司；1998年，电力工业部被撤消，其承担的行政职能移交给了国
家经贸委电力司；2000年6月，将分散在各省、(区)市的专业管理
部门和行政性公司的电力管理职能划入经济贸易委员会。可以看出这
一变化的主线是从政企合一转变为政企分离。但有效的政企分离不仅
要求把政府职能从企业中剥离出去，而且要求政府管理职能的近一步
分离，以确保政府管制者的中立性。这些职能主要是政府作为自然垄
断产业管制者的政策制定与调控职能。现行政府管制体制对政策制定
和调控职能几乎不加区分，其实两者之间有着明显的区别，前者是制
定管制政策，后者则是具体管制措施的执行和运用。目前，成立相应
的独立调控机构——既独立于管制政策制定机构又独立于产业内企
业，．是管制主体改革的趋势。
6．3．2构建竞争性的发电市场
从目前的电力管制改革设想来看，更偏重于从形式上将电力的四
个环节实行纵向分割，但仅仅将发电、输电、配电和售电环节进行分
割是不够的。管制放松的目的是建立竞争性的发电市场，这取决于发
电环节的竞争性以及政府对电力垄断环节的管制设计是否支持竞争性
市场的存在。
对于中国电力业来说，能否在发电环节构建起竞争性市场的关键
在于：(1)是否具有足够数量的发电企业。中国电力产业现存的独立
发电企业多自发地产生于“一体化”电力体统之外，其产权性质和行
政隶属关系决定了这类独立发电企业不可能在财务核算上与网络经营
企业“一体化”， 这就不可避免地受到网络垄断经营者“自我交易行
为”的损害。因此，政府应有计划地对现有纵向一体化电力企业进行
分割，以限制垄断者的不公平竞争行为，同时为避免英国电力管制改
革的缺陷，在发电环节应分离出若干利益相互独立的发电企业以确保
市场的竞争性。(2)能否建立起鼓励发电企业竞争的上网规则。目前
中国的上网电价是以发电项目的还本付息价为基础的，产生了同网不
同价，同质不同价的情况，甚至低质量电能价格比高质量电能价格还
高，这使得投资者失去了提高生产绩效的动力。
6．3．3对网络运营者的管制
由于发电厂商必须要通过电力传输网络才能将电力传送给电力
分销商或最终消费者，因此发电市场的竞争是否有效直接依赖于电力
传输网络是否是公开的。而电力传输网络的强自然垄断性决定了管制
的必须。因为，如果缺乏有效的管制，网络运营者就有会凭借其垄断
地位采取限制竞争行为。．
对网络运营者的管制主要涉及到三个方面：一是通过立法制定网
络的路径公开原则，以确保网络的开放使用和平等接入，这直接关系
到竞争性的发电市场能否建立：二是网络的互联管制。单个电网的传
输容量是有限的，只有当不同规模的电网相互连通才能增加网络的总
价值。三是网络使用费的管制。在竞争性市场中，市场机制会自动形
成合理成本，并使网络使用资费向真实成本靠拢。但是，电力网络运
营的强自然垄断性阻断了价格机制的作用，因此政府对网络使用费的
管制是必要的。网络使用费的管制，既要防止网络运营者谋取垄断利
润，又要维持网络的正常运行和投资的积极性。
具体到中国目前的改革设计上，纵向分离后的国家电力公司将成
为全国唯一的电网运营商。显然，这是前面(5．2)所提出的ISO模式
的变形。
48
尽管在理论上，独立网络运行者的设计具有较为浓厚的理想主义
色彩(如ISO将是非赢利性机构，其投资由政府承担)，但ISO的衍
生形式却成为各国政府的首选模式。ISO模式在政府统一电力传输体
系(电网)以公开路径，提供竞争平台，同时解决电网新增投资问题
时得到了广泛的应用。如英国管制放松后形成了国家电网公司，统一
运作全国电力网络体系。
由于发电市场的竞争性在很大程度上受制于电网的流通容量(即
电网的拥塞程度)，因此选择ISO模式面临的最大挑战是如何在考虑
电网拥塞成本的基础上，刺激合理数量的电网容量投资。私人投资的
盈利性要求，决定了网络这种具有某种外部性的产品必然投资不足，
而管制者却由于需求信息散落在市场中或财政上的困难，难以确定或
实施适度规模的投资。这个问题，已经在英格兰和威尔士以及阿根廷
的电力业管制改革实践中凸显出来。
从目前来看，中国电网容量投资与电源投资存在着较为严重的不
均衡。中国发电机组的装机容量已为世界第二，同时也形成了华北、
东北、华中、西北和南方联合电网为主体，外加川渝、山东、福建、
海南、新疆和西藏等10个独立的省域电网的网络结构(罗书葵，刘孝
红，2000)1，但电力传输网络容量却由于电网建设投资长期匮乏，与
电源资产结构比例失调，电网结构薄弱，形成了发电大于供电，供电
大于输电，输电大于配电，区域骨干网大于区域间联网，区域高压输
电网大于区域低压配电网，城市网大于农村网的格局，电网拥塞程度
严重。统计数据表明，发达国家发电、输电、配电环节的投资Iiii为
1：O．45：O．7，中国三者的投资比例基本固定在l：0．23：0．2的水平上
(郦锡文，2000)2。由于发电市场的竞争性在很大程度上受制于电网的流
通容量(即电网的拥塞程度)，因此，在管制设计中如何确保电网容量
投资与电源投资的均衡一致，是中国独立电网运营商模式必须考虑的
关键性问题。
罗书饕，刘孝红，2000．《加入世贸组织对中国工业发展的影响》，载(中国投费》第7期，pp 21．24
il：ftl文．2000．‘电力结构调整与可持续发展》．载‘投资研究》第5期，lip 2-4．
49
结论
在未来的时间里，电力产业将会与过去的50年截然不同。对中国
的电力业来说，电力管制改革就如同英国金融产业的结构重组一样，
可以被称为“bigbang”(大爆炸)。如同打开的魔盒一样，中国电力
业的改革进程——合并、市场化(以经济原则为依据)和结构重组，
已无法终止。．
中国电力产业的绩效，表明中国传统的电力管制在新的阶段已经
不再适宜。而目前具体的管制改革仍停留在争论和思路阶段。古云：
“他山之石，可以攻玉”，中国应当借鉴他国已有的电力管制改革经验，
设计与中国经济特征相适应的电力管制放松模式。特别需要指出的是，
对电力这样特殊的行业来说，仅仅10多年的改革历程，还远不足以提
供令人信服的实证数据来证明现行哪种改革模式是完全成功的。从理
论分析来看，也许只存在次优的选择，因为各国电力管制改革所需考
虑的变量是不同的。
从各国电力管制放松的实践来看，最终结果是：产业中存在较少
数量的(仍保持最低规模经济)、独立的批发和零售电力企业，在竞争
的基础上向电网运营商销售电力；电价将是具有竞争性的，企业的利
润将会减少；地区性的电力传输企业(主要是输电和配电环节)最终
成为独立电网运营商的组成部分，而独立电网运营商将成为被管制的
垄断者；在电力分销(售电)环节内，将会存在大量的区域性电力分
销商，在激烈的竞争之下，更多的电力分销商将会向最终消费者提供
全方位的能源服务，包括电力和天然气等。
在电力价格变动风险的规避上，期货合同将广泛运用。电力的最
终消费者(主要是工商业用户)可以通过电力期货合同来规避电力成
本变动的风险。同时，电力分销商也可以通过套期来确保其长期电力
供给成本的稳定性。当然，通过此类套期合同，电力生产企业也能获
得成本和收益的稳定预期。在这里，金融衍生工具具有协调一整合电
力市场供求，降低市场振幅的重要作用，这是中国电力市场缺乏的而
又是电力产业市场化改革所必需的。在管制放松中，最大的胜利者将
是电力的消费者。研究认为，在未来的5年或10年里，电力消费者将
会由于电力产业成本的大幅度降低而获益。
应当明确，电力产业的结构重组和管制放松，在获得收益的同时
也要支付成本。从收益来看，主要是竞争性的发电市场将会极大地改
善传统管制方式下产业的低效率状态，这已在第二章的分析中进行了
分析。但是新管制框架要完全实现对电力纵向一体化效率机制(即电
力生产和电力网络相互协调所产生的效率收益)的模仿是困难的
(Joskow，1997)1；同时，市场机制将难以完全平衡发电和电力传输
系统之间投资的互补需求，因此在新的体制下，电力生产能力和网络
传输容量的分散投资会产生额外的成本。
对电力产业管制体制进行改革的动机，主要是出于分配效率的考
虑，即电力批发市场价格与捆绑式服务的电力零售价格之间差价的分
配问题。目前存在一种危险的倾向，新的电力管制设计过多地倾向于
能从竞争中获益的利益集团。竞争确实被大规模地、充满激情地引入
了，在管制者眼中市场不再是愚蠢的而是受欢迎的，但市场机制的作
用也是有限度的，管制者对产业长期效率的考虑不能忽略。如果新的
管制框架，对产业重组存在的种种挑战和困境(第五章有较全面的论
述)有很好的回应，那么市场化改革所带来的收益必将大大超出成本。
这在很大程度上，依赖于政策制定者有承担各种利益集团的压力以及
高效率推动必要改革的决心。
对中国电力业来说，彻底改革行政性的垄断管制体制的收益是显
而易见的。新的管制模式，以绩效为指向，使电力公用事业公司承受
了更大的改善生产效率的压力，对他们来说，在激烈的竞争中增加收
益的的途径只有四个：削减成本、提高现有资产的回报率、用更少的
资产获得相同的收益或者投资新的能够获得与市场风险相匹配收益的
资产(Bush，R．，1999)2。但在改革模式的选择和进程的步伐上，有关
‘Paul L．Joskow,“Restructuring．Competition and RegulatoryReformin U．S Electricity Sector，’’Journal ofEconomic
Perspectives Volume 1 1 Number 3：Summer 1997．PP l 19-38。
2
Bush Rick 1999t“WillUtilities StripDownorBulkUp?”．Transmission&DistributionWorld，Au999，Vol 51Issue 8．p82
5l
键性的两点：一是电力业的产业重组，应当通过全面的立法手段来推
动。中国应当在政企分离的基础上，对电力公用事业公司进行“公司
化”，即将国有化的电力企业置于公司法的框架之下，像股份有限公司
那样为其设立绩效目标，将行政干预的影响最小化；二是必须意识到
在全面引入竞争时，不同压力集团对经济利益的追求可能会使改革偏
离正确的航向(L．Levy,Bruce 1996)1，很明显，传统的电力公用事业
公司将竭力维护自己的垄断地位，而电力消费者(主要指大型的工商
业用户)在寻求更低的电力成本时，往往会希望免除原有电力契约的
义务即不愿分摊公用事业公司的“搁浅成本”。因此，管制政策的制定
者必须要坚持两个核心原则：即电力管制的制度演进必须要尊重已有
的承诺(电力契约)，同时未来的电力需求要通过真正的竞争性电力体
系来满足。
LLevy-Bruge．1996．“CompetitionRequtiresBalange”，E咖icLight&paw，Mm,96，Vol 74Issue 3．口g
52
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后记
经过近两年时间的酝酿和收集资料，以及半年来的艰苦写作，我
终于完成了这篇学位论文。三年来，我一直希望能用自己所学的知识
为中国的改革进程贡献绵薄之力，所以最终选择了《中国电力业垄断、
竞争与管制放松》作为我的硕士论文。
垄断、竞争与管制放松这个题目如此之大，以至于我一度打算放
弃。在论文的写作过程中，是导师杨晓维教授的悉心指点和热情激励
给予了我信心和前行的动力。三年来，老师一直关怀着我的学习和成
长，老师的授业解惑，将使我终身受益。拳拳师恩，无以为报，只能
不断进取，不负期望。
回首三年的学习生活，我还十分幸运地得到了经济学院各位老师
的细心教诲，尤其是杨伯华老师、谬一德老师、史继刚老师、吴开超
老师、曾志远老师的热诚帮助。老师们的言传身教，使我受益匪浅。
在这里，谨向老师们表示深深的谢意。还特别要感谢罗靖博士，对本
文提出了宝贵的意见，本文的许多观点正是在与罗博士的讨论中形成
的。．
最后，也要感谢与我朝夕相处的学友们。毕业在即，谨向他们表示
我最真诚的祝福。
57
王艳
2001年5月丁光华剧
中国电力业的垄断、竞争与管制放松
作者： 王艳
学位授予单位： 西南财经大学
被引用次数： 1次
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