西南大学
硕士学位论文
自然垄断产业的有效竞争分析——以中国电信业改革的政策取
向为例
姓名：胡在铭
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：祝志勇
20080501
摘要
当代经济理论正在从强调传统的政府干预为主向放松和改进政府监管、引入
市场力量的方向演变。近30年来，发达国家与发展中国家相继在电信领域进行了
以规制重建、有效竞争等为主要政策取向的市场化改革。我国电信改革，尽管前
期已取得了较大进展，但规模经济与竞争活力仍未达到均衡状态，有效竞争尚未
充分形成。依然存在监管立法滞后、规制缺失或越位，产权结构不合理以及互为
约束的公司治理结构尚未形成等问题。电信业是关系国民经济发展的基础性产业，
与人们的生活息息相关，改革的目的在于提高电信市场资源配置效率，保证使用
者对电信基础设施的公平利用保障公众对电信服务需要的满足。文中不侧重具体
政策，如进入政策、资费政策、互联政策等的研究，而是着力分析监管机构的治理
及产权的合理配置等问题。
本文的研究脉络如下：自然垄断特性导致了规制，但规制往往又伴随了一系列
问题，而解决这些问题的出路一般是对规制进行改革、引入竞争等。自然垄断产
业的规制与竞争具有其本质特性，如何进行规制变迁，促进有效竞争，应该是有
规律可循。全文共分为三部分。第一部分，介绍了电信改革的理论基础，自然垄
断理论、规制理论及有效竞争理论；第二部分，回顾我国电信业历经的三个引入
竞争过程及存在的主要问题，在借鉴英美实现有效竞争经验的同时，归纳出值得我
国借鉴的五条经验；第三部分，在分析我国产业改革并借鉴英美电信产业竞争引
入和实现有效竞争经验基础上，从影响我国电信产业有效竞争实现的三个主要方
面——电信立法、规制重建和产权改革，提出我国电信产业实现有效竞争的途
径和政策建议。
关键词：自然垄断有效竞争电信立法规制重建产权改革
ABSTRACT
The author considerS that the developing direction of me modem economy
regulations theories is tuming fIonn the dominaIlt station of the govemmental
interference to the station of deregulating a11d improVing the govenl]m肌tal regulations，
and introducing me power in the maurket．IIl the past 30 years，developed and developing
countries have perfo珊ed the market．oriented refonn in the field of telecommunication
by means of regulation and the efrective competition．Reviewing the practice of our
telecommunication，thou曲we haVe biggish improVements in it，but it has not got to
equilibrium be帆een the economies of scale and competitive vigoL We still have some
problems unsolVed，such as delay of the regulations 1aw，deficient independency of the
regulations organization，e仃ectiVe competitions unredeemed，and property ri曲t can’t be
mum—element and the goveming stllJcture in mutually restricted companies can’t come
into being，and so on．Telecommunications industry is a f．undalnental industry
connected of national economy， which innuences people’s life tightly．
Telecommunication regulation aims to raise the ef!Eiciency of allocating
telecommunication market resources，guarantee the impaIrtial use of telecommunication
in仔astmcture and meet the requirements of the public for telecommunication services．
The author deems that me most important task in the future telecommunication refom
is enhancing the management of the regulation o唱anization and Propeny relations
refomling，but not me policy of the access pe如1ission，the price system or interco肌ect
regulations and so on．
The structure of this p印er is as f01lows：natural monop01y requires regulation，but
the result is oRen compamed by a series of problems，the solutions to them are to
in仃oduce competition． However’ the re霉mlation and competition of me natural
monopoly industrV has its inherent characteristics，how to carry on regulation and how
to compete ef．fectively should have 1aws to fbllow．The article is divided into three parts．
The first parrt introduces the general theory of natural monopoly theory'the regulatory
theory and efrective competition theory，which are the theoretical f．oundation of the
refom of telecommunication indus奶，；the second pan introduces the three phases of
competition introducin2 in telecommunications industry arld efrectiveness of
telecommunications．Draw lessons行om ef诧ctive competition in UK and US，and
concludes nve valuable expenences f．or China；The three part analysis Chinese ref．onll
expe—ence telecommunication industry and uses the telecommunications refo吼
eXperience of UK and US for reference．Then it puts forward the p01icy suggestion行om
three aspects：Lawmaking of telecommunications industry，ReP皿1atory reconstruction
and Property relations ref．omling， which 2ure most innuential to realize ef-fective
cOmpetition．
Key Words： Natural monopoly， Ef-fectiVe competition， Regulatory
reconstmction， Lawmaking Of telecommunications industⅨ Property relations
reforming．
独创性声明
学位论文题目： 一笪自然垄逝亡些的直熟童生筮堑一
===丝生幽!：bI占业邀坐曲丛筮丛幽凶刨翌
本人提交的学位论文是在导师指导下进行的研究工作及取得的
研究成果。论文中引用他人已经发表或出版过的研究成果，文中已加
了特别标注。对本研究及学位论文撰写曾做出贡献的老师、朋友、1司
仁在文中作了明确说明并表示衷心感谢。
学位论文作者：告同荭￡吕签字日期：≯口口驴年夕月2∥日
学位论文版权使用授权书
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签字曰期：2矿口罗年-j、月2口日签字日期：矽矛年j月名日
文献综述
文献综述
依据本文的研究宗旨①，文献综述主要包括四部分：一、自然垄断理论，二
规制理论，三、有效竞争理论，四、中国电信发展理论。
一、自然垄断理论
自然垄断∞atural monopoly)是一个古老的经济学话题，公共设施经济学、规
制经济学和反托拉斯经济学中都有关于自然垄断理论的论述。自然垄断理论的演
进，经历了早期自然垄断理论、传统自然垄断理论和现代自然垄断理论等几个阶
段。早期的经济学者虽然也从经济特性的角度谈到了规模经济，但更多的是从自
然因素或自然条件的角度来阐述自然垄断，或者把它们并列在一起，共同作为自
然垄断的成因。从经济特性的角度来研究自然垄断理论的很少，且不成熟、不系
统，把规模经济作为自然垄断的唯一成因的就更少了。
伴随着世界各国自然垄断产业的改革和发展以及竞争机制的引进，自然垄断
理论本身也随之发生了一些变化，特别是现代自然垄断理论的创新成果，为将来
自然垄断理论的发展以及自然垄断产业的进一步改革奠定了一定的理论基础。
1基于规模经济的传统自然垄断理论
传统的自然垄断理论是从规模经济的角度构建自然垄断产业的经济模型，克
拉克森、米勒、萨缪尔森、诺德豪斯、斯蒂格勒、里普塞、史普博等都先后对此
进行过研究。其中以丹尼尔·F·史普博(D锄iel F．Spulber)的研究成果最具代表
性，他认为自然垄断通常是指这样一种生产技术特征：面对一定规模的市场需求，
与两家或更多家企业相比，某单个企业能够以更低的成本供应市场。自然垄断起
因于规模经济或多样产品生产经济，～般出现在基础产业圆，因为在这些产业中，
多企业的进入可能导致传输网络和其他设施成本的增加。
这一时期，经济学家的论述舍弃了自然因素或自然条件，将自然垄断归结为
规模经济的技术特征。当产业的生产函数呈规模报酬递增时，在某一区间生产单
位单一或复合产品的平均成本递减，即存在规模经济。由于规模经济的存在，单一
企业的平均成本会随着产量的增加而下降，如果把某种产品的全部供给交给一家
垄断企业来生产，对全社会来说，能有效地利用资源。
2基于成本弱增性的现代自然垄断理论
①电信业可分为电信运营业和电信设备制造业，本文主要以电信运营业作为研究对象，其涉及的理论也主要
以电信运营业的相关理论为主；
回指电力、电信、铁路、天然气和供水等基础产业。
．1．
两南人学硕十学位论文
早期的自然垄断理论是与规模经济相联系的，但随着研究的进一步深入，把
简单的规模经济看做自然垄断唯一成因的观点受到了经济学家的质疑。1961年，
鲍布莱特(Bon bri曲t)证明了规模经济既不是自然垄断的充分条件，也不是必要条
件，由此导致了对自然垄断的新认识。在这方面许多经济学家都曾进行过比较系
统和深入的研究，诸如美国著名经济学家鲍莫尔(willi锄J．Baum01)、潘扎(JollIl
C．Panz砌、威利格(R．D．Willig)、夏基(W．W．Sharkey)等等。
鲍莫尔等经济学家将成本弱增性作为自然垄断最显著的特征，并首次以此来
界定自然垄断。成本弱增性概念提出，标志自然垄断理论研究已经开始由单产品
领域向多产品领域进行，从而进一步拓展了传统的研究领域，使得这种新的认识
更具有一般化特征，同时适用于所有产品的生产情况，从理论本身的层面来看，
比简单的规模经济概念具有更高的抽象性和普遍性。该理论不仅可以解释自然垄
断产业的一般特征，而且对自然垄断产业在某一特定时期或特定阶段上出现的特
殊情况也同样具有可解释性。所以说，成本弱增性概念的提出超越了早期自然垄
断理论的认识水平，也拓展了传统理论的的研究领域。
二、规制理论
在规制经济学方面，斯蒂格勒(J．Stigler)作了开创性的研究，他认为市场经济
自行运行将不可能达到帕累托最优，即使市场经济达到了帕累托最优，仍难以实
现资源的有效配置，因而必须进行规制。1971年他发表了《经济规制论》，首次
尝试运用经济学方法分析规制的产生，从而开创了经济学的一个新分支——规制
经济学。此后，鲍莫尔、奥茨、植草益等从自然垄断行业的经济特性出发，分析
了规制的依据、规制的内容，奠定和构筑了西方规制经济学的学科基础和体系。
就规制的诱因而言，市场势力导致的进入壁垒是个重要的方面，在市场经济部
分中，只有少数经济属于纯垄断，而在寡头垄断中，也只有比例不大的经济活动
堪称竞争活动，因此，竞争的不完全性是主要趋势所在，由此导致的市场壁垒促
进了自然垄断的形成，使得某些企业成为市场价格的制定者，该企业收益最大化
的定价可能远远高于边际成本，这就引起了配置的(X)低效率，从而在客观上
要求政府进行干预和规制约束，以实现资源最优配置和社会福利最大化。而从微
观经济理论来看，在自然垄断、外部效应、信息非对称性等场合下，市场不能自
行达到完全竞争状态，即使市场达到完全竞争均衡，也不能保证能实现人们所满
意的帕累托最优资源配置，这也要求出现第三方力量来推动这一市场扭曲现象的
解决。顺应这一要求，政府规制也就理应成为产业运营不可或缺的外部条件。
我国在规制经济学领域的研究起步较晚，自20世纪80年代后期，以施蒂格
勒《产业组织和政府管制》一书在国内翻译出版为标志，开始引进、翻译和介绍
文献综述
国外的政府规制理论。王俊豪、席涛等都对以何种方式进行规制以及如何规制规
制者的问题进行过阐述。具体到电信领域的规制研究，我国知名学者张昕竹、张
维迎、周其仁、何霞等都曾提出自己的见解，主要著作散见于《通信管理与技术》、
《世界电信》、《电信科学》、《现代通信》等刊物上。
三、有效竞争理论
有效竞争理论源于产业规制实践中的一些问题和教训，是对自然垄断理论和
规制理论的深化。1940年，针对完全竞争的非现实性，美国经济学家克拉克(Clark)
在《美国经济评论》上发表了《有效竞争的概念》一文，首次提出了有效竞争，
从其基本内容看，所谓有效竞争(Worl(able Competition)，就是指将规模经济和竞
争活力两者有效协调，从而形成一种有利于长期均衡的竞争格局。他认为某些程
度的垄断因素，不仅不会影响竞争的深度和广度，反而使竞争更加有效，它可以
促进企业不断创新，从而实现制度变迁和技术创新。1980年，马歇尔(Maurshall)
在《经济学原理》一书中，对规模经济和自由竞争的矛盾问题进行了研究，又称
马歇尔困境(Marshall’s diIemma)，这可看作是有效竞争研究的萌芽。
从有效竞争的概念可知，有效竞争的两个决定变量是规模经济和竞争活力。
规模经济的通常含义是指随着企业规模的扩大而使单位产品成本降低、收益增加。，
的一种经济现象，它是实现社会资源优化使用，提高经济效益的手段和途径；而
竞争活力的经济意义表现为它与价格机制、供求机制的综合作用，发挥市场机制
的组织功能，实现社会资源的优化配置，从而提高经济效率。可见，规模经济和
竞争活力在优化配置和有效使用社会资源、提高经济效率上具有统一性，即规模
经济和竞争活力是以不同途径谋求同一目标。然而，规模经济和竞争活力又具有
相互排斥性，特别是在那些规模经济比较显著的产业，两者的排斥性就表现得更
加明显。其表现形式为：随着企业规模得扩大就会引起生产集中，而生产集中发
展到一定阶段，就自然而然得会走向垄断。垄断是对市场竞争的否定，它会导致
经济缺乏竞争活力。因此，有效竞争作为兼顾规模经济和竞争活力、两者相互协
调的一种理想状态，其协调点是合理界定规模经济和竞争活力的“度"，其协调目
标是规模经济和竞争活力所发挥的综合作用使社会经济效率最大化。
我国改革开放以来，对网络型产业如何有效解决“马歇尔困境”问题，以在
规模经济和市场竞争效率之间寻求平衡，即网络型产业有效竞争问题进行过深入
的研究。王俊豪(2000)认为有效竞争是规模经济与竞争活力相兼容的一种竞争
状态：彭武元和方齐云(2004)认为仅仅关注规模经济和竞争活力还不够，还应关
注规制的必要性及规制成本，如何实现有效竞争取决于不同状况下社会成本的比
较。对此，周小梅和王俊豪(2005)作了回应，他们认为，有效竞争的决定变量是规
两南人学硕十。学何论文
模经济与竞争活力，政府规制是自然垄断产业实现有效竞争的必要条件。规模经
济与竞争活力决定自然垄断产业的经济效率，而社会经济效率应该由企业经济效
率与消费者利益共同决定。在自然垄断产业实现有效竞争，应区分具体产业中的
自然垄断性业务和竞争性业务，实行区别对待的规制政策。
四、中国电信业发展理论
近年来，对于电信业的开放市场、引入竞争问题的讨论始终是经济学界的一
个热点问题，各方的争议主要集中在如何实现有效竞争的方案评价方面。相应的
观点有：1、完全竞争派①，该派倾向于继续分拆中国电信，将网络和业务分离开
来，在业务层面形成全面的市场竞争；2、垄断竞争派②，该派认为，简单的分拆
即行政性重组并不能形成有效的竞争格局，市场重组才是根本出路；3、市场垄断
派⑨，该派认为垄断化才是时代真正的潮流，不应该继续分拆中国电信，而是应该
从加强规制和引入新的竞争主体来促进有效竞争机制的建立。
有关电信业改革方面的争论实际上和实现有效竞争的几个关键性问题有关。
在电信实现有效竞争的过程中，这几个问题一直困扰着理论界，其主要涉及政府
规制和企业制度创新两个方面，包括规制重建、电信企业的公司治理结构以及产
权改革等方面。合理解决上述问题对促进我国电信业有效竞争格局形成有着至关
重要的作用。
国内，杨培芳的《面对新经济环境的电信业》，以全新理念讨论了电信产业改
革和发展所面临的新情况，新问题，从哲学，经济学，社会学的各个角度对信息
通信产业的变革作了归纳和预测分析；此外，彤雪、何霞等专家也从不同的角度
对中国电信问题进行了深入的研究，其共同目的就是促使政府和企业各司其职，
使电信企业真正成为市场的主体，从而建立一个有效竞争的市场格局。
o以北京邮电人学经济管理学院的阐凯力教授为代表；
圆以北京人学中国经济研究中心的周其仁教授为代表；
∞以北航经济管理学院的韩德强教授为代表。
绪论
绪论
电信业是一个典型的网络型产业，传统上被认为是自然垄断产业。因此，历
史上各国政府均对电信产业进行严格的规制。但是，从20世纪80年代开始，受
世界规制改革主流思潮的影响，我国也对电信业实施了一系列重大改革。历经十
余年的发展，虽然取得了一些阶段性的成果，但有效竞争的市场格局依然尚未形
成。因此，需要对电信业进行进一步研究和探索，以寻求能促进有效竞争的改革
路径。
一、研究背景
电信业作为基础产业，对国民经济的发展及国家经济安全有着重要意义。20
世纪70年代开始，西方经济发达国家对自然垄断行业积极引进市场竞争机制，
形成世界范围的改革的浪潮。我国自改革开放以来，在电信业领域也实施了一系
列重大改革。截止2007年，初步形成了6家基础电信运营商、几千家增值服务商
互相竞争的市场框架。电信网络规模及用户数量均居世界第一，行业整体保持着
快速、持续发展的态势。
《十一五规划纲要》标志着我国进入了全面建设小康社会的关键时期，作为
国民经济支柱产业和先导产业的电信业，也迈入了“由大到强”的转折阶段。电
信强国是指一国的电信业在国际比较中具有强大的综合竞争实力，它要求政府必
须在制度建设方面予以强有力的保障，建立完善的电信法律体系、科学的电信规
制以及合理的产权制度等来促进“电信强国”伟大目标的实现。
但目前，中国电信业所取得的成就是阶段性的，面临的形势依然严峻。行业
垄断仍然存在，电信体制改革尚未完全到位，法制建设和监管体系亟待加强，有
效竞争的市场格局尚未形成。突出表现为：规制严重缺失或越位，公司治理结构
不够完善，国有资产“一资独大”。在此时代背景下，研究和借鉴西方发达国家经
验，探讨中国自然垄断行业引入市场竞争机制后，从垄断经营状态向有效竞争状
态过渡过程中，如何加强电信立法、重建政府规制、完善公司治理结构、促进电
信业产权多元化，具有重要的理论价值和迫切的现实意义。
二、国内外研究历史与现状
自然垄断理论的演进，经历了早期自然垄断理论、传统自然垄断理论和现代
自然垄断理论等几个阶段。早期的经济学者主要是从自然因素或自然条件的角度
来阐述自然垄断的并将其作为自然垄断的成因。此后，传统的自然垄断理论从规
模经济的角度构建自然垄断产业的经济模型，克拉克森、米勒、萨缪尔森、诺德
豪斯、斯蒂格勒、里普塞、史普博等都先后对此进行过论述。但随着研究的进一
两南大学硕士学位论文
步深入，鲍布莱特等经济学家开始将成本弱增性作为自然垄断最显著的特征，并
首次以此来界定自然垄断。
自然垄断产业的存在使政府陷入一种社会福利与企业利益取舍的两难困境。
在这方面，斯蒂格勒(J．Stigler)作了开创性的研究，他认为市场经济自行运行将不
可能达到帕累托最优，因而必须进行规制。无论是为了追求规模经济而偏重垄断，
还是为了追求竞争效率而偏重竞争机制，最终都难免会顾此失彼，降低效率。源
于产业规制实践中的一些问题和教训，美国经济学家克拉克对有效竞争问题进行
了研究，并试图在规模经济和市场竞争效率之间寻求一种平衡。
具体到电信产业改革过程中，我国先是借鉴了英国模式，即在原中国电信的
基础上，通过引入中国联通公司来培育电信产业“双寡头竞争’’的市场格局。然
后，又借鉴了美国模式，将中国电信进行分割。我国电信业的改革，实际上是在
对实现有效竞争的几个关键性问题进行探索。包括规制重建、电信企业的公司治
理结构以及产权改革等方面。合理解决上述问题对促进我国电信业有效竞争格局
形成有着至关重要的作用。在这一过程中，知名学者张维迎、张听竹，王俊豪等
都从不同的角度发表了自己的见解，相关著作散见于《通信管理与技术》、《世界
电信》、《电信科学》、《现代通信》等刊物上。
三、研究方法和论文结构
1在行文过程中，所采用的主要研究方法有：
(1)理论分析与实证分析相结合
通过对自然垄断理论、规制理论与有效竞争理论的客观论述，建立了明晰的
经济理论分析框架，使得对现实问题的分析更加有据可依；实证分析主要运用于
电信业产业特性的分析以及国内外改革历程的回顾，以加强对电信改革的成效和
发展趋势的理解；
(2)规范分析与实证分析相结合
本文试图从规范分析与实证分析相结合的角度展开对实现中国电信行业有效
竞争的研究。通过回顾和总结前人的理论成果，以及各国电信业改革的经验与教
训，在回答“是什么”的基础上，提出我国深化电信行业改革“应当是什么”，即
提出实现我国电信行业有效竞争目标的政策建议；
(3)比较分析法
在借鉴国外电信改革的基础上，对中国电信业改革的各个阶段改革发展中的
重大事件比较，分析中国电信业改革取得的成功经验以及存在的问题；
(4)文献研究法
通过对各类学术期刊、学术著作、专题研究报告等资料进行归纳分析、总结
绪论
和探讨，在此基础上进行个案研究，结合实际得出建设性的政策建议。
2本文的基本结构：
图(绪一1)论文的基本结构
．7．
第1章自然垄断理论
第1章自然垄断理论
自然垄断(Natllral monopoly)是一个古老的经济学话题，公共设施经济学、规
制经济学和反托拉斯经济学中都有关于自然垄断理论的论述。自然垄断理论的演
进，历经了早期自然垄断理论、传统自然垄断理论和现代自然垄断理论等几个阶
段。伴随着世界各国自然垄断产业的改革和发展以及竞争机制的引进，自然垄断
理论本身也随之发生了一些变化，特别是现代自然垄断理论的创新成果，为将来
自然垄断理论的发展以及自然垄断产业的进一步改革奠定了一定的理论基础。
1．1传统自然垄断理论
随着对自然垄断理论的深入研究，经济学家舍弃了自然因素或自然条件，将
自然垄断归结为规模经济的技术特征。当产业的生产函数呈规模报酬递增时，生
产对社会更为有利∞。某一区间生产单一或复合产品的平均成本递减，即存在规模
经济(Economies ofScale)。由于规模经济的存在，单一企业的平均成本会随着产量
的增加而下降，如果把某种产品的全部供给交给一家垄断企业来生产，对全社会
来说，能有效地利用资源。
如图1—1所示，在完全竞争的条件下，某种产品的市场供给曲线是若干家企业
尸
Q。Q。Q
图卜1 自然垄断产业的均衡价格
①参见常欣：《规模型竞争论——中国基础部门的竞争问题》社会科学文献出版社2003
两南人学硕十’亍：何论文
的边际成本曲线水平加总(即图中的ΣMC)，e是均衡价格，Q是均衡产量a若
只有一家企业来生产某种产品，根据规模经济理论，边际成本曲线将下降(在图
中表现为MC)，垄断企业若以边际成本原则定价，则价格为己，均衡产量为Q。，
跟多家企业同时生产比较，己<e，瓯>Q。，即价格相对较降低，产量相对较
高，消费者剩余和生产者剩余之和有所提高，因此由一家企业生产比多家企业生
产具有更高的效率。
1．2现代自然垄断理论
早期的自然垄断理论是与规模经济(Economies of Scale)相联系的，但随着研究
的进一步深入，把简单的规模经济看做自然垄断唯一成因的观点受到了经济学家
的质疑。1961年，鲍布莱特(Bonbri曲t)证明了规模经济既不是自然垄断的充分条
件，也不是必要条件，由此导致了对自然垄断的新认识。通过对传统的自然垄断
理论更加深入的研究，使得自然垄断赖以成立的约束条件更加严格。鲍莫尔等将
成本弱增性(Subadditivity)作为自然垄断最显著的特征，并首次以此来界定自然垄
断。下面沿着规模经济到范围经济这一由传统到现代的理论研究路径进行分析。
1．2．1单一产品的自然垄断
如果某一产业中的企业只提供单一的产品，则这一产业具有自然垄断性的基
本条件是，在一定的产业范围内，由一家企业提供产品比多家企业共同提供产品
具有更高的效率。
么C ＼ 彳c’(Q)<o 彳c7(Q)>o／
瓯=厮}b Q
图卜2单一企业的平均成本曲线
当企业生产单一产品时，假定其成本曲线为C(Q)=口+6Q2，则平均成本曲线
．10．
1自然垄断理论
爿c=c(Q)／Q=(口+6Q2)／Q。当彳c’(Q)=o时，平均成本曲线达到最低点，此时
产量Q=√础／6。如图(卜2)所示，在产量小于Q0时，企业的平均成本是不断下
降的，即在O<Q<Q0范围内有彳C’(Q)<0，这时存在规模经济：当产量超过Q0时，
企业的平均成本是不断上升的，即当Q>Q0时有彳C’(Q)>O。，这时存在规模不经
济。显然，在规模经济范围内，由一家企业生产能使社会成本最小，因此在0<p
<Q0这一产出范围内，成本具有弱增性。
在此，我们还可以考察当产量大于Qo时使成本最小的方案。假定两个具有相同
生产效率的企业生产同一种产品，各自的产量为g。、9：(g，+g：=Q)，现设成本
曲线为c(g，)=口+幻，2，Σg，=9，则当92=Q一目l时
C(Q)=C(口，)+C(Q—g。)
=口+69l。+口+6(Q—91)2
=2n+269l‘+6Q2—26乏咛1
总成本最低时，盟癸麴：4幻，一26Q：o，所以最优产量g。：譬，但如果存在成册， Z
本弱增性，即c(g，)<c(Q)<2 c(g。)时：口+6Q2<2【口+6(譬)2]，即当Q<历
时，由一家企业单独生产比两家厂商生产节约成本。当日，>√刁丐时，企业已处
于规模不经济状态。但只要历<Q<0汤百，由一家厂商生产仍是合理的。
1．2．2多产品的自然垄断
在现实经济生活中，～个企业通常不只生产一种产品(或服务)，而是同时生
产多种产品(或服务)。在多产品自然垄断的情况下，多种产品的总成本不是简单
地取决于各个产品的规模经济，而是主要取决于各个产品成本的相互影响，这种
相互影响可用范围经济描述。产生范围经济的主要原因是：(1)、生产技术设备具
有多种功能，可用来生产不同产品；(2)、某些生产要素投入后可重复使用：(3)、
零部件或中间产品具有多种组装性能；(4)、企业的无形资产。
假设企业生产Ⅳ种产品，用厂0．)、厂0：)、厂(g，)⋯⋯⋯厂(g。)表示由Ⅳ个企
业分别生产g。、口：、g，⋯⋯g。单位的Ⅳ种产品时所产生的成本，
厂@l+92+93+⋯⋯．+g。)表示由一个企业同时生产gl+92+口3+⋯．．g。单位的Ⅳ
种产品时发生的总成本。则当厂白。+92+g，+⋯⋯．+g。)<
厂(g，)+／白。)+／0，)+⋯⋯．+厂(g。)时，存在范围经济。即由一个企业同时生产g，、
g，、口，⋯⋯口。单位的Ⅳ种产品比Ⅳ个企业分别生产Ⅳ种产品时所花的成本要少。
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1．2．3成本弱增性
从以上讨论可见，如果由一家企业提供整个产业产品(不论是单一产品还是多
种产品)的产量的成本比由两家或两家以上的企业共同提供整个产业产品的总成
本低，则存在成本弱增性。通过下面的模型能够更加直观地描述自然垄断的这种
成本弱增性。如图卜3所示，彳C．表示产量由一家企业生产的最小平均成本曲线，
即垄断企业的最小平均成本曲线，彳C1．，表示产量由两个企业生产的最小平均成本
曲线。我们假定这两个企业具有相同的生产效率，那么彳c1+：也就是这两个企业的
平均成本曲线。彳C1与4 c1+：在产量为Q。点处相交，瓯点决定了成本弱增的范围，
当产量小于Q。点时，由一家企业(垄断企业)生产成本最低，该产业具有自然垄
断性，所以在此范围内成本函数是弱增的。尽管在Q1一Q。之间，垄断企业的平均
成本是上升的，即存在规模不经济，但相对于由两家企业生产来看，由一个企业
生产的成本较低。当产量大于Qm时，由两家企业共同生产的成本较低，这表明此
时该产业可以由两家或多家企业竞争生产，此时该产业就不存在自然垄断性。
么C
D Ql Q卅Q。+： Q
(Q：华瓯：掣Ql+2：半)
图卜3 两个企业的平均成本曲线
成本弱增性概念(subadditivity)表明，自然垄断不仅可以存在于规模经济阶段，
在规模不经济阶段同样也可以成立。显然，其解释能力明显强于把规模经济看作
是自然垄断根源的现代自然垄断理论。成本弱增性概念的提出，标志着自然理论
的研究已经开始由单产品领域向多产品领域发展，从而也进一步拓展了传统的研
究领域，使得这种新的认识适用于所有产品的生产情况，具有了更一般化的特征。
1臼然斧断理论
因此，从理论本身的层面来看，比简单的规模经济概念具有更高的抽象性和普遍
性。因此可以说，这～认识大大超越了早期自然垄断理论的认识水平，不仅可以
解释自然垄断产业的一般特征，而且对自然垄断产业在某一特定时期或特定阶段
上出现的特殊情况也同样具有可解释性。
1．3自然垄断理论与电信业经济特性分析
1．3．1传统自然垄断理论对电信业经济特性的判断
因受经济发展水平的制约，相对于发达国家，我国电信需求仍然较低，自然垄
断的特征也更为明显。发达国家的需求曲线明显高于发展中国家，如图l一4所示，
假设该市场中只有两个完全相同的运营商，如果允许竞争，每个运营商的产出将为
吼，平均成本为彳0。在垄断结构下，运营商的产出将为鳞，平均成本为彳7e，
由图示可以看出，彳’Cd>么Cd，即引入竞争后行业的平均成本降低了；但在发展
中国家，在允许竞争时，其平均成本为4 Ct，，在垄断结构下其平均成本为么7e。，因
彳’C，。<4C一所以垄断结构可能在一定程度是优于竞争。当然，在此并不是要论证
发展中国家不应引入竞争，而是强调在制定竞争政策时必须制度约束，政府有在一
定程度是予以干预或监控。
C
A c
d
么e
4’C。
4Cd
D Q残Q 鳞Q
(见发展中国家的需求曲线，Dd发达国家的需求曲线，一c平均成本曲线)
图1—4 电信业的经济特征
电信部门的网络供应系统所需巨额固定资产的投入也使其形成了特殊的成本
结构，即固定成本在总成本中所占的比例非常大(如图1—5所示)。由此也产生
西南大学硕士学位论文
了生产阶段和配送阶段的规模经济效应。即在一个电信网络中，加入供应网的用
户越多，用户从中所获效用及厂商所获的利润都会随之增加，二者都能取得自己
的规模经济效益。
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Sou∞e：申圈电信历年午窿时努报告
o∞07．6 IRe；earch Jne． www．|怆5earch．com cn
图1—5 2006年中国电信资产构成情况
此外，基于电信网络供应系统的不可分割性，其经营协同性会导致垂直一体化
的经营结构。意即电信业自然垄断的又一特征——范围经济(Economies ofScope)，
也就是在现有业务上追加新业务的联合成本要低于单独提供新业务的成本。
1．3．2电信业的垄断弱化趋势
1、技术进步
从20世纪70年代末80年代初开始，技术进步导致了电信服务成本和固定资本
投资的迅速下降，这些变化也使其自然垄断属性趋于弱化。主要体现在以下几个方
面：第一、技术进步使固定资本投入大幅度降低。在网络建设方面，随着远程通讯
技术的发展，电信网络的建设投资费用大大降低；在技术转换方面，由于电子设备
取代了机电设备，使得硬件设备的价格也幅度降低；在技术传输方面，光学纤维电
缆取代了铜线电缆，传输成本的距离因素也消失了；第二、技术进步使企业的最佳
生产规模发生了变化，其生产与传输的规模经济效应也随之趋于弱化。近20年来，
电信业在交换台、传输和服务设备方面都有明显的技术进步①，降低了厂商的最小经
。比如，终端机的高密度电话网已不再由许多专用线路组成，微电子动技术已可能在同一线路。卜传送多种信
号，并在地方电话号码网络上设置小型机。(参见问戒骄：《竞争机制与|】i；9络产业的规制改革》，《中国工业经
济》，2004年第9期)
-14．
l自然聋断理论
济规模，使成本曲线呈现了u字形的变化，从而为新厂商的进入提供了可能；第三、
技术进步使业务分割成为可能。技术进步使网络本身正在向一个多层结构的方向过
渡，在网络的不同层次，引入不同程度的竞争是恰当的也上是必要的。
2、市场规模的扩大
随着人们生活水平的提高，电信产业的市场容量迅速扩大。1949年，中国电信的
主线数只有22万条，到拆分前的1999年则增加为111亿条，增长了近500倍。而
近几年，我国各项电信业务市场的扩大还在不断加速，至2007年，我国的固定电话
和移动电话用户总量超过了9亿。市场规模的扩大势必会对市场结构产生影响，从
而也导致了竞争多样性的问题。
3、电信产业范围的不断扩大
传统的电信业务主要是基于单一固定网络的通信服务，但是有线电视、因特网、
移动通信、卫星通信等新的通信方式的出现则大大扩展了电信产业的边界。这些新
的通信方式所带来的网络多元化和服务多元化构成了对原电信业务的替代。因此，
在电信产业内部已经具备了异质竞争的基础，而象移动通信等电信服务，其本身就
不具有自然垄断性质。
综上所述，由于技术进步和市场需求扩大等因素，导致了我国电信产业中垄断企
业的成本曲线趋于平坦，加上电信产业内部异质替代竞争的产生，使得许多本身不、
具有自然垄断属性的服务进入电信产业，造成了电信市场自然垄断性的弱化或消失，
一家企业垄断所有电信业务已不再是最优的，自然垄断所造成的进入障碍在很大程
度上已经消失，多个电信运营商同时竞争的局面可望形成。
第2章规制理论
第2章规制理论
2．1自然垄断理论——规制理论研究的基础
根据自然垄断理论，单个企业能比两家或两家以上的企业更有效率地向市场提
供同样数量的产品，如果任由多个企业同时生产，由于产量较低，每家企业的平均
成本会居高不下，这是自然垄断产业规制政策制定的出发点。由政府出面对市场的
准入进行干预，赋予特定企业垄断供给权，实现规模经济，节约社会资源，这在理
论上是合理的。但是，自然垄断产业的“资产专用性”很强，在进入、退出方面的
人为障碍和产品的差异性强化了自然垄断产业的价格控制能力，极易造成价格歧视、
寻租等不利于资源配置效率或有损消费者利益的现象。
自然垄断产业的存在使政府陷入一种社会福利与企业利益取舍的两难困境。
早在1887年，亨利·卡特·亚当斯讨论自然垄断问题时，就主张对自然垄断产业
实施政府干预，以实现社会福利最大化。他把政府规制看作是维护庞大规模生产
优势，同时，保护消费者免受垄断企业滥用垄断力量而造成损害的重要手段。∞为
了解决上述矛盾，在以垄断市场结构促进规模经济的实现、节约社会资源的同时，
要消除其对效率和公平的负面影响。在此背景下，政府规制就成为自然垄断产业
健康发展不可或缺的外部条件。实施有效的政府规制，不仅可以减少资源浪费和
过度的市场进入，实现配置效率，同时还能抑制垄断定价，维护消费者利益。
传统西方经济学认为，市场是资源配置的基础性手段，市场配置资源最有效
率的状态被称为帕累托最优状态或市场最优状态。斯蒂格利茨总结了市场失灵的
主要原因国，他得出的最终结论是：市场经济自行运行将不可能达到帕累托最优：
即使市场经济达到了帕累托最优，仍难以实现资源的有效配置，因而必须进行规
制。同时，政府在矫正市场失灵时，具备一些特殊的优势：一是政府的征税能力，
二是政府的禁止力，三是政府的惩罚力，四是政府更能节约交易成本。
规制经济学被介绍到中国来是在90年代初，其引人与中国改革开放政策的步
伐是一致的。这些年来，规制经济学在中国迅速发展，有关规制研究的文章不断
增多，不但其一般理论和前沿成果得到及时的引人和传播，向且结合中国实际所
进行的规制经济学研究也取得了一定成果。
①于俊豪著《政府管制经济学导论》，商务印书馆，2004，P7l
圆市场失灵的主要原冈：(1)、“竞争的缺点”，即由于经济运行不能满足完全竞争假定，存舀：着独占、寡头垄
断、自然垄断、垄断竞争与过度竞争，从而造成社会效率的损失；(2)、公共产品是市场无法自行保证供给
的；(3)、外部性的存在；(4)、市场的不完善：(5)、信息／fi充分，一股竞争均衡所达到的效益最大化资源
配置要求信息足充分的，但“私人信息市场只提供不充分的信息”；(6)、存在4i完全均衡，资源小能被充
分利用，如失业和通货膨胀等经济的周期性波动；(7)、“竞争市场可能会带来很不公平的收入分配”；(8)
个人价值取向和社会价值取向会产生矛盾，市场却无法解决这类冲突。
．17．
两南人学硕十。孚：何论文
2．2规制理论
2．2．1规制的涵义
“规制’’①一词来自英文“Regulation”，是一个比较宽泛的概念。卡恩(Al舭d
E．K妇1认为规制是对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规
定，比如进入控制、价格决定、服务条件、质量规定以及在合理条件下将服务所
有客户作为应尽义务的规定；施蒂格勒(Stiglitz)认为作为一种法规，规制是产业所
需要的并为其利益所设计的②；史普博(Spulber)则将规制定义为由行政制定并执
行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特
殊行为；植草益认为规制是依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经
济的经济主体的活动进行限制的行为@；《新帕尔格雷夫经济学辞典》解释如下：“规
制，指的是政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动，政府公
开宣布这些行动是要努力制止不充分重视‘社会利益’的私人决策"固；中国学者
张帆(1995)认为政府规制是指政府利用法规对市场进行的制约⑨：樊刚(1995)认为
规制特指的是政府对私人经济部门的活动进行的某种限制或规定，如价格限制、
数量限制或经营许可，等等；成思危(1998)则认为政府规制是指政府运用强制权
通过行政机构和行政法规对市场进行干预，以求达到纠正市场失灵、提高经济效
率的目的@；余晖则认为，规制是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，
以法律为根据，以大量颁布法律、法规命令及裁决为手段，对微观经济主体(主
要是企业)的不完全是公正的市场交易行为进行直接的控制或干预。
从以上概念可以看出，一般意义的政府规制就是依据一定的法律、法规对特
定社会的个人和构成特定社会关系的经济主体的活动进行干预，以优化配置社会
资源、提高经济效率。政府则通过对不同行业进行甄别和经济学分析，确定是否
需要政府干预，怎样干预，设定政府干预的目标，制定法律法规，通过法律法规
直接规范、约束和限制企业行为，因此，规制在本质上是一种政府干预。由于市场
存在垄断、不正当竞争、风险等微观方面的缺陷，政府通过控制准入、价格和质
量控制等手段对市场主体进行微观干预，以弥补市场缺陷，纠正市场失灵。
系统化的政府规制理论是随着市场经济国家有关弊端的陆续显现而逐步形成
①Regulation一词到底是译作管制，还是规制，目前仍然存在争议。管制是国内理论界较早采用的一种译法，
近年来，越来越多的学者主张译为规制，认为规制一词“含有依照规则行事之义”，符合市场经济的内在要
求，行政色彩不足那么强，更能体现其英文本义及其政策实质。
⋯施蒂格勒《产业组织与政府管制》上海三联书店1996
⋯【日】植草益《徽观规制经济学》中国发展出版社1992 P22
⋯约翰，伊特维尔等著：新帕尔格雷夫经济学词典[M]，经济科学出版社，1992
9张帆：规制理论与实践[M]，经济学与中国经济改革，上海人民出版社，1995
9成思危：政府如何管理企业[M]，民主与建设出版社，1998
．18．
第2章规制理论
并完备的，但由于政府的非理性和强制性的存在，规制自始至终就不断受到来自
各方面的挑战，在不同的市场经济模式下被反复检验并不断向前发展着。
2．2．2传统规制理论
西方理论界在传统规制理论上主要观点有：
第一、公共利益理论
公共利益理论(Public Interest Theory OfRegulation)以福利经济学和市场失灵
理论为基础，曾在规制经济学中居于主导地位。由于市场失灵、信息不对称、以
及自然垄断等因素的普遍存在，政府应从公共利益出发，针对不同的失灵采用不
同的规制措施。公共利益理论建立在以下三个假设条件之上：(1)、政府规制的目
的是通过提高资源配置效率以增进社会福利；(2)、规制者以追求社会福利最大化
为唯一目标：(3)、政府代表公众对市场作出一定理性的计算，使规制过程符合帕
累托最优原则。政府获得信息的成本、规制的组织成本、执行成本及由此带来的
间接策划功能成本都非常低，从而政府比市场更有效。
公共利益理论把政府看作是对公共需求的一种反应，是从公共利益出发制定
规则，以控制受规制企业对价格进行垄断或对消费者滥用权力。政府的职能在于
矫正“市场失灵”，由于信息不对称、外部性、自然垄断、经济的不稳定性以及分
配不公平的普遍存在，政府应从公共利益出发，针对不同的失灵采用不同的规制
措施。尽管人门已逐步认识到，在某些特定情况下，政府规制的成本可能比政府
矫正市场缺陷的潜在利益大的多，但政府对产业的规制仍然在广泛实施叫。
第二、部门利益理论
以施蒂格勒(J．Stigler)，配尔兹曼(S．Peltzman)为代表的部门利益理论
(Sectional Interest Theory ofRegulation)建立在以下假设基础之上：l、政府的基本
资源是权力，利益集团能够说服政府运用其权力为本集团的利益服务；2、规制者
也是经济人，能理性地选择可使效用最大化的行为；3、政府规制是为了适应利益
集团实现收入最大化所需要的产物。该理论认为：“规制是各种利益斗争的产物，
是各利益集团博弈的均衡结果，作为一种制度的政府规制是产业所需并为其利益
服务而设计和实施的’’②。这样就颠倒了政府规制的目的，从动机上否定政府规制
所具有的合理性，从而进一步地否定了政府规制的必要性。但该理论对规制过程
本身的注重，有助于规制政策的科学制定和对规制者行为进行规制的分析，所以，
。陈富良万卫红《企业行为与政府规制》经济管理lb版社2001
②该理论可以解释一些特定产业的规制方式，但对普遍的政府规制，尤其是近20年中出现的某些规制它就缺
乏解释力。如旨在保护消费者的产品安全规制或旨在改善环境的某些规制，并不是利益集团压力下的结果，
其成本由现有厂商承担，而利益却广泛分散到社会公众，公众与这些规制的引入并没有多大关联。
两南人学硕士学位论文
仍具有一定的理论价值。
第三、规制俘虏理论
规制俘虏理论(Capture Theory of Regulation)是作为部门利益理论的拓展
形式出现的，其要点是：由于立法者和规制机构也追求利益最大化，因而某些特
殊利益集团能够通过“俘虏"立法者和规制者来为他们的利益服务。规制机构对
某个产业的规制实际上提高了产业利益而不是社会福利。该理论只是对规制的经
验考察，缺乏相应的理论基础，规制俘虏的运行机制也缺乏合理解释。
2．2．3规制理论变迁
在自然垄断产业规制改革理论的推动下，西方国家始自20世纪80年代开始对
自然垄断产业进行以放松规制为主要内容的改革。主要有“规制失效"理论，以
伯格(Berg)和奇尔赫特(Tschirhan)为代表“自然垄断弹性规制"理论，以威廉·鲍
莫尔(Baum01)等为代表的“可竞争性市场”理论。这些理论促使经济学家对自然
垄断产业的传统规制理论作新的思考，对于以放松规制为主要特征的规制改革实
践产生了深刻的影响。
在些背景下，许多电信经济学家和政府监管工作者把竞争看作是对政府监管
的替代，有些经济学家甚至极端地认为电信将最终会“走向监管消亡”∞。但事实
是，引入竞争后，监管不但没有减少，反而变得更加复杂了。近年来电信业规制
放松导致的混乱局面是这些经济学家始料未及的。
所以，有效监管依然是当今时代条件下保障电信业健康发展不可或缺的外部
因素，这是由电信业的行业特性决定的。
1、网络经济
如今，电信业的网络经济性和服务全程性并没有因经济及技术水平的发展而
发生根本性的改变，随着网络规模和用户规模的扩大其网络价值也将不断提高。
电信运营企业出于对范围经济的追求，具有规模扩张的外在压力和内在冲动，在
此动机的驱使下，规制缺位的自由竞争势必引发过度投资、资源浪费甚至整个行
业的过度扩张和过度收缩，从而影响社会经济健康有序的运行。
2、规模经济
近年来，电信业自然垄断属性有弱化的趋势，但其在网络建设上的高投入以
及由资产专用性导致的退出障碍并未改变，由此决定了运营企业网络建设成本投
入后。必须在一定规模水平上运营才能保持赢利。但客户资源是稀缺的，当运营
商缺乏必要的监管时，其规模扩张的压力和冲动必然导致诸如恶性价格战、破坏
对方网络资源等恶性竞争行为。
①雅克·拉丰，泰勒尔．电信竞争fM]，北京：人民邮电出版社，2001．
-20—
第2章规制理论
3、网络的整体性
虽然通信技术发生了巨大变化，但是作为物理层传送的基础网络，其经济属
性并没有改变，即全程全网的性质没有改变。拥有物理网络的企业必须和每个网
络企业都相互关联，互联的问题不会因技术的进步而消失，相反随着企业数量增
加，相互之间关系的复杂化呈指数增长。这也导致了电信企业之间同时具备互联
互通的愿望和反互联、排斥竞争对手的强烈动机。只要电信业全程全网的生产方
式没有改变，这一矛盾就不会消除。在目前，缓和和解决这一矛盾的最优方式依
然是有效监管。
4、普遍服务
在缺乏有效规制的情况下，企业行为理性决定了电信运营企业倾向于经营利
润较高的业务。大量的低收入者所需要的低利润甚至亏损的基础服务就会无人问
津，电信普遍服务就难以实现，数字鸿沟就会进一步加大。尤其是城乡之问、发
展极不平衡地区之间，普遍服务的实现依然有赖于有效的政府规制。
2．3电信规制
“电信规制”属于法律范畴，但目前世界各国的《电信法》中几乎都没有对
电信规制做出明确的定义，在此，仅从“电信”和“规制”两个角度来阐述电信
规制的含义。“电信”∞是指通过电磁手段传送和接受信号的过程，而政府规制是
指依据一定的法律、法规对特定社会的个人和构成特定社会关系的经济主体的活
动进行干预，以优化配置社会资源、提高经济效率。电信规制的主要目的是规范
电信市场秩序，维护电信用户和电信业务经营者的合法权益，保障电信网络和信
息的安全，促进电信业的健康发展。
2．3．1规制的基本原则
l、非对称原则
所谓非对称规制就是对在位企业实施比新进入者更严格、更苛刻的规制措施，
以利于新进入者在市场中能够生存和发展。因为主导运营商相对于新进入者具有
绝对的优势，很容易做出妨碍竞争的行为。像滥用控制权，拒绝提供必备条件，
交叉补贴，垂直价格挤压，“锁住”客户，搭配销售和捆绑销售等。所以政府对电
信的规制一个重要的原则就是非对称。目前，世界上许多国家都以非对称规制作
为促进有效竞争的一个重要手段。
2、有效原则
在竞争体系建立后减少规制与干预，引入竞争。为了吸引外资，应当根据明
。国际电信联盟对“电信”的定义
两南人学硕十学何论文
确的条款向新的竞争者和现有的运营商发放运营许可证，确保网络和业务实现互
联，防止主导运营商滥用起主导地位将新的竞争者挤出市场；防止占主导地位的
运营商在其占主导地位的项目上收取高额费用，并将这些收入交叉补贴在竞争性
市场上的业务。确保在竞争的环境中，仍然实现普遍服务的目标。
3、信息充分原则
为保持政府规制的有效性，要求政策法规的制定必须建立在信息充分的基础
上。如果规制者比被规制企业拥有更充分的信息，且没有其他规制失误时，规制
就可以解决垄断企业和社会之间的最优化问题。但现实中规制者与被规制者之间
往往存在明显的信息不对称，使处于信息优势地位的被规制者往往采取一定的策
略应付规制者的信息要求，从而使得规制的实施结果往往达不到预期的目标，甚
至会产生相反的后果，最终导致政府“规制失灵"(Regulatory failure)。
2．3．2规制的主要目标
由于电信市场涉及政府、运营商以及消费者三方，从三方利益出发概括而言，
电信规制的目标主要是：保护消费者正当权益、维护电信市场公平竞争、维护国家
利益和安全。
根据全球电信产业的发展经验，特别是发达国家的规制经验，口前，各国普
遍接受的规制目标一般有：1、提高基本电信服务的普遍接入水平；2、培育竞争
性电信市场，以促进电信服务的有效供给、服务质量的提高、新服务的开发以及
有效定价；3、当竞争性市场不存在或运行失灵时，防止主导电信企业滥用市场权
力；4、创造一个良好的市场环境以促进对电信网络的投资；5、通过透明的规制
程序和许可证发放过程，提高公众对电信市场的信心：6、保护消费者权益，包括
隐私权等；7、通过有效的互联互通，提高电信对所有使用者的联通性；8、稀缺
性电信资源的使用效率最大化，如无线电频率、码号资源等。∞
2．3．3规制的主要内容
电信业务市场的规制主要包括：市场准入规制、资费规制、公平竞争规制、
互联互通规制和普遍服务规制。
1、市场准入规制
市场准入规制就是政府对欲进入电信业务市场的经营者，根据不同业务种类
进行经营者数量控制。市场准入规制具有两重性：一方面，由自然垄断行业的技
术经济特征所决定，需要对新企业的进入实行严格控制，以避免因重复建设，过
度竞争等，导致产业内企业的不可维持性等问题；另一方面，准入规制并不等于
①张汉林《经贸竞争新领域：服务贸易总协定与国际服务贸易》(第一版) 中国经济出版社1997
．22．
第2苹规制理论
不容许新企业进入，政府规制者需要适度设定新企业进入的“门槛”，通过直接或
间接的途径，以发挥竞争机制的积极作用。在市场准入方面，世界各国一般都根
据电信产业的技术经济特性以及电信市场的结构和制度条件，将电信业务分为三
大类，分别制定不同的市场准入制度。首先，对于基础网络运营在一定阶段内实
施许可制，将来随着改革的深入会取消许可。其次，无线业务、频率资源在未来
较长时间保持许可制，这是电信业的特性决定的。最后，增值业务属于竞争性业
务，许可监管缺乏依据。
国际通信业务
国内长途业务
．IP电话
本地电话
移动电话
经营性互联网
卫星转发器
中国电信中国网通中国铁通
中国电信中国网通中国铁通中国联通
中国电信中国网通中国铁通中国联通中国吉通中国移动
中国电信中国网通中国铁通中国联通
中国移动中国联通
中国电信中国网通中国吉通中国联通中国移动中国铁通
中国通信广播卫星公司鑫诺卫星公司东方卫星公司
表2—1①中国电信经营经营许可证颁发情况
我国自1993年开始开放电信业务市场，进行许可证管理。向社会放开经营的
电信业务有无线寻呼800MHZ集群电话业务、450MHZ无线通信业务、电话信息服务
业务、计算机信息服务业务、电子信箱业务、电子数据交换业务、可视图文业务、
IP电话业务以及国务院允许经营的电信业务。表2一l是我国政府规制部门根据不
同网络和业务市场情况向各个电信运营商发放的经营许可证。
2、资费规制
电信资费直接影响到消费者的利益和市场竞争的状况，如果电信运营商利用
自身的垄断优势或者信息不对称制定较高的服务价格来攫取超额利润，消费者的
利益就会受到损害。另一方面电信运营商的竞争直接体现在价格的竞争上，如果
电信市场长期存在恶性的价格战，那么不仅运营商不能良好地发展，消费者的利
益也会受到伤害，因为价格战的成本最终还是要强加在消费者身上的。电信业作
为一个国家的战略性产业，规制机构在制定资费规制政策时要平衡国家、运营商
和消费者的利益，既要使运营商在一个良好的竞争环境中发展，推动国家信息化
①参见《公共规制经济学》(第二版)王雅莉毕乐强清华大学出版社2005 P279
撕南人学硕士学位论文
水平的提高，也要充分考虑消费者的利益。资费规制主要包括两个方面：(1)、制
定资费政策，其中含网间互联资费政策和电信业务资费政策；(2)、制定基本电信
业务的资费水平，实践中主要有三种方法：政府自由定价规制、合理报酬率规制
和价格上限规制。
3、公平竞争规制
对市场的公平竞争机制包括：(1)、反对交叉补贴，既反对用电话业务收入补
贴非电话业务和竞争性业务，也反对用非电信业务补贴电信业务；(2)、资费公平
分摊；(3)、公平竞争的特殊性。如今许多电信发达国家，在电信业务市场开放初
期，一般采取非对称的竞争政策，即规制部门对原来占支配地位的公司规制更加
严格。
4、互联互通规制
互联互通是指建立电信网络间的有效连接。由于电信产业具有网络经济性，
不同区域的电信网络只有相互连接才能有效地提供社会化的电信服务。当一国的
电信市场存在多家电信企业，那么分属于不同企业的网络之间的互联互通就会存
在复杂性。一般来说，网络规模越大的企业越容易吸引更多的用户，从而更容易
扩大网络规模。所以，互联互通对于拥有不同网络规模的企业来说，其激励程度
是不一样的。网络规模差距过大时，就会出现互联互通障碍，就需要政府强制各
电信企业进行网间互联，并对互联的价格和质量进行规范，以使各个电信企业的
用户可以与另一个电信企业的用户能够实现通信。目前电信业中主要有三类互联
互联互通：一、针对国际电话业务各国电信网络的互联：二、主要是指固定网与
移动网之间互联：三、是引入竞争后本地固定电信网络之间的互联。
网络间互联互通的原则是，联网条款不得在运营商之间或占主导性运营商的
自营业务和同其互联的竞争者的业务之间实施歧视；任何技术上符合标准的网络
都应当允许网间互联；网间互联的收费通常应当以成本为基础。
5、普遍服务规制
电信普遍服务是指“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，
而且业务质量和资费标准一视同仁"。普遍服务政策的实施，使电信企业能为绝大
多数消费者提供基本电信服务的义务，以促进电话普及率的提高和服务质量的改
善，同时也提高了一个国家的信息化水平。由于作为社会基础设施的电信产业具
有准公共性特点，如果不能向全社会所有人提供普遍服务，人们在获得信息和传
递信息方面就会拉开差距。因此，在任何国家电信业发展的任何阶段，普遍服务
都是电信规制机构最主要的任务之一。
第3章有效党争理论
弟第j3早章伺有"效义兄竞甲争埋理y论匕
3．1有效竞争理论
3．1．1克拉克：有效竞争理论的提出
马歇尔(Marshall)在对土地、资本、劳动和组织这四大生产要素的组织进行系
统讨论时，充分肯定了规模经济的正面作用①。也正是规模经济所带来的收益，使
马歇尔认识到，卡特尔组织和各种同业联合会降低成本，但在追求规模经济的过
程中难免会形成垄断，从而使企业缺乏竞争力，经济运行缺乏活力。不仅扼杀了
自由竞争的原则，使经济活动丧失活力，而且损害消费者的利益，使社会资源不
能得到有效配置。在垄断与竞争所形成的此消彼长的市场结构对立中，二者不能
兼得。如果要实现规模经济，就只能采取独家垄断，但同时也损失了竞争可能带
来的效率；反之，如果想要竞争所带来的效率，就必须打破独家垄断的局面，引
进竞争机制，但却损失了规模经济的最大化。这就是所谓的“马歇尔困境”
(Marshall’s dilemma)。
“马歇尔困境’’的提出，无疑向经济学家发出一种警告：无论是为了追求规模
经济而偏重垄断，还是为了追求竞争效率而偏重竞争，最终都难免会顾此失彼，降
低效率。在此背景下，1940年6月，克拉克(Clark)在《美国经济评论》上发表
了《有效竞争的概念》一文，首次提出了有效竞争(w6rkable Competition)的概念。
他在该文中指出，短期均衡是一种静态概念，它依靠在现有生产条件下，通过
价格的自动调节以实现供求均衡；而长期均衡则是一种动态概念，它随着产业成长、
经济规模发展而使长期成本下降和长期供给能力增加，以实现长期供求均衡。他认
为短期均衡和长期均衡这两者的实现条件往往不协调，为谋求现实条件下缩小这种
不协调的途径，有必要将规模经济和竞争活力两者有效地协调起来，从而形成有利
于长期均衡的竞争格局。
3．1．2有效竞争的涵义特征
综合西方经济学家对有效竞争的表述，这一概念的涵义主要是以下几方面：
l、有效竞争是短期均衡和长期均衡的协调统一；
2、有效竞争是规模经济和竞争活力的协调统一；
3、有效竞争是市场机制和政府规制的协调统一。
从上述概念的表述可知，有效竞争的两个决定变量是规模经济和竞争活力，追
求二者在有效使用、优化配置社会资源上的协调统一是有效竞争追求的终极目标。
① 阿弗里德·马歇尔《经济学原理》1890
两南人学硕十学位论文
有效竞争是一个由企业适度规模与适度竞争相结合的区域状态(如图3一1)是规模
经济与竞争活力相兼容的一种比较理想的竞争状态。
图3—1有效竞争区域
一般而言，有效竞争具备以下特征①：(1)、有效竞争符合规模经济的要求。规
模不经济状况下的竞争是一种低水平竞争，而低水平竞争意味着企业要以较多资
源投入才能得到一定量的产出，即经济效率低下。如图3一l所示，竞争的有效状
态是一种区域状态，是适度规模与适度竞争的协调理想状态。(2)、有效竞争是一
种竞争收益明显大于竞争成本的竞争。市场竞争能促进社会资源得到优化配置和
使用，同时，促使企业积极进行各种创新活动，推动企业技术进步，提高生产组
织管理水平和劳动者素质，使企业劳动生产率普遍提高，从而推动社会生产力的
发展，这就为繁荣经济，提高人们的生活水平提供了物质基础，这些都属于竞争
收益。但竞争也可能是毁灭性的，或者是成本高昂的，因为在市场竞争中，企业
会亏损破产倒闭，竞争也会引起生产能力过剩，生产要素闲置，从而造成资源浪
费。同时，竞争又造成生产能力过剩、生产要素闲置，造成资源浪费，这些又构
成了竞争成本。而有效竞争应该是竞争收益大于竞争成本，用竞争效益②表示即为
竞争效益大于l，至于竞争效益具体要达到多大才能称的上是有效竞争，这需要
根据各国各时期的具体情况而定。如图3—2所示，随着竞争程度的提高，竞争收
益往往呈先递增后递减的趋势，而竞争成本一般随着市场竞争程度的提高而增加。
在区间D<D<D．和D>D：上，竞争成本大于竞争收益，竞争是无效的。只有区
间D，<D<D’才是竞争的有效区间状态；(3)、有效竞争是一种适度竞争。适度竞
争的对立面是过度竞争或者竞争不足，过度竞争表现为企业数量和生产规模超过
市场需要，市场组织化程度低，造成生产能力严重过剩，规模经济效益差；而竞
争不足则会抑制市场竞争功能的有效发挥，使社会资源不能自动流向社会最需要
的地方，从而影响资源的合理配置和使用，同时，竞争不足使企业缺乏创新动力
和压力，不利于社会生产力的发展和社会经济的繁荣。虽然任何国家都不可能完
全消除过度竞争和竞争不足现象，但有效竞争要求把这些现象控制在较低限度内。
。张曦、张梅青，《自然垄断行业的有效竞争》‘工业技术经济》2003年第3期；
o竞争效益=竞争收益／竞争成本。
．26．
第3章有效竞争理论
因为在特定的时限内，受规模经济、技术水平等因素的制约，随着市场竞争度的
提高，竞争收益往往呈先递增后递减的变动趋势，而竞争成本一般随着市场竞争
度的提高而增加。所以说，也只有适度竞争才能产生较大的竞争效益。
P
D Dl D2
(P竞争收益或竞争成本D市场竞争度)
图3～2有效竞争区间
D
根据上述特征，可以认为：有效竞争问题就是经济效率问题，其实质就是要
提高经济效率。在这一过程中，要协调作为矛盾体存在的规模经济和市场竞争的
关系，以科学地确定适度规模与适度竞争重合部分以实现经济效率极大化。
3．1．3有效竞争的标准
按照克拉克的观点，所谓有效竞争就是以政府的公共政策作为主要方法和手
段，将竞争的活力和规模经济结合起来，以形成长期均衡和短期均衡相协调的竞
争格局。但是克拉克(C1ark)只是提出了问题，并未提出实现有效竞争的客观条
件和标准问题。之后，许多学者对有效竞争的定义和实现条件进行了比较深入的
研究。1957年，美国哈佛大学教授爱德华·梅森(E．Mason)在总结众多学者研究
成果的基础上，根据以往有关有效竞争的定义和有效竞争实现条件的论述，归纳
出两大类基本的有效竞争标准：一是将能够维护有效竞争的市场结构的形成条件，
归纳为市场结构标准：二是从市场绩效角度来判断竞争有效性的标准，归纳为市
场绩效标准。此后、美国经济学家史蒂芬·索斯尼克(Stephen H．Sosnick)于1958
年从结构一行为一绩效分析视角提出的有效竞争标准∞。德国经济学家康岑巴赫主
。一、从结构方面来看：(1)、企业进退无人为障碍，(2)、对产品的质量差异存在着价格敏感性，(3)、生产
者的数量符合规模经济的要求；二、从行为方面来看：(1)、／fi存确；企业问合谋， (2)、企业不使用排他性
驱逐对手，(3)、不搞欺诈，(4)、不存在价格歧视行为；三、从绩效方面来看：(1)、企业在提高效率、创新
曲南人学硕十学位论文
张保持宽松的寡头市场结构，并在产品差异及市场透明度适度的市场环境下，使
竞争强度达到最佳，从而竞争最为有效。从克拉克到康岑巴赫，有效竞争的概念
不断被深化，尽管西方经济学家对有效竞争所下的定义各自有所侧重，但都强调
一个一致和结论：有效竞争是能导致最优经济效率的竞争格局。
3．2有效竞争——电信业的“马歇尔困境”分析
“马歇尔困境’’(Marshall’s dilemma)认为竞争会推动行业发展，形成规模经
济，引导企业走向垄断，而垄断可能排斥代表生产高效的竞争，于是二者形成经济
活动中一对难解难分的矛盾。我国电信业近年的改革发展，也是试图寻求竞争与垄
断的均衡，通过“有效竞争"使“马歇尔困境”(Marshall’s dilemma)在现实经济中
有效地得以解决。
在前文的分析中我们已经认识到，垄断的产生，从内部看是由于企业通过积累
和扩张以实现规模经济结果；而从外部来看，政府的特许、法律的约束乃至资源的
垄断仍发挥着至关重要的作用。最初，我国电信业处于完全垄断的状态，由此导致
了一系列的问题，严重制约了其发展。为了促进发展和打破垄断，我国政府对电信
运营企业进行了一系列的分拆和重组，逐步形成了相对稳定的寡头垄断竞争格局，
随之而来，“马歇尔困境”问题也日突现出来。具体表现为：一方面，各电信运营
商需要通过合作以形成垄断，即产生经济规模降低成本和控制市场提高价格；但另
一方面，又希望排挤竞争对手，抢占更高的市场份额。
电信业在垄断与竞争均衡主要体现在价格、资源和市场份额在这样三个方面。
第一、价格均衡。不同电信运营商在运营同一产品时，为了争取更大的市场份额以
形成规模经济，通常都是采用价格战的形式，即相互降价策略。然而这种价格战不
会无休止的进行下去，最终会停留在一个均衡价格上；第二、资源均衡。不同运营
商在发展过程中需要进行大量的基础设施建设，为了降低投资成本或追求更大的规
模，在如何使用资源上必然存在着垄断与竞争关系。在重要的、核心资源建设上，
各运营商为了具有垄断性，通常加大投入而造成了重复投资。而租用其它运营商资
源或投资建设时，便又存在着资源使用成本与业务收入或市场份额的权衡，最终产
生资源需求与投入产出的均衡点；第三、市场份额均衡。虽然每个运营商都希望具
有最大的市场份额，但在价格和资源上的均衡点最终也必然形成市场一个均衡点。
电信业在垄断与竞争中的均衡点是一个动态的均衡。随着改革的不断深入，
控制电信业垄断与竞争中的均衡点，使其不断走向一种合理、可控、市场理性下
和投资等方面的投入能在企业收益中得到回报，(2)、产量和质量随消费者需求而变化，(3)、企业努力更好
的新产品和新的生产流程，(4)、没有过度销售支出，(5)、企业的生产过程是有效率的，(7)、价格变化不会
加剧周期的不稳定性。
第3章有效竞争理论
的有效竞争格局。但有效竞争格局并不会自发实现，需要一定的政策举措相适应。
未来，其基本的政策取向就是加强电信立法，实施有效规制，推进产权改革。
3．3我国电信市场的竞争格局
目前，经历了多年的高速发展，我国电信运营市场近年来出现了平缓发展的
态势，增长速度有所放缓。2006年，在基础电信领域，各大运营商的用户份额和
业务收入份额基本保持稳定。四大运营商在我国电信市场居于主导地位。从四大
运营商的市场份额上看，中国电信占36％，中国网通占14％，中国移动占38％，中
国联通占12％。
在移动市场，中国移动和中国联通基本呈现双寡头竞争的局面。中国移动凭
借其早期强大的网络优势，在市场中一直处于领先地位。中国电信和中国网通在
未拿到移动经营许可证之前，以移动市话(PHS)业务出击移动市场，借助其资费
优势，抢占市场份额。小灵通全面进入市场，掀起了移动市场上新一轮的价格战，
使移动ARPU值快速下降。当前，我国不同地域、不同消费者之间移动通信资费
水平不断拉大。可以预见，在四大运营商均获得3G牌照后，经营业务更加趋同，
移动市场上更大规模的价格战将不可避免。
在固网市场中，中国电信和中国网通也形成了双寡头垄断格局。由于接入网
的固有属性，中国电信和中国网通分别在固定本地通信市场各自的地盘上占据绝
对支配地位(市场份额超过90％)。在固网市场中，两大运营商的拆分，并没有为
固定通信市场带来实质性的竞争，未达到政府预期的市场调控目标。‘
电信业市场竞争格局失衡的内在原因可以概括如下：
1、运营商数量过少
这一问题在移动领域尤为突出。中国是一个13亿人口的大国，目前移动市场
只有2家运营商。一般国家在移动领域至少是3家。一些国家或地区更多，比如：
中国香港人口500万，移动运营商6家，马来西亚是8家。由于运营商过少，连
基本的竞争格局都未形成，更谈不上有效竞争了。
2、规制没能达到培育有效竞争的目的
信息产业部早就意识到引入、培育、扩大竞争对中国电信市场发展的重要性。
长期以来，也一直致力于电信市场和电信机制的改革，但规制制效果并不理想。
一方面，对主导运营商的限制不够，使他们得以利用其市场优势，获取高额利润；
另一方面，对小运营商的扶持和帮助不足，导致运营商缺乏竞争动力和冲动。
3、产权单一
目前，中国电信企业分两类：一类是上市公司，包括中国电信、中国网通、
西南大学硕士学位论文
中国移动和中国联通4家，股权已初步实现多元化；另一类是非上市公司，包括
中国铁通和中国卫通，则由国资委直接控制。总体看，企业产权结构单一问
题突出，4家最大的电信运营商国有股仍占绝对主导。
有效竞争不足的危害：
1、损害消费者利益
电信运营企业处于实现企业自身价值最大化和满足整个社会福利提高的矛盾
关系中。有效竞争不足，某些电信企业就会依据利益最大化动机进行运作，短期
内，由于外部不经济，企业经济效益提高的同时，也导致了社会效益的下降。
2、侵蚀国有资产
作为国有企业，电信运营商的主要投资来自国家，任何一家运营商独霸市场结
果只能是这一家企业国有资产高速增值，而其他运营商的国有资产贬值。从而，
资源配置达不到最优，长期会导致整个行业发展缓慢。
3、使企业丧失了创新的活力
有效竞争体现为电信企业相互展开融合的业务竞争，通过在竞争提供优质的业
务和服务，改善工作效率，最终到达经营效率和盈利能力的共同增长。不断在业
务和技术上创新，以提高终端用户的通信生活质量和乐趣。相反，当市场进入无
效竞争的状态，创新压力和竞争活力的缺乏是不可避免的。缺失有效竞争使电信
企业既没有活力，也没有持续发展的动力。
目前，我国电信市场尚未形成有效的竞争环境，前些年的强劲需求掩盖了电
信市场的深层矛盾，随着市场需求进入平缓期及竞争强度的加剧，这些矛盾变得
日益尖锐。营造有效竞争的市场格局，优化资源配置，提高运营效率，改善服务
和通信质量，促进电信业繁荣和可持续发展，是我国电信体制改革的出发点和归
宿。
第4章中国电信业改革的历史与现状
第4章中国电信业改革的历史与现状
4．1电信业的改革历程
20世纪80年代以来，我国对电信业的改革大致上经历了以下几个阶段：
4．1．1邮电部独家垄断阶段(1978——1994)
1980年之前，中国电信业的基本体制特征是：计划经济指导电信业的发展，邮
电部是公用电信业的经营者又是公用电信业的政府管理机构。由于国家对电话资
费有严格的价格控制，电信业基本上是一个不盈利的行业。80年代，国务院决定由
中央和地方共同投资建设中国电信业，在此期间，先后推出的一系列电信优惠政
策，初步构建了电信高速发展所需的强有力的资源动员和投入保证体系。主要内
容包括：改变由国家单一投资的体制，实行多元投资，大大拓宽了投资渠道，调动
了各方面，特别是地方政府发展电信的积极性；积极利用外资；在邮电收入分配
方面，国家对邮电部门在财政上实行“三个倒一九”优惠政策①。这一系列政策的
实施，一定程度上促进电信业的高速发展。
但随着国民经济的高速发展，电信行业面临着严重的需求大于供给的矛盾。
为了解决这一突出矛盾，国家开始通过价格杠杆进行调控，逐步加大了电信资费
收取力度，形成了电信业的高资费结构体系。在缺乏竞争的环境下，垄断定价的
实施造成了消费者福利的严重损失，也阻碍电信业的进一步发展。
4．1．2不对称的双寡头垄断阶段(1995——1999)
1993年，国务院发布了有关规定，允许邮电部向其他国内公司颁发经营许可
证，1994年7月19同，电子部、电力部和铁道部共同组建的中国联合通信有限公
司圆，打破了新中国建国以来电信产业由邮电部独家垄断经营的格局。
在基本电信业务市场，联通公司获准经营长途、本地、移动通信业务以及通
信增值业务，中国联通首先选择的市场是利润相对较高的移动通信市场，其最初
的目标是到2000年占领移动通信市场份额的30％。然而，至2000年初，中国联通
只扔拥有了5％的市场份额。在固定电话业务方面，联通虽己获准经营，但是最初
因没有自建的本地和长途电话网络，需介入和租用中国电信的网络，在谈判介入
资费和租用资费时，双方的谈判地位是不对称。以联通微小的份额，根本不足以
有效地时行竞争。因此，在这一时期，与其说是引入了竞争，不如说是刚刚引进
了一些可以竞争的因素，使得竞争在理论上成为可能。
在电信规制方面，原邮电部虽表面上成为中国电信的行业主管部门，但实际
①即从1982年起，利润或所得税只上缴10％，对邮电外汇收入只上缴国家lo％，其余90％邮电留用；
@以下简称中国联通。
．31-
西南人学硕十学位论文
上还是中国电信的所有者。在这种情况下，规制者被俘获，规制的目标使社会福
利最大化或者社会资源的有效配置根本就不可能实现。在联通进入电信产业之初，
中国电信以原邮电部的名义，对中国联通采取了种种限制，如对中国联通的市场
准入实行限制、在互联互通上对中国联通接入市话网进行限制、在网间付费方面
对在中国联通实行垄断定价、在号码等公共资源的分配上对中国联通实行歧视等。
因此，在这段时期，中国电信一家独大，拥有绝对垄断地位的格局下，联通的成
长相当缓慢，引入有效竞争的目标未能实现。
4．1．3多主体竞争阶段(199卜至今)
中国移动中国铁通中国卫通中国网通中国电信中国联通
图4—1中国电信运营商重组示意图
1999年10月中国第三个主要电信公司——中国网络通讯有限公司正式启
动。随后，中国铁路通信信息集团也J下式挂牌运营。由于中国电信的垄断格局在
相当长的时期内不能被打破，1999年2月，中国政府对中国电信进行第一次分拆，
组建中国电信(固定电话)、中国移动、中国卫星公司，将原中国电信寻呼部分并
入联通公司。之后在2000年成立中国电信和中国移动集团公司，加上成立的中国
第4章中国电信业改革的历史与现状
网通公司、吉通公司(专做P电话业务)和铁通公司，形成了了6家基础电信运
营商共同参与竞争的格局。为了打破本地电话市场的垄断，2002年中国电信集团
进一步拆分，北方10省市与原中国网通、吉通公司组成新的中国网通集团，南方
21省市电信公司组成新的中国电信集团，目前已形成以中国电信、中国移动、中
国网通、中国联通、铁通和卫通公司为主导，同时存在若干家P公司和许多家电
信增值业务经营企业共同经营的市场结构，已初步趋向有效竞争的格局。
4．2电信业现存问题分析
4．2．1渐进式改革的弊端
20世纪80年代的改革是在电信服务供需失衡的背景下展开的，重点是加大电
信基础设施投入，提高电信服务能力。由此导致的高资费结构体系以及缺乏竞争
的外部环境造成了消费者福利的严重损失，也阻碍电信业的进一步发展。1994年
成立中国联通，引入竞争、打破垄断，促使运营商提高经营效率。但作为规制机
构的邮电部与中国电信在人事及财务上有着千丝万缕的联系。此外，中国电信又
拥有绝对垄断地位，联通的成长相当缓慢，引入有效竞争的目标未能实现。当政
府意识到中国电信和中国联通的悬殊太大，联通根本不可能与前者抗衡之后，于
1999年，对在位者——中国电信进行了第一次重组，并且引入了更多新的竞争
者，并组建了相对独立的规制机构———信息产业部。
总体来说，电信业源于缓解当前矛盾的改革尽管在一定程度上促进了中国电
信业的发展，但渐进式改革缺乏远景规划，没有一个改革的总体设计，缺乏远景规
划，使得产业的内在矛盾因层层掩盖而更加深化。
4．2．2电信法规缺失
l、立法层次低
目前，我国电信立法主要是国家行政法规规章和地方性法规及规章，立法层次
较低，法规规章内容比较窄，不全面，有些条款含义不够具体明确，甚至与其它
法律相冲突。电信主管部门往往只从本部门的利益出发，所起草的法律法规主要
了体现管理部门的意志：
2、立法理念陈旧
纵观电信立法的发展历程及现状，由于其过分强调对既有成果的守护，忽视了
对社会环境和电信领域发展变化情况的反映，立法滞后现象较为突出。缺乏预见
性，某些法规条款又明显过时，有些新的立法措施一出台，就己经落后于形势的
发展，需要清理、修订；
3、电信法律制度体系弱
两南大学硕十学何论文
从目前的法律制度框架和内容来看，各层级法律法规没有形成相互支持的体
系，处于各自为政的状态。电信市场的利益相关者不清楚立法者的整体意图和管
理思路，而具体执法者则无法整体把握执法的尺度，对后续的立法工作形成了制
约。
此外，中国电信业的行政法律体系不完善，监管机构的法律地位、权限、责
任等缺乏明确的法律基础，这使得其作为行政主体的执法行为没有相应的法律保
障，被赋于的行政执法权难以落实。监管机构的设立和监管政策的制定也缺乏公
开透明的程序，这些制度建设方面的缺陷严重影响了中国电信业体制改革的深化
以及电信市场的发展。
4．2．3规制缺失或越位
自1980年以来，世界各国不同程度地按WTO基础电信协议的要求，形成了各
具特色的规制机构。其普遍具有以下特征：第一、电信规制的设立再一次体现了国
家立法、司法和行政三权分立，相互制约的思想；第二、电信监管机构是在有关
电信法律的授权下组建的；第三、电信监管机构依法监管；第四、电信监管机构
的管制领域越来越广泛，逐渐向整个信息通信领域延伸；第五、电信监管机构是
独立的。
而在我国，信息产业部的成立是电信行业改革的里程碑。但从目前的实践情
况来看，仍不尽人意。究其原因，具体为：管制机构非完全独立，集准司法、准
立法和行政职能于一身，内部机构设置也不尽合理，工作重点不突出。
4．2．4产权结构不合理
自1998年以来，我国对电信业产权结构进行了调整，按照分拆的改革思路，
实行纵向分拆、横向分拆及纵横双向分拆，虽有一定成效，但局限性也非常大，
主要表现在：①
第一、单一产权结构导致了单边治理结构
改革初期，分拆后的电信产业，国有资本“一资独大"， 国资委控制了上市
公司绝大部分股权，通过集团公司间接控股中国移动75．6％、中国联通62．9％、
中国电信72．09％、中国网通70．49％的股份；对于非上市公司——中国铁通和中
国卫通其比例就更高了。与之对应，有国家背景的董事在董事会中占绝对优势。
单一的产权结构，导致了激励机制和约束机制比弱化，经济效益和财务绩效都不
理想。此外，单一的产权结构还导致了政府单边的治理结构，各股东的信托投资
责任无法落实，也就不可能形成民主、科学的决策机制。
o《经济学动态》‘观点》戚聿东2004年第6期
．34．
第4章中国电信业改革的历史与现状
第二、过于集中的国有产权弱化了经济性委托代理关系
委托代理机制是伴随社会化大生产条件下所有者和经营者之间产权关系分离
与整合的组织机制。产权是委托代理的基础，产权制度不同，委托代理的形式、
内容及反映的经济关系就不同。
电信业的股东和经营者之间构成企业内部最直接的委托代理关系，但目前国
有资产占主导地位，这势必要左右代理人的确定，使得小股东在企业经营者的任用
方面并不起作用，在中国当前的经济管理体制下，国有资产的管理职能由属于国务
院持设机构的国资委来履行。如此一来，在国有企业产权所有者和经营者之间，实
际上形成了两种委托代理关系，即行政性的委托代理关系和经济性的委托代理关
系，前者建立在对企业经营者的政府官员定位上，追求的是经营者的政绩；后者建
立在对经营者企业家身份的定位上，重点追求经营者在企业的业绩表现。因此，国
企经营者便在双重标准下接受考核，有时行政性的委托代理关系会表现得更加明
显。事实上，国有企业的经营者要经常在企业家和政府官员之间进行角色转换，很
难完全游离于政府以外而纯粹站在企业的角度考虑经营问题。∞ ，
在此现实背景下，对国企经营者的激励便与“企业家要素的投入是为了获取经
济收益"的经济学假设相背离。在国有企业现有委托代理机制下，追求要素收益的
最大化并没有成为国企经营者的最终目的。企业家的激励一定程度上受到了政治
因素影响。而企业对经营者的素质有其内在的、具体的要求，与考核政府官员的标
准相距甚远，以政治标准来对企业经营者的业绩进行考核，必然会对经营者的行为
产生负面影响，也势必会在企业的经营过程中渗透过多政府性行为，于企业的发展
颇为不利。
对电信业经营者的政治考核标准，本质上是对经济性委托代理关系的弱化，使
得企业经营者单纯追求收入增长率、市场占有率等业绩条件，而对企业的资产质
量、盈利水平等疏于关注，对企业的远景规划目标不清晰。
第三、电信业产权改革的政策取向
我国电信业的产权改革，须通过整体改革重塑产权结构，积极收进民间资本，
实现产权多元化。以此推进电信业重建政府规制体系，从专业规制走向综合规制，
尽可能设立规制部门，成立综合规抽部门，重点加强社会性规制，减少经济性规
制。
4．2．5电信资费混乱
随着电信业的快速发展，我国也相继在电信资费政策方面进行了改革，2005
年取消了政府定价，采取了上下限管制。同时，为了引入竞争，对联通等企业进
。于明峰《构建中国电信多元化的投资主体》《人民邮电报》2004年9月
西南人学硕十学位论文
行了政策倾斜。但为了抢占市场，各家电信经销商纷纷推出变相资费优惠活动来
避开这种规制。通过预付费取消月租、包干计费以及改变计费方式等实施价格战，
一方面造成了国有资产的损失，另一方面不利于电信企业的健康发展。此外，电
信服务网络运营商的附加增值业务服务不透明。有时，消费者在没有申请短信服
务的情况下却被收取了短信包月费用，或在不知情的情况下订制了点歌、上网等
增值业务。这种话费莫名其妙被扣，被迫强制接受服务的情况屡见不鲜。再者，
一些经营者单方面制定的逃避法定义务、减免自身责任的不平等的合同、通知、
声明或者行业惯例等，限制消费者权利，严重侵害群众利益，这就是所谓“霸王
条款"。“霸王条款"在电信行业里非常普遍，要根除这种现象，就要让更多的政
府职能部门对其经营过程予以监控，并加大违规者的处罚力度和政府的监管力度。
4．2．6行业“福利腐败”现象严重
电信业的“福利腐败”，是指企业以其所控制的电讯资源无偿或者廉价地向内
部职工提供货币或非货币形式的福利而形成的行业腐败现象。其主要表现为以下
三种形式：一、工资收入。根据国家统计局的数据，目前电信行业职工平均工资
是其他行业平均上资的3倍；二、工资外收入。电信业职上的奖金一般较其他行
业高出很多，加上其他的住房补贴、节假日补助、劳保费等各种费用，其整体收
入数目不菲：三、形式各异的“垄断福利”，如免费电话，廉价电话等等。
总体上来说，电信业的行业腐败现象有如下主要危害：一、损害消费者权益。
电信业将发放“腐败福利”所摊高的成本以其他形式转移给普通消费者，增加群
众负担、损害群众利益，长期这样将引发社会信任危机；二、造成国有资产流失。
作为国有企业的电信业代表公众管理国有资产的，如果享有额外的福利，就是私
占国家和公众利益，势必导致国有资产的流失；三、加剧社会不公平。等量劳动
获取等量报酬，应该是社会公平和社会和谐的应有含义。现阶段，电信业的技术
含量、复杂程度和劳动强度并不比其他行业高出多少，但是它们却享有比其他行
业高得多的上资福利，其收入水平与其贡献和价值严重背离，这不仅不利于构建
和谐社会下的和谐劳动关系，而且侵害了公民平等享受公共资产的权利，是对社
会公平的践踏。
第5苹国外电信业改革的启示
第5章国外电信业改革的启示
5．1国外电信业促进有效竞争的改革历程
1、美国电信业的改革
二战以后，在电信领域，美国始终走在时代的前列。虽然其电信业从一开始就
是以民办为主的，但事实上美国的电信业早期是由电信发明人莫尔斯(F．B．Morse)
创办的Westem Union公司(WU公司)所垄断，后来又由电话发明人贝尔创办的贝
尔电话公司通过裁判赢得了垄断地位，实质上属于垄断行业。
美国政府在产业竞争力日益低下的背景下，开始推行通过放松或撤消管制来
促进企业间自由竞争的政策。20世纪50年代后期，电信主管单位美国联邦通信委
员会(Federal Comm吼ications Commission)开始对电信业分阶段导入竞争机制。
1984年，美国司法部实施企业分割，将AT&A分割成长途电信公司和多个地区电
信公司，试图在电信领域引入竞争机制。这一举措通过在美国的长途电信市场引
入自由竞争机制，最终在增加市场活力上取得了成功。其后，美国在1996年通过
了《电信法》，也在政策上努力促进了电信市场竞争机制的引入∞。
美国电信业从政府规制、企业垄断限制竞争的产业开始向自由竞争产业转换，
试图通过引入竞争来促进该领域的活性化和健康发展。但在电信领域，并非是只
要采取了放松或废除规制措施，其便会自动实现公平竞争。长期以来，原企业在
其维持其行业垄断时，形成了一定的市场支配力量，相对于其他企业而言，已处
于绝对优势地位。如果原电信企业拒绝其它企业对其电信设施的利用，则其它企
业则很难开展业务，20世纪70年代开始，西方发达国家迫于财政压力和建立高效
的政府的需要，片面重视放松规制，但对于规制放松后的市场动态，却缺乏足够
的关注。在竞争机制并未发生作用之后，才开始对这一失误进行反思。在电信业
从垄断到促进自由竞争的转换过程中，进行了旨在防止原企业滥用市场支配力量，
实施以促进市场自由竞争为目的规制重建。
2、日本电信业的改革
20世纪50年代初，日本根据《公众电信法》、《日本电信电话公社法》、《国际
电信电话株式会社法》的规定，禁止民间企业经营电信业务。国内电信的服务由
政府全额出资的法人即电电公社(日本电信电话公社)所垄断，国际电信线路的服
务由所KDD公司垄断，电信业长期处于国家的监督和保护之下。在1973年的石
油危机之后，日本经济迎来了低增长的时代。在此经济背景下，开始对电电公社
的经营形式进行探索。
。1996年的美国《电信法》足对此前法律法规的完善，该法在电信和广播电视网的相互接入、长途电话市场
准入方面都作了解禁式的修J下。
．37—
西南人学硕十学位论文
电电公社是日本最大的国营公司之一，囚其国有性质和电信电话行业的垄断
地位，导致了产权不清、人员经费庞大、经营效率低下、经营风险大等问题。在
对电电公社的结构改革上，日本采取了民营化的政策。1985年4月1同，开始实
行民营化，将电信电话公改组为电信电话株式会社附TT)。民营化后，在政府规制
方面，将其置于所属政府部门的单重领导之下，导入由政府主管部门具有重大决
策权的产业政策，并制定了类似美国的非对称管制。
日本这一次的规制改革是不彻底的，一方面是在放松规制过程中实行“竞争
与垄断并存"或“管制下的竞争”政策，在某些特定的产业领域内形成了竞争局
面，而在其他领域中维持着原有的垄断。另一方面是在放松管制过程中，一些行
政机构如临时行政调查会、临时行政改革推进审议会等对放松规制起了很大的决
定作用。这种变革实际上也未有效地促成竞争局面，反而导致了市场竞争环境大
幅度落后于欧美各国。
3、英国电信业的改革
英国被视为将国有垄断电信体制推向竞争和私有化的典范①。从1969年开始，
英国电信也走过了政企分开、邮电分营、开放增值业务，将原国营垄断电信企业
私有化、以双寡头垄断方式在基本业务领域引入竞争、结束双垄断导入全面竞争、
对外开放进入国际竞争的全过程。走过了一条有步骤、有秩序、循序渐进的改革
道路。
1969年，英国对政府直接经营的邮电部门进行了政企分开，引进企业运作方
式，同年的《邮电法》赋予了邮电总局法定的垄断企业地位。20世纪80年代初，
英国的邮政和电信还是统一由英国邮政局垄断经营，大东电报公司(Cable＆
Wireless Plc，简称C&W)主要经营海外电信业务。1981年，英国政府通过了《电
信法》，将电信业务和邮政业务分开，分别建立了英国电信公司(British Telecom，
简称BT)和皇家邮政公司(Roval Mail)。
1984年，英国政府开始了BT的私有化，51％的股权被出售。1984年颁布的
《电信法》，成为了英国电信产业体制改革的纲领性文件。同年，依据该法，建立
了独立的规制机构OFTEL，对电信运营业进行统一管制，促进电信业竞争的规范
性和秩序性。1985年，英国政府又在移动电话业务方面引入“双寡头垄断竞争”
的格局，在蜂窝移动电话业务发放了两个许可证。此后，政府又分别出售了27％
和18％的BT股份，最后只保留了4％的“黄金股”。1991年，经过8年的垄断体制
后，为了进一步推进电信市场的竞争，英国政府发布了“竞争与选择：20世纪90
年代的电信政策"的白皮书，在对双垄断体制的效果做出适当的评价后，正式结
束“双垄断”局面，全面开放了英国的国内长途和本地电信业务(国际业务到1996
o容月林：《国外电信业改革与发展》，人民邮电出版社2001年版
-38．
第5苹国外电信业改革的启示
年完全开放)，任何公司都可以申请开办国内电信业务和建立固定网络设施。
经过了十几年的私有化和引入竞争，英国电信市场发生了非常显著的变化，
竞争遍及每个角落。市场开放促进了英国电信业的迅速发展，带动了国内经济的
发展；新的电信运营公司进入市场，给电信市场注入了新的活力，提高了网络能
力和通信质量：用户可以对电信业务和设备进行多种选择，并且可以通过各公司
的竞争降价而受益；BT和C&W参与竞争也使他们积累了提供综合电信业务的技
术优势和管理电信企业的成功经验，成为世界上最具竞争力的电信公司之一。
5．2国外电信改革的启示
我国电信业经历十余年的发展，虽然取得了一些阶段性的成就，但有效竞争
格局仍未形成。因此，需要对该领域进行更为深入的研究和探索，在这一过程中，
总结和反思国外的经验和教训，将有助于我国进一步深化电信业体制改革。
1．正确处理规模经济与竞争活力的关系
J下是基于对垄断经营所产生的弊端有了深刻的认识，近20年来，世界各国
电信业掀起了改革浪潮，旨在打破垄断、开放市场、引进竞争。竞争激发了市场
的活力，有力地促进了电信业的发展。但是，强调竞争却走向另一个极端，导致
了过度竞争和无序竞争，严重损害了电信企业乃至整个产业的利益。
世界电信业改革的大量事实充分表明，20世纪80年代以来，随着通信技术的
发展，进入电信运营业的门槛已经有所降低，从而使得在电信领域引入市场竞争
成为可能，但技术进步只是削弱了电信业的自然垄断属性，并未使其变为一个完
全竞争性产业，它仍然具有规模经济性、范围经济性、投资沉淀性等明显不同于
其它行业的特性。如果要在电信市场上形成垄断性业务与竞争性业务并存的格局，
正确处理规模经济与竞争活力的关系依然是电信业改革的核心所在。
2．正确处理竞争与管制的关系
在世界各主要国家的电信改革中，引入竞争初期，电信市场活力的增强，电
信资费的下降，以及服务质量的提高，使得人们对电信业引入市场竞争的期望值
空前提高，不少人主张进一步放松规制。在此背景下，市场准入的限制逐渐越放
越宽，进而导致了过度投资、过度竞争、重复建设、效益低下等诸多问题。所以，
只有处理好管制与竞争的关系，电信市场才能实现长期均衡发展，即使是在全面
引入竞争之后，依然应该强调管制作用。因为电信技术发展虽能逐渐淡化电信业
自然垄断的特征，但并不能完全消除这些特征。
3、健全的电信法律法规是实现有效竞争的基础
经济发达国家自然垄断行业规制改革的一个重要经验，就是以法制建设为先
导，在科学的法律框架内进行电信规制改革。在规制改革过程中，这些国家都以
西南人学硕十学位论文
整个政府规制的总体框架为依据，制定健全的法律法规，依法改革。面向市场经
济的法律法规能为有效的市场竞争提供坚实基础。
4、建立独立的规制机构
建立独立电信规制机构是全球趋势。1990年全世界仅有12家单独规制机构，
至2003年已经增至122家。独立电信规制机构不仅可以减少外部干预，还有助于
组织和队伍的专业化，提高规制效率。规制是一种事前干预行为，建立专业化的
独立规制机构能够提供组织上的保障。而且，独立规制机构的决定一般是最终决
定，这样容易树立规制机构的权威，而规制机构的独立性和权威性又确保了规制
机构的公正和高效率。
5、积极引进民间资本
在进行电信改革，引入竞争的同时，很多国家也启动了国有电信企业的民营
化进程。一般是把国有电信公司的股份出售或转让。实施民营化的直接动因是解
决国有企业低效率问题、引入竞争的需要以及缓解国家财政压力等等。
第6章中国电信业改革的实施路径
第6章中国电信业改革的实施路径
电信业改革的目标在于促进有效竞争。但目前我国电信市场中还存在许多阻
碍有效竞争的因素，影响到整个产业的可持续发展。“十一五”期间，要促进电信
业可持续地健康发展，必须以有效竞争作为电信来改革的核心目标，积极加强电
信立法，实施规制重建，进行产权改革。
6．1加强电信立法
近几年，随着多运营商竞争格局的形成，不规范、甚至恶性的市场竞争现象也相
继出现。不规范的市场竞争需要法律的约束，而至今，我国没有一部可以约束电
信业的专门的法律。虽然在2000年，国务院制定颁布了《中华人民共和国电信条
例》，但由于《电信条例》不是真正意义上的电信法，已不适应时代需要，加快电
信立法迫在眉睫。
6．1．1电信法起草的指导原则
1、科学认识电信法的作用
按照法律的效力等级来分，宪法是母法，具有最高的权威性，是制定其他法律的
依据，其次是法律，再次是法规、规章等。由全国人大制定的电信法的法律效力低
于宪法高于法律法规，是规范电信业的一部基本法律。因此，它必将因其很高的法
律效力而在建立电信市场有效竞争过程中起到有效的指引、保障、规范作用。但
所有的法律都不是万能的，其作用都有一定的限度。而且法律的稳定性决定了法律
会在一定时期滞后于多变的现实。因此，要正确认识电信法的作用，只有与时俱进，
综合采取法律、经济、技术以及行政等多种管理措施，电信监管才能适应不断发展
变化的形势，从而发挥科学、有效的监管作用。
2、立足国情与借鉴国外
经过几年来的改革，我国的电信业发展迅速，电信市场竞争格局初步建立，但有
效的竞争格局尚未形成，同国际电信市场还存在着巨大的差距，总体上还处在缺乏
法律规范和明确竞争规则的初级阶段，该初级阶段的特征既是我国电信法制订的
立足点，也是我们借鉴国外的衡量标尺。
3、科学扬弃与发展创新
电信法的起草要认真总结《电信条例》实施以来的基本情况，对那些在贯彻实
施中行之有效的基本规定，要进行总结提升到电信法中；对那些经过实践证明需要
完善的方面，要通过电信法进一步完善提高，在科学分析的基础上，对《电信条例》
进行发展创新。由于世界范围内的电信法制订、研究的时间还不足百年，通信技术
发展使新事物、新现象层出不穷，一些新问题可能各国现有的电信法都没有涉及到，
西南大学硕十学位论文
这就需要立法者具有与时俱进的创新精神。
4、把握“积极、适时推出”的原则
所谓积极，是指目前出台《电信法》的时机虽然还不成熟，但并不意味着我们
要坐等一切就绪后再考虑制订《电信法》，而是要采取一种积极的态度，加紧研
究这一领域的发展变化。并请有关专家和业内人士积极参与，为《电信法》的早
日出台打下基础。所谓适时推出，是指《电信法》的出台实施，要根据电信领域
的具体发展情况而定，等基本条件成熟后再行推出。
6．1．2电信市场法律环境的设计
电信市场上的法律制度主要包括两部分，一是作为竞争基本法重要组成部分
的、适用于一切竞争领域(包括电信领域)的反垄断法律制度。二是关于电信领
域的专门立法，如电信法中有关竞争的特别规定，这种特别规定是反垄断法等竞
争基本法的基本原则和基本制度在电信领域的具体体现。
1、反垄断法
所谓反垄断法是指通过规制特定主体(行为人)在特定市场上的经济活动中非
法排除或限制竞争的状态和行为进而调整企业即经营者之间的竞争关系的法律规
范的总称，在性质上属于经济法。我国现行反垄断法是一部即博采众长，又结合
我国国情有制度创新的集大成式的反垄断法。具体地说，它主要通过具体制度的
设计来规制现实经济生活中的垄断行为，从而为包括电信领域在内的一切竞争领
域创造出自由、公平和有效竞争的良好环境。
2、电信法
电信业的可持续发展需要《电信法》尽快出台，当前是《电信法》立法的关
键时期。《电信法》的立法目的在于维护电信市场竞争，促进电信事业发展，保障
电信消费者的利益。《电信法》将重点关注一般性法律如《竞争法》等难以解决的
问题，包括电信市场准入、互联互通、电信消费者权益保护、电信普遍服务、电
信建设及通行权等。对于这些基本问题，《电信法》将创设相应的基本法律制度，
并对电信监管机构授以必要的权限来对电信市场进行主动规制。
《电信法》只对电信行业特有的基本问题加以解决，而不是面面俱到。从法
律关系主体上分析，其主要解决三个层面的问题：一是电信监管机构与电信企业之
间的关系，二是电信企业与电信用户的关系，三是电信监管机构与电信用户的关
系。作为约束电信市场的基本法——《电信法》着重处理的是第一种关系。
第6章中国电信业改革的实施路径
6．2实施规制重建
电信市场逐步开放以后，将面临国内、国际双重竞争压力，要促进产业发展
和保护广大消费者的根本利益，必须进一步完善市场竞争机制，加强政府规制。
有效竞争是政府规制的政策取向，政府规制是有效竞争的重要保证。实施有效监
管，做到既不越位，也不缺位。
6．2．1规制与有效竞争的关系
企业竞争的目的是为了通过引入有效竞争而达到良好的经济效果，这就需要企
业合理界定规模经济和竞争活力之间的度，保证规模经济和竞争活力所发挥的综合
作用使社会经济效率极大化。在此背景下，由政府对市场进行干预和规制，是对社
会公众利益的保护，是企业进行有效竞争的前提条件，符合市场经济发展的内在要
求。
规制作为政府干预经济活动的一种手段，其最终目的是为了促进公平有效的市
场竞争形成。但规制本身也是有成本的，首先、它受规制资源的限制；此外、还要
考虑规制机构滥用权利导致被规制企业内部的无效率。而有效竞争却可以在一定程
度上防止政府规制失灵，例如，信息不对称是政府规制失灵的首要根源，而有效竞
争可以通过增加对规制者有用的信息而增强规制的有效性。，
所以，竞争与规制作为促进经济发展的两种手段，有内在协调的一面。有效的
竞争可以在一定程度上激发竞争活力，而有效的政府规制则可以保持规模经济的有
效性，二者是以不同的途径实现经济效率这一共同目标的。
但竞争与政府规制矛盾对立的一面仍是我们研究的重点。第一，国家希望通过
规制来实现良好的经济效果，而企业则希望以其垄断决策权来取代规制；第二，在
进入规制上，原有企业期望维持其自身权益，而意图进入该领域的企业则期望政府
通过的规制假造一适于竞争的外部环境：第三，竞争与规制并存的结果，往往使实
施直接规制与实施间接规制的政府部门之间发生矛盾。∞
经济发展的实践证明：纯粹的市场竞争机制或单纯的政府规制都不可能完全解
决经济生活中的所有问题，只有适度的政府规制和有条件的市场竞争，才能引导资
源向效率较高的部门流动，实现经济增长和社会全面进步的目标，形成竞争性市场
机制与政府规制有机结合的社会经济体制基础。
6．2．2重建规制机构
政府规制法律体系健全以及规制政策制定后，如何实施以及实施程度如何，
还取决于一个独立、统一、高效、权威的规制机构。要实现正常的规制过程，按
。于良春等，《自然垄断与政府规制》，经济科学出版社，2003年，第303页。
．43．
两南人学硕士学1讧论文
照西方国家的经验，至少要有三个相互独立的、相互监督的行为主体，即决定对
某行业进行规制的立法性机构、具体实施这种规制的行政执行机构以及被规制对
象。尽管这三者有着千丝万缕的联系，但是从法律上来讲，是完全相互独立的三
个主体，每个主体都有自己的使命，在规制过程中的作用是不同的。而在我国目
前的经济生活中，严格意义上的这三类主体尚未最后形成。
未来，独立的电信规制机构就符合以下要求：首先，电信规制机构应完个独
立于电信企业、相对独立于其他政府部门。此外，规制机构应确保消费者以公平
的价格享受相应的服务质量，同时避免消费者要求不合理的过低价格。其次，应
当依法组建、依法规制。以立法形式尽可能详尽的明确规制机构的组建、权力、
职责、经费来源和规制程序是很重要的，只有这样才能保证规制机构的合法性和
权威性，进而保证其独立性。最后，合理确定规制机构的职责范围。在建立电信
竞争体制的过程中，技术规制、经济规制、进入规制和竞争保护等上作需要引起
高度注意。
综上所述，重建规制机构首亟待解决的问题是：第一、将立法、行政和司法
分别赋于不同的机构；第二、管制机构须从政府机构中独立出来，不应在人事和
财务上同运营商有联系。第三、目前，信息产业部监管电信业和IT制造业，而国
家广播电视总局监管有线电视，国家发展和改革委员会负责制定价格和安排重大
投资项目，各部门职能条块分割问题急需解决。
6．2．3监管政策创新
1、建立对称监管模式
加入WTO以后，政府制定政策及规章应遵循“对外不歧视”和“对内不歧视’’
的原则，营造与“国民待遇"等世贸组织规则相适应的公正、公平、透明度高的
市场环境。中国现有的各电信运营企业，无论是在技术、资金和经营管理方面，
基本上没有太多的优势，在这种形势下，电信不对称监管政策的弊端R益突出，
电信监管应该从维持市场公平竞争的角度，思考政策控制的对称性问题。在制定
市场准入、业务经营、服务质量评价和价格政策等方面保持公正和公平；在普遍
服务、互联互通、资费管理等方面平等地对待每一个市场参与者，保证主导电信
企业公平地参与竞争。
2、改变市场准入政策
建议按目前国际上通行的规则，取消基础电信业业务限制。以是否具有网络
设备和运营系统作为划分标准，进一步放宽准入监管。在未来，监管部门将取消
对基础电信运营企业的业务限制，这是企业业务综合化、适应“三网融合"、提高
竞争力、确保公平竞争的必然要求。当前受业务进入限制影响大的企业主要是几
第6章中国电信业改革的实施路径
大基础运营企业，取消业务限制，使它们能相互进入对方业务领域，确保公平有
效竞争，规范市场秩序。
3、实施价格规制
目前，我国的电信市场处于开放初期，电信价格和网间结算体系严重偏离成
本，还没有达到有效竞争的程度，市场中还存在影响正当竞争的不利因素。一些
电信运营企业为了争夺市场，不惜采取低成本的营销策略进行不规范价格战，实
行恶性竞争。在这种情况下，过早地完全实行市场定价，势必容易导致电信市场
混乱，对于国家、电信企业和消费者都是不利的。因此，我国在对电信资费进行
监管时，应建立以成本为基础的定价原则，既要有上限监管，又要有下限监管。
6．3产权制度改革
6．3．1产权制度与有效竞争的关系∞
构造有效竞争的市场结构一直是包括电信监管等相关政府部门持之以恒的战
略目标，有效竞争的形成是多种因素造成的，产权制度无疑是其中最重要因素之
一。产权的最重要功能是有效配置资源，而有效竞争的表现形式也是有效的资源
配置。因此，产权与有效竞争之间存在着直接或者间接的联系。构建合理的产权
制度是中国电信业构建现代企业制度的基石，对形成有效竞争的市场格局至关重
要。
图6—1电信业产权制度对有效竞争的传导机制
产权制度的功能是降低交易费用和提高微观资源配置效率，有效竞争的重要
解释因素就是资源配置宏观效率的优化。从传导路径看，产权从两个方面对有效
竞争的形成产生作用：一是从政府角度，合理的产权制度对政府形成有效制约，
使政府各部门各司其职、各负其责，并相互制约。作为所有者、监管者和宏观调
控者，政府对有效竞争的形成负有不可推卸的责任，它通过产权制度改革为产业
。信息产业部电信研究院通信政策研究所朱金周‘中国电信业产权的经济学分析》《通信世界》2005
年第6期
．45·
西南人学硕士学位论文
发展创造一个公平公正、有效有序的市场竞争环境；二是从企业角度，合理的产
权结构能够促使企业形成有效的激励机制，进而导致微观资源配置的高效率，并
最终促进有效竞争市场的形成。产权制度以公司治理结构为中介，通过有效资源配
置对有效竞争市场的形成发挥作用，以解决所有权和经营权分离之后的委托——
—代理问题，促进有效激励机制的建立，使所有者和经营者共同分享剩余索取权。
(如图6—1所示)
6．3．2产权制度改革
1、完善公司治理结构
1971年，美国学者玛切教授在一份研究报告中揭露董事职能减弱的客观事实
时，认为这种现象的存在严重制约了公司的发展，提出了强化董事会职权的理论。
英美学者就把这种围绕对董事会的赋权、控制、制约的机制称之为公司治理结构。
有效的公司治理结构和治理机制有助于控制公司内部管理成本，推动公司的
健康可持续发展。从我国电信行业的实际来看，尽管近年来电信改革给公司治理
带来了新的变化，但仍然存在一些突出问题，尤其是决策权、执行权和监督权的
分离以及以所有者和其他相关利益者利益为导向的治理机制还远未形成，公司治
理制度建设还有诸多问题亟待解决。首先、从外部治理环境看，市场体系发育还
很不健全。由于我国主要的电信公司至今仍是国有控股，因此，资本市场、劳动
市场和公司控制市场这三种重要的外部约束机制近于失效。而在产品市场上，尽
管竞争主体已呈多元化格局，但受业务许可的限制，事实上电信市场仍然呈典型
的寡头垄断特征；其次，从内部治理机制看，具有明显的弱化和畸形化特征。从
董事会的结构和作用看，其成员主要来自各大电信公司的高管人员及部分离退休
高管人员。董事长人选主要来自内部，且在企业的决策乃至执行控制中都发挥着
决定性的作用。虽然近两年也引入了独立董事，但受其在董事会中所占比例、掌
握内部信息程度及参与力度的限制，起到的作用非常小；再者、从雇佣制度来看，
目前电信行业员工的来源主要有三类：一类是改革前已在岗的员工，他们在员工
队伍中占主导地位； 第二类是通过各种“裙带关系”进入公司的员工；第三类是
近年来来自社会各行业的新员工。电信公司内部至今仍然保留着很强的“干部能
上不易下、薪酬能高不易低、员工能进不易出”的特征。
上述表明，由于我国电信业改革是在传统计划经济体系向社会主义市场经济
体系转型中启动的，改革基础尚不能完全摆脱行政干预和国有资本单一结构导致
的资本关系之束缚，这就决定了我国电信公司赖以运作的制度基础和行为规则并
没有发生根本性的变化。企业投资者、经营者和内部员工三方之间的关系还没有
很好地理顺，内部治理总体上还具有很强的转轨国家普遍存在的“主要经营者控
第6章中国电信业改革的实施路径
制”特征，现代法人治理制度和机制亟待进一步完善。
(1)培育市场化的管理劳动市场
首先、要改变电信公司主要经营者由内部选拔的理念，将后备人选范围扩大
到企业外部，建立起大型国企高级人才库：其次、要建立经营者任职资格认证制
度；再者、要建立透明的经营者业绩考核制度，通过这一制度有效地约束国有资
产出资者代理人的恣意选拔行为；最后，要建立起电信公司的业绩公开报告制度，
使公司经营者不再对任命官员负责而转为对“市场”和“业绩”负责。管理劳动
市场的存在，还将对业绩不佳的经营者施以一定的处罚，而对能力和业绩出众的
经营者予以补偿或回报。
(2)完善董事会的组织结构，充分发挥董事会的功能
董事会在公司治理结构中处于中心位置，完善董事会结构、合理行使董事会
职能是建立有效的公司治理结构的重要任务。预算以及确定报酬等方面的重大作
用。为此，首先要在董事会的构成上，改变现在的由公司内部经营者控制的局面，
体现内外成员相结合的广泛性。内部成员可包括由政府相关部门任命的人选以及
公司党委会、职代会推举的人选等；外部成员则可由政府相关部门面向社会公开
招聘有专长的人才，并由股东会认可。在数量上，内部来源的董事不宜超过半数。
以避免国有控股的电信公司继续深陷“主要经营者控制”的“困境”。其次。要确
保由董事会按照《公司法》等规定，行使聘任或解聘公司经理，根据经理提名聘
任或解聘公司副经理、财务负责人，决定其报酬事项等重大职权，使董事会能够
对经理层形成硬性约束。对于未能尽职的董事，要通过修订和完善相关法规，赋
予股东弹劾罢免董事的权利，明确其渎职应承担的责任。
(3)建立体现公司主要利益相关者的利益维护和参与治理的有效机制
协调好董事会、经理层与党委会、职代会或工会之间的关系。一种备选机制
是通过监事会来体现党组织和员工的利益。要改变现有电信公司监事会作用发挥
不够的局面。一是监事会人员的组成既要有一定的党组织成员进入，也要有一定
比例的职工代表进入当然，进入的成员要具备合理的知识或技能结构。二是要赋
予监事行使监督权的相关权利。如在检查公司财务状况时，赋予其必要时有聘请
律师、注册会计师提供服务的权利；明确赋予监事会代表公司对侵犯公司利益的
董事、经理提起诉讼的权利。另一种备选机制的特点是，在由经理层主导决策权
的前提下，通过党委会、工会参与日常重要管理活动的方式来体现“老三会”的
功能。这些重要管理活动主要包括：公司内部中层和基层干部的任免内部分配机
制的调整、关系员工切身利益的重大投资决策等。在这些方面，保障党委会和工
会的参与权是经理层作出决策所不能忽略的预备程序，但最后决策的确定和责任
的承担概由经理层承担。通过这种模式，经理层既不会因此而失去企业经营管理
曲南人学硕十’字：何论文
所应有的集中控制权，也不会使“老三会”在“新三会”诞生后成为无用的摆设
和累赘。
总之，我们必须把公司治理理解为一个过程，或者说视为一个不断发展变化
的机制，完美的公司治理总是存在于理想之中，但这并不意味着我们可以静候其
变，况且按照新制度经济学的观点，制度创新并不总是自动发生的，因为分利集
团的存在，将使得现有制度结构长期维持在低效的均衡状态。而我国前期的电信
改革对微观层面的影响仍然是非常粗浅的，由此形成的公司治理制度还有待大力
改进。这种改进必须触及到大量现有的既得利益者，包括国有出资人代表、电信
监管部门、电信公司内部掌有巨大处于有效约束之外权力的管理层、电信体制改
革前在岗的员工等等。所以说，未来的电信改革之路依然任重而道艰。
2、积极收进民间资本
改革开放以后，为弥补政府投资与自然垄断产业发展资金之间的巨额缺口，国
家允许非国有资本投入到自然垄断产业，电信产业也不同程度地吸收了非国有资
本。但从全国范围来看，电信开放的程度还不够，单一的所有制结构对形成有效竞争
是不利的。不引入民营因素，电信产业无法行成可操作的市场竞争。开放市场竞
争和引入民营因素是电信改革不可分离的两个侧面。原来我国电信产业独家行政
垄断和单一国有制互为表里，要在这样的结构中引进市场竞争，必须开放竞争和
引入民营经济因素双管齐下。
经过改革开放二十几年的发展，中国的民营企业取得较快发展，具备了相当的
经济实力。它们在长期的发展过程中，形成了较为完善的投资理念，深谙现代企业
管理之道。允许有实力的民营企业参股，对电信业有着重要的意义。
(1)民间资本进入可以促进电信领域市场化程度的提高
民营资本的进入有利于电信领域引入竞争机制，提高这个领域的市场化程度，
能刺激电信业生产效率和资源配置效率的提高，增加有效供给、提高效率、改善
服务、降低资费。
电信领域的改革核心内容是建立市场竞争机制，提高市场化程度。而电信业
真正引入市场竞争机制与民间资本的进入有直接关系，这两者是相辅相成，互为
促进，必须同步进行。假如仅是开放而没有投资主体的多元化，尤其是产权清晰
的民间资本进入，竞争的局面是很难真J下形成和持久，假如某一领域的竞争仅仅
是二三个国有企业的，这种竞争是会形成新的垄断。因此，要促进有效竞争格局
的形成，必须鼓励民间资本的进入，大力推进这一行业投融资的市场化程度。
(2)促进电信企业提高管理水平
第6章中国电信业改革的实施路径
在电信业中投资回报的高低主要取决于两个因素：一是政府对弥补成本的基
础产品或服务价目的承诺。民间资本要进入这一领域，首先一点就是要控制和防
范投资和经营风险。为此，它们一般都要求政府对弥补成本的基础产品或服务价
目表的承诺，民营资本才敢进入。在成本价格确定后，民营企业则会通过努力降
低成本，提高服务水平和扩大服务范围与数量来取得更多的盈利。这一点是提高
电信业资源配置效率和保证足够资金投入的关键环节。二是极大地调动了企业提
高运营效率的积极性。在价目确定的情况下，企业为赚取多利润，则千方百计地
降低成本，提高效率。从而促使基础领域管理技能和管理技术的提高。
因此，私营企业进入会加快中国电信业改革和机制转换，直接和间接增加中
国电信的基础网络的业务量，有利于电信业等国有骨干企业更快地发展。
(3)有利于促进资本市场的发展
我国资本市场的最大弊端就是国有资本所占比例过大，而民间资本进入的形
式，如购买债券和股票，则会扩大了市场供给，刺激广大投资者的投资热情，从
而促进资本市场的繁荣和发展。
引入民营因素有两种方法：
其一，可以考虑向民间开放电信企业的股权
我国的电信企业在海外上市，已经是中国电信业股权开放民间持有的开端。
但还需要向国内的民间资本开放。英国政府把BT(英国电信)股份的98％上市开放，
结果BT变得更具竞争力。这可以作为引入民营经济有利于产业发展的例证。
其二，可以考虑让民营经济独立经营电信运营业务
电信产业可以分为两个性质不同的部分：一是网络部分，该部分具有明显的
规模经济特性，需要投入巨大的资本；二是业务运营部分，该部分不需太大的投
资。民营资本完全有能力独立提供电信服务。当然，这需要租借网络提供商的网
络。
基础网络部分开放数网竞争，形成国有控股大电信公司竞争的框架；各种电
信增值服务，却成为中小民营企业开阔的活动舞台。两个部分的引入竞争必然能
够给中国电信业带来经久不衰的活力。
3、实施企业并购重组
电信运营企业作为国民经济支柱产业之一，如何使国有资本进一步增值、保
持行业健康发展和造福社会一自是政府关心的焦点。经过多年的重组改革，国内
西南大学硕十学位论文
己经形成了多运营商在不同业务领域竞争局面。但随着竞争环境和行业发展的变
化，对电信运营商再次重组势在必行。并购重组是促进市场形成有效竞争的手段，
也是企业进入新市场和扩大市场份额的重要手段。与有些欧洲国家并购主体不同，
我国基础运营商都是国有企业和全国性运营商，产业重组有其特殊性。在政府积
极引导的同时，应充分发挥市场的主导作用。哪些重组、如何重组、何时重组等
问题不是由行政来主导，而是通过市场进行选择，以确立企业市场主体地位，促
进电信企业主业的可持续发展。
优化竞争结构，实现有效竞争，这是新一轮电信业重组的主要目的。从信息
产业部的统计数据看，当前无论是业务收入增量市场、用户增量市场还是利润总
额，中国联通、中国电信与中国网通三家合起来也无法与中国移动匹敌。在此情
况下，若只在这三家之间合合并并，无论如何叠加，都无法与中移动抗衡。对于
电信重组的方案，各方面专家也都纷纷提出了自己的重组方案，如将中国移动南
北分拆、中国电信与中国网通重新合并以形成全程全网的竞争优势等等⋯⋯但无
论以何方案重组，培养竞争实力相当的主体，改变目前不对称的市场竞争格局，
以实现有效竞争与相互制衡，才是问题的关键所在。
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．53-
致谓十
致谢
以分析自然垄断产业的有效竞争作为论文的选题，其兴趣源于市场经济改革
过程中各产业领域内的竞争低效率现象及现阶段自然垄断产业改革的政策取向研
究。但有效竞争问题范围涉及之广、理论应用之深已非本人能力所及，因此尽管
竭尽全力，文中依然存在许多不足之处，有待进一步研究、修正。恳请各位老师
与同学不吝赐教，以使本文不断完善。论文每一点细微的修正，都是给予本人学
习和思考的一次机会。
论文从选题、构思直至定稿，都得到恩师祝志勇教授的大力支持和悉心指导，
祝老师渊博的专业学识、严谨的治学态度以及和善的学者风范让我受益匪浅，更
让我由衷地钦佩。在此谨向祝老师致以衷心的感谢和诚挚的敬意。论文的完成，
凝聚着众多师长的厚爱和教诲，在此也向完成学业和论文撰写过程中给予我无私
帮助的朱泽山教授、欧文福教授一并致以崇高的敬意。
同时，还要感谢同窗好友刘志隆、涂云龙、张超、马永坤，雷红生、徐德富
同学，感谢你们给予生活上帮助和学业上的指导。三年的朝夕相处，让我深深折
服于重庆人的聪慧与善良，湖南人的真诚与豁达，河南人的宽容与体谅。在此，
谨致以诚挚的谢意和衷心的祝福，祝愿兄弟们友谊长存。
二零零八年五月六日
自然垄断产业的有效竞争分析——以中国电信业改革的政策
取向为例
作者： 胡在铭
学位授予单位： 西南大学
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