山东大学
硕士学位论文
中国义务教育投资效率的实证分析——以山东济宁为例
姓名：董玉梅
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：魏建
20070915
1ll东大学硕士学位论文
摘要
中国自1986年颁布《中华人民共和国义务教育法》实施整整20年的历程中。
义务教育取得了巨大成绩，对提高全民族的素质发挥了重要作用。随着新义务教
育法的修订、实施，义务教育问题在学术界又一次掀起了讨论热潮，尤其在中国
经济转型过程中，义务教育投资问题、教育投资效率问题、教育乱收费和教育浪
费现象成为公众关注的焦点。
本论文以教育投资理论、教育投资效率理论为出发点，分析了目前中国义务
教育的基本特点及投资现状。以山东济宁12县市区的义务教育投资为样本，利
用评价和考核教育投资效率的单项指标，实证分析探讨了义务教育投资效率(教
育资源利用效率)不高的原因。政府作为义务教育投资的丰要承担者和教育制度
的提供者，在经济转型过渡期，教育领域作为“计划经济最后的堡垒”运行在市
场经济中，政府与学校之间的信息不对称，教育经费提供严重短缺，制度供给主
体与需求主体错位，教育投资体制存在缺陷等，导致大量的教育资源浪费，教育
投资效率低下。提出了提高义务教育投资效率的政策建议。只有通过制度创新、
市场调节和政府的宏观调控，才能有效提高教育资源的利用效率。为教育决策者
和管理者制定合理的教育政策和教育教学计划、确定义务教育改革的方向提供理
论借鉴依据。
本论文共分五个部分：第一部分为导论，主要阐述论文研究的意义和目的、
结构及研究的思路和方法；第二部分是相关理论、研究现状及其综述；第三部分
是中国义务教育投资的现状，阐明义务教育的内涵、特征及投资现状；第四部分
是中国义务教育投资效率的实证分析。以山东济宁12县市区的初中和小学为例，
运用教育投资效率评价的单项指标，分析义务教育投资效率及其影响义务教育投
资效率的因素；第五部分是提高义务教育投资效率的政策建议。提出加大义务教
育投资力度，克服教育投资的直接浪费和间接浪费，提高教育质量，推进义务教
育均衡发展，促进教育资源配置的合理化、均衡化：
关键词： 义务教育教育投资效率影响因素政策建议
Abstract
SiIIcc cD删Ⅲ咖厶妇c口f￡加上4w w鸹put into use in 1986，。ompulsory
education h鹋made乒eat achievements and pIayed aII impon卸t mle in improving
thc qllal童ty of the wholc船tion．砌th the rev主sion and impl锄cntation of
thc ncw compulsoIy cducation law，the is辄e of compulsory education aroused
another surge in黝demic Eeld，especially in the pfoccss of economy fefonning，the
i端ue of compul∞ry edu∞ti蛐iIIvestment，education investm饥t e佑ciency’mndom
fh colledion and the phenomenon of educa“on w弱te haVe become the foc峪of tIIe
pubIic．
Tal(ing cducation investm蛐ttheory，education investment ef!ficicncy theory髂
the s诅ning point，the p印er analyses the pre∞nt b弱ic characteristics and inVestm∞t
situation of Chine∞compulSory education．Taking compulsory education inVestm曲t
of 12 districts of Jining
Shandong鹬an
example，thepapefexplorcsthefeaSonwhythe emciencyof∞mpuISory cducation
iIlvestmentisnothiglI．Ineconomy tmnsfo肿ingperiod，the govemment acts髂the
mainundertakcr ofcompulsoTy
education inVestm胁t硼d providef of education system，扑d me education mns iII the
market economy笛tJlP Z邪f，撕订e龉加pk肋鲥8c彻D∞7．The弱ymmetficaI
iIIfomation between govcmment粕d schools，the lack Of education fces proVided，the
dislocation between system supplier and demand and the naws in education
investl叽cnt system，aIl these l∞d to massive w弱te of cduc越i∞re∞urc鹤锄d low
inVestInent
ef!ficiency．ThepapefgiVessomesuggestion
0nimproViIIgcompulsofyeducationinVestIIIente位ciency．Onlyby syStem
infIovation强dmarket，90vemmem。smacroeconomic regulation
c肌education惦iIlge伍ciency beenhanced
e侬斌iVely．
T1Ius o缸r fc勰onable education policy and t∞ching pl弛for policy—maker and
supe血tendent，dete姗ine the difcction of compulsory cducat-on refo册龃d pfDvide
theorctical b嬲is fof compulsory cdu∞tion fcfo呻．
The p叩er consis协of five parts：T1le fi硌t pan is introduction which is about the
signi6cance，goal，stmctufc and method of mc rcseafch．The second part is a辄mmary
aboutthe correlatcd thcorics and prcsent situation about the fe∞arch．The th砷pan
tells us the connotation，fcatufcs and pres明tinvestm％t situation of compulsory
education．The founII pan is the example analysis of chinese compulsory education．
TaHng middle柚d elementary schooIs of 12 distficts of Jining Shandong鹬锄
Ⅱ
tfJ东人学硕十学位论文
“amplc，utiliziIIg the咖gle taIgct in eValuating educati∞iIIvemment ef!fici％cy，thc
p印ef龃alyzcs compulsory cducation ef!ficiency and f撕。蝤of i协influencc on
compulsofy educalion invcstm∞t e伍ciency．The fifth pan is about the suggestion on
impf∞ing compulsory educat．on iIIVcslmeBt c衔ciency which iS enlafging
compul∞fy educati帆ilIv船tment dynamics，overcom．mg di坞d and岫direct w弱te in
cducation iIlVestment，impfoviⅡg cducati咖quality，adv柚cing bal矾ced developmcnt
of compulsory education柚d p砌mo皿g fati鲫aIization孤d cqualizing of cducation
fesourOes disoosition．
Key Words： compulsory educati∞； cdu∞tion iIIvestm吼t ef!ficiency ：
innuencing factofs；policy suggestion
m
原创性声明
本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进
行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何
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献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人
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论文作者签名：童芝监日期：2啤!fLf
关于学位论文使用授权的声明
本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电
子版，允许论文被查阅和借阅：本人授权山东大学可以将本学位论文的全
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(保密论文在解密后应遵守此规定) ，
论文作者签名：童2培师签名：娃日期：
tII东入学硕十学位论文
一、导论
(一)研究的目的和意义
义务教育制度的存在自欧美国家，从19世纪下半叶开始实施已有一百多年
的历史。现如今，全球192个国家或地区已有170个国家宣布实施了义务教育。
1986年制定和实施的《中华人民共和国义务教育法》是中国第一部关于义务教
育的法律。实行九年义务教育制度关系民族素质的提高和国家的兴旺发达，《义
务教育法》颁布20年来，为中国基础教育改革和发展做出了重要贡献。但随着
中国经济、社会的快速发展，义务教育制度在执行的二十年问出现了教育投资严
重不足、教育资源利用效率不高、乱收费、择校等一些问题。当前义务教育的现
状，城乡差距与贫富差距的二元状况，使义务教育投资的公平和效率陷于制度困
局。随着义务教育法的修订、实施，义务教育问题在学术界又一次掀起了讨论热
潮，尤其在中国经济转型过程中，义务教育投资问题、教育投资效率受到了更多
的关注。教育投资的多寡直接关系到“普九”的速度和质量，以有限的投资获得
最大的投资效率，是“普九”遵循的基本原则。
．在中国这样一个13亿入口的发展中国家，“穷国办大教育”，即使按公共教
育经费占国民生产总值的世界平均值计算，也无法与其他发达国家相比，中国的
教育投资一直处于国际较低水平。中国财政性教育经费占GDP的比重一直在2—3％
之间徘徊，投资比例低于发达国家，也低于发展中国家，与5．2％的世界平均水
平(见表1)相差甚远，2000年达到4％的目标到现在也没有落实。
表l 1995年世界各国公共教育支出占GDP的比重(％)
I国家世界平均低收入国中低收入国中等收入国高收入国
l比重5．2 3。6 4t6 5．2 6．5
资料来源：《1998 W酬d Devclopmcm Indi叫i0璐》·
2005年的实际投入水平只有2．82％，甚至还低于2000年的2．87％，更低于
1990年的3．03％和1986年2．99％的水平。2005年，全国教育经费8418．84亿元，
比上年的7242．60亿元增长16．24％。全国普通小学生均预算内事业费支出为
1327．24元，比上年的1129．11元增长17．55％。其中，农村普通小学生均预算内
事业费支出为1204．88元，比上年的lOl3．80元增长18．85％。全国普通初中生
均预算内事业费支出为1498．25元，比上年的1246．07元增长20．24％。其中，
li}东人学硕十孕位论文
农村普通初中生均预算内事业费支出为1314．64元，比上年的1073．68元增长
22．44％。全国普通小学生均预算内公用经费支出为166．52元，比上年的116．5l
元增长42．92％。其中，农村普通小学生均预算内公用经费支出为142．25元，
比上年的95．13元增长的．53％。全国普通初中生均预算内公用经费支出为232．88
元，比上年的164．55元增长41．53％。其中，农村普通初中牛均预算内公用经费
支出为192．75元，比上年的125．52元增长53．56％。[1]在经济转型时期，中国
的经济实力还不雄厚，人民的生活还不富裕，义务教育的投资还很有限，所以要
充分挖掘和利用现有的教育资源，提高义务教育投资效率，节约有限的教育资源，
实现效率最大化。
教育效率亦称教育投资效率、教育资源利用效率、教育投资内部效益等，是
从经济学中移植过来的将教育视为生产或经济活动而出现的范畴，指教育资源消
耗与教育直接产出成果的比较。教育投资效率反映的丰要是教育过程本身的效
率，即教育系统内部教育资源的使用效率，或教育资源的配置效率。它是探索一
定部门、一定地区或学校教育活动中的投入产出状况，特别是学校教育过程中的
教育资源的利用效率。它包含两层意思：一是教育资源的有效利用程度。在一定
条件下，当一切可利用的资源都被用于教育而没有被闲置或浪费时，可谓实现了
较高的效率；二是教育资源的投人一产出之比。在一定的教育资源下，提供的教
育机会越多，所培养的合格人才越多，教育投资效率就越高。教育投资(资源利
用)效率研究所涉及的教育投入，包括人力、物力与财力资源，一般用投入教育
的资金表示。产出就是一定质量和数量的教育成果～学生。单位教育投资产出的
成果多，质量高，表明教育效率高；反之，则表明教育效率低。或者单位教育成
果所费教育投资少，表明教育效率高；反之，则表明教育效率低下。
教育资源的稀缺性，决定了提高教育资源利用效率的必要。丽与教育资源有
效利用相悖的是教育资源的浪费，减少教育资源的浪费就是增加教育资源的利用
效率。然而当前，一些地方和学校在实施“普九”过程中，往往把注意力只盯在
加大投资力度上，对克服“教育资源浪费”提高办学效益重视不够。而“普九”
投资中确实存在着许多有形无形的浪费现象：学校布局分散，规模班额不足，造
成师资、设施的浪费；学校缺乏严格的编制约束，非教学人员膨胀，师生比偏低，
造成人力资源的浪费：图书、仪器、设备不配套，管理不善，使用率低，造成物
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llj东夫学硕十’≯位论文
资严重不足，结构比例失调，存在教育资源浪费现象的结论；第四部分是中国义
务教育投资效率的实证分析，运用测定教育投资效率的指标，以山东济宁12县
市区为例。分析义务教育投资效率的高低及原因，找出影响义务教育投资效率的
因素，提高义务教育投资的利用效率；第五部分是提高义务教育投资效率的政策
建议。提高中国义务教育投资的利用效率，加大义务教育投资力度，克服教育投
资的直接浪费和间接浪费，全面提高教育质量，确保教育经费的使用效率、师资
的利用效率及教育设施的利用律、完好率。使有限的教育资源得到充分合理的利
用，推进义务教育均衡发展，促进教育资源配置的合理化、均衡化。
4
I}l东大学硕+学位论文
二、相关理论、研究现状及其综述
国内外有关教育投资的文献比较多，但专门研究义务教育投资的并不是太
多。义务教育投资从财政学角度研究的文献较多，而且研究大多集中在高等教育
投资方面，涉及义务教育投资的则较少，而义务教育投资效率的实证分析研究更
少。义务教育投资在西方又称作学校财政，许多关于义务教育投资的研究大多零
星分散在财政学著作和其他文献中，主要是指如何将政府的税收收入和其他经费
来源用于建立和维持中小学，如何分配使用的问题。
(一)教育投资理论
教育投资理论发展的主要基石是人力资本理论。所谓投资，是为了获取收益
而投入资金用以转化为现实资产或金融资产的行为和过程。靳希斌(2002)认为
“教育投资，也称教育资源、教育投入、教育经济条件等，是指一个国家或地区，
根据教育事业发展的需要，投入教育领域中的人力、物力和财力的总和，或者说
是指用于教育、谢练后备劳动力和专门人才，以及提高现有劳动力智力水平的人
力和物力的货币表现。”[2]教育投资来源是多渠道、多方面、多主体的，主要
包括国家投资、社会投资和受教育者家庭或个人投资。义务教育投资是教育投资
的重要组成部分，是实施义务教育的物质保证。义务教育投资是指投入义务教育
领域中，用于公民摹本素质培训的人力和物力的货币表现。其投资量表现为这些
人力、物力和财力的数量及其货币表现。
1．义务教育投资的理论依据
在西方国家，义务教育基本上由政府提供，主要有两个理论：
一是义务教育机会均等论。主要代表人物有美国的J．科尔曼、T．胡森、阿
德尔曼、奠里斯、康纳尔和英国德霍布斯、法国的卢梭。他们的认为，义务教育
的目标旨为建立共同的教育经历，确保共同的语言、公民的价值和为参与主流社
会经济政治结构做准备。公民接受最低程度的文化知识水平的教育是建设一个稳
定而又民主社会的重要条件。义务教育的这种作用是任何其他的教育阶段无法替
代的，如阿德尔曼和莫里斯提出了教育机会的社会公平原则(principle of
social equi ty)，认为教育机会应公平地提供给社会各个阶层或全体人民。[3]T．
胡森认为教育机会均等是指每个人不受歧视地开始其学习生涯的机会，以平等为
基础对待不同人种和社会出身的人，促使学业成就的机会均等。义务教育主要的
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ili乐人宇坝十学位论文
收益者是社会，这种“社会效率是人类进步的基础，但社会效率是通过扩大教育
机会，通过无私而不是自私，通过为所有的人服务而不是追求个人利益而产生的
一种效率。”[4]义务教育投资应主要由政府提供，若由那些只关心个人目标最大
化的私人提供将达不到社会最优水平而存在效率损失。
二是人力资本投资理论。人力资本理论是教育投资理论发展的丰要基石。其
代表人物主要是美国著名经济学家、诺贝尔奖金获得者西奥多·w·舒尔茨
(Thodore．w．schults)。他认为“土地本身并不是贫穷的主要因素，而人的能
力素质确实是决定贫富的关键。”[5】通过教育，特别是通过普及免费的义务教育，
能使最多的穷人受益，它不仅可以提高劳动者的个人素质和劳动效率，而且可以
缩小因受教育不同所产生的收入差距，使社会收入的分配趋于公平。舒尔茨对
1929—1957年美国教育投资对经济增长的关系作了定量研究，得出人力资本投
资是回报率最高的投资。教育投资是人力投资的核心，教育投资增长速度大于物
质资本增长速度。
2．判断义务教育投资的标准
c．S．本森(Charles Benson)在其所著的《教育财政》的开篇给出了判断义
务教育财政体系运行好坏的三个标准：提供教育服务是否充分、教育资源分配的
效率如何，资源配置是否公平。后来，H．M．莱文(Henry Levin)在其文章中又
将这三个标准加以扩展，丰富了其内涵。
(1)教育经费是否充足
教育经费是否充足，即提供的教育服务是否充分。二十世纪60至70年代中
期，经费充足与否是按照用于教育经费占国民生产总值的百分比和政府预算在教
育上的份额来定义的[6]。现在广泛接受的标准是自70年代末期世界银行采用的
一套新的测定标准。其中之一是有关年龄组就读于小学的比例；其二是与性别平
衡有关的，即教育机会是否提供给了妇女；其三是反应经费充足的指标，相关年
龄组中在中学注册的比例；四是成人文盲率。这些标准提出的同时也对教育经费
的保障提出了相应的要求。
(2)资源利用是否高效
资源利用是否高效是指教育资源利用效率。就是说资源配置是否达到了帕累
托(Pareto)最优。资源配置低效率通常是指下列一种或多种形式：过高的失学
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IIi东人学坝十掌位论文
率、辍学率和重读率；过高的考试不及格率；教学进程太慢或过长。教师学生比
率，教育资源的浪费等。教师学牛流失、重读、辍学和不及格原因可能不尽相同，
且不同的地区和学校之间也存在很大的差异。政府采取激励措施来解决这些问
题，就必须制定相应的毒4度和管理体制。
(3)资源配置是否公平
一般来说，公平主要包括机会均等和结果公平两方面的含义。从财政学的角
度，机会均等是指政府必须从财力上保证每一个适龄儿童均有同等的入学机会；
结果公平是指每一个学生获得相等的教育资源。对于分权制的国家而言，教育资
源配置的公平与否还意昧着地区间义务教育财政平衡。通常用来测量区间义务教
育财政不平衡的指标有：标准差、极差、极差率、基尼系数、相对差异数和塞尔
系数，通常用来检验财政平衡效应的模型丰要是OLs一元和多元回归模型。
3．中国教育投资理论研究的现状
中国教育投资的研究起步较晚，于20世纪80年代中期即教育改革之后，对
教育投资的研究属于起步阶段，定性研究的多定量研究的少。九十年代随着西方
人力资本理论的传入，国内教育投资的研究进入崭新阶段。从定性研究逐渐向定
量研究延伸，注重实证分析。教育投资的总量和结构分析、教育投资的成本分析、
教育投资的均衡分析等研究的范围逐渐扩大。教育投资研究近年来出现了很多研
究成果。大量的研究指出中国教育投资总量不足，存在严重的效率缺失问题，这
和中国教育财政体制密切相关。
研究的主要文献著作有厉以宁著《教育经济学研究》、靳希斌著《教育经济
学》、王玉岜主编的《教育经济学》(第二版)、王善迈著《教育投入与产出研究》、
蒋鸣和著《教育成本分析》、苌景州著《教育投资分析》、邱渊著《教育经济学导
论》、林育红著《教育发展不平衡研究》、范先佐著《教育经济学》、孙国英等著
《教育财政：制度创新与发展趋势》、陈国良主编的《教育筹资》和《教育财政
国际比较》、魏新著《教育财政学简明教程》、孙宵兵和孟庆瑜编著《教育的公正
与利益一一中外教育经济政策研究》、周金玲著《义务教育及其财政制度研究》、
高如峰主编的《义务教育投资国际比较》等。这些研究涉及了教育投资、教育体
制、教育的效率等多方面的问题，同时还存在一些争论。
关于教育投资的专项研究。比较有代表性的有沈百福、俞诗秋(1994)的省
lll东人学硕士学位论文
20世纪90年代是中国教育经济学的快速发展时期。这一时期对教育资源利
用效率的研究多数是高等教育，研究逐渐由宏观研究转入到教育的微观领域，如
闵维方的《高等教育规模扩展的形式与办学效益研究》(1990)，丁小浩的《中国
高等院校规模效益再分析》(1993)，闵维方等《高等院校系和专业的规模效益研
究》(1995)等；提出高等学校系统内部的整合以及高等学校与外部环境之间的
整合，是提高教育资源利用效率的重要途径；鉴于研究者对资源利用效率研究的
关注，1998年中国教育经济学会专门召开了以“优化教育资源配置，提高教育
资源利用效率”为主题的研讨会。这一时期的研究论证了中国高等教育的规模效
益的存在和资源配置不合理导致资源利用低效率，分析了中国高等教育资源利用
效率低的根本原因。有关义务教育的研究是90年代初期一些研究者对于教育资
源的浪费问题作了大量的分析。其中李含荣(1993)的研究指出，教育投资效率
低主要体现在对教育投资的直接浪费和问接浪费上[14]。直接浪费主要指由于学
校布点分数，学校规模小，班额不足，而造成的教师工作量不足、教学仪器设备
使用率低的人力和物力浪费。间接浪费，首先体现在留级(重读)率高，超龄学
生多。留级学生重复占用教育设施，重复占有教育经费。中国义务教育中的辍学
率高，致使计划投入的教育资源没有充分发挥作用。由于留级和辍学的问题，学
生的巩固率和按时毕业率低，直接表明了义务教育投资的成效低下[15】。湖北省
教委在90年代相继完成了《普通中小学校公用经费食物消耗定额》和《普通中
小学校规模设置与投资效益》课题研究。他们提出一个具有启发性的观点[16]，
即学校规模必须考虑教师工作璧这一因素，而教师工作量是由统一制定而且极具
刚性的课程设置与规定的课时数来确定的。这一研究的独特重要的贡献是结合了
义务教育生产过程的特点包括其制度刚性来考虑资源使用的效率问题。
20世纪末至21世纪初，研究者开始尝试从实证的角度来研究教育资源利用
效率，研究视角更为广泛。北京师范大学李福华的博士论文《高等院校资源利用
效率研究》(2001)，采用成本分析工具，实证计量了高等院校的资源利用效率。
华中师范大学教育学院杨秀芹的博士论文《教育资源利用效率与教育制度安排一
一种新靠4度经济学分析的视角》(2006)，从教育制度缺失、教育制度低效及教育
制度变迁中的利益冲突等方面深入探讨高等教育由此引致的教育资源利益低效
率。
lIl东犬1≯碗十’≯位论文
而有关义务教育资源配置方面的研究比较薄弱，尤其是义务教育资源利用效
率方面的研究更少。在中国知网全国优秀硕博士论文文献中(1999—2006)关键
词以“义务教育投资”检索只有27篇，义务教育资源利用效率为空白；以关键
词“教育资源配置”检索有72篇，在结果中以关键词“义务教育资源西B置”检
索只有15篇，再以“义务教育资源利用效率”检索为空白：以关键词“教育效
率”检索有12l篇，在结果中以关键词“义务教育”检索只有8篇，再以“教育
资源利用效率”检索只有l篇一西北师范大学辛朋涛的硕士论文《甘肃省国家扶
贫开发重点县村级小学资源利用效率研究》(2004)。可见义务教育投资效率研究
几乎是空白，且主要集中于宏观层面的研究，缺乏微观层面的、实证性的研究成
果。
lIl东人孕硕十学位论文
三、中国义务教育投资现状的分析
(一)中国义务教育投资概述
1．义务教育的涵义和特征
义务教育是指国家根据法律规定，对适龄儿童、少年免费实施一定年限和
一定程度的学校教育。义务教育一词译自英语c0叩ulsory Education。
Compulsory英语的解释是“强制性的、义务性的”，日本译作“义务”，中国沿
用日本的译法，称之为义务教育。《第一次中国教育年鉴》丙编《教育概况》
中说“义务教育一语，系由日人就英语C伽pulsory Education译出，中国沿
用之。英语Compulsory原含强迫之意，亦有称之为强迫教育者。”[17]
义务教育的特征
义务教育是依照法律规定，适龄儿童少年都必须接受的基本的国民素质教
育，具有强迫性、普及性、公共性、基础性、免费性等基本特征[18]。根据教
育经济学理论和义务教育的概念可知，义务教育不同于其他教育。义务教育具
有三个最显著的特征：
第一、平等性(统一性)
教育机会人人均等。凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分
性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，都依法享有平等接受义务教
育的权利，并履行接受义务教育的义务；作为政府、社会、学校为所有适龄儿
童少年提供平等受教育的条件。统一性是贯穿义务教育始终的一个理念。自始
至终强调在全国范围内实行统一的义务教育，这个统一包括要制定统一的义务
教育阶段教科书设置标准、教学标准、经费标准、建设标准、学生公用经费的
标准等等。
第二、义务性(强制性)
强制性又叫义务性。让适龄儿童、少年接受义务教育是学校、家长和社会
的义务。即任何一个公民都有责任和义务将其适龄子女送入学校接受义务教
育，不得以任何理由使其子女不接受义务教育。否则，将被视为触犯法律。谁
违反这个义务，谁就要受到法律的规范。家长不送学生上学，家长要承担责任：
学校不接受适龄儿童、少年上学，学校应承担责任；学校不提供相应的条件，
也要受到法律的规范。既然是政府强迫公民做的事情，就要考虑到公民的支付
东人学硕干：学位论文
能力和支付意愿。否则，你要我把子女送去接受义务教育，我没钱怎么办?或
者说尽管我有钱，但我凭什么为你强迫我做的事情付钱呢?因此，这就要由政
府投入，这也就是它的免费性。
第三j公益性(免费性)
所谓公益性，就是明确规定“不收学费、杂费”。公益性和免费性是联系
在一起的，国家实行九年义务教育制度。国家建立义务教育经费保障机制，保
障义务教育制度实施。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接
受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂
费。接受义务教育的学生及其家长不必为此付费，国家有责任和义务为这些少
年儿童准备各项必需的物质条件，提供接受义务教育的机会。有些发达国家不
但免收学费和杂费，甚至还为学生提供上下学的交通便利以及免费午餐。联合
国教科文组织《反对教育歧视公约》中提到初等教育免费[19]。《儿童权利
公约》则明确指出缔约国必须“实行全面的免费小学教育”[20]。这些公约
所依据的都是《联合国宪章》的基本宗旨，对缔约国均具有一定的约束力，也
是长期以来各国努力为之奋斗以求实现的目的。
以上义务教育的三大特征构成了义务教育的基本框架和内容，只有同时具
备这三大特征才能称之为真正的义务教育，否则所谓的义务教育只是有其名而
无其实。
2．义务教育投资的内涵
投资，是为了获取收益而投入资金用以转化为现实资产或金融资产的行为和
过程。教育投资则是指为了培养不同熟练程度的后备劳动力和提高现有劳动者的
劳动能力而投放到教育领域中的人力、物力和财力资源，以货币形式表现出来的
全部费用之总和。教育投资来源是多渠道、多方面、多主体的，主要包括国家投
资、社会投资和受教育者家庭或个人投资。义务教育投资是指投入义务教育领域
中，用于公民摹本素质培训的人力和物力的货币表现。它是教育投资的组成部分，
是实施和发展义务教育的物质保障。
(I)义务教育投资的历史沿革
14
东大学硕士学位论文
中国现行的义务教育投资体制，是随着整个经济体制改革的不断深入进行，
为适应进一步扩大地方自主权改革的需要而逐步建立起来的。它大体分为三个阶
段：
第一阶段，建国初期一1966年的“文革”时期，义务教育投资起伏不定，
总体趋势在增长。1952年初等教育投资为3．72亿元，1957 fF增加到9．30亿元，
1962年增加到30．63亿元，1965年达到13．79亿元，虽有回落，但比1952年增
加2．7倍。生均教育事业费也有所上升。1952年小学生均事业费为7．4元，1957
年为15．28元，1962年为18．70元，1965年为19．96元，是1952年2．7倍[21]。
第二阶段，1966年一1976年十年的“文革”时期，义务教育投资几乎停滞。
1973一1975年间义务教育初等教育投资虽总量有所增加，但普通中小学生均教
育事业费却历史性下降。其中小学生均经费比1965年下降20．14％，只有15．87
元；中学生均经费下降51．47％，只有43．14元。1976年反而比1973年小学下降
9．07％，中学下降15．58％，生均经费中小学分别为36．42元和14．43元。
第三阶段，十一届三中全会至今，义务教育投资受到重视。1980年中共中
央、国务院发出了《关于普及小学教育若干问题的决定》；1982年五届人大通
过的《中华人民共和国宪法》首次以法律的形式确定普及初等义务教育；1985
年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》和1986年颁布的《中华人民共
和国义务教育法》，使中国的普及义务教育工作走上健康发展的法制化道路。随
着普及九年义务教育的实施，义务教育投资逐步受到重视。
义务教育投资历史性存在着诸多问题。义务教育投资的增长不稳定，不同历
史时期波动较大：义务教育投资占整个教育总投资的比例，虽有波动，但总的趋
势是下降：但是不稳定，个别时期和年份甚至有大幅下降的态势。
(2)义务教育投资的原则
义务教育投资经济制约性原则：一国义务教育投资总量的多少，占多大的比
例，主要由国家经济发展水平和经济实力，即综合国力决定。经济发展水平是各
国义务教育投资的外部环境，是义务教育投资的基础。
义务教育投资主体国家化原则：所谓教育投资主体，是指教育活动所需资源
的投入者。义务教育的特点决定了义务教育投资丰体国家化。投资主体国家化，
是指在义务教育投资中，随着经济发展，国家(中央和地方政府)成为最主要、
l}l东人学硕十学位论文
(二)中国义务教育投资现状
l-义务教育普及率和升学r率逐年提高
改革开放以来，政府非常重视加大教育投资。在坚持“巩固成果，深化改
革，提高质量，持续发展”的方针下，全面落实科学发展观，使中国义务教育事
业取得了新的进展。2000年基本上如期达到了普及九年义务教育，扫除青壮年
文盲的目标。2004年，义务教育人口覆盖率达93％，初中毛入学率达94％。到2005
年底，实现“两基”验收的县(市、区)总数达到2890个(含其他县级行政区划
单位205个)，12个省(直辖市)和新疆生产建设兵团按要求实现“两摹”。小
学升学率和初中毛入学率都有所提高。2005年，中国小学毕业生升学率和初中
毛入学率分别达到了98．42％和95．o％，比2000年提高了3．53和6．4个百分点
(见表2)。
表2 2000一2005年全国义务教育入学率与毕业牛升学率比较
年份2000年2001年2002年2003年2004年2005年
小学净入学率99．11％ 98．26％ 98．58％ 98．65％ 98．95％ 99．15％
小学毕业生升学率94．89％ 95．45％ 97．02％ 97．9％ 98．10％ 98．42％
初中毛入学率88．6％ 88．7％ 90．o％ 92．7％ 94．1％ 95．o％
初中毕业生升学率51．1％ 52．9％ 58．3％ 59．6％ 63．8％ 69．68％
资料来源：教育部： 《2000一2005年全国教育事业发展统计公报》。
2．义务教育投资逐年增长，生均公用经费有所提高
根据统计，中国义务教育投资逐年增长，政府财政教育投入力度不断加大。
义务教育政府财政投入经费占GDP比例逐年有所提高，2000年政府投入义务教
育经费占GDP的比例为1．58％，2002年提高到1．87％。两年提高了O．29个百分
点。而2004年义务教育公共支出占国内生产总值的比例仅为1．5％。财政预算内
教育拨款中义务教育所占的比例从2000年的52．00％增加到2002年的54．44％，
增加了2．44个百分点。2004年义务教育财政预算内拨款2193．90亿元，比上年
的1880．10亿元增长了16．6996，占财政预算内教育拨款的比例为54．47％，比上
年的54．43％增加了O．04个百分点[22]。全国普通小学生均预算内事业费支出为
1129．11元，比2000年的491．58元增长了56．46％，其中，农村普通小学生均预
算内事业费支出为1013．80元，比2000年的412．97元增长了59．27％。2004年
全国普通初中生均预算内事业费支出为1246．07元，比2000年的679．8l元增长
lII东大学硕十学位论文
45．44％。其中，农村普通初中生均预算内事业费支出为1073．鹋元，比2000年
的533．54元增长50．31％。生均预算内公用经费2005年比2000年增加了近4倍
(见表3)。
表3全国普通中、小学生均预算内事业费与生均预算内公用经费支出比较
年份2000 2001 2002 2003 2004 2005
生均普通小学491．58 645．28 813．13 931．54 1129．1l 1327．24
预算
内事农村小学412．97 550．96 708．39 810．07 1013．80 1204．88
业费普通初中679．81 817．02 960．5l 1052．00 1246．07 1498．25
支出
(元) 农村初中533．54 656．18 795．84 871．79 1073．68 1314．64
生均普通小学37．18 45．18 60．2l 83．49 116．51 166．52
预算
内公农村小学24．11 28．12 42．73 60．91 95．13 142．25
用费普通初中74．08 83．40 104．2l 127．31 164．55 232．88
支出
(元) 农村初中38．67 44．95 66．58 85．Ol 125．52 192．75
资料来源：教育部： 《2000一2005年全国教育经费执行情况统计公告》。
3．义务教育投资存在的问题
二十年来虽然中国义务教育取得了一些成绩，但也出现了很多问题。按照
C．S．本森(charles Benson)评价一个教育投资体制的三个标准：教育经费是否
充足；教育资源配置是否有效率：教育资源配置是否公平。按这三个标准来衡量，
中国义务教育投资体制还存在许多问题。
义务教育投资总量不足．《中华人民共和国义务教育法》规定，“实施义务
教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方人民政府负责筹措，予以保
证。”《中华人民共和国教育法》和《中国教育改革和发展纲要》中对政府投资
规定：“教育经费以财政拨款为主，政府支出的教育经费要做到“三个增长”，2000
年财政性教育经费占GDP的比重达到4％。”尽管20年来各级政府努力增加义务
教育经费，但距离法律的要求和实际需要还有相当大的差距，政府公共投资不足
导致大规模拖欠教师工资和公共教育经费一直处于严重短缺之中。财政性教育投
资的相对比重和增长率并未真正达到法律规定的要求：中国财政性教育经费占
GNP的比重一直在2—3％之间徘徊，投资比例低于发达国家，也低于发展中国家，
与5．2％的世界平均水平相差甚远，2000年达到4％的目标到现在也没有落实。2005
19
￡ll东人学硕十学位论文
年的实际投入水平只有2．82％，甚至还低于2000年的2．87％，更低于1990年的
3．03％和1986年2．9996的水平(见表4)。
表4 1995—2005中国财政性教育经费占GDP的比重(％)
1年份1995 1996 1997 1998 【999 2()oo 200l 2002 2003 2∞4 2005
l比重Z．46 2．44 2．49 2．55 2．79 2．87 3．19 3．32 3．28 2．79 2．82
资料来源：教育部、国家统计局、财政部各年度的《全国教育经费执行情况统计公告》。
义务教育具有纯公共产品性质，在中国义务教育经费总量中，政府财政预算
内拨款所占比重一直维持在50—60％之间。相比之下，作为准公共产品的非义务
教育阶段的普通高等教育，政府却负担了7096以上的经费。政府过于偏重高等教
育而忽视了义务教育，这显然违背了义务教育的摹本原则。
在教育部、国家统计局、财政部各年度的《全国教育经费执行情况统计公告》
中，可以看到各年度全国财政性教育经费占GDP的比重，以及预算内教育经费占
财政支出的比重情况：
义务教育投资总量的多少，直接影响着义务教育的普及和发展。从国际上看，
世界各国都把基础教育作为政府财政投资的重点，由政府承担其主要投资义务，
中央和地方对教育的财政投资分担比例一般为60：40。政府财政的公共投资占基
础教育投资的比重达到80_90％。而中国中央与地方政府对教育的财政投资，尽
管每年投资总量都在增加，但中央与地方的分担比例仍然较低(如表5)。据国
务院发展研究中心的一项调查，中国义务教育财政投入的78％由乡级财政负担，
996左右由县级财政负担，11％左右由省地级财政负担，而中央财政负担不足2％。
相比之下，中国财政投资占义务教育投资比例显然太低，义务教育投资总量明显
llI东大学项十学位论文
不足，义务教育投资成本低下。
表5全国财政预算内教育拨款(不含城市教育费附加)来源结构情况
预算内教育中央拨款地方拨款
年份
拨款(亿元) 数额(亿元) 比例％ 数额(亿元) 比例％
2001 2582．38
2002 3114．24 210．25 6．75 2903．99 93．25
2003 3453．86 240．20 6．95 3213．66 93．05
2004 4027．86 299．45 7．43 3728．41 92．57
2005 4665．69 349．85 7．50 4315．84 92．50
资料来源：《200l一2005年全国教育经费执行情况统计公告》
从表6中可以看出，中国义务教育经费中，财政拨款的比例只占全部义务教
育经费的50％多。而1995一1997年其他国家对初、中等教育的投入占公共教育投
入的比重为：印度78．3％，巴西73．8％，墨西哥82．8％，马来西亚74．5％，韩国
92％，菲律宾82％，美国74．8％，瑞典72．8％，英国76．3％[23]。中国财政用于义
务教育的支出一直处于一个比较低的水平。
表6 中国义务教育财政拨款的数量和比重
预算内义务教育经费预算内拨款占义务教育
年份
拨款数(亿元) 经费总量的比重(％)
2000 lll5．74 53．50
2001 1452．64 56．25
2002 1773．72 56．96
2003 1975．60 57．20
2004 2321．64 57．64
2005 2698．72 57．81
资料来源：国家教育部《2000—2005年全国教育经费执行情况统计公告》、《2000一2005
年全幽教育事业发展统计公报》资料整理计算得出。
衡量一个国家政府对教育的重视程度、对教育投入的多少，其主要指标并不
是仅仅要看教育投资总量的增减，更为重要的是要看教育经费占GDP和财政支出
的比例。借鉴国外义务教育政府投资的方式，参照国外小学和初中阶段教育经费
占国内生产总值的比例，来比较中国义务教育投资方面存在的差距。
lIl东夫学硕十学位论文
韩国79．28 20．72
以色列92．82 7．18
荷兰94．27 5．73
挪威99．15 0．85
美国90．76 9．24
墨西哥86．25 13．75
阿根廷89．40 10．60
泰国82．73 17．27
约巳100 0
资料来源：OEcD， Education at a Glance：200l Edition， List of Indic8tors Tables，
Chapter B：Financial and hu唧resources invested in education。Indicator B3：
Relative proportions of public and private investment in educational institutions，
T曲le B3．2：Relative proportions of public and private fund for educational
institutions
1999年中国义务教育经费收入1332亿元，其中政府投资(仅计财政拨款和
教育费附加两项)为959亿元，个人投资(仅计杂费和捐集资)为232亿元，所
占比例分别为72．o％和17．4％，此后数年这个比例变化不大[25]。由此可见，中
国义务教育经费中政府投资的比例比大多数国家低lO个百分点，而个人投资比
例要高出10个百分点，中国国民的富裕程度与上述各国相比要低的多，但公民
家庭需要负担的义务教育的费用都高于这些国家。中国义务教育法明确规定：
“国家对接受义务教育的学生免收学费。”但在实际执行中，由于中国的财力有
限，仍收取一定的杂费，即受教育者负担一部分费用。2004年，中国普通小学
生均杂费为113元，初中生均杂费为235元。小学和初中杂费占公用经费支出的
比例分别为38．95％和42．91％。
从国际比较分析来看(表7和表8)，中国义务教育投资总量和结构与部分
发达和发展中国家之间存在较大差距。世界上大多数国家都由中央政府对义务教
育进行直接投资和管理，而中国采用的是以地方政府为主的分级管理模式，而各
国在义务教育投资上却呈现出单一化的共同趋向，不仅在经济发达国家如此，即
使约旦、乌拉圭、阿根廷等发展中国家，其政府投资总额在义务教育经费中所占
比例也高达9蚴以上。这表明很多国家的政府都把义务教育当作纯公共物品向社
会提供。
义务教育投资地区差异较大．目前，中国的义务教育投资不均衡=#要表现为
义务教育投资存在着较大的地区差异与城乡差异。从国际比较看，中国是世界上
lll东人宁硕士。7’位论文
自然地理条件、生态人文环境、经济社会发展差异最大的国家之一。各地区之间
经济社会发展的不平衡致使地区之间、城乡之间义务教育公共投资极不平衡：当
城市和经济发达的东部农村地区以地方雄厚的财力作保障实现“普九”之时，中
西部农村地区以及边远、少数民族等处境不利的贫困地区却因自然资源贫乏、生
产生活条件恶劣，经济社会发展缓慢、政府财政困难、吸收民间资金能力弱等原
因而使义务教育处于财力、物力、人力全面匮乏的困境，相当数量的学校甚至没
有有效完成教学活动所需的最低程度的师资与设施条件。这些地区更没有财政能
力对处境不利群体实行经费支持，从而造成众多适龄儿童少年因家庭贫团而失学
或辍学。具体“普九”情况如下(表9)。
表9 2000年底全国和不同地区“两基”通过验收的情况统计
人口数实现“两基”人朱实现“两基” 未实现“两基”
地区
(亿) 口覆盖率(％) 县级单位数(个) 国家级贫困县
全国12．66 85 524 273
东部4．16 100 0 0
西部3．55 7l 465 235
资料来源：根据2000年教育部数据统计整理。2000年人口数国家统计局《2000年第五
次全国人口普查主要数据公告》(第二号)。注：全国数据仅指大陆
自20世纪80年代中期以来，中国义务教育财政体制实行地方分权改革，教
育经费管理权限下放，极大地调动了地方发展义务教育的积极性和主动性。进入
90年代以来，尤其是分税制改革后这种差异越来越大，致使地区之间义务教育
公共投资极不平衡。由于近年来各地经济发展不平衡，不同地区的地方政府对教
育的投入能力悬殊，县与县之间以及乡与乡之间的财政收入差异十分明显。即使
是同一经济发展区域，内部也存在着相当大的发展差距，尤其是“城市像欧洲，
农村像非洲”这样的差距如此巨大的城乡。首先，沿海发达地区同中西部不发达
地区之间差异明显。2001年，生均预算内教育经费指标最高的上海市小学生均
预算内经费为3612．05元，初中为3411．21元；最低的河南省仅为小学353．82
元，初中511．29元，相差lO倍左右。同年，全国小学生均经费1500元以上的
为北京、天津、上海，在1000．1500元的有包括西藏、新疆在内的4个省份，645
元(全国平均水平)至1000元的有10个省份，500元以下的是安徽、河南、湖
北、湖南、重庆、贵州、陕西。上海市小学生均预算内公用经费为699．56元，
东夫学硕十学位论文
河南省仅为11．9元，相差60倍[26]。其次，城乡之间义务教育的投入存在明显
差距。就全国范围而言，农村义务教育经费几年来占全部义务教育经费的比重一
直在50％上下徘徊，且呈下降趋势，同2001年农村义务教育阶段学生数为11726
万人，城镇学生数7248．5万人的现实极不相符。从生均教育经费看，2∞1年，
城镇中小学生均教育经费和生均教育公用经费两项指标均比农村地区高出将近
一倍。在省级行政区范围，2001年，上海市(包括所属郊区)小学生均教育经
费支出4875．97元，而贵州省农村人均经费只有484．57元，相差10倍；初中生
均经费，最高的上海和最低的贵州农村相差8倍(5182．94：603．73)。区域间
生均公用经费的巨大差距已经严重危害到义务教育的公平性。当贵州有40％以上
的地区尚未实现“普九”时，上海高中阶段入学率已达到97％。总之，地区间义
务教育投资差距的扩大(表lO)，正严重地威胁着贫困地区的教育进步，严重
影响了义务教育的协调、均衡发展和受教育机会的均等。
表lO 2001年东中西部地区生均教育经费的财政拨款比例
生均教育总经费生均预算内财政教献
(元) 教育经费(j曲占生晦敦徽坳陟
普通小学普通初中普通小学普通初中普通小学普通初中
东部平均2075 2655 1412 1617 68．05 60．90
中部平均85l 1165 597 719 70．15 61．72
西部平均987 1474 776 1142 78．62 77．48
资料来源：沈百福，王红：《中国义务教育完成率和经费问题分析》，《教育发展研究》
2003年第九期。
国际比较研究表明，美国中小学生均经费也存在明显的地区差异。但是美国
中小学生均经费最高的地区(新泽西州9178美元)是最低的地区(犹他州3409
美元)的2．69倍，远远小于中国各地区的生均经费差异。现在中国义务教育主
要由县和乡两级负担教育经费。由于地区间经济发展的不平衡，导致了各地在财
政教育投资上的不平衡。
按经济发展水平和教育基础情况，1991年原国家教委，将全国省、自治区、
直辖市划分为三片，第一片为东部沿海较发达地区，包括北京、天津、上海、吉
林、辽宁、江苏、浙江、山东、广东等9个省市，第二片为中部一般地区，包括
河北、山西，黑龙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、海南、四川、陕
lII东人学硕十学位论文
西等12个省，第三片为西部欠发达地区，包括内蒙古、广西、贵州、云南、西
藏、甘肃、青海、宁夏、新疆等9个省和自治区。并根据此分类对不同地区的教
育事业发展特别是对普及九年制义务教育提出不同的要求，这种非平衡性符合国
家由东到西逐次推移的战略，有利于缩小不同区域教育发展的差异。但是，这种
分类只考虑了教育的供给能力，而忽略了教育规模对教育投资的需求，结果会造
成教育与经济发展的不协调。
沈百福(2003)对教育经济区划进行了进一步研究。他运用灰色聚类方法，
经过多次调试和计算，将全国30个省、市，自治区按教育经济发展水平划分为
四类：直辖市(北京、天津、上海)；发达地区：包括8个省，分别为辽宁、吉林、
黑龙江、江苏、浙江、福建、山东、广东：中等发达地区：包括10个省、区，分
别为河北、山西、内蒙古、、江西、河南、湖北、湖南、海南、宁夏、新疆；欠
发达地区：包括9个省、区，分别为安徽、四JlI、广磋、贵州、云南、西藏、陕
西、甘肃、青海[27]。
与原国家教委的教育经济区域的划分相比较，除了沈百福将直辖市单独划分
出来，以及少数几个省和自治区的位置有所变化之外，其他省和自治区的教育经
济区域归属与原国家教委大致相同。根据沈百福的关于教育经济区域的划分，发
达地区和欠发达地区的差异更大。而同属于发达地区的也存在较大差异。这里选
取同属于发达地区的山东、广东、浙江、辽宁和江苏五个省份，来比较义务教爵
投资情况。
义务教育事业发展规模不同：。十五”期间，全国义务教育规模逐渐缩小，
在校人数逐年递减，而不同区域差别不一，从表11可以明显看出，广东省和山
东省无论是小学或是初中在校生数都远远超过辽宁和浙江，在校总人数相差近二
倍，充分说明五省的义务教育发展规模相差很大。
’表ll 2003年五省义务教育阶段学生在校生数的情况单位：万人
山东省广东省浙江省江苏省辽宁省
小学642．78 1025．37 340．29 579．39 289．19
初中485．27 432．19 191．94 370．35 180．84
合计1128．05 1457．65 532．23 949．74 470．03
资料来源：国家统计局编：《中国统计年鉴2004》，北京：中国统计出版社，2005年版。
山东大学硕七节位论文
义务教育投资占GDP和财政支出的比较：从表12可以看出，山东、广东、
浙江、江苏和辽宁五省中，义务教育投资总量占国内生产总值的比例差别不是很
大，广东最高为2．18％，山东最低为1．22％，而义务教育投资总量占财政支出的
比侈5同样存在差距：广东仍最高为17．59％，最低的则是辽宁省仅为9．91％比辽宁
省高出近8个百分点。而义务教育投资总量占GDP最低的山东省则是位居五省中
间。这说明发达地区同一教育经济区的义务教育投资的占GDP和财政支出的比例
同样存在教大差距。
表12 2003年五省义务教育投资总量占GDP和财政支出的比例情况单位：亿元
山东广东浙江江苏辽宁
义务教育投资总最151．17 298．24 168．62 183．38 77．77
GDP 12435．93 13625．87 9395 12460．8 6002．54
财政支出1010．64 1695．63 896．77 1402．04 784．38
义务教育投资总量占GDP 1．22 2．18 1．79 1．47 1．30
的比例(％)
义务教育投资总甓占财政14．96 17．59 18．8 13．08 9．91
支出的比例(％)
资料来源：①教育部财务司、国家统计局社会和科技统计司编：《中国教育经费统计年
鉴2004》[z]。北京：中国统计出版社．2005年版：②幽家统计局编：《中国统计年鉴2004》
[z】，北京：中国统计出版杜，2005年版。
义务教育生均预算内公用经费的比较：从表13中可以看出，浙江省的义务
教育生均预算内公用经费最高：小学为191．90元，初中为286．96元，均超过国
家平均水平，比最低的山东省小学高出近四倍，初中接近五倍。而义务教育投资
总量占GDP比率最高的广东省义务教育生均经费则处于经济发达省份的第二位。
义务教育投资总量占GDP的比率的江苏省比辽宁省高出O．17个百分点，两生均
预算内公用经费均未达到全国水平。这充分说明义务教育的发展水平以及政府对
义务教育的财政支持程度。
表13 2003年全国及五省义务教育生均预算内公用经费的情况单位：元
全国山东广东浙江江苏辽宁
合计210．80 111．37 443．20 478．86 157．19 389．75
普通小学84．49 50．62 175．82 191．90 64．6l 158．49
普通初中127．3l 60．75 267．38 286．96 92．58 231．26
lll东人学碗十学位论文
资料来源：教育部财务司、国家统计局社会和科技统计司编：‘中国教育经费统计年鉴2004》
北京：中国统计出版社，2005年版．
以上比较可以得出，中国发达地区的义务教育投资差距呈扩大趋势．东谣部、
发达和欠发达地区及城乡之问的差距则更大，它正威胁着中国“普九”的成果，
阻碍义务教育的进一步发展，严重影响义务教育的均衡和受教育机会的均等。
义务教育投资效率不高。中国义务教育投资一方面资金短缺，另一方面则是
有限的资金并未有效使用，教育资源利用效率不高，这主要体现在对教育投资的
直接浪费和间接浪费上。直接浪费主要由于学校布点分散，规模小，班额不足，
造成教师工作量不足、教学仪器设备使用率低的人力和物力的浪费。这与国家的
社会经济发展水平和教育经费的支持能力不相适应的状况有关。间接浪费则是体
现在学生的辍学、重读造成重复性投资浪费。
失学、辍学严重影响义务教育投资的质量，影响九年义务教育的按时完成率。
尤其是农村学生辍学、流失率偏离不下，初中阶段学生的流失比率随年级的升高
而呈几何级数据递增。2005年全国初中在校生辍学率为2．62％，约达162．8万余
人，比2004年上升O．13个百分点[28]。学生的流失数量和比率，远远超过政府
部门的统计数据，其数量之大，比率之高，确实令人吃惊。尤其是西部农村辍学
率呈上升趋势，远远高于全国平均水平。有的地方农村流失、辍学率高达30％以
上(表14)。流失的学生大部分是中等成绩以下，相当部分是“双差生”。这些
文化素质较低，思想素质较差的学生，流入社会，导致新文盲的产生，影响国民
素质的提高，浪费教育资源，降低普及义务教育的投资效率。
山东人学硕十学位论文
表14 六个调查样本县初中阶段的失学率单位％
调查样本县平均辍学率县城初中辍学r家乡镇初中辍学率
东南A县3．78 O 4．24
东北B县54．05 9．6l 60．28
东北c县28．06 O．97 29．99
华北D县3．66 O 3．99
西南E县35．55 12．4l 39．54
西南F县20．97 3．14 22．16
资料来源：袁桂林：《部分农村初中生辍学问题调查及控辍对策思考》，《中国教育学刊》
2004年第2期。
在农村义务教育中，中小学生留级重读，人为地延长了学制，超常占用师资、
校舍和教育设施，即重复消耗了教育资源，造成教育资源的严重浪费。较高的辍
学率又使一部分学生成为新的文盲或半文盲，这也是教育资源的浪费，因此降低
了教育资源的配置效率。另外，中小学校内部管理层次过多，机构设置繁杂。结
果导致行政人员超编，造成许多地区学生一教师比率并不高，而教学班额却偏高
的矛盾现象。它不仅造成教师人力资源的浪费，而且使相当比例的学生不得不在
大班或超大班的恶劣环境中学习，影响教育教学质量，不利于学牛的全面发展。
再则，中国义务教育阶段教师资源总体利用效率不高，没有建立或者没有认
真实行严格的教师配置制度和教师合理流动制度。其结果造成教师分布极不平
衡，各地均出现了一方面城镇教师普遍超编，另一方面边远贫困地区教师严重短
缺；一方面尽力解决民办教师问题，另一方面大量招聘代课教师等各种矛盾现象。
在教师的合理流动方面，缺少严格而又可行的制度，在许多地方教师的余缺即便
在县乡内部也不能有效调节。这些问题的存在必然严重影响教师资源的使用效
率。
农民义务教育负担重。中国是一个农业大国，有60％以上的人口居住在农村。
截止2001年，农村小学在校学生数量占全国小学在校学生数量的68．6％，农村
初中在校学生数量占全国初中在校学生数量的48．5％，农村义务教育在校学生人
数占全国义务教育在校学生人数的61．8％，农村义务教育理应成为国家教育投资
的主要部分。然而，2001年中国教育经费总支出4260亿元，用于义务教育的
lIf东丈孕硕七学位论文
经费为1857亿元，占43．6％。其中，用于农村义务教育的经费为1092亿元，占
全部教育经费投入的25．6％。在义务教育全部投入中，农村所占份额为58．8％，
而当年农村享受义务教育的学生为61．8％，两者相差3个百分点。目前，中国农
村义务教育资金主要来源于农民。从全国角度讲，2000年农村义务教育经费构
成中，教育附加费、学杂费，集资费用分别为102．88亿元、儿6．22亿元、28．69
亿元，占农村义务教育总经费1102．27亿元的22．4％。农民直接负担了1／4左右
的义务教育费用。一些边远农村、山区学校的办学条件实在太差，儿童失学、弃
学、辍学的报道屡见不鲜，教师的待遇令人心酸。2006年9月，全国人大常委
会委员，原国家教委副手任刘斌在接受记者采访时证实：义务教育在农村筹措的
资金估算下来有几千亿人民币。我们20年的义务教育是以加重农民负担为代价
取得的成就。
中国又是典型的城乡二元经济结构国家，巨大的城乡差距是不争的事实。农
村义务教育的财政性投入事实上又主要依赖于基层地方财政。这对于广大农村特
别是中西部，以及边远山区、少数民族聚居区等贫冈地区来说，义务教育必然是
处于财力、物力、人力全面匾乏的困境。当前中国农村义务教育投资基本体现在
两个方面：～是农村义务教育经费的筹措实行“多渠道筹资”的办法，经费来源
是多元化的。既有财政性的经费，又有非财政性的经费。以2002年为例，非财政
性教育经费占农村义务教育经费总量的比重为17．80％，其中最大的一项是杂费收
入，占9，78％(胡延品，2003)。二是农村义务教育经费在各级政府间的分担采
取“以县为主”的方式。虽然，2001年国务院颁布了《国务院关于基础教育改革
与发展的决定》，进一步强化了地方政府的义务教育财政责任，并规定县级政府
对本地义务教育负有主要责任，将农村中小学教师工资的管理上收到县。从表面
上看，“多渠道筹资”可以充分动员社会各界的资源用于义务教育，而“以县为
主”有利于调动地方政府的积极性，扭转过去义务教育投资重心过低(乡级政府
和农民负担太重)的局面，但是，这一体制违背了义务教育的免费性质，不能适
应中国地区之间和城乡之间经济发展差异巨大的基本国情，更与中国现行的财力
分配结构存在着尖锐的矛盾，因而不可避免地陷入多重困境。尽管基层政府和广
大农民付出了巨大的投资成本，也不能改变
山东人学硕士学位论文
提下，如此低的师生比则意味着济宁市小学的教师和教职工的利用不充分，存在
着整体的师资过剩，教师资源使用效率低下，办学成本虚增。按照全国2005年
生师比测算，济宁市超编的中小学教师约有5043人。非教学人员比重过高，造
成教育成本居高不下，教学质量难以提高，学校运营效率低下，从而使教育投资
效率低下。一般来讲，生师比和教职工比越高，说明人力资源的利用越充分，但
生师比和教职工比过高，则说明师资的短缺，因此不能简单认为生师比和教职工
比高，人力资源的利用率就高。而不同县市区人力资源的利用存在很大差异，这
与不同地区的经济发展有密切关系。经济实力较强的地区教师过剩，生师比和教
职工比低；经济实力较弱的地区，师资则短缺，生师比和教职工比较高。如生师
比最高的为汶上县21．9：l，教职工比20．53：1；最低的是邹城生师比12．50：
l，教职工比为11．75：l。
表17 2005年济宁市12县市区小学人力资源利用情况
学生数教职工专任教师学生教
生师比
(人) (人) (人) 职工比
合计550909 35097 32197 17．1 15．70
市中区29023 1909 1469 19．8 15．20
任城区30588 2489 2145 14．3 12．29
微山县54685 3028 2879 19．O 18．06
鱼台县39000 208l 1866 20．9 18．74
金乡县43980 2284 2150 20．5 19．26
嘉祥县63437 3463 3127 20．3 18．32
汶上县6628l 3229 302l 21．9 20．53
泗水县33505 2446 2355 14．2 13．70
梁山县55870 3300 3094 18．1 16．93
曲阜市34580 2593 2520 13．7 13．34
兖州市31001 2406 2047 15．1 12．88
邹城市68959 5869 5524 12．5 11．75
资料来源：济宁市教育局：《2005年济宁市教育事业发展综合信息》整理得出。
(2)原因分析
山乐人学坝十学位论文
济宁市小学生师比和学生教职工比整体偏低，说明教师和教职工的利用不充
分，教师的潜力没有得到充分发挥。究其原因主要有以下几个方面。
学生牛源减少。从表18中可以看出。济宁市义务教育阶段初中和小学在校
生数逐年减少，从2001年的132．55万人减少到2005年的92．62万人，减少了
30．12％，专仟教师数也随之减少，从2001年的57685人减少到2005年的54480
人，减少了5．56％。而学生减少的比率是教师的近5倍，所以生师比较低，教师
的利用不充分，人力资源利用率偏低。
表培200卜2005济宁市义务教育事业发展情况
在校生数专任教师数
(万人) (人)
年份
增长率增长率
小学初中合计小学初中合计
“) (％)
200l 70．Ol 62．54 132．55 34296 23389 57685
2002 63．81 58．03 121．84 —8．08 33589 23631 57220 一0．81
2003 59．93 50．76 110．69 —9．15 32918 23474 56392 —1．45
2004 56．65 43．55 100．20 啕．48 32481 22968 55449 —1．67
2005 55．09 37．53 92．62 —7．56 32197 22283 54480 一1．75
资料来源：济宁市教育局：《200l-2005年济宁市教育事业发鼹综合信息》
教育投资不均衡，教师待遇差距大。济宁市和全国分布相似，东中部经济比
较发达，西部经济较落后。教育投资存在较大差异。济宁市现辖12个县市区，
生均教育经费和生均预算内公用经费县域差距比较明显。如图l所示，2005年
生均预算内公用经费普通初中最高的是邹城192．2元，最低的是泗水只有6．18
元，两县差距超过31倍；小学生均预算内公用经费最高的任城和最低的汶上差
距也接近9倍。可见县域内义务教育投资差距很大。地处济宁市东中部的兖州、
曲阜、邹城和任城区经济实力强，教育投资有保障，办学条件较好，教师工资稳
中有升(城乡教师月工资有的差距近2倍)，教师待遇较好，所以对教师的吸引
力大。而济宁市优质教育资源仅占全市教育的30％，致使优秀师资、生源相对集
中于经济实力较强的县市区。因而生师比和教职工比存在较大差距。
“l东人学硕十学位论文
图l 2005年济宁市县市区生均预算内公用经赞情况
教育规模不合理。根据2003年《山东省全日制中小学职业中学机构编制管理
暂行规定》，初级中学的规模一般应达到800人以上(4年制1000人以上)。教育
经济学研究表明，办学规模过大或过小都会降低教育投资效率。一般来讲，中学
以24—30班／校，40一50人／班，全校共1350—1500人为宜。从表19济宁市12县市区
初中规模情况可以看出，超过60人的大班额比例达50％，有的小学班额，甚至达
90多人；有的初中规模较小，全校不到百人。大班、超大班比例过大必然会影响
教学效果和教育质量，超大规模与超小规模形成鲜明对比，显然，这种“规模不
经济”造成的浪费是巨大的，教师无法充分利用，必然降低人力资源的利用效率。
表19 2005年济宁市12县市区初中班级规模情况
学校规模
学牛数班级数学校数
班级个数学生人数每班平均数
表示表示
合计6264 375294 60 1127 19 333
市中区455 23522 52 1238 24 19
任城区409 23449 57 868 15 27
微山县658 42514 65 1288 20 33
鱼台县356 2162l 61 940 15 23
金乡县477 26926 56 1077 19 25
嘉祥县59l 44759 76 1543 20 29
汶上县541 36254 67 1208 18 30
泗水县379 23575 62 1123 18 21
梁山县616 38518 63 1328 2l 29
曲阜市353 15663 44 489 11 32
山东人学碾七学位论文
注：教师学历达标是指小学教师具有中专以上学历；初中教师具有专科以上学历。
3．财力资源利用效率
教育过程中的财力资源又称办学经费，其重要作用正如美国教育行政专家罗
森廷格指出的“学校经费如同教育的脊椎”。教育过程中的财力资源，其实质是
人力资源、物力资源消耗的货币反应。衡量财力资源利用效率常用的指标有：预
算内生均教育经费、预算内生均公用经费、预算内教育经费与公用经费的比例等。
生均预算内教育经费是从投入产出的角度来衡量教育经费的利用效率，假设培养
的学牛质量都符合要求，投入的生均教育经费越少，表示单位投入培养的学生越
多，生均培养的成本就越低。因此，一般可用生均预算内经费的降低来说明经费
利用效率的提高。但是如果生均预算内经费太低，则说明经费短缺，必要的投入
不足。所以，生均预算内教育经费只能是一种投入性的指标，必须考察预算内教
育经费和预算内公用经费的比例来衡量教育经费的利用效率．
(1)财力资源现状
教育经费总投入。随着济宁市国民经济的健康快速增长，为教育事业的全面
发展奠定了坚实的物质基础，教育经费的投入也在逐年增长。2005年，全市地
方教育经费总收入为28．62亿元，比上年的25．3l亿元，增加3．3l亿元，增长
了13．08％。
近几年，济宁市各县(市、区)政府不断完善“以县为主”管理体制，努力
增加教育投入，先后实施了中小学布局调整、农村中小学危房改造工程、农村中
小学现代远程教育工程等，大力改善了农村中小学办学条件；建立完善贫困家庭
学生资助体系，确保贫困家庭学生顺利入学；深化农村义务教育经费保障机制改
革，进一步加大教育投入力度，贯彻落实“三个增长”、“两个比例”。
“三个增长”：财政预算内教育拨款的增长与财政经常性收入的增长对比：
2001、2002年财政预算内教育拨款的增长低于财政经常性收入的增长，2003—2005
年均高于财政经常性收入的增长速度，且2003、2004年分别高出5．52、5．17个
百分点。
4l
jlI东入学硕十中位论文
．一一，一十财政预锋ll|教育经费拨款增长比例
+财政经常性收入增长比例
图2财政预算内教育经费拨款与财政经常性收入增氏情况对比
“两个比例”：国家财政性教育经费支出占国民牛产总值的比例。国内牛产
总值是反映一定时期内国民经济总量的综合指标。财政性教育经费占国内生产总
值的比例是反映教育经费增长和经济增长的关系，是衡量政府对教育重视程度的
重要指标。“十五”期间，全市国家财政性教育经费占国内生产总值的比例呈下降
趋势，由2001年的1．74％下降到2005年的1．49％，下降了0．25个百分点。与全
省相比， 除2004年持平，其他年度均低于全省总体水平。
％1
2001年2002年2003年2004年2005年
图3财政性教育经费占国内生产总值的比例变化趋势
预算内教育经费支出占财政支出的比例。预算内教育经费是国家财政性教育
经费的主体，预算内教育经费支出在财政支出中的比例反映了教育在财政公共支
出结构中所处的地位，同时也反映了政府对教育的重视程度，体现了政府对教育
投入政策的落实情况。
42
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1
lIl东人宁硕十?倥论文
费是全国普通小学预算内生均事业费645．28元的80．01％，初中为65．59％：小学
预算内牛均公用经费是全国普通小学预算内公用经费45．18元的43．74％，初中
仅为25．38％。2005年小学预算内牛均事业费是全国普通小学预算内生均事业费
1327．24元的87．58％，初中为89．64％；小学预算内生均公用经费是全国普通小
学预算内公用经费166．52元的45．66％，初中为37．46％。虽然增幅有所提高，但
与全国同期比较差距还是较大，尤其是预算内生均公用经费差距更大(图6)。
如此低的公用经费，不仅难以保证教学的正常开展，而且会严重影响义务教育水
平的提高。预算内公用经费过低直接影响其财力资源的有效利用，因此要探讨济
宁市义务教育财力资源的利用效率问题，首先要解决预算内公用经费投入偏低的
问题。
图5济宁市中小学生均预算内事业费与全国比较
图6济宁市中小学生均预算内公用经费与全国比较
(2)原因分析
济宁市位于山东省的西部，属于经济较发达地区，济宁市义务教育投资虽然
近几年增加显著，教育投资来源结构呈多元化趋势，但无论是牛均事业费还是生
Ill东人学硕十。。≯位论文
资料来源：齐鲁主编《山东省“十五”期间教育投入状况分析与研究》，山东大学出版
社，2007年，P48卜鸫4。
从表23和表24可以看出，济南、青岛的距平值一直为正值，即初中、小学
的生均教育经费和预算内公用经费一直高于全省平均水平，济宁市中小学无论是
生均教育经费和预算内公用经费距平值都为负值，而且初中呈逐年加速负增长，
小学的距平值在发展过程中有所波动，但总体上还是呈负增长态势，只是小学好
于初中一些。这充分说明济宁市义务教育投资达不到全省平均水平，和经济发达
地市差距更大，反应了济宁市政府在教育投资方面存在较大差异。
政府重视不够，政策执行不利。生均预算内教育经费是考察政府对义务教育
投资重视程度的重要指标。根据联合国教科文组织统计表明，义务教育投资中，
各国教育事业经费(人员经费)占义务教育投资平均7鼢左右，公用经费平均占
30％左右。参照这样一个公用经费的国际标准，中国的预算内教育经费很低(第
二章已探讨)。而济宁市义务教育投资中小学的公用经费比重偏低，有的农村小
学的生均公用支出仅为4．84元。另外据济宁市政府教育督导窒督察发现，城市附
加费没有按时全额拨付，存在挤占挪用现象。再则，政府的寻租行为也导致了义
务教育资金利用率不高。因为相比义务教育而言，高中阶段教育和高等教育的周
期短、社会关注程度较高，资源投入见效快，此外，他们也可以因此两为自己或
亲友获取进入好的高中和高校学习的额外收益。义务教育资源的配置由更低科层
的政府官员代理，他们对资源配置的效率就更加不关心，有的甚至是随心所欲地
分配，但由于政府官员的升迁主要是由上级政府领导决定的，中国的县一级政府
机构都设在城里，为了职位的升迁，他们配置义务教育资源的激励主要在城市，
而不是农村。
4．质量效率分析
质量效率分析的主要指标有升学率和辍学率。因为升学率不能全面反应教育
质量效率。辍学则导致教育资源浪费的浪费，“所谓教育浪费就是指留级重读和
辍学生就读过的总学年数”[30]而与教育资源有效利用相悖的是教育资源的浪
费。所以从辍学方面探讨教育资源的效率更有价值。
济宁市政府教育督导室2005年对12县市区47个乡镇的79所初中辍学调研
情况来看，辍学依然严俊，辍学反弹的现象严重。辍学学生基本上集中在县区农
lIl东人学坝十宁位论文
无望，丧失继续学习的信心；家境贫困，无力承担上学的直接费用；教材严重脱
离农村实际，学牛接受不了，学不到技能；家里农活多，在家照看弟妹或残病老
人(特别是女童)；迷恋网络，升学压力大，厌烦读书；师生关系不好等等。但
近年来，随着中央惠农政策的逐步落实，农村的经济形势越来越好，同时国家对
义务教育阶段部分经济网难的学生实行了“两免一补”(免杂费、书本费，补生
活费)，因家庭经济特别困难而读不起书的现象已不是学生流失的主要原因。笔
者在调查访谈中得知，家庭经济因素并不是引起学生辍学的关键因素，95％以上
的辍学学牛家长表示“只要孩子好好年念书，即使砸锅卖铁也会供的。”造成辍
学的因素，既有学校教育系统内部的因素，也有外部因素。教师是热情还是冷漠，
教学方法等都会对学生学习动机产牛迥异的影响，而厌学情绪的产生往往成为辍
学的先兆。导致学生流失辍学的根源还是在于应试教育这一指挥棒，素质教育已
变味。“百年大计教育为本”只是停留在口头上，没有真正树立“以人为本”的
教育理念，没有注重学生的全面发展。中国的普通中小学不管地域环境、生源师
资、设备设施及当地经济社会发展需要，一律教读一本书、上一套课、执行一种
质量标准、同挤独木桥，年复一年的制造着大量的重读生，导致学生厌学，走向
辍学之路。在经济大潮冲击下，初中生辍学，主要是外出打工挣钱。解决辍学问
题不仅要严格执行义务教育法。而且应针对各地实际，既要着眼于克服辍学的社
会经济因素，又要致力于教育思想观念的转变和教材、教学的改革，从而提高义
务教育投资的产出效率。
片面追求升学率，素质教育不能有效落实。义务教育是全面发展的素质教育，
但事实上，多数农村学校还仅局限于应试教育的层面，更多地倾向于面向少数人
的英才教育，升学和应试已成为初中教育的中心任务，而为初中输送应试精英己
作为小学教育的惟一任务，学校开设的体育、美术等课程只停留在形式上，有些
农村学校甚至没有音体美专任教师。九年义务教育是基于中国国情所确定的，培
养目标早有定论，但是在功利化思想以及科举思想的束缚下，在教学行为及认识
上出现了偏差，更多地强调学习成绩的选拔，并没有真正实施促进学生全面发展
的素质教育。
学生的辍学、重读造成重复性投资浪费。尤其在农村义务教育中，中小学生
留级重读，人为地延长了学制，超常占用师资、校舍和教育设施，即重复消耗了
lll东大学硕七孕位论文
境地。同时淡化了国家对义务教育的投入责任，不利于保障和扶助经济欠发达，
教育落后的西部地区的义务教育的普及。广大的西部地区，特别是贫闲的农村地
区以及边远民族地区，因自然条件恶劣，经济社会发展缓慢，地方政府财政困难，
民问资本存量较少无法投入教育等自然、经济、历史的原因使义务教育处于财力、
物力、人力全面匮乏的困境。这必然大大影响义务教育投资的效率。
教育体制及教育政策和规则不公、教育资源配置的不合理同样影响教育投资
的效率。从宏观层面来看，《中华人民共和国义务教育法实施细则》明确规定“实
篪义务教育。在国务院领导下，由地方各级人民政府负责，按省、县、乡分级管
理”。义务教育投资“重心”较低，农村许多地方将义务教育的管理权限层层下
放，进一步拉大了城市与农村在教育资源配置上的距离，更加重了农民的负担。
从微观层面来看，“重点校”、“示范校”，“改制校”政策导致了城乡中小学
资源配置的落差。其次教育投入主体的错位。义务教育经费投入以县为主，但是
区县之间经济发展的不均衡，区县投入不足部分只能向个人摊派，造成教育成本
中个人负担加重，尤其是农村贫困生教育机会成本相对提高。第三是绩效评估政
策的错位。长期以来，农村义务教育的办学条件标准低于城市，对义务教育的评
估要求也低于城市。重点学校制度、教育政策中的“城市取向”等教育政策，使
多数儿童的利益受损，“应试教育”一一强烈竞争性的教育，又是违背义务教育
的性质和宗旨的，这不仅严重损害了教育公平，而且制约了国民素质，劳动力素
质的提高，总体而言对经济发展也不是高效的。
管理因素：教育资源管理不科学，浪费现象严重，严重影响教育投资效率。
“普九”投资中确实存在着许多有形无形的浪费现象。有形浪费如教育设施、图
书、仪器、设备不配套，管理不善，使用率低，造成物力资源的浪费；学校布局
分散，规模班额不足，缺乏严格的编制约束，非教学人员膨胀，师生比偏低，教
授工作负担量不够，造成人力资源的浪费；留级率、辍学率高，超龄生多、按时
毕业率、巩固率低等也造成了财力的无形浪费。学牛留级、复读、辍学现象的普
遍增多，加剧了教育资源紧缺的矛盾，削弱了义务教育的普及实效。
中小学布局调整是提高规模效率和办学质量、优化配置教育资源的突破口。
将中小学布局调整与危房改造结合起来，将规划建设任务与自身财力状况结合起
来，合理规划，分步实施，规范管理，适度扩大校均规模，才能实现教育资源的
优化配置，防止择校和乱收费现象，全面提高教育投资效率。教育经费是教育事
5l
lIl东人学硕十。≯位论文
业发展的物质保证，在各级财政努力加大教育经费投入的同时，加强教育经费管
理，逐步建立财政国库集中支付制度，细化预算编制，硬化预算执行，强化预算
监督，合理调度资金，避免教育腐败事件的发生。在保障教师工资发放的基础上，
保障各项事业发展资金和专项资金及时足额到位，提高教育经费的使用效率。加
强教师队伍管理建设，建立教师培训和流动机制。设立教师培训专项基金，重点
资助、扶持薄弱学校和农村教师进修培训，提高教师队伍的整体素质。整合教师
资源，以解决目前庞大的教师队伍给财政造成的巨大压力。近年来，还存在一些
因缺乏管理经验和科学决策而导致的教育经费投资失误。只有加强科学的教育教
学锊理，减少“教育资源的浪费”。才能提高义务教育的投资效率。
观念因素：政府对义务教育的重要性认识不深刻。虽然政府大力宣传教育极
其重要，但从根本上说，教育没有真正被提高到一个足够高的地位。当其他方面
财政资金紧缺时，财政教育资金往往是首当其冲的被挤占挪用。由于一些地方政
府领导对科学发展观和正确的政绩观认识不足，因此漠视义务教育法律法规的规
定。如有些地方为了追求所谓的“效率”和“质量”，为了在上级检查时能有拿
得出手的“政绩”，总是有意无意的按照重点和非重点的标准办义务教育学校，
在经费投入、教育资源配备等方面热衷于向“窗口学校”倾斜；有的甚至打着改
革的旗号。对国办的优质义务教育学校实行所谓的国有民办机制办学和收费，使
广大低收入家庭的孩子被排除在优质的义务教育之外；有的还时不时地挪用义务
教育经费，使义务教育办学经费得不到有效的保障。这些做法极大地损害了义务
教育的公平原则，造成了教育资源的浪费，与现行义务教育法的有关规定背道而
驰，也在一定程度上加剧了义务教育的失衡降低了义务教育投资效率。
端正学校的办学指导思想，克服片面追求升学率的倾向。使人们认识到义务
教育的根本在于全面提高全民族的科学文化素质，而不是单纯的数字化的升学
率。全面提高教师整体素质，改变传统的教育教学观念，树立“以人为本”的教
育发展观。教学质量的提高在教师，教师职业的崇高不能只停留在口头上。提高
教师的待遇和地位，把最优秀的人才吸引到教师岗位，使全社会重视教育，羡慕
教师职业，才能培养出优秀人才，形成良性循环，势必提高教育教学质量。
中国老百姓在教育方面的巨大投入，一半是因为政府投入严重不足，一半是
中国几千年来传统文化的信念。世界上有两个民族的人最重视教育，一个是犹太
人，另一个就是中国人。中国人只要解决了基本生存问题，首先考虑的就是下一
lJl东大学顶十学位论文
代的教育，就是对教育的重视。现在学校内部在强调“减负”和素质教剥湛峰丝蕴荫矍蓿；群量智盆篱堡翊mE莸}勺f垒筻联i醪“懿
郅瓣雏耍硇习塑匙=惟堆壤噶礓磐甥皑顷堪。掣劂墅雾d0“碧替旋残驺雏翌别
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两个方面：一是教师的
业务素质不高，不会利用教具，即使学校配备电脑也无法实行多媒体教学。衡量
教师素质的高低，最常用的指标有学历达标率，职称比例。教师的业务素质水平
高低，一般来说，学历高职称高则反应这所学校教师的素质较高，反之亦然。从
济宁市各县市区义务教育教师的素质情况( 表21)来看，学历达标率和高级职称
的比例，经济较强的县市都高于经济贫困的县区，这说明师资资源集中在经济实
力较强的县区学校，从高级职称的比例也可以看出经济较强的县区学校师资力量
比较强。通过比较可以得出教育投资的多寡严重影响人力资源的质量，人力资源
质量的高低严重影响学校教学质量的提高。二是教具陈旧。无法与额教材内容向
配备，所以教具闲置浪费，利用率低下。另外有些规模较小的薄弱学校也必须按
要求配置语音室、电脑室，但按课程设置， 全校只有几个班级使用，使用率很低，
jlI东人宁硕十学位论文
五、提高中国义务教育投资效率的政策建议
通过以上实证分析义务教育投资的效率，可以看出，加大义务教育投资力度，
建立健全义务教育投资的分配、使用和管理制度，是政府有效组织资金投入、确
保义务教育普及和发展的一种制度安排。通过制度改革和政策调整、通过政府行
为和转移支付制度扶持落后地区和弱势群体是一个国家政府对义务教育重视的
具体体现。如何有效的利用教育资源，推进义务教育均衡发展，提高义务教育投
资的效率，提出以下建议，希望能对教育部门在制定义务教育投资政策方面有一
定借鉴意义。
(一)加大义务教育投资力度，建立科学合理的义务教育投资机制。
投资体制不尽合理，政府投资主渠道的投资力度不够，是中国目前义务教育
投资体制的最大问题，也是制约教育投资效率的根本性因素。
1．加大义务教育投资力度。中国公共教育经费总量一直处于严重短缺之中。
长期以来，中国以只占世界约5％的公共经费，支撑着拥有世界学生总数25％的庞
大的教育规模。因此，中国教育经费的许多重要指标均远远低于世界平均水平，
甚至低于发展中国家的平均水平。由于国家公共教育经费总量短缺，而且投向义
务教育的份额偏低，中国义务教育公共投资一直停留在低水平上。尽快实现财政
性教育经费占GDP4％的比例，加大财政对义务教育的投资力度。进一步优化教育
投资结构。在保证中国教育事业的快速、持续发展需要的同时，加大义务教育投
资总量，使财政对义务教育的投资总量每年的递增幅度，至少不低于同级财政支
出的增长幅度。按照中国教育事业协调发展的需要，把教育投资的增量，应重点
用于缩小地区之间和城乡之问差异上，尤其要加强对贫困县乡的农村中小学义务
教育投资。按照有利于提高教育质量的需要，应扩大预算内公甩经费的投入比例，
尤其要加强对公用经费中正常教研经费和教师再培训的投入。如果国家投资力度
小，势必其他渠道补充，而其他渠道的经费来源是和当地经济、社会发展水平密
切相关的。因此投资比重过低的话就会导致经费来源更大的依赖于社会，这就会
产生更大的地区投资差异。因此，加大政府投入力度。不仅确保真正免费的义务
教育的普及，而且将有效的缩小地区之间教育经费投入的差异性。
2．义务教育投资立法。明确各级政府的投资责任，必须按照《教育法》和有
关规定保证教育经费持续增长。尽快出台《义务教育投资法》等有关教育投资的
Ill东大学碗十孕位论文
法规，使教育经费的筹措、支出有法可依，充分显示法律的权威性、制约性，约
束和惩治地方政府在教育经费使用上的不规范行为，切实保证政府拨款的主渠道
作用。明确规定义务教育经费在中央财政和省级财政支出中的比例，各级地方政
府也应制定出相应的法规、细则。同时，深化中国义务教育投资体制的改革，重
新划分各级政府的教育事权和教育投资责任，形成各级政府合理的投资分担机
制。加大中央和省级政府对义务教育的投资比例，适度上移“地方负责，以县为
主”(2001年至今)的投资重心，形成中央、省、市、县对教育财政投资的合
理分担机制。建议调整现行财政体制和义务教育投资分担比例，即通过加大中央
和省级财政对县级财政的均等化转移支付力度，缓解县级政府的财政压力。通过
调整中央、省、县三级政府对义务教育的投入分担比例，以法律的形式啊确各自
对义务教育的投资责任，形成义务教育投资不断增加的长期有效的保障机制。
3．建立教育转移支付制度和优惠政策，加大对西部地区和弱势群体的教育支
持。重点支持边远和少数民族地区普及义务教育，缩小西部地区与东中部地区在
初中教育普及上的差距，提高少数民族自治县的初中教育普及率。同时，应当重
视和切实解决流动人口，贫困阶层子女和弱势群体的教育机会和教育公平问题。
制度是最为可靠的。惟有完善义务教育经费的投入与管理机制，才能使全民
素质的提高与时代发展同步。只有这样，才能够真正落实科教兴国战略和教育优
先发展战略，夯实中华民族全面复兴的基础。
(二)改善中国农村义务教育的投资现状，提高义务教育投资质量和效率。
1．提高农村教育财政支出在国家整体财政支出中的比重。修改农村义务教育
的投资政策，构建农村义务教育财政经费投入的保障机制。在国家“两免一补”
的基础上，运用政策调整，加快农村教育经费的增长速度，尤其是公用经费、农
村中小学的生均公用经费的提高。公用经费不足，是制约落后地区农村义务教育
发展的重要因素。全国人大教科文卫委员会调查显示，2001年全国30％左右的
贫困县小学生均公用经费支出不足125元，与全国平均水平相差93元，其中财
政预算内公用经费支出不足8元，与全国平均水平相差37元，11％的县小学财政
预算内公用经费支出为O；全国3溅左右的县初中生均公用经费支出不足220元，
与全国平均水平相差184元，其中财政预算内公用经费支出不足15元，与全国
平均水平相差68元，lo％的县初中财政预算内公用经费支出为O[32]。
山东大学硕士学位论文
教师队伍，提高教师的责任心和耐心；积极实行校长和骨干教师定期相互轮岗制
度，鼓励和支持城镇中小学业务骨干、教学能手和优秀中青年教师到薄弱学校挂
职、任教，从整体上提高农村学校和薄弱学校教师队伍的素质。通过建立完善的
教师流动机制，既能解决不同学校师资闲置和师资紧缺的矛盾，又能使骨干教师
在最大限度内发挥作用，同时又能提高薄弱学校尤其是农村薄弱学校的办学水平
和教学质量，促进区域内中小学教育均衡发展。
4．加快教育信息化建设，实现优质教育资源共享。实现教育均衡发展，必须
进行教育手段的创新，利用教育信息化带动教育的均衡发展。加大农村薄弱学校
教育信息技术的硬件投入。采取专项补助、一次招标、分期付款等办法，提高人
均拥有计算机台数，逐步缩小农村与城区学校在计算机网络教育方面的差距。努
力推动教育信息资源共享。组织由软件专家和具有丰富教学经验的教师组成网络
教育资源建设队伍，充分挖掘优秀教师的教学潜力，将他们的教学方式、方法和
内容等制作成多媒体教学软件，供广大农村教师借鉴使用。以教育网站为平台，
依托“校校通”网络，将优质学校的教育资源以及“名师讲坛”等学术讲座资源
共享，让不同学校的师生都可以享受到网上学习的便利。
5．充分发挥督导职能，促进义务教育均衡发展。建立科学的学校办学水平、
质量评估体系，重点对各学校端正办学方向，转变教育理念，全面贯彻教育方针，
面向全体学生，创建学校特色等方面进行督导，充分运用评估的机制，督促学校
和教师走出“应试教育”误区。建立义务教育均衡发展督导评估制度，研究制定
督导评估指标体系，对各县市区义务教育均衡发展状况进行评估，对各级政府推
动义务教育均衡发展的工作开展督导检查，并把义务教育均衡发展作为督导评估
县级人民政府教育工作的重要内容，其督导评估结果要作为考核主要领导干部政
绩的重要内容和进行表彰奖励的依据。
山东大学硕十学位论文
结束语
随着社会的不断进步发展，新的《义务教育法》的颁布实施，中国义务教育
面临的许多新问题都需要进一步探讨和研究。中国真正普及九年义务教育可以说
是任重而道远。
本文通过研究中国义务教育投资的现状，实证分析义务教育投资的效率，可
以看出，中国义务教育投资效率不高，一方面资金短缺，另一方面是有效的资金
并未有效利用。由于义务教育投资总量不足，使得生均教育经费和生均公用经费
过低；校舍面积不足，图书、仪器、设备匮乏；致使教育投资效率不高。现行体
制下各级政府问财力资源与义务教育责任的不对称：中央和省级政府掌握了主要
财力，但不承担义务教育的财政责任；县乡政府财力薄弱，却承担着举办义务教
育的财政责任。这种地方政府负责管理和多渠道筹集教育资金的义务教育投资体
制，使得义务教育投资不均衡，教育资源配置不合理，教职工比和生师比偏低，
教师利用不充分。而“普九”投资中又存在着大量的入力、物力和财力资源的浪
费现象，同样严重影响教育投资的效率。所有这些都归结于教育制度安排是否合
理，因为教育制度直接影响教育投资的总量和教育投资的结构，从而直接影响教
育投资的效率。教育体制及教育政策和规则是否合理，直接影响教育资源的合理
配置和有效利用及教师素质的提高，影响着教育投资的效率。政府作为义务教育
投资的主要承担者和教育制度的提供者，在经济转型过渡期，教育领域作为“计
划经济最后的堡垒”运行在市场经济中，政府与学校之间的信息不对称，教育经
费提供严重短缺，制度供给主体与需求主体错位，教育投资体制存在缺陷，过多
干预学校的人事管理，制度运行潜在低效，导致大量的教育资源浪费，教育投资
效率低下。所以政府应转交职能，简政放权，政校分开，让学校引入竞争机制，
采取相应的激励措施，提供合适的制度安排以减少由于制度因素带来的对教育资
源的损耗。只有通过制度创新及市场、政府的宏观调控，才能有效提高教育资源
的利用效率。
nI笨久’}研汁学位论文
注释：
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[22]《人民日报》(2006年2月27日第十一版)．
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研究。2002(6)。
山东人学硕十学位论文
附录：
济宁市义务教育实施状况调查问卷
尊敬的朋友：
您好!义务教育工作事关千家万户。为了准确了解您所在区域义
务教育实施中的真实情况，了解您对义务教育的认识，以促进义务教
育工作顺利开展，我们设计了这份问卷，希望您能将您所知道的情况
告诉我们。本问卷不记名，不向上级部门反映，仅供教育科研使用。
谢谢您的理解、支持和配合。
二oo六年十月
1．您所在的区域：A．城区B．乡镇C．农村
2．您的文化程度是：A．小学B．初中c．高中(含职业中专) D．大学(专科
以上)c．研究生
3．您的性别是：九男B．女
4．您的年龄是：A．30岁以下B．30．～50岁c．50岁以上
5。您家的收入主要靠：
A．工资收入B．做生意C．外出打工D．种田E养殖业F．其他
6．您家里的收入主要用于：
A。日常生活B．买房(盖房)C．予女上学D．其他投资
7．您的文化水平与您的收入多少有关系吗?
气关系很大(文化高挣钱多) B．关系不大C．没有关系
8．近几年，您的周围有初中、小学失学、辍学的学生吗7．
A．有，但属个别现象B．有，且占有一定比例C．有，且比例很大
D．没有
9．在您所了解的失学、辍学学生中，辍学原因是(请按原因的重要程度排序)：
戎．上学费用多，供不起学B．学习困难，升学无望，学校教学质量差
C．学不上真本领，家里农活多回家务农D．学校距离较远，上学困难
E．迷上网络，厌烦读书
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磊誓霸馨裂俭黼。飘暑瞩飘吾圊落l|【：i唛曩廊曩州翌甓
中国义务教育投资效率的实证分析——以山东济宁为例
作者： 董玉梅
学位授予单位： 山东大学
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