福建师范大学
硕士学位论文
我国农村公共产品供给制度改革与创新研究
姓名：许巧治
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：张国
20070901
福建师范大学学位论文使用授权声明
本人(姓名)迕互迨学号Q点Q§Ql墨专业亟迨经迹堂所呈交
的论文(论文题目毯国盔挝公基亡昌送给剑廑趁堇皇剑堑硒究)
是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所
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论文作者签名叠堑丝指导教师签名塑堡!习
签名日期一肆jL互L
中文摘要
中文摘要
长期以来形成的农村公共产品供给制度己不能适应新形式下农业及农
村经济全面协调发展的要求，成为农村经济社会发展的瓶颈和障碍。研究
农村公共产品供给，创新农村公共产品供给制度，对于完善农村公共产品
的有效供给，妥善解决三农问题，统筹城乡发展，加快农村小康社会建设
具有重要的理论及现实意义。
本文从界定农村公共产品的内涵、范围和特征入手，以公共财政理论
为依据，利用统计数据对农村公共产品供给中的总量不足和结构失衡问题
作系统描述，运用比较分析、制度分析、实证分析等各种方法多视角地对
中国农村公共产品的供给现状进行研究，从农村公共品供给制度变迁中分
析现行农村公共产品在供给主体、筹资渠道、供给决策、供给总量、供给
结构等方面存在的问题，并从历史原因、城乡二元经济结构、政府职能、
财税体制、基层民主制度、公共资源使用和监督机制等方面系统性而深入
地分析农村公共品供给不足的原因所在，同时，借鉴“多元化"制度安排，
对完善创新我国农村公共产品供给制度进行系统研究，提出了较为完善的
农村公共产品供给机制，为政府决策提供了可行依据。
关键词农村公共产品，供给制度，创新
Abstract
Existing mraJ public goods supply instinItion has become the bc肚lenect arld
obstacle of mral social-economic deVelopmem．Under me new situatio珥
gtLldying of mral p_ublic goods supply如stitution h弱黟eat si鲥ficance iIl
improVing of肌l public goods supply，solVing the mraJ econonly deVelopm即t
e行bctiVely，accelerating也e construction of nlral、Vell—to—do society．
This te，ct atarts wi也the抵ion，rallge锄d char；蛾eriStic of de矗nillg也e
mral public p刚ucts，based 0n public f-m锄cial t11eoⅨutilize statistics supply to
ruml public product witll totaI amount in i11su佑cient and s协舳腓
out-oBbalaIlce iss啪make sys_tem describe，use comparatiVe analysis，sygtem
锄alysis，reaJ ex锄ple person Who锄lyses Various“ndS of metllod cany on
research to Chim mml pubIic supply currem sinlation of product丘om various
Visual an出es．It arlalyses丘om rural public product mat me current rural public
is sw)plying nle subject t0 s叩ply system谢th challges，existing problems oftlle
，， rcspect'such船mnd．raisir培clla加el，decision of supplying witIl'supplying wn
tlle total锄our止s们lctur；e of suppIy'ect'and劬m ttIe histor|cal reason，
econo商c s仇Jcture of t、vo y啪a11d mral areaS，goVe姗ent’s mnction，system
of tlle pmpercy ta墨at me basic leVel democmtic syStem，public resource is
analyses de印ly with supervision mectmism，etc．but system that tI地ruraI
public pmduct is supplied、vi廿1 msufficient reaS0n t0 u∞，pDbe．mto tlle mra_I
public product t0 supply to tlle influence increasing pe硒卸t’s iIlcome and
deVeloping rural economy，use f．0r ref-erence experi印ce in pooI c00rdillated
II
deVelopment of 11】南an卸d mral are船锄d mral pubIic product supply is it
optimize rural public仃；血l of tllought t11at product supply wiⅡl to put fonVard
abroad，and design a set of 6nancial resources mechanisms of ens谢ng supply，
ofR省tl他fe髂ible b私is for the ming nlat tlle goVemment makes poli哆
Keywords 删public goodS supply system irmoVation
中文文摘
中文文摘
长期以来，我国农村公共产品供给始终存在总量不足和结构不合理问题，严重制约
了农业发展、农民增收和农村社会进步。在国家全面建设小康社会贯彻执行科学发展观，
构建社会主义和谐社会的发展新时代，在我国农村改革己进入以统筹城乡发展为目标的
结构性改革新阶段，消除农村公共产品供给的体制性障碍，增加农村公共产品供给，实
现农村公共产品供求结构的匹配已成为当务之急。本文以公共产品理论为基础，以我国
农村公共产品供给制度交迁分析为切入点，探析我国农村公共产品供给存在的体制性原
因，同时，借鉴“多元化”制度安排，对完善创新我国农村公共产品供给制度进行系统
研究，试图构建一个以农业发展、农村繁荣、农民富裕、城乡统筹发展为总体要求，以
给予农民国民待遇、提高农村公共产品供给总量与供给效率为目标的较为完善的农村公
共产品供给机制。
本文分为四个章节
第一章，为本文的导言。首先说明选题的目的和研究的意义。现有的农村公共产品
供给制度已不能适应农业及农村经济全面发展的要求，成为农村经济发展的瓶颈和障
碍。研究新形势下农村公共产品的供给，完善创新的农村公共产品供给制度，成为当前
我国经济体制改革的一项重要而紧迫的任务，对我国经济发展和社会进步具有重大意
义。其次，对农村公共产品供给制度已有的国内外的研究成果进行综述。然后指出本文
的研究方法和体系结构。
第二章，为理论基础部分。首先从公共产品的基本涵义出发，对公共产品的相关内
容进行总体概述。公共产品是具有消费的非竞争性和非排他性的产品，它具有非竞争性
和非排他性两大特征。按照不同的划分标准，可对公共产品进行不同的划分，依据公共
产品满足其特性的不同程度，公共产品可分为纯公共产品和准公共产品。根据不同的标
准公共产品还可以进行划分。同时还介绍了农村公共产品的定义、特征、分类、功能。
农村公共产品是相对于农民“私人产品”而言的具有非竞争性和排他性、用于满足农村
公共需要的产品或服务。涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领
域。它依据不同的标准可以划分为主要的三类：按公共产品基本属性分为农村纯公共产
品和准公共产品；按公共产品对农村社会、经济所起的作用来划分，公共产品分为可持
续发展类公共产品、农村经济发展类公共产品、农村基础设施类公共产品；按存在的形
式分为“硬”的农村公共产品和“软”的农村公共产品。农村公共产品供给对于促进传
统农业转向现代农业，以及农业工业化都具有现实意义和长远的战略意义。通过对公共
产品理论的归纳和提炼，提出了农村公共产品供给制度的基础理论，为后文的展开打下
理论基础。
第三章，我国农村公共产品供给制度的现状及问题。主要阐述了三个方面内容：一
是我国农村公共产品供给制度变迁。分析回顾了人民公社时期、改革开放后至税费改革
前以及税费改革后三个时期我国农村公共产品供给制度(筹资制度、供给决策制度及生
产和管理制度)的变迁，继而对现行农村公共产品供给制度的创新奠定基础。筹资制度
的比较：改革开放后与人民公社时期农村公共产品供给制度之间最大的不同可以说就是
成本分摊形式上的不同，这种不同主要表现在物质成本分摊方式和人力成本分摊方式两
个方面；供给决策制度的比较：改革开放后的两个时期和人民公社时期相比，农民最大
的变化是开始拥有了自己的生产和生活资料，并拥有相当大的自主处置权，其独立的
市场经济地位基本确立。原来高度同质化的农民群体开始分化， 并且随着拥有的财产、
生产安排、消费习惯和对未来预期的不同而对公共产品的需求表现出很大的差异性。生
产和管理制度的比较：人民公社时期农村公共产品供给具有非常强的“自我承担“、“自
中文文摘
我生产”、“自我管理”的特点，改革开放后，随着经济的日益发展，农村公共产品供
给主体开始多元化，税费改革后非政府供给主体的作用更加凸显。通过分析，认为这三
个时期农村公共产品供给制度虽然在形式上发生了某些变化，但是决策制度和筹资制度
的某些特征却延续下来，形成了一种路径依赖。二是现行制度下我国农村公共产品供给
的现状。我国现行的农村公共产品供给体制与计划经济时期的供给体制是衣钵相承的，
农村税费改革的推行进一步凸显了农村公共产品的供给危机，主要表现在农村公共产品
供给总量不足、结构失衡、供给效率低下等方面的问题。三是分析了当前我国农村公共
产品供给制度存在的缺陷。主要表现在城乡二元的公共产品供给制度；供给主体的失衡；
自上而下的供给决策制度的不合理；农村公共产品供给的筹资渠道狭窄：农村公共产品
供给的资金使用与管理缺乏有效的监督机制几个方面。
第四章，新型农村公共产品供给制度的完善与创新。增加农村公共产品的关键在于
制度和体制的改革、完善与创新。借鉴西方公共产品供给的相关理论，本文从制度创新
入手，分别从供给主体机制、资金筹集机制、需求表达机制和监督管理机制方面对我国
农村公共产品供给机制进行了新的构想。创新农村公共产品供给的资金筹措机制，健全
和拓展财政筹资渠道，加大财政对中国农村公共产品的投入，建立和完善政府间的转移
支付制度，增强地方政府财力，建立多元化的中国农村公共产品筹资制度：创新农村公
共产品供给的决策机制，实现由“供给主导型”向“需求主导型”转变；在供给主体上，
按照公共产品性质，明确各级政府在农村公共产品供给上的责任：转变政府职能，进行
机构改革，实施合理投放策略，提高财政资金投放效率：建立有效的农村公共产品的监
督机制。
V
l绪论
1．绪论
1．1研究的目的意义
我国还处于工业化中期阶段，农业就业占全国就业人数的40％以上．农村人口占总人
口的60％以上，农业、农村、农民问题历来是党和国家十分关注的重大问题，改革开放以
来共出台九个“一号文件”，足见党中央对“三农”问题的高度重视。没有农村的稳定
和经济繁荣，就没有整个社会的稳定和繁荣，没有农业的现代化就没有整个国家的现代
化。我国在1978年开始实行农村家庭联产承包责任制，这一制度变迁激活了农民的生
产积极性，农业生产、农民收入、农民生活水平有了突飞猛进的提高。但随之而来的是
这种分散的组织结构对农村公共产品具有强烈的依赖性。尤其是我国农村的生产力发展
还处于相对落后的阶段，很大一部分农村仍然是靠天吃饭，公共产品供给显得尤为重要。
虽然农村公共产品供给对于农村生产、农民生活乃至国家经济的发展有着重要意义，但
由于我国农村公共产品供给的自上而下的供给机制较少顾及消费者的需求、基层政府财
力的不足以及农民本身存在的文化特质等原因，现行的农村公共产品供给机制存在严重
缺陷，主要表现为农民急需的或涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺，农民
较少需求的公共产品供给过剩、部分公共产品的提供损害农民利益，呈现出供给总体不
足、结构失衡、筹资不规范、农民负担沉重的特点。
显然，现有的农村公共产品供给制度己不能适应农业及农村经济全面发展的要求，
成为农村经济发展的瓶颈和障碍。研究新形势下农村公共产品的供给，完善创新的农村
公共产品供给制度，成为当前我国经济体制改革的一项重要而紧迫的任务，对我国经济
发展和社会进步具有重大意义。首先，改革我国农村公共产品供给制度是提高广大农民
生活水平，解决其生存、发展等一系列问题的迫切需要：其次，改革我国农村公共产品
供给制度是农业生产持续、稳定发展的需要。公共产品供给不足，影响了农业生产的持
续、稳定发展；第三，改革我国农村公共产品供给制度是社会稳定的需要；最后，改革
我国农村公共产品供给制度是适应新形势下城乡统筹发展和经济、社会协调发展的需
要。
发现找到我国农村公共产品供给制度存在的缺陷，分析认识这些缺陷的体制性原
因，探索我国农村公共产品供给的发展规律，并按照农村公共产品供给制度变迁的规律
性明确我国农村公共产品供给制度创新的目标及其实现途径，为完善和创新适应我国市
场经济发展要求的农村公共产品供给制度提供理论依据和思路对策，而这恰是本论文研
究的初衷。
1．2文献综述
1．2．1国外研究动态
西方公共产品理论的发展经历了两个时期：第一时期从亚当．斯密开始到1954年萨
缪尔森发表《公共支出的纯理论》为止，古典和新古典理论在政府财政税收的限度内探
讨公共产品问题，把公共产品本身作为政府设计税收政策的重要参考依据。第二时期从
1954萨缪尔森发表《公共支出的纯理论》至今，这一阶段是公共产品理论形成并得到发
展的时期。公共经济学家运用新古典传统对公共产品进行研究，从公共产品的内在属性
出发，通过揭示公共产品与市场机制的内在矛盾，提出针对不同公共产品，采用不同的
制度安排来供给的观点
归纳起来，西方公共产品理论的主要研究成果：
1919年林达尔(Lindahl))在‘公平税收一实证的解决方法》中产生了林达尔均
衡，林达尔认为每个人都面l临着根据自己意愿确定的公共产品价格，并均可按照这种价
格购买公共产品总量。处于均衡状态时，这些价格使每个人需要的公共产品量相同，并
l绪论
与应该提供的公共产品量保持一致。林达尔均衡使人们对公共产品的供给水平问题取得
了～致，即分摊的成本与边际收益成比例。然而，公共产品有效供给的困难在于人们不
管付费与否，他所能消费的公共产品量总是相等的，因而人们便有可能隐瞒其从公共产
品消费中获得的真实收益，消费者这种“搭便车”行为的结果使公共产品实际供给水平
远远低于帕累托最优水平。
1954年萨缪尔森发表《公共支出的纯理论》，提出并部分的解决了公共产品理论
的～些心问题，通过揭示公共产品与市场机制之间的矛盾，揭示了公共产品的特征，公
共产品不能使人们真实地表现自己的偏好。同时他对公共产品下了一个的严格定义：纯
粹的公共产品是这样一种产品，即每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减
少．
1965年布坎南在《俱乐部的经济理论》中首次对非纯公共产品(准公共产品)进行
了讨论，提出了介于纯公共产品与私人产品之间的具有“排他性和非对抗性”特征的俱
乐部产品。公共产品的概念得以拓宽，认为只要是集体或社会团体决定，为了某种原因
通过集体组织提供物品或服务，便是公共产品。
70年代以后，西方公共产品理论的发展主要集中在如何设计机制来保证公共产品的
提供效率。如布坎南及其“公共选择学派”认为，要将公共产品供给的决定诉诸政治程
序，用公众投票方式解决。克拉克和格罗夫斯等人对诱导个人会基于自己的利益而真实
显示其对公共产品的偏好，即激励机制设计问题进行了大胆探讨。
此外一些学者还围绕公共产品的供给、需求以及搭便车问题，对公共产品供给制度
进一步展开了深入分析。其成果主要体现在：～是关于参与者人数的增加对公共产品有
效供给影响的分析。奥尔森按照成本——收益原则分析一个集团中公共产品提供量的多
少，并得出小集团比大集团更容易提供公共产品，但由于存在搭便车问题，小集团中提
供量低于最优水平；而大集团中公共产品的提供量偏离最优水平很远，甚至有可能为零。
二是对公共产品自愿捐赠主体和原因的分析。三是对不完全信息下公共产品需求和供
给的分析。四是关于合同有限承诺下的公共产品提供问题的探讨。
总体来看，成熟的市场经济国家对公共产品供给问题研究得较早，相应的研究成果
多，形成了西方特色的公共产品理论。这些成果对于指导西方一国家的公共产品投资和
供给起到了有效的推动作用。
1．2．2国内研究动态
我国对农村公共产品供给制度的研究起因于对农民负担的关注，最初只是涉及到农
村公共产品供给的融资制度，后逐渐扩至到农村公共产品供给制度的变迁，现行公共产
品供给制度的缺陷以及新的农村公共产品供给制度的设计等内容，使农村公共产品供给
问题的研究趋于完善。
张军、徐勇、林万龙是研究农村公共产品供给变迁较早的学者，他们从不同角度分
析了农村公共产品供给制度的变迁，指出我国现行农村公共产品供给制度是人民公社时
期农村公共产品供给制度的遗留，并指出这一供给制度与我国农村家庭承包制后分散农
作制的矛盾以及在这一矛盾的推动下，我国农村公共产品供给制度的诱致性变迁。张军
通过实证分析，得出这一变迁得三种不同模式：即政府主导型、民间合作型和私人模式。
张军还对决定这种制度变迁的因素进行较为具体的考察，分析了决定农村公共产品供给
制度创新能否实现及其不同仓j新模式的实现条件。可以说学者们在这方面的研究已比较
清晰地对中国农村公共产品制度演变进行了回顾和梳理，划分了演变的阶段，并且一定
程度上揭示了制度变迁的成因，为该领域的研究奠定了良好的基础【lJ【2J．
川张军．我国农村的公共产品供给：改革后的变迁[J]．改革．1996．05．
嘲林万龙．乡村公共品的制度性筹资：历史＼现状与改革【J】．中国农村经济，2002．07
2
l绪论
叶兴庆(1997，2000)、雷原(1999)从作为制度外筹资的农民负担这一角度来探
讨农村公共产品的供给体制，分析了现行农村公共产品供给体制的形成和运作体制，然
后从更新农村公共产品供求衔接机制和改革农村公共资源筹资制度两个方面来重构统
一的、规范化的农村公共资源筹资制度，从而减轻农民负担⋯瞄j。他们认为虽然人民公
社解体以后，相应设立了乡级财政，但乡镇财政的支出范围十分有限，乡范围内的部分
公共事业和村范围内的全部公共事业，其性质与公社时期一样属于制度外供给的公共产
品。所以，现行农村的公共产品制度外供给体制并不是一种创新，在本质上是人民公社
时期供给制度的延伸。
关于农村公共产品供给制度的创新，研究农村公共产品的学者纷纷提出自己的观
点。林毅夫(1994)认为，政府应当大力加强农村公共产品如电力、通讯、自来水等的
投入，通过发动“新农村运动”，既可以刺激内需，又可以有效改善农民生活水平p】。
黄志冲(2000)率先提出了创新农村公共产品供给机制的主张。认为应在明晰农民投资
生产的公共产品产权关系的基础上，鼓励农民进入农村公共产品生产领域。在此前提下，
可通过“公办民助”、“民办公助”、“公退民进”等多条途径，让农民参与公共产品
的生产．弥补公共资源的不足，打破由政府单一供给农村公共产品的格局【4J。熊巍(2002)
认为我国农村现行公共产品供给制度在效率和公平方面都存在不足之处，提出既然我国
农民缺乏公共产品最优供给模型所要求的显示偏好及理性经济人的假设前提，在农村公
共产品供应决策时，就只能退而求其次，选择一种符合农民文化特征的公共产品供给模
式，即在我国现有条件的约束下，兼顾效率与公平的公共产品次优供给胪】。叶子荣、刘
鸿渊(2005)认为创新农村公共产品供给体制，是增加农村公共产品的“外力”，满足农
村社会经济发展对公共产品的供给，其建立的供给体制具体包括：(1)从识别公共产品
供给决策机制和需求决策机制入手建立有效的公共决策配置机制。(2)改变不合理的供
给体制，建立中央、省乡、农民四位一体的农村公共产品供给体制，充分尊重广大农民的
需求意愿，保证供给的有效性【6l。秦庆武(2005)认为在农村公共产品供给方面，由于存在
政府“缺位”和“市场失灵”的制度性缺陷，造成公共产品的严重缺陷，因此应建立公共
产品供给的需求表达机制、供给决策机制、成本分摊机制、融资机制。在此基础上建立
的供给改革和创新的主要内容包括：建立城乡一体化的公共产品供给机制，变公共产品
的制度外供给为制度内供给，合理划分事权和财权，优化供给结构，完善转移支付制度，
实行投资多元化的供给体制¨J。
另外，一些学者从财政的角度，对乡镇制度外财政对农村公共产品供给的促进作用
及不利影响进行研究。主要有孙潭镇、朱钢等人。一些学者从政治学的角度。对农村治
理模式进行探讨，主要有徐勇、项继权等人。还有一些学者从社会学角度，对农村社区
及农村经济组织对农村公共产品的供给进行了分析。
总结起来，我国理论界对当前农村公共产品制度研究成果主要表现在两个方面：一
是对农村公共产品的基本理论进行了界定：二是对农村公共产品供给制度进行了探索，
主要包括农村公共产品供给制度的内容、供给制度变迁、供给模式及供给制度的创新等。
从而使对农村公共产品供给制度的研究趋于全面化。本文将沿着他们提出的一些基本理
论和研究思路对我国农村公共产品供给制度问题作进一步探讨。
¨1叶兴庆．论农村公共产品供给体制的改革[J]．经济研究，1997．06．
闭雷原．农民负担与我国农村公共产品供给体制的重建[J]．经济问题研究．I啪．∞．
I叫林毅夫．90年代中国农村改革的主要问题与展望[J]．管理世界．1994．03．
¨l黄志冲．农村公菇产品供给机制创新研究[J]．现代经济探讨．2000．10．
谓熊巍．我国农村公共产品供给分析与模式选择【J]．中国农村经济．2002．07．
咧叶子荣．刘鸿渊．农村公共产品供给制度：历史、现状与重构[J]．学术研究．2005．Ol
f1秦庆武．加快我国农村公共产品供给体制的改革与创新[J]．东岳论丛，2005．04．
1绪论
1．3研究方法及体系结构
研究方法
l、本文以马克思主义理论为指导，在借鉴西方公共产品理论的基础上，结合我国
农村公共产品供给现状，运用规范分析和实证分析相结合的方法
2、本文对农村公共产品供给制度的研究是从制度演变的历史中把握的，所以历史
比较方法也是本文所用方法之一。
3、本文研究的不是一般公共产品供给问题，而是我国农村公共产品供给问题，所
以理论联系实际也是本文采用的方法之一。
4、除此以外本文还采用了定量分析、定性分析的方法
本文共分4章，其研究内容如下：
第一章为导论部分，讲述了选题的背景、研究意义：对国内外研究现状进行梳理和
概括；介绍了研究的方法及论文的内容结构。
第二章为理论基础部分，首先对公共产品的内涵进行概述；介绍了农村公共产品的
定义、特征、分类、功能，为全文的展开打下理论基础。
第三章为我国农村公共产品供给制度的现状及问题。主要阐述了三个方面内容：一
是我国农村公共产品供给制度变迁。二是现行制度下我国农村公共产品供给的现状。主
要表现在农村公共产品供给总量不足、结构失衡、供给效率低下等方面的问题。三是分
析了当前我国农村公共产品供给制度存在的缺陷。主要表现在城乡二元的公共产品供给
制度；供给主体的失衡：自上而下的供给决策制度的不合理；农村公共产品供给的筹资
渠道狭窄：农村公共产品供给的资金使用与管理缺乏有效的监督机制几个方面。
第四章为新型农村公共产品供给制度的完善与创新。文章从制度创新入手，分别从
供给主体机制、资金筹集机制、需求表达机制和监督管理机制方面对我国农村公共产品
供给机制进行了新的构想。
1．4创新之处
本文可能的之处在于：
l、在我国的经济学、财政学研究中，针对“三农”问题或农村财政的论著很多，
另外，针对农村公共产品供给的某一方面的研究也很多，但专门就农村公共产品供给既
作历史沿革分析、现状实证分析，又提出全套改革建议的系统性研究的相对较少，本文
在该方面进行了相对全面系统的研究。
2、在人民公社时期、联产承包责任制、农业税费改革时期的农村公共产品对比研
究中，把农村公共产品供给体制分成需求表达机制、决策机制、筹资机制、生产和管理
机制四个部分来进行比较分析，而且在文章后面部分所提出的改革方案中也基本是按这
一框架来安排的，使得对农村公共产品供给制度的研究更加细化、更加层次分明．
4
2公共产品及农村公共产品的理论探析
2．公共产品及农村公共产品的理论探析
2．1公共产品一
西方市场经济国家对经济实行强有力干预，而政府干预的重要理论基础之一就是市
场在公共产品供给上的失灵，进而可以这样说，政府和公共经济部门的存在的意义就是
为社会提供广泛的公共产品供给，因此，对公共产品理论的研究就能为人们加深对市场
经济和政府职能的理解。
2．1。1公共产品的定义与特征
公共产品理论是公共经济学中的核心概念，它的提出和完善经历了一个漫长的过
程。考察公共产品理论的发展历史，有以下三种定义最具有代表性：
1、萨缪尔森的定义。按照萨缪尔森的观点，所谓公共产品就是所有成员集体享用
的集体消费品，社会全体成员可以同时享用该产品，而每个人对该产品的消费都不会减
少其他社会成员对该产品的消费或者说公共产品是这样一些产品，无论每个人是否愿意
购买它们，它们带来的好处不可分割地散步到整个社区。
2、布坎南(J．~I．Buchanan)的定义。他在1965年的t俱乐部的经济理论》中指出，
萨缪尔森所定义的公共产品只是少数的纯公共产品，现实世界中绝大多数的物品介于公
共产品和私人产品之间，他称之为“俱乐部产品”。这使得公共产品的概念得以拓宽，
认为只要是集体或社会团体决定，为了某种原因通过集体组织提供的物品或服务，便是
公共产品。
3、在奥尔森的定义中，将布坎南的“俱乐部”理论进～步进行了阐发，奥尔森在
‘集体选择的逻辑》中认为5大多数公共物品只有在某一特定的集团中才有意义，公共
物品必须是某个集团的物品，对另外一个集团来说则是私人物品。这就是说任何一种“俱
乐部物品”都是具有两方面的特性，任何一种“俱乐部物品”都是与某个“俱乐部”相
联系的，对“俱乐部”内部成员来说，该“俱乐部”就具有。消费的非竞争性和非排他
性”，对于“俱乐部”外部成员来讲，该“俱乐部物品”就具有“消费的竞争性和排他
性”。
但是，为现代经济学所广泛接受的定义——也是各种教科书中普遍使用的，还是被
后来的经济学家所发展的萨缪尔森的定义。它常常从分析公共产品所具有的两大特征来
界定公共产品的概念。这两大特征是：
其一，非排他性。即在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共
产品的受益范围之外。主要在于：首先，公共产品在技术上不易排斥众多的受益者；其
次，即使在技术排除他人消费是可行的，但排他成本非常高，甚至在经济上远远超出了
所得到的回报。同时任何人也不能用拒绝付款的办法，将其所不喜欢的公共产品排除在
其享受范围之外。如公共产品——国防就是典型的例子。
其二，非竞争性。某一个人或厂商对公共产品的享用不排斥其他人或厂商同时享
用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共产品的数量或质量。非竞争性包括两
方面的含义：第一，边际生产成本为零。也就是说，每增加一个单位的公共产品的供给，
不需要增加生产一个单位公共产品所需要的成本。路灯是菲竞争性的公共产品的适例。
第二，边际拥挤成本为零。每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量。
这种产品不但是共同消费的，也不存在消费中的拥挤现象I“。
2．1．2公共产品的分类
按照不同的划分标准，可对公共产品进行不同的划分：
按照公共产品的外延划分，公共产品可分为广义公共产品和狭义公共产品：广义公
Ⅲ陈共．财政学[M]．北京：中宵人民大学出版社．1嘲．第95页
5
2公共产品及农村公共产品的理论探析
共产品接近于市场经济下的国家职能或政府职能的涵义，它不仅包括国防、公共交通、
环境保护、社会治安等有形物品和服务，而且包括制定和实施法律、维护社会基本秩序；
保证宏观经济稳定；调节收入和财富的公平分配等无形的物品和服务。而狭义的公共产
品仅指前者。
按照公共产品非排他性和非竞争性程度的强弱，可以将公共产品分为纯公共产品和
准公共产品。所谓纯公共产品是指具有完全非排他性和非竞争性的公共产品，如国防、
能源交通、行政管理等，或者虽然可以从技术上排他但是出于道义不可以的公共产品，
如九年义务教育。而准公共产品是指非排他性和非竞争性处于纯公共产品和私人产品之
间的一种公共产品，如高等教育、社会保险、医疗保障等等。
按照受益者范围在地域上的限制，可以将公共产品划分为全国性公共产品和地方性
公共产品。一般来说，全国性公共产品主要由中央政府来组织提供；地方公共产品主要
由地方政府组织提供，因为只有地方政府才能更好地确定地方公共产品的需求，而对于
公共产品仅在一定程度上涉及全国利益或受益面是跨地区的，为避免受益的外在性导致
各个地方政府的“搭便车行为”，因此，它需要高一级的政府统筹调整，上级政府对下
级政府、中央政府对地方政府进行资源配置时予以补偿。
2．1．3公共产品的有效供给
公共产品的特性决定了它仅靠市场机制来配置是不够的，政府也必须参与其中。值
正如曼昆所说：“有效率的提供公共物品在本质上比有效率地提供私人物品更困难”。
政府很难做出决定提供哪些公共产品以及提供多少，因此公共产品的有效供给问题一直
是公共产品理论研究的重点。关于公共产品有效供给的观点主要有以下几种：
(1)庇古方式：庇古主张通过税的方式来实现公共产品的有效供给。他假设每个
人都从公共产品的消费中获得边际效用，同时又承担税负作为消费了公共产品的成本补
偿。对每个人而言，当他的消费刚好能被他所交纳的税来进行成本补偿时，那么可以说
公共产品的供给是有效的。
(2)威克塞尔一林达尔模型：威克塞尔一林达尔模型把每个公民应承担的税的比重
同他实际需要消费的公共产品数量比重联系起来。认为公民实际承担税负的比重及最终
获得的消费品数量是跟他偏好相同的利益集团同与其势均力敌的其他偏好的利益集团
协商的结果。1919年提出的“林达尔均衡”模型是公共产品理论最早的成果之一，“林
达尔均衡”模型阐述了公共产品价格并非取决于某些政治选择机制和强制性税收，恰恰
相反，“每人愿意为公共产品的任意产出水平支付的价格都不同”，并均可按照这种价
格购买公共产品总量。处于均衡状态时，这些价格使每个人需要的公共产品量相同，并
与应该提供的公共产品量保持一致。因为每个人购买并消费了公共产品的总产量，按照
这些价格的供给恰好就是各个个人支付价格的总和。林达尔均衡使人们对公共产品的供
给水平问题取得了一致，即分摊的成本与边际收益成比例。总之．林达尔均衡指如果每
一个社会成员都按照其从公共产品消费中得到的边际收益的大小来承担公共产品的生
产成本，那么将使公共产品的供给处于有效状态。
2．2农村公共产品
2．2．1农村公共产品的定义与特征
农村公共产品是相对于农民“私人产品”而言的具有非竞争性和排他性、用于满足
农村公共需要的产品或服务。涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各
个领域11】。农村公共产品是公共产品一个组成部分，具有一般公共产品的特性。但是由
于农村社区的特殊性，农村公共产品也有其特殊性；；一是运行成本高与利用效率低并
I¨杨定全等．农民在农村公共产品供给中作用的反思[J]．昭通高等师范专科学校学报．2005．01-
6
2公共产品及农村公共产品的理论探析
存。农业生产的分散性和村庄布局的松散性．使得农村公共产品供给的组织成本和运行
成本较高；农村人口密度不高且分布不均衡．导致农村公共产品供给的效率较低，公众
受益范围较小。二是高依赖性与低供给率并存。由于制度变迁，农村集体经济制度裂变
为为数众多的农户，农户的分散经营决定了其生产和生活对农村公共产品的高度依赖；
农业生产是自然风险和市场风险的交织，农民抵御风险的能力有限，需要政府支持，但
是，长期以来，我国在公共产品的供给上一直是重城市，轻农村，农村公共产品供给严
重不足。三是高外在经济性与低内在经济性并存。农村公共产品供给效率的高低影响到
农业外的其他产业，但是农业的弱质性和农户的脆弱性使得农村公共产品具有较低的内
在经济性。农村公共产品能够促进农业生产和改善农民生活，是国民经济健康发展的基
础，是社会和谐的重要内容，它有较强的外在经济性。
2．2．2农村公共产品的分类
按照标准的不同，它有以下的分类形式：
按公共产品基本属性分为纯公共产品和准公共产品，前者如农村基层政府行政服
务，农业发展战略研究，农村环境保护，农业发展综合规划及信息系统，农业基础科学
研究，大江大河治理等服务，后者如农村职业教育，农村水利灌溉系统，中低产田改造，
农村医疗，农村道路建设，乡村电网建设。
按农村公共产品的成本来源分为制度内农村公共产品和制度外农村公共产品。制度
内农村公共产品和制度外农村公共产品。制度内农村公共产品是指利用制度内财政资金
建设的，即在现行财政管理体制下，由预算内和预算外资金提供的农村公共产品，如政
府管理、水利建设等；制度外农村公共产品，是指利用乡镇政府的各种形式的自筹资金
建设而成的农村公共产品，如乡村道路、农村中小学教育等等。
按照用途的使用范围不同分为：农村生产性公共产品和农民生活相关的公共产品，
前者如小流域洪涝防治设施，农业科技成果的推广，农田防护林，病虫害的防治，植物
保护．农村水利灌溉系统，大江大河大湖治理，农村道路建设，乡村电网建设等。后者
如农村社会保障，农村义务教育，农村公共卫生，农村医疗，农村文化馆，农村电信，
自来水，计划生育等
按照存在形式分为“硬”的农村公共产品和“软”的农村公共产品。前者如交通、
通讯、水利等基础设施等；后者如信息、技术服务、技能培训、公共秩序维护，制度安
排等等
2．2．3农村公共产品的功能
农村公共产品供给对于促进传统农业转向现代农业，以及农业工业化都具有现实意
义和长远的战略意义
1．农村公共产品供给会降低包括生产成本、运输成本、销售成本、风险成本和决策
成本在内的农村私人活动的总成本，从而提高农村私人生产活动的效率。
2．农村公共产品的供给可降低农业的自然风险和经济风险。如发达的水利设施可以
提高农业抗自然灾害的能力；发达的害病虫防治和预测、预报系统可以减少害病虫带来
的损失。
3．完善的农村公共产品会促进农业生产的专业化、规模化、商品化、市场化和可持
续化的发展。可直接或间接地促进社会分工的发展，进而有利于提高整个社会的劳动生
产率。
4．农村公共产品的有效供给是建立统一市场的前提和基础，市场的连接和沟通，市
场信息的聚集、传播和扩散，市场商品的储存和储备，市场的管理和清算，以及进出市
场人员的公共生活服务等，都无法离开必要的物质技术基础，否则无法运转。
2．2．4农村公共产品供给制度内容
7
2公共产品及农村公共产品的理论探析
所谓制度在一般情况下，仅指制度的安排即管束特定行动模式和关系的一套行为规
则。有效的制度能够使一个国家的经济进程大大加快，相反，无效的制度则会严重地阻
碍经济的发展。
农村公共产品供给制度是为提供农村公共产品而制定的一系列规则。它并非是一个
单一的制度，而是多种具有关联性的规则、制度构成的一个集合或体系。这个体系的每
个组成部分都有多种不同的选择，每一种不同的选择就构成了一种不同的制度。
农村公共产品供给制度主要有以下几个要素构成：
确定供给模式和供给主体的制度。这一制度规定不同的农村公共产品具有不同的供
给模式。并确定相应的供给主体。及其责任和权利。
决策体制。这一制度规定当公共产品的需求在通过某种方式表达出来以后，公共产
品提供的责任和权力将由某一主体通过某一种方式承担。决策制度决定了公共产品决策
的责任者(在另一种意义上则是权力主体)和决策的方式。
筹资体制。筹资机制是农村公共产品供给机制的根本。它主要由两个层次的内容构
成：第一个层次是指由谁、通过何种方式来负责提供农村公共产品所需资金，这主要是
涉及农村公共产品的供给主体问题；第二个层次也是更深层次的含义是指从根本上来说
当这些资金用于公共产品的生产而成为生产成本以后，这一成本最终将由谁来承担，这
也就是农村公共产品的成本事卜偿问题。
生产和管理体制。懈决一个由谁负责生产，怎样监督，生产后对公共产品的管理和
公众意见的收集与处理的主体和过程问题。
8
3我国农村公共产品供给制度的现状及问题
3．我国农村公共产品供给制度的现状及问题
3．1我国农村公共产品供给制度的变迁
3．1．1农村公共产品供给筹资体制
公共产品筹资制度是关于解决公共产品的资金来源及成本分摊问题的有关制度。它
不仅要确定通过何种方式来筹集资金，而且还要确定当这些资金用于生产公共产品后所
形成的成本分摊问题，即成本由谁来负担。建国以来，由于执行城市偏向的经济发展战
略，城市公共产品由国家财政提供，采用预算内外两种制度安排实现，通过制度内财政
提供。农村公共产品除预算内外两种制度外，还需要公社或乡镇政府、集体经济组织和
个人以自筹的方式提供，这部分资金游离于制度内财政。相对于城市居民，是农民为享
用公共产品承担的额外负担。
新中国成立后，农村公共产品是在国家财政总盘子中安排的，根本就没有乡镇政府、
集体经济组织和个人自筹的情况。农民除交纳少量的正税和附加税外，无额外负担。1958
年人民公社化后，乡镇政府被“政社合一”的人民公社所取代。作为中国农村一种重要
的社会组织形式，人民公社具有以下特征：首先是政社合一的组织制度，公社成立后，
原来乡镇政府的各种政治、经济和社会管理机构被改组成公社的行政部门；同时公社又
是一个集体经济组织．土地等生产资料归集体所有，并由集体统一使用、组织集体劳动，
农民只是集体经济组织内的生产者。在“三级所有，队为基础”的原则下，人民公社对
公社内的所有经济活动进行统一安排和规划，并可以无偿平调其下属单位的人力，资金
和生产资料。可以看出，人民公社作为一种制度形式，具有很强的筹集公共资源的能力，
这就为农村社区公共产品资金的筹集提供了条件和保障。
人民公社时期，农村公共产品供给的资金来源主要有两种渠道，一种是财政渠道，
公社财政的收支项目由三部分构成：国家预算收入、地方预算收入、公社社有收入；另
一个筹资渠道是各级集体经济组织。财政资金对农村公共产品的投入是非常有限的，公
社财政供给的公共产品仅限于公社本级的部分项且，没有面对生产大队、生产队的项目，
制度内公共产品供给不足。公社公共产品完全由公社财政供给的有农业事业单位，文化
和广播事业，主要有制度内供给的有教育部门的农村中小学，其余的公共产品则主要或
相当部分由制度外提供，由集体经济组织或劳动力分摊。尤其是医疗卫生，基本上是制
度外供给。因而，国家财政在客观上只是维持农村公共品供给的最低水平，为了有效的
保证农村公共产品的供给，财政渠道以外的资金筹集就显得很重要了。
人民公社的这种制度外公共产品供给的经费筹集与公社体制的分配制度有着密切
联系。对于生产队和生产大队的生产所得，在扣除当年生产费用后，分配顺序依次是国
家税收和粮食统购任务、管理费(包括公积金、生产费基金、储备基金，公益金)，最
后的剩余由社员以工分为权重分配。因此公社时期集体经济组织社区公共产品供给的物
质成本是以管理费、公积金、公益金的形式筹集的，人力成本则以工分的形式在集体经
济组织内分摊，实质上仍然是在各级集体经济组织内对剩余的再分配。人民公社的公共
产品供给仍是未进入国家公共收支系统的制度外供给，有着原来的乡村公共产品自我供
给的历史惯性，只不过公共产品的涉及范围和受益范围从原有的自然村向人民公社的行
政区域扩张。
在人民公社时期，农村公共产品的制度外筹资占极为重要的位置。在1983年人民
公社被撤消后，家庭经营得到普遍推行，但是，农村公共产品制度外筹资体制并未得到
根本转变。
改革开放后，集体经济组织的分配主体地位不复存在，一家一户的生产方式成为农
村最基本的经营制度，农户成为收入分配的主体。1983年，中共中央、国务院发出了‘关
9
3我国农村公共产品供给制度的现状及问题
于实行政社分开，建立乡政府的通知》，提出：“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财
政。”乡政财政建立后，制度内财政收入(预算内外收入)很难满足政府提供公共产品
的需要。从全国情况来看，进入上世纪90年代，乡镇财政非常困难，真正收支平衡或
结余的很少。1998年，全国乡镇级一般财政收入为869．9亿元，预算支出890亿元，赤
字21亿元，除西藏外有17个省的乡镇财政赤字。在这种情况下，乡镇企业上缴的利润、
管理费、国家明令收取的乡统筹费以及各种集资、摊派、捐款、收费、罚没收入等制度
外财政收入便成了弥补地方公共财政萎缩的一种体制上的“创新”。
按宪法规定，乡级政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；
管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、
司法行政、计划生育等行政工作。”其职责范围几乎涵盖了农村社会生活的各个方面。
但由于当时国家财力有限，乡政府制度内财政收入完全不可能满足其履行所有职能所
需，因此政策规定，乡政府可以就农村义务教育、计划生育、优抚、民兵训练和交通建
设等五项公共事业所需经费在全乡范围内进行统筹。村级组织对农民收取三项“提留”，
即公积金、公益金和管理费。公积金用于农田水利建设，购置生产性的固定资产，兴办
集体企业等，公益金用于“五保户”供养和补助特别困难户以及其他集体福利事业支出。
管理费用于干部报酬和管理支出，这样三项“提留”用于村级组织供给公共产品。农民
除了要以“三提五统”形式分摊乡、村区域内的公共产品供给的货币成本外，还要以义
务工和积累工的活劳动形式提供乡、村区域内公共产品供给，义务工主要用于植树造林、
防汛抢险、公路建设等，积累工主要用于农田水利建设。因此这一时期的农村公共产品
的制度外筹资制度仍然是公社制度的延续。
20世纪90年代开始，我国开始了农村税费改革。农村税费改革可划分为三个阶段。
第一阶段是地方的自发改革，其典型模式主要有三种：第一是实行农业税费“征实”制，
即实行农业税费合并征收，一定三年不变，如河北定县的“公粮制”改革；第二是“费
改税”，即把“三提留五统筹”改为“农村公益事业建设税”，如湖南武冈市的改革；
第三是“土地综合负担大包干”，如湖北枣阳市扬挡镇的改革。第二阶段是中央指导下
的安徽试点改革。改革的主要内容可以概括为“三个取消，一个逐步取消，两个调整，
一项改革”。第三阶段是中央指导下的农村税费的全面改革。2003年中央决定全面推进
农村税费改革，其改革的基本方法与安徽省试点一致。2004年又提出了迸一步推进农村
税费改革的举措，分五年逐步降低农业税税率。2004年底各地纷纷宣布在2005年全面免
除农业税，免征农业税的进程开始全面提速。
农村税费改革在很大程度上限制了地方政府以公共产品投资的名义向农民收取税
费的权力，农村公共产品制度外筹集资金的“口子”被堵上了，农民的负担大为减轻。
与此同时，由于地方政府并未相应减轻其对应的事权，税费改革后，农村公共产品的资
金来源自然就陷入了困境。主要表现在：
第一，税费改革后进一步加剧乡(镇)级财政运转困难，从而制约了农村公共产品
的供给。农村税费改革后，乡统筹和农业税全面被取消，乡镇原有的计划生育罚款、土
地级差收入等也因《计划生育法》的实施和土地级差收入上收到省财政而明显减少，乡
镇已基本上没有直接的收入来源。。乡镇一级的多数支出项目也随收入的上收而转移到
县级财政，加重了县级财政的负担，在农业税取消后，这一问题将变得更加突出。另外，
虽然诸如教育经费、人员经费等都转移到县级财政支出，但按规定乡镇还需承担学校危
房改造、乡村道路建设维修等基本建设支出，这一系列的制度安排在加重县级财政负担
的同时，乡镇负担并未得以减轻。中央和省级财政转移支付的力度、补贴数额因国家目
前的整体财力有限，难于完全弥补县乡财力缺口，致使多数基层政府的财力大幅下降．
直接导致农村义务教育经费投入的减少，农村基础设施建设等公共事业发展减慢。我国
IO
3我国农村公共产品供给制度的现状及问题
广大农村工业不发达，税源基础薄弱，税费改革前通过制度外财政筹集的公共资源毕竟
还提供了一部分公共产品，税费改革后，将这一口子基本上堵死，而没有其他别的途径，
农村公共产品的供给极有可能陷入停滞的局面。
第二，农村税费改革后的“一事一议”难以负担起提供公共产品的重任。所谓“一
事一议”，是实行税费改革后，由村民民主决定村庄公共产品供给的机制。“一事一议”
主要是解决村庄范围内农田水利基本建设、植树造林、修建村级道路等集体生产公益事
业建设的问题。税费改革后，乡统筹与村提留改为农业税附加，并通过转移支付回馈农
村，农民，与广大农民利益密切相关的公共品的供给则采取“一事一议”的决策机制。
。一事一议”制度要求村组织在开展某项筹资活动前，必须首先征得全体村民一定比例
(一般是70％)的同意。但是，现在农村中农户已经不再具有高度的同质性，即便在同
一村中，不同农户之间在收入水平、收入结构和经济活动等方面也存在一定的差异，这
种差异使得不同农户的公共产品需求意愿和筹资成本承担能力之间存在差异，由于农户
的差异性，很多时候某一议题达不到70％的同意率，即便同意率达到70％，未投同意票的
那部分村民往往拒绝交费，理由是“我原来就没同意”川。由于作为政府做出的一项制
度安排，“一事一议”制度既没有法律上的保证，也不是社区村民自己的一项自愿制度
安排。因而使得“一事一议”操作难度大。此外，在现行行政体制下，经常由基层政府
替农民决策，“一事一议”有可能演变成基层政府向农民集资摊派的政策依据，为重开
直接向农民集资搞建设的“口子”埋下了“伏笔”。因而农村税费改革后，实行“一事
一议”制缺乏可操作性的程序，它不可能彻底解决农村公共产品的供给。
3．1．2农村公共产品供给决策体制
在人民公社时期，由于社队几乎控制了所有的生产、生活资料，农民仅仅是简单地
向集体出售劳动的“社员”，他们对公共产品地供给既无需求的冲动也无决策的权力，
所有的决策权都被集中于社队或社队以上的各级政府。改革开放后，在家庭承包责任制
下，在农村进行了一场轰轰烈烈的政治、经济改革，并且确立了“乡政村治”模式，农
民开始拥有了自己的生产和生活资料，并拥有相当大的自主处置权，其独立的市场经济
地位基本确立。原来高度同质化的农民群体开始分化，并且随着拥有的财产、生产安排、
消费习惯和对未来预期的不同而对公共产品的需求表现出很大的差异性。但由于乡镇政
府及村组织追求的目标与辖区内农民的需求并不完全一致，于是，为了达到政府的目标，
农村公共产品的供给就主要不是根据本辖区内农民的需求决定，而是由外部政府或组织
根据自己的政治、经济理性来确定。长期以来农村公共产品的决策机制主要体现在三个
方面：
第一，自上而下行政命令式的供给决策。农村公共产品大多是由各级政府及相关部
门自上而下决策供应的，其供给总量、供给结构和供给程序多数是由乡镇及乡镇以上组
织以政策规定的形式下达的，不仅带有很强的指令性，而且对不同类型、不同条件、不
同发展水平的地区都是按统一要求执行。而农民对公共产品的需求，都是根据各自的资
源状况，以对自己所从事的生产经营活动和所处的生活环境有利为条件。不尊重农民
意愿的行政命令式决策机制容易导致供给与需求脱节，造成公共产品的供给总量和结构
往往不能真正满足农民的实际需求，甚至还可能超越农民的实际承受能力，导致供给过
度等问题。第二，供给决策的权力由众多部门来执行。由于管理农村的各行政机关的政
府职能庞杂，在其运作过程中，财政制度不能保证政府职能的规范，政府行为必须服从
于财政体制的需要，这造成政府行为严重扭曲。为了实现其有效运行和自身利益的扩张，
在“升迁”和增收的双重驱动下，这些机构纷纷以“合法身份”向农民收费，造成政府
Ⅲ王叠．对农村公益事业。一事一议1制度的几点反思[J】．中国财政。2∞4．∞．
3我国农村公共产品供给制度的现状及问题
行为部门化、企业化，甚至连一些行政执法和经济监督机构也乘机“搭便车”，搞所谓
“自收自支”、“差额拨款”，导致部门利益恶性膨胀，随意提高办事标准，搞各种农
民无力承受的达标、升级活动。第三，决策的实施过程缺乏科学监督机制。由于信息的
不对称、预算的不完整性和行政体制改革滞后等问题的困扰，对于农村公共资源的使用
过程缺乏有效监督机制。具体表现在：(1)没有专门部门统一对农村公共产品资金的筹
措、管理、使用进行规范监督，用于农村公共产品的上面下拨专项资金和向农民收集的
资金经常被挪作他用。(2)政府提供农村公共产品的中间环节较多，公共资金被一层一
层“过滤”，公共产品被层层加价。(3)地区之间、部门之间竞相攀比进行农村公共产
品建设，增加了对农村公共资源的筹集需求，导致农村公共产品增长无序，提高了农村
公共产品的供给成本，加重了农民负担。尽管近几年有些地方实行了政务、财务、村务
公开的社会监督形式，但由于公开的时机、场合和形式具有很大的随意性，加上缺乏专
业知识和缺少激励机制，这种非职业性的社会监督不仅成本很高，而且很难具有约束力．
因此往往出现农民只管拿钱，但拿多少钱，办什么事，办到什么程度，农民说了不算，
花钱的事由有关部门说了算的局面，以至造成公共资源的使用效率低下和部分公共资源
被用于与农民无关的事项，甚至被挥霍浪费、贪污挪用。
3．1．3农村公共产品供给的生产和管理体制
在人民公社时期， 由于大多数农村公共产品都是从无到有开始建设的，所以当时
的当务之急是先行建设能直接促进农业生产的公共产品，如乡村道路、农村水利设施。
又由于当时}土会、经济比较落后，缺乏能独立进行公共产品建设和管理的中介组织，
更由于当时的农户具有高度的同质性，没有对公共产品的异质性需求，尤其是当时社
队具有非常强的动员劳动力的能力，所以使得当时农村公共产品的供给具有非常强的
“自我承担”、“自我生产”、“自我管理”的特剧“。
改革开放后， 农民成为了相对于基层政府而言的具有自己独立利益的市场经济主
体，并由于机遇及经营能力的不同而开始迅速的分化，从而导致对公共产品需求的差
异化。而随着这一时期社会、经济的日益发展， 出现了大量的有能力进行公共产品建
设的弛立于政府之外的公司和企业， 并且由于时代的进步，越来越多的原来的纯公共
产品转变成了准公共产品甚至私人产品，导致民营资本进入这一领域的程度越来越深，
农村公共产品的生产和管理开始日益分离，并以多种灵活的方式出现：政府直接投资
并管理： 政府拥有垒部资本， 法人团体以商业方式经营：政府管制下私人资本经营：
在政府资助下私人资本经营等。更为值得一提的是，随着一部分农民越来越富裕， 以
及他们对公共产品需求差异化的加剧， 他们开始自我组织起来以”俱乐部”的方式
生产公共产品以满足他们这一群体的需求， 而且以这种方式生产的公共产品由他们自
己拥有产权。税费改革后非政府供给主体的作用更加凸显。
3．2现行制度下我国农村公共产品供给的现状
3．2．1供给总量不足
我国在建国后实行工业化道路，在工业化初期通过农业税、“剪刀差”等形式将大
量的农业积累转为工业积累，通过“户籍制度”限制农村剩余劳动力的转移，缓解城市
发展压力，可以说，中国农民为城市工业化进程做出了巨大的牺牲。在此过程中，一方
面中央财政着力发展城市工业和城市公共建设，对农业公共产品供给投入严重不足：另
一方面，大量的农村积累转移到城市后，乡镇财政和村委会对公共产品的供给主要依靠
农业税收入和制度外财政支持，力量薄弱，这就造成了公共产品供给总量上严重短缺，
突出表现在以下几个方面：
一是农村基础设施薄弱。农村基础设施是为农村经济、社会、文化发展及农民生活
I”林万龙．中国农村杜区公共产品供给制度变迁研究[J】．经济研究参考．2003．07
12
3我国农村公共产品供给制度的现状及问题
提供公共服务的各种要素的总和。作为农村社会生产、生活活动的。共同生产条件”，
基础设施是农业经济发展的基础，是加快农村现代化、城镇化建设的根本，是增加农民
收入、缓解农村就业压力、提高农民生活质量的关键。但由于它具有潜在的高风险、农
业自我积累能力弱、二元财政供给体制等原因，长期以来，我国农村基础设施投入不仅
总量不足，而且结构不合理，以致农村基础设施供给能力严重滞后于农业现代化、农村
可持续发展的需求。
在“二元化”发展模式和体制下，城市基础设施建设所需资金主要由财政预算安排，
而农村所需的基础设施政府提供较少，许多方面主要由农村基层负责提供，部分公共产
品的供给责任落在了村委会的头上，所需资金主要通过向农民收取公积金、公益金和管
理费的方式筹措，成本支出主要由农户或由属于村民共同所有的集体企业承担。并且，
各级政府应提供基础设施的责任及其界限不明确，从而造成了城乡基础设施供给的严重
失衡。改革开放以来，尽管国家财政、计划部门对农业予以扶持，但与改革开放以前相
比，支农支出绝对数增加了，但所占比重却在下降：全国农业财政支出占财政总支出的
比重从1980年以前的平均lO．3％下降到1980年以后平均8．7％，2003年降为7．2％；全国
农业基本建设投资占全国比重从1980年以前的平均11．16％降为1980年以后的平均4．66
％，2003年为4．8％。‘中华人民共和国农业法》第三十八条“中央和县级以上地方财政
每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”的规定，总的讲
未能实现。农业投入中大头是事业费及大江大河治理，直接用于农业基础设施的占很少
一部分。当前，农村基础设施甚为薄弱，相关资料表明：我国1．23亿hIlI耕地中，有O．54
亿hm为灌区，它是我国农业生产的基础，其粮食产量占全国总产量的75％，经济作物
产量占全国的90％，但由于老化失修、水源不足、配套不全，旱涝保收面积只有O．39亿
hm，农业用水利用系数只有O．46ll J。农业和农村用地浪费严重，全国田坎、沟渠、田间
道路用地是中等发达国家占地水平的2倍以上。同时农村基础设施建设严重滞后，表现
为：．全国农业主灌区骨干建筑物的完好率不足40％．工程配套率不足70％；农业机械
化程度低，部分农民仍停留在传统的手工耕作方式上：全国50％的行政村没有通自来水，
6％的行政村没有通公路，2％的村庄没有通电，6％的村子没有电话，60％以上的农户
还没有用上卫生厕所。农民行路难、饮水难、用电难等问题突出，严重制约了农村经济
和社会的持续、快速、协调、健康发展。
二是农村基础教育发展不足。农村基础教育的普及，不仅可以推动农村地区经济活
动的技术投入水平．提高农民在日益城市化的环境中寻找和利用发展经济机遇的能力，
而且农村的义务教育以及农民工子女教育的平等待遇也是政府为农民提供的基本公共
产品。近年来，城市地区的义务教育水平已经有了大幅度的提高，相比之下，农村义务
教育的落后状况却未得到根本的改进，我国目前的财政体制致使各级义务教育机构经费
短缺，无以为继。1986年《中华人民共和国义务教育法》提出了“地方负责，分级管理，
谁办学谁掏钱”的原则。1989年，国家对财政体制进行改革，决定建立乡级财政预算，
把包括教师工资在内的十几种支出纳入乡(镇)财政，农村义务教育进入以乡镇为主的阶
段。2001年国务院发布《关于基础教育改革和发展的决定》，确立了在国务院领导下，
由地方政府负责、分级管理、以县为主的基础教育管理体制。即我国农村义务教育的经
费是由县、乡两级财政提供。事实上，据国务院发展研究中心的一项调查，长期以来乡
镇承担的农村义务教育经费比重达到78％左右，县、省、中央则分别只有11％、9％、
2％左右。自上世纪90年代中期以来，中央财政层层收权，县、乡财源明显削弱。多数
县、乡财政(特别是贫困地区)成了“吃饭财政”，能给教师按时发放工资已属不易，根
本无力提供公用经费和基建经费，这直接导致农村义务教育管理的松懈和硬件设施的落
Ⅲ张春园．将加强农业和农村基础设施建设作为战略性的大事来抓[J】．中国水利．2005．03．
13
3我国农村公共产品供给制度的现状及问题
后。特别是多年提出的危房问题不但没有缓解，而且还有恶化的倾向。据调查统计，农
村中小学现有危房面积3670万平方米，危房率达6．6％，占全国中小学危房总面积的81
％，西部地区尚有100多万中小学生因校舍短缺不能就学。同时，农村师资质量远低于
城市，农村小学教师具有大专及以上学历的比例低于城市20个百分点；农村初中专任教
师学历合格率低于城市8个百分点；农村具有大学本科及以上学历的初中教师的比例不
及城市的一半。据2000年第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度为
38 988人，占总人口的39．1％，远低于城市人口占65．4％的水平。2000年我国城乡共
有文盲8 507万人，文盲率为9．08％；其中，城镇有1842万人，文盲率为5．22％，农
村有6 665万人，文盲率为8．25％，是城镇的2倍：东部城镇文盲率最低为3．91％，而
西部农村地区则高达11．77％，农村人口文化素质的低下，影响了农业新技术的推广和
劳动生产率的提高。
三是农村医疗保健水平落后，社会保障体系滞后。解放后，我国的农村医疗保健得
到长足发展．以合作医疗和赤脚医生为特征的农村医疗卫生体系，为增进农民健康，促
进农村医疗卫生事业的发展做出了突出贡献。然而，随着农村经济体制改革和市场经济
的不断深化，农村原有的医疗卫生保障体系逐渐遭到破坏，农民各项健康指标改善迅速
变缓，农民因病致贫、返贫现象严重。(1)农村卫生基础设施落后，卫生资源严重不
足。据调查，中西部地区农村乡镇卫生院危房率为33％，由于农业集体生产组织解体，
村级卫生室维持困难。基层计划生育服务能力滞后，近50％的县级计划生育服务站达不
到基本标准。农村县、乡、村三级卫生服务体系不够完善，资源配置不合理，相互之间
传递不畅。卫生机构分层级的服务效率发挥不足，乡镇卫生院与村卫生室的实际功能重
叠，服务能力接近，影响了农民对基层卫生资源的利用。(2)医疗服务价格增长过快。
尽管改革开放以来农民的收入有了显著提高，但收入增长速度赶不上医疗费用的增长速
度。据卫生部2005年的调查，2000年到2004年，农村居民年均收入水平增长了2．4％，
而年医疗卫生的支出增长为11．8％．医疗费用的增幅大大超过了农民的承受能力增长．
(3)农村医疗卫生保障覆盖面小。20世纪80年代以后，原有的农村社会保障制度逐渐
解体，新的保障制度还没有完全建立起来。2005年12月21日，中国社会科学院发布的社
会蓝皮书(2006年：中国社会形势分析与预测)显示，全国有65．7％的人没有任何形式的
医疗保险，农村正从传统合作医疗到新型合作医疗的改革中转变，争取在2010年在全国
范围内建立基本覆盖所有农村居民的医疗互助互济制度。截至2005年6月底，全国有641
个县(市、区)开展了试点工作，覆盖2．25亿农民，全国共补偿参加合作医疗的农民1．19
亿人次，补偿资金支出50．38亿元，平均每人次42．34元。可以看出至少还有5亿多的农
民没有医疗保障。在农村，“因病致穷”已不是偶然的现象，在贫困户中，因病返贫也
占60％。更为严重的是这种缺乏基本医疗保障的状况也导致了某些地方病、传染病在很
大范围内重新出现和蔓延。
3．2．2供给结构失衡
我国农村公共产品的供给不仅表现为总量上严重短缺．而且最主要表现为供需结构
的失调。我国现行社会管理体制是一种自上而下、层层分解指标的行政化体制。农村公
共产品的供给，大多由各级政府按照自己的意愿来提供，农民缺少实质性的参与。这种
方式直接导致了供给与需求的脱节，供需结构失衡。表现为：(1)热衷于投资一些见效
快、易出政绩的短期公共项目，而对一些见效慢、期限长，但具有战略性的公共产品，
如农业基本建设、农村教育、医疗卫生、环境保护等则没有投资的积极性；(2)热衷于
投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目：(3)热衷于提供看得见、摸得着的
“硬”公共产品，如对上级要求考核的防洪、防涝设施建设、农村电网改造、交通道路
建设等公共设施项目千方百计地组织资金加以实施，而对农业科技的推广应用、农业发
4
3我国农村公共产品供给制度的现状及问题
展的综合规划和自信系统的建设等“软”公共产品却没有太高的积极性：(4)热衷于供
给一些非生产性公共产品，如所谓的“七站八所”等事业单位提供的各项服务、咨询以
及上级政府要求的达标升级活动，而对不能较快地给地方领导带来更大“政绩”的农村
生产公共产品的供给则不愿提供【“。此外，政府机构作为公共产品的一种，它的供给也
应遵循效率原则。我国现在的地方政府机构却是机构臃肿，人员繁多，不仅占用了大量
的公共经费，而且办事效率极差，对农民来说，这样的公共产品供给显然过剩。
3．2．3供给效率低下
农村公共产品供给与农民生产和生活息息相关，关系到农业生产发展和农民生活水
平的提高，关系到粮食增产、农业增效、农民增收。在农村公共产品的供给过程中由于
信息的不对称、预算的不完整性和行政体制改革的滞后等原因造成了农村公共资金使用
效果差，农村公共产品的供给效率低下，突出表现在：1)农村公共产品供给的配置效
率低下。我国基层政府对农村公共产品供给中起支配作用的变量，不是农村的需求而是
自上而下考核的政绩和规模，公共产品供给缺乏科学的决策机制，中央财政的支出项目
和数量，往往不能照顾到地方的各种实际需求，这使得有限的资金在运用中配置效率低
下，公共产品的效用得不到最大化，公共产品的供给无法提高需求主体(农村居民)的福
利水平，不能充分满足农民对公共产品的需求。2)财政农业支出实行分块管理，有限的
资金不能形成合力。我国政府对农业的投入渠道较多，财政对农业的支出分部门管理，
涉及政府的多个职能部门。由于分属不同部门理。财政资金在使用方向、实施范围、建
设内容、项目安排等方面不同程度地存在条块分割协调不力、重复投入等问题：政府部
门之间职责不清，政出多门，不利于统一监督、管理和协调，不能形成有效的合力12】。3)
农村公共产品供给的资金使用与管理缺乏有效监督。首先，农村的提留统筹、集资摊派
是典型的预算外资金，大部分分散在各行政事业单位，各单位作为被监督者对本单位的
预算外资金的收支掌握完全信息，而审计和农民负担管理部门作为监督者只掌握非常有
限的信息，两者信息不对称，增加监督努力的成本很高。其次，预算外资金收支不向同
级人民代表大会和村民报告，缺乏社会监督。致使这部分资金经常被挪作他用，甚至被
挥霍浪费，造成了公共资源的使用效率低下。再次，政府提供农村公共产品的中间环节
较多，公共资金被一层一层“过滤”，公共产品被层层加价。最后，在生产和提供农村
公共产品的过程中，地区之间、部门之间竟相攀比，导致农村公共资源和公共产品供给
效率的低下和增长无序，增加了农村公共资源的筹集需求，提高了农村公共产品的供给
成本，加重了农民负担。
3．3当前我国农村公共产品供给制度存在的缺陷
3．3．1城乡二元的公共产品供给制度
长期以来在我国“城乡分割”的“二元化”结构体制下，由于实行的是“以农补工”、
“重城轻农”、优先发展城市的倾斜型发展战略和政策，因而形成了城乡不均衡的国民
收入和社会利益分配格局制度，以及与之相适应的城乡有别的公共产品供给体制和基本
制度p】。建国后，我国与许多发展中国家一样，选择了赶超型工业化发展战略，通过农
业税、工农产品“剪刀差”等形式将大量的农业积累转为工业积累，据不完全统计，1953
年至1978年，我国中央政府通过工农业产品的价格剪刀差从农业中获取了6000至8000亿
元的积累资金；同时通过“户籍制度”限制农村剩余劳动的转移，缓解城市发展压力。
在此过程中，中国农民为城市工业化进程做出了巨大的牺牲。一方面中央财政着力发展
城市工业和城市公共建设，对农村公共产品供给投入严重不足；另一方面，大量的农村
f。’许陵．关于我国现阶段农村公共产品供给研究[J]．经侨研究参考．2006．23．
吼郭春丽．完善农村公共产品打造新农村建设的坚实基缸[J]．宏观经济管理．z006．06．
川符大浩．中国现代化进程中的“二元经济结构”问思[J]．吉首大学学报(社会科学版)．2咖．“
3我国农村公共产品供给制度的现状及问题
积累转移到城市后，乡村对公共产品的供给主要依靠农业税收和制度外财政支持，其力
量薄弱，这就造成了农村公共产品供给总量上严重短缺。后来，我国的城市工业已具有
一定规模，形成了自我积累、自我发展的良性循环机制。工业应当反哺农业，通过推动
农村经济的发展以进一步带动自身的发展。但现实是，非均衡的城乡公共产品基本供给
制度基本上没有改变。城市居民在不付费或少付费的条件下可以享受大量优质的公共产
品，而农村居民不仅要为消费公共产品付费，而且其享受的公共产品在数量和质量上也
远不如城市居民。直至今天．这种在分配的厚此薄彼、在提供公共产品上的不公平现象
仍旧存在，城市公共产品由国家通过公共财政来提供，农村公共产品主要由自愿或非自
愿地自筹资金的方式来解决，财政对农村的投入严重不足。
从国家财政支农支出来看(见下表)，改革开放以来，财政支出中用于农业支出的绝
对数增长较快，由1978年的150．7亿元提高到2001年的1456．7亿元，提高了近lO倍，但
相对增长并不明显，1980年后农业支出占财政支出的比重均在11％以下；20世纪90年代
后，这一比重一直呈下降趋势，199卜1997年分别为lO．3％、lO．O％、9．5％、9．2％、
8．3％、8．8％、8．3％，1998年提高到lO．7％，1999年又降到8．2％，2000年为7．8％，
2001年仅为7．7％(比1978年的13．496下降近5．7个百分点)。闭以2001年农业财政支出占
国家财政支出比重为例，这一比例远远低于农业在国内生产总值中的比重，前者仅仅是
后者的1／2至l／3，这与农业在国民经济中的地位和作用极不相称。
表：国家财政用于农业的支出单位：亿元
资料来源： 《中国农村统计年鉴， (2003)》，中国统计出版社，2003【lJ
长期以来政府的重工轻农政策形成了今天城乡分割的二元经济结构，同时也造成了
城乡相对独立的公共产品供给体系。国家财政对农村的投入严重不足，导致了农村无法
形成公共产品的有效供给机制，其结果使得农村公共产品数量短缺、质量不高。
3．3．2供给主体的失衡
在市场经济体制下，具有外部效应的公共产品无法有效地由私人提供，只能由各级
m中国农村统计年鉴[町．北京：中国统计出版社．2003．
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3我国农村公共产品供给制度的现状及问题
政府参与进行供给因此，提供公共产品就成了各级政府的主要职能之一而根据农村公
共产品服务范围的大小，完全可以将其分为全国性的和地方性的公共产品。一般来说，
中央政府应主要负责全国性的公共产品的提供，地方政府和农村组织则负责提供受益范
围仅局限于本地区或部分外溢到周边地域的地方性公共产品。但在实际操作中，中央政
府与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，出现了本该由上级政府提供
的公共产品却表现为通过政府权威转移事权交由下级政府提供，而地方政府则由于财权
和事权的不统一，通常将责任下移给村集体组织，最终落到农民的头上，从而造成了农
民负担过重、农村公共产品供给的普遍不足。
一是中央政府承担的供给责任不足。中央政府对农村公共产品的供给有不可推卸的
责任。但在对农村公共产品的供给中，许多应由中央政府负担或中央政府与地方政府共
同负担的公共产品，中央政府只承担了很少的支出份额。1980年后支援农村生产和各项
农业事业费支出在1991年至2001年中央财政支出所占比例仅为10．47％，最高的年份也
未超过1l％11l。全国性的农村公共产品典型的有农业农村生态保护、计划生育、民兵训
练、全国性的农业技术推广等。我国在这些公共产品供给中，中央政府只提供了部分资
金，要求地方政府提供相应的配套资金。诸如大江大河的治理，防护林建设，生态保护
等农村纯公共产品，国家财政只提供了部分资余，要求地方政府提供相应的配套，在地
方财政只能满足“吃饭”的现状下，根本无力提供配套资金，最终造成近几年全国各地
的沙尘暴频频出现。再如全国性的农业技术推广，中央政府投入有限，地方财政配套资
金比例过高，最终使整个农业科技推广体系出现了“线断、网破、人散”的困境。具有
外溢性的地方性公共产品典型的有农村的义务教育、基本的医疗卫生、社会保障服务等。
据国务院发展研究中心的调查，农村义务教育资金的投资比例中，中央政府负担2％，
省和地区负担ll％，县和县级市负担9．8％，乡镇负担了全部的78．2％，县乡级财政
负担合计为87％。县乡财政几乎承担任了农村义务教育的全部支出12】。
二是地方政府的供给责任过重及其责任转移。改革开放后，处于转型经济中的地方
政府，既要推进工业化、市场化的进程，又要保持改革和发展与稳定的格局。这样一种
政府职能定位设计，一方面使得政府为保证公有制导向力设置强有力的经济干预体制结
构，投人大量资本参与竞争性领域经济活动，而相比之下非竞争领域中的公共产品供给
职能却显得相对次要：另一方面，转型国家受传统意识形态惯性作用，直接影响地方政
府间的经济领域的政绩横向比较，更加强化了地方政府对于竞争性领域的投人。地方政
府的这种行为选择，再加上中央自上而下推挤的公共产品供给任务，导致应直接由政府
承担的公共产品供给不力，更不用说那些短期内“只见投人、不见产出”的农村公共产
品。由于地方各级政府在供给公共产品上的职责划分不清、分工不明，地方政府也效仿
中央，利用政治权威将责任下推给基层——村民委员会及农民头上，致使许多应由地方
政府提供的公共产品都出现了供给不足的现象，并由此进一步拉大了城乡差别。
三是村集体组织负债多，农民负担重，公共产品的自我提供能力弱。由于乡镇政府
事权大于财权，无力持续提供足够的公共产品，为此，只能把责任转移给村民委员会，
使村委会成为公共产品的供给主体，而这也是我国经济不发达地区公共产品供给不足的
一个主要原因。当前，我国大部分村集体组织都面临着负债严重的状况根据安徽省的
调查，全省有3万多个行政村．负债总额已达64亿元．村均负债16．9万元．负债最多的
一个村已超过百万元。村级组织的沉重债务，使其公共产品的自我提供能力不断减弱。
如：从1990到1995年间，乡村集体经济卫生支出在全国总费用中的所占比重就持续下降，
lIl黎炳盛．村民自冶下中国农村公共产品的供给问题[J]．开放时代．2∞1．∞．
脚胡一帆．农村义务教育财权与事权不对称[J]．经济参考报．2002．7．31．
17
3我国农村公共产品供给制度的现状及问题
分别为3．23％、3．04％、2．8096、2．52％、2．3096、2．2洲“。
3．3．3自上而下的农村公共产品供给决策制度的不合理
现阶段我国农村公共产品供给不仅总量不足，而且结构失衡，难以提供农民真正需
要的农村公共产品。农村公共产品供给不是根据农村社区内部的真正需求来决定，而是
采取自上而下的决策程序，根据地方政府部门决策者的“政绩”和“利益”需要而作出，
出现了关系农民生产生活的公共产品供给不足、关系农民基本人权和农村可持续发展的
公共产品供给短缺。同时，村委会作为一种自治组织。作为村民民主自治的非行政机构，
本应承担着村级公共产品供给决策的责任。但在现行行政体制下，村支书仍多由乡政府
任命。虽然村主任由村民选举，但是党支部与村委会的权限界定不清，很多村事务由村
支书说了算。在这样的体制下。村委会实际上成了乡政府决策在村上的执行机构，偏离
了其作为村民公共需要的供给决策者及代言人职能。其结果不仅造成农村公共产品供需
结构失调，而且导致供给成本较高、增长无序的现象，无形中加重了农民负担。
3．3．4公共产品供给的筹资渠道狭窄
一方面，我国自1983年正式废除人民公社以来，乡镇成为一级政府，乡镇财政相
应成为农村公共产品筹资的主体，其公共产品供给的资金来源主要依靠制度内和制度外
收入。但由于上级财政转移支付数额有限，农业税税基小，乡镇财政困难，难以有效提
供公共产品。特别是“税改费”实施后农业税的取消，必将进一步加大农村公共产品供
给的筹资难度。据有关专家测算，取消农业三税后，为了维持农村各项公共服务的正要
需要，最起码需要1600一1800亿元的资金，亦即农业税收的3倍左右，这还不考虑基
层财政的债务问题和农村公共服务的完善所需要的资金增长。即使取消了农业税后，按
同等数量增加上级财政的转移支付，短缺的资金数额仍然较大。另一方面，我国农村投
融资体制在支农服务方面存在功能性障碍，限制了农村公共产品筹资渠道。民间供给主
体的参与，使民间资金进入公共产品投资领域，但由于投资规模小而分散，致使规模效
应难以形成。特别是我国农村投融资体制存在农村信用社支农能力不足、中国农业银行
离农趋势明显、商业性金融和政策性金融支农作用不明显等问题，导致金融支农服务总
体上呈萎缩态势，造成农村民间投资贷款难，限制了金融资金在农村公共产品供给中的
作用。
3．3．5农村公共产品供给的资金使用与管理缺乏有效的监督机制
由于信息的不对称、预算的不完整性和行政体制改革的滞后等问题的困扰，对于农
村公共资源的使用过程，往往缺乏有效的监督机制。主要表现在：1、政府对农村公共
产品资金的筹措、使用缺乏规范的监督，没有实行专门统一的管理，经常被挪作他用，
造成了公共资金的管理混乱。2，政府提供的农村公共产品的中间环节过多， 公共资金
被层层“过滤”，公共产品层层加价。3、在生产和提供农村公共产品的过程中， 地
区之间、部门之间竞相攀比， 导致农村公共产品供给效率低下和增长无序，增加了农
村公共产品的供给成本。4、公共资金管理透明度不高。
I¨熊巍，我国农村公麸产品供给分析与模式选择[J】．中国农村经济。2∞2．07
18
4新型农村公共产品供给制度的完善与创新
4．新型农村公共产品供给制度的完善与创新
4．1 农村公共产品供给主体制度的改革与句l新
4．1．1供给主体的确定
农村公共产品很大一部分属于准公共产品，其特点一是具有效益上的外溢性，不仅
农村受益，城市也受益；二是存在着一些消费上的排他性，即并非本地区全体居民受益，
而是在一定约束条件下的居民受益：三是存在着一些消费上的竞争性，随着供给范围的
扩大，生产成本出现一定程度增加。农村地域的分散和自然环境的差异决定了农村公共
产品在供给中没有城市的集中化特点，其生产带有分散性。
从公共经济学的观点看，全国性的公共产品必须由中央参与供应，其依据主要在于
对地区差异的调节、对规模经济的利用和对外溢效果的控制与补偿，因其受益范围是整
个国家，如果由地方政府提供，会造成整个社会的效率损失。首先，因全国性公共产品
的效益是外溢的，地方政府不会有提供的积极性，即使提供也会是不充足的；其次，虽
然其享用范围是可以限定区域，但是只有在全国范围内提供时才能达到最优效果。例如
社会保障的提供，如果由地方政府单独提供，其政策的有效性就会受到影响，那些低收
入者较多的地区的支出负担必然重于低收入者较少的地区，低收入者较多的地区要么提
高本地区税负水平来满足社会保障支出的需要，要么降低本地区社会保障水平，结果都
只会导致人口和资源不利于低收入地区的流动，这显然是社会效率的损失。但是中央政
府由于没有地方政府更了解居民的偏好和需求，从而可能导致其提供公共产品数量偏离
最优。如果一种公共产品能被境内所有人消费，并且中央政府和地方政府提供的成本相
同，那么让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给其选民，总是要比由中央政府向
全体选民提供任何特定的并相同的产出量有效得多。因此政府作为公共利益的代表，
理应成为农村公共产品的提供者。但是，这并不意味着公共产品供给的责任必然要由政
府承担考虑某些公共产品的特殊性， 如消费者的地域集中性、局限性以及公共产品供
求双方的信息不对称性等因素， 由私人供给可能更有效率。因此，农村公共产品的提
供主体不是唯一的，从组织形态上看第三部门、私人组织、社区和社会公众都是比较现
实的选择。但实现这一局面取决于其他行为主体的能力、以及他们与政府之间的关系状
态。就行为主体的能力而言，在一些有形公共物品生产上， 私人组织的能力并不比政
府逊色：在提供社区性公共物品方面，中央政府并不见得比社区自治组织更有效：在对
行业进行管理时，政府也不见得比行业协会更有效。就政府与各行为主体之间的关系而
言，它们不仅仅是管制与被管制、服务与被服务的关系， 而且还是以公共利益为核心
的合作关系、伙伴关系或良性互动关系。
4．1．2明确各级政府的公共职责
明晰职责是保障供给的关键， 目前农村公共产品既有全国性的，又有地区性和社
区性的，国家应根据农村公共产品的不同性质和外溢性大小实行分工供给，采取以中央、
省两级政府为主导、地方财政适当配套的方式建立起由中央、省、地方、农民四位一体
的农村公共产品供给体制，中央政府负责一些全国性的公共品供应，地方政府负责一些
跨区域的公共品供应，中央政府在一定程度上参与并协调：地方政府间根据受益范围和
管辖范围进行责任划分，并赋予其相应的财政权力(利)。在目前县乡财政比较困难的情
况下，尤其是要扩大乡镇财政的自主权，增强其公共保障供应能力，并辅之以一定的财
政转移支付制度。纯公共产品政府必须承担，中央和省级政府作为农村公共品的供应主
体，应明确自身的职责，调整自己在公共产品供给中的行为。首先，中央政府应该从社
会公正的角度，统筹城乡发展，并将重心放在农村。从现在起，公共资源的配置要倾向
于中西部、不发达地区，倾向弱势的群体．既要重视国家大局，又要重视地方、基层、
4新型农村公共产品供给制度的完善与创新
个体利益，加大财政支持，解决眼前困难。在现有财政能力下，首先保证最基本的公共
产品稳定供给，再采用专项补贴的形式，有针对地投入教育、卫生、社保等直接关系农
民生产、生活的领域，力争尽快改变目前的公共产品供给结构失衡问题。具体体现为：
其一中央政府应对农村地区进而在全国实行免费义务教育。据有关资料显示，目前我国
农村住户从业人员中受过高中以上教育的仅为5．8％，不识字或识字很少的为14．01％，
小学文化的为42．15％，初中文化的38．04％。主要原因是我国教育投入不足。温家宝总理
在2006年3月向十届全国人大第四次会议所作的政府报告中庄严提出，从2006年起，
用两年时间全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费，2006年开始在西部实施，2007
年扩大到中部和东部地区。2006年6月29日，十届全国人大常委会第22次会议通过
《中华人民共和国义务教育法(修正案)》，这是具有重要意义的一件大事。可以预见，
在不远的将来，义务教育免除学杂费，就将惠及我国城乡的广大适龄儿童、少年。其二
中央政府应负责农村地区的公共卫生防疫体系的供给。农村公共卫生防疫是关系国计民
生、国家安危的大事，各国都十分重视，我国也不例外，随着市场经济的发展，农村乡
镇集体卫生医疗体系的瓦解，农村公共卫生防疫工作被忽略。农村公共卫生防疫产品是
全体公民应享有的纯公共产品，而其低成本、低收益的特性又使个人不愿投资，应完全
由中央政府承担责任。以中央现有的财力，也完全有能力承担低成本的农村公共卫生防
疫体系的供给。其次，地方政府明确自身职责，市场化进程中，政府应该从一般性、竞
争性领域退出，集中力量完成战略性重任，使自己有足够能力在市场可能出现失灵的地
方及时替代市场，适时调节国民经济的运行状况，并维护正常市场秩序。地方政府要节
省出大量财力、人力投入非竞争性领域，扶持重点公共产品，平等分摊到城乡领域，使
基层的农村公共产品有现实的财力保证。同时，划清各级政府间的职责权能。应尽快以
法规形式划定政府的公共产品供给职责，避免相互推卸责任。根据公共产品最优供给原
则，尽量把供给决策下放到底层次政府，事权下放的同时，上级给予充分的财政支持，
保证基层政府的供给能力和正常运转。最后，县乡政府公共职能的定位也要遵循两个原
则：(1)纯公共产品由政府提供。针对农村公共运营成本较高、效率低下的问题，解决
办法只能是精简政府机构，减少政府级次，适当地合并村镇。(2)准公共产品的提供从
实际出发，量力而行。根据本地区经济发展水平和区域特点确定提供准公共产品数量和
服务水平，结合乡村民主化和公共财政管理体制建设．使农民在决定本地区准公共产品
和服务的偏好上有更大的发言权，借鉴“一事一议”的做法，积极寻找能够降低决策成
本而不失公平的议事和决策程序，并从政策上鼓励私人经营或与政府混合经营准公共产
品，以缓解政府的财政压力。
4．1．3建立多元化的农村公共产品供给主体
根据公共财政学的有关理论，社会产品序列可以按照消费竞争性、收益排他性以及
外部性的大小划分为四类，即：纯公共产品、准公共产品、俱乐部产品以及私人产品。
私人产品可以由市场自行提供。俱乐部产品的受益人是相对固定的，而且其外部收益溢
出的范围通常限于少数利益相关的受益人，因而可以通过俱乐部的形式将相关受益人组
织起来，形成利益上的共同体，并通过共同费用分摊，实现收益内在化。这种提供方式
可以称之为俱乐部提供。纯公共产品和准公共产品由于具有较大的外部性，私人提供往
往缺乏效率，因而必须由政府扶持。然而，政府扶持并不就意味着完全由政府提供。正
如萨缪尔森指出的那样。“一种公共物品并不一定要有公共部门来提供。也可由私人部
门来提供ln。”因此，农村公共产品的提供主体不是唯一的，应该根据农村公共产品的
层次和性质构建多元化的农村公共产品供给体系。农村公共产品的供给主体大致可以划
分为政府供给主体，私人或企业供给主体、农村社区供给主体，非政府组织主体四类。
川满广富、高量霞．农村公共产品供给现状分析与体制创新[J]．山东农业大学学报(社会科学版)．2瞄，01．
20
4新型农村公共产品供给制度的完善与创新
一是政府供给主体。由于农村公共产品供给中存在外部性和“搭便车”行为，如果
由市场按照利益最大化的原则供给，必然会造成公共产品供给的低效率。而政府代表
社会的公共利益，有责任和义务提供那些市场供给失灵的农村公共产品，因此，政府
理应成为农村公共产品的提供者，同时，政府还要成为农村公共产品供给制度改革的强
有力的推动者。长期以来政府的重工轻农政策形成了今天城乡分割的二元经济结构，同
时也造成了城乡相对独立的公共产品供给体系。城市实行的是以政府为主导的公共产品
供给制度，公共产品供给无论数量上还是质量上都优于农村公共产品。相对于城市而言，
农村很大程度上实行的是以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度。建设社会主
义新农村的今天，各级政府必须充当起农村公共产品最主要供给主体的角色，推进各项
制度改革与创新，逐步建立城乡一体化的公共产品供给体系。凡受益范围遍及全国的公
共产品，由中央政府提供，而受益范围主要是地方的公共产品，则应由相应层次的地方
政府提供，而具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方
政府共同提供。如诸如义务教育、国防开支、大型农业设施建设、农业基础科学研究等
全国性的农村“纯公共产品”供给．由中央和省级政府财政负担，并建立直接针对这些
公共产品供给的转移支付制度加快建立和完善财政的转移支付制度，加大国家财政对于
不发达地区、农村地区基础设施建设扶持的力度，以平衡各地区财力差异，实现公共产
品供给均等化，以解决供给不足和地区间的不公平性问题。推进农村财政体制改革，规
范农村公共产品的供给渠道。同时还要加大政府投入，加快归还历史欠账，尽早实现公
共产品供给的城乡平衡和平等。
二是社区供给主体。从公共经济学的角度看，社区是不同于政府或者企业的公共产
品的供给主体。社区提供公共产品的特点在于，社区公共产品的生产是基于生活聚集区
的居民的实际需要，由居民根据协商原则集资完成的。我国地域辽阔，发展呈现出多层
次性，地区差异较大，如果农村公共产品完全由中央政府按照统一模式供给，必定会
造成低效和浪费。而农村社区深入农民之中，对于本地居民的需求偏好更为了解，所以，
农村社区的公共产品供给仍然不失为一种有效率的供给方式，应继续提倡并加以鼓励。
对于村级范围内的、与农民的生产和生活密切相关的公共产品供给．如村内道路的维
护、沟渠的疏通与修缮、村民之间矛盾的调解等，由社区组织来提供其成本更低、效率
会更高，即应主要由农村社区组织即村民委员会来负责提供为推动农村社区主体对公
共产品的提供。为推动农村社区主体对公共产品的提供，各级政府首先应该在村集体自
筹的基础上，进行鼓励性的资金补贴，调动村集体的供给积极性；其次应明确村集体供
给的公共产品的产权归属，防止各级政府借机乱收费，从而加重农民负担；再就是各级
政府应制订鼓励农村社区提供公共产品的政策条例。
三是私人或企业供给主体。根据公共选择理论，人们在公共产品的供给上有强烈的
搭便车倾向。而在社会现实中，同时也存在大量私人提供公共产品的现象。戈尔丁研究
表明。在公共产品的消费上存在着“平等进入”和“选择性进入”，对于存在“选择性
进入”的公共产品可以由私人供给(戈尔丁，1979)。德姆塞茨在‘公共产品的私人生
产》一文中进一步指出，在能够排除不付费的情况下，私人企业能够有效的提供公共产
品。即如果存在排他性技术，则私人可以很好的供给某些公共产品(德姆塞茨，1970)。
因此，对于农村公共产品中外部性不强、进入成本低的公共产品，可以按照市场原则由
私人、企业作为供给主体。同时．从政府的角度来看，政府提供公共产品在实践中存在
“政府失灵”。政府作为一种制度安排，其同市场一样，在向公众提供公共产品和公共
服务过程中同样存在交易成本。政府提供公共产品和服务的交易成本甚至比市场还昂
贵。效率也没有私人提供的高，那么就应该由私人或企业提供。允许私营部门参与农村
公共产品的供给，就是要通过引进民间力量和通过市场手段提高准公共产品的供给效率，
4新型农村公共产品供给制度的完善与创新
防止农村准公共产品供给中的以权谋私、权利寻租现象。农村的基础设施、水利工程设
施等公共产品可以采取这种方式提供。改革开放以来，我国民营经济的实力不断增强，已
经具备了参与农村公共产品供给的条件。在实践中，私营部门提供公共产品可以采用以
下几种方式： (1)政府与私营经济部门签定供给合同这主要是对于那些可以收费的
农村公共产品所采用的供给方式。政府通过承包、租赁、托管等方式在政府和私人或企
业之间签订合同，私人或企业按照政府的意图或合同提供公共产品。(2)授权经营对
具有规模经济效益的农村自然垄断行业，如能源的开采，政府可以通过公开招标形式选
择私人企业，授权其在这一领域独家经营，政府应该对这一领域实行政府规制。一方面禁
止其他企业自由进入，以确保被授权企业的利益，另一方面又要禁止被授权企业制定垄
断价格，保障消费者权益。(3)政府补贴私人或企业的供给方式政府为了提高效率或
弥补财力不足，可以通过直接补贴或间接补贴的方式．来鼓励和帮助私人或企业提供农
村公共产品，如面向个人或企业的财政拨款、减征免征税收、提供低息甚至无息贷款等。
总之，通过我国农村公共产品共给主体的创新，以缓解供求矛盾和提高供给效率，建立
起城乡公共产品供给逐步实现统一政策、统一标准、统一待遇，使我国的农村居民和城
市居民一样可以享受公共产品。
四是非盈利组织供给主体。非营利组织它是公民自愿组成的不以营利为目的的志愿
团体，社会组织或民间协会等。非营利性组织在向社会提供公共产品和公共服务方面有
自己独特的优势。美国著名管理学家彼得·杜拉克(P．F．Drucker)就曾指出，非营利
性组织的效能是政府的2倍。在我国非营利性组织也已成为农村公共产品供给的重要力
量，这部分组织主要包括各种专业协会、农村经济合作社等等，这些专业协会和合作组
织适应了农村管理体制改革的需要，解决了政府管不了、管不好、农民又不愿管的事，
弥补了政府在农村公共产品管理上的“缺位”，而且能够在决策咨询、政策宣传、政策
实施、矛盾疏导、表达民意等方面起桥梁纽带作用，能够灵活、高效，低成本的提供农
村公共产品。因此，大力发展非盈利组织提供农村公共产品的供给，有利于缓解农村公
共产品的供给和需求之间的矛盾，有利于农村准公共产品供给的多渠道化。
4．2农村公共产品供给决策机制的改革与创新
西方经济理论认为，由于在消费者和供给者之间存在着信息不对称，供给者无视消
费者的需求，就无法达到公共产品的供求均衡，无法实现公共产品的最优供给，为此经
济学家采用了一种迂回的解决方式，即在两者之间插入一个媒介，运用民主机制进行公
共选择，最大化地显示消费者对公共产品的偏好信息。而在我国农村，由于农民对公共
产品偏好的显示是非全面的，以及农民的相对非理性特点，尚不具备运用公共产品最优
供给模型的假设条件。理由是：一是存在农民对公共产品需求偏好的非完全显示问题。
公共产品是具有非竞争性和非排他性的社会产品，个人即使不参与公共产品供给决策，
也可以在公共产品被提供后享受其带来的益处，这就导致“搭便车”行为难以杜绝，农
民对公共产品的需求偏好显示不完全。二是存在农民对公共产品的非理性需求显示问
题。农民文化素质相对较低，受传统思想影响很深，在公共选择上存在非理性需求。农
民收入水平普遍较低，因此他们更愿意付费购买有助于生产活动的公共产品，比如水利
灌溉设施、农业生产新技术等。而对于具有长期效益或隐性效益的农村教育、传染性疾
病预防、环境保护治理工程需求不足。在传统的养儿防老思想影响下，许多农民对于计
划生育这类的公共产品甚至是抵制的。
既然我国农民缺乏公共产品最优供给模型所要求的显示偏好及理性经济人的假设
前提，在进行农村公共产品供应决策时，就只能退而求其次，选择一种符合我国农村情
况的公共产品供给模式，即由“政府决策——农民被动接受”的“自上而下”向“民主
表达需求意愿——政府集中决策”的“自下而上”和“自上而下”相结合的决策机制转
4新型农村公共产品供给制度的完善与创新
变。
4．2．1推进农村民主制度建设，完善村级“一事一议”政策
2000年作为农村税费改革的配套政策，我国部分农村对村内兴办的集体生产公益
事业实行了“一事一议”政策。其主要内容是：村内进行农田水利基本建设、修建村级
道路、植树造林等公益事业所需劳务，实行一事一议。这种“一事一议”政策可以算作
“自下而上”的供给决策制度一种初级形式。自试点以来，该政策得到绝大多数农民的
赞同，“一事一议”政策也取得了一定成效，但仍存在一些突出的问题，如：所议事项
仅限于投资额比较小的、与农民利益密切相关的事项，对于投资较大的项目，难以实行．
因此要完善村级“一事一议”政策，需要着重抓好以下几个方面：其一合理界定村级事
务范围，严格限定村内公共事业范围；其二逐步减少村委会承担的政务活动，取消村委
会的“政务职能”，使其在理清“政务”和“村务”的基础上，能够充分合理的行使自
治权利维护农民利益；其三加快农村民主化进程，通过推行村民自治，步使农民能够通
过投票来表达对公共产品需求的意愿。
4．2．2建立健全农村公共产品的需求表达机制
我国地区经济发展很不平衡，不同地区公共产品的供给和需求水平千差万别，若采
取同一标准来统一提供公共产品，必然难以达到理想的效果。因此如何真实准确地掌握
不同地区农民对农村公共产品真实需求就显得尤为重要。为了提高农村公共产品供给效
率。防止无效公共产品的过度供给和农民急需的公共产品供给不足，必须建立一套公共
产品需求的民主表达机制。以充分反映农民的需求偏好。具体做法可在村民委员会制度
和乡人民代表大会制度的基础上，使农民的意见得到充分反映。并由全体农民或农民代
表对本社区的公益事业进行表决。尤其是由乡村组织的道路建设、水利基础设施、技术
指导等区域性公共产品，直接关系到农民的生产、生活、应定期召开村民大会，如实反
映农村农民对公共产品的需求。与此同时，在农村公共产品供给决策过程中引入农民的
意志表示是完全可行的。这是因为：虽然我国乡、村人口总数庞大，但我国乡，村的平
均人口并非一个庞大的数字，关于公共产品偏好的调查是可行的；同村农民之间相互了
解，可以有效地防止搭便车的行为；农民的知识水平不断提高，已经有意识主动表达自
己的需求。这又进一步要求推进农村基层民主制度建设，建立一种民主机制，能够充分
反映农民对公共产品的偏好。
4．2．3提高农民的组织化程度，切实维护农民权益
提高农民的组织化程度，支持广大农民在法律允许的范围内争取和维护自己的合法
权益。农民作为一个社会弱势群体，其权益保障机制中最重要的一个方面就是逐步实现
组织化。目前各种类型的农民专业合作组织普遍存在规模不大，覆盖面小，实力薄弱，
管理制度不健全和稳定性较差等问题。其他相关行业协会几乎是空白。要切实保护农民
权益，必须允许在经济领域、社会政治领域建立真正代表农民利益，在国家经济、社会
事务中表达农民意愿的农民组织。要尊重农民的意愿，允许农民在法律的许可之内建立
自己的组织，不应强迫农民接受某一种模式，要因地制宜地允许形式多样的农民组织，
要制定对农民专业合作经济组织的扶持政策，尽快制定专业合作法。应当鼓励支持乡镇
以上的农民协会，使之作为农民的社会组织，作为政府联系农民的桥梁，反映民意，依
法保护农民的合法权利，保障农村公共产品的供给。同时，农民组织的发展，还需要政
府的扶持、引导和监督。政府要在登记等方面，为农民组织扫清发展障碍。尤其在社会
公众对农民组织理解还不深的时候，政府的引导就尤为必要，也有利于农民组织进入健
康有序、规范、良性发展之路。引导不是领导，更多是提供一些法律或政策支持。
4．2．4保留政府必要的部分公共产品供给决策权
改革农村公共产品供给决策程序，实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”
4新型农村公共产品供给制度的完善与创新
向“白下而上”转变，是提高农村公共产品的必然选择，但在实践中完全依靠民主投票
的公共产品决策机制也无法实现公共产品的最优供给，因此有必要保留政府的部分公共
产品供给决策权。这部分公共产品主要是全国性的公共产品，如农村的基础教育、基本
医疗卫生设施、计划生育政策、民兵训练、环境保护等。基层政府在公共产品决策中理
应承担起在广泛收集农民需求意愿基础上做出符合农民利益的相关决策的功能。
4．3农村公共产品供给筹资机制的改革与创新
4．3．1健全和拓展财政筹资渠道
首先，各级政府应扩大公共财政农村的范围和领域，进一步加大政府对农村的财政
投入力度。近年来，国家财政支农支出虽然有了较大幅度的增长，但仍低于财政总支出
的增长，财政支农支出的比重仍在下降。为了提高我国农业综合生产能力，优化农村产
业结构，提高农民收入，必须加大财政对农业的投入力度，应根据‘中华人民共和国农
业法》的要求安排支农资金，要求各级预算的支农支出增长要略高于财政支出的增长幅
度。同时，各级政府要依法安排并落实对农业和农村的预算支出，严格执行预算，建立
健全财政支农资金的稳定增长机制。特别是对于地方政府来说，应要求将村级组织运转
经费和农村基础设施建设纳入地方财政预算。配合小城镇建设，在地方政府财力可承受
范围内，大幅度增加对农村的投入。其次，调整农村财政的投入结构，合理配置政府用
于农村的公共资源。一是要调整并压缩粮食流通领域的财政补贴，增加对种粮农民的直
接补贴，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率；二是要重新配置教育、卫
生、文化、乡村合作组织建设等方面的现有财政资源，增加农村教育、文化、卫生等方
面的财政投入：三是采取税收优惠、贴息等财政性措施鼓励社会其他力量进入农业农村
社会发展领域。再次，采取区别对待的政府投入政策，加大不发达地区的农村财政投入
政策。我国东部及沿海发达地区，经济发展水平和农村公共事业的发展水平较高，对中
央、省级财政依赖程度低，而西部和老少边地区经济发展落后，政府财力及农村公共事
业发展水平相对低，因此公共财政覆盖农村的力度应因地制宜、区别对待，中央财政和
省级财政应加大不发达地区农村的农村财政投入比重，包括加大直接财政投入、财政补
贴、国债资金支持的力度等等【“。最后，合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序。由于
资源约束，在财政资金严重不足的情况下，我们不能同时或在短时期内建成所有的农村
公共产品，只能有选择性地建设一些关系农村发展的公共产品，这就牵涉到当前公共
产品供给的优先序问题。我们根据社会主义新农村建设各方面的需要，可以对不同类型
的公共产品确定不同的发展重点。经济发展型应以农田水利设旌、农业技术推广、乡村
道路建设、农产品信息网络建设为重点：政治服务型应加大转移支付政策落实、法律法
规政策制定：文化建设型应加强农村基础教育、文化娱乐设施建设；社会发展型注重公
共卫生和医疗、农村社会保障、农业灾害防治、生态建设、环境保护方面的建设
4．3．2完善转移支付制度
中央应加大对地方财政转移支付的力度，特别是根据基础教育、基础医疗、基本养
老保障等需求向农村尤其是落后地区的农村进行转移支付的力度。要力求使上级财政的
转移支付尽可能多地落实到基层闭。具体来说，在分税制的总体框架下，首先应改进现
行的税收返还、定额补助和专项拨款等制度，将原来层层上缴的财政收入分出一部分还
给地方基层财政，以弥补缺口。其次，要建立一条以一定数额人均财力为标准的最低公
共产品提供保障线，按财政供养人口计算，每年人均财力在这个保障线以下的县乡，中
央给予转移支付。再次，要特别加大对农村教育事业经费的财政转移支付。由于县乡财
政的捉襟见肘。农村教育事业的经费只能由中央及各省市财政转移支付来支持，各省可
Ⅲ王朝才、吴晓娟．。三农”问职及政府相关政簧选择[J】．财政研究，2003．06．
栩叶子荣、刘鸿渊．农村公共产品供给制度：历史，现状与重构[J】．学时研究，2∞5．Ol
24
4新型农村公共产品供给制度的完善与创新
以通过开设教育长期国债，来保证农村教育的专项经费。
4．3．3建立多元化公共产品筹资体系
我国是一个发展中国家，农村地区地域广阔，对农村公共产品的需求规模较大，仅
仅依靠有限的财政投资，往往力不从心。税费改革后的乡镇财政困难加剧，大大降低了
其提供公共产品的能力。虽然，中央政府加大了转移支付力度，但这远远不能从根本上
解决乡镇财政困难，也不足以应付农村庞大的公共产品需求。因此，对于部分准公共产
品政府可以采用财政补助、税收、价格等政策积极引导私人资本进入农村公共产品筹资
范畴。比如以财政补助形式鼓励农民开展职业培训，用补贴的办法推广农业先进技术，
以贴息的方法支持农村合作组织和行业协会发展公共服务业等等【ll。此外，在明确产权
的前提下，积极引进民间资金和外资，按照“谁引进、谁收费”，“谁投资、谁收益”
的原则兴办某些农村准公共产品也是一种行之有效的办法。有些准公共产品是可以进行
排他性消费的，且排他成本并不高，可以通过向消费者收取较低的费用来弥补排他成本，
这类准公共产品有如公共汽车、公用厕所、非义务教育阶段的学校等。考虑到基层政府
大多无力提供更多的准公共产品，可以制定优惠政策吸收和鼓励民间私人资本在农村地
区投入生产和提供这类准公共产品。政府可根据生产成本和排他成本再加上一定的利润
率限制这类准公共产品的价格，力求做到既让私人资本愿意投资生产准公共产品，又让
农民能够支付得起准公共产品的消费。也就是说，我们要充分利用市场的力量来增加农
村地区的公共产品提供，建立多元化的农村公共产品供给体系。
4．4农村公共产品供给监督管理机制的改革与创新
由于信息不对称，预算的不完整性和行政体制改革滞后等问题的困扰，农村公共资
源和公共产品供给和使用，往往缺乏有效的监督机制。主要表现为：政府对农村公共产
品资金的筹措、管理、使用缺乏规范的监督，没有实行专门统一的管理，经常被挪作他
用，造成了公共资源的管理混乱：政府提供农村公共产品的中间环节较多，公共资金被
一层一层“过滤”，公共产品被层层加价；在生产和提供农村公共产品过程中，地区之
间、部门之间竟相攀比，导致农村公共资源和公共产品供给效率的低下，增长无序。因
此，加强农村公共产品供给监督与管理尤为重要。
4．4．1加强对农村公共财政资金的管理和监督
建设社会主义新农村时期，农村公共产品供给的财政资金中很大部分将来自中央及
地方各级财政的转移支付。从经济学上讲，无偿转移支付资金具有明显的“免费午餐“性
质。要提高“免费午餐”的效率，制止资金的浪费，并使资金使用者不去追逐更多的资
金，必须对受益的农村基层政府和提供各种公共服务的行政事业主体制定严格和科学的
管理监督制度【”。否则，农村公共产品的提供可能成为一个“大黑洞”，使得财政背上
巨额办事阳债务包袱。加强对农村公共财政资金的管理和监督，这就要求各级财政要按
照市场经济体制要求，以制度建设为核心，制定和完善农村各项公共产品、服务资金的
管理制度和办法，规范支农专项资金项目目标管理，使各项资金的管理有章可循；引进
推广招标投标、项目预算、集中支付政府采购、报帐制、公告制、专家或中介机构评估
等科学管理措施，从而切实有效地提高农业投资效益；同时建立绩效业绩考核制度和政
府问责制．对财政资金的使用进行切实的绩效考核。对于达不到绩效考核标准，或者出
现工作差错．工作失职者，应通过建立政府问责制，追究责任，给予应有的处罚。
4．4．2实行村务公开与政务公开制度
村务公开制度是农村自治的必然要求，是实施民主理财和民主监督的保证，是广大
Ⅲ张军．农村公共产品的多主体筹资[J】．农业经济导刊．2005．05．
脚陶然，刘明兴．农民负担．政府管制与财政体制改革[J]．经济研究．2003．04
4新型农村公共产品供给制度的完善与创新
农民群众参与决定基层公共事务与公共事业的权利。为此，乡(村)要继续贯彻2000年
中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步推行政务公开的意见》精神，抓好巩固和
提高，切实把各项要求落到实处；县(市)和市(地)级行政机关要规范和完善公开的内容、
程序、形式和监督保障措施，全面推行政务公开。从公开的内容来说，乡(村)政务公开
要重点公开贯彻落实中央有关农村工作政策的情况，以及各类专项资金、财政转移支付
资金使用，筹资筹劳等情况；县(市)、市(地)要重点公开本地区城乡发展规划，财政预
决算报告，重大项目审批和实施，行政许可事项办理和突发公共事件的处理等情’况【“。
通过村务公开，使村农村公共产品资金筹集、资金使用和管理接受村民的监督，发挥民
主监督的功能，增加农村公共产品资金使用的透明度．
4．4．3加强地方人民代表大会对乡镇政府农村公共产品资金筹集、使用和管理的监督
一方面，乡镇政府取得收入和安排公共支出的方式和数量应建立在法制的基础之
上，除国家规定的以外，地方政府增加任何一项收入，都要充分征求纳税人的意见：另
一方面，乡镇政府的各项公共支出(包括预算内和预算外)都要列入预算报告，报送地
方人民代表大会审议，发挥地方人民代表大会的监督功能
4．4．4加强财政体系内部监督和审计监督
财政、审计等部门应对农村公共产品资金收支和使用情况进行定期检查，对各种资
金不能一拨了之，随时跟踪监督支出执行及效益情况，发现问题及时解决。同时，还要
强化社会各方面的监督作用，将农村公共产品资金的监督置于严格的社会监督之下．
Ⅲ李葆萍．完善农村公共产品供给的分析【J】．经济问题探索，2004．12．
结论
结论
l、我国现行农村公共产品供给制度虽然在制度类型已是对人民公社单一政府供给
制度的一定创新，但在农村公共产品政府供给制度内容上仍是人民公社时期农村公共产
品供给制度的遗留。这种供给制度造成了农民负担过重与农村公共产品供给不足、不公
平同时并存的现状，引发了“三农”问题的产生，影响了我国和谐社会的实现，从而使
我国农村公共产品供给制度的创新具有了迫切性。
2、农民负担重与农村公共产品的供给有紧密的联系，本应由政府提供的农村公共
产品的成本转嫁给农民，这是造成农民负担加重、农村经济发展滞后的主要原因。农村
基础设施和科技投入不足、义务教育经费短缺、农村社会保障体系不完善严重制约着农
村的发展。
3、公共产品的非竞争性和非排它性决定了它的供给主要是一个财政问题，地方公
共产品的基本特征决定了其提供主体是地方政府，而农村公共产品的特征更强化了这一
点，农村公共产品成本的集聚性和效益的外溢性使县乡政府成为主要的提供者。
4、解决县乡政府财政困难、增加农村公共产品的供给首先要改革省级以下地方财
政体制，明确各级政府的供给职责。按照受益和付税相适应的原则，合理划分政府间的
事权，建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担农村公共品投入的新机制。
5、我国农村公共产品供给制度创新的目标是建立与我国市场经济和经济发展阶段
相符合、兼顾效率与公平的农村公共产品供给制度，从制度类型上看，应以政府供给制
度为主、以私人和第三部门供给制度为辅的制度集合；从制度内容上看，农村公共产品
政府供给制度应是自下而上与自上而下的决策制度、公共财政基础上的筹资制度、完善
的监督管理制度和合理的分配制度构成。
6、全文始终从农村公共产品供给机制的资金筹集机制、需求表达机制和供给决策
机制三个方面进行阐述，从农村公共产品供给机制的历史演变和现状分析，到机制的创
新构想，再到配套改革措施都是从这三个方面进行分析。这就对农村公共产品供给机制
进行了系统的、完整的分析。
在对我国农村公共产品供给制度的研究中，由于论文的篇幅和作者自身水平的有
限，文中有些内容分析的还不够精细，尤其需要在深入调研的基础上，进行充分的定量
分析；由于农村公共产品资料收集有一定的难度，因而在分析方法上还有待深入。总之，
对于农村公共产品供给制度的研究是目前经济研究的热点之一，本人在该领域的研究还
只是刚刚起步，本人将在以后的学习和工作中继续关注以上未研究的问题，努力使自己
的研究系统化、深入化、争取取得更好的成绩．
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致谢
致谢
论文是在恩师张国教授的精心指导下完成的。从论文的选题立意、布局设计、初稿写
作、直至定稿等诸多方面，导师张国教授倾注了大量的心血，提出了非常宝贵的建议，
并对论文的写作进行了跟踪指导，以确保论文质量。导师严谨的治学态度和渊博的知识
深深感染了我，在此特向他表示忠心的感谢和由衷的敬意。
在此，我还要特别感谢李建建教授、严正教授、张华荣教授、林子华教授、林卿教授、
郭铁民教授、刘义圣教授、蔡秀玲教授、陈少晖教授、祝健教授、王知桂教授等多位老
师在我学习期间给予的帮助和支持，他们的教诲奠定了我今天专业知识的扎实基础。同
时，也非常感谢给予我真诚友谊和无私帮助的同学，此外还要感谢本文注释和参考文献
里的所以作者，他们的研究成果对本文的创作提供了理论基础和启示。
本文虽多次易稿，但仍有不少值得商榷或不妥之处，恳请诸位老师批评和指正
许巧治
2007年8月
我国农村公共产品供给制度改革与创新研究
作者： 许巧治
学位授予单位： 福建师范大学
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