福建师范大学
硕士学位论文
新时期我国政府经济职能转变与创新研究
姓名：林国庆
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：张华荣
20070901
福建师范大学林置庆硬士学位论文
福建师范大学学位论文使用授权声明
本人(姓名) 盐国麽学号盟Q3Q笪专业亟渔经渣堂所呈交的论
文(论文题目：新时期我国政府经济职能转变与创新研究)是我个人在导师
指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标
注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。本
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学位论文作者签名嬗指导教师签名趟
摊醐2学
福建师范大学林国庆硕士学位论文
中文摘要
伴随着我国社会主义市场经济的逐步建立和完善，政府职能必将发生一系列深刻而重
要的转变。而其中经济职能的转变最令人瞩目，我国政府将由无限的、全能型政府向有限
政府转变，国家的指令性计划让位于指导性计划，市场在资源配置中起基础性的作用，国
家由原来的高度集中的经济管制向提供制度环境和服务过渡等。本文结合我国建立和完善
社会主义市场经济的大背景，对政府经济职能转变的有关理论与实践进行了历史性回顾，
同时分析了新时期我国政府经济职能转变与创新遇到的新情况和新问题，最盾提出了切实
转变政府职能的对策建议。
关键词：新时期；市场经济：政府经济职能转变
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Abstract
Along with ChiⅡa’s sociaIist market economy毋．aduaIly establish and perfect，
goVernment fuⅡctions will def．mitely undergo a s州鹤of p耶found and imponant chaⅡg髓．
And缅e chan酽of the睇onomic functfons is伍e mo蚍nmarI饵ble．My govemmeⅡt wm be
哪lIimited，aU-embracing gaVemment into a Umited鄂fvemm蜘It．The mandatory plans for
the guidance of the phⅡ，the marl∞t洫the aⅡocation of瑚ouK酷to play a fundamen协l
11DIe in countri∞fhm the highb ceⅡtI毽lized system of economic coⅡtrol to the e晌nment
and to pmVide tm珊砸仰senric韶．Thb cOmbi蚰tion Of鹤tablishing and．衄proving伍e
sociaIist market∞onomy iⅡthe backdmp of the和Vemm蛐t functiom of economic chan弘
．m the th∞ry粕d pmctice of a histortc r∞all’the g吖emment of the new em of ChiⅡa’s
ecoⅡomic tr-aⅡs1．0mation and iⅡnovation fhnctioI嵋en∞uⅡtend new s妇a伽ns and n哪
pmblems，finaⅡy made a瑚l change ofg州emm印t fhⅡctio砒poⅡc，r re∞mmend8tiom．
Key words：N州Em；Market Ec明omy：ChaⅡ辞of Gwemment EconOmic FⅡnctions
n
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中文文摘
新世纪新阶段，我国经济发展站在了新的历史起点上。没有政府经济职能转变的实践
的就没有今天的巨大成就。社会主义新中国的建立、改革与发展的过程，伴随着的是对政
府经济职能作用与转变的实践与认识的深入，伴随着的是社会主义经济体制的改革与对外
开放的伟大实践，伴随着的就是中国特色社会主义制度的自我完善与发展。简单地用西方
某一时期的某种理论观点来指导中国的具体实践在理论上是不全面的，在实践上是行不通
的。工业化、市场化、法治化和开放化的发展，给中国经济社会发展带来了深刻变化。时
代的变迁决定了政府经济职能的定位和政府经济职能方式的选择。
政府经济职能转变并不是政府职能性质的根本转变。而是指政府以政府经济职能目标
为基准，依据社会政治、经济、文化发展的需要，不断调整政府经济职能结构、实施政府
经济职能重点转移、转变政府履行经济职能方式的过程。具体表现为政府职能数量上的增
加或减少，方式上的弱化或强化，以及权能上的集中或分散。它既是政府内部各种管理要
素变化和管理能力的变化，又牵涉到政府和外界环境之间相互关系的调整。所以，特定历
史时期的政府经济职能必须与特定历史条件下的国情以及经济发展、社会发展阶段相适
应，这是推进政府经济职能转变必须遵循的一般原则．
伴随着我国社会主义市场经济的逐步建立和完善，政府职能必将发生一系列深刻而重
要的转变。
我国的市场化改革的新阶段要求政府从改革的推进者向改革的直接主导者和间接引
导者相结合的身份转变，实现经济社会发展目标“主要通过完善市场机制和利益导向机制
努力实现．政府要通过体制机制创新和完善政策，为激发市场主体的积极性、创造性营造
良好的制度和政策环境。”
在经济全球化时代，维护经济安全的斗争己成为国际竞争的重要内容。在国家主权弱
化、主权国家对本国经济的运行和发展实施有效控制的能力实际上减弱的情况下，维护国
家经济安全对国家经济职能作用提出了更高的要求．
在经济市场化的推动下，我国新型工业化进程推进迅速，进入了坚持贯彻落实科学发
展观，体现时代特点，既立足于中国基本国情又面向世界，既从现实出发又面向未来发展
的工业化发展新阶段．如何在科学理论的指导下进一步转变政府经济职能，以适应新型工
Ⅲ
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业化发展的需要更为急迫。科学发展观下的工业化，意味着政府经济职能将不再是像工业
化早期那样主要通过政府投资来推进，而是要求在中国经济自身的内在的发展能力已经逐
渐形成和增强后，政府对于经济的推进作用不再表现为直接的主导，而是表现为对经济发
展过程的间接作用，更注重社会的统筹发展。
市场经济体制的建立伴随着的是经济法治化的诉求。对‘反垄断法》提议草案的审议，
‘个人所得税法》、‘企业所得税法》和‘物权法》的通过，标志着我国经济发展的法治建
设进入了一个新的时期。这些都对在法治化的框架下改革政府，转变政府经济职能，建立
依法型的政府职能模式提出了进一步的要求。
虽然中国政府经济职能的转变取得了不同程度的进展，但从总体上看，政府经济职能
转变仍然落后于经济市场化、开放化、工业化和法治化的要求。但是，进一步转变政府经
济职能却面临着新的问题和障碍。新时期我国政府经济职能的转变和创新面II盎大量寻租活
动的存在和蔓延、市场经济的负面影响、政府经济管理体系不完善、政治体制改革滞后、
非经济因素的影响等问题的挑战。
进一步转变政府经济职能要加快我国经济体制改革的市场化进程，削弱寻租活动的基
础：改进府经济管理方式，建立与法治化、开放化要求相适应的经济管理体系：加大政府
机构改革力度，努力提高政府公务员素质；加快立法进度，完善司法程序，努力实现我国
经济社会的法治化；加强社会主义精神文明建设，减弱市场经济的负面影响；加强党的执
政能力建设，更好地发挥党的坚强领导核心作用。
总之，正确认识新形势下我国经济发展的机遇和挑战，认真研究新阶段下政府的经济
职能，不仅是重大的理论问题，也是具有重要现实意义的实践问题，它不仅关系到我国国
民经济的持续、快速、健康发展，而且关系到我国社会主义的前途和命运。实践表明，在
政府经济职能与市场机制的有机结合上，既没有现成的理论，也没有固定的模式。只有根
据本国的社会经济发展状况及历史文化特点，在实践中不断探索，不断创新，才能开拓出
条适合本国国情的、具有本国特色的发展道路。
Ⅳ
第一章经济体制变革与政府职能转变理论的历史回顾与探讨
第一章经济体制变革与政府职能转变理论的历史回顾与探讨
一、政府经济职能的基本内涵
所谓政府职能，就是指国家机关在一定时期内，根据国家和社会的发展需要而承担的
职责和功能，主要包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。我国政府的政治、经
济、文化和社会职能是一个整体，政府职能的任何一个方面出现空白或淡化，都会影响整
个社会的发展。
国家是阶级性与公共性的统一。阶级性是国家的本质特征。国家本质的二重性决定了
政府经济职能具有二重性，即阶级性和公共性。国家经济职能的二重性表现在经济管理过
程的二重性，即经济管理过程的自然属性和社会属性。1一般来说，政府管理经济的目的有
两个，一是保证社会化大生产的顺利进行，二是维护现存的生产关系。前者是任何一个社
会都会具有的，是政府经济职能的自然属性，后者则被深深地打上了社会的烙印，是政府
经济职能的社会属性。政府履行经济职能的对象是生产力和生产关系，而生产力和生产关
系是不断变化的，政府只有不断改变履行经济职能的方式和方法，以适应生产力和生产关
系的变化，才能实现履行经济职能的根本目的．但由于经济管理的自然属性，不同国家的
政府在管理经济的具体方法、方式和手段上存在许多共同之处。所以，社会主义国家的政
府在履行经济职能、管理国民经济时，除必须坚持社会主义方向外，也有必要吸收和借鉴
当今世界各国一切反映现代生产规律的先进经验和管理方法。
同理，我们当前所谓的政府经济职能转变并不是政府职能性质的根本转变。2我国现阶
段的政府经济职能转变有着特定的内涵，指政府以政府经济职能目标为基准，依据社会政
治、经济、文化发展的需要，不断调整政府经济职能结构、实施政府经济职能重点转移、
转变政府履行经济职能方式的过程。具体表现为政府职能数量上的增加或减少，方式上的
弱化或强化，以及权能上的集中或分散。它包括五方面的内涵：一是职能宽度(管理领域)
与深度(管理程度)的调整：二是职能体系中职能中心、重点的转移；三是职能结构的优
化，表现为职能分解与整合机制科学性、合理性的提高；四是职能运作程序、运行手段的
变化；五是政府功能的完善与政府能力的提高，这种完善与提高是以政府对外部环境系统
’王建平：‘简论马克思思格斯的社会主义经济管理思想'．‘时代经贸'，2007年第2期．
2周青：‘市场经济下的政府经济职能，．厦门大学出版社．2∞1年版，第3．8页．
·l一
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的适应性为标准的。可见，政府经济职能的转变，即是政府内部各种管理要素变化和管理
能力的变化，又牵涉到政府和外界环境之间相互关系的调整。
二、西方经济理论对政府经济职能的认识
工业革命以来，到20世纪30年代前，以市场为基础的资本主义生产方式创造出了巨
大的生产力，使人类社会进入了高度文明时代。市场_i吝只看不见的手，通过竞争、利
润和价格等杠杆，实现了经济资源(生产要素)配置的优化，从而实现了极大的经济效率。
因此在很长的一段历史时期中，市场被认为是万能的．这一阶段，强调自由企业制度、自
由市场机制的经济自由主义是经济思想的主流，政府作用则被置于辅助地位．亚当·斯密、
萨伊、穆勒等经济学家的观点代表了古典时期西方经济学家对政府职能的基本看法。
1776年，亚当·斯密出版了‘国富论》。在这本书中，斯密给政府职能作了经典界定。
斯密认为，自由企业制度和自由市场机制(“看不见的手’，)完全能够实现资源的最佳配置和
经济发展，政府只须充当一个。守夜人”。斯密据此界定了三项经典政府职能：第一，保
护社会。使其不受其他独立社会的侵犯，即政府负有维护国家安全之责。第二，尽可能保
护社会上每个人，使其不受社会上任何他人的侵害或压迫。这项职责可以具体分解为：用
警察维持良好的社会秩序，设立公正的司法机关仲裁商务纠纷、制定制度、规则以利自愿
交易。第三，建设并维护某些公共事业及某些公共设施。其中有些设施．如运河，其具体
经营亦可交予私人，这比政府直接经营更为有效。3斯密认为，超出上述范围的政府活动往
往是有害的，一是使资源配置状况恶化，再是滋生官员腐败。斯密尤其反对政府对企业实
施过多管制，他说：“管制的结果，国家的劳动由较有利的用途改到较不利的用途。其年产
物的交换价值，不但没有顺应立法者的意志增加起来，而且一定会减少下去．”4
法国经济学家萨伊1803年出版的‘政治经济学概论》一书中提出萨伊定律：供给能
自动创造对自身的需求。依据萨伊定律，市场经济本身就是一个顺畅周流的过程，能够自
动维持社会总需求与总供给的均衡，政府旨在维持总供求的干预也是多余的。他认为政府
的责任在于为经济发展创造一个安定、安全、公平和有利的环境，政府职能应集中在以下
几个方面：第一，保护财产所有权不受侵犯和社会安宁。第二，制定详细周密的计划，建
设和维修公共工程，特别是公路、运河、港口、以刺激私人生产能力。第三，创办各类学
’亚当．斯密：‘田亩论'中译本．商务印书馆，1988年版．第29页
‘亚当·斯密：‘国富论'中译本，商务印书馆，I粥8年版．第29页．
·2·
第一章经济体制变革与政府职能转变理论的历史回顾与探讨
校、图书馆、博物馆，主持大型的科学研究活动和促进科学技术知识的传播。第四，政府
要对防止明显地有害于其他生产事业或公共安全的欺诈行为负起责任。如对关系到人民生
命安全的各类医生、药剂师的业务技能进行考核和资格审查。
在自由资本主义发展的后期，资本主义生产方式的痼疾逐渐显现，市场崇拜的信条开
始受到怀疑。英国经济学家西斯蒙第在1819年出版的《政治经济学新原理》一书中，对
市场制度提出了强烈的质疑，指出了其“贫富分化”和“因供求比例失调而导致生产过剩危
机”的趋势。51848年，英国经济学家穆勒在他的被称为古典经济学集大成之作的‘政治经
济学原理》一书中，他写道：“在我们这个时代，无论是在政治科学中还是在实际政治中，
争论最多的一个问题都是：政府的职能和作用的适当界限在哪里。⋯⋯现在的问题是，政
府的权力应伸展到哪些人类事物领域。”6穆勒对政府活动的适应范围问题进行了详细的探
讨．除非政府干预能带来很大便利，否则便决不允许政府进行干预。而且，政府职能只能
限于自己力所能及的范围。穆勒认为，政府职能大致有以下几项：第一，保护公民的人身
和财产安全；第二，制定规则：交易规则、契约规则和公共资源的使用规则等；第三，铸
造货币和规定标准度量单位；第四，建设公路设施：铺设道路、安装路灯、打扫街道、修
建或扩建港口、建设灯塔、土地和海洋勘探；第五，主办初等教育；第六，保护儿童、青
年和没有劳动能力的人。有一点不可忽视的是，穆勒在他的被这本被称为古典经济学集大
成之作的‘政治经济学原理》书中，还指出了市场机制的局限性，诸如：价格背离价值、
竞争的胜利者以他人失败为代价、不可避免地产生商业危机以及分配不公等等，认为私有
制应该改良。穆勒的这种改良主义理论为20世纪初新古典综合派全面评价和分析市场的
作用提供了理论依据，成为西方经济学关于市场失灵理论的思想渊源。
在自由竞争制度下，经济生活并非没有危机，但是，由于主张自由放任的经济思想占
统治地位，对周期爆发的经济危机，主要是靠市场机制的自动调节来解除，国家对经济危
机所奉行的是不干预政策。而事实上，当时所发生的经济危机，也确实因持续时间较短，
规模较小，市场机制的协调就可以将其化解。于是，人们便深信市场机制自发作用的力量，
并进而认为整个资本主义经济可以在自由放任的旗帜下，无忧无虑地永远运行下去，任何
波动都能够被市场机制化解，因而不足为虑。
‘转引自郑柬文l‘市场缺陷分析'．互宁人民出版社．19咒年膨．第14页．
‘约翰·穆勃一‘政治经济学原理一厦其在杜舍哲学上的若干应用'．商务印书馆，l卵1年版。第3酾页．
-3-
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进入20世纪，随着资本主义从自由竞争阶段进入垄断阶段，市场机制日益呈现其弊
端，从而为市场失灵理论研究的深入发展提供了客观基础。发生于1929—1933年的世界
性资本主义经济危机宣告了自由放任经济理论和经济政策的失败。当时苏联和德国在30
年代的工业发展成就，以及美国政府为克服经济危机而实行的社会政策的成效卓著，向世
人展示了政府干预经济的成功之处。于是资产阶级经济学家从实证经济学的角度，对市场
失灵的原因和表现作了系统的研究。新古典主义、福利主义和凯恩斯主义学派的经济学家
们对市场现象作了深入的研究，形成了较为完整的市场失灵理论，强调国家干预经济生活
的政府干预主义理论处于鼎盛时期，经济学文献中到处是对市场失灵的论证，经济学家据
此认为政府因该承担更多的职能。
第一，政府消除垄断的职能。古典、新古典经济学家在分析市场运转机理时是把完全
竞争市场作为讨论对象，但完全竞争市场要满足严格的条件，包括：(1)众多的买者和卖者，
任何一个买者和卖者的交易量都不足以影响市场价格，或者说它们只是市场价格的接受
者；(2)市场主体有完备的信息，买卖双方的信息对称或信息量大体相等；(3)生产要素具有
充分的流动性；(4)产品是同质的。但是，这样的市场在现实中是没有的，现实存在的是不
完全竞争市场或垄断竞争市场，因此，政府应承担起反垄断的职责。系统研究垄断的西方
经济学家庇古认为，在完全竞争的条件下，市场机制可以实现资源的最佳配置，即：使最
后一个单位的资源在每个行业中所生产的边际产品的货币价值相等。但是垄断一旦产生，
就会破坏这种平衡，造成配置到垄断行业的资源行业的资源偏少，配置到非垄断行业的资
源偏多。庇古据此认为，垄断在破坏市场功能的同时也设定了政府功能。“由于这种种弊
端，没有人会真的反对，处于垄断性极强的地位的工业，特别是提供所谓公共服务的运输、
自来水、煤气、电力等等工业，即使交由私人经营的话，为了公众利益，也必须受公共当
局的监督。”7
西方经济学家提出了一些具体的反垄断描施，包括：政府颁布和执行反垄断法；政府
规制，对垄断企业的价格、利润和服务质量进行监督，在规模经济的限度内强制分解大型
企业；对自然垄断行业实行政府直接经营或政府所有、特许经营等。
第二，政府克服外在性的职能。“外在性”是经济学中的一个重要概念，它是指厂商
7庇古一‘社会主义与资本主义的比较，中译本，商务印书馆．1％3年版．第嬲页．
·4．
第一章经济体钼变革与政府职能转变理论的历史回顾与探讨
或个人的活动对其他厂商、消费者、社会整体造成有利或有害影响，但该厂商或个人并不
能获得相应的报酬或承担相应的损失。外在性一直是经济学家支持政府行使经济职能的基
本支柱之一。外在性会造成自由市场机制和自由企业制度失灵。这是因为，外在性的存在
使资源配置中的边际私人成本与边际社会成本，边际私人收益与边际社会收益发生差异，
而这种差异是市场和企业本身难以消除的．因为，市场主体(主要是企业法人)在进行决策
时只考虑对自身利益有直接影响的成本和收益，对自身没有直接影响的成本和收益则视而
不见．因此，外在性的存在会导致从社会利益角度看的资源配置失误：有正外在性的经济
活动达不到社会最佳水平，有负外在性的经济活动则超过了社会最佳水平。
由于市场和企业不能自动解决外在性问题，政府就应该出面。经济学家提出的解决办
法包括：税收，丰h贴方案，对有负外在性的活动征税，对有正外在性的活动进行补贴；政府
规制，如关闭超过污染标准的工厂：政府直接经营具有明显外在性的行业，如政府建设和
经营基础设施项目。
第三，政府促进社会公平的职能。人们要求政府履行经济干预的另二个强有力理由是
认为自由市场和自由企业会导致收入差距悬殊和社会不平等。
对于市场机制造成收入分配平等，马歇尔已有分析。他认为，财富的不均确实是自由
经济制度的一个严重缺点，通过不会伤害人们的主动性，从而不会大大限制国民收入的增
长的办法而能减少这种不均，对社会显然是有利的。但他不同意通过政府占有全部生产资
料的办法来求得公平，也不主张用收入转移措施来提高非熟练劳动者的收入。他认为提高
穷人收入的正确途径莫过于提高他们的技能，改善他们的性格3。
庇古则主张通过政府把富人的钱拿给穷人来解决收入公平问题。他是依据货币边际效
用递减规律做出结论的。他认为，随着货币收入的增加，人们从最后一个货币单位上得到
的效用是逐步递减的。因此，富人手中的货币所产生的效用就没有穷人手中的货币大．所
以，政府通过改变市场收入分配结果，即把富人的一部分钱拿给穷人，就能提高社会的整
体福利水平。庇古提出的改善收入分配的措施有：征收遗产税和收入累进税，对生活必需
品给予补贴，举办服务大众的社会设施，如免费学校、低价住宅。但庇古又指出，政府的
收入转移规模要适度，超过限度会影响市场经济条件下的资本积累机制．
。马歇尔：‘经济学原理'中译本．商务印书馆．1983年版．第364．365页．
·5·
福建师范大学林国庆硕士学位论文
马克思是在自由资本主义时期运用唯物史观和规范经济学方法深刻研究并阐明市场
失灵的第一人。他关于资本主义三大基本矛盾的论述，以及资本积聚和集中的历史趋势、
无产阶级贫困化等理论，是对市场失灵的最根本、最精辟的概括。在论述信用制度在资本
主义生产中的作用时，马克思指出：股份公司的诞生不仅推动了生产规模的惊人发展，而
且成为资本转化为社会财产、资本的职能转化为社会职能的“过渡点”，并在一定部门中造
成了垄断，“因而要求国家的干涉”。9市场的无政府状态(无序性)导致资源的浪费，导致
经济的周期性波动，它所创造的效率是以部分资源的被破坏为代价的，而经济危机则是资
源浪费与破坏的最高形式。市场在创造了巨大的经济效率和社会财富的同时，也造成了贫
富的两极分化，市场效率是以牺牲社会公平为代价而取得的。而市场缺陷的最根本的原因
在于资本主义生产的基本矛盾。
’
自由资本主义向垄断阶段的发展，有其历史的必然性。“猛烈增长着的生产力对它的
资本属性的这种反作用力，要求承认生产力的社会本性的这种日益增长的压力，迫使资本
家阶级本身在资本关系内部可能的限度内，越来越把生产力当作社会生产力看待。资本主
义社会的正式代表一国家不得不承担起对生产的领导．川。世界经济危机使西方传统经济
学理论面ll缶挑战。主张自由放任的传统理论在这场大危机面前，既不能解释其根源，更提
不出一套强有力的解决方案，西方经济理论出现了第一次危机。这次危机在西方经济学说
史上是一次重大转折，传统的自由放任论从兴盛走向衰落，从占统治地位变为少数派。资
本主义在前所未有的大危机中找到了新的发展起点，国家对经济作用的理论与实践，从自
由放任转变为国家干预。
1936年，凯恩斯出版了‘就业、利息和货币通论》(以下简称《通论》)这部划时代的
著作，在这著作中，凯恩斯从宏观经济领域对传统市场万能论进行了批判。他首先批判了
市场机制能自动保持“总供给=总需求”的萨伊定律，指出，在三大心理规律的作用下，
有效需求必然不足：心理上的消费倾向“使消费的增长走赶不上收入的增长，引起消费不
足”，“心理上对资产未来收益之预期”和“心理上的灵活偏好”使预期利润率有偏低趋势，
与利息率不相适应，引起投资需求不足。也就是说，如果任由市场机制和自由企业制度自
发作用，宏观经济就不能保持均衡状态。那么，应该由谁来填平总供求之缺口呢?显然应
’郑秉文：‘市场缺陷分析’．辽宁人民出版社．I朔2年版．第14页．
‘o‘马克思思格斯选集'．第3卷．人民出版社，l卵5年版，第628页．
．6．
第一章经济体翩变革与政府职能转变理论的历史回顾与探讨
该由政府。“国家可以向远处看，从社会福利着眼，计算资本品之边际效率，故我希望国
家多负起直接投资之责”；¨“要达到离充分就业不远之境，其唯一办法，乃是把投资这
件事情，由社会总揽。”12凯恩斯特别强调政府对基础设施的投资。值得指出的是，除了填
补总供求缺口之外，凯恩斯并不主张赋予政府太多的经济职能，更不主张实行生产资料国
有制。他说：“似乎没有强烈的理由要实行国家社会主义，把社会上大部分经济生活包罗
在政府权限以内。要紧的倒不是生产工具国有，只要国家能够决定资源之用于增加生产者，
其总额应为若干，持有此种资源者，其基本报酬应为若干，则国家己尽其职责。”Ⅱ凯恩斯
在‘通论》中依据有效需求原理提出的政策建议还是比较笼统的。在凯恩斯理论致策化
的过程中，逐步形成了人们广泛接受的政府宏观干预方式：政府“相机”运用财政、金融
政策。相机的财政政策指，萧条时期减税、增加财政开支，必要时可以运用赤字政策：高
涨时期增税、减少财政开支。宏观货币政策是指，萧条时期增加货币投放，降低利率，高
涨时期采取相反的政策措施。为了缓冲财政、货币政策出台时的冲击力，可以采取二者“松
紧搭配”的方式。
本世纪20年代至60年代，由于福利经济学家和凯恩斯主义者的论证，人们对政府的
期望值逐步提高，政府肩头被赋予了一系列新的职能，除了亚当．斯密界定的三项经典职能
外，还有反垄断以维护公平竞争，实现社会公平，提供公益物品，维持物价稳定，实现充
分就业，维持宏观经济平衡，管制私人企业，开办和经营国有企业等等。
20世纪50年代和60年代，全面政府干预的市场经济使西方国家经历了一段空前繁荣的
时期，物价稳定，失业率降低，经济快速增长。人们普遍认为，强大的政府经济职能是解
救“市场失灵”的有效手段。凯恩斯主义达到了顶峰，在学术界、政界和商界都占有统治
地位．连当时的美国总统尼克松也说：“我们现在都是凯恩斯主义者了”．
然而，进入20世纪70年代，西方各国的经济先后遇到了麻烦。先是通货膨胀加剧，随
即出现了在物价总水平急剧上升的同时失业也大量增加的“滞胀”现象。这些问题的出现
使人们对政府干预调节的功效失去了信心，特别是70年代的两次石油危机严重地打击了西
方各国的经济，动摇了凯恩斯主义的基础。“政府失败”的概念开始出现。
凯恩斯的政府干预理论出现危机以后，新自由主义经济理论相继成为西方资本主义国
”凯思斯：‘就业、利息和货币通论’中译本．商务印书馆．1983版．第140页．
”凯恩斯：‘就业、利息和货币通论)中译本，商务印书馆．1983版，第326页．
‘’凯恩斯：‘就业、利息和货币通论)中译本。商务印书馆．1983版．第128页．
．7·
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家官方经济学。新自由主义思潮主要是由货币学派、供给学派、新制度学派、产权学派和
公共选择学派等组成的理论群体。他们针对“政府失败”，积极提倡自由企业制度，强调
让市场机制重新成为经济运行的基本调节机制，加强市场的作用。例如，货币主义的代表
人物、美国经济学家弗里德曼被人们认为西方最保守的经济学家之一。他在多本著作中，
表达了自己对于国家干预主义和福利国家的看法。弗里德曼指出，西方国家干预的实践并
不成功，它的实际效果与预期效果之间有着相当大的差距：正是国家的干预活动阻碍了市
场的健康发展，导致了西方经济“滞胀”现象的出现；各种福利措施造成极大的浪费，降
低了人们的工作积极性；更为重要的是，国家干预的过程中还包含着对公民个人自由的限
制。因此，政府的干预必须减少而不是增多，它的主要职能在于“防御外来敌人的侵略，
确保我们的每一个同胞不受其他人的强迫，调节我们内部的纠纷，以及使我们能一致同意
我们应遵循的准则”。¨又例如，以詹姆斯·布坎南为代表的公共选择学派以政府失败作为
分析国家干预行为的基础。他们指出，由于人们在政治活动中同样要追求自己利益的最大
化，加上政党政治的竞争性特点，政府与政治本身也具有各种各样的缺陷和不足。因而，
政府对于社会和经济领域的干预，并不一定能够弥补市场的失灵，相反，美国经济出现的
高额赤字，通货膨胀和高失业率并存，很大程度上应归咎于凯恩斯国家干预主义的经济学．
公共选择理论向人们证明，“市场的失灵并不是把问题转交给政府去处理的充分理由”，”政
府干预的范围应该尽可能地缩小．以科斯为代表的现代产权经济学家对由政府解决外在性
的解决办法提出了质疑，他说：“以我之见，这些解决办法并不合适，因为它们所导致的结
果不是人们所需要的，甚至通常也不是人们所满意的。州6产权经济学家提出的解决办法是t
通过明确地界定产权把外在性内在化，再通过市场的自愿交易来解决。因此，政府的作用
是界定和保护产权，而不是去直接解决外在性．
20世纪80年代斯坦福大学经济学教授斯蒂格利茨在总结了福利经济学关于“市场失
灵”理论与公共选择学派关于“政府失败”理论的基础上，结合当代市场经济中政府干预
的实践，提出了较为温和的国家干预理论。在斯蒂格利茨看来，市场与政府都不是完美的，
需要二者的结合．一方面，公共产品、外部性、垄断等市场失灵现象的存在，需要政府进
行干预；另一方面，政府经济行为低效率，需要采取措施增强竞争、削弱垄断、适度分散
“弗里德曼等：‘自由选择：个人声明)．商务印书馆，1982年，第13页
。5布坎南：‘自由市场和困家'．北京经济学院}Ij版社．1988年．第3页
‘‘科斯‘企业．市场与法律)中译本，三联书店上海分店，1990年版，第75页．
·8-
第一章经济体制变革与政府职能转变理论的历史回顾与探讨
政府功能，加强政府干预的积极作用。
鉴于现代资本主义经济的特点，无论是新自由主义学派还是凯恩斯学派的经济学家们
都在不断修改自己的观念，已经很少有哪个经济学家主张“纯粹的自由经济”或。纯粹的
政府干预”。新自由主义者不可能完全否定政府干预的作用，他们主张的政府经济职能偏
重于保护和完善市场的自由竞争，防止垄断的发生。在这样的思想指导下，西方社会已悄
然完成了政府经济职能的调整，就是综合自由市场经济与政府干预的优点，走向政府与市
场结合的“混合型”经济。”
纵观西方政府经济职能理论演进，可以看到，国家干预主义和自由主义的政府职能理
论是西方思想界的主流学说。西方政府经济职能理论的发展，可以看作是这两种学说消长
变化的历史。就理论本身而言，国家干预主义和自由主义的政府经济职能理论无疑是相互
对立的，但同时又具有互补的因素。国家干预的政府经济职能理论主要是立足于市场的缺
陷和社会的不自主性，希望通过政府职能的发挥来弥补这些缺陷与不足。自由主义的政府
职能理论面对着国家干预逐步加强的趋势，从个人自由和市场效率出发，强调对政府作用
施以必要的限制。因此，这两大理论之间的对峙，在一定程度上能够为政治统治者们把握
国家与社会之间的平衡提供依据。在这种意义上，对西方政府经济职能理论的评价似乎不
应仅仅言及理论内容，而应更多地考虑到它们之间的联系及其功效。事实上，在当代西方，
人们已经逐渐认识到：社会、市场和政府都具有自身无法克服的缺陷与不足．两种主要的
政府经济职能理论之间也开始出现了相互吸收、相互融合的倾向：国家干预主义的政府经
济职能理论依然强调维护自由竞争和自由贸易；自由主义的政府经济职能理论也不再绝对
地排斥国家干预，而是要求将这种干涉活动限制在一定的范围之内。协
其实，各个历史阶段的理论纷争，是特定历史时期经济关系和社会矛盾的反映，不能
简单地判定其正确或错误。它们之间相互吸收相互渗透的过程，表明市场机制与政府干预
同样重要．争论的焦点和根本区别，只是市场与政府角色的主次、干预的方式和干预的范
围程度问题。
当代资本主义经济的运行机制与马克思时代相比，发生了重大变化，其基本特征是国
家对经济的影响与市场关系相结合，建立了国家垄断调节体系．今天，资本主义资源配置
”宋圭武：‘转型和开放条件下政府职能的界定——以中田为倒)，‘中国党政干部论坛'，2002年第10期
n集秋云：‘西方政府经济职能的历史演进及启示'．转引自。经济学家”罔站．2006．5．9．
-9-
福建师范大学林国庆硕士学位论文
的基础仍然是市场，但国家对经济的干预和调节已成为资本主义经济运行中的重要因素．
但需要强调的是，国家对经济的干预和调节作用，从总体上看，并没有发生质的变化．西
方国家在理论和政策两个方面从凯恩斯主义到新自由主义的转变，并不是国家干预经济的
全面逆转，而仅是宏观经济政策的走向及力度的调整。他们不是不要干预，不是对国家干
预经济的全面否定，而是对干预的方式、范围和程度进行了调整，是为了适应现代市场经
济进一步发展的客观要求。侈
理解以上的结论，对于中国当前政府经济职能问题的研究具有一定的参考意义。在中
国由计划经济向市场经济的转型过程中，政府权力正在从一些社会领域中逐步地撤出．与
此相适应，学界中也出现了批判所谓“全能政府”，要求政府减少经济干预行为的理论倾
向，一部分学者甚至把西方的。小政府、大社会”当成了政府职能转变的目标模式．这种
理论倾向应该说有其自身的道理，因为在市场逐渐代替政府配置资源的过程中，政府经济
职能必将呈现出总量递减的趋势。然而，从目标模式的角度，提倡“小政府、大社会”显
然是不适宜的。一方面，中国政府经济职能转变由于受到其自身历史与现实条件的制约，
很难遵循自由主义政府经济职能理论的基本思路。作为市场发育和社会发展主要推动者的
中国政府将肯定不是一个无所事事的小政府；另一方面，即便是西方国家，也已部分地放
弃了对“小政府”的追求，容忍了行政权力扩大的趋势。
所以，国际社会各种历史结论和各个国家的现实实践，尽管对中国政府经济职能的塑
定有一定的参考价值，但并不能为我们提供一个现成的政府经济职能的标准模式。因此，
简单地用西方某一时期的某种理论观点来指导中国的具体实践在理论上是不全面的。在实
践上是行不通的。至于中国政府经济职能在经济全球化条件下如何定位，应考虑具体国情
和国际大背景，对政府经济职能理论进行更加具体、深入的探索。
三、马克思主义经典作家对政府经济职能转变的有关论述
1、马克思恩格斯对社会主义政府经济职能的初步设想
马克思、恩格斯在批判资本主义经济内部机理和运行机制的基础上，形成了建立以生
产资料公有制为基础的社会主义计划经济的设想。在这一体制下，中央政府集一切的经济
职能于一身，国家、政府包揽一切经济事务，主要通过指令性计划统一分配生产资料与劳
’’刘美殉主编。‘马克思主义政治经济学原理'．北京出版社．19辨年版，第202页
·Io第
一章经济体制变革与政府职能转变理论的历史回顾与探讨
动产品来组织全社会的生产。但是，由于历史的局限，马克思和恩恩格斯不可能对未来的
社会做出具体的描绘，只是在批判资本主义的基础上对未来社会进行了粗线条式的设想．
正如马克思所说的那样：“我们不想教条式地预料未来，而只是希望在批判旧世界中发现新
世界”20。
首先，马克思恩格斯认为政府职能在不同的历史阶段有不同的内容。在从资本主义向
社会主义过渡的过程中，政府有两方面的职能：一方面，无产阶级夺取政权，在坚持无产
阶级专政的前提下对广大人民群众实行最广泛的民主；另一方面，实现对资本主义的社会
主义改造，迅速增加、扩大生产力的总量。在社会主义社会，国家将逐渐消亡，国家的政
治职能逐步减弱，经济职能和公共管理职能将成为重要的职能。在社会主义生产过程中，
政府要保证社会生产有计划按比例的进行，既要克服资本主义生产的无政府状态，又要避
免不按经济规律办事的现象。政府要在客观规律的基础上，对社会生产过程进行有意识的
监督和调节。
其次，马克思认为政府在履行经济职能时，要坚持“人民管理制”的发展方向。即强
调国家权力的民主性。重视社会对国家的广泛参与。21他们曾经赞赏圣西门的以社会自治为
中心的“小政府”理想，主张建立“廉价政府”和“小政府，大社会”的政府管理模式，
以便政府机关能够接近人民群众，让人民群众有更多的机会行使自己的权利，管理国家大
事。但是，这并不意味着政府要放弃管理职能，相反，政府在任何时候都不能放弃经济职
能和社会公共管理职能，只是履行职能的方式要朝着有利于人民行使自己的权利的方向发
展。他们认为，政府在履行经济职能时要遵守由社会需求调节、节约时间和坚持实现工农
业联合的准则。只有这样，才能做到客观、高效地发展社会主义经济，进而消灭城乡、工
农之间的差别．
2、列宁在指导社会主义实践中对政府经济职能的认识
在马克思和恩格斯对社会主义政府经济职能初步设想的基础上，列宁第一次把这种设
想变成了现实。但是如何在俄国这样落后的国家里实现向社会主义的过渡，列宁曾经有两
次不同的设想，即“逐步过渡”的设想和“直接过渡”的设想。实践证明，体现直接过渡
的“战时共产主义政策”根本不适合俄国生产力落后、多种经济成分并存的特点，使俄国
∞‘马克斯思格斯全集'第l卷，人民出版社。1956年版，第416页．
21许耀桐：‘政党与社会主义发展论纲)，人民同．2007．5．29．
-ll·
福建师范大学林国庆硕士学位论文
的政治经济面临着崩溃的边缘。这次深刻的教训，使列宁充分认识到了理论社会主义和现
实社会主义之间的差距并重新思考如何建设社会主义的问题，直接导致了战时共产主义模
式向新经济政策模式的转变。其主要内容有：
第一，要充分认识到从资本主义过渡到社会主义的复杂性，制定逐步战胜资本主的政
策22列宁认为“资本主义愈是不发达的社会，所需的过渡时期就越长”．23根据俄国的特点，
列宁在1923年指出，在农村还没有实现共产主义的物质基础之前，绝不能过早的给自己提
出向农村推行共产主义的目标。在过渡时期，政府必须采取逐步战胜资本主义的政策。基
于这种认识，列宁领导苏俄政权从1921年开始实行新经济政策。新经济政策的贯彻执行，
使苏俄经济得到迅速恢复和发展，人民生活得到改善，工农联盟得到巩固。
第二，在建国初期不仅要履行政治职能，而且要履行调整经济的职能。列宁认为，加
强新政府的政治职能不能否定其经济职能，因为要在一个农民的国家里建立社会主义，首
先必须从落后的农业国变成先进的工业国，这同样必须依靠一个强有力的政府的领导。所
以，列宁在《国家与革命》一书中特别指出：“无产阶级需要国家政权，集中的强力组织，
暴力组织，既为的是镇压剥削者的反抗．也为的是领导广大民众即农民、小资产阶级和半
无产阶级来‘调整’社会主义经济。””
第三，必须站在政治的高度认识经济建设工作的首要地位。列宁认为政治就是各阶级
之间的斗争。但是，值得注意的是，斗争有两个方面，一方面要粉碎资产阶级制度遗留下
来的东西，粉碎整个资产阶级一再想消灭苏维埃政权的尝试。另一方面的任务就是建设任
务。列宁指出，在新社会建设的初期，由于军事斗争的需要，人们容易把注意力集中在政
治的敌对斗争方面，而忽视了政治的另一方面即经济建设方面。但是，军事战线上的每一
个胜利都使我们能抽出力量来从事对内斗争，从事国家建设的政治，我们走向战胜自卫分
子的每一步都会使斗争的重心逐渐转向经济方面的政治。所以，新政府现在主要的政治应
当是：从事国家的经济建设，收获更多的粮食，供应更多的煤炭，解决更恰当地利用这些粮
食和煤炭的问题，消除饥荒。列宁还明确提出要把经济建设的工作提到首要地位．
第四，发挥工会参加国家经济机关的作用，但决不能否定政府的经济管理职能。列宁
等人认为，由政府对经济实行管理，不但是新社会的一般需要，也是俄国的特殊需要，在
蕾郭小聪：‘政府经济职能与宏观管理'．中山大学出版牡。1997年版，第3¨4页．
嚣‘列宁全集'，第3卷，人民出版社，1957年版，第43页．
"‘列宁选集'，第3卷。人民出版社．1960年版．第l∞页．
．12-
第一章经济体制变革与政府职能转变理论的历史回顾与探讨
俄国这样的小农众多的国家建设社会主义，不仅在政治上需要苏维埃政权作保证，而且在
经济上尤其需要苏维埃政府的统一领导和组织。所以，工会可以、也应该参加地方的和中
央的工业管理机关，但决不能代替政府来管理国民经济，新政府需要强化自己的经济职能，
而不是削弱它或消灭它．由此可见，在政府经济职能方面，列宁既坚持马克思恩格斯提出的
“人民管理制”的方向，又反对各种形式的无政府主义。
第五，列宁还主张利用资本主义来建设社会主义，主张向资本主义学习。他反对那些
把资本主义和社会主义抽象对立起来的观点，他认为，由于生产力不发达，建立在小生产
基础上的资本主义在一定范围内就不可避免。还不能实现从资本主义向社会主义的直接过
渡，应当把资本主义当作小生产向社会主义过渡的中间环节，向资本主义学习。列宁关于
政府经济职能的认识是建立在俄国社会主义实践的基础之上的，它和马恩在分析资本主义
矛盾基础上的设想有很多不同，既有深刻的教训也有成功的经验，他的这些光辉思想，至
今仍有十分重要的意义。巧
3、毛泽东在提出新民主主义理论前后对国家职能转变的认识
毛泽东在领导中国革命和建设过程中，以马克思主义理论为指导，在中国实践的基础
上形成了有中国特色的革命和建设理论——毛泽东思想，其中也包含了新中国经济职能的
思想．但是，由于毛泽东处于中国从新民主主义到社会主义的过渡时期，他的政府经济职
能的思想具有过渡时期的实践特征。拍
第一，毛泽东适时提出了新民主主义的“三大经济纲领”，主张在过渡时期对不同的
经济成分要实行不同的经济政策。毛泽东认为在新民主主义条件具备以后，中国要尽快从
一个农业国发展成为一个工业国。但是当时中国的经济还是以落后的小生产为主，现代化
大生产中的经济成分只占国民经济的lO％左右．经济主要由国营经济、合作社经济、国家资
本主义经济、小商品经济和半自然经济五种经济成分构成。面对这种复杂落后的经济状况，
毛泽东认为，要实现工业化的任务，必须对各种经济成分进行分析，并采取不同的经济政
策：一是没收官僚资本，使国家掌握整个社会的经济命脉，为向社会主义社会过渡创造条
件；二是对私人资本主义既要利用其积极的一方面，又要严格限制它不利于国计民生的方
面，逐步将其纳入国家计划轨道，以国家资本主义的形式将其改造成为社会主义经济；三
箱武力I‘1949·2002年中田政府婷井职能演变述评，，‘中国经济史研究’．2∞3年第4期．
丛罗燕明I‘建嗣后毛泽东经济思想探析'，‘当代世界社会主义问晨'．2∞3年第4期．
·13．
福建师范大学林国庆硬士学位论文
是对农业和手工业的个体经济通过组织合作社途径，将其逐步引到集体化的道路上．毛泽
东的这一思想，创造性地开辟了一条适合中国国情的社会主义改造道路，为科学社会主义
理论增添了新的内容．
第二，新民主主义革命胜利以后，党和政府的中心任务是大力发展生产并要处理好农
业和工业的关系。毛泽东指出，革命胜利后，党和政府的中心任务是恢复和发展生产，否
则政权将不能维持和发展。为此，党员干部要首先学会做好经济工作。由于中国是一个
以农业为主体的国家，不管是在新民主主义时期还是在社会主义建设时期，农民问题、农
业问题都是党和政府要考虑的基本问题．同时工业生产也同等重要，“没有工业便没有巩
固的国防，便没有人民的福利，便没有国家的富强”。”因此，要注意正确处理好农业与工
业的关系，走一条适合中国国情的工业化道路。
新中国成立以后，政府和人民正是循着毛泽东所提出的有关政府经济工作的基本思想
和基本政策，经过几年的努力，迅速地恢复了国民经济，基本上完成了对生产资料私有制
的社会主义改造．但是，从1957年下半年起，“左”的错误逐步抬头和泛滥，政府的职能
受到歪曲。政治职能被绝对化和夸大化，经济职能被弱化，甚至被否定，以致造成了十年
“文化大革命”这样长期的错误，使国民经济走向崩溃的边缘。驾
4、邓小平在改革开放中对政府经济职能理论的发展
邓小平没有对国家的经济职能做过专门的论述，但是他在改革开放过程中，把马克思
主义理论和中国的建设实践结合起来形成了建设有中国特色的社会主义理论，在这一理论
中就包含了对政府经济职能的论述。．
第一、组织和领导社会主义经济建设是社会主义国家的主要职能。
邓小平认为，国家必须切实有效地行使管理经济的职能，把发展生产力摆在首要地位，
以经济建设为中心。早在1975年，邓小平不顾当时险恶的政治环境，提出治理国家要以建
设现代化强国作为大局。党的十一届三中全会以后，他又率先提出，要把党和国家的工作
重点转移到经济建设上来，并制定了。三步走”的战略目标。社会主义的本质是解放生产
力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕，它的核心是解放和发展
生产力。因此，政府的经济职能就应当体现社会主义“解放和发展生产力”这个最本质的
玎‘毛泽东选集)第3卷．人民出版社，l卵1年版．第lO∞页．
蕾周青一‘市场经济下的政府经济职能’．厦门大学出版社．2∞1年版．第拈_35页．
·14-
第一章经济体镧变革与政府职能转变理论的历史回顾与探讨
特征和最根本的任务．我国政府的基本职能是：“在无产阶级和全体人民掌握了国家政权以
后，领导和组织经济建设就成为国家机构的一项基本职能。”。刀
第二，制定经济社会发展战略，进行国家经济基础建设是社会主义国家的又一重要职
能。邓小平一贯十分重视我国经济发展战略问题。他指出：本世纪末要实现翻两番，要稳
扎稳打。在翻两番的基础上，再用三十年到五十年的时间，我国综合国力达到世界前列，
社会主义的优越性就真正体现出来了，根据这一设想，我国政府制定了“三步走”的战略。
除此之外，政府还应该承担起基础建设的职能，邓小平指出：“社会主义同资本主义比较，
它的优势就在于能做到全国一盘棋，集中力量，保证重点。”30市场经济的目的是推动国家
经济的发展，基础建设尤其重要，但是由于基础建设往往具有起始投资大，投资周期长，
投资风险大，盈利小等特点，一般来说，企业既无力也不愿意对这些项目进行投资。在这
些领域，就必须由政府集中有限的资源和力量组织投资和进行建设。
第三，创造良好的市场环境，对经济总量进行宏观控制。我国的市场经济还不成熟，
要建立成熟的市场经济体制，首要任务是培育市场，创造良好的市场环境。在市场经济体
制下，企业是自主经营的主体，共生产和经营由市场的需求来决定。这就要求政府要担当
起宏观经济调控者的角色。政府通过宏观调控为企业创造良好的经济环境。同时，政府从
宏观方面向企业汇集和传播市场经济信息，以引导企业进行经营决策和生产经营。31
邓小平在新时期对政府职能转变所进行的理论探讨和实践，既是对中国改革开放的实
践经验所进行的理论总结，又是对马克思主义政府职能学说的继承和发展。他的理论和实
践，对中国顺利建立社会主义市场经济体制和正确处理政府与市场的关系，都具有重大的
指导意义．
糟‘中共中央关于经济体制改革的决定，，人民出版杜．19科年版．第22页．
加‘邓小平文选)第三卷。人民出版社．1993年版．第l 6-17页．
31张尚仁，徐乐雄，‘邓小平社会主义市场经济理论与政府职能转变，，‘岭南学刊'，1鲫7年第6期．
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第二章市场经济与我国政府职能的转变
第二章市场经济与我国政府职能的转变
我国政府经济职能的转变不仅包括理论认识上的深化，更是在对社会主义本质的认识
不断深入过程中的对发展和完善社会主义的伟大实践，也是对体现社会主义生产关系性质
的基本经济制度所采取的具体组织形式和管理制度的改革与完善。实际上，社会主义新中
国的建立、改革与发展的过程，伴随着的是对政府经济职能作用与转变的实践与认识的深
入，伴随着的是社会主义经济体制的改革与对外开放的伟大实践，伴随着的就是中国特色
社会主义制度的自我完善与发展。
一、新中国政府经济职能的转变与实践
1、改革开放前的政府经济职能
新中国政府的建立及其经济建设背景是中国目前政府职能演变的基础和起点。新中国
政府的成立，是民主革命的结果，是由中国共产党领导的革命的结果。1949年9月中国人
民政治协商会议通过的具有临时宪法性质的‘共同纲领》规定：中华人民共和国“实行工
人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政。”
在各种主客观因素的作用下促成了新中国政府必然是一个强大的、并且将在经济方面走向
全面控制的政府。
按照马克思和恩格斯的设想，社会主义和共产主义条件下，国家的经济职能是通过计
划经济来实现的。他们指出，在新的社会里将实行“自由联合起来的个人的共同计划”，32
并且“按照总的计划增加国家工厂和生产工具，开垦荒地和改良土壤”。33马克思在‘资本
论》中把计划经济的主要内容规定为“社会按比例地把劳动、生产资料和生活资料分到各
个部门中去”．M恩格斯在‘自然辩证法》一书中，更深刻地论证了有计划地分配各种资源，
实现社会生产的协调发展，使社会生产力发展到一定阶段的必然要求。人类“经过实现思
考的、有计划的”行为，是与社会化大生产联系在一起的。35马克思和恩格斯上述设想的
根本前提，是人类已经进入“自由人联合体”这个“不知国家为何物”的一个全新的社会
形态。十月革命以后，列宁领导的苏维埃俄国将马克思和恩格斯关于社会主义计划经济的
强‘马克思思格斯全集'．第3卷．人民出版社．1972年版．第8l页．
站‘马克思思格斯选集’，第l卷。人民出版社，I卵2年版，第294页．
”‘马克思恩格斯全集’，第23卷，人民出版社，1972年版，第96页．
”‘马克思思格斯选集'．第4卷，人民出版社，1972年版，第382页
·16-
第二章市场经济与我国政府职能的转变
理论付诸实践，并丰富和发展了马克思恩格斯的社会主义计划经济理论。正是基于上述马
克思主义国家学说和社会主义计划经济的基本理论，加上当时战争的特殊因素，政府经济
职能走向了全面控制。
从1949年新中国建立到1956年社会主义改造基本完成，是国家权力逐渐侵入私人经
济领域并最终取代私人在生产和消费方面自主权的过程，在这个过程中，为了达到以下三
个目的：保证政府最大限度的索取剩余并将其投入到经济建设去；保证投资和国民经济高
效率地运转，以加速经济发展；保证高积累、低消费水平下的社会稳定。政府经济职能的
范围和强度越来越大，首先是实现了最低水平的社会保障，通过对全体人民尽可能实行社
会保障，从而保证了高积累和物资匮乏条件下的社会稳定。1958年农村实行“政社合一”
的人民公社后，各级政府不仅已经完全成为整个经济的主宰，甚至控制到经济的各个方面，
生产的计划管理和各种票证制度，使得人民甚至连消费的自主权都丧失了。在单一公有制
和计划经济体制下，从1953年到1978年的25年里，尽管我国经历了剧烈的“折腾”，但
是国民经济仍然保持了较高的增长速度，基本建立起独立的工业体系，应该说是与这种高
积累、高投入分不开的。然而，由于计划经济在决策方面的信息不充分、滞后甚至扭曲，
执行过程中的不可遇见因素多，以及官僚主义的阻碍，失误频繁，“计划赶不上变化”、“一
年计划，计划一年”成为形象的概括，宏观经济领域经济效益却远没有达到预期的目标。
在微观经济运行方面，人民公社的集体生产和平均分配，压抑了农民的生产积极性。在城
市，“职工吃企业的大锅饭，企业吃国家的大锅饭”压抑了企业和职工的积极性，单一公
有制和计划经济体制下的经济运行发挥没有起到调动人民群众生产积极性的预期作用，政
府开始对其经济职能进行了反思。弘
反思从对改善社会主义经济管理体制的探索开始。其实早在1956年起．第一代领导
集体就不断地在建设中摸索建设社会主义的办法，如陈云提出“三个主体和三个补充”、
李富春提出的“两种计划方法”、周恩来提出的“稳步前进”，刘少奇提出的“利用市场”，
毛泽东提出的“十大关系”和“消灭资本主义，还可以再搞资本主义”等，但是因为各
种原因的影响，特别是对什么是社会主义，社会主义的本质是什么这个核心问题的认识不
清，各种改革就被局限在管理方面：一是行政权力的集中与分散，如中央与地方经济权限
M武力：‘中用共产党经济发展观的历史演进及其启示，．‘教学与研究’，2∞5年第9期．
．17-
福建师范大学林国庆硕士学位论文
的不断调整，政府与企业权限的不断调整；其结果是”一统就死，一死就放，一放就乱，一
乱又统一。二是调整干部与群众的关系，试图通过干部深入实际，参加劳动、甚至是经常性
的体力劳动，来消除官僚主义，改善干群关系，提高效率。三是不断的加强政治动员。中
国的经济发展搁浅了。
2、改革开放以来政府经济职能的转变
反思在继续着，1978年中共十一届三中全会以后，随着改革开放的深入，逐渐形成了
多种经济成分并存和市场机制发挥基础性调节作用的经济体制框架，因此政府的经济职能
也就自觉或不自觉地相应地发生了转变。这种转变可以大致划分为两个阶段：第一阶段是
从1979年到1991年，我国首先从政府财政改革入手，实行放权让利，以逐步打破传统高
度集中的计划经济体制，全面启动经济管理体制改革。重心是消解旧的政府职能，即缩小
政府管理经济的范围和权力。第二个阶段是从1992年至今，1992年我国正式宣布，经济
体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制．重心是创新，即建立与市场经济相适应的
政府职能。在第一阶段，单一公有制和计划经济条件下的政府原有经济职能主要是从两个
方面逐渐消解的。第一，放权让利，给原有公有制经济自己活动的空间；允许非公有制经
济和“三资”企业存在和发展。第二，逐步放松对整个经济的行政控制，退出部分领域让
市场机制替代调节。在这个方面，政府的指导思想经历了从“计划经济为主，市场调节为
辅”的主从结构，到“计划管理与市场调节相结合”的板快结构，再到“政府调控市场、
市场引导企业”的上下结构，最后1989年又回到“计划经济与市场调节相结合”的含混
提法，但是，市场化仍在继续着，即使在1989年至1991年治理整顿期间，市场化仍在推
进，如粮食流通体制的改革、证券市场的建设等。这个时期政府经济职能的转变，最大特
点是在“解放思想、实事求是”和坚持“四项基本原则”的路线下，“摸着石头过河”，
改革和完善以公有制和计划经济为主体的经济体制。改革的动力主要来自政府对发展速度
和效益的追求，来自党和政府对社会主义基本矛盾的正确判断．
第二个阶段是从1992年至今。1992年的邓小平“南方谈话”和中共“十三大”确定
了市场经济为中国的经体制改革目标．随后党和政府的改革措施即向着这个目标前进。政
府经济职能的转变由80年代的“摸着石头过河”转为主动推进，并提出到20世纪末基本
建立起市场经济体制的框架，到21世纪20年代，建立起比较成熟的市场经济体制。这个
阶段的政府经济职能改革，主要集中在两个方面，一是对国有经济实行彻底的调整和改革，
．1 B．
第二章市场经济与我国政府职能的转变
攻克传统体制固守的最后一个堡垒。37改革的历程是：90年代上半期强调转换经营机制和
建立现代企业制度，1996年以后，则将建立现代企业制度与“抓大放小”、股份制改造结
合起来，政府转让出部分国有经济，并使其退出部分领域。这个改革目前还没有完成。二
是政府积极构建与市场经济相适应的管理体制。在1993年、1998年、2002年又进行了数
轮大规模的政府机构改革，既加强了政府宏观管理职能建设，又加强了政府对企业行为和
市场秩序的规范职能，还将新的社会保障体系建设纳入了政府的主要职责之一．新一轮的
政府机构改革还在继续，政府对经济职能已经由1978年以前的全面直接的“统制型”(或
称为“全能型”)逐步转变为间接管理的“调控型”．那党的十五大以来我国进一步深化了
对政府经济及职能的认识．
二、政府经济职能转变中的经济发展
从上可以看出，我国政府经济职能的转变不仅包括理论上的认识的深化，更是在认识
不断深入中的对发展和完善社会主义实践的摸索。社会主义新中国的建立、改革与发展的
过程，伴随着的是经济体制改革和对外开放的实践，也是新中国政府经济职能的转变过程。
经过20多年的发展，到2l世纪初，我国经济已经进入一个新的发展阶段和新的战略机遇
期。2003年我国人均G D P突破1 0 0 O美元，标志着我国经济发展在过去的20多年间
完成了一个质的飞跃，进入了世界公认的黄金发展期。温总理在十届全国人大五次会议上
的‘政府工作报告》中说，我国国民经济和社会发展在2006年取得的重大成就，标志着
我国综合国力进一步增强，我们朝着全面建设小康社会目标又迈出坚实的一步”。
1、经济市场化取向改革进入新阶段
基于对市场经济作为一种资源配置手段的认识，对于什么是市场化，一般认为，所谓
市场化，就是市场机制在一个经济中对资源配置发挥的作用持续地增大，经济对市场机制
的依赖程度不断加深和增强，市场机制从逐步产生、发展到成熟的演变过程。39
改革开放以来，中国经济体制一直朝着市场化方向不断推进。政府这只“看得见的手”，
对经济领域的直接干预不断减少，对市场失灵领域的作用不断加大，使市场机制的调节作
用不断增强，有力地推动了市场化进程。根据北京师范大学经济与资源管理所李晓西教授
”夏海；‘政府的自我革命：中国政府机构改革研究’，中国法制出版社．2004年版，第7页．
柚武力。‘1949．2002年中国政府经济职能演变述评'，‘中国经济史研究'．2003年第4期．
剪埃瑞克．c．菲吕博顿．鲁道夫．瑶}切特编．孙经纬译．‘新制度经济学)．上海财经大学出版社．1998年版。第6页．
．19．
福建师范大学林国庆硕士学位论文
等的综合测评，到2001年，我国的市场经济程度已达到69％的水平，己超过国际上60％
的临界水平。卢中原、胡鞍钢从投资、价格、生产、商业四个方面评价，认为1992年中
国市场化程度达到62％。国家计委市场与价格研究所课题组主要从政府对产品和生产要素
的价格控制和数量干预程度的角度度量产品和要素的市场化程度，加权计算，得出的结论
是到1995年中国经济的市场化程度已经达到65％的水平。江晓薇、宋红旭从“企业自主
度”、“市场的国外开放度”和“国内开放度”、以及“宏观调控度”四个方面进行度量，
认为1995年中国经济的市场化程度约在38％左右。陈宗胜等计算，1995年“中国工商企
业市场化程度”为46％，“政府行为方式市场化程度”为73％，“金融市场化程度”为9％，1997
年中国经济的市场化程度在60％左右。顾海兵则强调要素市场发育不良，估计在1999年，
中国经济的市场化程度约为50％，认为对2001年我国经济市场化程度己达69％为市场经
济国家，相当于成熟市场经济国家市场化水平的80％，显然偏高。合理估计，中国的市场
化水平大致为美国的50％．60％，即使考虑到可能存在的人为偏差，中国经济的市场化程度
估计至多达到美国的60％．65％．由此判断，我国的市场化水平大致在55％左右，已相当于
发达国家市场化水平的65％左右。帅
自1978年开始至今，中国经历了20多年市场化取向的经济体制改革，政府宏观调控
体系基本建立，社会保障制度框架基本形成，中国经济的市场化改革使得政府职能逐步从
服务于计划经济转向服务于市场经济，市场体系和生产要素市场初具规模，市场在资源配
置中基本发挥了基础性作用，形成了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局，
我国的市场化改革进入了一个新的阶段。41
对中国市场化进度的各种测度指数单位：％
研究者1980 1990 1992 1994 1995 1996 1997 1999
卢中原、胡鞍钢62
江晓薇、宋红旭38
国家计委课题组65
顾海兵5 35 40 50
陈宗胜等60
徐明华(1999) 8大类共3l项指标，对9个省份市场化排序
樊纲、王小鲁(2000) 五个方面共15个指标对各省市市场化排序
(资料来源：李晓西等：‘中国市场经济发展报告2∞3'．中国对外经济贸易出版社，2003年版．)
。豫军：‘制度、组织与中国的经济改革，，上海财经大学出版社，2004年版．第56页．
引张爱、吕亚男；‘我国中国政府经济职能转变的理论借鉴及其定位’．‘学术交流，，2∞6年第9期．
oo第
二章市场经济与我国政府职能的转变
2、对外经济关系进一步深化
国家之间发生经济联系，是社会生产力，特别是生产社会化和商品经济发展的必然产
物。社会主义的经济关系，包括国内经济关系和对外经济关系两个方面。对外经济关系是
一个国家同其他国家和地区间各种经济联系的总称，它包括对外贸易、技术交流、利用外
资、对外经济援助、对外投资和跨国经营、承包国外工程和劳务合作等。42改革开放，是
解放和发展社会生产力、不断创新充满活力的体制机制的必然要求，是发展中国特色社会
主义的强大动力。43我国正式加入W1．O标志着我国经济的对外开放进入新的、全面推进的
阶段．到2006年，我国改革开放进一步深化，在重点领域和关键环节改革取得新进展，
进出口贸易总额1．76万亿美元，比上年增长23．8％；实际利用外商直接投资695亿美元．
44按照经济开放化的要求来衡量，政府在推进国民经济对外开放以及按照国家管理要求规
范国内经济体制和经济秩序方面取得了重大进展。
在管理涉外经济方面逐步向国际惯例靠拢。外贸、外汇管理体制改革逐步深化，通过
降低关税、减少配额、取消出口补贴，及实行人民币在经常项目下可兑换和有管理的浮动
汇率体制等，初步形成了符合国际通行规则的外贸、外汇运行机制。引进外资的地域和行
业限制逐步放松，各级政府在健全有关法律法规、依法管理外商投资、简化办事程序、改
善投资环境等方面做出了积极努力。
我国对外贸易进一步发展，对外贸易是对外经济关系的核心，通过发展对外贸易促进
经济发展、增加就业，是我国长期坚持的方针。2006年我国进出口贸易总额增长23．8％，
这是加入、7n'o以来进出口贸易总额增幅连续五年超过20％，进一步缩小了与第二大贸易
国的差距，进一步提升了在世界贸易中的地位。贸易顺差保持持续扩大的态势，净出口对
经济增长的拉动加大。全年顺差1775亿美元，比2005年增加755亿美元．贸易结构有所
优化，机电和高新技术产品出口增长较快．2006年，机电产品出口额5494亿美元，比上
年增长28．8％，在出口中所占比重达到56．7％，比上年提高O．7个百分点；高新技术产品出
口2815亿美元，增长29％，所占比重达到29％，比上年提高0．4个百分点．通过降低或取
消出口退税、加征出口关税、增补加工贸易禁止类目录等一系列措施，高能耗、高污染和
资源性产品出口得到抑制，其中煤出口量比上年下降11．7％，原油下降21．4％，未锻轧铝
啦卫兴华，顾学荣主编：‘政治经济学原理)，经济科学出版社．2004年版，2006年12月第l，次印刷．
廿胡锦涛：‘坚定不移走中国特色社会主义伟大道路为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗'，新华网，2∞7．6．25．
“温家宝；‘2007年政府工作报告)．
．2l福
建师范大学林国庆硕士学位论文
下降8．1％．一般贸易出口增长明显加快，增速第一次超过了加工贸易。2006年，一般贸
易进出口增速达到26％，比上年加快5个百分点，加工贸易进出口增速放缓，由上年的25．6％
回落到20．5％，表明我国商品竞争力在逐步提高。45 2006年外汇储备突破l万亿美元，达
到10663亿美元。根据海关总署2007年3月12日公布的最新数据，2007年前2个月我国
进出口总值2978．1亿美元，比去年同期(下同)增长31．6％，其中出口1687．1亿美元，增
长41．5％；进口129l亿美元，增长20．6％。对外贸易的良好发展，对于解决我国经济发展
进程中的矛盾，提高我国产品的国际竞争力和综合国力，乃至对世界经济的推动，都产生
了十分重要的作用。据有关专家分析，2003_-2005年间，中国对外贸易增长对世界贸易增
长的贡献率一直保持在10％左右的水平，对全球经济的全面复苏发挥了重要的推动作用。
46在国际贸易摩擦不断加剧，人民币升值预期不断加强的环境下，我国进出口贸易取得这
样成绩实属不易，也是我国外部环境良好、加工制造规模日益扩大、企业竞争力不断增强
的表现．我国已经基本上形成了全方位、宽领域、多层次的对外开放格局，对外经济关系
进入了一个新的发展阶段。
3、工业化进程进入新阶段
工业化是发展中国家由落后状态转变为发达状态，实现现代化的必由之路。工业化概
念有狭义和广义之分，但人们对工业化的定义并没有一个统一的认识。一般来说，狭义的
工业化是指工业(特别是制造业)在国民经济中比重不断上升的过程，如《新帕尔格雷夫经
济学大辞典》中认为工业化是一个过程。其基本特征是：“首先，一般来说，国民收入中制
造业活动或第二产业所占比例提高了；其次，在制造业或第二产业就业的劳动人口比例一
般也有增加的趋势。”47广义的工业化定义，是指一个国家或地区从农业社会向工业社会的
转化，以及工业社会的自身发展过程，这一转变不仅限于技术层面、工具的改变，还包括
了人们的分工、工作方式、管理体制，直到思想观念的全面变革。工业化的实质是经济结
构的转化过程，是农业份额的下降和非农业份额上升的过程。在不同国家和不同历史阶段，
工业化的起点不同，道路不同，技术革命的内涵不同，工业化的速度也不同。如英国基本
实现工业化经过了一百多年时间，日本用了70年，韩国用了30年。
在经济市场化的推动下，我国新型工业化进程推进迅速，进入了坚持贯彻落实科学发
村谢鸿光z‘从(统计公报)看中国发展'，中华人民共和国统计局网站．2∞7．3．1．
*牟新生：‘关于当前我国对外贸易发展及其顺差问题队一些思考，．‘求是)．2007第5期．
盯‘帕尔格雷夫经济学大辞典，第2卷，经济科学出版社。1992年版，第86I页
·珏
第二章市场经济与我周政府职能的转变
展观，体现时代特点，既立足于中国基本国情又面向世界，既从现实出发又面向未来发展
的工业化发展新阶段。初步核算，全年国内生产总值209407亿元，比上年增长10．7％．其
中，第一产业增加值24700亿元，增长5．0％；第二产业增加值102004亿元，增长12．5％；
第三产业增加值82703亿元，增长10．3％。第一、第二和第三产业增加值占国内生产总值
的比重分别为11．8％、48．7％和39．5％。种我国已经开始成为世界制造业中心，目前中国共
有家电、医药、电子等十多个制造业行业在内共80余种产品类产量居世界第一位。以国
际常用的工业结构和产值结构水平这两个指标来衡量，我国已具有了工业化后期阶段的某
些特征。帕
更重要的是，在推进工业化进程的同时，一方面先后提出并实施了科教兴国以及知识
经济发展战略，加大工业化建设所需要的基础设施建设，加大了对科技事业的投入，加大
了经济结构调整的力度，加快了城市化的进程，我国的工业化进程己逐步摆脱了传统计划
经济体制下的畸形的、片面强调重工业的工业化模式和道路。开始走上坚持科学发展观，
以市场化主导的国民经济各个产业协调发展，以信息化带动工业化、工业化与信息化相结
合的新阶段。
亿元
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20忆～2006年工业增加值及其增长速度
2∞2 2∞3 2004 2005 2∞6
(资料来源：摘自‘中华人民共和嗣20∞年国民经济和社会发展统计公报’，中华人民共和国国家
-中华人民共和田国家统计局．‘中华人民共和田20∞年田民经济和社会发展统计公报'．2∞仉2．28．
一课层组t‘新世纪的中国制造业'．‘经济日报'．2007．7．4．．
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福建师范大学林国庆硕士学位论文
统计局网站，2007年2月28日)
4、经济发展的法治化进程进入新阶段
法治化，即将国家治理过程纳入法制的过程，也即依法治国的过程。经济现代化与法
治化有内在的逻辑关系。法治是现代经济的法理基础，现代化经济是法治的经济基础，经
济现代化是法治化的经济依托。卯任何经济体制作为一种资源配置方式，都有资源配置权
利的运行规则及其法理上的体现。传统的计划经济体制依托于政府行政部门及其权力，其
法理基础与行政权利的运行规则是一致的，行政指令性就是其法理基础。因此，传统计划
经济就是“权力经济”，行政权力主要靠行政人员执行，在法治不健全的情况下，“权力经
济”极有可能演变为“人治经济”。市场经济则不同，法治经济是市场经济的本质属性之
一，法治是市场经济有效运行的条件，是现代市场经济的内在要求。首先，市场经济主体
是独立、自主的法人实体。这种独立性与自主性不经济现代化与法治化有内在的逻辑关系．
允许任何行政性的侵犯和干预，需要法律保障。其次，市场行为主体之间到关系是平等的
和平权的契约关系，这种契约关系不允许任何超经济的强制和专制，需要法律予以规范。
再次，市场经济的本质特征是市场机制在资源配置中发挥基础性作用，这一切对政府行政
部门在资源配置与经济运行中的权力界限与行使权力的方式加以限制．最后，市场经济的
核心机制是市场竞争，这种竞争性的关系需要秩序，要求法律予以保障。
改革开放以来，按照法治化的要求，政府在依法行政，从而在行使经济职能的范围与
方式上进行了改革，经济职能转变取得了显著的成效。党的十五大报告提出要“依法治国，
建设社会主义法治国家”，确立了依法治国、依法行政的基本方略，提出建立廉洁、勤政、
务实、高效政府的目标，并努力付诸实施。1999年这一提法被写入宪法。政府机构改革逐
步深入。改革开放以来，从中央到地方，还相继进行了多次政府机构改革，在新近一轮机
构改革中，强调决策、执行、监督的分离，真正抓住了政府职能转变这一核心问题。与此
同时的是经济决策民主化向前推进，更多地听取专家、公众意见和接受媒体监督，基层的
民主政治也得到进一步的发展。公益组织和行业协会等非政府组织的自主治理机制也逐渐
发育。按照建立社会主义法治国家的要求，政府依照国家法律规定的权限和程序，重视和
加强了行政立法，行政执法和行政监察工作，建立并逐步完善公务员制度和廉政建设制度。
’。赵凌云；‘中田法治化与市场化的历史关联与现实互动’，‘财经政法咨询’．2∞I第3期．
-24_
第二章市场经济与我国政府职能的转变
比如，在2006年，我国就有数百部法律法规颁布实施。这些法律法规及规章涉及环保、
教育、消费、纳税、安全、节能、进出口、著作权保护等诸多方面，与百姓的生活息息相
关。这些法律法规的实施，将更好的维护公众权益，体现以人为本的法制理念，同时，对
‘反垄断法》提议草案的审议、<个人所得税法》、‘企业所得税法》和《物权法》的通过，
更是标志着我国经济发展的法治建设进入了一个新的时期。当前我国已经形成了以宪法为
基础，以民法、刑法、经济、行政和诉讼等方面的基本法律为核心．以各种不同层级的法
律、法规、规章为内容的法律框架，初步形成了有中国特色的社会主义法律体系。
根据有关学者的归纳，我国经济发展进入新阶段可用以下表格表示：
我国经济发展进入新阶段的基本标志
经济发展的基本层面1979至2002年间的标志新阶段的标志
市场化初步构建市场经济体制框架完善市场经济体制框架
开放化前wTo时代后wTo时代
工业化实现中期工业化实现工业化和信息化
法治化法制建设法治化
年版，第6页．)
第三章我国政府经济职能转变的新要求与理论定位
第三章我国政府经济职能转变的新要求与理论定位
中国经济已经取得的成果，与政府经济职能的转变是紧密联系在一起的，可以这样认
为，没有政府经济职能转变的实践的就没有今天的巨大成就。在向市场经济体制转轨的过
程中，经济发展新阶段的到来，特别是我国改革进入攻坚阶段成为共识，更是对政府经济
职能提出了一系列新的要求。学术界也从政府经济职能的若干重要侧面问题进行了比较深
入的研究，并取得了一系列的成果。全国人大在2003年通过了‘行政许可法》，并于2004
年7月1日开始正式实施，标志着我国政府行政职能转变的前期成果已经为法律所确认，
政府行政职能的范围与方式已经纳入了法制化的轨道．卯但是，从我国政府经济职能转变
面临的新要求来看，进一步转变政府经济职能还存在一系列的挑战。
一、经济市场化对政府经济职能转变的新要求
经济市场化进入新时期要求重新定位政府在经济体制改革和制度变迁过程中的角色
与身份，在经济发展新时期里，政府将只是市场经济体制中的一个要素，而非“积极的经
济主体”。这主要体现在政府要从改革的推进者向改革的直接主导者和问接引导者相结合
的身份转变，实现经济社会发展目标“主要通过完善市场机制和利益导向机制努力实现．
政府要通过体制机制创新和完善政策，为激发市场主体的积极性、创造性营造良好的制度
和政策环境。”记从经济市场化角度看，政府经济职能模式将实现从主导型政府向调控型政
府转变，这种调控型的政府经济职能模式，在其职能范围和方式特征上，则表现为公共性
和效能性。公共性意味着政府根据市场经济体制条件下公共政府的职能定位要求，从具体
的经济事务中摆脱脱离出来，主要行使公共管理职能．效能性则意味着按照市场经济体制
条件下对政府行政效率的要求，实现政府职能的高效化。
大致有三方面要求：首先是政府在经济体制改革中的基本身份从“改革者”向“被改
革者”转变。这要求重新定位政府在经济体制改革中的地位。早期的改革的基本线索是作
为改革组织者和推进者的政府如何在建构市场的基础上将资源配置的相关权力下移到市
场中，逐渐发挥市场在资源配置中的基础作用。在中国经济体制改革的新阶段上，虽然政
府在改革中的作用不可替代，但政府将只是市场经济体制中的一个要素。这个要素作用的
”胡象明t‘行政管理学'，北京t高等教育出版社，2∞5年版．第l”页．
豫中国新闻网-‘中国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要(全文)'，2晰．3．16．
．26．
第三章我国政府经济职能转变的新要求与理论定位
发挥是柄双刃剑，要“完善政府社会管理和公共服务职能”“切实把政府经济职能转到主
要为主体服务和创造良好发展环境上来”Ⅲ．其次是政府从主要是旧体制的“破坏者”转
向为主要是新体制“建设者”。随着社会主义市场经济体制基本框架的初步确立，中国经
，
济体制改革进入了以完善市场经济体制为主要内容的新阶段。政府面临的主要任务已经不
是破坏旧体制，而是在一方面继续消灭各类制约生产力发展的体制性障碍的同时按照“科
学发展观”要求完善社会主义市场经济体制。这要求政府在组织和推进经济体制改革中的
方式相应变化。在完善社会主义市场经济体制的新时期，要继续消灭各类制约生产力发展
的体制性障碍，按照科学发展观的要求完善经济体制。再次是改革从正式制度领域全面推
进到包括正式和非正式制度在内的一切领域。前期的改革主要是在强调思想解放前提下，
在正式制度领域即国家规定的正式约束及其实施机制领域展开的，在非正式制度领域，如
价值观念、道德观念、意识形态等领域方面问题正日益显现出来，如何在非正式领域进行
新的改革与完善，将关系到我国改革的成败，成为当前我国面临的一个需要正视与解决的
问题。这就要求政府调整推进经济体制改革的领域和改变组织经济体制改革的方式，并辅
之与新的改革策略。
二、经济全球化对政府经济职能转变的新要求
国家经济安全是国家安全的基础。在经济全球化时代，国家的经济安全成为各国重点
考虑的问题，维护经济安全的斗争己成为国际竞争的重要内容。在国家主权弱化、主权国
家对本国经济的运行和发展实施有效控制的能力实际上减弱的情况下，维护国家经济安全
对国家经济职能作用提出了更高的要求．
第一，我国政府经济管理的重点原来主要是对内，在新背景下，要求加强对外经济管
理，应花更多精力研究和处理对外经济事务，以保证国家利益最大化，要有更多的政府机
构和人员承担对外经贸信息的收集、分析、判断和决策等方面的工作，这是保障政府扩大
开放服务范围，提高对外经济管理水平的重要条件．H第二，对经济管理体制的挑战。要
求带有传统计划经济色彩的层级式经济管理体制向信息时代的网络化、社会化管理体制过
渡，以提高效率和增强透明度，增加决策过程中的公众参与。要求中国经济管理体制与国
"‘中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问愿的决定，。人民出版社，2∞3年版。第12、2l页．
_陈东琪，‘进一步转变政府经济职能的若干设想)，‘经济纵横'．2∞1年第12期，第77页．
．27-
福建师范大学林国庆硕士学位论文
际规则和区域性规则相适应、相协调，建立市场化的经济管理体制。55第三，对政府经济
管理方式的挑战。要求应当从对资源配置的直接干预，转向让市场发挥作用，通过市场力
量提高资源配置的效率，增强本国经济的竞争力。鲐第四，对政府经济发展政策的挑战。
新变化从经济发展政策定位的角度看，将促使各国政府将促进本国经济发展、维护本国经
济利益的经济政策重点放在为本国创造有效率的市场环境，特别是有吸引力的投资环境，
促使资本、技术和专业人才向本国流动方面，以增强本国的竞争力。"从经济发展政策执
行手段的角度看，也要求经济政策执行的手段必须符合国际通行规则和惯例，政出多门、
区域政策多样化的状况显然不行，以前行之有效的行政手段也难以再用了。姐第四，对法
律和政府法规体系的挑战。要求法律和政府法规体系与国际规则和惯例进一步接轨。
-入世之前，政府对外开放政策的基本出发点是如何通过对外开放一方面获取国外先进
的技术、资本、设备和市场来促进我国经济发展和经济的现代化水平，以及通过借鉴国外
先进的管理经验与较完善的市场经济体制来为我国的社会主义市场经济体制的建立与完
善提供助益。在中国加入世界贸易组织以后，中国经济开始更加全面地融入到世界经济发
展的进程中。一方面上述目标的实现进程得以加快，但另一方面，对外经济关系进一步发
展同时也对中国政府传统的经济职能提出了诸多挑战，要求政府在就加快转变经济职能的
同时又要注意保护当前还较为脆弱的民族经济，维护国家经济安全。从开放化角度看，要
求政府经济职能更具有积极性和规范性，即在按照W1D的有关规则要求，积极规范地进
一步推进对外开放，全面融入国际经济体系，积极规范地保护民族经济，维护国家经济安
全。积极性意味着要处理好这种对外融入竞争，对内适度保护的关系，也就是政府保护民
族经济的出发点是积极的，宏观性的，而不是消极的、被动的和个体性的，即要求政府要
致力于构建一套即符合开放规则要求的保护民族经济发展需要的宏观政策体系。规范性意
味这种保护的方式必须是规范的，即符合国际惯例，又符合市场经济体制的运行要求。例
如选择有管理的贸易自由化战略，这种战略的核心在于对大多数产业实行自由贸易政策的
同时，对少数产业实行一定保护和温和的出口鼓励政策。它强调政府对经济结构转变的积
极干预，强调零干预贸易政策与抵消型贸易政策在产业分类基础上的混合，贸易奖励政策
酆阎金明，‘试论开放经济中的政府职能’．‘田际经贸探索'．2∞2第5期．第5页．
撕‘经济全球化与政府作用'课题组：‘经济全球化背景下的政府改革t中田的经验、问矗与前景'．见王梦奎·‘经济全
球化与政府作用'．北京，人民出版社，2∞1年版．第192一l粥页．
’7同上
”闾金明。‘试论开放经挤中的殴府职能’．‘国际经贸探索，．2∞2年第，期．第6页．
．磐
第三章我国政府经济职能转变的新要求与理论定位
整体上是中性的，因此，虽然有管理，但是这种管理是窄幅的，有限度的和外向型的，并
不改变贸易自由化的本质属性。卵
三、走新型工业化道路对政府经济职能转变的新要求
中国新型工业化道路是中国进入工业化中后期的主要特点。当前所谓新型道路，就是
要坚持贯彻落实科学发展观，在新的历史条件下体现时代特点，既立足于中国基本国情又
面向世界，既从现实出发又面向未来发展的工业化道路。提出科学发展观，走新型工业化
道路，是发展思想上的与时俱进、具有鲜明的中国特色和强烈的时代特征的工业化道路，
是工业化模式的重大创新和对工业化理论的重大贡献．具体来讲，坚持科学发展下的新型
工业化道路具有以下特点和要求：开放性。中国的新型工业化是融入全球的工业化。中国
传统的工业化道路是在高度集中的计划经济体制下，片面强调自力更生的较为封闭的工业
化道路。改革开放以来特别是中国成为世界贸易组织成员国以后，中国经济全方位、多层
次、宽领域的对外开放局面形成，对外依存度不断提高，中国经济成为促进世界经济增长
的重要力量之一．世界正在经历史无前例的大规模中心分工，我们处于较为有利的国际环
境．跨越性。在工业化中引入信息化，实现工业化与信息化的互动，是新型工业化道路的
本质及精髓，在推进工业化进程中引入信息化，本质上是引入一种新型的生产方式。整体
性。新型工业化道路要求我们必须把工业发展和农业、服务业的发展协调统一起来，把速
度同质量、效益、结构等有机地结合和统一起来，把工业生产能力的提高和消费需求能力
的提高协调统一起来，把技术进步、提高效率同实现充分就业协调统一起来，把当前发展
和未来可持续发展衔接统一起来。可持续性。环境污染少同实施可持续发展战略相结合的
工业化。始终注意节约资源与环境和谐，给后人留出可持续发展的空间，走可持续发展的
工业化道路．特色性。充分立足我国基本国情，确立以人的全面发展为最终目的的新发展
观，坚持科学发展观，摒弃了以经济增长本身为目的、见“物”不见“人”的片面发展观。
∞
在中国工业化发展过程中，无论是在工业化初期采取的高度集中的指令性计划经济管
理体制，还是在社会主义市场经济条件下，政府对工业化的发展始终起着推动作用，特别
是中国进入工业化发展中后期阶段之后走新型工业化道路，都需要政府的参与和作用的发
搏刘义圣；‘中国应实行有管理的贸易自由化'．‘东南学术'，2∞6年第2期．
棚李健：‘关于中国新型工业化道路若干理论问题的探讨’，‘商场现代化'，2006年第10期．
-2鼻
福建师范大学林田庆硕士学位论文
挥，但是，在新的发展阶段，必须对政府的经济职能进行调整和规范，改变政府发挥作用
的方式，履行好政府经济职能。科学发展观指导下的工业化，意味着政府经济职能将不再
是像工业化早期那样主要通过政府投资来推进，而是要求在中国经济自身的内在的发展能
力已经逐渐形成和增强后，政府对于经济的推进作用不再表现为直接的主导，而是表现为
对经济发展过程的间接诱惑，也就是说，从这个层面上，政府经济职能的范围的方式主要
表现为诱导型。这种诱导要求通过培植和引导两种方式实现．一方面，政府通过增强经济
发展特别是经济结构升级的基础条件等手段培植经济自主发展和结构升级的能力。另一方
面，政府通过相关政策来引导和促进经济发展水平与结构水平的提高．
四、经济法治化对政府经济职能转变的新要求
中国的经济体制改革目标是建立一个现代市场经济制度，法治化是其制度保障，由此
决定了当前中国政府经济职能转变必须与法治化、市场化进程相适应，按照法治化的要求，
在法治化的框架下改革政府，转变政府经济职能，建立依法型的政府职能模式，在政府经
济职能的范围和方式特征上，表现为政府经济职能的有限性和法定性。
首先，法治化本质上是对政府职能及其方式的规范与约束。法治化的实质是依法治国，
即政府依据法的原则和法律治理国家，它不同于以法治国，即运用法律治理国家，它不仅
要求政府运用法律手段治理国家，更重要的是，政府治理国家的行为和方式必须依据法律，
纳入法律的轨道。依法行政从根本上决定了政府的宪法地位，即国家机关是国家权力的执
行机关，即法律的执行机关，这决定了政府行政机关并不是法治的最高主体，而首先是法
治的客体和对象：决定了它不是单纯的管理者、治人者，而是被制约者；决定了它不是权
力的所有者，而只是权力的行使者。仉
其次，以宪法原则为基础的依法行政是对政府行政权力的良性约束机制，中国在从传
统计划经济体制向市场经济的转轨过程中，运用法制约束和规范政府行为，是决定转轨成
功与否的关键。现阶段，最重要的问题并不是政府作用的多和少，而是政府作用的定位和
发挥作用的范围的合理性和方式的合法性。法治化的市场经济体制规定性对政府经济职能
的身份和领域提出了特定的要求，政府只是作为经济的宏观调控者的身份出现，市场对资
源配置起基础性作用，这种资源配置依据由计划转向市场需求直接决定了法治化经济条件
们覃琪、李嘉娜t‘论转变我国政府职晚的法治造径'，‘云南行政学院学报'．∞嘶年第5期．
-30．
第三章我国政府经济职能转变的新要求与理论定位
下政府职能的法律定位。法治经济的运行方式要求政府的职能转变要体现对市场的规范，
引导、保障和服务的功能，要求政府职能的行使必须以有法必依、执法必严、违法必纠和
依法行政为基本要求。从本质上看，现代市场经济体制的建立和完善过程实质上是政府法
治化和经济法治化的过程，此外，为了保证这种定位的权威性，还面临着以法律的形式对
政府经济职能范围、绩效与责任的法律规定。要求规定政府与企业、政府与市场、政府与
社会经济中介组织之间的关系，也就是不同的经济管理职能由谁来行使以及管理主体之间
职责权限划分问题。要求规定政府绩效评估的体系问题，这在我国还是个难点。要求规定
政府在行使经济职能中的责任，应包括政府责任范围和种类的法律规定，如对政府不作为
和乱作为的法律规定等等。
最后，要求依法行政下的政府经济职能方式应该是：经济职能的行使以维护和实现社
会公众的权利为宗旨．主要表现在一是尊重市场经济发展规律的要求，以创造良好的经济
发展环境，条件和规范市场运行为行为的基点，二是促进市场的发展，使市场的效应最大
化，为市场主体实现其最大化的利益创造条件，而不是对其利益的实现设置有悖于市场规
律的障碍，三是政府的经济职能行为应该以社会公众的需要为导向，增强对社会公众的回
应能力，提高政府公共服务的供给能力，四是政府应该树立顾客意识和服务意识，建立、
健全各种工作制度，包括工作程序制度、监督制度、公共责任制度、政务公开制度、社会
公众权利救济制度，使政府自愿置身于社会公众的监督之下。配政府经济职能的行使以法
律规定为边界，依照法定的程序，实现向有序行政方式的转变，当前，首要的是使涉及市
场主体和社会公众权利的重大程序、涉及维护和提高行政效率的重大程序逐渐完善，使政
府经济职能的行使和市场主体权利的维护和实现都严格置于法律的控制之下．
中国政府经济职能的转变取得了不同程度的进展，但从总体上看，政府经济职能转变
仍然落后于经济市场化、开放化、工业化和法治化的要求．有关学者将新时期政府经济职
能转变存在的主要问题归纳为政府与企业、政府与市场、政府与社会、政府内部的关系上
还存在的一系列深层次矛盾。“H
1、从政府与企业的关系看，政府对微观经济，特别是对国有企业的直接干预依然过
多，有效的国有资产管理体制尚未形成．计划经济时期形成的行政审批依然广泛存在，特
n蔡立群t‘政府法制论——糟轨时期中田政府法制建设研究)，中国社科出版社，2002年版第170页．
∞陈喜强：‘处理好政府与市场、企业和社会纽织的关系)．‘广西师范大学学报'，2003年第4期．
_汪波：‘社会结构变迁中的政府职能转变与。职能悖论'，‘中田特色社会主义研究'．2006年第6期．
-3I·
福建师范大学林国庆硕士学位论文
别是企业设立、领导人任免、投资、外贸等领域的行政审批亟待清理、削减。在国企建立
现代企业过程中，一些部门和地方政府往往出于部l’丁利益、地方利益甚至长官意志，对企
业进行不适当的行政干预。对非公有制经济的限制依然过多，政府的公共管理职能和国有
资产所有者职能混淆不清的状况没有根本的改变。
2、从政府与市场关系看，政府规范、监管市场秩序的力度还不够．一是规范市场秩
序的法律法规仍不健全，二是执法不严、管理松懈，甚至有法不依，违法不纠，致使已有
的法律、规章和制度形同虚设．三是地方保护主义和部门分割不断变换手法，阻碍全国统
一市场的形成．
3、从政府与社会的关系看，一些政府部门出现利益集团化和非公共机构化倾向，公
共服务职能弱化，甚至出现体制性腐败。政府机构改革后，专业经济部门陆续撤销，综合
经济部门、执法监督部门和社会公共管理部门的公共服务职能需要加强。但某些部门往往
受到所管的行业利益的局限，对国家利益、公众利益考虑不够。随着市场化改革向垄断性
行业的逐步深入，相关领域的部门利益、行业利益与社会公共利益的矛盾正在成为社会各
界关注的焦点．现行职能体制中存在着同一部门兼有决策、执行和监督职能的状况．容易
强化部门的既得利益。
4、从政府内部的关系看，中央和地方的责、权、利关系尚未理顺．突出表现在国家
财权财力在中央和地方间的分配关系不合理；在分权过程中，一些应该下放给企业的权力
没有落实到企业，有些自主权往往被地方政府所截流，或地方政府迟迟不愿向企业放权，
在政企分丌方面落后于中央政府；行政性集权——分权——收权的框框还没有根本突破，
按市场经济规律合理划分中央和地方经济职能、责任和权利的框架还不清晰。
5、从政府经济职能的实现方式来看，依法行政的统一性和透明度不高。酣一是经济体
制改革进程与立法进程不协调，影响执法效果。目前我国在制定有关市场主体、市场行为
和宏观调控的法律法规方面已取得长足进步，但是由于经济体制转轨和政府经济职能转变
还不到位，执法效果往往不理想。二是执法落后于立法。对有法不依、执法不严甚至违法
不究的行为缺乏有力的监督制约，人治大于法治的现象在很多地方时有发生，严重损害司
法独立和司法公正。三是部门、地方政府的法规或内部文件与国家法律存在矛盾。在行政
B韩长赋；‘关于推进政府职能转变的几个问恿，，‘理论前沿，．2007年第5期．
．32．
第三章我田政府经济职能转变的新要求与理论定位
执法实践中，出现内部文件权威大于国家法律的现象。一些部门和地方政府在处理矛盾和
问题时，往往先依据本地内部文件和法规，然后才考虑中央政府的法规、部门规章和法律。
更有甚者，一些地方法院在审理案件时，不是以国家法律法规而是以地方内部文件甚至长
官意志作为判决依据。总之，政府经济职能转变还未完成，政府角色的转换还未完成，还
没有摆脱既当“裁判员”又当。运动员”的双重角色：政府经济职能还未十分明确，政府
职能的越位与错位并存，不作为与乱作为并存，政府经济职能方式有待于规范，还为完全
做到依法行政。的
新阶段对政府经济职能转变的新要求
原有阶段对政府的要求与定位新阶段的要求与定位
市场化直接主导直接主导+间接引导
开放化推进开放推进开放+适度保护
工业化投资主导投资主导+制度主导
法治化发起推进+自身规范
新阶段政府经济职能转变的理论定位
政府经济职能决定因素政府经济职能! 寿变的理论定位
政府经济职能类型政府经济职能特征
市场化调控型公共性、效能性
开放化保护型积极性、规范性
工业化诱导型培植性、引导性
法治化依法型有限性、法治性
一高艳·‘体制转型中反府职能定位分析'．‘安t师范大学学报'．∞¨年第4期．
-33-
第四章当前进一步转变政府经济职能的障碍与对策思考
第四章当前进一步转变政府经济职能的障碍与对策思考
对政府经济职能的转变的研究需要结合新时期的新要求进行新的继承与发展．由于传
统计划经济体制的影响和社会主义市场经济体制、社会主义法治的不健全，以及加入W．ID
后国际政治、经济形势对我国经济运行和发展的进一步影响等各种原因，我国政府经济职
能的实现并不是一帆风顺的，会遇到来自经济、政治、思想和文化等领域的种种障碍和困
难。应正确分析这些困难并采取切实有效的解决措施，以利于政府经济职能的顺利转变，
从而充分利用开放化所提供的契机加快经济发展，实现国民经济的稳定、持续、健康发展。
一、进一步转变政府经济职能的主要障碍
随着我国经济体制改革的不断深化，政府经济职能的转变已取得了明显的成效，宏观
经济的调控能力日益加强，社会主义市场经济的发展取得了举世公认的成就．但是，目前
仍存在一些阻碍政府经济职能转变，干扰市场经济正常运行的问题。这主要是：
1、大量寻租活动的存在和蔓延。所谓“寻租活动”，从广义上讲，是指人类社会中非
生产性的追求经济利益的活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行
再分配的非生产性活动；从狭义上讲，是指利用行政、法律手段阻碍生产要素在不同产业
之间自由竞争以维护或攫取既得利益的行为。所谓的。租”或“租金”是指支付给生产要
素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的报酬的那一部分。由于我国
经济体制改革实行的是政府主导型的渐进式改革。政府主导型的渐进式改革一般是先试点
后推广，先简单后复杂，先局部后整体，因此，造成改革开放后一段时间内，计划经济和
市场经济并存，社会资源一部分由指令性计划配置，一部分由市场调节，价格实行双轨制。
这既为租金的广泛存在和发展提供了土壤，又为激发寻租活动创造了条件，因此，寻租活
动异常活跃。同时，政府主导型的渐进式改革方案也往往是由政府的某些部门设计和实施
的．当某一些改革方案还没有在全社会普遍推行时，这些方案的获得者和实施者就有可能
变成一个设租——寻租的过程。目前，我国仍处在由计划经济体制向社会主义市场经济体
制转变的过度时期，寻租活动也会在不同领域、程度不同的存在或产生。例如，国有企业
的优化重组不完全是通过市场机制的公开竞争实现的，从而出现某些企业通过某些人暗箱
操作，从而使双方都获得不正当的利益；再如。工程建设的招标过程中，出现通过不正当
第四章当前进一步转变政府经济职能的障碍与对策思考
手段获得不合理的收入等等，这些寻租活动阻碍了政府经济职能的实现，干扰了市场经济
的正常运行。首先，个人和企业的寻租活动，
社会财富，导致了社会财富的不合理再分配，
消耗掉大量社会资源却没有给社会创造任何
甚至产生依靠寻租发财的利益集团，这不仅
提高了产品的社会生产成本，而且严重破坏了市场公平竞争机制，使政府调节宏观经济的
政策不能发挥应有的作用。其次，寻租活动会产生腐败现象，损害国家的形象和权威，从
而降低政府的工作效率，阻碍一系列关于体制改革、市场经济运行的政策、法规和措施的
贯彻与实施。最后，寻租活动严重阻碍着多元化市场主体的确立和各种生产要素的合理流
动，从而阻碍全国统一市场的形成，给政府经济职能的实现造成巨大的困难。
2、市场经济的负面影响。市场经济通过市场机制调节资源配置，它对实现资源的合
理流动、充分利用发挥着不可替代的作用．但同时应看到市场经济对经济发展和人们思想
的负面影响，这主要是：市场经济追求的是利润最大化，容易导致产生拜金主义，使某些
单位或个人只顾个人利益或局部利益，忘记了整体利益和长远利益，只重视经济效益，忽
视了生态效益和社会效益，甚至出现唯利是图、见利忘义、损人利己、损公肥私、坑蒙拐
骗、假冒伪劣等现象，以至产生道德沦丧。市场经济的这种负面影响不仅严重影响统一市
场的形成，扰乱市场秩序，而且极大地阻碍了政府经济职能的实现，导致有的人为了个人
私利，违背政府的政策、法规，甚至走向犯罪的道路。
3、政府经济管理体系不完善。随着我国经济体制改革的不断深入，政府经济管理体
系也在不断完善，但与新时期的新要求还存在很大差距。这主要表现在：首先，经济管理
中的“行政色彩”依然浓重，政企不分的问题仍然没有得到很好的解决，审批经济仍相当
普遍，这不仅影响到发挥市场配置资源的基础性作用，而且不符合自由竞争的原则。其次，
进口许可和配额管理体制不符和公平、公正、合理的原则，主要表现为进口许可和配额管
理的功能定位不明确、适用主体少、管理的商品范围广．再次，法律手段的作用还没有得
到充分发挥。一方面，我国还有相当多经济活动领域的有关法规还存在空白，部分立法还
有待完普；另一方面，在经济管理中法制观念淡薄，执法部门有时受利益驱使或其他因素
的影响而执法不严，从而使法律手段调控经济的作用难以正确发挥出来。
4、政治体制改革滞后．在新的发展阶段，加快政治体制改革，建立与市场经济发展
相适应的政治体制成为亟待解决的问题。首先，政府机构设置、管理体制、管理方式和管
理内容不适应进一步发展的要求。我国政府体制是适应计划经济体制的要求形成的，在诸
_3鼻
福建师范大学林国庆硕士学位论文
多方面与新要求不相适应。主要表现在：政府机构庞大、复杂，办事审批程序复杂，效率
低下，难以适应市场瞬息万变的要求；地方行政首长负责制没有完全落到实处，以党代政
的现象在基层较为普遍，往往造成经济责任无法落实；条块分割相当严重，越权、侵权现
象时有发生．其次，政府工作人员的素质不适应新阶段的要求。当前政府工作人员的素质
有了较大提高，但与对政府公务员素质的要求还存在较大的差距。政治体制改革的滞后不
仅由于工作效率、经济责任、经济权限等问题影响到政府经济职能的顺利实现，而且人员
素质也影响到制定调控政策和措施的预见性、科学性以及对经济活动干预的有效性．
5、非经济因素的影响。非经济因素主要是指社会意识形态等，具体包括思想道德观
念、宗教、文化等。我国非经济因素对市场经济的运行和发展的消极影响既比人们所想象
的更为广泛和巨大，也无法在短时间里消除和克服。主要表现在以下几个方面：
第一，封建主义残余的影响。马克思指出：“我们这里所说的这样的共产主义社会，它
不是在它自身基础上己经发展了的，恰恰相反，是刚刚从资本主义社会中产生出来的，因
此它在各方面，在经济、道德和精神方面都还带着它脱胎出来的那个旧社会的痕迹。”67由
于我国的社会主义社会脱胎于半殖民地半封建的旧中国，因此，我国社会的经济、思想、
文化等领域还会在一定时期、一定程度上受到封建主义残余的影响。封建残余思想对我国
经济领域的影响主要表现在：第一，集权主义严重，经济活动凭长官意志办事，不尊重市
场经济运行的客观规律。第二，官商作风严重，搞数字游戏，既不重视市场需求的变化，
也不尊重消费者的合法权益。第三，闭关锁国，夜郎自大，看不到世界经济发展的潮流，
拒绝接受国外先进的技术、思想和文化．封建残余思想对我国经济领域的影响，不仅阻碍
我国经济体制改革的深入发展，而且会导致政府调控措施难以落实和调控政策失效。
第二，地方保护主义严重。地方保护主义是旨在谋求地方利益而通过各种政策、制度、
措施等，设置门槛，人为的保护地方落后经济，限制外地市场主体进入，破坏公平竞争的
行为。地方保护主义实质上是在封建割据条件下以自然经济为基础的产物，在以土地为纽
带的自然经济中，地方农业经济发展的好坏直接关系到该地区政府及其每个人的切身利
益，从而形成了比较独立的地方利益。也正是这种地方利益的排外性产生了地方保护主义。
由于我国长期处在自然经济为基础的封建社会，地方保护主义在我国民族心理和意识中有
酊‘马克思恩格斯选集，，第三卷．人民出版社，1972年版，第10页．
-36-
第四章当前进一步转变政府经济职能的障碍与对镱思考
着悠久的历史偏好。地方保护主义不仅同进一步开放化、建立国内外大市场的要求背道而
驰，而且对我国政府经济职能的转变起着严重的破坏作用。这是因为，地方保扩主义为了
地方局部利益和眼前利益而常常危害着全社会的整体利益和根本利益，如假冒伪劣商品屡
禁不止的主要原因在于地方保护主义己经成为许多假冒伪劣商品生产和经营的保护伞；再
如，我国生态环境的严重破坏，环境污染难以从根本上改变等都同地方保护主义有直接关
系。地方保护主义极大地削弱了政府调控的权威性和有效性，割裂了全国有机统一的市场
体系，从而阻碍着政府经济职能的实现。
第三，对外开放对我国思想文化的影响．对外开放，特别是加入wTo后，随着我国开
放程度的逐步扩大，大量非经济形态的东西，如西方各种政治理念和学术思潮，形形色色
的价值观念和生活方式等对我国的渗透和影响也越来越大，正如马克思在150年前就指出：
“过去那种地方的和民族的闭关自守和自给自足状态已经消逝，现在代之而起的己经是各
个民族各方面互相往来和各方面相互依赖了，物质的生产如此，精神的生产也是如此。各
个民族的精神活动的成果己经成为共同享受的东西，’民族的片面性和狭隘性已日益不可能
存在，于是由许多民族的地方的文学形成了一个世界的文学．”酣因此，加入w1’0后必然产
生中西方文化和意识形态的激烈撞击．西方先进的文化和意识形态是现代生产力的产物，
体现着人类社会的进步，是现代文明的成果，对此，我们应注意充分吸收，以促进我国社
会化大生产和市场经济的发展。但同时也应清醒的认识到在进入我国的西方文化和意识形
态中搀杂着一些精神糟粕：西方敌对势力为了达到对我国“政治渗透”、“和平演变”的目
的，也会趁机对广大党员干部和群众进行思想、精神腐蚀。如果我们不采取有利措施加以
防范，这势必危害到我国安定团结的社会环境，甚至使改革开放的成果付之东流，当然也
就更谈不上政府经济职能的转变问题．
二、进一步转变政府经济职能的对策思考
l、加快经济体制改革的市场化进程，削弱寻租活动的基础。当前，应充分利用入世
所提供的契机加快经济体制改革的市场化进程，建立起完善的市场经济体制。由于政府对
经济主体的管制过多，行政干预的权力过度，使权钱交易成为可能。经济体制转换过程中
这种权力的设置往往是一种“创租活动”，从而产生创租——寻相——咆0租的恶性循环圈，
_‘马克思思格斯选集'，第三卷．人民出版社．1972年版．第”5页．
-37．
福建师范大学林国庆硕士学位论文
即行政机关对市场的不合理干预产生租金，人们为了寻求租金向政府行贿；从租金中得到
利益的既得者力求保持原有的制度并设置新的。租金制度”，扩大租金规模，以致腐败的
产生。因此，寻租的体制基础就在于政府对经济生活不适当的直接干预。凹为了消除这种
寻租活动的产生和存在，可以采取以下措施：第一，深化国有企业内部经营机制改革。建
立完善的现代企业制度。明确界定产权关系，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我约束、
自我发展的经济实体，真正摆脱不必要的行政干预和束缚，成为经济生活中的独立法人。
对于非公有制的经济成分，强化法律约束。对经济生活中的中介行为相应予以法律上的确
认和制约。第二，建立完善的政府行为约束机制和监督机制。政府应依法行政，要进一步
明确各行政管理部门的法定职责，理顺行政执法体系，落实行政执法责任制、评议考核制，
杜绝各种越权、侵权和读职、失职行为，保证行政执法公平、公正、合法、高效。充分发
挥广大人民群众、人大、政协、和新闻舆论的监督作用，实现政府廉洁、高效运作．第三，
实现政府工作的制度化、规范化。按照行政管理透明的原则，建立健全各种听政咨询制度
和管理信息制度，使政府对经济生活的干预从直接干预为主转变为以间接管理为主，主要
通过经济政策、经济杠杆引导经济发展，从而实现政府的经济职能。’
2、改进政府经济管理方式，建立与法治化、开放化要求相适应的经济管理体系。我
国政府对经济的管理，既要适合我国国情，又要符合世界多边自由贸易体系的要求，因此，
政府管理经济的方式、体制应进行相应的转变。第一，加快培育和发展商会、行会、协会
等中介组织，逐步取消政府审批经济制度，实行登记备案制度。政府主要通过商会、行会、
协会等来规范企业的行为，协调企业间的关系，实现企业自律，引导企业发展。第二，改
革进口许可和配额管理体制。按照预防有关国计民生商品的匾乏、保护生态环境、保护弱
势产业和国家经济安全、平衡国际收支等原则，进一步减少许可证和配额管理的商品范围：
扩大许可证和配额的使用主体范围，使之面向各种所有制性质的进口企业；成立由经济、
法律、企业界相关人员组成的配额制定和许可证发放委员会，统一确定商品配额，管理配
额和许可证的发放工作。第三，建立公开、透明、统一实施的市场规则。清理不符合世界
贸易组织要求的各种规定；逐步取消经济管理中的。红头文件”管理和内部政策管理现象；
建立统一、规范的政策和信息发布制度；简化确需保留的审批经济手续和程序，增加管理
静曹巍：‘租，寻租理论及其现实意义，，‘扛苏杜会科学'．1996年第4期．
-38．
第四章当前进一步转变政府经济职能的障碍与对镱思考
的透明度；消除源于部门利益、地方利益和长官意志所形成的“条条”管理和“块块”管
理，实现世界贸易组织所要求的“非歧视原则”；逐步取消经济特区、沿海开放城市和其
他地区之间的政策差异，对于确需扶持或保护的地区或部门，其政策倾斜也要符合国家和
wTo的有关规定。第四，实施依法管理经济。政府对经济发展、经济运行做出的决策、规
定、决议等必须符合相关国际规则、惯例的要求和我国的法律规定。为了实现各级政府依
法管理经济的权威性和合理性，还应建立健全各级政府的律师和法律顾问机构，为政府依
法管理经济提供法律咨询和服务。
3、加大政府机构改革力度，努力提高政府公务员素质。随着我国经济体制改革的深
入发展，我国政府机构改革己取得重大进展，但与要求还相距甚远。当前，应着重加强以
下几个方面的工作。第一，进一步完善行政首长负责制。明确界定行政首长的权利和责任，
既要保证行政首长为了实现政府的经济职能行使必要的权利，又要防止行政首长因滥用权
力造成不必要的经济损失。对滥用权力或因读职、失职造成巨大经济损失的，应严肃追究
其责任，实现行政首长权利和责任的统一。第二，加速政府机构改革。按照精简、统一、
效能和权责一致的原则，调整政府组织机构和部门职责权限，改变管理方式和运行机制。
第三，加快依法行政步伐。按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设，
逐步实现政府机构、职能、编制、工作程序的法制化。第四，努力提高政府公务员素质。
借鉴国外先进经验，改革录用选拔形式，扩大聘任制，扩大选录范围+，优先选拔高素质人
才。端正公务员考核的指导思想，明确考核内容，实行登记管理，建立完善的考核和激励
机制。引入“过失追究责任制”监督公务员完善自身素质。改革和完善公务员培训机构．
4、加快立法进度，完善司法程序，努力实现我国经济社会的法治化。我国经济在逐
步融入世界经济中，这就要求处理和解决经济问题既要符合有关国际贸易的规则要求，又
必须做到有法可依。虽然近几年来，我国加大了立法力度，出台了一系列促进市场经济发
展和正确处理涉外经济关系的法律、法规，但现有的法律还不能适应新的要求。为了既充
分利用面临的机遇加速我国经济发展，又尽量减少或避免进一步开放化对我国经济的冲
击．及时解决经济生活中发生的各种纠纷，做到公正、合理地解决经济发展和社会生活中
出现的各种矛盾和问题，首先，要解决有法可依的问题。应借鉴世界各国经验和国际惯例，
结合我国的实际情况，加大立法力度，尽快建立健全各种法律法规体系。通过各种较完备
的法律法规，规范各种经济活动，维护市场秩序，消除地方保护主义和不公平竞争等问题，
d％
福建师范大学林国庆硕士学位论文
保护经营者和消费者的合法权益．其次，完善司法程序，维护法律的权威和尊严，做到违
法必究。充分发挥法律手段的作用以减少和防止经济领域中的欺行霸市、假冒伪劣、偷税
漏税、弄虚作假、损人利己等不良行为的发生，保证市场经济的健康运行．最后，努力提
高司法人员的素质，按照公正、公开的原则依法办案，提高办案效率；切实维护律师在案
件审理过程中的合法权利，充分发挥律师在案件审理过程中的作用。
5、加强社会主义精神文明建设，减弱市场经济的负面影响。为了保证我国经济发展
的社会主义方向，实现共同富裕这一社会主义的最终目标，我们在大力建设社会主义物质
文明的同时要大力建设社会主义精神文明，坚持两手抓，两手都要硬。思想道德建设是精
神文明建设的灵魂，决定精神文明建设的性质和方向。加强社会主义思想道德建设不仅是
发展先进文化的重要内容和中心环节，也是减弱市场经济负面影响，保证社会主义市场经
济健康发展所必需的。现阶段，我们应按照‘公民道德建设实施纲要》和“八荣八耻”的
精神切实加强社会主义思想道德建设。社会主义精神文明建设应“以马克思列宁主义、毛
泽东思想、邓小平理论、。三个代表’的重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚
持党的基本路线、基本纲领，重在建设、以人为本，在全民族牢固树立建设有中国特色社
会主义的共同理想和正确的世界观、人生观、价值观。面对新形势，社会主义精神文明建
设在加强理想、信念、荣辱观教育的同时，特别要重视职业道德教育，消除拜金主义的影
响，提倡和发扬团结协作精神，弘扬诚实守信的社会公德。一方面，吸收西方适应社会化
大生产和市场经济运行的思想、观念，消除封建残余思想和小农经济思想对发展社会主义
市场经济所造成的障碍；另一方面。继承和发扬我国优秀的传统文化和中华民族的传统美
德，消除西方一些文化糟粕对我国人民群众的影响，抵制西方敌对势力利用思想、文化阵
地对我国干部和群众的侵蚀， 从而保证我国政府经济职能的顺利实现，加快社会主义市
场经济的健康发展。
6、加强党的执政能力建设，更好地发挥党的坚强领导核心作用。中国共产党是我国
的执政党，是领导我国现代化建设事业的核心力量．‘进入新世纪新阶段，面对新形势、新
任务，加强党的执政能力建设，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，
领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理
国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。
第四章当前进一步转变政府经济职能的障碍与对策思考
70加强党的执政能力建设，这是关系中国社会主义事业兴衰成败、关系中华民族前途命运、
关系党的生死存亡和国家长治久安的重大战略课题．必须坚持以马克思列宁主义、毛泽东
思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，全面贯彻党的基本
路线、基本纲领、基本经验，以保持党同人民群众的血肉联系为核心，以建设高素质干部
队伍为关键，以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点，以加强党的基层组织和党员
队伍建设为基础，努力体现时代性、把握规律性、富于创造性。
为‘中共中央关于加强党的执政能力建设的决定’．新华同．2州．9．27．
．4I·
结论
结论
伴随着我国社会主义市场经济的逐步建立和完善，政府职能必将发生一系列深刻而重
要的转变。我国政府将由无限的、全能型政府向有限政府转变，国家的指令性计划让位于
指导性计划，市场在资源配置中起基础性的作用，国家由原来的高度集中的经济管制向提
供制度环境和服务过渡。正确认识新形势下我国经济发展的机遇和挑战，认真研究新阶段
下政府的经济职能，不仅是重大的理论问题，也是具有重要现实意义的实践问题，它不仅
关系到我国国民经济的持续、快速、健康发展，而且关系到我国社会主义的前途和命运．
实践表明，在政府经济职能与市场机制的有机结合上，既没有现成的理论，也没有固定的
模式。只有根据本国的社会经济发展状况及历史文化特点，在实践中不断探索，不断创新，
才能开拓出一条适合本国国情的、具有本国特色的发展道路。
福建师范大学林国庆硕士学位论文
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福建师范大学林国庆硕士学位论文
攻读学位期问承担的科研任务与主要成果
一、发表论文、论著
1、《浅析知识经济视野下的我国团队建设》发表于《中共福建省委党校
专刊》．2006年8月
2、《福建省城乡协调发展思考——福建上白石镇社会实践考察报告》(合
作)发表于《甘肃农业》，2007年8月
3、合作编著《高校基层党组织建设学习与研究》，2007年9月
二、承担科研项目
《毕业生质量调查、分析》(2005年福建师范大学教改立项)
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福建师范大学林国庆硕士学位论文
致谢
无论论文的撰写，还是研究生三年多的学习生活，都离不开导师张华荣教授的悉心指
导与帮助。时光匆匆，随着学位论文的完成，在职攻读硕士学位研究生的阶段亦即将结束。
对于像我这样一位从事高等教育管理工作的人来说，还能有机会在做好自身本职工作之
余，参加攻读硕士学位研究生的学习，实为一件幸事。在三年多的学习时间里，我修读了
一些经济学专业的硕士生课程，阅读了有关经济学方面的文献与书籍，使自己在经济学专
业的知识水平有了一定的的提高，同时在其他方面也受益匪浅。
在撰写学位论文的一年多时间以来，指导教师张华荣教授给了我很大的帮助，从学位
论文的选题、范畴的廓定、文章的阐述与修改直至最后的定稿，给予我悉心的指导和点拨，
张教授严谨的治学态度、宽厚待人的处世之道，使我感受颇深，获益匪浅，在此，谨致以
衷心的感谢!
同时要感谢经济学院的郭铁民教授、严正教授、黄家骅教授、李建建教授、吴有根教
授等老师，他们亲自给我们授课，以出色的学术成就和严谨的治学态度。给我们带来了取
之不尽的学术营养。
谢谢!我将在自己今后的实际工作中，以出色的成绩来报答大家。
新时期我国政府经济职能转变与创新研究
作者： 林国庆
学位授予单位： 福建师范大学
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科学技术学院学报（社会科学版）2009,27(2)
5. 李书勇 新形势下政府经济职能转变的思考[期刊论文]-中国科技博览2008(21)
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