山东大学
硕士学位论文
我国农村社会保障制度的研究
姓名：李文
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：徐超丽
20061012
原创性声明
本凡艇窗声明：所壁蛐鸲维：沧妃是苞蛔渐白勺j智导下，独立i指弼磷：J箩陬
得的成果。除文中已经注明弓佣的内容外，本论文不包含钮瑕阴}h邑个^或苦擀已经发
表劐癸驰雠刷研晚夥对耙啪弼防胙出：墓酾虢|c白勺个^徽均已槲以明
确厉式标明．本声明的法律责任由本^承担。㈣髭耋翌日飙丝!：竺1
本人完全了解山东怒翔移∈保留、使聊荆妇留嘣颊D蕾同静粒朗礁减向国家
有关部f倒溯构送翅缈晴勺复印佯阳电薇，允许沦妇妇鄞习；ll牿阅；本^出}权山东
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内容摘要
社会保障制度是一种社会经济制度．长期以来，由于认识上的原因，我国社会保障
制度建设一直陷于被动配套的状态，不仅制度设计分散化，制度执行非规范化，而且缺
乏针对中国社会结构变革的基础分析和社会保障制度整体建设的长远考虑．农村社会保
障制度虽然是我国社会保障体系中重要的组成部分，但由于二元经济结构的影响，我国
社会保障制度改革定位不明确，我国农村社会保障发展滞后，各地虽然进行自我探索，
但还没有形成全国统一的制度，农村社会保障制度的建设面临着许多困难和问题。而农
村社会保障的长期缺失，严重影响了九亿多农民的切身利益，妨碍了农村经济体制改革
的深入进行，影响了国家的安定．因此，关注我国农村社会保障的制度建设，成为不容
回避的问题．随着经济体制改革的深入，长期处于社会保障制度边缘的农村社会保障制
度，日益突现出其制度建设的重要性和紧迫性．中共十六大提出：“有条件的地方，探
索建立农村养老、医疗和最低生活保障制度．”这充分说明，建立农村社会保障已经成
为我国现阶段农村工作的重要内容之一，是解决。三农”问题的重要途径，是构建和谐
社会的重要内容，是建设社会主义新农村的重要举措．
目前我国学术界对城市社会保障问题关注研究较多，对农村社会保障问题的研究却
重视不够，缺乏深入、系统的研究。鉴于这种现状，笔者选择这一论文，希望能引起学
术界对农村社会保障问题的进一步关注与思考．本文分四章。
第一章我国建立农村社会保障制度的理论探索本章介绍了农村社会保障及保
障制度的概念，同时阐述了农村社会保障的理论依据，使本论文的构架有了理论的支撑，
以便使读者更深入理解农村社会保障制度建设的意义。同时结合我国和世界各国的的实
际，阐明了我国农村保障制度建设的特殊性和艰巨性。
第二章我国农村社会保障制度的现状本章从我国保障制度的历史发展入手，
重点介绍了养老、合作医疗及最低保障制度，展示了其发展轨迹，对其发展中的优势和
不足作了评价，使读者从纵向把握制度发展的脉络．
第三章我国农村社会保障制度的问题分析本章立足于整个农村保障制度，对
其发展中的问题进行综合分析，对政府公共政策的选择方向提出自己的观点．
第四章建：七和完善我国农村社会保障制度的思路和对策本章从发展方向和具
体对策上对如何完善农村保障制度提出了自己的观点．
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农村社会保障制度的研究方兴未艾，特别是它已成为建设社会主义新农村的一项重
要措施，更说明对其进行学术研究的意义。希望以此能引发人们对农民基本权益的关心．
关键词； 农村社会保障制度农村养老保险农村合作医疗农村最低生活保障
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The social security system is a social and economic system．Because of the longstanding
understanding on the issue,China's social security system has been in the passive state．Not
only the system designs decentralization and regulates denormalizafion，but also the system
lad岱stracture analysis of the∞cial structure in China reforms and the long-term
considerations of social security system弱a whole．Although China*s social security system
in rural areas is an important component of the social security systems，because of the dual
economic structure，China’s reform of the social security system is not dearly．Chim's social
security system in rural areas is lagging．All regions ale in self-exploration．But it does not
form a unified national system．Rural social security system in rural a∞黜faces many
difficulties and problems．Long-term lacks of rural social∞cIlrityJs seriously impact on the
immediate interests of mo托than 900 lm[1ion farmers。hinder the deepening of the reform of
the rural economy and affect the stability of the country．Therefore,the social security system
in Chinals rural arcas has be∞c an unavoidable iSSUe．Along with the deepening of
economic restructuring．the rural social security system at the edge of the social security
system has been inczcasing importance and urgency．The 16th CPC National Congress has put
forward：。Second,to explore the establishment of pension,health黜and the minilnmn
subsistence guarantee system．。This fully shows that the establishment of social security
systems has become an important part of C7nina's rural work at this stage．It is an important
way of solving the”three rural”issue，an important part of building a harmonious society and
all important m娜nre of building n哪socialist mral areaS．
At present,Chinals academic research is more aUenfion to the issue of urban social
security．But the stIldy of the rural social Secl】lrity issues is insufficient and short of
system-depth study．According to this situation，I choose the paper and hope academics
further attention and thinking to the issue of social security in rural areas．This paper is
divided into four chapters．
Chapter 1 The exploration in of social security system in China's mral areas．
The chapter introduces the concept of the social security system in mral areaS，and
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expounds on theoretical basis of social security in the framework of this thesis has the support
of theory．The chapter supports the theoretical framework of the paper SO that it makes readers
better understand the significance of social security system in rural arOes．Meanwhile
combining China with the world,it explains particularity and arduousness of the security
system in China's rural areas．
Chapter 2 The status quo ofChinas rural social security system
This chapter introduces the history with development of social security system and focus
on the elderly insurance，coopomtive medical treatment and minimum living guarantee．It
exhibits its development path and evaluates the strengths and weaknesses of its development．
1t makes the readers grasp the thread from longitudinal development．
Chapter 3 Analysis of the social security system in rural China
This chapter comprehensively analysis the problems in its development,based 011 the
entire security system in rural areas．I put forward my views 011 the options ofpublic policy．
Chapter 4 The idea and countermeasures of Establishing and improving asocial
secmity system in rural China
，This chapter puts forward views to how to improve the system from the development
direction and speci丘c measill'es．
The research of aural social security system缸ascendant．In particular,it has been used
as all important meaSum for buitding a new socialist countryside．It shows its significance for
academic research．I hope that it is able to arousc people's concern for the rights of farmers·
Key words：social security in rural areas；the elderly inSUrsllce in rural areas；village
cooperative medical treatment；minimum living guarantee
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序言
社会保障制度是一种社会经济制度。长期以来，由于认识上的原因，我国社会保障
制度建设一直陷于被动配套的状态，不仅制度设计分散化，制度执行非规范化，而且缺
乏针对中国社会结构变革的基础分析和社会保障制度整体建设的长远考虑．农村社会保
障制度虽然是我国社会保障体系中重要的组成部分，但由于二元经济结构的影响，我国
社会保障制度改革定位不明确，我国农村社会保障发展滞后，各地虽然进行自我探索，
但没有形成全国统一的制度，农村社会保障制度的建设面lI缶着许多困难和问题．而农村
社会保障的长期缺失，严重影响了九亿多农民的切身利益，妨碍了农村经济体制改革的
深入进行，影响了国家的安定．因此，关注我国农村社会保障的制度建设，成为不容回
避的问题。随着经济体制改革的深入，长期处于社会保障制度边缘的农村社会保障制度，
日益突现出其制度建设的重要性和紧迫性．中共十六大提出：“有条件的地方，探索建
立农村养老、医疗和最低生活保障制度．”这充分说明，建立农村社会保障已经成为我
国现阶段农村工作的重要内容之一，是解决。三农”问题的重要途径，是构建和谐社会
的重要内容，是建设社会主义新农村的重要举措．
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第一章我国建立农村社会保障制度的理论探索
第一节社会保障与农村社会保障制度
一、社会保障与农村社会保障
广义的讲，社会保障是一个社会通过正式的和非正式的制度为其国民提供的安全保
障。通常讲的社会保障是一种正式的制度安排，是国家以再分配为手段而达到社会安定
目标的一种制度，它涉及到国家的权利与义务问题．社会保障制度是一个动态的、历史
范畴的概念，是建立在社会经济基础之上的，涉及政治、社会、伦理、法律等多个领域
的组合概念，因此，不同的国家，或即使在同一个国家，对社会保障的定义也是随着社
会保障制度的变迁而变化．在总结了各国社会保障制度的共同特点并结合我国的国情，
我们把社会保障表述为：它是国家通过立法并依法采取强制手段对国民收入进行再分
配，对暂时或永久失去劳动能力及因各种原因造成生活困难的社会成员提供基本生活保
障，以保证劳动力再生产、社会安定、经济有序进行的措施、制度和事业的总称．1‘中
华人民共和国宪法>明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力
的情况下，有从国家和社会获徭物质帮助的权利．”应该说，获得社会保障并享受社会
经济发展成果是每一个公民的权利，而对公民实行社会保障也是一国政府义不容辞的一
项基本责任．农村社会保障是面向农村居民的社会保障，与社会保障的内涵具有一致性．
因此，我们将农村社会保障定义为：是国家或政府为了保持经济发展和社会稳定，对农
民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会依法
给与物质帮助，以保障农民的基本生活的一种社会制度．2农村社会保障是我国社会保
障体系的重要组成部分．
：、我国农村社会保障制度的内容
要建立和完善农村社会保障制度，首先必须在理论上明确我国农村社会保障制度的
1李珍：《社会保障理论》中国劳动社会保障出版社
2孙丈基：《建立和完善社会保障制度》社会科学文献出版社
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主要内容．农村社会保障制度内容的确定，既要与我国农村经济发展水平相适应，考虑
国家财政承受度和农民个人经济承受能力，同时也要充分注意广大农民对社会保障的迫
切要求．为此，我国农村社会保障制度主要应包括以下四个方面的内容：
(一)农村社会救济
农村社会救济是指国家和社会对因各种特殊原因造成收入减少或中断，无法维持正
常生活的那部分农民给予资金或物质帮助，从而保证他们最低生活需要的一种制度．在
我国现阶段，农村社会救济的重点主要是两个方砸：一是对遭受自然灾害后的农民进行
生活救济．众所周知，我国农村地域辽阔，各种自然灾害频繁．据统计，一般年份，全
国有灾民1亿左右，重灾年份则有15亿以上，因而灾民的生活救济就成为农村社会保
障的重点．1二是对目前尚未解决温饱问题的近3000万贫困农民辅之以必要的生活救
济．社会救济作为最低层次的保障，是最广泛、最基本的保障，也是社会保障的最后防
线．同时应用范围最广，因为无论经济发达地区还是经济落后地区，都有人需要国家的
救济．因此，社会救济就成为我国农村保障制度的第一项重要内容．近几年，部分地区
开始尝试的农村最低生活保障制度作为一种社会救济形式取得了很好的效果，已得到重
视和发展．
(二)农村社会保险
鉴于我国农村人口老龄化增长速度较快、计划生育国策对农村家庭养老制度的削弱
和农村中因病致贫、因病返贫现象比较严重，农民最迫切需要的社会保险主要是养老保
险和医疗保险．因为，农村人口老龄化以及平均寿命的延长，养老和医疗保障问题将越
来越突出，而且，随着社会经济的发展和人民生活水平的普遍提高，养老费用和医疗费
用也必然会不断上升．我国农村医疗社会保险，主要有合作医疗、集资办医和大病住院
统筹等形式．其中，合作医疗是当前医疗保险中最普遍的形式．农村社会保障制度必须
把养老保险和新型农村合作医疗作为工作重点．
(三)农村社会福利
农村社会福利是指为农村特殊对象和社区居民提供除社会救济和社会保险外的保
障措施与公益性事业．它的主要任务是保障孤、寡、老、弱、病、残者的基本生活，同
时对这些特困群体提供生活方面的上门服务，并开展娱乐、康复等活动，逐步提高其生
活水平．随着农村经济的发展与农民收入的增加，广大农村人口对社会福利将产生新的
1建立我国农村社会保障制度的系统思考http：／／www．jianglu．∞
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需求。他们不仅在农、食、住、行和生活环境等物质生活方面会产生新的需求，而且在
文化娱乐等精神生活方面也会提出更高的要求．目前，我国社会福利服务出现了严重供
不应求的情况．据测算，我国现有的社会福利服务只能满足5％的社会需求(在农村，
这个比例更低～些)．因此，我们在建立农村社会保障制度时，一定要注意把农村社会
福利和农村社区服务有机地结合起来，不断增加社会福利服务项目，扩大社会福利服务
范围，逐步建立与完善农村社会福利服务体系，促进农村精神文明建设．
(四)优抚安置
这是对农村的现役军入、退役军入及其家属，提供优待、抚恤和安置的制度，是我
国抚恤安置制度的重要组成部分．
农村社会保障需要建设的具体制度有很多，就目前而言，广大农民群众的基本要求
与愿望是实现“生(存)有所靠、病有所医、老有所养”，因而农村社会救助(最低生
活保障)、农村医疗保险、农村养老保险三项制度建设是其重点，同时还要考虑城镇务
工农民的社会保障闯题．
第二节农村社会保障制度建设的相关理论
一、建立农村社会保障制度的理论依据
(一)公共选择学派关于公共产品的理论
社会保障包括农村社会保障，都属于公共产品。公共产品的基本特征是非捧他性、
非竞争性和外部性。非排他性决定了人们在消费这类产品时，往往都会有不付费的动机，
丽倾向于成为免费搭乘者．在一个经济社会中，只要有公共产品存在，“免费搭车者”
就不可避免．这样，私人企业如果提供公共产品，就无法收回成本．同时，由于公共产
品的个人消费“量”是不确定的，价格机制不能有效发挥作用，竞争市场上一般无法提
供这类产品，因而需要公共经济部门介入．因此，公共产品的本质特征决定了政府提供
的必要性。对于公共产品的政府提供，从某种意义上说，正是由于人类(集体)对公共
产品的需求，才导致了政府的产生或形成了这一制度安摔。
公共选择理论是产生于20世纪绚年代末，于60年代末70年代初形成的一种学术
思潮。公共选择学派在政治家的动机、政府干预、财政政策、民主制度等方面得出了一
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系列不同于西方主流经济学的结论．公共选择理论认为：政府对经济活动的干预并不是
基于对“政府优越”的考虑，而是基于“市场缺陷”的考虑，因而政府对社会经济活动
的干预主要限于市场解决不了或者解决不好的领域．不完全的信息、不完全的竞争、不
完善的市场最终导致了市场的失灵，这为政府介入经济提供了必要条件，但却并非充要
条件．政府不是一个能够克服“免费搭车”和外部性问题并保证实现资源有效优化配置
的大型计算机，它和私有市场一样也存在着缺陷也会产生失灵。但正如市场的基础性作
用是不可替代的一样，政府的调控行为也是不可或缺的；市场在资源配置中起基础性、
主导性的作用，而政府只能解决市场不能干、不愿千、干不了、干不好的事情，可以说，
市场能够自行解决的就让市场解决，政府干预应是第二位的选择，因为，相比较而言，
政府在提供公共产品、矫正外部效应、限制垄断、维护竞争、提供经济信息、公平收入
分配和区域规划等方面具有更大的优势和作用．市场和政府具有相对应的关系，存在着
互补性，市场与政府相互补充的互动中发展．但在市场严重失灵和制度变迁社会转型时
期特别需要政府的干预．
没有政府的加入，现代社会保障制度的建立就不会出现．同时，公共选择理论阐明，
政府并非一个抽象的组合体。它也有自身的效用函数．政府在处理社会经济发展与社会
保障的关系上，也因为政府自身价值取向的不同而呈现出多种多样的政策组合．政府致
力于建立社会保障制度，或者是为缓和社会阶级矛盾的紧张局面(如德国)，或者是作
为扩大内需的手段，阻止经济危机的深化(如美国)，也出现了所谓的福利国家(如瑞
典、英国)等。从制度的产生和政策调整来看，政府始终处于提供社会保障制度的关键
环节，并且发挥着特定的社会作用．
我国于20世纪∞年代中后期开始对计划经济体制下形成的传统社会保障进行改
革，走向市场经济体制要求的社会保障制度建构初露端倪。与西方社会保障发展的历史
过程不同，我国不可能坐等市场经济的形成然后再来建构市场经济的社会保障制度，只
能在市场经济体制的深化进程中，不断的改革和完善社会保障制度．近10年来的社会
实践表明，我国以政府推动为特色的社会保障制度变革的确发生了极大的变化，在一定
程度上缓解了政府推进改革的压力，特别是缓解了对国有企业带来的压力和冲击，为社
会的稳定作出了贡献．但是应该看到，我们在借鉴西方发达市场经济国家的社会保障制
度体系时，对制度本身可持续发展的条件估计不足，政府对公共产品和公共服务的供给
应面向全体公民，即应包括农村地区的农民．因此，农村社会保障的建立和完善是政府
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公共产品提供的重要部分．
(二)公平是社会保障理论研究的核心问题
社会保障制度是作为公平的基本权利和义务由法律加以保证和强制实施的．从一般
意义上讲，社会保障是满足社会公平目标而提供的一种安全稳定机制，，以弥补市场分
配的缺陷。同时社会保障又对经济效率起着独特的作用，从人力资本的数量和质量两个
方面来保障对经济发展必要的人力要素投入，从更宏观的意义上促进资源的有效配置。
正因为如此，在西方社会保障理论的演变过程中，西方经济学家们始终以公平与效率的
关系为核心，尤其是以公平为出发点来构筑其社会保障理论．从福利经济学的社会保障
理论来看，他们是以社会公平为出发点来论证社会福利最大化的实现问题．福利经济学
的开山鼻祖庇古认为经济福利的增大，取决于国民收入总量的增大和分配的平均程度．
他写道：“经济福利在很大程度上受影响予：国民收入的数量和国民收入在社会各成员
闻分配的方式．”1这是检验社会福利的两个标准．因此，为了增加经济福利，政府通
过财政和税收等经济手段进行合理调节，增加国民收入的数量，进而达到增加经济福利
的目的．同时，他认为，把收入从相对富裕的人转移到相对贫困的人，从整体来说，就
一定能够得到更大的满足．他得出这样的结论：再不减少国民收入总量的前提下，“提
高穷人所获得实际收入的绝对份额，一般来说，将增加经济福利”。由国家采取征收累
进税、举办社会福利设施等措施，实行财富由富人向穷人的转移，达到收入的均等化。
从此，福利经济学和福利国家理论及演变，为社会保障制度的建立奠定了理论基础．
社会保障作为一项基本权利，应该为社会个体成员所平等享有．完普和发展覆盖广
大农村的社会保障制度是我国保障人权的必然要求，是我国政府的一项基本职责．我国
经济经过20年的高速增长，国家财政收入大幅度增加，财政的承受能力在不断增强，
农民的社会保障权利再也不能被国家以财力有限、农民有土地保障和家庭保障为借口给
剥夺，国家必须为农民创建分享社会经济发展成果的制度条件，使农民在城乡社会二元
化的格局下，也同样能享受到基本的人身权利． ，
保障人权是政府和社会的应尽职责，而社会保障则是保障人权的基本手段．‘世界
人权宣言)第二十二条规定：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权
享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现，
这种实现是通过国家努力和国际合作并依照各国的组织和资源情况．”第二十五条规定：
扬翠迎：《中国农村社会保障制度研究》中国农业出版社2003
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“人人有权享受为维持他人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住
房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制
的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”1我国宪法第四十五条规定：“中华人民共
和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权
利．国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业．国家
和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属．国家和社会帮助安排盲、
聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育．”所以，农民作为中华人民共和国公
民，理应享受社会保障．我国政府在工作报告中提出了要在有条件的地方，探索建立养
老保险、医疗保险和最低生活保障制度，这是政府必须的选择．
(三)纳克斯的“贫困恶性循环”理论
纳克斯1953年在‘不发达国家的资本形成问题》中指出：发展中国家之所以存在
着长期的贫困，是因为经济中存在着若干相互联系、相互作用的“贫困恶性循环”．纳
斯克认为资本形成不足是贫困恶性循环的中心环节，并从资本的供给和需求量方面论述
了贫困恶性循环的形成过程．从资本的供给方面看，贫困地区居民平均收入水平低下，
由于生活的需要，他们不得不把绝大部分的收入用于生活消费支出，几乎没有余钱用于
储蓄，从而致使储蓄水平很低．事实上低收入本身就意味着低储蓄能力．低下的储蓄能
力必然导致资本形成不足，从而导致生产规模和生产效率难以提高，经济增长也只能维
持在一个很低的水平上，最终进一步导致居民的低收入．这样周而复始形成了：。低收
入——低储蓄——低资本形成——低生产率——低收入”这一恶性的子循环．从资本的
需求来看，贫困居民平均收入水平低下导致购买力水平低，使得生产规模、生产率和产
出都只能维持在低水平．这样，周而复始又形成了“低收入——低投资引诱——低资本
形J藏——低生产率——低收入”这样一个恶性的子循环．这两方面的“恶性循环”构成
一个死圈，很难打破．
纳克斯的。贫困恶性循环”理论强调“一国穷就是因为它穷”，“穷产生穷”，这就
是所谓的“马太效应”．一般来说，贫困人口生存环境质量差，受教育的机会较少，在
接受公共卫生及医疗服务等方面都处于劣势地位，因而，竞争能力较弱，贫穷成为贫穷
的根源，这同样能够有力地解释我国落后地区特别是落后农村地区为什么长期无法摆脱
贫困落后现状的原因．因此，在农村地区建立有效的社会保障制度是打破“农村贫困恶
1 l世界人权宣言》
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性循环”的一条重要途径，通过政府的干预，对国民收入进行再分配，通过改善落后农
村地区的养老、医疗等基本生活条件，提高农村入口的综合素质与质量，帮助广大农民
摆脱“贫困恶性循环”的陷阱，进入上升的循环累积过程，农村社会才能逐步进入可持
续发展的良性循环体系中，启动我国巨大的农村消费市场，促进我国经济和社会的全面
发展．1
(四)我国农村建立社会保障制度的特殊背景及依据
改革前，我国农村人口的社会保障是在人民公社制度下发展起来的以“五保和农村
合作医疗”为主要内容的社会保障．保障水平非常低，所需的费用由集体承担。实行承
包制以后，这一保障制度失去了原来的融资来源，处于瓦解的边缘．
我国的城乡差别由来已久，且这一差别在可预见的时期内不会消除。在这一现实约
束下，农村社会保障制度必须与城镇社会保障制度分开建设，且在建设过程中不能贪大
求全，而是在整体规划的基础上突出重点，有秩序地推进．
基于此，我们在思考中国农村社会保障制度的整体框架时，就需要整合政府努力与
传统保障两类资源．在这个总体设计框架中，面临着两个基本问题：一是如何将农村的
潜在的社会保障需求变为有效需求，解决社会保障资金的筹集和管理问题；二是如何合
理地配置社会保障资源，提供有效的资源供给．基本构想是：由政府提供一种适宜的制
度框架，引导农村和农民利用现有的村民自治组织，筹集和管理农村合作社会保障资金，
决定社会保障的具体受益．
农村的社会保障是一个长期的历史过程，在这个过程中，要根据实力和需要，突出
重点．现阶段的重点是农村的基本医疗卫生服务体系的建立，特别是社会统筹的公共卫
生体系的建设．这标明，农村社会保障制度在今后相当长的时期内，都会在制度供给和
制度完善两个层面上展开．
二、建立农村社会保障制度的现实性
(一)二元经济结构决定了保障制度的二元化
二元经济结构是中国经济运行的基本条件。整个社会由于工业化的发展明显形成了
现代部门与传统部门、发达地区与落后地区、现代文明集中的城市与广大落后的农村并
存发展的格局．二元经济结构存在的现实妨碍了中国的经济发展．由于二元经济结构的
1孙文基：《建立和完善社会保障制度》社会科学文献出版社
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格局现状，导致城乡差别很大，主要表现为：
首先，农民几乎长期处于社会保障这张安全网之外．面对这样庞大的一个群体，如
果社会保障问题得不到较好解决，将对社会稳定构成很大的压力。邓小平同志曾经告诫：
农民人口占我国人口的80％，农村不稳定，整个政治局势就不稳定，农民没有摆脱贫困，
就是我国没有摆脱贫困．因此，要保持农村社会的稳定与发展，真正傲到关心困难农民，
实现农民小康，达到实现现代化的要求，就必须加快建立农村社会保障制度，通过国民
收入再分配，来完成风险的有效分散和损失分摊，实现城乡利益的协调发展．
其次，农民收入增长缓慢．从1997年到2000年，农村居民人均纯收入实际年增长
率逐年下降，2000年甚至降低到2．1％；丽同期城镇居民人均可支配收入却保持着高速
的增长．2001年到2003年，农村居民人均纯收入增长速度回升，但是仍然没有超过5％；
而同期城镇居民人均可支配收入实际年增长率却保持在83％以上，2002年甚至达到了
13．4％．实际上，自上个世纪∞年代中期农民收入增长放缓后，1997年以来，农民收
入已连续7年低速增长，不及城镇居民收入增量的1／5．1
第三，城乡收入、利益对比差距加大．城乡居民收入差距持续扩大，由上世纪∞
年代中期的1．8：l左右，扩大到2003年的3．2：1，如果把医疗、教育、失业保障等非
货币因素考虑进去，差距还会扩大．这加剧了部分农民内心的被剥夺感和不公平感，由
此引发农民的不满和对抗情绪使社会的不稳定因素增强．因此，要消除社会的不稳定因
素，政府除了要加大对农业的投入、减轻农民税费负担外，还要建立农村社会保障制度，
以调整城乡收入差距，缓解社会矛盾．
第四，家庭保障受到挑战．农村大量劳动力向城市的流动，造成了广大农村“空巢”
家庭的存在；同时，家庭结构的不断变化，家庭规模小型化的发展趋势使以家庭为单位
的传统的“父由子所养”的家庭养老方式面临巨大的挑战，农村老年人的权益保障得不
到落实．
由于种种条件的限制，城乡之间在社会保障方面存在差异，在保障内容和保障模式
上出现了严重的二元化．
(二)扩大需求、经济增长的助推力量
实现共同富裕是社会主义市场经济体制建设不可动摇的目标．市场经济通过市场竞
争来实现对资源的有效配置，而社会保障是实现社会公平的有效机制。只有两者有机结
1因家统计局l田民经济和社会发展统计公报(1997--2003年)’
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合才能实现我国市场经济体制建设的目标．
近几年我国经济发展迅速，增长的速度很快，人均GDP已突破1000美元大关．但
经济增长主要靠投资拉动，消费需求不足已成为影响我国经济持续发展的重要因素．农
村人口是我国消费倾向最高的一个群体，其获得的收入可以在最短时间内转化为消费，
因此，增加消费需求，拉动经济增长的重要手段就是增加农村的消费需求．如果占人口
多数的农民长期收入低下，基本物质需要得不到满足和保障，国内市场就难以迸_二步拓
展和启动，最终必将制约整个国家经济增长的潜力和水平．要使农民的需求转化为现实
的支出，除积极采取各种措施增加农民收入、减轻农民负担外，农村社会保障制度的建
设也是重要内容，是解决。三农“问题的重要途径．通过建立农村社会保障制度，用现
代社会保障制度替代传统的土地保障和家庭保障，实现农民的增收，从而提高其购买力：
为工业产品提供更为广阔的市场，有效地扩大内需；同时，完善农民的城镇化进入机制，
解决好农民工的保障问题，加快城镇化进程，从根本上化解人多地少的矛盾，提高农业
生产率，1在经济增长同社会保障之闯建立起一种互檑健进的良性循环关系．
(三)缓解贫困的切入点
农村社会保障制度的出发点在于反贫困．根据农村贫匪入口变化的特点，转变解决
农村贫困问题的思路，以基本社会保障制度的建立来缓解农村贫困问题，通过实行社会
再分配，来保障基本生活需求，削减贫困、分流社会风险．
通过建立现代社会保障制度缓解贫困是欧洲人的一种制度创新．19世纪踟年代诞
生于德国的现代社会保障制度标志着反贫困行动进入了现代阶段。第二次世界大战以后
欧洲国家建立的“福利国家”社会保障制度，在反贫困方面又迈出了更大的步伐．欧盟
各国的反贫困政策并非是在一个预先设定的框架内进行的，而是在其经济发展中出现了
日益严重的失业等贫匿问题，迫使各国逐步发展和完善反贫困政策。
改革以来，我国社会经济发展迅速，城乡居民生活发生了巨大变化，相当部分的农
村，特别是经济发达地区农村的大部分农民解决了温饱问题，摆脱了贫困，进入“全面
建设小康”的社会发展阶段。国家统计局公布的数据表明，2004年，农村居民人均纯收
入为2936元，绝对贫匪人口减少为2610万人．农树居民家庭的恩格尔系数从1997年
的55．1％降到2004年的47．2％．但应该看到，农村经济社会发展严重不平衡，在中西
部不发达地区或农业人1：3占大多数的农村地区，部分农民的基本生活仍然存在诸多困
1王国军：《社会保障制度》2004．6
山东大学硕士学位论文
难，“绝对贫困”和“相对贫困”问题并未得到根本解决；城市社会经济加速发展的同
时，农民收入增长缓慢，城乡差距越来越大，1部分农村已呈现经济衰败现象；伴随城
市化进展，农村土地被大量占用，农村人均耕地面积急剧减少，从事农业的市场风险增
大，收入不稳定；矛盾加剧。因老年人口、子女教育负担、生病而贫困的家庭在增加，
农村人均收入差距在拉大，两极分化日益加剧．一些农村客观存在的弱势群体，因各种
原因靠个人、家庭无法摆脱贫困和生存环境．农村社会贫困情况的变化表明，仅以开发
扶贫形式难以根本解决目前贫困群体的“贫困”问题，社会保障制度的建设迫在眉睫．
亚洲开发银行曾发布的一项报告中称，如果建立农村最低生活保障制度，中国将仅
用财政支出的0．12％就可以全面解决近3000万中国农村贫困人口的温饱问题．亚行建
议中国尽快建立覆盖全国的农村低保管理和执行制度，由民政系统专项负责，确定县级
政府为主要管理层．对低保所需资金实行专项转移支付，以保证资金来源的稳定性．
(四)社会可持续发展的重要内容
世晃各国都曾出现过分依附于眼前的经济增长的目标，而缺乏长远的社会目标和政
治目标的现象．当经济增长达到一定水平后，这种社会保障的社会性缺陷和不可持续性
逐渐显露，引起了全社会的广泛关注．尤其是当经济发展和人们的生活水平提高到一定
程度后，会比以前更加重视生活和社会的质量，因而社会保障制度的缺陷会进一步显露．
2
我国2000年第五次人口普查表明，我们已经跨入了老龄化社会的门槛．∞岁及其
以上老年人口已达1．26亿，占全国总人口的io纵65岁以上老年人口为8687万，占7％)．
中国农村65岁以上的老龄人口占农村人口的7．35％，已超过城镇的63％的水平，按照
国际通行标准，这标志着中国农村人口的迅速老龄化．老龄化带来养老、医疗一系列的
问题。
多年来中国家庭养老是农村养老的主要方式．依靠集体经济和家庭保障功能的支
持，并充分发挥土地这种保障效能低、但最有稳定性的保障手段的作用，使传统的农村
社会保障得以维持．但是，在发展市场经济的今天，随着中国工业化、城镇化进程加快，
建立在自然经济基础上的农民家庭养老和土地养老功能已严重削弱，家庭养老方式已不
适应社会的发展，农民迫切需要从家庭养老向社会养老转变，这在一定程度上影响了劳
1社科院调查报告《中国城乡收入差距全球最高》《经．弃参考报》中田网2005．9
2关信平：《论现阶段中国社会保障制度的转型与重构'
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山东大学硕士学位论文
动者作为养老义务承担者的角色，家庭赡养和生活照料功能随之受到削弱．1据有关部
门2003年5月的问卷调查，71％的被调查对象认为农村养老方式应由家庭养老逐步向
农村社会养老保险过渡．但是，由于绝大部分农村地区尚未建立起一个可靠的社会养老
保障体系，占人口总数70％的农民养老问题将成为中国老年保障问题的难点．
另一方面，如不及时为计划生育农民提供基本的社会保障，计划生育政策将很难得
到广大农民的支持，政策实施也将难以为继，计划生育国策可持续性受到挑战。2
三、世界各国的实践对我国农村社会保障制度建立的启示
各国是在农村面临着严峻的经济、社会问题情况下建立起了社会保障措施．以养老
保险为例．各国建立农村养老保险的主要原因是随着社会的发展，农村经济极不稳定，
农村社会问题日益严重，进而成为各国工业化发展的障碍。一是农民收入普遍低下，生
活日益贫困；二是大量农村人口流向城市，农村劳动力不足，土地无人耕种而撂荒，农
业劳动生产率下降；三是西方国家的居民一般家庭观念比较淡薄，往往也不承担赡养老
人的责任，老年农民一般都依靠自己的土地、房屋等资产养老，但农业劳动力的老化进
一步加剧了农业劳动生产率下降。由此看来，各国建立农村社会养老保险时，农业问题
已经比较突出，对国民经济的发展产生了一定的甚至是严重的负面影响。
世界各国建立农民养老保险时的经济条件是：
1、农业在国民生产总值中的比重下降，且在15％以下，农业劳动力结构份额在25％
以下．
2、农业人口占总人口的比重在50％以下。
3、人均GDP在2000美元以上．3
各国的国情不同，建立社会保障制度的时间和社会经济条件有所区别，这是正常现
象．我国目前人均GDP还不到2000美元，农村人口比重也还很大．根据国际经验，建
立农村社会保障制度似乎还为时过旱．但分析一下我们的具体国情，却可以得出不同的
结论。
与发达国家和中等发达国家相比较，由于经济发展水平的制约，中国农民还不可能
有较高水平的社会保险．在一个较长时期内，家庭保障还必然在部分地区处于中心地位．
1殷傻：《我国农村养老保险体制改革若干问题的思考》中国软科学2002．II
2王国军：《社会保障制度》2004年第6期
3孙文基：《建立和完善社会保障制度》社会科学文献出版社
17
山东大学硕士学位论文
但是，部分参与社会保险并最终获得部分社会经济来源的条件已经产生：第一，除极少
数未脱贫的地区之外，中国农民已经过上了温饱生活，很多农民已经在向小康生活水平
迈进，具有了一定的参加社会保险的经济承受能力。经济较发达的浙江省杭州地区农民，
开展养老保险的乡镇覆盖率己达到95％，一些富裕的年迈农民通过一次性交纳几千元养
老基金，已开始按月50元、60元不等数额领取养老保险金。第二，随着全国保险业务
的发展，社会影响的扩大，计划生育政策手段的强化等等，农民参加保险的观念不断增
强．他们开始理解到了参加社会保险对自身利益的保障作用，自觉性不断提高．上海市
早在1984年即顺应农民需要而推出了‘农村养老保险暂行办法》，山东烟台从1989年
开始，大胆地进行农村社会保险体制的改革，取得了极好的社会效果．
同时，一些学者曾对建立农村社会保险制度的德国、法国等13个欧盟国家作专题
比较研究后发现，在类似目前中国或更低的经济发展阶段时，这13个国家都已成功地
建立起了农村社会养老保险制度。结论是：在中国建立农村社会养老保险制度不算太早，
因为丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙及希腊等5个欧盟国家在类似中国90年代初或更低
的经济发展阶段时便已开始建立农村社会养老保险制度，即在农业占相同甚至更高比
例、而且人均国内生产总值更低时，便也开始设立农村社会养老保险制度．并且，与中
国经济发展水平相当甚至稍微落后的印度，为避免出现“因老返贫”现象，也为髓岁
以上老年农民每月提供5美元的养老金．经济相对落后的越南也以实行“米保障”这种
特殊方式建立了农村社会养老保险制度．1
所以，推进我国农村社会保障制度的发展，既具有必要性，也具备了可能性．
1李琮主缡：《西欧社会保障制度》社会科学出版社1989
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山东大学硕士学位论文
第二章我国农村社会保障制度的现状
第一节我国农村养老保险的现状
一、我国农村养老保险制度的发展及现状
我国农村社会养老保险制度的初步探索以1992年1月民政部颁布的‘县级农村社
会养老保险基本方案'(试行)为主要标志，该方案规定了农村社会养老保险的基本特
征是“以个人缴费为主，集体补助为辅和国家扶持相结合”．在该方案指导下，各地政
府开展了相应工作，农村社会养老保险取得一定进展．但是，由于农村社会养老保险在
我国起步较晚，制度也不完善，再加上农民素质、社会心理、社会化服务水平、农民对
保险制度的信任度、非货币经济等因素的影响，与城市职工养老保险相比，状况很不如
意．截至1998年底，全国已有30个省(自治区、直辖市)的2000多个县(市、区)
开展了农村养老保险改革试点，有8200多万农民参加了养老保险，但以上数字对于9
亿农民来说，社会化养老保险对大部分农民来说还是离他们较远。从目前农民缴费的情
况看，人均缴费不到150元钱，根据他们的缴费额，几十年后，平均每人每月拿不到几
元钱(相对于目前收入和消费水平)的养老保险金，根本达不到保险的目的。11998年
向59．8万参保人发放养老金，人均约42元，月均3．5元，2显然难以保证参保者的基
本生活．
虽然农村社会养老保险工作在全国已实行10年，试点区已实施13年，但目前大部
分地区发展迟缓，大多处于停滞状态，从1996年末全国参保人数为6594万人到2003
年末为5428万人的发展，也表明了农村社会养老保险工作进展迟滞和存在问题的事实．
1999年开始，国务院开始对这项工作进行整顿．
二、对我国农村养老保险制度的评价
(一)制度设计存在缺陷
一方面，完全积累制的保险模式，加上统筹的低层次性，使得养老保险的互济性被
1中国社科院农村社会保障制度研究课题组《积极稳妥地推进农村社会养老保险》人民论坛2000．6
2刘书鹤：《农村社会保I肇的主要问题与对策》《人口与经济》2002．6
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山东大学硕士学位论文
严重弱化，其国民收入再分配的本质也遭到抹杀：另一方面，农民现有的收入水平低下
与个人交费为主的筹资模式之间的矛盾使得养老保险并不能有效地实现其养老功能．这
两个方面的制度缺陷所反映的一个共同的问题就是国家投入的不足。
(--)制度运行困难
基金来源基本来源于农民个人的缴费，由于集体经济弱化和乡镇企业的民营化、股
份化，集体补助能力下降，补助资金难以落实，甚至经办人员的工资及管理费也必须由
基金支付(提取3％的管理费)，由三方承担的社会保险几乎变成了农民的个人储蓄．所以，
在基金保值增值无门的情况下，制度运行必然面临问题．
(三)社会互济性差
一方面表现在以县为单位建立农村社会养老保险，这不符合保险的大数法则要求；
另一方面，农村社会养老保险资金主要来源于农民个人投保和集体投保，并均记在个人
名下，积累越多，所需养老金就越高，不存在农村养老保险的社会统筹，导致养老基金
抗风险能力较弱．1同时，各地集体经济发展水平不均，造成集体补助在实践中的缺位，
很大程度上不利于调动农民投保积极性，影响政策贯彻执行．
(四)地区差异较大
我国的农村人口多、生产力水平低、经济发展差距大，因而在养老问题上，各地情
况差别很大，有些地方农村社会养老保险已全面覆盖，如东莞、温州以及山东的一些地
方，而有些贫困地区，连一般的保费还无法收齐．由于目前我国农村地区经济发展仍比
较落后，且地区间极不平衡，差异较大，在全国范围内建立统一的农村社会化养老保险
制度与现实情况相脱离．因此，在现有经济水平条件下及传统文化模式下。家庭养老仍
然是我国农村老年人的主要方式．
第二节我国农村合作医疗制度的现状
一、农村合作医疗制度的历史沿革
我国农村社会保障制度第一次变迁的最大成就在于健康保障，即农村合作医疗制度’
Sj建,-'r．合作医疗在保障农民健康、提高全民身体素质方面发挥了极其重要的作用，堪
1石洪为：l关于我田农村社会养老保险的思考》l中国农业大学学报，2002．2
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山东大学硕士学位论文
称世界农村社区医疗保障制度的典范．合作医疗制度在全国随合作化运动得到快速推
行，到七十年代曾一度覆盖了95．2％的农村人口．尽管合作医疗作为一种计划经济条件
下推行的政策，因经济水平的差异而在一部分地区徒具形式，但由总体上看，这一制度
对中国农民身体素质的提高与保证农民健康水平功不可没．新中国成立后，中国公民的
生命指标(包括婴儿死亡率、死亡率和期望寿命等)都远远超过当时的国民收入所能达到
的水平，被世界认为是一个奇迹．
20世纪70年代末期，由于农村推行了以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体
制改革，建立了统分结合的双层经营体制，原有的“一大二公”“队为基础”的社会组
织形式解体，农村合作医疗也随之大幅衰减，1989年的统计表明，继续坚持合作医疗的
行政村仅占全国的5％．1农民失去了最基本的医疗保障，而新的保障体系又没有完全
建立起来，农村人口面临的就医风险与不确定性却越来越大，农村社会安全支持网络体
系基础正处于动摇、解体过程中．医疗费用快速上涨，但农民收入增长有限，农村医疗
问题就凸现出来．“小病养，大病抗，重病等着见阎王”．
二、农村合作医疗制度的现状
90年代，一些地方出现了不同模式的合作医疗体系试点，主要有“福利型”、“风险
型”和“福利风险型”3种．虽然1997年1月中央提出。力争到2000年在农村多数地
区建立起各种形式的合作医疗制度”，但全国只有18％的行政村实行了合作医疗，只覆
盖了全国农村入口的10％，90％的农民仍要自费看病．1998年国务院机构改革后，原
来由卫生部主管的农村医疗卫生事项移交给了劳动与社会保障部，而后者无法独自解决
相关的财政投入和农民减负等一系列政策性问题，导致农村医疗保障工作实际上处于
“真空地带”，广大农民的看病就医问题基本是依靠家庭保障来解决的．2001年的调查
显示，农村中应住院而没有住院的占30．3％，其中70％是由于经济困难；应就诊而未就
诊的比例为45．8％，其中38．2％是由于经济困难．农民未就诊率、未住院率呈逐步上升
趋势。收入越低的农民，未就诊率和未住院率的比例越高。在中西部地区，因看不起病、
住不起医院，死在家中的人数占死亡人数的70％左右．因疾病死亡的农村儿童，死亡前
有50．5％未得到治疗或仅在门诊治疗。2我国农民看病难主要表现为医疗费用超出农民
1岳颂东：呼唤新的社会保障中国社会科擘出版社1997
2新农村建设中的农村医疗卫生发展中国领导干部学习网
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的承受能力．一些调查表明，千元的医疗费用还不足以使一个农民家庭致贫、返贫，但
发生上万元医疗费用的家庭，几乎都会陷入致贫、返贫的境地。
2003年，在‘国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见
的通知>中提出：“新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，
个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助供给制度．从2003年起，
各省、自治区、直辖市至少要选择2-3个县(市)先行试点，取得经验后逐步推开．到
2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标，减轻农民
因疾病带来的经济负担，提高农民的健康水平。”随后，各地纷纷行动起来，开展新型
农村合作医疗制度的试点，并取得了一定的经验。
(一)制度的筹资模式
目前，合作医疗所需的资金，主要来源于农户、县乡政府、村集体和农村企业．一
般来说，经济比较发达的地区政府投入的比重较大，企业也可能有较多的投入，在这种
情况下，农户的筹资负担会相对轻一些．但是农村合作医疗的一个悖论是，在经济不发
达的农村地区和贫困地区，地方政府的财政困难，农村企业不发达，所以无力负担医疗
费用的农户反而成了合作医疗资金的主要来源．今后在中央‘决定>的推动下，各级地
方政府会根据财力加强对新型农村医疗合作制度的资金支持．至少在贫困农村地区，逐
步改变农村合作医疗主要靠农户筹资的格局，是这一制度得以坚持的一个重要条件．
(二)制度的合作形式
目前，农村合作医疗的合作形式有合医不合药、合药不合医、合医又合药等形式．
其中合医不合药，是指部分或全部免除医疗费，而药费全部自理，合作医疗资金主要用
于支付乡村医生的报酬、预防保健服务费用及办公费用等；合药不合医，是指医疗费用
全部自费，药费按比例减免，合作医疗资金主要用于支付药费减免款；合医又合药，是
指医疗费用及药费均按比例减免，合作医疗资金主要用于支付医药费减免款项、乡村医
生报酬等．1
(三)制度的支付模式
目前，农村医疗保障制度的支付模式采取“按服务付费”的后付制，村民先看病，
然后凭病历和发票到合作医疗管理机构报销，包括江阴以及顺德等地。。按服务付费”
的一个严重缺陷，是它对医疗服务机构和医生过度提供服务及过度用药有较强的激励作
1中固法律信息搜索罔
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用．
(四)制度的运作模式
目前，农村医疗制度的运作一般来说依附于当地的卫生部门，资金的筹集与管理集
于一体，大多数采取的运作模式有树办村管、乡办乡管、树办乡管、乡办县统筹等形式。
近几年，一些发达地区开始试行将医保基金的筹集与管理分离，交由专业的保险机构进
行运作，如江阴、厦门由商业保险公司来负责运作，而广东的顺德则成立专业的保险公
司统一运作包括企业、城镇和农业人口在内的医疗保险基金．
(五)制度的保障形式
目前现有的农村医疗保障制度保障形式各不相同。主要有福利型，只保门诊费用；
风险型，只保大病住院费用：福利一风险型，即保门诊费用又保大病住院费用．也有个
别地方兼顾预防免疫，还对一些高危孕妇接生及住院费用给予报销．一般对于在村卫生
室和乡卫生院看病给予较高的报销比倒，甚至全部免费，以鼓励在基层医疗机构就诊，
降低费用．
新型农村合作医疗初见成果：到2005年底，有678个县(市、区)开展了试点工
作，覆盖农业人口2．36亿，其中参加的农民1．79亿人，参与率。76％；累计筹资115．48
亿元，补偿1．粥亿人次，补偿资金支出黯．12亿元，减轻了看病支出对农民的压力，缓
解了“因病致贫、因病返贫”问题．为了对贫困农民提供更多的帮助，对获得合作医疗
补偿后仍难以承担医药费用的贫困农民再给予适当的医疗救助．有关统计表明，在试点
地区，64．1％的贫困人口参加了新型农村合作医疗．
三、对新型农村合作医疗制度的评价
(一)新型合作医疗强调。新”
它的“新”主要体现在：提高了统筹层次，实行县级统筹，提高了抗风险能力；各
级政府投入的资金多，政府承担了较多的责任：由于基金多了，农民得到的实惠相应增
加；对合作医疗基金实行财政专户管理，实行基金收支分离、管用分开、封闭运行，有
效的杜绝了基金被挪用，挤占的现象．
(二)各地制度设计的多样性吸引农民
主要体现在，在强调大病为主的原则下，各地根据实际情况对报销比例、包销的门
槛、封顶线作了不同的规定，如门槛费越低，报销比例及封顶线越高，对参保农民就越
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有利．因此，对农民有一定的吸引力．
(三)“结构性问题”影响了积极性
所谓“结构性问题”是指在新型农村合作医疗的实施过程中因制度与我国现行的管
理体制发生碰撞而产生的问题，主要表现为医药市场失灵，药品的价格高昂，公共卫生
机构与私人卫生机构出现制度性不良竞争等．结构性问题的出现侵害了患者的利益，损
害了投保者的积极性。
(四)农民对新制度缺乏理解与信任
由于我国的合作医疗经历了大起大落，以前参加过合作医疗但由于政策的变化而没
有得到报销，因此，造成一部分人对制度产生不信任．因此，有必要对制度加大宣传．
让农民了解新型合作医疗制度的筹资方式、报销比例、报销程序以及与原有制度的不同
之处，使农民能够接受．
第三节我国农村最低生活保障制度的现状
一、农村最低生活保障制度的现状
最低生活保障制度是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障全体公
民基本生存权利为目的的社会救助制度．我国的最低生活保障制度开始于城市．1993
年上海市率先建立城市居民最低生活保障线制度，随后这项制度在全国推广，逐步覆盖
全部城镇居民，并扩展到有条件的农村地区，为全社会设置了一道最低的，也是最后的
保障网．
农村居民的最低生活保障制度是指政府对农业人口家庭人均收入低于当地农村居
民最低生活标准的农村贫困人口按最低生活保障标准实行差额补助的一种社会救济制
度．民政部认定的贫困人群主要指孤老、重病、残疾、人口多劳力少、因灾等五种，认
定的贫困标准为年人均收入625元以下或825元以下．1
1992年，我国农村最低生活保障制度率先在山西省左云县试点．1994年，民政部
决定在农村初步建立与经济发展水平相适应的层次不同、标准有别的最低生活保障制
度．2001年10月1日，浙江省率先实旌了‘浙江省最低生活保障办法》，第一次用法律
1翟振元．李晓云．王秀清：‘中国社会主义新农村建设研究》社套科学文献出版社
M
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形式将农民群众纳入了社会保障制度的保护范围，在社会保障城乡一体化方面迈出了关
键性的一步．
目前，全国各地农村最低生活保障制度发展参差不齐．其中北京、天津、上海、江
苏、浙江、广东等经济发达的省市，已经全面实行。福建和辽宁两省正在全面推进，其
他很多省份在部分地区实行．截至2005年底，全国共有1534个县(市、区)建立了农
村低保制度，有384_5万个农户和776_5万个村民得到了最低生活保障．1
二、对农村最低生活保障制度的评价
(一)制度设计本身和实施层面的缺陷
表现为一是对低保对象的认定缺乏准确性和科学性，贫困线的设定标准不一，造成
工作随意性大，操作不规范，激化了矛盾，影响了稳定；二是机构、人员管理滞后．低
保户的确立、审核需要一定的过程，难以保证工作的客观、公正和细致性；三是管理人
员缺乏专业知识，政策执行水平低。
(二)国家财政投入和转移支付的严重不足
与国家在城市低保制度上的巨大投入相比，政府在农村低保建设过程中却严重缺
位，中央财政几乎没有投入，完全靠地方自理。各地采取地方财政和乡村集体共同负担
的办法，具体分担比例视当地经济情况而定，乡村经济条俘好则分担多些，反之则县级
财政负担大头．最低生活保障资金普遍列入财政，各地的经济发展水平成为制约因素，
所以，一些地方存在保障资金列而不支、列而少支，甚至有不列不支的现象．缺乏明确
而稳定的资金筹集渠道，严重制约了当前低保工作的制度化建设。随着最低生活保障面
的逐步扩大，政府必然面临筹集保障资金的困境。
1新农村建设的系列思考中国社会科学院网站
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第三章我国农村社会保障制度的问题分析
第一节我国农村社会保障制度存在的问题
一、制度建设缺乏一致的价值理念
所谓社会保障价值理念，是指社会障建设的基本价值取向，是社会保障制度设计和
政策实践的行动纲领和指针，是社会保障制度建设的理论依据和基础。1当前，绝大多
数人都认为，在农村建立社会保障制度是必要的，也是迫切的．但对于农村建立社会保
障的价值理念，如何处理公平与效率的关系，如何对待政府在农村社会保障制度建设中的
作用等问题，仍然存在分歧或缺少明确的主张。由于社会保障价值理念的不确定，对农
村社会保障制度建设认识的不统一，造成目前农村社会保障工作缺少总体设计和政簸指
导，财政支持也缺少规范性．。从全国社会保障费用支出的情况来看，占总人口80％的
农民，只享有社会保障支出10％左右，而占总人口的20％的城市居民，却占到社会保障
费用的90％．从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上．”
回顾我国农村社会保障制度发展的曲折历程，可以看到发展过程中出现了一些不符
合实际情况的倾向和做法，或者提出过高的计划目标(如实现“农村合作医疗制度”的
全覆盖)，或者停顿了已经实施的保障计划(如20世纪∞年代后期一些地区农村社会
养老保险的中断)，或者没有建立和完普应当加强的最低生活保障制度．这些政策的随
意性、临时性和非连续性特点，从深层次反映出我国在制度建设上缺乏明确的理念和目
标定位．其根源在于没有把社会保障作为一项独立的、具有自身发展逻辑和规律的制度，
而总是将其作为实现其政治、经济日标的附属物．
二、保障面窄、水平低，发展不平衡
由于各地经济条件和财政能力的不同，我国农村社会保障发展水平很不平衡．在经
济发达的东部地区，农村社会保障水平较高；而集中我国大多数贫困人口的西部地区，
许多人连温饱都没有解决，享受的社会保障水平就更低．除了农村社会保障发展水平很
不平衡外，各地的社会保障项目更是不平衡，地区间农村社会保障项目差别很大，大部
1王丹：我固农村社会保障研究http'．／／www．jjykj．cem
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山东大学硕士学位论文
分地区农村社会保障项目不全，而且各个项目之闻缺乏有机联系，构不成整体优势．
三、保障资金严重不足
首先，国家财政投入与市场物价上涨和人民生活水平提高不相适应．近年来，国家
增加了农村民政社会保障的投入，但其增长速度远远低于物价上涨的速度．由于物价上
涨，原来核定的社会救济费，其保障能力只有原来的一半甚至三分之一，其保障程度大
幅下降．其次，烈军属优待、五保户采取农村负担方式，与优待金、五保供养经费调整
的需求不相适应，农村经营方式和分配方式的变革，使烈军属优待、五保户供养由原来
生产队集体经济负担变为一家一户农民负担，不利于增加统筹金额，难以提高优抚和五
保供养标准．
筹资问题是推进农村社会保障体系建设的核心问题。解决这一问题的有效选择是，
不能只靠个人缴费，集体经济组织或农民个人所在的乡镇企业(自雇人员为本人)必须
承担相应缴费，国家一方面承担经办人员的工资及管理费用，同时也要按一定比例相应
投入，并在政策上为基金的投资运营提供渠道．当然，各主体的责任也应根据各保障项
目的性质有所侧重，如农村低保完全由政府出资，养老保险和医疗保障则由三方出资．
目前，我国农村社会保障基金筹集模式主要是现收现付制，但人口老龄化问题使这
种方式越来越不适应，逐渐出现收不抵支的状况。可供选择的模式有“储蓄积累制”和
“部分积累制”．“储蓄积累制”虽然能对付人口老龄化所带来的收支不平衡问题，但无
法解决目前年老农民的保障问题；“部分积累制”虽然兼顾了上述两种方式的优点，但
这种方式需要政府或一批农民承担模式转变过程中的成本．农村社会保障究竟采取何种
模式，在选择中出现“两难”．
四、保障缺乏法律依据
由于农村社会保障还没有完全建立，社会保障也没有完全立法，致使农村社会保障
工作无法可依、无章可循，农村社会保障制度的稳定性和持续性都受到影响．以老农保
为例，其建立、运行以及保险金的发放不是按照严格的法律程序，而是按照地方政府部
门的一些规章制度执行的，根本不是农民与政府的一种长期契约。这项制度的随意性大，
上级政府说开办，地方政府马上一哄而上，利用行政命令，大张旗鼓地宣传和执行．可
当上级政府态度已改变，地方政府马上停办．把一个很好的制度搞得像政府手足的“玩
山东大学硕士学位论文
物”，想拿就拿、想扔就扔．这种养老保险制度，不仅不能保障社会的稳定，反而会激
起农民的不满，最终导致社会的不稳定。
五、农民保障意识淡漠
目前，农民对社会保障缺乏了解，参与不积极。特别是经济不发达的地区，收入低，
小农意识根深蒂固，关注眼前利益，看不到长远的利益，农民接受和参与的人数有限，
更多的是持一种怀疑和观望的态度。同时由于基层政府急功近利，改革缺乏连续性和稳
定性，农民受益少，受损多，基层政府和组织与农民之间的互信程度低，农民参与积极
性低，恶性循环加剧．如农民的养老保险，虽然实行了多年，但由于存在着严重的信任
危机，要农民缴纳养老保险金仍然比较困难．1
第二节我国农村社会保障问题分析
一、政府角色的“缺位”
政府的意愿决定了农村社会保障制度的发展轨迹，在大部分情况下，农村社会保障
事业的发展速度与政府对它的关注程度是一种正相关的关系．事实上，农村社会保障制
度的改革是由政府通过行政命令或者法律规范规划、组织和实行的；政府在农村社会保
障制度的改革中理所当然的处于主导地位，政府是否愿意进行改革、是否愿意努力推进
这种改革决定着农村社会保障制度变迁的最终结果．
长期以来，致府在农村社会保障建设中角色定位不准确，职能模糊，表现为一是主
体缺位，既缺乏有效的主导和组织作用，也回避了政府公共资金投入责任；二是在理念
上对社会权利公正的宣传引导滞后，弱化了农村公共服务和公共产品的供给功能，把本
应由政府提供的公共产品推向市场，推向社会，造成农村可持续发展的公共产品供给严
重短缺；三是监管机制缺乏，透明度差，挤占、挪用、贪污农村社会保障基金的现象时
有发生．政府职能的严重缺位，反映了我国城乡社会经济发展中社会公正的缺乏，阻碍
了经济持续健康的发展，造成了一系列严重的社会后果．如果政府继续在农村社会保障
工作上坚持“不作为”，农村的不稳定因素将会越来越强并会波及到城市，甚至会出现
1孙光德等：《社会保障概论》中田人民大学出版社2002
28
山东大学硕士学位论文
社会动荡。
(一)认识上的误区
长期以来，认为土地保障和家庭保障足以应对农民的养老风险，国家对农民的保障
无须承担更多的责任．但事实上，土地保障功能逐渐弱化，家庭养老模式也受到冲击。
近年来，随着农村经济结构的调整，城镇化的推进，以及加入WTO对农业的冲击，农
村土地的基本保障功能日趋弱化：城市化使人均耕地减少：土地流转和补偿政策不完善
导致失地农民失去生存的依托；农业经营的绝对收益越来越低，甚至出现亏本．更为严
重的是，随着计划生育工作的深入和现代观念的冲击，以及由此带来家庭规模小型化、
家庭结构功能的变化，特别是伴随农村人口老龄化、农村大量剩余劳动力的城市化迁移，
使得中国几千年来以家庭养老为主的农村养老模式受到前所未有的冲击．1
(--)政府财政支出不足
政府在农村社会养老保险中缴费责任缺失的一个潜在理由是“政府财政力量不足”．
但在承认这个前提下，也存在支出比例偏低、城乡投入不均衡状况．据统计，1990年全
国社会保障支出1103亿元，其中用于城市支出占支出总数的鹃．6％，以人均支出计算，
城市人均413元，农村人均14元，相差近30倍．在社保资金投入量一定的情况下，国
家将社会保障资金中的大部分向城市倾斜．
二、对农民权利的漠视
社会保障作为～项基本权利，应该为社会个体成员所平等享有．但权力的行使往往
需要一系列配套制度保证。国家基于对城镇职工社会保障权利的尊重，给他们构建了一
系列的制度让他们可以享受社会经济发展的成果，而农民由于缺乏类似的制度只能望社
会保障而兴叹，农民的社会保障权利被国家以财力有限、农民有土地保障和家庭保障为
借口给剥夺了．从另一方面说，我国的财力未必真的有限，中国的经济经过20年的高
速增长，国家财政收入大幅度增加，财政的承受能力在不断增强，因而在以财力有限作
为不考虑农村社会保障的理由就越来越不充分．另外，在市场经济条件下，农民日益面
临多重风险的考验，而传统的家庭保障和土地保障由于诸多因素的影响正在不断的弱
化，农民有非常强烈的社会保障诉求．在这种背景下，国家如果迟迟不为农民创建分享
社会经济发展成果的制度条件，除了对农民权利缺乏重视外，任何冠冕堂皇的所谓理由
1扬翠迎：《中国农村社会保障制度研究》中国农业出版社
山东大学硕士学位论文
都只能是苍白无力的狡辩。再者，农业作为社会经济发展中的重要的基础部门，它是一
种具有独特生态特点的高风险性的弱质性产业，比较效益低。但即使这样，农民无论过
去还是现在对中国的工业化建设都作出了巨大贡献．
有关研究表明，从1952年到1990年，中国农业通过税收方式、“剪刀差”方式和
储蓄方式为工业化提供资金积累总量达11594亿元．1952年到1990年，中国工业化建
设从农业中调动了约l万亿元的资金。1与之形成鲜明对应的是，建国之后，国家对城
镇职工的生、老、病、死、残、伤做了保姆式的关怀；改革开放后失业保险和最低生活
保障制度在城镇全面实施；而农民没有基本的医疗、养老保险．社会公平被严重扭曲了，
国家对农村公共产品的提供极其有限，农民只有贡献的权利，没有享受公共产品的权利．
社会保障在农村的缺失，与农民所做的牺牲性贡献是极不相称的，也是国家长期对农民
权益的忽视所造成的．因而，在农村社会保障构建与否的问题上，制度缺失只是表面现
象，对农民权利的漠视才是本质．如果说制度是有惯性的，这种路径依赖导致了政府对
农村社会保障的认知盲点或是回避。
三、传统保障意识的影响
在我国，社会保障作为一种具有现代意义的社会政策的观念，在人们思想观念中确
立，从某种程度上可以说是近十多年的事情．农民世代生活在农村，观念的形成也主要
受农村的文化传统习惯影响．长期以来，中国的农民受儒家文化传统的影响，认为人的
生、老、病、死应该由家庭来负责，实行自我保障．所以中国的农民非常重视自己的家
庭，不惜一切代价发展和壮大自己的家庭。虽然这种保障模式与市场经济体制不相适应，
但由于长期实行、再加上传统文化的影响，使人们无法跳出这种传统的、古老的保障模
式，因而影响新的、符合市场经济要求的农村社会保障制度的建设．因此，在以家庭保
障为主要形式的农村保障体制下成长的农民，由于很少享受过社会保障，而政府又往往
将社会保障宣传为城市人的专利，农民没有树立社会保障是他们作为公民所理应享有的
权利的观念，他们既没有感受过社会保障给他们带来的好处，也没有思考过自己作为社
会的弱势群体应该得到哪些社会保障的权益，对社会保障关注的并不多，这导致了农民
寻求社会保障的意识不强．
1孙文基：ot立和完善农村社会保障》社会科学文献出版
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山东大学硕士学位论文
第四章建立和完善我国农村社会保障的思路和对策
第一节建立和完善农村社会保障的总体思路
我国农村社会保障制度因经济体制改革的深入和社会主义市场经济的建立而面I临
新的任务．我国农村计划生育政策的实施、家庭结构的变化、人口老龄化以及农业现代
化、农村工业化、农村城市化的趋势等客观现实情况，对农村社会保障制度提出了新的
挑战．建立农村社会保障制度必须立足我国的基本国情，即人口多，底子薄，经济落后，
劳动者无固定收入，老龄化速度快，地区发展不平衡．因此，建立我国农村社会保障制
度的指导思想是：从农村实际出发，坚持以保障农民的基本生活为目的，借鉴我国城市
和国外社会保障的经验，以农民的自我保障为主，自助为主与互济为辅相结合，社会基
本保障与家庭保障，集体保障、企业保障相结合，．实现全方位的社会保障．
一、农村社会保障制度建立和完善的原则
(一)家庭保障与社会保障相结合，以家庭保障为主的原则
我国目前农村的经济条件还是比较差，农民群众的投保能力从普遍上看还比较低．
因而，整体农民在一个相当长的时间内，只能享受低层次的社会保障待遇．社会(集体)
对农民个人支付的社会保险金只能解决投保人经济需求的一部分．大部分地区的农民在
养老、疾病等各方面经济来源，仍然要以家庭为主．因而，农村社会保险事业不能不发
展，但它有一个过程，要通过农村经济的发展而壮大，不能急于求成。
(二)政府适当投入与农民自愿相结合的原则
搞农村社会保障，没有农民的自觉自愿参加不行，完全由农民自发地发展也不行，
必须由国家给予积极的引导和帮助，并给予财政支持．通过政府转变职能，实现政府在
农村公共产品上的角色“归位”．
农民的积极程度以经济收入的增多为基础和决定性前提，在收入水平较低的情况
下，农民参加社会保险的自觉性往往具有后滞性．明确政府在制度建设中的主导地位，
加强各级政府对构建农村社会保障制度的责任认定，消除政府的。错位”和“缺位∥现
象，是我国农村社会保障制度能军r建立和持续运行的关键．政府要加大财政投入力度，
按照公共财政的要求，逐步提高相会保障支出在财政总支出中的比重，并安捧一定比例
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用于农村保障，改变目前政府财政对农村社会保障扶持微于其微的状况．要适当增加集
体补助，通过政策扶持、加强管理、深化改革等途径，增收节支，大力发展壮大村级集
体经济，提高村集体对农民的补助能力．要宣传、鼓励农民参与，特别是当农民没有参
加较高水平的社会保障的能力和愿望时而强制推行，则会挫伤农民群众的积极性．1
从实践上看，政府对农村社会保障的关注程度正在增强，如新型合作医疗在制度设
计上的两个突出变化切实反映了政府意愿的改变，一是筹资机制由个人交费为主转化为
个人缴费、集体扶持和政府资助相结合；二是不再以村为单位而是以县为单位进行筹资
并建立基金在全县范围内分散风险
(三)因地制宣，标准有别的原则
我国农村经济发展很不平衡，地区差距很大，各地农民的支付能力也相差很大．而
国家在财力上又很难支持落后地区赶上富裕地区社会保障的水平，因此，因地制宣地实
现当地农民能够接受、又承担得起的社会保障的种类和标准都不能搞。齐步走”．可以
通过一部分地区、一部分人的发展，来影响、支持和带动贫困的地区和农民共同的发展．
2如江苏省实行的农村最低生活保障制度．江苏省在2003年11月正式发出‘关于建立
和完善农村居民最低生活保障制度的实施意见)的通知，首次对农村居民申领最低生活
保障补助提出全省性的指导意见，要求在2005年底以前基本建立起覆盖城乡的最低生
活保障体系．其中，苏南地区农村要全面建立低保制度：苏中地区要健全制度，创造条
件，实现。应保尽保”；苏北地区要低标准起步，重点保障特困户，逐步扩大覆盖面，
量力而行，稳步推进．凡常年居住在江苏省农村、且具有本省户口，上年度家庭年收入
低于户籍所在县(市、区)当年农村最低生活保障标准的农村居民，均纳入当地农村最
低生活保障范围。并确定低保标准：原则上，苏北地区符合低保条件的居民每人每年不
低于720元，苏南地区不低于1200元，苏中地区由各地根据实际情况确定．
二、建立和完善农村社会保障制度的构想
(一)提高整个社会对农民权益的重视
城乡公共资源的分配失街，农村社会保障的长期缺失，是城乡社会发展缺乏社会公
正的表现．必须从政治层面强化全社会和各级政府对“法定权利”的共识，使农民享有
1揭新华：国内外农村社会保险的比较研究http：／／www．9fh．com／]unwen 2004．10
‘揭新华：固内外农村社会保险的比较研究http．'／／www．9flLcom／lunwen2004．10
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宪法所赋予的国民权利，为全体国民提供公共产品。
C--)多形式、多层次的保障共同发展
社会保障制度要解决弱势群体的生存问题，从而降低或消除贫困人口生存发展的脆
弱性．由于我国经济的总体发展水平仍然不高，贫困面很大，决定了农村的保障水平只
能是最低保障性的，建设的主要目标是解决农民的基本生活问题，促使农村社会保持稳
定．逐步建立低水平、大范围、覆盖广、多样化的农村社会保障体系为建设思路，发展
多层次多形式的补充保障．1
(三)加强规范化与制度化管理
改进农村社会养老保险的管理工作，强化管理与监督，逐步实行规范化与制度化管
理．一要建立健全各项管理规章制度，并严格执行审计监督．二要管好用好各项基金，
实行专人管理，做到专户储存，专款专用。
(四)个人帐户与社会统筹账户相结合
建立个人帐户，按个人帐户储备积累的总额确定保障基金的发放标准，是建立和完
善新农村社会保障制度的核心问题．不论集体补助多少或有无补助连同个人缴纳的部
分，都归到投保人的个人帐户上．这种方式让农民既有安全感又有自主感，有利于调动
广大农民群众参加社会保障的积极性．在设立个人帐户的同时，还必须有一块社会统筹
基金，以承担起社会互济的功能．因此，必须做好社会统筹和个人帐户结合工作，不断
推进农村社会保障制度向更深层次发展．
(五)加强农村社会保障制度的立法工作
社会保障的性质在于它的强制性和非盈利性，它体现的是社会成员在政府保障下的
平等保障权利，目的是使每个社会成员都能分享经济发展的实际利益，共有、共享经济
发展成果，达到富国安民．所以不管农民是否要求，从科学管理的角度出发，面对9亿
人的未来，我们应该加快社会保障立法工作，依法建立社会保障制度，筹集社会保障基
金，确保基金使用安全、高效．否则，没有强有力的法制手段是不可想象的。
1刘云旺等：．对我国农村社会保障制度的思考【J】农村经济2004．2
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第二节完善我国农村社会保障制度的对策
一、农村养老保险的对策
从总体上看，农民养老保险的政策执行取决于两方面因素，一是农村经济社会发
展状况，另一方面取决于农民的主观愿望和选择。养老保险的前景固然是以经济为基础，
以社会发展为前提，但农民选择什么样的养老保障方式，往往受他们的家庭、文化和心
理因素的制约．这两个方面有机融合在一起共同决定农民养老保障的未来发展．因此，
在完善农村社会养老保险，制定相关政策时应着眼以下几点：
第一，农民对养老保险的制度需求非常迫切，即使在完全由个人缴费的条件下，他
们仍然非常愿意参加养老保险，需要这种途径以规避老年风险、解决自己的养老问题．
这说明在长达几年的调整与观望后，农村养老保险制度不仅需要尽快恢复，在保持政策
的稳定性、连续性的同时，更需要有关部门适应农村形势、顺应农民的愿望，为农民出
台更为合理的制度与政策，促进中国农村社会养老保险制度的不断完善．
第二，现行制度条件下农民的养老保险参与意向受多方面因素的影响．在农村养老
保险制度设计中，我们不仅要充分考虑农民的缴费能力、保障需求水平，还要考虑农村
社区条件和养老观念上的差异，更重要的是应兼顾制度的公正与效率．农村养老保险实
施的关键是要做好基金的管理工作，善待农民的“养命钱”，因为这关系到参与养老保
险的农民对政府和有关管理机构的信任，关系到对制度本身合理性和合法性的认识．
第三，农民在养老问题上主要依赖的仍然是通过老年人自身劳动和家庭养老相结合
的保障方式，参加养老保险只是在这两种方式面临威胁时的一种补充和替代选择．应在
倡导农民参加养老保险的同时，采取措施恢复甚至强化市场经济条件下农民的传统家庭
保障作用，通过土地的合理流转、增加土地收益、调整农业结构等方式来增强土地在保
障农民的老年风险方面的能力．
第四，农民的养老保险参与意愿和投保水平选择很大程度上依赖于政府和有关机构
的引导与宣传，这种宣传不仅需要介绍养老保险制度框架，更重要的是帮助农民认识到
自身的老年风险，让农民转变完全信赖家庭和土地养老的观念，培养他们自我保障意识
和投入保险的消费习惯．
第五，．现行养老保险制度带有明显的“自愿保障”和“自我保障”色彩，而且很
多地方的这项制度尚未建立起来，如果能利用社区经济发挥集体补贴在养老保险参与上
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的引导作用，不仅能调动农民参与养老保险的积极性，而且也能更充分地发挥农村社会
养老保险在解决农村养老危机中的作用．1具体措施如下：
(一)多种形式解决农村养老问题
坚持“以家庭养老为主，社会养老为辅”的方向，在承认城乡社会的差异基础上，
从农村和农民的实际出发，根据不同地区情况进行制度创新，采取适合本地区的形式，
整合养老资源，扶持、利用、改进传统社会养老保障资源，解决好农村养老问题．
(二)对筹资机制进行改革探索
要改革农村社会养老保险基金的筹资机制，应对筹资方式、筹资基数和筹资标准这
三个方面进行科学的界定．2
1、筹资方式采用国家、村集体和农民三方付费
针对以前农村社会养老保险交费方式的标准过低，使制度缺乏约束力和强制力的缺
陷，应有步骤地傲到： 一
一是要强制要求适龄参保农民缴费．农村社会养老保险是一项功在当代、利在千秋
的事业，而且形势紧迫，刻不容缓。如果不抓住现在的有利时间，将错过最好的制度建
设时机，使广大农民面临老年生活难以获得足够保障的风险。因此，不管农民选取何种
交费标准，但有一点必须坚持，即强制要求农民为自己将来养老投保．二是改变政府扶
持方式．以前政府对农村社会养老保险事业的支持主要体现在政策扶持上，即对乡镇企
业交纳的保险费按工资总额的一定比例予以税前列支．由于我国大部分农村地区乡镇企
业并不发达，所以这种扶持的效果不很明显，没有落到实处．因此，应明确政府和社会
对农村养老保障制度建设的责任，加大政府扶持力度，为参保农民提供资金扶持，按照
农民交费的标准补助，由中央、省级财政负责，并坚持多交多补、少交少补、不交不补
的补助原则，这有利于调动农民参保的积极性和自觉性．这样做既是合理的，也是可行
的．
2、确定稳定的筹资基数
以农民的人均纯收入为计费的基数，按各省农民人均纯收入的一定百分比来确定农
民的缴费标准．农民的人均纯收入可以按各地的统计数据并结合农民自己的申报数额确
定．同时，中央和地方政府根据农民的交费数补贴相同或相当比例数目的资金．农民多
报，虽然多交但补贴也多；少报虽然少交，但补贴也相应较少．这样可以鼓励农民根据
1曾信邦：《农村养老社会保险制度的设计思路》《中国社会保障》2003．10
2农村社会养老保险基金筹资机制改革的若干对策广东农业信息网
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自己的真实收入水平申报交费标准，防止瞒报、少报现象的发生．
3、确定筹资标准
即农民交费额应占人均纯收入的多大比例．目前，我国城镇养老保险的目标替代率
为60％．因此，农民领取养老金的目标替代率定为其领取养老金时前一年年均收入的
50％是合适的．目前，我国城镇养老保险的缴费比率为职工交纳8％，企业交纳20％．
那么，筹资标准为农民人均纯收入的10％是比较合理的，其中个人缴纳和国家补助各占
50％，就可以使养老金的替代率达到50％．
二、农村合作医疗制度的对策
2003年在全国开展的新型农村合作医疗制度的试点工作，让农民看到了希望．这项
由农民自愿缴纳、集体扶持、政府资助的民办公助的合作医疗制度，被期待健康运行，
满足农民对医疗保障需求的多元化，从而解决9亿农民的“看病难”、。因病致贫”问题．
按照有关部门的安捧，2006年，全国试点县(市、区)数量将达到全国县(市、区)总
数的40％左右；2007年扩大到∞％左右；2008年在全国基本推行；加10年实现新型农
村合作医疗制度基本覆盖农村居民的目标．结合各地的经验，完善的措施如下：
一是要建立科学合理的合作医疗筹资机制，逐步提高保障水平。要多渠道筹集资金，
实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，特别是实行政府资助资金的制
度化．要建立专项基金，明确资金来源和资助水平，确保兑现，形成制度．对农民要傲
婷个人筹资的宣传、收缴工作，政府和乡村经济组织要适当增加投入和扶持的力度．在
有条件的地区，可出台相关政策，使参保个人缴费具有一定程度的强制性．-
二是要完善以大病统筹为主的新型合作医疗制度．目前推行的新型农村合作医疗制
度筹集的资金分为个人医疗账户和社会统筹基金两部分，个人医疗账户部分主要用来支
付小病的门诊费用，社会统筹部分主要用来保障一些患重病、大病的农民的医疗费用的
支付．在经济条件比较好的地区，农民的自我保障能力相对也比较强，保险费的缴纳水
平也可以相应的提高，这样就可以既保大，又保小，能够享受到全面的医疗保障服务．
而对于经济发展水平比较差的地区，保障的重点是一些重病、大病的医疗费用，逐步提
高补助标准，重点解决因病致贫、因病返贫家庭和人员的困难．
三是要加强资金管理，按照以收定支、收支平衡和公开、公平、公正的原则进行管
1杨明伟：我国农村医疗保障的理，状分析中国社会擘同
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理，专户储存，专款专用，确保资金不被挪用或侵占．
四是要加强农村医疗服务网络建设，强化农村医疗卫生机构的行业管理，城市医疗
机构要对1：3支援扶持乡镇卫生医疗站，从设备技术上结对帮扶，不断提高医疗卫生服务
能力和水平，使农民得到较好的医疗服务．
三、农村最低生活保障制度的对策
农村最低生活保障制度是改革与完善农村社会救助制度的重大举措．为了使更多的
农村贫困人口尽快得到生存保障，国家和社会应加大工作力度，以最低生活保障为切口，
尽快推进社会保障城乡一体化进程．
(一)加大中央财政的投入力度
进一步明确政府在建立农村最低生活保障制度中的责任和义务，培养民众的维权意
识．长期以来，我国农村公共物品主要资金来源是农民自行承担的税费，农村公共物品
主要是农民的自我供给，农村贫困人口的边缘化，暴露了政府履行现代国家职能的不足
和缺位．近年来我国财政收入每年以高出GDP6N～7％的速度为国家财政积累财力，
财政收入已从1996年的7048亿元增加到2005年31649．29亿元．政府经济承受能力增
强，只要投入财政收入的l％(216．91亿元)到农村最低保障上，就可能产生巨大的社
会效益．1
(二)最低生活标准设计上要更加科学、规范
最低生活保障制度能否发挥其应有的功能，关键在于能否正确的制订最低生活标
准．最低生活标准是指在社会发展的某一时期，由政府制定与社会经济发展相适应的，
在衣、食、住、行、等方面维持一个人生存的最低限度的基本生活标准．由于我国地域
辽阔，各地区社会经济发展极不平衡，生活水平差异较大，适合全国的最低保障标准难
以制定，一个人均收入为基数的相对指标也难以提出．所以，制定最低生活保障线一定
要考虑我国的国情，既要能保障农村贫困人口的最低生活，又要防止保障标准过高而形
成依赖的倾向．
(三)要合理界定农村最低生活保障对象
以通过最大劳动努力仍达不到最低生活保障线为衡量标准。要在全面掌握贫困家庭
1刘伯龙、竺乾威，程惕洁等著：农村公共政策研究复旦大学出版社
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情况的基础上，制定出保障对象的条件与范围，严格按审批程序进行．．
(四)建立相配套的其它措施
一是加强最低生活保障制度的法制建设，实现最低保障的法制化、规范化管理，只
有这样，才能从根本上保证制度的权威性和连续性，从而确保每一个公民的基本生活权
益不受侵害．二是切实增加农民收入，从根本上消除农民的贫困问题．如加大劳务输出
的力度，使有劳动能力的低保对象有一个相对固定的收入；二是指导农民调整农业产业
结构，搞好多种经营，向高效农业和精品农业发展，通过增加农副产品的科技含量来增
加农民收入。
四、农民工的社会保障探索
农民工正成为我国产业工人的主体，他们使工人队伍结构发生了历史性的变化．农
民工的出现和发展，是中国国情的产物，将长期存在于现代化事业发展进程中．近年来
随着农民工规模的不断扩大以及由此引起的各种矛盾和问题的出现，农民工受到了社会
各界的广泛关注，但对于农民工的社会保障权益的维护还重视不足．有效推进农民工社
会保障制度建设，需要对农民工社会保障的基本状况和问题有一个全面系统的理解．
(一)农民工的基本状况
主要有以下四个方面：一是卖苦力，绝大多数人从事脏、累、险工作，劳动强度大，
工作时间长，如采掘、建筑工作；二是工资低，拖欠工资现象严重，是“廉价劳动力”；
三是无保障，是“高危劳动力”，安全条件差，缺乏社会保障，职业病和工伤事故多．
四是不稳定，流动性大，由于没有签订用工合同或合同的约束性不强，经常是“打一枪
换一个地方”．此外，培训就业、子女上学、生活居住等方面也存在诸多困难．
(二)农民工社会保障滞后产生的问题
农民工社会保障现状表现出以下两个基本特征，这集中显现了加强农民工社会保障
的紧迫性．
第一，农民工社会保障程度低，相应的社会保障机制和体系发育滞后，农民工群体
近乎游离于现有的社会保障体系之外．一是只有很小部分农民工有一至两项非均衡的、
水平极低的社会保障，而且不是完全意义上的社会保障，其中社会保险各险种的参保率
都在10％以下．大多数的农民工完全处在城市社会保障网络之外，据统计有75．2％的人
没有任何形式的社会保障，尤其在失业救助、医疗看病等方面，农民工根本谈不上有什
山东大学硕士学位论文
么社会保障待遇和保障机制。
第二，某些地区对农民工的社会保障做了一定的规范，出台了一些相关的政策措施，
但政策执行和实施效果不佳．如面对农民工社会保障的缺位及其对工伤、医疗保险的迫
切需求，政府也尝试和制定了一些面向农民工的参保办法，但问题是效果难如人意．
农民工社会保障的这种滞后现状，会导致一系列的隐患和问题，主要表现在：
首先，农民工社会保障的现状是社会稳定的隐患．农民工绝大部分处于中低层职业，
还面lI缶着失业风险，所以在陷入生活困境时容易铤而走险，从而积蕴社会不安定因素．
其次，不利于统一的劳动力市场的建立．目前的城市社会保障体系改革已推进到逐步将
城市户口各类劳动者涵盖于其中，是否能进一步将符合条件的进城农民包括进来，关系到
统一的劳动力市场能否最终形成；再次，不利于实际推进我国城乡社会结构的转型．进
城农民工如不能为相应的城镇社会保障体系所吸收，就将长期处于流动状态，由此会带
来一系列问题；第四，不利于推进城乡居民实质平等地分享经济与社会发展成果。第五，
不符合市场分配的基本原理．农民工在市场初次分配中只能获得较小的份额，在再分配
中应得到适当补偿，但城市再分配却基本将农民工捧除在外。
近年来，在农民工比较集中的东部沿海省市，都纷纷出台了一些关于农民工社会保
障的试行条例．但总体来说，实践效果并没有达到预期。其中的很多原因都是表层的，
或者说是操作技术层面的，比如企业主逃避责任，城乡社会保障制度不对接以及保险基
金的区域统筹与农民工的跨省流动之间存在尖锐冲突等。其实农民工社会保障推进艰难
主要还是由一些深层的根本原因的影响，如二元社会保障体制的惯性运行，现代意义的
社会保障观念在我国还未确立，以及对农民工人力资本的误读．如果这些根本原因不解
决，即使是在农民工社会保障的制度层面、技术层面有很完善的保证，其实际运行的效
果也很难保证．1
(三)问题产生的原因
l、社会保障立法相对滞后．由于目前我国社会保障政策对象主要是城镇劳动者，
尽管农民工在八十年代开始逐步走向城市，在城市的发展中起着不可替代的作用，但国
家一直没有出台专门针对农民工社会保障方面的制度和法律．现行的农村养老保险是个
储蓄式保险，单纯靠个人投资参保，国家没有补贴资金，同时受银行利率调整影响给付
率低，很难起到养老保障的目的．且现行农村养老保险在制度设计方面有很多不完善和
1杨桂宏《农民工社会保障缺失的深层原因分析》中国社会学网http：／／www．sociology．ca女．∞
山东大学硕士学位论文
经济社会发展不相适应的地方，难以吸引农民工参保．
2、农民工自我保障意识不强．由于受传统的家庭养老保障的影响，一些农民工参
保意识不强．不少人认为在一定程度上参加保险一是要减少收入；二是担心就业不稳定、
流动性大缴费中断，享受不到社会保障，因此参保积极性不高．
3、农民工就业流动性大，劳动关系不稳定，影响农民工参保．由于农民工受教育
程度普遍较低，就业空问狭窄，就业形式多以临时工、季节工为主，行业多集中于建筑
业、服务业、交通运输业等流动性大的行业，很难与就职单位建立长期劳动关系．
4、跨统筹地区养老保险关系转移困难。按国家现行的规定，跨统筹地区转移关系，
只转移个人帐户，接收地有抵触情绪，不愿接纳在外地务工的农民工保险关系。
5、农民工参保顾虑多．主要表现为对政策延续性及社保部门存在不信任，也有对参
保后减少即期收入，影响家庭的顾虑等。
总之，影响农民工参保及参保率低的因素是复杂的．
(四)农民工的社会保障的探索
由于社会各界广泛关注农民工，因此他们的社会保障问题也逐步进入政府视野．‘中
共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议'明确指出要。认真解决
进城务工人员社会保障问题”，‘国务院关于解决农民工问题若干意见’指出。坚持分类
指导、稳步推进，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题．”
农民工的社会保障是一个相对复杂的问题，也是各方面都比较关注的阿题．抓紧建立符
合农民工就业特点的社会保障制度，已成为一项重要而紧迫的任务．
应该承认，当前由于主客观方面条件的制约，农民工社会保障建设不宜也不可能求
大求全、齐头并进，而应坚持分类分层分阶段逐步推进的策略和基本原则，依次建立农
民工的工伤保险制度、医疗保险制度尤其是大病医疗保障制度、养老保险制度、失业和
生育保险制度，积极而有效地逐步维护和实现农民工的基本社会保障权益．z
一是要不断加大宣传力度．必须从农民工特殊的群体意识出发进行准确剖析，对症
下药，有效提高其参保意识，推动综合保险的发展．从我们调查的结果来看，多数农民
工对于综合保险的缴费、待遇享受等知之甚少，大多数人不愿参加综合保险，甚至对冠以
“保险”称谓的都热情不高，不愿参保．农民工作为特殊的群体，其本身的特质要求我们
在对其参保意识进行探析时，必须结合其群体的特点进行说明．
1胡务．张伟： 《成都农民工综合社会保险研究》l农村经济》2005年第2期
2米庆成：农民工社会保障问题研究述评学说连线
州●
山东大学硕士学位论文
二是尽快确立农民工的工伤保险制度。应该建立针对农民工的以普遍性为原则的工
伤保险制度，解决好关联农民工身心健康和生命安全及其全家幸福的工伤问题．从层出
不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳
资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到
确立。这种保障项目不存在账户积累与保险关系接转问题，成本亦不高，对农民工是一
种职业风险的分散机制，对用人单位则是符合国际惯例和建立在‘劳动法'基础之上的
工伤赔偿机制，政府部门负责组织赔偿也比较容易操作，且无需政府付出特别的成本．
因此，政府在农民工工伤保险中的责任主要是制度设计和依法强制推行．
三是建立农民工的大病住院保障机制。因为大病特别是重症不仅会导致农民工失去
工作，而且极易使其陷入贫困境地，这使得大病保障成为农民工的现实需要。对此，可
以在对农民工进行分类的基础上加以区别对待，如在本地服务时间愈长，享受的医疗保
障待遇愈高，反之亦然．在这方面，政府承担的责任主要是政策规范、组织管理，在必
要时给予适当的财政扶持。
四是建立相应的社会救援制度．它应当包括农民工遭遇天灾人祸时的紧急救济、特
殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等．这种制度能够缩
小社会的不平等，促使农民工真正融入当地社会．在建立这种制度时，有效的选择应当
是官民结合，即除政府承担相当的责任并直接主导外，还需要发挥民间慈善公益机构的
作用．
农民工的社会保障问题已在一些地区出台了相关政策，如深圳、山西，得到了一定
的认可和推广，这项工作越来越得到社会的重视。
41
山东大学硕士学位论文
结语
现有对农村社会保障制度的研究除了本文论及的几个方面外，还有一些从其他视角
进行了探讨，鉴于本文构思和篇幅的考虑，在此不再赘述．
农村社会保障制度问题已逐步受到各方面专家学者的关注和重视，论文数量有了较
大增加，认识也日渐由感性走向理性、走向深入，研究视角也在不断拓展，这必将为农
村社会保障制度问题的化解提供有力的理论支持。自己在研究中也还存在不少问题与不
足，有待今后注意或改进．
首先，研究总体上还很不深入．一是搜集到的资料有限，综合性研究的专论就更少；
二是研究、拓展不足，有些研究的着眼点还很笼统．
其次，研究的实证性有待加强．缺乏第一手调研资料，对现实状况的把握不够精确、
肯定和深入，使相关的对策可行性与说服力不强．
第三，研究中的国际视野与经验借鉴有待拓展．
山东大学硕士学位论文
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山东大学硕士学位论文
致谢
在论文定稿之时，我首先向我的指导老师～山东大学经济学院的徐超丽副教授表
示诚挚的谢意，对徐老师严谨的治学态度表示由衷的敬意。从论文提纲的草拟到论文初
稿的反复修改，从相关资料的推荐到论文内容的商榷，从文章格式的的要求到论文的最
终完成，无不蕴含着徐老师的敬业和责任，无不体现了徐老师为师的宽厚豁达、治学的
一丝不苟，这将对我的教师生涯产生深刻的影响。其次。我要感谢山东大学经济学院给
予我知识、启迪和帮助的老师们．最后，我还要感谢我的家人们，是他们无私的关心和
支持帮助我克服各种困难，顺利完成学业．
山东大学硕士学位论文
攻读学位期间发表的论文
1、‘经济发展过程中的政府职能变迁'，全国社科类核心期刊‘价格月刊’
ISSNl∞伊——-2025 2004．10 P23_—-P纠
2、‘品牌战略离不开文化>， ‘山东工商行政管理》IsSNl005_—_5533 2003．2 I)42
3、第九章‘农村社会保障制度与保障体系》；黄河出版社的‘农村市场经济体制》，
Isl心订·80152_4戏m045 P18㈣02
我国农村社会保障制度的研究
作者： 李文
学位授予单位： 山东大学
参考文献(41条)
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10. 熊雅婧 当前我国农村社会保障制度优化研究[学位论文]2010
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