华中师范大学
硕士学位论文
政府信息公开的成本收益分析
姓名：范登义
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：段尧清
20070605
⑨ 硕士学位论文
MASTER’S THESI$
摘要
人类已经从工业社会进入信息社会，对信息资源与政府信息公开的关注就成为
顺理成章的事情。信息社会最为宝贵的资源就是信息，信息如同货币，只有公开并
充分地自由流动，才能产生最大的经济效益与社会效益。在此背景下，政府信息公
开不但具有重要的政治意义，而且还具有举足轻重的经济和社会意义。政府信息公
开这样一个庞大复杂系统的开发、运行、维护都需要投于可观的各项资源，包括人
力、物力、财力和时间，投于的大量资源能否为政府带来社会效益和经济效益，还
需要进行可行性分析。而且，政府信息公开的各项技术设施价格昂贵，即使政府部
门获得了相当的政策和资金支持，仍然需要考虑其投入和回报问题。从公共选择理
论的角度看，政府不仅被当成了利益主体，而且政府雇员也被看作是追求私人利益
的主体。从本质上讲，政府信息公开也是一种经济活动，有收益亦有成本，只有当
其收益超过成本时，才是经济合理的。因此，政府在考虑是否实行政府信息公开的
时候，十分有必要做成本收益分析。
全文由五个部分构成。第一部分(绪论)，简单介绍了本文的研究意义、研究
现状、研究内容和创新点。第二部分(第2章)主要介绍成本收益分析法和政府信
息公开的相关理论，并把成本收益分析法运用到政府信息公开中。第三部分(第3
章至第5章)是文章的主体部分，第3章主要分析政府信息公开成本的构成和转嫁，
指出政府信息公开的成本主要由硬性成本、变革成本和风险成本构成，并分析了政
府信息公开成本转嫁的对象、方式及原因。第4章详细分析政府信息公开收益的构
成及其实现问题，指出政府信息公开的收益主要有政府收益、社会收益以及企业收
益构成。第5章提出政府信息公开的成本收益模型，主要分析政府信息公开前后的
成本收益及其净收益。第四部分(第6章)是文章的核心部分，通过案例分析“抗
非”过程中政府信息公开成本、收益和净收益。最后，在结论部分(第7章)对我
国政府信息公开发展过程进行了总结。
关键词：政府信息； 公开； 成本收益分析法
Abstract
The humanity already entered the information society from the industry society；
they played more attention to the information rcsource and the government information
publicity．Information is the most precious resources in the information society,it is
similar to the currency,only has publicly and fully freely flows，call have the maximum
economic efficiency and the social efficiency．Under this background,the government
information publicity not only has the important political significance，but also has the
pivotal exzonomy alad the social significance．The government information publicity is the
kind of huge complex system，its development and maintenance all needs to throw to the
considerable each item of resources，including human resources，physical resource，
financial resource and time，whether throws to the massive resources brings the social
efficiency and the economic efficiency for the government，but also needs to carry on the
feasibility analysis．Moreover,the government information publicity each technology
facility price is expensive，even if the government department has obtained the suitable
policy and the fund support，still needed to consider its investment and the repayment
question．Looked from the public choice theory angle，the government not only has been
regarded as the benefit main body'moreover the government employees also ale
regarded as are the lmvate interest main bodies，From essentially says，the government
information publicity also is one economic activity,has the income also to have the cost，
only has when its income surpasses the cost，is the economy reasonable．Therefore，the
govemment was considering whether implements the government information publicity,
extremely has the necessity to make the cost income analysis．
The full text constitutes by five parts，The first part(introduction)，simply
introduced this article research significance，the research present situation，the research
content and the innovation spot．The second part(2nd chapter)the main introduction cost
income analytic method and the government information publicity related theory,and
utilize the analysis method of cost income t to the government information publicity．The
third part(3rd chapter to 5th chapteO is the article main body partial．The 3rd chapter
main analysis government information public cost constitution and passes the burden，
pointed out the government information publicity cost mainly by the rind cost，the
⑧ 硕士学位论文
MASTER’S THESIS
transformation cost and the venture capital constitution，and has analyzed the object，the
way and the reason which the government information public cost passes the burden．The
4th chapter analysis government information publicity income constitution and it’s the
realization question，pointed out the government information publicity income mainly
has the government income，the social income as well as the income earning of an
enterprise constitution．5th chapter proposed the government information publicity cost
income model，mainly analyzes government information public around the cost income
and its the net income．The fourth part(6th chapter)is the article core partial，through
case analysis”anti—SARS”in process government information publicity cost，income and
net income．Finally,were partial(7th chapter)in the conclusion to carry on the summary
to Our country government information publicity developing process．
Keywords：government information：publicity： analysis method of cost income
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作者签名：花麓文
日期：h，妒年f月S日
导师签名乒硎日期：蹄‘恩一日
本人已经认真阅读“CALIS高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的
学位论文提交“CALLS高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的
规定享受相关权益。回耋途塞埕窑卮澄蜃；旦圭生；旦=生；旦三生筮查!
作者签名：髭座义
日期．砷年f月s日
导师签名：乒硼
日期：沙)年石月J7日
1．1本文研究意义
1绪论
人类已经从工业社会进入信息社会，对信息资源与政府信息公开的关注就成为
顺理成章的事情。信息社会最为宝贵的资源就是信息，信息如同货币，只有公开并
充分地自由流动，才能产生最大的经济效益与社会效益。在此背景下，政府信息公
开不但具有重要的政治意义，而且还具有举足轻重的经济和社会意义。政府信息公
开这样一个庞大复杂系统的开发、运行、维护都需要投于可观的各项资源，包括人
力、物力、财力和时间，投于的大量资源能否为政府带来社会效益和经济效益，还
需要进行可行性分析。而且，政府信息公开的各项技术设施价格昂贵，即使政府部
门获得了相当的政策和资金支持，仍然需要考虑其投入和回报问题。从公共选择理
论的角度看，政府不仅被当成了利益主体，而且政府雇员也被看作是追求私人利益
的主体。从本质上讲，政府信息公开也是一种经济活动，有收益亦有成本，只有当
其收益超过成本时，才是经济合理的。因此，政府在考虑是否实行政府信息公开的
时候，十分有必要做成本收益分析。
首先，通过分析政府信息公开的成本和收益构成，指出政府信息公开的成本由
三大部分组成，即硬性成本、变革成本和风险成本，政府信息公开的收益有政府收
益、社会收益和企业收益等等。同时还进一步指出政府信息公开的成本转嫁和收益
实现的问题。
其次，通过分析政府信息公开的成本收益模型，提出了政府信息公开的净收益
及其表达式，有利于从经济学角度对政府信息公开的成本收益进行全面深于的探
讨。
再次，通过分析“抗非”中政府信息公开的成本收益案例，找出在“抗非”中
政府信息公开的成本和收益，并计算出其净收益。这对于我国实行政府信息公开有
着重大的现实意义。
综上所述，笔者通过对政府信息公开的成本收益分析，扩展了政府信息公开研
究的广度和深度，可以弥补现有政府信息公开的基本理论与方法研究的不足，完善
政府信息公开的实证研究，为我国推行政府信息公开提供理论和实践参考。
⑧ 硕士擘位论文
MA$TER’S THESI$
1．2有关研究现状
自从上个世纪中叶以来，政府信息公开逐渐成为国内外研究的热点，研究不断
升温，发表的文章也是逐年增多。目前，国内外对政府信息公开的研究无论是在理
论层面，还是在制度层面，都已经取得了一定的成果，表现在：
‘(1)·对政府信息公开的现状、问题与对策研究。许多在有关政府信息公开的
文章中，都有对其意义、现状、问题与对策的论述。国内主要分析目前政府信息公
开存在的问题、与发达国家存在的差距以及对社会经济发展与国家行政体制改革方
面的影响等；国外主要注重对政府信息公开立法、政府网站建设、电子政务实践等
方面的介绍。
(2)对政府信息公开的理论与方法研究。主要研究政府信息公开的内容、主
体、原则，公开的方式与途径，公开与保密的关系，政府信息的共享、开发与利用，
信息公开与电子政务的关系等。而对政府信息公开实践过程中所涉及的具体问题很
少提到，特别是对政府信息公开的成本与收益问题探讨不够。
(3)对政府信息公开的制度研究。在制度层面上，主要集中介绍政府信息公
开的背景及立法存在的问题，政府信息公开法的内容、地位与作用，国内外对政府
信息公开法律的比较与启发，以及我国政府信息公开法律体系的构成等方面。大部
分篇幅被用在对于各国信息公开制度的发展历程、现状的详细介绍上，缺乏对于我
国政府信息公开制度缺失的深层次分析。
1．3本文研究内容
推行政府信息公开，是推进社会主义民主、完善社会主义法制、建设法治国家
的重要举措，是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的
重要内容。在政府信息公开的具体实行中，其成本和收益是一个不得不考虑的重要
问题。笔者拟运用成本收益分析法，并结合案例对我国政府信息公开进行详细分析。
全文由五个部分构成。第一部分(绪论)，简单介绍了本文的研究意义、研究
现状、研究内容和创新点。第二部分(第2章)主要介绍成本收益分析法和政府信
息公开的相关理论，并把成本收益法运用到政府信息公开中。第三部分(第3章至
第5章)是文章的主体部分：第3章主要分析政府信息公开成本的构成和转嫁，指
出政府信息公开的成本主要由硬性成本、变革成本和风险成本构成，并分析了政府
信息公开成本转嫁的对象、方式及原因；第4章详细分析政府信息公开收益的构成
2
及其实现问题，指出政府信息公开的收益主要有政府收益、社会收益以及企业收益
构成。第5章提出政府信息公开的成本收益模型，主要分析政府信息公开前后的成
本收益及其净收益。第四部分(第6章)是文章的核心部分，通过案例分析“抗非”
过程中政府信息公开成本、收益和净收益。最后，在结论部分(第7章)对我国政
府信息公开发展过程进行了总结。
1．4本文创新之处
首先，本论文运用成本收益分析法对我国政府信息公开进行了详细的分析，扩
展了政府信息公开研究的广度和深度，研究的内容更加具体和现实，研究的层次更
加专业和深入，在研究方法上有一定的创新和突破。
其次，本文提出了政府信息公开的成本收益分析模型，并把这个模型运用到
2003年我国“抗非”的实际过程中，理论联系实际，既有理论的分析，也有案例分
析，这在政府信息公开研究上有一定的创新之处。
再次，现有对政府信息公开制度的研究主要侧重与政府信息公开的立法和意义
研究，很少涉及政府信息公开实践过程中的成本收益分析，本论文拟从实际过程中，
从经济学角度对政府信息公开的成本收益角度进行全面阐述，这可以说也是本文的
一个创新点。
⑧一MASTER⋯'STHE铘
2成本收益分析法与政府信息公开
2．1成本收益分析法概述
2．1．1成本收益分析法的含义
成本收益分析法是一种经济决策方法，是西方发达国家自上世纪40年代以来，
为加强对公共支出的管理，乃根据投入产出原理，设定特定的指标体系，按照统一
的标准，运用科学的效益计价方法，把私人企业中进行投资决策的财务分析方法运
用到财政分配领域，成为政府进行公共支出决策。从而有效地使用财政资金的重要
方法，它是市场经济国家衡量政府支出效益常用的一种方法，一般适用于政府公共
支出中对有关投资性支出项目效益的分析评价。
成本收益分析法的特点是：要求把投资方案中投入的成本与其发生的收益进行
对比，如收益大于成本，表示经济上可行；如收益小于成本，表示经济上不可行。
这种方法的基本做法是：面对多种可供选择的方案，按照一定的方法计算出每种选
择方案的全部预期成本和全部预期收益，并计算成本和收益的比率，按所得比值大
小来比较不同项目或方案的效益，然后再确定优先采用次序，摒弃那些社会边际成
本超过社会边际效益的项目或方案，选择最优的支出方案，再据以拨付和使用财政
资金。这就是说，在任何情况下进行经济决策时，都必须选择产生最大效益的原则。
此外，在选择方案时，一般还应遵循平均收益最大、净收益最大和所剩资金最小三
项原则。
2．1．2成本收益分析法的步骤
政府部门进行成本收益分析的步骤和对企业的成本收益分析一样，一般都包括
以下四个：
(1)根据政府确定的项目，提出若干实现该项目目标可供选择的方案。
(2)测算各备选项目或备选方案的成本和收益。这是一个关键步骤。在这一步
骤中：第一，明确成本和收益的含义。项目的成本和收益是指该项目的实际成本和
实际收益。实际成本是指该项且实际耗用的资源价值。例如修筑公路，不仅投入构
成其成本，而且由此产生的交通运输的污染造成农业产量的损失也构成其成本。实
际收益则是指该项目的最终消费者获得的收益总和，即社会成员福利的实际增加情
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⑨ 硕士擘位论文
^正ASTER’S THESIS
况。第二，明确实际成本和实际收益的范围。项目的成本和收益的范围要广泛，这
和市场机制领域的范围不同。因为后者只考虑投资者的成本和收益，前者则要考虑
所有社会成员的成本和收益。实际成本和实际收益有许多类型，包括直接的和间接
的，有形的和无形的，中间的和最终的，内部的和外部的等等。
首先，直接的成本和收益是指由于建设该项目而实际耗费的人力和物力，以及
对社会、经济和人民群众生活造成的实际损失；实际收益是指由于该项目能更多地
生产出社会财富，以及社会的发展及人民生活水平的提高。间接的成本和收益，是
指该项目的副产品所引起的成本和收益，例如因交通产生的喧哗和尘土所引起的间
接成本等等。
其次， 无形的成本和收益是指不能作价评估的成本和收益，也就是不能入账
的一切成本和收益。例如水利工程导致的农业产量的增加。
再次，中间的成本及收益是指公共项目作为中间产品发生的成本和收益；最终
的成本和收益是指作为最终消费品发生的成本和收益，例如天气预报作为中间产品
可为航空服务，作为最终产品可以为消费者计划外出活动时受益。
最后，内部的成本和收益是体现在项目上的成本和收益；外部的成本和收益是
指项目引起的其他组织机构或个人发生的成本和收益。
从上可见，对公共工程项目进行评价所要考虑的成本和收益是多方面的，包括
了与该项目无直接关联的一切可用货币计量的成本和收益，以及与该项目直接或间
接关联的一切无法用货币计量的成本和收益等，因而对其进行测算十分复杂，尤其
是难以用货币计算的无形的成本和收益。为了解决这一难题，通常是用一些替代的
办法求得其近似值。具体而言，一是成本有效性分析法，即对各种备选项目或备选
方案对社会的贡献，如果没有市场价格，可通过相互比较推导出人们从该项目中获
得的收益。二是影子价格法，即对一些并不存在完全竞争市场价格情况下的公共产
品或劳务，可用影子价格来估算成本与收益。所谓影子价格，简言之，即针对无价
可循或有价不当的产品劳务所规定的较合理的替代价格。此外，项目进行成本和收
益分析时，还应注意：如果现阶段投资需要若干年后才能获得收益，还要考虑时间
成本价值和收益。
(3)计算各各选方案的收益成本比率。这是决定项目是否经济合理的常用方
法，其计算公式为：收益成本比率。社会群众的受益收入、政府支付的成本这里
的受益收入和成本都是按相同时间价值计算的现值或等年值。因此，收益成本比率
反映了使用者(社会群众)的货币收入相当值和承办者(政府)的货币成本相
当值之间的相对关系。如果比率是1，这表明支出的成本正好等于受益收入，既不
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盈也不亏，是经济合理的最低界限。公式中的受益收入是指对使用者的受益扣除了
一切受损后的净额。同样，成本则是指承办者发生的全部成本扣除了一切节约后的
净额(包括政府投入的投资支出和投产后发生的年经营维护成本扣除事业收入后
的净经营成本)。这个节约额不是指使用者的收入，而是指政府投资支出的减少。
(4)加总各个项目的所有成本和收益，据以估计投资项目的获利能力。
2．1．3成本收益分析法在政府信息公开过程中的应用
成本收益分析方法最初只用于私人企业中进行投资决策的财务分析，后来运用
到政府财政分配领域，成为政府进行公共支出决策，从而有效地使用财政资
金的重要方法。成本收益分析将市场配置资源的方式引于到政府公共政策领域，成
本最小化和收益最大化成为制定公共政策的约束条件。在实行政府信息公开这样一
种公共政策的时候，也可以使用成本收益法来对其进行分析，并在其实施的过程中
尽量做到成本最小化和收益最大化。
政府与社会公众之间存在着委托代理关系，是社会公众委托政府来管理社会，
提供公共服务。政府在实行信息公开需要一定的投入，也会产生一定的收益。人们
之所以要投入一定的物质或钱财，是因为希望通过这样的投入能够得到更多的物质
或钱财。不想得到收益的投入是不存在的，或者说，不想得到收益的投入也就无所
谓投入，根本就不存在所谓的成本问题。政府为了实行信息公开投入一定的成本，
其根本目的也是为了产生更多的收益。
任何一个政府从其本意来说，它都是希望做能对社会带来益处的事情，不管是
现在就带来益处还是今后带来益处。。“从本质上将，政府信息公开也是一种经济
活动，有收益亦有成本，只有当其收益超过成本时，才是经济合理的。所以政府在
考虑是否实行政府信息公开的时候，首先要做成本收益分析，这是所有经济活动中
通行的准则。”。政府信息公开是政府的投资性支出，它是以政府为投资主体，以
财政资金为主要投资来源的一种投资活动。对其投资支出必须讲求效益，从而才能
更有效地促进经济的发展和社会财富的增加。
由于政府投资政府信息公开的目标是在于最大限度地满足人民群众的需要，并
做到“人人平等”，这就要求不仅要考虑经济效益，而且还要考虑社会效益，并
应以社会效益为其基本目标。基于这一基本目标要求，对政府信息公开效益评价的
标准不同于商品生产企业的产品效益评价标准。一般地，商品生产企业是根据其实
。桑玉成：《政府成本论》，载《上海行政学院学报》2000年第2期
。王振中：‘中国转型经济的政治经济学分析》，中国物价出版社，2002年版，第7页
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现的利润来评价的，而对政府信息公开则应根据其对社会利益的贡献程度进行评
价。也就是说，社会利益是评价政府信息公开的基本出发点。
一般地，政府信息公开的直接性、确定性、有形性或一次性成本和收益是可以
或容易被测算的，而间接性、不确定性、无形性成本和收益的测算则有相当大的难
度。但不管怎样，在进行政府信患公开成本收益分析时，为了使所得出的结论指导
决策活动，必须全面地将各种成本和收益纳入分析体系中。
2．2政府信息概述
2．2．1政府信息
政府信息是一切产生于政府内部，或虽然产生于政府外部但却对政府业务活动
有影响的信息的统称，是政府信息资源构成中的主要方面。政府信息涉及立法、司
法、行政等各领域，覆盖社会政治、经济、文化、法律、军事、科技等各个方面，
不同程度上影响着公民的生活和自我发展，影响着各类机关，单位的效率和企业、
社会团体的利益。这些信息不仅量大，而且常常比一般的信息更有价值，直接关系
到国民经济和社会发展的状况和水平。政府机关是最大的信息收集者，其实施管理
的过程就是信息的收集、整理、加工，并据此做出决策的过程，其职能的有效履行
有赖于大量收集的全面而准确的信息；同时，国家机关又是最大的信息生产者，其
颁布的法律、法令、法规、政策、办法，以及针对诸多具体问题做出的裁定等，均
为其治理过程中产生的信息。
2．2．2政府信息的构成体系
从狭义的角度来看，可以把具有某种共同属性和特征的信息归并在一起，通过
其类别的属性或者特征对政府信息进行区别。政府信息的类型有很多，可进行多种
划分。
(1)从政府职能上分，有公共信息和内部信息。公共信息是指政府掌握的涉及
公众利益的社会公共信息。政府及其职能部门的信息内容十分广泛，包括决策、财
政、人事和行政行为等方面的内容。比如重大决策、机构设置、重大突发事件的处
理情况、承诺办理的事项和完成情况；重要物质招标采购、重大基建项目招标和政
府投资建设的社会公益事业等情况；领导人员的履历、分工和调整变化以及公务员
的选拔录用等情况。内部信息是指政府及其职能部门发生的，与公众利益无关的内
部信息，包括财政收支、内部审记结果等，以保障公务员对与自己切身利益相关事
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⑨ 硕士擘住论文
MASTER’S THESIS
项的知情权。
(2)从信息共享和不共享的特点和要求来划分，政府信息分为以下四种类型：
一是可以完全对社会公开的信息，这部分信息不需要保密，如国家的法律法规及政
策信息等。IT界曾经议论得相当火的政府上网工程，就是指将这类信息传到面向公
众的因特网上，使社会公众能够在网络环境下利用这些资源。二是只在特定的系统
或部门之间共享的信息，如在财政部门与银行之间的外联网上流通的信息等。三是
只在本系统或部门内部共享的信息，如内部会议纪要等，这类信息一般可在某一系
统或部门内部的内联网上流通。四是只对某一或某些特定的个体开放的信息，如有
关国防部署、尖端科学技术发展、党和国家领导人的秘密谈话或行动计划等绝密信
息，在解密之前都属于此类信息。这类信息一般不将其投入到各种类型的网络，以
防被人截取或篡改。
2．2．3政府信息的经济特征
在对政府信息公开进行成本收益分析之前，有必要先了解政府信息的经济性特
征。王芳教授在《阳光下的政府：政府信息行为的路径与激励》一书中指出，政府
信息具有五大经济特征：公共性、垄断性、管理主体的自利性、投资的非风险性和
产出的非市场性。。
(1)公共性
首先，政府信息具有公共产品的特征。
公共产品是私人产品的对称，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非
排他性的产品。公共产品的基本特征：～是非竞争性。一部分人对某一产品的消费
不会影响另一些人对该产品的消费，一些人从这一产品中受益不会影响其他人从这
一产品中受益，受益对象之间不存在利益冲突。例如国防保护了所有公民，其费用
以及每一公民从中获得的好处不会因为多生一个小孩或出国一个人而发生变化。二
是非排他性。是指产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有，
要将一些人排斥在消费过程之外，不让他们享受这一产品的利益是不可能的。例如，
消除空气中的污染是一项能为人们带来好处的服务，它使所有人能够生活在新鲜的
空气中，要让某些人不能享受到新鲜空气的好处是不可能的。根据公共产品的基本
特征，我们不难看出政府信息属于公共产品的范畴，一部分人对政府信息的使用并
不会影响其他人对政府信息的使用，也很难把一些人排除利用政府信息之外。
其次，政府信息的公共性来源于政府的公共性。
。王芳：‘阳光下的政府：政府信息行为的路径与激励》，南开大学出版社，2006年9月版
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⑨ 硕士孝位论文
MASTER’S THESIS
相对于企业或社会组织，政府比其他社会行为主体更加独特，其根本特征是公
共性以及由此衍生出来的一系列特征。按照法律规定，政府是唯一合法的通过税费
来集中『一部分社会资源的主体，这些被集中起来的社会资源是社会公众让渡出来的
一部分利益。按照公共性的制度定义，这部分让渡出来的利益也决定了政府的公共
性。政府的公共性决定了政府信息的公共性。一方面，政府信息行为是政府代表、
维护和增进公共利益的表现形式和必要途径。一则政府工作的最直接结果就是各种
各样的公文记录或档案信息，比如计划、统计数据、档案等；二则政府的管理与服
务都是通过各种各样的信息传递来进行的，比如法令法规、政策、文件，等等。另
一方面，政府信息资源来源于社会公众。政府信息资源的采集、整理、加工、传递
是从基层逐级上报得来的，也就是说来源于公民个人、企业或社会组织。而政府信
息的生产、采集、加工与传递的费用来自于纳税人所缴纳的税费。
(2)垄断性
政府信息具有垄断性，具体原因有很多。作为一种公共产品，私人企业无力
承担某些信息资源产品的生产与提供工作，或者由于某些信息产品回报率低，无赢
利性；或者有些信息资源的收集涉及到公民或企业的利益，只能由政府强制收集。
比如，国家人口基础数据库，其涉及面之广、耗费人力物力之巨、对数据信息要求
的准确性和合法性等，都决定了这类信息资源只能由政府来建设和提供。还有一些
信息资源，如政务信息，它是行政工作中产生出来的，只与某个特定的部门相关，
因此具有天然的垄断性质。
政府是公民利益的代理人，代表着全民的利益，其信息产品的生产成本由国
家的税费支付，因此政府信息资源在理论上应该免费向公众提供。由于缺少竞争，
垄断的特性使得政府信息资源的生产、管理与提供效率低下，内部激励微弱，外部
约束与监督不力，阻碍了政府信息的公开与共享，在一定程度上造成社会福利的损
失。
(3)管理主体的自利性
从传统政治学角度看，政府是为公共利益服务的，它很难被当作独立的利益
主体。而从公共选择理论的角度看，政府不仅被当成了利益主体，而且政府雇员也
被看作是追求私人利益的主体。事实上，政府总要通过一定的组织形式获取生存和
发展所必须具备的条件，这些组织也必须能为政府提供特定的资源条件，这是政府
组织可以成为利益主体的一个原因。更进一步讲，政府中的个人也是理性人，也有
追求个人利益最大化的动机。可以说，政府既具有公益性，又具有自利性。
政府的自利性是指政府并非总是为着公共目的而存在的，政府在追求公共目
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的同时也追求着自身利益，这一特性称为政府的自利性。卢梭认为：“政府中的每
个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官，然后才是公民，而这种级差是与社
会秩序所要求的级差直接相反的”。按照委托代理的理论，政府作为代理人来管理
公共事务，必然受到激励约束，也就是要通过自身利益最大化来实现公众委托的社
会管理目标。
一般来讲，管理政府信息的组织或个人通过信息获取利益的方式有两种：一
种是人们为了获得某种必要的知情权而去寻租。本来应该为公众服务的信息资源，
成为部门或个人谋取私利的条件，收入进了部门甚至于个人的腰包。另一种是将信
息资源当作交易的对象，通过公开的索价来谋取部门利益或弥补为信息工作所支出
的费用。这样的例子在现实生活中随时可见，既有非法行为，也有合理行为。前者
诸如考题泄露、国家招标信息泄密等，后者如一些政府信息或统计部门公开出售所
拥有的信息。
政府的自利性并没有完全否定政府实现公共利益的职能。对于拥有特定信息资
源的政府部门来说，为了晋升、政绩、声誉、保住职位等，有必要适时地调整组织
结构或实行管理方式的变革，以提高政府信息机构的服务效率，进一步改进政府信
息资源的管理，关键在于寻求一个合理的激励机制。
(4)投资的非风险性
政府与社会公众之间存在着委托代理关系，是社会公众委托政府来管理社会，
提供公共服务。但是单个的公众是无力承担起委托人的角色的，而大量的、分散的
公众又难以真正实现监督作用。政府信息资源的公共性决定了其产权主体的分散
性，从某种意义上讲，政府信息资源的产权归属问题与国有企业的产权属性非常相
似，政府受公众的委托来管理政府信息资源并为公众提供服务。
对于整个政府来讲，承担着信息资源投资的社会风险，但是对于具体的政府
机构与官员个人来说，却存在着明显的不计风险的特征，比如信息资源的重复建设，
电子政务建设中盲目追求规模而不考虑标准化、互联与共享问题等。为了减少官员
的寻租行为，政府可能采取高薪养廉或固定工资的方法对他们进行补偿。补偿方案
引发了政府部门的生产无效率。虽然私企公司中的经理通常能够获取因提高效率而
产生的节约(利润)的一部分，但公共部门官员们的薪金却与效率的高低无关。因此，
公共部门是以外部对效率的控制无力和内部的激励微弱为特征的。如果官员们没有
追求更高效率的货币激励，那么他的目标是什么，其目标与效率的关系怎么样呢?
尼斯卡宁列举了一个官员可能的目标：“薪金、职务的特权、公众中的声誉、权力、
庇护人的身份、部门的产出，做出改变的自由自在感和管理该部门的自豪之感”。
10
⑧ 项士学位论文
MASTER’S THESIS
他因而断言，除最后两项之外，其他各项都与预算的规模有着正向的单调的联系。
信息资源管理是政府所管理的公共事务之一。信息资源是政府产出的～种形
式，其产权的特殊性势必导致包括对收集、生产、加工整理、存储、提供与管理等
一系列过程监督的困难。这种监督过程又分为对政府信息资源总体管理的监督与对
具体部门信息资源管理的监督。显然，前者比后者要难得多。对于一个具体的信息
部门的管理，由于行政管理的权威性，由上级部门对下级部门进行绩效考评，或进
行监督相对来说比较容易。而公众对于政府信息资源管理绩效的监督则比较困难，
究其原因：①公众的监督是相对分散的、零星的，力度相对较弱，在政府信息公开
程度和行政活动透明度较低的情况下尤其如此；②整体规划与跨部门的协调相对困
难。政府是一个极其复杂的层级结构，对信息资源的摸底、统计、规划、管理与协
调相对不易，尤其是部门间的信息共享在实际工作中更是难以实现。
(5)产出的非市场性
政府部门的关键特征之一是其产出的非市场性质。典型地讲，一个政府部门并
不提供多少个单位的产出，而是提供必须从其中推测出产出水平的活动水平。一个
rr企业或信息服务企业所提供的服务或产品，最终由市场来衡量其价值。而政府部
门所产生的信息资源，却很难对其进行计量。据报道，早期国家投资兴建的一些数
据库，由于缺乏相关的规范标准和后续的维护，早已成了“死库”、“废库”。
在公共部门提供的诸多物品和服务中生来就有的计量问题，使得筹款机构与
购买者无法有效地对其生产效率进行监控。同样的，政府信息资源产出不可计量的
性质不但形成了投资核算的困难，也造成了对其服务或产品定价的困难，并使服务
对象或社会公众难于监控其服务效率，从而导致政府信息资源的生产与收费标准缺
少依据。又由于政府信息机构缺少激励机制，造成其提供信息服务或产品的积极性
不高，使信息公开与信息共享困难重重。
2．3政府信息公开基本理论
所谓政府信息公开，是指行政机关通过公众开企业便于接受的方式和途径公开
其政务运作过程，公开有利于实现公众或企业其权利的信息资源，允许其通过查询、
阅览、复制、下载、抄录、收听、观看等多种形式，依法利用行政机关所掌握和控
制的信息。辔
这里的政府信息是一切产生于政府内部或虽然产生于政府外部但却对政府业
。尹晓燕：‘加入盯0与我国政府信息公开》，载于‘行政与法》2002年第ll期，第3-5页
11
⑧ 硕士学位论文
MASTER’S THESIS
务活动有影响的信息的统称，它应同时符合三个条件：一是由政府机关掌握的信息，
二是与经济、社会、生活和公共服务有关的信息，三是由特定载体所反映的内容包
括用胶卷磁带磁盘及其它电子存储材料和其它载体记录的政府信息。
实行政府信息公开是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高
政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经
济社会活动的服务作用。国
2．3．1政府信息公开的形式
根据国外一些比较成熟的经验和我国的实际情况，政府信息公开的形式主要以
下四种。第一，政府自己的门户网站。目前世界上许多国家都在因特网上建立了自
己的政府站点体系。政府将需要公开的信息资源及时发布互联网上，供社会公众了
解和使用，不仅实现了政府内部工作人员以及政府部门与社会公众的信息交流，而
且还可以在网络上实现政府在政治、经济、社会、生活等诸多领域中的管理和服务
职能。政府网站除了可以公开许多与人民生活息息相关的信息，还有一个最大的优
点就是政府可以在网上实现电子服务或在线服务。通过与公众和企业的网上互动，
真正实现资源共享、互联互通。第二，大众媒体，如电视、广播、报纸和杂志。这
些媒体公众非常熟悉，十分有利于公众接收到相关的政府信息。在现代传媒业非常
发达的今天，政府信息公开当然不能离开这些媒体。第三，新闻发言人，政府公报，
政府信息专刊。如美国就设立了白宫发言人，专门发布一些公众和社会都非常关心
的政府信息。另外，美国政府在许多公共场所都设有政府信息公报和专刊供公众查
阅。第四，设立公共查阅室，数据索取点，政府信息公开服务热线电话等负责接待
公众查阅与咨询的政府专门信息机构。这些机构的设立使社会公众随时随地都可以
满足自己对政府信息的需求。
2．3．2政府信息公开的原则
周汉华教授在《政府信息公开的基本原则》一文中提出我国即将于2008年5
月1日正式实施的政府信息公开条例的有六大原则：权利原则、公开原则、利益平
衡原则、不收费原则、自由使用原则、救济原则@。根据这些原则并结合国外的经
验，我国政府信息公开的原贝0可以概括为：
(1)权利原则
①http：／／www,china．com,crdoolicv／txt／2007-04／24-／content 8160379．htm
。周汉华：《政府信息公开的基本原则》，载于‘信息化建设》，2004年第11期，第3-5页。
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法律面前人人平等，政府信息面前也应人人平等。确立权利原则就是政府信息
面前人人平等的体现，就是强调政府信息所具有的公开特点，它意味着公民、法人
和其他合法的社会组织，都具有平等的获取、使用和保护政府信息的权利。政府信
息具有公共财产的性质，不仅和信息有关的直接当事人可以申请获取，其他任何人
都可以申请，没有资格限制。政府信息公开归根到底是为了维护公民的合法权利。
政府机构制定法律、法规、规章以及其他规范性文件，其收集、利用、传播、保存
和负责处理信息所需的经费均是来源于纳税人的税金，这些信息理所当然应当为所
有公民所知晓和利用，而不应归政府所独享，或成为少数人的特权，任何公民都有
平等取得政府信息的权利。
(2)及时性原则
政府信息及时公开原则是指为了保障申请人尽快地获取政府信息，行政机关应
当在一个合理的期限内尽可能迅速地做出批准与否的决定，而不能拖延。在现代信
息社会中，公众不仅需要获取政府信息，更需要及时地获取政府信息，以真正实现
其知情权，从而有效地参政、议政、监督政府，并合理安排个人生活、学习和工作。
否则，时过境迁，政府信息不仅会贬值，其效用也会大打折扣。在这方面，我国有
些地方政府正在积极探索，例如北京市公安局从2003年7月中旬开始推行的每周
治安播报制度，就是保证公众“在最快的时间内及时”获取政府信息，“加强自身
防范意识，配合警方共同创造首都良好的治安形势”的一种重要举措。。
(3)便民原则
在政府信息公开制度建设当中贯彻便民原则，就是要求政府部门应尽可能地为
群众创造使得条件和提供必要的帮助与指导，使群众能够及时、方便地获取政府信
息。以政府提供的信息载体与服务形式为例，在政府机关决定向群众提供政府信息
后，应由群众来选择政府信息的载体而不能由政府机关来决定。例如，群众为了对
本市的人口变迁与城市的经济发展之间的关系进行研究，他向政府申请公开一种城
市人口的统计数据，如果政府决定以纸张的方式向群众提供信息，就不如以电子方
式对其提供更为有利。再如，如果群众亲自前往政府机关提交信息申请，将会给群
众带来极大的不便，大大影响政府信息公开的实际成效。因此，为了方便群众提交
信息申请，在政府信息公开过程中，应允许群众通过传真、电子邮件、口头、电话
以及代理人等多样化的申请方式提出政府信息申请。
(4)利益平衡原则
世界各国在确定政府信息公开的范围时都没有规定要公开国家秘密、商业秘密
。刘慎良：‘治安插报定期上媒体)，载于《北京青年报》2003年7月9日第1版。
13
或者个人隐私，都强调在确定政府信息公开时不得危害国家安全、国家秘密、个人
隐私与商业秘密等其他社会公共利益。信息的公开和不公开同时构成信息公开制度
的两大内容，是同一事物的两个侧面。这两个侧面是对立统一的，在这个矛盾的统
一体中，信息公开是主要的矛盾，起主导作用，免予公开事项起制约和平衡作用。
确定信息公开的范围其实就是确定信息不公开的范围。
“行政公开的公共利益必须和不公开的公共利益互相平衡。各种利益互相平衡
是社会生活的重要基础。然而民主政治的特点是在这种平衡中，尽量扩大公民对行
政的参与和监督权利，限制官僚秘密活动的范围。”。因此，确定政府信息公开的范
围就是在政府信息公开与保护其他社会公共利益之间寻求平衡，并保障其他社会公
共利益不受损害。建立信息公开法律制度的国家，都是在调整因公开信息而获得的
利益和因不公开所被保护的利益的基础之上，设定免予公开的范围的。
(5)免费原则
随着信息社会的来临与信息经济价值的突显，政府部门借手中垄断的信息寻
租的现象已经非常普遍。实践中，有的政府机关直接利用手中的信息吃、拿、卡、
要，有的则通过各种间接方式谋取不当利益。如果放在政府机关借信息牟利，或者
变相抬高获得信息的成本，都会影响信息公开的实施，增加公众获得信息的成本。
因此，有必要将免费作为一项原则确立下来，即政府机关不得借信息谋取利益，不
能根据信息本身的价值收费。
行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，
不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信
息。行政机关收取检索、复制、邮寄等成本费用的标准由国务院价格主管部门会同
国务院财政部门制定。申请公开政府信息的公民确有经济困难的，经本人申请、政
府信息公开工作机构负责人审核同意，可以减免相关费用。9
(6)救济原则
政府信息公开制度中的救济原则，是指当申请人认为其知情权或第三人认为其
隐私权或商业秘密受到侵犯时，可以根据本条例申请行政复议、提出、申诉或者提
起行政诉讼@。规定这条原则，是为了体现没有救济就没有权利的思想，使申请人
与第三人可以依法维护自己的知情权与其他权利。如果仅仅是赋予了公民信息请求
权，但这种请求权可能会遭到政府机关的任意拒绝和驳回，实际上信息公开与否仍
。【美】伯纳德·施瓦茨著，徐炳译：‘行政法》，群众出版社，1986年版。。—hto：／1w．china．com．cnlolicvltxtl2—07-04i24／content8160379 2．htm
。周汉华：(政府信息公开的基本原则》，载于《信息化建设》，2004年增刊，第10-12页
14
⑥ 硕士学位论文．
MASTER’S THESIS
旧完全由政府机关单方面说了算，申请权只能是一纸空权。救济原则可以更好的保
障公民知情权的实现，。监督政府信息是否依法公开。这项原则前在世界大多数国家
的知情权制度中都得到确认。
2．3．3政府信息公开的意义
推行政府信息公开，是推进社会主义民主、完善社会主义法制、建设法治国家
的重要举措，是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的
重要内容。。实现政府信息公开对于我国的改革开放和社会主义现代化建设具有重
大意义。
(1)实行政府信息公开能促使政府信息资源自由流动，加快我国信息化的进程，
促进国民经济增长。
信息社会最为宝贵的资源就是信息，信息如同货币，只有公开并充分地自由流
动，才能产生最大的经济效益与社会效益。目前政府部门聚集了大量的信息，但由
于缺少统一的法律规定，这些信息往往被封锁在政府机关，公众和企业很难得到和
利用。实行政府信息公开将促使政府信息资源自由流动，推进我国信息化的进程，
充分发挥信息资源对生产力的提高功能，促进我国国民经济快速持续稳定增长。
(2)实行政府信息公开是顺应WTO对政府透明度的基本要求，也是我国政府必
须履行的国际义务。
我国已加入WTO，依照《世界贸易组织协定》的规定，政府必须要遵循两个重
要原则，一个是公开原则，一个是增加政府的透明度。它要求所有成员政府在WTO的
原则和框架下发展本国经济。
几乎所有的WTO法律文件都规定和贯彻了政府透明度的原则，归纳起来主要有：
第一，要求政府对有关贸易方面的法律制度贯彻透明度与公开性原则。这方面最为
集中的规定体现在标题为贸易条例的公布和实施的关贸总协定第10条。该条第一
款规定，缔约方有效实施的关于海外对产品的分类或估价，关于税捐或其他的征收
率，关于对进出口货物及其支付转账的规定、限制和禁止，以及关于影响进出口货
物的销售、分配、运输、保险、存仓、检验、展览、加工、混合或使用的法令、条
例与一般援用的司法判决及行政决定都应迅速公布，以使各缔约方政府及贸易商对
它们熟悉。一缔约方政府或政府机构与另一缔约方政府或政府机构之间缔结的影响
国际贸易的现行规定，也必须公布，非正式公布的措施不得实施。第二。要求政府
尽量公布与贸易有关的政府信息，包括要求成员方政府设立信息查询点；通过排除
。http：／／www．gov．en／ldhd／2007—01／17／content_499420．htm
15
⑧ 硕士孝住论文
MASTER’S THESIS
法规定政府公开其信息的义务；明确规定成员方政府公开某些信息的义务等。第三，
设立贸易政策审查机制，保持和推进政府的透明度和公开性，通过定期审查成员方
的贸易政策和实践，评价被审查缔约方政府透明度的发展状况，这一制度可以实现
其加强和保障政府透明度的目的。
政府信息公开是顺应WT0对政府透明度的基本要求。WT0关于政府信息公开要
求，集中体现于透明度原则之中。根据WT0透明度原则，凡涉及货物贸易、服务贸
易、与贸易有关的知识产权保护以及与贸易有关的投资措施的法律、法规和政策措
篪都要公开发布，集中在官方公开刊物上刊登；有关法律、法规和政策措施的公布
时间和施行时间之间，一般要求有一段间隔，不再一公布就施行；其制定后施行前，
如果WT0成员提出要求，有关行政机关就有义务向其提供标准文本：中央政府还要
设立或者指定咨询点，为国内外企业提供有关法律信息服务，并对WTO成员提出的
有关咨询问题在规定时间内提供权威性的答复。。
(3)实行政府信息公开是实现公民知情权和监督权，满足人民当家作主民主权
利的需要。
知情权不仅包括生存权、发展权等方面，生命健康权作为人的自然权利是与己
利害关系最密切的权利，权利人更有迫切知晓相关信息的强烈愿望。我国宪法第二
条规定，国家的“一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形
式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”人民要行使上述权利，
政府所掌握的信息必须主动或依请求公开，否则，管理事务的权利就无从享有。“公
民对任何国家机关和工作人员有批评和建设的权利”、“审诉、控告或者检举的权
利”，要依法行使这些权利，必须以掌握一定量的公共信息，包括国家工作人员的
某些个人信息为前置条件，否则，要么人民的监督权无从行使，要么由于不知情而
使“监督”的质量大打折扣。。
我们的政府是人民的政府，政府的决策应当体现人民的意愿和要求。只有政府
信息公开，通过门户网站以及其它公开渠道的互动性，才能充分了解人民的偏好，
重大的决策让人民知情，政府的决策才会符合人民的利益和要求。如果不了解人民，
人民只是决策的被动接受者，我们的决策就有可能不切实际，就有可能好心办坏事。
我们党历来主张要把政策交给群众，只有充分发扬民主，走群众路线，才能把事情
办好。从信息角度上说，在政务工作、党务工作、司法工作、干部人事工作、企业
经营工作等等方面最大限度地公开有关信息，正是落实群众“知情权”、增强凝聚
。http：／／www．chinaccer．com／deart asp?artid=1676,*
。htlp：I／masterduan．blog．hexun com／9834390_d hunl
16
⑧⋯MASTER⋯'STHE娜
力、建设高效率政府的需要。然而长期以来，除了一些大政方针和时政新闻之外，
老百姓与许多政府职能部门之问常常存在信息不对称的状况。诸如群众对政府财政
预算及执行情况心中无数，纳税人的钱进了政府的“钱包”，那么“钱包”里的钱
用到哪里去了，是否用在它该用的地方?可说是不甚了了；某些地方开会议案通过
时不公布反对票弃权票，民意测验结果“内部掌握”，被群众戏称为“认真走过场，
被动搞形式”；选拔官员不公示，处分干部不通告，谁上谁下不知就里；有的地方
公然对农民实行“愚民政策”，垄断“红头文件”、堵塞“红头信息”渠道，以致
有的农民想法弄到中央的减负文件在农村进行宣传竞被基层当局拘留。
(4)实行政府信息公开有利于规范社会主义市场经济秩序，也是社会主义市场
经济发展的内在要求；
信息对于维持市场经济的运行具有基础性作用。信息是决策的基本条件，无论
集中决策还是分散决策，信息的传播和获取都是无法绕过的问题。尽管相对来说分
散决策是信息需求相对节约的机制，但是没有信息的有效传播，分散决策、自主行
动的市场经济也无法运行，对此信息经济学已经有较为充分的讨论。
信息面前人人平等，只有通过政府信息公开，才能为各个市场经济主体提供一
个比较公开公平公正的市场竞争环境，才符合市场经济发展的内在要求。
(5)实行政府信息公开是防止腐败的治本之策，是建立勤政廉政、公开透明公
正公平、廉洁高效政府的必由之路。
“阳光是最好的防腐剂”。人们总爱用这句话来形容公开与透明在反腐倡廉中
的作用。实际上，政府信息公开在日常管理中确实是最基本和最好的表现形式。政
府信息一旦公开，那些靠拥有政府信息寻租的蛀虫们就没有了藏身之地。
从权力运行过程看，政府信息公开有利于破除权力运行的隐蔽性，为治理腐败
提供预防机制。腐败总是在黑暗中进行的，权力的暗箱操作是腐败产生的温床。
权力的暗箱操作有内部和外部之分。“内部暗箱操作”根源于国家行政系统内部各
个部门之间的封闭性，这使得政府内部专门的反腐机构无法对权力的行使过程实行
有效的行政监督，从而为个别国家工作人员腐败留下空间。“外部暗箱操作”根源
于国家行政系统对社会的封闭性，这使得人民群众无法获得行政权力运行过程、运
行绩效、行政决策和行政执行等相关信息，从而为腐败行为提供了滋生蔓延的屏障。
政府信息公开将使整个行政系统透明公开，政府政策的决策和执行将完全暴露在众
目睽睽之下。公开使权力运行从隐蔽变成透明，无疑切断了权钱交易的链条，包括
其交易背后的利益共谋渠道。
从权力制约方面看，政府信息公开有利于激励公民参与权力监督，为治理腐败
17
提供监控机制。在现实性上，政府信息公开可以消除公民对政府权力的神秘感和畏
惧感，了解政府部门的职责权限、办事程序、办事结果及工作纪律等。在政府信息
公开的基础上，普通公民、社会团体和新闻媒体等社会力量就可以发挥以权利制约
权力的作用，对行政权力形成一个严密的反腐网络，及时揭发各种腐败行为和损害
人民群众利益的不正作风，从而遏制腐败的滋生蔓延。也就是说，政府信息公开通
过保证公民知情权、参与权和监督权的实现，保证了公民权利的现实化，从而强化
了对行政权力的监督和制约。
从权力主体方面看，政府信息公开有利于促使政府工作人员廉洁自律，为治理
腐败提供激励机制。在心理机制上，政府信息公开将增强政府工作人员的危机感和
自觉性。这种机制将提高腐败行为的成本，迫使政府工作人员切实加强作风建设，
改善政府形象，真正做到依法行政、公开行政和透明行政。同时，还会考虑自身的
行为是否符合公共利益要求，自觉抵制不正之风，不至于陷入集体腐败网络之中。
政府工作人员的道德自律意识的增强将提高政府整体的廉政水平，为建设廉洁政府
创造主体性条件。”
(6)实行政府信息公开有利于维护社会稳定。
从我国在2003年非典事件的应对中可以看出，实行政府信息公开有利于维护
社会稳定。一般认为，社会自主能力、公众心理承受能力与政府信息公开化程度成
正比，如果信息无法疏通，公众长期的心理压力会使社会常态遭到破坏，进而引发
一系列社会问题。但如果政府能及时公开公众急需的相关信息，配套其它政策措施，
重大突发事件会得到及时处理，并能将损害降到最低限度。如果政府信息不公开，
面对突如其来的重大灾害，社会公众不知情，更不知道如何预防，各种谣言倒可以
趁虚而人，扰乱人心，这只能造成更大的不稳定。“非典事件”雄辩地证明，一个
社会只有信息越公开，社会的自主能力和承受能力才会越高，社会才会越稳定。
。http：／／ncws．xinhuanct．com／lianzhengf200T．．OS／OS／content_6071773．htm
18
⑨⋯MASTER⋯'STHE螂
3政府信息公开的成本投入分析
政府信息公开的成本指在公开政府信息整个过程中投入的各种费用和承担的
某种代价及风险。其投入的主体是政府，政府公开政府信息需要投入各种软硬件设
施，并在整个过程中实施规划、维护、管理等等。同时政府自身也会付出一定的改
革代价和承担可能产生的风险。当然，政府信息公开的成本并不一定全部由政府承
担，社会组织和公众也可能会分担其中的一部分成本。
3．1政府信息公开的成本构成
3．1．1硬性成本
不可否认，实行政府信息公开一定会需要较大资金、设各以及人力的投入。政
府门户网站虽然不是专门为政府信息公开而建，但通过门户网站公开信息需要用其
固定设备、接口以及设备人员等，这些肯定需要一定的费用；在大众媒体上发布公
开信息也需要媒体使用费；政府公告和新闻发言人以及政府信息专刊也需要很多的
固定成本；公共查阅室、数据索取点、服务热线电话的硬件设施、人员配备、培训
及工资，这些方面的费用也是政府部门需要考虑的成本。
一般，政府信息公开的硬性成本主要由以下三部分构成：
(1)信息公开系统的软硬件购置成本
包括计算机和网络硬件、通风硬件、数字线路等硬件成本以及各种软件购置费
等软件成本。这部分成本可依据当时的市场价格粗略估算。
(2)信息公开应用系统软件开发费用
包括政府信息公开的系统分析、系统设计、系统实施等过程中的软件开发费用。
它不仅包括用专门语言或软件编制的程序，也包括相关设计文案和文档资料的编
写。
(3)其他维护和管理等方面的费用
如耗材费、人工费、水电费、机房装修费用、人员培训费用以及信息公开系统
的更新维护等管理费用。
政府信息公开的硬性成本构成可以见下图：
19
⑧
开发
费
用
分析，设计费用
运行／维护费用
系统调研
可行性研究
需求分析
费用
耗材
固定资产折旧
技术资料获得费
系统服务费用
行政管理费用
纠错性维护费用
适应性维护费用
完善性维护费用
系统更新费用
设计
装
统
安
置
系
、
配
开
买
件
集
训
资
公
购
软
收
培
工
息
件
统
据
员
员
信
硬
系
数
人
人
一一一一
一
一
实施费用一
用
黼
新
黼
鲼
粳
倘
觐
缈
断
管
维
3．1．2变革成本(镧度设计成本)
国际互联网的广泛应用致使人们的工作方式和生活方式产生了许多革命性的
变化，其突出的变化之一就是效率的提高。作为管理国家事务以便为国家所有成员
提供良好的生存环境的组织，政府在这场变化中也受到了非常大的冲击。
在信息网络社会，知识和信息是重要的权力源。知识和信息一直是权力的来源
之一，中国“学而优则仕”的古训深刻地说明了知识和信息与权力之间的密切关
系。所以，公开政府信息，自然要触动一部分人和一些小团体的既得利益，也会遇
到原有体制内部的权利和利益的阻碍。政府信息公开不仅是政府行政职能的转变，
而且是对传统政府管理观念的大变革。业务流程的改变以及管理方法的变革，意味
着政府工作方式的变化。面对这些情况，政府机关的领导者和公务员的角色将会发
生变化，许多政府官员的所作所为都处于公众的监督之下，一部分人的经济利益和
政治利益肯定会受到影响。
同时，政府信息公开是一项复杂的系统工程，是一个涉及多个层面的问题，包
括意识形态、政治、文化、技术等层面。政府信息公开既是政府工作创新的一部分，
也是对传统观念的革命，必然会受到各个方面的障碍力量和制约因素，使得政府信
息公开的推行存在着重重困难。毫无疑问，政府信息的公开有助于公共利益的实现。
公共选择理论的分析表明，保守信息秘密很有可能是为了满足政府官员以及相关利
益集团的隐蔽目的和特定要求。。从某种程度上讲，政府信息公开也是一场革命，
它会带来利益的再分配、学习和适应成本等一系列问题，肯定会遇到方方面面的阻
力和障碍。因此，这种变革也许需要很高的社会成本和时间成本，但政府信息公开
的历史潮流是不可阻挡的。
3．1．3风险成本
在强调政府信息公开的同时，另外一个不容忽视的方面就是政府信息的保密问
题，也就是说，政府信息的公开也可能会带来一定的风险。因为政府部门通常保存
了大量的具有一定密级要求的信息，这些信息的不适当公开有时会带来严重的恶
果，有时甚至会危及到国家的安全和主权；还可能给犯罪分子可乘之机，引起社会
恐慌；更为严重的是，政府信息保密有时会直接关系到国家或者政党的兴衰存亡。
由此看来，政府信息公开的风险成本可能会很大，但是，世界上几乎所有的国家都
o[美]斯蒂格利茨：《自由、知情权和公共话语一透明化在公共生活中作用》，载于‘环球法律评论)，2002
年秋季号
2l
⑧ 硕士学住论文
MASTER’S THESIS
设立了行使保密职责和对泄密、窃密等犯罪行为进行打击的国家保密局、安全部和
公安部等类似机构，这些机构的设立和完善会使政府信息公开的风险成本尽量减
少。我们这里所讲的是公开那些可以公开的政府信息，理所当然不能公开那些关系
到国家利益和主权、党和国家重要机密的信息。
3．2政府信息公开成本的转嫁
政府信息公开是政府向社会提供公共产品和公共服务，其全部成本并不一定全
部由政府来承担，政府未承担的部分成本由其他社会组织、企业或公众承担，这就
是政府信息公开成本的转嫁。
3．2．1转嫁的对象与方式
转嫁的对象是指政府信息公开的成本转嫁于谁。政府信息公开的成本可以转嫁
于社会组织，企业，经营团体或者公众等。转嫁的方式主要有以下三种：
(1)税收拨款式转嫁
公众和社会组织在政府法律、政策的规定下，以纳税人的身份向政府交纳享用
信息产品和信息服务的费用，政府又以财政拨款的形式支付有关政府信息收集、发
布等方面的成本。政府信息这种准公共产品公开的成本以税收拨款式来转嫁，实际
上是取之于民、用之于民。
(2)依附式转嫁
信息资源必须借助于物质载体而存在，即使是无形的信息资源也有物质载体。
政府信息也必须依附于一定的物质载体，如纸张、磁盘、光盘等。当公众和社会组
织查询、检索、复制利用政府信息时，政府部门可以按规定收取一定的成本费用，
这就是政府信息公开成本的依附式转嫁。
(3)拉赞助式转嫁
政府可以与有关组织或企业进行合作。由组织或企业赞助政府信息公开的部分
费用，政府给予组织或企业相关的优惠政策等等。从企业来讲，企业利润最大化是
每一个企业行为的最终目标。企业将通过提高生产率、创新、优化组织结构的设计
等基本手段来将潜在利润变为现实利润。其中创新是一个核心手段，创新包括产品、
技术、生产、方法、市场、材料和新的企业组织形式。试图让企业去承担公共产品
的供给是不可能的，不符合企业的行为原则。因此如果政府不先期投资，那么企业也
是绝对不会跟进的，当企业看到政府进行先期投资供给公共产品将极大的改善企业
的预期收益，降低了企业的交易成本和不确定性，企业才会跟进投资，博弈的进程才
会启动。
3．2．2政府信息公开成本转嫁的原因
政府信息公开成本的转嫁主要有以下三个方面的原因：
(1)社会经济活动及其发展的需要
由于政府信息对社会经济发展和各项社会经济活动的开展有着重要的作用，社
会经济活动领域的各个方面都要充分利用政府信息，如果一切政府信息公开的成本
均由政府来承担，势必会影响政府在其它方面的投入，从而影响整个社会经济的全
面发展。
(2)政府信息的公共产品特性
前面我们已经分析，政府信息具有公共产品的特征。如同教育一样，教育的成
本既不能完全由国家承担，也不能全部由受教育者承担，而是二者共同分担。政府
信息公开的成本全部由政府或者全部由公众和社会组织承担都是不现实的，而是由
政府来主导推动并做出相机抉择，与社会组织、企业、公众共同承担政府信息公开
的成本。
(3)信息与物质载体的不可分性
任何信息包括政府信息不能以独立的形态而存在，它必须依附于一定的物质载
体。社会组织和公众利用政府信息时，也必须支付一定的检索、复制费用。政府还
可以出售一些增值性信息，如统计年鉴、数据库的出售或者其他的增值性信息服务
或商品有偿出售。这些出售的政府信息就依附于纸张、光盘、磁盘等物质载体中。
⑧ 硕士学位论文
MASTER’S THESIS
4政府信息公开的收益分析
政府信息的自由流动和使用，如同加速流动的银行资金一样，会产生巨大的经
济和社会效益。政府信息公开的收益是指通过政府信息的公开，促进资源的最佳配
置，增进社会福利，从而创造有益于政府自身、企业和全社会的广泛结果。它可能
表现为决策的改善、资源的节约、达到目标速度的加快、劳动时间的缩短和节省、
社会劳动的节约、个人和企业投资风险的减少、公众满意度的增加以及社会的全面
进步等等。
实行政府信息公开会大大改善本国经济发展的软硬件环境而吸引的更多外来
投资，同时，政府信息公开也属于政府的一种投资行为，对GDP的增长也有一定的
贡献。
4．1政府信息公开收益的构成
根据收益主体的不同，政府信息公开的收益可划分为三个部分：政府收益、社
会收益和企业收益。
4．1．1政府收益
政府信息公开不仅对社会、企业和公众有收益，对政府自身也有许多的收益。
政府收益可划分为直接收益与间接收益。直接收益是指政府信息公开后给政府直接
带来的货币价值。公众和社会组织在利用政府信息时会支付一定的检索、复制费用；
政府还可以出售一些增值性信息，如统计年鉴、数据库的出售或者其他的增值性信
息服务或商品有偿出售等等。这些可以看作是政府信息公开后政府的直接收益。
政府信息公开的直接收益还包括实行政府信息公开也会改善本国经济发展的软
硬件环境而吸引更多的外来投资。一个公开透明公正公开的政府形象对于外资是非
常具有吸引力的。我们知道，现阶段投资、消费和出口是拉动我国经济快速增长的
“三驾马车”。政府信息公开的投资也属于政府投资的一部分，这部分投资也会对
GDP的增长起到一定的作用。
政府信息公开后政府的间接收益包括政府决策的改善、政府公共服务能力的加
强、政府形象的提升和行政管理效率的提高等等。它主要包括三个方面：
(1)政府决策的改善
众所周知，政府的适度干预能够解决一些市场机制本身无法解决的问题。但是
⑨一mASWEg⋯'STMES。。
政府调节机制也存在着内在的缺陷，我们称之为政府失灵，其根源之一就是公共决
策的局限性。政府拥有的信息也不是完全的，通过政治过程在不同的方案之间做出
选择也会遇到很多困难。政府的决策会影响到很多人，但做出决策的只是少数人，
不管这少数决策者是如何产生的，他们在决策是总会代表其所在的阶层或集团的偏
好和利益。而我们的政府是人民的政府，政府的决策应当体现人民的意愿和要求。
只有政府信息公开，通过门户网站以及其它公开渠道的互动性，才能充分了解人民
的偏好，重大的决策让人民知情，政府的决策才会符合人民的利益和要求。如果不
了解人民，人民只是决策的被动接受者，我们的决策就有可能不切实际，就有可能
好心办坏事。而且，政府信息保密还可能产生更大的危害。为了保密，政府常常把
决策人员限制在一个小圈子范围内，那些本可以提供深刻见解的人被排除在讨论范
围之外，这样决策质量和效率因此也就会差强人意，而这样就形成了～个恶性循环，
随着政府决策失误的增多，政府官员害怕承担责任，转而寻求自我保护，信息就更
不敢公开，决策的圈子变得更小，决策的质量和效率也就每况愈下，越来越差。因
此，只有实行政府信息公开，重大的决策让群众知情，让群众参与，让群众讨论，
政府的决策才能代表大多数人的利益，才能反映大多数人的偏好，决策的质量和效
率才会有保证!
公共选择理论分析表明：在民主政治下，政府只是形式的决策主体，或者说是
委托的决策主体，最终的决策主体是普通选民，即人民大众，以及从中形成的利益
集团。政府的行动’宗旨和决策的目的必须服务与人民的利益。在实际的政治生活，
长期的政府垄断决策所导致的经济决策失误，最终也必然会导致政府的灭亡。政府
信息公开是政府公共经济决策的科学化和民主化的前提。由于经济政策的制定和执
行是一个全民参与的政治活动，这就要求政府不但要定期向公众公布其预算和决算
情况，接受公众的监督，而且要建立公众表达意见的有效渠道，使决策过程公开化。
如果公众没有发言权，政府官员就会缺少有效使用资金的激励，相应地也就会造成
财政资金使用的低效率。因此，决策过程的民主化是很重要的。只有尊重公众的主
体性地位，并通过制度化的渠道表达公众的意见，甚至一些重大的决策直接由公众
决定，才能使这～问题得到根本地解决。
(2)政府公共服务能力的提高
通过政府信息公开能真正满足公众的信息需求，提高公共服务质量，提高政府
的服务水平，增强政府的服务能力。政府提供的服务是否让公众满意是衡量政府服
务效率的～个重要标准。多样渠道的政府信息公开更容易让公众满意获得政府的服
务。例如公众可以通过家用计算机或者公共图书馆内的计算机和专门的信息查询点
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MASTER’S THESIS
获得各式各样的政府服务，不仅使政府的服务范围大大拓展，服务效率和服务质量
都得到提高，而且提高了政府服务的公开性和透明度，改善了政府的公共服务。例
如，在我国要注册一家企业，需要经过政府的许多审批程序。而现阶段我国的审批
程序存在着很多弊病，如审批的范围过宽，过程缺乏程序，项目过多，特别是审批
过程中公务员的自由裁量权过大，缺乏监督等。在实行政府审批信息公开后，就可
以规范审批程序，提高审批效率。在公众的监督下，政府公务员在审批中的自由裁
量权肯定会受到限制，从这个角度来讲，政府的服务才有可能是高效廉洁、公开透
明的。
政府信息公开的实旋不仅可以拉近公众与政府之问的距离，使得政府能更好地
为最广大人民的利益服务，而且可以弥和数字鸿沟，削减信息差，更好地为平民阶
层服务。如印度的知识信息计划(Gyandoot)。Gyandoot是印度的一项政府信息公
开计划。它在1999年11月开始启动，主要为印度Dhar地区的农村与部落服务。
很多当地重要的入口信息如收入，阶层、籍贯、土地所有权、债权等都被当地政府
存入计算机，实现计算机管理，并设立信息中心，这些信息中心设在村镇中心人们
常走过的路旁，进出都十分方便。在那里每个村民都可以享受各种服务，如原地产
证书的提供，房屋所有权证书，当地福利信息及最新的农产品价格信息等。
(3)减少寻租，遏制腐败
信息的缺乏和其它人为制造的稀缺性一样，都导致了寻租。由于权力对资源的
垄断而造成一部分租金，对这类租金的追求就是寻租，它是一种非生产性活动，并
不创造价值，也不提供任何物品或劳务，没有增加社会财富，反而因为把本可以用
于价值生产活动的资源用于只不过是为了决定分配结果的竞争，而对稀缺资源造成
的极大的浪费。寻租活动往往采用一些不宜公开的手段，如蒙骗、贿赂、拉关系、
走后门、权钱交易等。寻租与权力紧密联系，权力寻租又和腐败紧密相联，权力寻
租不仅带来社会总福利损失，而且导致公共官员的腐败，权力寻租还不可避免地增
加了交易费用和寻租成本，带来经济效率和行政效率的低下。
政府信息公开是防止权力腐败和权力不当行使的重要机制。通过政府信息公开
制度，将政府机关的职权、程序、办事结果、办事过程、时限、监督方式等信息公
开，避免暗箱操作或腐败现象。通过赋予人民获得政府信息的权利，以及相应的获
得救济的权利，可以使对政府枫关的监督机制更为丰富，在传统的上级行政权力对
下级行政权力的监督之外，以信息公开形成社会对行政权利的监督。政府信息公开，
腐败自然失去了滋生的土壤。
腐败现象的产生除了政府官员自身的人生观价值观的扭曲外，还有两条非常重
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MASTER’S THESIS
要的原因，～是权力高度集中，缺少制衡机制；二是权力的行使缺少透明度，容易
搞暗箱操作或权钱交易。因此，从源头上防止腐败，一是要形成权力行使的合理制
衡机制，避免掌握权力的人滥用权力；二是改变权力行使的方式，使其过程处于人
民群众的监督之下。而推行政府信息公开制度，首先就改变了权力运行的方式，使
政府机关的职权、程序、办事结果办事过程、时限、监督方式等均为人民所周知，
可以避免出现暗箱操作或腐败现象。同时，通过赋予人民以获得信息的权利以及相
应的获得救济的权利，可以使对政府机关权力的制衡机制更为丰富，在传统的上级
行政权力的监督之外，发挥公民个人权利对行政权力的监督和司法权力对行政权力
的监督，形成权力制衡的科学体系。从这个意义上讲，政府信息公开是防止权力异
化、贪污腐败的良药，没有它，监督机制寸步难行，而罪恶却在阴霾处肆意滋生。
4．1．2社会收益
(1)部分解决信息不对称
所谓信息不对称，简单的说就是指由于外在环境的复杂性、不确定性，行为参
与者对特定信息的拥有是不相等的，有些参与人比另～些参与人拥有更多的信息。
由于信息不对称的存在，将使处于信息劣势的一方处于不利选择的境地，在市
场中，这将导致低质的商品或服务排斥优质的产品或服务，系统的效率低下，资源
浪费严重，甚至可能导致交易的失败。经济学分析表明，当所有的信息没有被消费
者与生产者了解时，资源的配置不一定是最有效的，同时，因为不对称信息的存在，
消费者和生产者所做出的选择不一定是最优的。在一个竞争的市场中，为了利益的
最大化，生产者必须根据消费者的偏好进行生产，产品的生产是按照消费者主权来
进行的，资源的配置效率在很大程度上取决于消费者的决策是否正确，正确的决策
无疑要求消费者掌握足够的信息。生产者在产品交易中相对于消费者而言拥有产品
信息上的优势，生产者了解产品的成本、价格、质量、功能，更了解该产品相对于
其它同类产品的优势和不足，而消费者对之却了解甚少。在这种情况下，生产者的
任何误导，如通过电视、报纸等媒介进行夸大其词的广告宣传，都会导致生产者误
导的需求。实际生活中确实存在着这种情况。生产者往往会利用自己的信息优势来
欺骗和误导消费者。使消费者不能对产品做出适当的评价，使得产品的生产和消费
不能确定在边际与真实的边际效用相等的水平上。
如图所示，它表明了信息的缺乏与效率损失。D1为反映产品真实价值的边际效
用曲线，D2为受生产者供给曲线S误导的边际效用曲线。在生产者的误导下，消
费者可能会高估产品的价值而过多地购买该产品，从而造成效率损失，
图中EFG部分的面积就是损失的效率。P
针对这种市场缺陷，世界各国较多采用公共管价格
理的方法来解决。政府在致力于健全市场竞争
规则、规范交易行为的同时，往往通过一系列
的公共管制措施来尽可能地使每个人都能了解
到最充分的信息。当一种信息能够为所有公众
S
o Q1毋2
产量
带来共享的消费利益时，政府干预的范围将扩大到消费领域，政府必须承担起向公
众免费提供信息的义务。
更为严重的是，由于信息的不对称，市场上可能会出现大量的假冒伪劣商品，
信用缺失，市场秩序混乱，交易成本过高，还有诸如伪造学历，伪造土地、房屋权
属证明，伪造各种资质证明与政府批文，合同期诈，皮包公司坑蒙拐骗等现象。党
和政府多次动员各方面的力量，对这些现象进行治理整顿，希望能够形成一个公平
竞争的市场环境。实际上，对于这些现象，基本上有两种解决思路，一是加强管理
和打击的力度，即我们日常所说的“打假”，或者治理整顿市场秩序。这种方法要
求比较大的政府投入和执法力度，社会成本比较高，有时甚至会出现愈打愈多或者
久打不绝的后果。结果，执法、处罚甚至刑罚虽然不断加强，政府开支虽然不断增
加，但市场经济秩序却未必有根本性的好转。另一种思路则是政府信息公开，这种
思路不需要增加额外的政府开支和社会成本，也不需要增加额外的执法人员和处
罚，它只是要求将政府信息对社会公开，公众有权通过一定的渠道和程序获得有关
的政府信息。各种欺诈现象的存在，一个重要的原因就在于公众无法获得正确的政
府信息，一旦真实的政府信息对民众公开，各种欺诈现象也就失去了藏匿之处。造
假者不仅无利可图，而且可能会受到严惩。这样造假者就没有必要去造假了，因为
造假的成本太高。
(2)保障市场经济的有序运行
一个高效有序的市场，离不开无处不在的监管。～旦市场监管缺位，那必然会
破坏市场的良性氛围：违法乱纪、招摇撞骗、假货充斥等等就不可能避免。政府信
息的公开就是一种对市场监管的有效方式。比如，市场经济初期，有的地方政府，
不仅没有尽到监管的责任，甚至为了地方的一己之利，或明或暗设法保护造假者，
对市场危害极大。如果听之任之，势必就会葬送市场经济的地位。相反实行政府信
息公开后，在全社会的共同监督之下，政府的所作所为必然要符合市场经济发展的
要求。
幂D，
⑧ 硕士擘住论文
MASTER7S THESIS
(3)降低交易费用
在现代经济中，政府要充分发挥作为制度供给者的作用，为市场交易提供一个
成本更低的制度基础和制度保障。政府作为法律、法规的制定者，被赋予了建立制
度的特权，所建立的制度环境要有利于经济主体的公平参与，有利于市场经济的顺
利运行，有利于降低由分工细化所带来的交易费用增加，为市场交易提供一个成本
更低的运行空间。
根据科斯的论述，可以把交易费用理解为包括事前发生的为达成一项合同而发
生的成本和事后发生的监督、贯彻该项合同而发生的成本。。具体包括的费用有：
进行市场调查，寻找交易对象，获取与买卖有关的各种信息；为确定价格的讨价还
价过程：起草、讨论、确定交易合同的过程；对合同的监督和贯彻，保护交易双方
的权益等等。现实中，由于实现交易的困难在加大，导致交易费用上升，经济行为
主体越来越依赖于企业，于是企业对市场的替代加大，企业的规模亦越来越大，企
业运行的费用也越来越高。政府信息公开对交易费用的降低表现在：经济主体在市
场上获取各种信息的搜寻成本下降。市场上有两个价格，一个是平均价格，一个是
最低价格，在大多数情况下，人们在购买中付出的是平均价格，而不是最低价格，
因为获得最低价格的搜寻成本很高，也就是：最低价+搜寻成本>平均价格。政府
信息的公开使搜寻成本极大地降低，信息的获取变得轻而易举，最低价+搜寻成本
<平均价格，从而导致市场价格向最低价靠拢。
4．1．3企业收益
(1)为企业营造公平、公正、公开的竞争环境
市场中的公平交易，交易双方都能获益，说明新的财富被创造出来。公平公正，
不仅是市场经济赖以生存的基础，也是社会财富得以不断创造的源泉。因此，我们
的经济发展不仅要着眼于提高市场效率，更要着眼于用制度建设，创造和维护公平、
公正、公开的和谐社会环境。而实行政府信息公开就是创造和维护这种和谐社会环
境制度建设的一个重要组成部分。
企业作为市场竞争中的经济行为主体，致力于通过扎实有效的举措扩大份额、
占领市场，在公平、公正、公开的竞争环境中追求最大利益、求得双赢。政府有责
任和义务为企业提供公正、公平、公开的宽松的市场条件和竞争环境，因为这是企
业发展的基本保证。政府信息的公开使得众多企业有了一个相对公平的发展平台，
相对公平的发展机会。
。R．H．科斯：“社会成本问题”， ‘财产权力与制度变迁》，上海三联书店1994年舨
29
硕士学位论文
MASTER’S THESIS
(2)减少企业决策风险
一般来说，企业决策者掌握的信息越多，决策结果越趋于准确。然而，各种各
样的信息往往是呈不对称性分布的，任何一个决策者所拥有的信息都是不完备的。
与此同时，现代社会的竞争日益激烈，各种不确定性因素也随之增加，企业的决策
风险越来越大。企业决策者都想尽力拥有最多的信息，减少各种对决策的不确定性
因素。政府信息公开的实行将极大改善企业决策，减少决策的风险，因为政府信息
是整个社会信息资源最大最重要的组成部分。
4．2政府信息公开收益的实现
政府信息公开收益的实现是非常复杂的，无论是政府收益，还是社会和企业收
益，我都必须从社会信息需求和利用的角度去考察其实现。
与物质生产领域相比较，政府信息公开收益的实现更为复杂。因为相当部分政
府信息由国家和政府收集、投资生产后向公众和社会免费提供。人们往往不关心这
部分政府信息使用价值的实现，即使是商品化的信息产品和信息服务。其使用价值
的实现也十分复杂，尤其是潜在效用，很难准确考察和评价。从理论上讲，任何信
息都有可能被利用，因此，政府信息公开的收益实现便有两种可能去向：一是作为
信息资源积累：二是被企业和用户生产消费和生活消费。前者是指暂时没有被利用
或者在相当长的时间内也不会被利用，它们不同于物质生产领域的滞销和积压，也
不同于正常储备，而是信息生产和利用的自身规律，是合理的正常的积累，为此进
行投资也是必需的。生产信息和消费信息是维持社会再生产的基础，是信息生产和
物质生产的条件，因为无论是信息生产和物质生产，都必然要消耗信息，利用的同
时生产出新的信息产品和物质产品；信息用于生活消费与物质产品用于生活消费在
现代社会同样不可或缺，是恢复社会简单再生产的条件。政府信息无论用于生产消
费，还是生活消费都应当予以重视，否则就会影响全社会的信息生产和物质生产。
⑨ 硕士擘住论文
MA$TER’S1THESi'S
5政府信息公开的成本收益分析模型
经过前面的分析，我们可以看出，无论是政府信息公开的成本构成，还是政府
信息公开的收益构成都体现出较强的复杂性，既有直接性、间接性成本和收益，也
有确定性，不确定性成本和收益，还有有形性、无形性成本和～次性、经常性成本
和收益。．
为了便于后面的比较分析，我们把政府信息公开的成本主要分为两大类，～
类是可以用货币来计量的成本，一类是虽然无法用货币来计量但又不得不考虑的成
本。前者主要表现为实行政府信息公开而产生的各种硬性费用，以及为实行政府信
息公开而放弃其他事务的机会成本，这些成本可以从政府用于信息公开所使用的财
政拨款中找到。后者则主要表现为政府自身改革所付出的代价和可能承担的风险。
同样，政府信息公开的收益也分为两大类，一类是可以用货币来计量的收益，
一类是无法用货币来计量但又必须考虑的收益。前者可以将其理解为因政府信息公
开改善了本国经济发展的软硬件环境而吸引的外来投资，以及经过合理分解后GDP
的增加部分。后者可以将其理解为社会和企业福利的增加，公众满意度的增强和信
息获取成本的降低等等。
下面我们主要从经济角度来分析政府信息公开的成本和收益，同时关注那些
确实存在而又不能计量的成本和收益。
5．1政府信息公开前的成本和收益
即使政府不公开政府信息，保持原来的政府工作，维持政府机构的正常运转，
也会产生～定的费用。因此，这部分费用为政府不公开政府信息也要产生的成本，
用C1表示。而政府信息公开前的收益是指政府不公开政府信息而得到的收益，用
Il表示。政府信息公开前的成本和收益的净收益用A11表示，收益成本率用R1表
示：
△11=11一C1
R1=△11／Cl
(I)
(2)
5．2政府信息公开后的成本和收益
政府信息公开后的成本主要有两大部分，一部分是政府用于政府信息公开的财
政拨款，用c2表示；另一部分是政府实行信息公开自身所承担的风险和代价，用
c3表示。政府信息公开后的收益也分为两部分，一部分是因政府信息公开改善了本
国经济发展的软硬件环境而吸引的外来投资，以及政府信息公开这种政府投资行为
对6DP增长的贡献，这部分收益用12来表示；另一部分是政府信息公开所带来的
社会和企业福利的增加，公众满意度的增强和信息获取成本的降低等等，这部分收
益用13来表示。政府信息公开后的成本和收益的净收益用△12表示，收益成本率
用R2来表示：
△12=(12+13)一(C2+c3) (3)
R2=△12／(C2+C3) (4)
5．3政府信息公开的净收益及其表达式
政府信息公开的净收益用△I表示：
△I：△12一△11=(12+13)一(C2+C3)一(11一C1) (5)
在(5)式中，12为外资的增加与政府信息公开投资对GDP增长的贡献度， 13
为社会福利的增加与公众满意度的增强，C2为政府用于政府信息公开的财政拨款，
C3为政府为信息公开所承担的风险， 11为政府信息公开前的收益， CI为政府信
息公开后的收益。
为了更好的分析政府信息公开后的成本和收益，我们假定政府信息公开前政府
的成本和收益相等，即C1=Il则(5)式可以演变为：
△I=(12+13)一(C2+C3)=(12一C2)+(13一C3) (6)
众所周知，为了自身的利益，世界上几乎所有的国家都设立了行使保密职责和
对泄密、窃密等犯罪行为进行打击的国家保密局、安全部和公安部等类似机构，这
些机构的设立和完善会使政府信息公开的风险成本大大减少。也就是说政府为信息
公开所担负的风险已由政府的其它部门在承担(不管实行政府信息公开与否，国家
的保密局或安全局始终在正常运转)。那么(6)式中的C3这里可以不予考虑，则
(6)式可以变为：
△I=12十13一C2 (7)
从(7)式中我们可以清楚的看到，政府信息公开的净收益就实际上就是实行
政府信息公开后引进外资的增加量加上政府信息公开投资对GDP增长的贡献度，再
N t"实行政府信息公开的给整个社会的福利增加与公众满意度的增强，然后减去政
府在整个信息公开过程中所投入的财政拨款。
⑧一MASTER⋯"STHES培
6案例分析
前面我们从理论上分析政府信息公开的成本和收益构成，提出了政府信息公开
的成本收益分析模型，接下来我们可以从2003年我国的“非典事件”中来进一步
了解政府信息公开的成本和收益。
6．1“抗非”回顾
让我们把目光转向2003年，一起来回顾那场没有硝烟的“抗非”战争。2003
年2月上旬，广州市“非典”发病情况开始进入高峰，却未见任何来自官方的信息。
2月lO日，广州各媒体连续接到三个紧急通知，要求严格遵守新闻纪律，不得擅自
对“非典型肺炎”进行报道。2月11日，在疫情已出现近3个月后，广州市政府和
广东省卫生厅竟然分别召开新闻发布会，称疫情已经得到控制。新闻发布会虽然
开了，但有关疫情的相关资料，包括其传染性、临床特征、治疗手段等却并未广泛
告知。正是在社会和公众茫然不觉的情况下，SARS开始了从广东向全国的蔓延。
SARS如此肆虐，2003年4月3日，时任卫生部部长张文康在新闻发布会上仍声称
“中国是安全的”。随着SARS疫情逐渐严重，党和政府迅速采取果断措施，温家
宝总理警告众多官员：“对于SARS疫情决不允许缓报、瞒报和漏报。否则，要严肃
追究有关地方、部门领导人的责任。”同时，国务院不断派出督察组到各地监督检
查，并立即从中央财政中拨出专项资金用于抗非。从2003年4月1日起，发病人
数从过去每五日通报一次变为每天通报一次，不仅公布发病人数，而且公布疑似病
例。各级政府迅速、及时、准确地公布各地最新疫情并采取有效措施，使社会上大
量存在的虚假信息无滋生的土壤和传播市场，各地群众对政府这一举措反晌强烈，
人们逐渐以冷静科学的态度面对这场灾难，使防SARS、抗SARS工作有条不紊地开
展，政府这种负责任的精神立刻收到了良好的社会效果，并取得了阶段性成果。实
践证明，政府及时准确发布疫情并未引起社会秩序混乱，公众心理反而渐趋正常稳
定，积极配合政府开展各项防治和控制疫情工作。
2003年6月24日下午，在我国卫生部和世界卫生组织联合在京举行的新闻发
布会上，世界卫生组织官员郑重宣布：从即日起解除对北京的旅行警告，并将北京
从“近期有当地传播”的非典疫区名单中删除。这标志着中国防治非典工作取得了
重大胜利。。
6．2。抗非”中政府信息公开的成本
在惊心动魄的抗击非典的战斗中，我们国家投入了巨大的人力、物力和财力。
尽管非典给我国经济以及人民的生命财产安全造成了比较大的影响，但是在党和政
府的正确领导下，积极果断地采取有效措施，包括实行政府信息公开，已经把非典
造成的损失减少到最低程度。2003年4月25日，当时正是SARS肆虐、抗击非典的
紧要关头，全国人民都积极加入到抗击非典的斗争中来，并努力寻求抗击非典的种
种途径：隔离患者、增强抵抗力、研发有效治疗药物等等。但当天来华访问的法国
总理拉法兰谈到非典型肺炎的解决之道时却别有蕴意地指出：“疫情并非不可以控
制，重要的是，面对危机，政府惟一可行的选择就是要提高透明度。”。这里的提高
透明度，就是指实彳亍政府信息公开。
“抗非”中政府信息公开的成本主要由两方面构成，一方面是政府直接投入的
财政拨款，用于收集相关统计数据及时发布SARS疫情等等，这部分成本是直接的
有形的可以用货币来计量的；另一方面的成本是政府自身付出的改革代价和风险成
本，这部分成本无法用货币计量但是又不得不予以考虑。
6．2．1硬性成本
我们把抗击非典中政府对于信息公开直接投入的各种费用，称之为硬性成本，
主要表现为国家当时用于政府信息公开的财政拨款。
在非典疫情突如其来的时候，全国上下齐心、协同作战、奋起抗击。在与非典
病毒的激烈交锋中，我们做出的每一次努力，都离不开一股看不见的力量在有力地
支撑， 那就是中央为抗击非典投入的数十亿财政资金。为了抗击非典，政府采取
了前所未有的财政政策，拨出专项防治基金、出台税费优惠政策。这些政策出台速
度之快、涉及资金数量之大、涵盖的行业面之广，历史少有，用财政政策保持国民
经济协调和稳定发展的功能得到了充分发挥。2003年4月23日，中央财政设立了
20亿元的非典防治基金，基金占2003年中央财政预算支出15138亿元的0．13％。
与此同时，地方各级财政也已安排了近70亿元的非典防治经费。
在财政部的网站上列出了中央财政20亿元“非典”防治基金的支出明细表，
其中：支持地方用于“非典”患者和相关医疗设备、仪器购置3．9亿元，支持卫生
。http：Hwww．people cormcn]GB／historic]0624／6621 html
。hup：llwww．nanfangdaily．com．cnlzml20030501lxwlttzs，200304300462，asp
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⑧ 硕士擘住论文
MASTERlS'HESlS
部科研攻关、疫情监测等工作2000万元，建立突发性公共卫生事件应急反应机制
3．1亿元，安排医药专项储备资金6000万元，安排在京中央医疗机构6500万元，
用于参加“非典”防治工作一线医务和防疫人员临时补助、急需防护设施和医疗设
备购置以及为农民和城镇困难“非典”患者免费医疗救治垫付的费用。。
在财政部列出了中央财政20亿元“非典”防治基金的支出明细表中，其中有
3．1亿元是建立突发性公共卫生事件应急反应机制。这种应急反应机制可以说就是
实行政府信息公开的一种形式。也就是说在“抗非”中政府信息公开的硬性成本大
约是3．1亿元人民币。
6．2．2变革成本
变革成本指当时“非典”疫情发生后，有关政府部门从隐瞒疫情到每日公布
一次疫情这种变化中政府所担负的代价和风险。
早在2002年12月，广东省河源市就发现第～起SARS病例。但是直到2003年
2月11日上午，广州市政府才召开新闻发布会，首次公开广州地区非典疫情。在此
之前来自广东的关于传染病的“小道消息”和“谣言”满天飞。而官方到2月11
日才首次公布非典疫情。4月3日，非典在正当肆虐的时候，在国务院召开的新闻
发布会上，卫生部部长张文康却宣布：中国局部地区发生的非典型肺炎己得到有效
控制，在中国工作、生活、旅游都是安全的。张文康还介绍说，世界卫生组织已取
消了北京作为疫区的通报，其原因是世界卫生组织的专家们来到北京后，亲眼目睹
了有效控制非典型肺炎的实际情况。。众所周知，后来北京的非典疫情反而越来越
严重。
面对～段时间内某些政府未能即时和公众沟通信息，使得小道消息或谣言在信
息极端缺乏的情况下产生，在一定程度上加重了公众的心理恐慌。公众的恐慌表明
其对社会、政府和自己生存的环境丧失了信任，政府的权威和形象受到了质疑。由
于广东、北京及卫生部都曾经缓报、瞒报疫情，虽然事后得到有力的纠正，但已造
成民众对政府的可信度发生怀疑。尽管随后政府采取了果断的纠正措施，有力地控
制了“非典”的扩散，但恢复政府的威信仍需要～段时间。可以说，这次非典危机
对我国的政治体制改革敲响了警钟。从政府信息不公开到公开也是政府自身的一次
革命，这种变革可能会需要很高的社会成本和时间成本。。—hto：／／w．ctv．com／financ—ial／2030521／10206．shtml 。http：／／www wxhealth eom／fdxfy／xglxl．240．hl】n
⑧ 硕士孝位论文
MASTER’S THESIS
6．3 。抗非”中政府信息公开的收益
“抗非”中政府信息公开的收益主要由三方面构成，第一，政府实行信息公开
后，迅速扭转了整个局面，社会稳定，经济继续发展，外来投资有明显的增加。这
部分收益可以从中国行业研究网统计的2003年3月到6月我国实际利用外资统计
中找到。第二部分收益是社会收益，指当时关于疫倩的信息全部公开后，消除了公
众恐慌，保持了社会的稳定。第三部分收益是公众对政府的满意度提高，积极配合
政府工作，政府形象得到提升。
4．3．1经济发展，外来投资增加
“非典”疫情蔓延中国二十几个省市自治区，给中国经济发展造成非常大的影
响。二00三年第～季度中国经济增长率高达百分之九点九，人们曾经预计当年中
国经济增长率可以高达百分之七点五以上。鉴于“非典”流行，2003年四月下旬，
世界银行把中国经济增长率向下调了零点二个百分点。由于非典型肺炎的肆虐，中
国一些地区的旅游、民航交通、餐饮、娱乐和服务业都己受到不同程度地冲击和影
响。据报道，“非典”已经影响了我国纺织品的出口，美国和欧洲～些国家把订单
纷纷转向印度，对印度纺织品的需求甚至超过了印度的纺织品出口配额。世界上最
大的零售商沃尔玛对中国货品的采购也受到“非典”影响。浙江许多企业已经感觉
到了订货减少的压力。在投资方面，新加坡总理吴作栋接受《远东经济评论》访问
时说：“外国投资者突然发现把鸡蛋都放在一个篮子里，似乎有些不安全”，言外
之意耐人寻味。
北京大学中国经济研究中心教授徐滇庆认为，“非典”对经济的负作用主要在
于对人们信心的冲击，从而直接影响到长期投资。为了消除不确定性，唯有采取断
然措施，制止“非典”蔓延的趋势。。我们知道，信息可以消除许多经济活动中的
不确定性。在中国政府采取果断措施，特别是实行关于SARS疫情的信息全部公开
后，中国经济继续稳定发展，外国投资者逐渐恢复对中国的投资信心。
据统计，受“非典”影响，一些对外经贸交流活动或取消、或推迟，导致我国
出口和利用外资增幅下降。2003年4月份，全国出口额达到3 3 9亿美元，同比增
长2 7％，但己出现逐旬下降的趋势：下旬日均出口1 3．6亿美元，比上旬的1
6．6亿美元下降1 8．1％。利用外资合同金额和实际金额增幅分别比一季度下降
。http：／／www．ehinanews．eom．cn／n,'2003-05-12／26／3,02042．hrml
37
3 3个和3 7个百分点，4月下旬新批设立外商投资企业同比减少5％。2002年广
交会成交额达1 6 8亿美元，2003年只有4 0亿美元。回在中国行业研究网2003年
卜12月我国实际利用外资统计中，2003年3月外商对我国直接投资总额为55．5亿
美元，而到2003年4月，这～数字减少到47．4亿美元。在我国采取各种措旌公布
和防治疫情，特别是对于SARS疫情的信息全部公开后，2003年5月外商对我国的
直接投资总额增加到54．5亿美元，6月更是高达69．8亿美元。固这说明外国投资者
对中国的投资信心逐渐恢复，然后又有了进一步提高。也就是说在我国政府2003
年4月开始全面公开SARS疫情后，2003年5月份的外来投资比4月份增加了7．I
亿美元，折合人民币约是56亿元左右。
6．3．2消除恐慌，保持社会稳定
众所周知，早在2002年底就开始在广东地区就陆续发现几起“非典”病例，
到2003年上半年“非典”几乎蔓延到中国二十几个省市自治区。在我国政府全面
准确公布SARS疫情之前，社会上一度出现恐慌和不稳定因素：各种“小道消息”
盛行，谣言四起，人们纷纷抢购各种预防药物和物品，甚至有许多人为求自保，开
始逃离疫区⋯⋯
然而这一段时间内，某些政府未能及时和公众沟通信息。面对突如其来的重大
灾害，社会公众不知情，更不知道如何预防，因为他们无法知道准确的疫情信息，
使得小道消息或谣言在信息极端缺乏的情况下产生，然后公众又开始了消极抢购甚
至逃离疫区的过激行为。
在疫情趋于恶化后，中央政府决心公布疫情真相，为此，撤换了失职的官员，
以取信于社会。在官方的关于SARS疫情的信息全部公开后，社会上大量存在的虚
假信息失去了滋生的土壤和传播市场，各地公众对政府这～举措反响强烈，人们逐
渐以冷静科学的态度面对这场灾难，积极配合政府的各项工作，使防SARS、抗SARS
工作有条不紊地开展，并最终战胜了“非典”。
6．3．3公众满意，政府形象摄升
“非典”爆发初期，由于广东、北京及卫生部都曾经缓报、瞒报疫情，虽然事
后得到有力的纠正，但已造成民众对政府的可信度发生怀疑。尽管随后政府采取果
断的纠正措施，全面公开疫情并撤换失职的官员，有力地控制了“非典”的扩散，
。http：／／www．ha_xinhuanet com／xhzt／2003-07／OS／content 684843 htm
。http：／／www．chinaim．corn／doe／60230／9979，html
38
但政府的威信却受到了很大的影响。
“非典”期间，有关机构对北京和广东的部分居民进行了关于急性传染病应
对行为的民意调查。调查结果显示，即使是在最紧急的情况下，与其他渠道的信息
相比，绝大多数公众还是相信政府发布的信息。要使公众信任政府，积极主动的配
合政府控制疫情，公众首先需要掌握有关疫情的真实信息。因为只有政府拥有健全
的信息收集与统计体系，公众只有指望政府提供真实的信息。这种信息既可以帮助
政府做出正确的决策，也可以给公众发出准确的信号，使他们根据自己的条件采取
适当的自我保护措施。一个公开、透明的政府能赢得人民的信任，只有获得人民信
任和支持的政府才会有力量维护社会的稳定。实践证明，在政府全面公开疫情信息
后，公众对政府的满意度开始上升，并积极配合政府的各项工作。政府的这种公开
透明，勇于承担责任的态度，迅速扭转了“非典”初期的政府形象，我国的国际形
象和威信也迅速提高。事后，世界卫生组织和联合国对我国政府的抗击“非典”行
为都给予了较高的评价。
6．4“抗非”中政府信息公开的净收益
根据上一章我们提出的成本收益分析模型，△I=12+13一C2，其中12
为外资的增加量， 13为社会福利的增加与公众满意度的增强，c2为政府用于政府
信息公开的财政拨款，△I为政府信息公开的净收益。
下面我们从经济角度来分析“抗非”中政府信息公开的净收益，由于13不能
直接用货币计量，我们只考虑“抗非”中政府信息公开后外资的增加量与政府的财
政投于之问的差。上面提到“抗非”中政府信息公开后外资的增加量约为56亿元，
政府对信息公开的财政投资约为3．1亿元，所以我国“抗非”中政府信息公开的净
收益为52．9亿元。
⑧ 硕士学住论文
MASTER’S THESIS
7总结
从前面的案例分析中，我们了解到政府信息公开对于控制疫情的重要性，也了
解到政府信息公开在“抗非”中的净收益是巨大的。尽管从中央政府到地方政府在
“非典”战斗中呈现出一个公开、透明和高效的政府形象，但是，我们不难发现，上
述有关疫情的政府信息公开工作是一次非常时期的举措，它明显缺乏制度化和法律
化。因为，仅有少量效力等级较低的法律文件对疫情、灾情的政府信息公开作了规
定，如《卫生部关于授权公布传染病疫情的通知》和《核事故医学应急管理规定》(卫
生部，1994年)的第27条。突如其来的非典型肺炎虽是一次天灾，它暴露出我国
政府信息公开工作的不足，但辩证地看，它也成为我国建立政府信息公开制度的一
个重要契机。从那以后，政府信息公开就正式开始提到政府议事日程上来了。2007
年4月5日，温家宝总理签署国务院第492号令，宣布《中华人民共和国政府信息
公开条例》已经由国务院常务会议通过，将于2008年5月1日起正式施行。⋯这将
是我国推行政府信息公开制度的一个重大突破。
。htrp：／／www．china．com．en／policy／txt／2007-04／24／eontent 8160379．htm
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⑧ 硕士学位论文
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发表的论文
攻读硕士学位期闻论文成果
论政府信息公开的成本与效率
情报杂志，2006年6月
2．知识创新与我国经济增长
情报杂志，2006年11月
⑧ 硕士擘位论文
MASTER’S THESI$
致谢
光阴似箭，日月如梭，三年的时光转Blip逝。回望生活了几年的桂子山，思绪
万千。在即将离开这熟悉的校园时，心中的感受无法用言语来表达，只能借此机会，
向多年来一直关心、教导、帮助我的老师和同学们表示深深的谢意。
首先，我要感谢我的导师段尧清副教授。本论文的完成主要得益于段老师的悉
心指导。从论文的选题、提纲的修订、观点提炼直至最终定稿，段老师都给予了耐
心、细致的指导，其言传身教将使我终生受益。我由衷地感到，能够师从段老师是
我一生的幸运。段老师知识渊博、治学严谨、坦荡正直，对工作一丝不苟，对学生
和蔼可亲，永远是我学习的楷模。从段老师身上，我真正体会到那种“学高为师，
德高为范”的精神境界。
其次，我要感谢导师组的娄策群教授、王学东教授、桂学文副教授、王战平副
教授和经济学院的张邵炎教授、肖殿荒教授、刘小怡教授，他们对我的指点和鼓励
使我受益匪浅。同样感谢叶孔森书记、黄宁老师、张乾红老师以及信息管理系所有
的领导和老师几年来对我的帮助与关心。
在此还要感谢一直关心、支持和鼓励的同学和朋友，是大家互通信息、彼此激
励、共同进步，一起走过了几年难忘的学习时光，他们像阳光一样使我的学习生活
充满了生机和活力。
最后，特别要感谢我去年生病去世的父亲。没有父亲的支持，我根本不可能完
成硕士阶段的学业。更要感谢我的母亲为我所做的一切，父亲去世后，是母亲给了
我最大的支持。至亲不言谢，唯有以后加倍努力工作予以报答。
由于自己才疏学浅，论文中不妥和疏漏之处肯定不少，祈请各位老师及读者多
多批评，指正，让本课题的研究更趋深于!
范登义
2007年5月于武汉桂子山
政府信息公开的成本收益分析
作者： 范登义
学位授予单位： 华中师范大学
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