ParK's 論文后花園

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已在论文中作了明确的说明并表示谢意．
警位论文作者签名： 耸小金
签字吼2川年斗月舢
学位论文版权使用授权书
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有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅．本人授蝴母以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行
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(保密的学位论文在解密后适用本授权书)
．
学位论妄作者笋名：噜．，．公导师签名j／；1备多U
签字日期： ≯-1年弘月，矿日签字日期： M1年叩／／日
学位论文作者毕业去向：
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工作单位： 电话：
通讯地址： 邮编：
摘要
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改革开放30多年来，中国经济以年均9．8％的增长速度创新了人类经济增长史
上的“奇迹"，目前已发展成为世界第二大经济体，但由于国土面积辽阔、区域发
展条件差异性较大、资源分布不均衡等原因，导致中国的区域发展差距问题从新
中国诞生之日开始就成为党和国家政策的重点。至20世纪90年代，随着中国区
域差距的进一步扩大，甚至有发展到影响社会稳定和国家完整的程度，在此背景
下，国家先后出台了若干区域发展战略，形成了目前以“东部地区率先发展、西
部地区大开发战略、振兴东北老工业基地和促进中部地区崛起战略"为内容的区
域战略，中国相对完整的区域协调发展战略终于形成。
但是，作为中国区域关系发展目标的区域协调发展战略的提出，并没有解决
中国区域协调发展的全部问题，因为目标的提出是宏观的，而实现这一目标的手
段却是微观的，是实实在在，即通过什么样的政策来实现中国区域协调发展这一
目标正是本文的研究重点。
本文是分三部分来展开研究的：
第一部分，包括第一章和第二章，是对中国区域差距的描述。第一章是本文
的导论，介绍了本文的研究背景及整篇论文的主体框架，从而对全文有一个整体
性的认识；第二章是中国区域差距的现状的描述，介绍研究区域差距的方法，及
目前学术界对中国区域差距研究的成果，并对中国区域差距进行分解，进而更详
细的了解中国区域差距的构成。
第二部分，包括第三章，主要使用面板数据对中国区域差距影响因素进行实
证分析。介绍了中国区域差距成因分析的研究方法及国内外在这一方面的研究成
果，借助于计量经济学的研究方法，大量面板数据的使用使得对于中国区域差距
的认识得到进一步地深化，学者们通过计量经济学的研究方法得出不同因素对区
域差距的影响程度，从而也得出区域协调发展不是区域同步发展、不是均富。本
文使用最新面板数据对区域差距形成原因的实证分析所得到的结果表明，影响中
国区域差距最大的四个要素分别是人力资本存量、工业化、市场化和国际资本，
这四个要素存量的差异对中国区域差距的贡献率较高。
第三部分包括第四、五、六、七、八章，研究实现中国区域协调发展的政策，
第四章系统介绍了区域协调发展的理论渊源及中国的实践经验，随后的第五章、
第六章、第七章和第八章分别从财政政策、货币政策、人口政策和区域政策四个
方面来系统论述实现中国区域协调发展的政策。在财政政策部分，作者主张实行
中央、省、县三级财政分权；民生问题交给地方政府，建立民主财政制度；建立
一个全国性的财政转移支付制度；中央财政关注主体功能区建设，走空间可持续
发展之路。通过建立自上而下与自下而上式相结合的金融市场管理范式；实行有
差别的区域金融政策；改善区域经济发展水平，营造区域金融发展条件来实现金
融支持区域协调发展。在人口政策方面作者主张改进中国人口政策，以坚持人口
流动与人才开发相结合的原则；人口流动与城乡统筹、区域统筹、可持续发展相
结合的原则；所有群体共享式增长(或包容式增长)的原则；循序渐进与中央政
府主导的原则。在区域政策方面，作者主张应该立法先行，规范权责；建立一个
全国性的区域协调发展领导机构； 坚持区域开发与区域移民相结合；注重环保，
走可持续开发之路。
第九章是本文的结论，本文的结论是中央政府毫无疑问应当充当区域协调发
展的责任主体，中央政府应在两个方面发挥作用：一是法规和政策的制定、实施和
监督，二是基础设施等公共产品均等化。为此，政府应做到：(1)引导欠发达地
区树立现代市场经济观念； (2)建立专门的区域协调开发组织机构； (3)为民
间投资搭建平台； (4)重视投资环境建设。
关键词：政策区域差距区域协调发展区域发展战略
H
代gional coordinated development strategy in China formed．This is now meant
‘'promote the eastern area to leading development,push the western area to big
development strategy,promote the Northeast old Industrial base and the strategy of
promotion middle area rises",which is the coordinated regional development strategy in
China．
But as Chinese regional relations development targets，the regional coordinated
development strategy,do not solved the whole problem of Chinese regional coordinated
development．Because the goal is macroscopic，the realized method to goal is actually
microscopic．So how to establish mechanism to achieves Chinese regional coordinated
development is precisely research key in this article．
．
The article expands research to three parts：
The first part,is description of Chinese regional disparity,including first chapter
and the second chapter．The first chapter is introductory remarks of the article，which
introduces background of the article and the main body f残liIle of entire paper,80 that we
have an integrity understanding to the article；The second chapter introducs the method
of regional disparity studies，and research achievement to Chinese regional disparity,
The description of Chinese regional disparity,and the decomposition on the Chinese
regional disparity,strengths the constitution of Chinese regional disparity from
mul-angles．
III
The second part，including the nlird chapter,llS髓the pana data to form the reason
to analyse the regional disparity．Having introduced the analytical study method to
Chinese re酉onal disparity and the research results in domestic and foreign,the author
obtain further understanding to Chin嚣e rc季onal diSparity within the econometrics
method．The scholars obtain the different factors to the influences of regional disparity
through the econometrics method，thus obtain that the regional coordinated
development is not the regional synchronization development,or shares the wealth．The
article USeS the newest pana data to analysis obtain the factors to the regional disparity,
which indicate that the four essential factors to Chinese regional disparity is human
capital quantity,the industrialization,the marketability and the international capital．
The third part realizes the policy of Chinese regional coordinated development,
including four、tiP&、sixth、seventh and eighth chapter．The fourth chapter introduces the
theory of regional coordinated development and China's practice．Afterward four
chapters elaborats the Chinese regional coordinated development method from the
financial policy,the monetary policy，the populational policy and the regional policy．In
the fiscal policy,the author advocated the implementation of the fiscal decentralization
among central goverment，provincial and county；the livelihood issues given to the local
government wi也establishing a democratic financial system；a national fiscal transfer
payment system accomplished；the central government pay moro attention to the main
functional areas，improving space for sustainable development．Through establishing a
combination of top-down and bottom-up paradigm of financial market management；
implement a system of differential regional financial policies； improve regional
economic development level and create conditions for financial regional development
to support regional coordinated development．In the population policy author claimed to
improve China's population policy．Population movements should be adhered to human
resource development,migration should be co-ordinated between urban and rural，
combining sustainable development；all groups should share growth(or inclusive
growth)principles；the central government should led step by step．In regional policy,
the author advocated legislation firstly,leading a national regional development
agencies；adhering to combine regional development and regional migration；
IV
V
第三节中国区域差距的历史变迁⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯24
第三章中国区域差距影响因素的实证分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．32
第一节区域发展差距的影响因素⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯32
第二节中国区域差距的研究方法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。37
第三节中国区域差距的实证分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．4l
第四章区域协调发展的理论及实践⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。46
第一节区域协调发展的内涵⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯46
第二节区域协调发展的理论成果⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．5l
第三节中国区域协调发展的实践⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯56
第五章财政政策在区域协调发展中的作用⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．“
第一节中国财政体制改革的历程⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．65
第二节财政分权与区域经济增长差异⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯72
第三节构建适应中国区域协调发展的财政政策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．75
第六章金融政策在区域协调发展中的作用⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．86
第一节中国金融市场发展的区域差距⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯86
第二节金融市场发展对经济增长的影响⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯90
第三节构建适应中国区域协调发展的金融政策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．95
Ⅵ
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第七章人口政策在区域协调发展中的作用⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯102
第一节人口政策对中国区域协调发展的影响⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯102
第二节人口政策与中国城市化⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．107
第三节构建适应中国区域协调发展的人口政策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯110
第八章区域政策在区域协调发展中的作用⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯1 14
第一节区域政策在区域发展中的作用⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。1 14
第二节国际区域政策的实施经验⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。1 19
第三节构建适应中国区域协调发展的区域政策⋯⋯j⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．125
第九章结论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。137
参考文献⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．141
1改谢⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯．151
博士研究生学习期间主要学术论文⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．152
Vn
第一章导论
一、问题的提出
第一章导论
大国经济不同于小国经济的一个突出特征就是区域发展的不平衡，特别是一
些发展中的大国表现更为突出，区域发展差距扩大的矛盾不仅加剧了一系列的经
济社会问题，如我们观察到的年复一年的春节农民工“大转移"，节前从东部沿海
地区向中西部农村地区返乡回家，节后一拨又一拨返程的农民工高峰可以延迟到
农历二月上旬，造成了本来就不顺畅的中国交通拥挤不堪，特别是铁路线上“一
票难求’’的状况让铁道部门饱受“诟病"；一些农民工夫妻长期两地分居，成为我
国近年来离婚率上升的一个重要影响因素，这一点在农民工转移大省的四川表现
得尤为突出；同时由于我国一些少数民族主要分布在中西部边远地区，区域差距
的持续扩大影响到民族团结，给国际上诸多阴谋分裂中国的势力可乘之机，长此
以往甚至于会影响到国家的完整、稳定和繁荣。
旧中国是一个贫穷落后的国家，而西部地区特别是西部的一些山区、荒漠地
带更是民不聊生，新中国的建立极大地改善了人民生活水平，特别是中国经济从
改革开放后持续了30多年的高速增长，实现了人类经济增长史上的奇迹，GDP由
1978年的3645．2亿元增长到2010年的397983亿元(名义价格)，增长了109．2
倍，人均GDP也由1978年的381元／人增长到2009年的29700元／人(名义价格)，
增长了78倍，按当年外汇折算不足4500美元仅排世界第94位。但是高速的经济
增长也同时带来了区域差距的逐步扩大，从两个极点来比较，1978年中国人均GDP
最高的上海为2485元／人，是人均GDP最低贵州175元／人的14．2倍，而经过30
多年的发展，2009年上海人均GDP为77555．7枞，是同年贵州9530．0元／人的
8．14倍。虽然我们观察到两个极点之间的地区差距正在逐步缩小，但很难想象如
果一个人生活在上海与生活在贵州的差别，生活在贵州省的城市甚至于比生活在
上海市的农村更困难(如图1．1)，中国区域差距在20世界90年代以后呈现加速
发展的态势，正日益成为世界上区域差别最大的国家之一，关于中国区域差距的
严重程度，学者们寄予了极大的关注(陈安平、李国平，2004；林毅夫、刘培林，
2003；刘夏明、魏英琪、李国平，2004：世界银行，2004)。
中国区域经济协调发展的政策研究
+上海农村居民人均纯收入／
—·⋯÷?城等P民◆挈●睾鼍收入-／
_-：一●-iLtJ·亲．I■l．=薯口▲』h‘：：T士1口·【‘r、L●，一
一“”‘”””“”11“““一-_∥ 一⋯⋯一一籼鲰蘸露译镬量盘兰三1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008
图卜l中国最富裕与最贫困的两个省份比较
一个区域与另外一个区域在自然资源状况、经济发展水平、社会产品供给、
思想文化及社会体制环境等方面都会存在差别，这种差别就是区域差异。正是由
于不同区域在自然、人文、经济以及组织体制等方面的差异，才形成了不同区域
的地区特色。区域差异本身具有不可比较性，例如你很难说一种文明比另外一种
文明更优越，但无论哪种文明都希望获得幸福的生活、享受现代化所带给人们的
快乐，因此，人们经常用区域经济上的差距来代表人们所享受到的福利水平的差
别，经常将区域经济上的差距等同于区域差距。区域差距是区域经济发展中所存
在的一种普遍现象，区域差距的变化对区域经济发展决策、区际经济关系、国家
经济整体运行，乃至社会发展都会产生直接或间接的影响。由于学术研究专业的
关系，本文所指的区域差距主要指区域经济差距，当然也或多或少地涉及区域文
化或社会的差异，当然对应的区域经济协调发展也常和区域协调发展通用。
区域差距的形成既有历史的原因，又有现实的因素，现在的差距总是历史差
距积累而成的，长久的微小差距日积月累也会形成巨大的区域发展“鸿沟一。如
1979．2009年上海市农村居民人均纯收入年均增长1 3．2％，城镇居民人均可支配收
入年均增长15．O％，而同一时期贵州省农村居民人均纯收入年均增长11．2％，城镇
居民人均可支配收入年均增长13．6％，经济上的微小差距日积月累的结果是上海市
与贵州省之间巨大经济发展水平差距。
当前中国的区域发展的特征之一是板块效应，突出表现为不同的板块之间的
差别比板块内部的差别要大这一明显的特征，如果把中国国土按地理位置分为四
大区域：东部、中部、西部和东北，会很容易感受到四大板块之间的发展差距要
远大于板块内部的差别，从表1．1可以很明显地看出，东部地区一枝独秀，西部地
区贫穷，而中部地区和东北地区发展稍微好一些。当然，不同板块内部的发展也
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第一章导论
是不平衡的，其中东部板块内部差别要比其他三个板块的内部差别大得多。
表I-I中国四大区域2009年经济发展差距比较
国土面积(％) 人口(％) 人均全部收入人均可支配人均消费
(元) 收入(元) 水平(元)
东部9．5 36．0 23 153．21 20953．21 14619．75
中部10．7 27．4 15539．39 14367．1l 10031．06
西部7L5 28．0 15523．03 14213．47 10641．98
东北8．2 8．4 15842．64 14324．34 ll 128．90
注：资料来源：<中国统计年鉴》(2010)中国统计出版社，2010。东部地区包括北京、河
北、天津、上海、浙江、江苏、山东、福建、广东和海南共10个省市；中部地区包括山西、
河南、安徽、江西、湖南和湖北6个省份；东北地区包括辽宁、吉林和黑龙江3个省份；其
他12省、自治区为西部地区(不包括香港、澳门和台湾地区)，下同。
二、研究背景
科学发展观的提出是继承和发展了马克思主义生产力理论，是毛泽东思想、
邓小平理论和“三个代表"重要思想在中国的延续，是关于中国当前经济社会发
展的适时的发展理论，科学发展观作为党和国家建设的指导思想在2003年党的十
六届三中全会上首次提出以后，标志着中国全面进入了科学发展的新时代，党的
十七大对科学发展观思想进行了最权威、最完整的一次论述。科学发展观，就是
坚持“以人为本”，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面
发展，其本质和核心是坚持“以人为本"。④
任何一项区域发展战略的制定或出台，都与当时所处的社会背景有着密切的
关系，区域发展战略和方针的制定和实施要服从于国家战略和社会经济发展背景
和发展规律。(张军扩、侯永志，2010)
科学发展观的提出为中国区域协调发展战略的理论和实践提供了思想保证，
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中进一步提出实
现我国区域协调发展的机制包括市场机制、合作机制、互助机制和援助机制。但
对于这四种机制具体实施办法却未作详细分析，国家在如何利用这四种机制来实
现区域协调发展战略上还未提出详细的措施。而但很多学者多角度提出了诸多措
P．9。
① ‘关于完善社会主义市场经济体制若干问题学习读本》，中共中央党校出版社，2003，
3
中国区域经济协调发展的政策研究
施希望能够缩小日益扩大的区域差距。
科学发展观已成为我国当代经济社会发展的指导思想，这一思想对区域发展
的影响深远，它将改变我国自改革开放以后经济发展的模式。改革开放以来，我
国建立了以外向型经济发展带动的经济增长模式，鼓励出口、承接国际产业转移、
引进外资等作为这一模式的主要特征，但目前这一发展模式已走到了尽头，2009
年我国外贸依存度已超过70％，这一指标远高于美国的23％、日本的28％、印度的
18％，而他们是世界上公认的开放型国家，这说明我国对外经济有过度开放的倾向，
部分地区为了鼓励开放低成本地供给本来就不富裕的生产要素(主要是土地和能
源)，区域之间为了鼓励出口甚至于出现恶性竞争，但是在我国向世界特别是发达
国家供给廉价的产品的同时带来的反而是越来越多的国际贸易纠纷，而用低廉的
生产要素赚取的国际贸易的顺差，所购买的以美国国债为主的外国资产在扣除人
民币升值后的净利润经常为负值，当然国际上劳动密集型产业向我国转移的程度
也在递减，而我国所需要的高技术型产业发达国家一般是不会轻易转移的。因此，
科学发展观的提出为我国实现由外向型经济发展带动的经济增长模式转向内需型
经济发展带动的经济增长模式提供了指导思想，发展的目的是为了给人民提供更
美好生活的，“以人为本"是一切发展的最终目标，通过启动消费来实现经济增长
模式的转变有利于改善我国经济发展中人口、资源、环境和国内外等矛盾。内需
型经济发展模式将改变区域经济发展结构，国家政策将进行调整，沿海地区不再
是经济发展的唯一中心，人口集中区域将成为未来经济发展的重点区域，中西部
地区域将会迎来新一轮经济发展的机遇。
2010年10月份中共中央十七届六中全会通过的《中共中央关于制定国民经济
和社会发展第十二个五年规划的建议》再次将区域协调发展列为“十二五一期间
战略性目标之一，《建议》强调要实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑
区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处
的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。坚持走中国特色城镇
化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展。(《中共中央关于制定
国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，2010)。
三、研究意义和方法
4
第一章导论
理论意义：大国经济发展不平衡具有普遍性，但对于一个发展中国家如何在
保证国家整体高速发展的基础上实现区域的协调发展，目前理论上尚没有现成的
方法可以使用。改革开放以来，中国实施优先发展沿海地区的区域发展战略，促
进了沿海地区的迅速发展，从而带动了国家整体经济的发展和进步，但也产生了
许多问题，突出表现在两个方面：一是地区发展差距呈现扩大趋势。一定限度内
的地区差距有利于经济发展，但差距过大势必会带来贫富两极分化、社会的不稳
定，而这些与社会主义的本质完全相违；二是资源短缺、环境恶化问题逐渐凸显。
随着经济的快速增长，能源、资源等相对短缺的矛盾越来越突出，资源缺乏、生
态破坏和环境污染不断加重。区域差距的拉大，能源、资源短缺、生态环境恶化，
已成为制约中国区域协调发展的重要问题。区域协调发展势在必行，但实现区域
协调发展却并不容易!寻求合理的、系统的、逻辑一致的区域协调政策首先要取
得理论上的突破。
现实意义：区域差距问题长期以来一直是我国宏观调控着力解决的问题，早
在建国之初毛泽东就在《十大关系》中就谈到沿海发展和内陆发展的关系。区域
差距也是所有发展中国家发展过程中必须面对的问题，特别对于国土广袤的国家
这一矛盾更为突出，处理不好甚至会威胁到国家稳定和完整。因此探索区域差距
形成的原因、衡量的标准、演变的趋势、发展的规律、解决的方法就十分必要，
能达到为国家政策的制定献计献策的效果。科学发展观的提出为区域协调发展指
明了方向，但具体通过什么路径，建立什么样的政策来实现这一目标仍不明确，
特别作为中西部欠发达地区的学者，在进行区域差距研究的过程中，实际上也是
了解为什么中西部省份的经济增长长期落后于东部地区，什么样的政策能够在国
家“促进中部崛起"战略中发挥作用等一系列理论与实践性的问题。因此，建立
健全一套完善的且行之有效的中国区域协调发展的政策十分必要!
研究方法：本文采用了多样化的研究方法，本文所研究问题的复杂性决定了，
单一的研究方法想要解决这一问题几乎是不可能的，多手段的运用或许能够取得
良好的研究效果，主要方法包括：(1)定量分析与定性分析相结合，在对区域差
距进行定量分析的基础上得出区域协调发展的手段；(2)规范分析与实证分析相
结合，在规范分析的前提下进行实证分析，得出规范分析所不能得到相对来说更
有说服力的结论；(3)静态分析与动态分析相结合，既要对区域差距的现状进行
5
整体性的认识；第二章是介绍研究区域差距的描述方法，及目前学术界对中国区
域差距研究的成果，对中国区域差距的现状描述，以及进行中国区域差距的分解，
进而从更细的角度了解中国区域差距的构成。
第二部分，是使用面板数据对区域差距形成原因的实证分析，包括第三章。
首先介绍了对中国区域差距成因分析研究方法及国内外目前的研究成果，借助于
计量经济学方法，大量面板数据的使用使得对于中国区域差距的认识得到进一步
韵深化，学者们通过计量经济学的分析方法得到不同因素对区域差距的影响程度，
从而也得出区域协调发展不是区域同步发展，不是均富。接下来使用最新面板数
据对中国区域差距形成原因的实证分析所得到的分析结果，表明是影响中国区域
差距最大的四个要素是人力资本存量、工业化、市场化和国际资本，这四个要素
存量的差异对中国区域差距的贡献率最高。
第三部分是实现中国区域协调发展的政策，第四章界定了区域协调发展的内
涵和回顾了中国区域协调发展战略的形成，第五章、第六章、第七章和第八章，
分别从财政政策、金融政策、人口政策和区域政策四个方面来系统论述实现中国
区域协调发展的政策。
第八章是本文的结论。
本文的结构是遵循现状分析一原因分析一对策分析的思路展开的，其技术路
线图如下：
6
本文的研究不敢奢谈什么创新点，作者是循着前辈的研究加进了一些自己对
中国区域经济协调发展的一些观点，只能说是在某几个方面颇有特色，主要表现
在以上三个方面：
一是系统性，本文不仅系统论述了国内外关于区域协调发展的理论研究成果
及实践经验，而且克服了很多学者提出解决中国区域差距问题的单一性方法，综
合运用了财政学、金融学、区域经济学、人口学等方面的理论，应用于解决中国
区域经济协调发展这一目标；
二是实证性，面板模型的运用在本文得到了突出表现，通过大量模型的建立
7
中国区域经济协调发展的政策研究
和实证分析，来寻找导致中国区域发展差异扩大而未见“趋同"曙光的因素，从
而从量上来分析区域协调发展的政策的构建；
三是超前性，由于中国区域差异形成具有一定的历史性，因此区域协调发展
具备长期性和艰巨性的特征，很多学者在研究中国区域经济发展时仍然立足于短
期研究，希望能够在短期内解决中国区域差异问题，这是不现实的，也是不可能
的，因此，要立足于未来二十年中国经济发展的机遇来研究中国区域协调发展问
题，才能不落入“头痛医头，脚痛医脚"的桎梏。
8
进行分
位势差
1989)；
按照衡量方法的不同，则把区域差距分为绝对差异、相对差异和综合差异三种(魏
后凯，1990)。区域差距的衡量是一件十分复杂的事情，它受所采用的指标体系、
衡量方法、区域单元以及价格和时段的选择等诸多因素的综合影响(魏后凯、刘
谐等，1997)。
在对地区差距进行分析之前，首先需要一个指标来衡量个人(或家庭)的生
活水平或其拥有的资源量。在本质上来说，我们假定了不同地区的具有相同的收
入水平的人们福利状态是相同的。考虑到中国目前尚处于加速发展经济的阶段，
区域差距主要表现为经济发展的差距，因此衡量区域差距的指标主要从经济发展
水平的差距来寻找，经济学家比较常用的指标是人均GDP的差距和人均可支配收
入的差距。这两个指标各有优点，人均GDP指标反映了不同地区生产能力的差距，
生产能力高的地区的人们理所当然会享受较多的产品和服务，从而处于较发达的
发展阶段，但是在中国由于大量农民工的存在，农民工所创造的GDP计入了生产
地，但在人口统计上却没有他们，因此可能造成农民工输入地的人均GDP的高估、
农民工输出地的人均GDP低估的现象；而人均可支配收入水平是每个人能够用来
购买产品和服务的现实能力，有较高的可支配收入当然享受较高的福利水平，但
由于居民收入中有一部分是来自于国家的各项转移支付，同时由于物价水平的差
异，同样的收入在不同地区所能购买的产品和服务有很大的差别。
本文同时采用人均GDP和人均可支配收入两个指标来衡量区域差距，在使用
这两个指标的同时，我们应该明白，生活在不同地区的人们即使拥有相同的人均
GDP指标或人均可支配收入，其实他们的实际生活福利水平是不一样的，使用人
均GDP指标实际上高估了区域差距，使用人均可支配收入指标实际上低估了区域
9
其中Y啪x、Ymin分别为收入最高、最低的省份的收入数值。
3．标准差6
Σ(巧-Y) 一Σ鬈
，y=々(2-3)
始
其中，i表示区域序号，Yi表示区域i的收入水平，N表示总共有N个区域，
】，表示N个区域的平均收入水平，下同。
4．变异系数CV
CV=
一Σ鬈
，y=々(2-4)
考虑人口权重的变异系数也称为威廉姆逊系数(Williamson，1965)。
C圪=
一Σ巧
，y=LN(2-5)
其中，Pi表示区域i的人口数，P表示表示N个区域总人口数，暑表示区域i
的人口数在N个区域总人口数中所占的比例。
10
中国区域差距的现状分析
(2-6)
在总收入、总人口中所占比例，i、j为区域代码，
1972)推广使用的一组熵指数，其表达式有三个：
，C≠o'1 (2—7)
m)=专军hiY
或者可以用一个式子综合表示为：
驯=专军纯(刍Y
(2-8)
(2-9)
(2-10)
当c≠。，1时，纪(y)=丽y。--1；当c=l时，纪(y)=y唑y)；当c=o时，
纪(J，)=一MJ，)，当C=I时即为泰尔(Theil)指数或泰尔一T指数；当C．=o时为泰
尔．L指数或对数离差的均值；当C=2时为变异系数平方的一半。
三、指标系数的性质及分解
虽然能够衡量区域差异的指标很多，但是寻找到一个能够很好衡量区域差距
的指标并不容易，这一指标被假定完全满足以下五个基本性质(万广华，2006)-
(1)零标准化：如果收入绝对平均，即所有人的收入都相等时，这一指数的最
小值为零；
(2)规模无关性(或者零次齐次性)：指标不受度量单位影响，如把人们的收
入用元来衡量与用万元来衡量所得到收入差距的结果应当一样；
(3)复制不变性：可以使用双倍或多倍的样本，在保持样本性质不变的情况下，
中国区域经济协调发展的政策研究
不平等的衡量数值不因样本增加改变；
(4)对称性(或匿名性)：样本可以任意对调，将A、B两者的收入对换，不影
响整体不平等的衡量结果；
(5)庇古．道尔顿(Pigou-Dalton)转移支付原理(或者严格的Schur凸性)：在
一个存在贫富不均的社会中，保持收入均值不变，如果能够进行积极的转移支付，
即从富人那里拿钱给穷人会缩小收入差距。
显然能够完全满足上述五个条件的衡量收入不平等指标的只有基尼系数G，
其他指标都或多或少不能满足其中的一个或几个，这也是基尼系数最常被用于表
达收入不平等指标的重要原因之一，当然基尼系数还有一个重要的特征就是表示
收入分配的比例，如果某一国家的基尼系数为Go，这意味着10％的最富裕的人口
占有总收入的Go*100％的份额，例如如果中国的基尼系数在2009年达到0．5的话，
那么意味着10％最富裕的人口占有了当年总收入的50％，这显然对于其他只占有
总收入中50％的90％的人口来说绝对是不能容忍的。
人们不仅希望得到一类人群的收入差距指标，而且希望通过细分得到不同组
人群的收入差距指标对这一类人群收入差距指标的影响程度，因为基尼系数G和
泰尔系数T具有良好的可分解性，从而可以将宏观上的区域差距分解为更细层面
上的差距，以此来了解造成区域差距不同的因素对区域差距的贡献。假定一类人
群集合N可以被分成m个组N。(k=l，2，3，⋯，m)，集合N的收入均值为)，，每
组相应的收入向量为y‘，收入均值为以，人口数量为以，因此其在集合N中所占
人口比例她。象’从而可以对泰尔系数T进行分解．
趴力I。．。=T(yl,y2,y3,．"',ym)=专莩军hiy
=军等×击莩h百Yk+专；军h瓦y
=。vkT(yt)+；让尝(2--11)
=形+刀
区域差距指数T被分解为两个部分W+B，W表示m个组内不平等的人口加权平
12
第二章中国区域差距的现状分析
均值，B表示m个组间不平等，总不平等可以分割为组内不平等的加权值与组间不
平等的和。例如在考察中国区域不平等时，通常将中国分为东部、中部和西部三
大区域，全国总体不平等可以分割为东部、中部和西部三大区域内部的不平等以
及三大区域间的不平等(或者是东部、东北、中部和西部四区域，全国总体不平
等可以分割为东部、东北、中部和西部四大区域内部的不平等以及四大区域间的
不平等)。在保持人口规模和区域收入均值不变的前提下，只要其中任何一个区域
内部差距的扩大都必然会导致整体泰尔系数T(y)的扩大，这一性质被称为“组
一致性’’，但基尼系数G便不具有这一良好的属性，因此必须另外寻求对基尼系数
G的分解方法。
接下来使用数学形式来描述一类人群，这一类人群被人为地分为N组，表示
为N=<1，2，⋯，n)，不同组的收入水平使用向量y=(Y。，Y。，⋯，Y。)表示，Y表
示这N组的收入均值。收入不平等水平用指标G(y)表示，I(y)被假定满足前
述的良好指标的五个性质。以Y递增的顺序对全国所有地区进行排列，假设收入
序列以y=y(Y1，Y2，⋯，yI)时形式排列时。则基尼系数可表示为：
G(y)2南军似一习
由此可以得到分解式(Lmnbcrt and Aronson，1993)：
G(y)_G(y1⋯2,,川m 2南Σkffil荟倾一习
=熹Σ[Σ她一儿)+Σf(儿一歹)+Σ(，；-Oy,] (2—12)
l、y kffil ieNl tEN。le』vk
=W+B+R
其中，形==导ΣΣf∽一以)=Σ喙2b。G(y‘)，表示N组组内收入差距值的』Y 夕七II lE^k kffi!
加权和。
丑=南芝k=l荟zc儿一乃=艺k=l K瓯c丢k_一姜_，
=G yl,y2，⋯，Y”)
表示N组的组间差距值，可以理解为将每个人的收入变换为他们各自所在组
13
响，地区经济社会发展不平衡成为了中国经济发展中的一个突出问题，尤其是20
世纪90年代以来，中国东部、中部和西部三大板块之间的差距持续扩大，引起了
政府和学者们的高度重视，1993年被列为中国未来亟须解决的13个重大课题之
一，学者们对中国区域发展差距的研究从那时起至今经久不衰，相关的区域差距
研究是从三个方面展开的：
(一)三大区域之间的差距
国内对于区域经济差异的研究是在20世纪90年代以后，随着中国现实区域
差距的显性化而逐渐兴起的，众多学者对中国区域差距进行了大量研究，集中分
析了区域差距的发生根源、存在现状、变动趋势，并提出了许多具有建设性的建
议。关于三大区域之间的差距，诸多学者的研究结论是：20世纪90年代之前区域
差距稳定或者有下降的趋势，但是进入90年代之后，地区间的差距明显扩大，尤
其是东部和中西部的差距在扩大，并且这种趋势在短期之内不会有明显逆转。区
域差距体现在人均GDP、人均收入水平和人均消费水平上。
扬开忠(1989)以省区为单元，采用加权变异系数，以人均GNP指标计算得
出结论g中国省区经济差距变化以1978年为转折，大致呈倒“U一型变动；扬伟
民(1992)采用基尼系数分析地区之间收入差距的变动，得出的结论是：东部布
局优先和政策倾斜的发展战略并没有从总体上扩大全国以及东、中、西部三大地
带之间的经济发展差距，经济发展水平的总体差距没有扩大，反而缩小了；魏后
凯(1995)认为，新中国成立以来，我国区域经济增长大致可以分为三个时期：
1952．1965年，随着工业化由沿海向内地的推进，人均国民收入差距出现了一定程
度的缩小，1965．1978年，尽管国家在“三线"地区投入大量资金，但由于指导方
14
第二章中国区域差距的现状分析
针的失误，再加上“文革"的影响，地区间差距扩大，1978年以后由于改革在地
区推进上的时差，再加上调控政策的不健全，各地区的人均收入水平不平衡格局
加剧，魏后凯(2000)采用泰尔系数和广义熵指数方法对地区差异的地理构成进
行了分解，发现中国地区间居民收入差异主要表现为三大地带间差异和东部地区
的省际差异，自1985年以来，我国地区间居民收入差异和东部地区内的省际差异
的扩大化有64％以上是由东西部之间差异扩大引起的，有28％左右来源于东部地
区内省际差异的扩大，对城乡居民收入差异进行分解的结果表明，1985年以来，
我国城乡收入总体差异的扩大，大约有55％是来源于城乡之间居民收入差异的扩
大，另外有38％左右则是由农村地区内省际收入差异扩大引起的；胡鞍钢、邹平
(2000)按各地区1978年不变价格，较全面地计算了中国主要经济发展指标(包
括人均GDP、人均财政收入和财政支出、人均GDP指标)的地区差距数据，得出
了以下结论，从主要人均经济指标衡量，中国已属于世界上经济发展差距较大的
国家之一，新中国成立以来中国经济发展差距变化经历了三个阶段(1952．1978年
人均国民收入和人均GDP相对差距扩大或趋异阶段，1978．1991年期间为相对差
距缩小或趋同阶段，1991．1995年期间为重新扩大或趋异阶段，今后一段时间内还
呈现扩大趋势)，根据他们的分析，改革开放以来，各地区人均国内投资总额相对
差距不断扩大，并且高于人均GDP的相对差距，这一情况不利于消除地区间经济
发展差距；王文得(2005)分别将东部、西部的城镇居民收入和农民纯收入进行
对比，得到一致结论：总体上看，70年代末以来，东西部地区居民的差距呈现逐
步扩大的趋势；张爱婷(2005)认为，自改革开放以来，东部、中部和西部三大
经济区区域内部的省际差距在不断缩小，而三大区域之间的差距在不断扩大；严
汉平(2004)认为，东部与中西部差距不断扩大的主要原因在于制度差异，西部
地区存在制度短缺，比如资源开发的价格补偿政策、传递制度等供给不足，也存
在制度供给过剩，如地方政府的“零地租"等过度优惠制度；李国平、范红忠
(2003)认为，我国区域差距扩大的主要原因在于生产不断向东部地区集中的同
时，人口没有相应地向那里集中，造成核心发达区域生产与人口分布的高度失衡；
范剑勇、朱国林(2002)认为，地区差距主要是由产业结构变动和产业和空间布
局变动产生的；沈坤荣、耿强(2001)认为，外商直接投资在区域间的不平衡分
布加剧了地区间的不平衡发展，而魏后凯(2002)在分析1985．1999年的外商直接
15
中国区域经济协调发展的政策研究
投资数据后进一步指出，东部发达地区与中西部落后地区之间GDP增长率的差异，
大约90％是由外商投资差异引起的；蔡叻、都阳(2000)认为，是人力资本禀赋
稀缺、市场扭曲和开放程度不足使得中西部难以实现与东部地区的趋同。
(二)省际之间的差距
李善同、许召元(2005)研究表明，改革开放以来，我国的地区差距经历了
一个先缩小后持续扩大的历程，2000年以后，我国区域差距仍然在扩大，但扩大
的速度已经逐步在减缓，特别是2004年出现了区域差距减小的迹象，这表明，政
府采取适当的政策措施，包括促进落后地区的经济增长，减少农民负担、增加农
民收入水平等，可以减缓区域差距扩大的趋势，实现区域经济协调发展的目标：
刘夏明、魏英琪、李国平(2004)考察了1980．2001年间中国地区差距的演变趋势，
并对基尼系数进行了分解，结果表明：中国地区总体差距在20世纪80年代有所
下降，但在90年代却呈上升趋势，地区经济的总体差距主要来自沿海和内陆地区
的差距，在各区域内部不存在所谓的“俱乐部’’收敛；陈秀山、徐瑛(2004)计
算的基尼系数、变异系数和泰尔指数都显示：改革开放前，区域差距是比较大的，
改革开放后一直到1992年之前，区域差距有所缩小，之后差距扩大得很快，从1993
年开始，三大地带间的差距对于泰尔指标的贡献超过了地带内的差距，这说明从
1993年开始，地带间差距开始成为我国区域差距的主要影响力量；沈坤荣、马俊
(2002)对1978年以后省际间的经济增长差异进行实证分析，认为按照传统的东、
中、西部划分不仅存在内部的集聚现象，而且存条件收敛的特征——即在具有相
同的人力资本、市场开放度等结构性特征的经济体之间存在一定的增长收敛趋势，
也就是“俱乐部收敛"的现象；林毅夫、刘培林(2002)认为，中国各省区之间
发展水平差距主要原因是在于重工业优先发展的赶超战略下所形成的生产要素存
量配置结构，与由许多省市的要素禀赋结构所决定的比较优势不一致。
(三)其他差距
于祖尧(1997)分别选取东部和西部中处于人均GDP极端的县级区域进行对
比，这样的区域划分比地带、省区更能够突出落后地区的特征，从而减少了地带
平均、省区平均所掩盖的区域内部差别，通过对入均GDP一项指标进行考察，得
出东西部的差距是巨大的结论；如果以沿海及长江流域为核心，其余地区为外围
进行划分，陆超明(1994)、郑开昭(1994)得出的结论是我国核心．外围的差距在
16
从第一节中对区域差距的衡量分析，可以使用不同的方法来衡量中国区域差
距及其变化趋势，表2．1～表2_4就是根据上节中所列出的公式所得到的使用不同
表示方式来描述中国不同区域问的发展差距。
表2．1中国不同区域的加权人均GDP(单位：元)
年份全国平均东部平均中部平均西部平均
1978 366．73 466．20 312．9I 266．00
1979 411．62 516．56 358．2l 294．13
1980 453．07 573．89 391．2l 318．60
198l 486．44 613．64 425．70 336．60
1982 534．54 674．22 462．02 379．65
1983 594．84 746．75 521．25 417．05
1984 699．38 885．5l 608．46 483．62
1985 836．72 1070．09 719．49 ． 570．86
1986 924．02 1180．75 797．03 628．90
1987 1085．80 1407．69 922．73 722．55
1988 1348．76 1777．19 lll8．64 889．34
1989 1512．9l 1997．97 1239．79 1015．25
1990 1660．47 2151．27 1371．83 1173．43
1991 1715．28 2288．51 1373．53 1213．97
1992 2078．78 2855．03 1619．20 1398．06
1993 2862．80 4129．12 2121．49 1748．99
1994 3851．35 5470．53 2917．43 2408．19
1995 4880．49 6874．94 3721．46 2909．27
17
中国区域经济协调发展的政策研究
续上表
年份全国平均东部平均中部平均西部平均
1996 5731．83 8106．30 4444．95 3485．79
1997 6377．79 9025．39 4969．09 3832．56
1998 6818．24 9686．16 5280．06 4089．9l
1999 7164．13 10309．82 5429．00 4250．46
2000 8020．86 11559．52 5926．34 4612．05
2001 8602．6l 12465．55 6419．33 4988．66
2002 9465．49 1 3779．04 7014．50 5443．30
2003 10893．04 l 5949．63 8028．08 6147．0l
2004 13107．66 l 9023．85 9723．48 7527．50
2005 14185．36 22431．90 10261．72 8534．13
2006 l“99．70 27638．95 11002．83 9443．79
2007 20169．46 32282．93 14754．15 13212．07
2008 23707．7 l 42819．90 1 7784．08 15666．32
2009 25575．48 49073．37 20499．22 18234．15
资料来源：根据<中国统计年鉴》(1979-2010)当年价格计算。
表2—2中国区域人均GDP差距衡量数据(1978-2009)
变异极值变异极值
年份标准差极差系数比率年份标准差极差系数比率
1978 451．46 23lO 0．97 14．28 1994 2734．80 12801 0．67 9．79
1979 465．14 2352 0．92 12．59 1995 3391．03 15953 0．68 10．22
1980 502．72 2506 O．9l 12．50 1996 3907．46 18599 O．68 10．08
198l 509．06 2558 0．86 11．62 1997 4475．05 21147 0．70 10．40
1982 518．23 2586 0．80 10．35 1998 4926．34 22842 0．72 10．66
1983 544．3l 2645 0．78 9．8l 1999 5391．99 24526 0．74 10．64
1984 608．06 2861 0．74 8．78 2000 6042．23 27288 O．73 10．89
1985 712．57 3391 0．73 9．18 2001 6602．33 29333 O．73 10．78
1986 745．19 3489 0．70 8．58 2002 7397．17 32188 0．74 10．88
1987 817．24 3794 0．68 8．05 2003 8485．46 36429 0．75 10．84
1988 960．16 4397 0．65 7．56 2004 9924．34 42438 0．74 10．83
1989 1016．28 4612 0．62 7．32 2005 11122．03 47008 0．72 10．30
1990 1099．24 5101 O．60 7．30 2006 1 2395．74 51936 0．70 10．02
1991 1271．20 5765 O．63 7．76 2007 14107．oo 59452 0．66 9．60
1992 1558．26 7174 0．65 8．37 2008 15451．91 64300 O．60 8．29
1993 2094．46 9827 0．67 9．32 2009 16991．26 68680 0．60 7．66
资料来源：根据‘中国统计年鉴》(1979-2010)当年价格计算。
将表2-2中的关于中国区域差距的不同表示数据集中绘制图形于图2-1中，
从中可以观察到中国区域差距变化的轨迹，仅从标准差和极差两项指标分析，中
18
第二章中国区域差距的现状分析
国区域发展的绝对差距是不断扩大的，从20世纪90年代中期开始区域差距有加
速扩大化的趋势，这也就是为什么从90年代中期开始，学者们更加关注中国的区
域差距问题；二是从相对指标分析，变异系数和极值比率两个指标在1978．1990
年间是呈现稳步下降的，在1991．2002年间是稳步上升的，在2003年至今是下降
的，特别是2007年以后有较大的下降幅度，这也可能得益于中国区域协调发展战
略的实施。
．，
-．．．标准差1p极差j厂
一
。．．，。／ 。，一一一I_一
。．． 。。．。．。如．▲—矗氆∥毖鬈!?=一一一一■—一l●●．_·。-Ir一
■、．．．． ． 、·做但F匕率
、，变异系数．-—_蔗··一-一·_I·_ 。一、· -r 1k
●●●●●●一一一-⋯-一··-一一一一一·一一一一一·一一
图2-1中国区域差距变动(1978-2009)
亿元一东部G弹_中都GDP·西部G凹
’””1978 1980 1982 1984．1988 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000。2002 2004 2006 200⋯8—”
图2-2中国三大区域GDP总量构成
19
一
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7
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●3
3
2
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l
中国区域经济协调发展的政策研究
表2—3中国三大区域GDP绝对总量变动情况
GDP(亿元) 绝对差距值(亿元) 相对差距(％)
年份东部中部西部东部与东部与西部东部与中东部与西
中部部部
1978 1819 1065 520 755 1299 41．48 71．40
1980 2300 1369 638 93l 166l 40．47 72．24
1982 2808 1661 767 1147 204l 40．85 72．68
1984 3752 2239 1015 1513 2737 40．33 72．95
1986 5143 3001 1348 2142 3795 41．65 73．79
1988 7922 4304 1997 3618 5925 45．67 74．79
1990 9986 5479 2683 4507 7299 45．13 73．10
1992 14744 7235 3608 7509 11136 50．93 75．53
1994 26748 12357 5757 14391 20992 53．80 78．48
1996 39529 19167 9614 20362 29915 51．5l 75．48
1998 48115 23114 11552 2500l 36563 51．96 75．99
2000 57740 26266 13203 31474 44536 54．5l 77．13
2002 70744 31385 15891 39359 54853 55．64 77．54
2004 96626 43062 20038 55564 78587 56．34 76．68
2006 118575 46545 33837 72030 84739 60．75 71．46
2007 138502 53967 40056 84535 98447 61．03 71．08
2008 165194 65360 48841 99834 116353 60．43 70．43
2009 194085 7878l 60053 115304 134032 59．4l 69．06
注：GDP的增长率按可比价格计算，三大地区的GDP增长率是地区内各省市GDP的算
术平均值。资料来源：《新中国五十五年统计资料汇编》(中国统计出版社，2004年版)、‘中
国统计年鉴》(2005．2010)。
从图2-2的中国三大区域GDP总量的构成观察，东部地区在改革开放初期所
创造的GDP总量占全国的总体水平的53．44％，随着东部地区经济的加速发展，东
部地区在全国经济中的份量越来越大，2004年超过60％，随后虽然有所下降，特
别是2008年的世界经济危机对东部外贸出口行业打击沉重，但在2009年东部经
济所占的份额仍然达到58．30％，可以说，是东部经济的快速发展支撑了中国经济
的迅速崛起，东部的加速发展现在仍然是中国经济加速崛起的希望所在．
第二章中国区域差距的现状分析
表2-4中国区域经济发展差距的加权变异系数(1978—2009)
省际东部内部中部内部西部内部东中西区域
年份
差距差距差距差距间差距
1978 0．8078 0．9791 0．3022 0．2650 0．2394
1979 O．7452 0．9098 0．2716 0．2296 0．2316
1980 0．7337 0．8801 O．2816 0．2474 O．2418
1981 0．6703 0．7908 O．2507 0．2437 0．2404
1982 0．6297 0．7347 0．2567 0．2347 0．2370
1983 O．6llO 0．7219 0．2413 0．2159 0．2347
1984 0．5877 0．6760 0．248l O．2090 0．2436
1985 0．5803 0．6537 0．2129 0．2433 O．2545
1986 0．5586 0．6227 0．2140 O．2409 0．2539
1987 0．5368 0．5713 0．2145 0．2150 0．2698
1988 O．5204 0．5238 O．2146 0．2340 0．2859
1989 0．497l 0．4885 0．2124 0．2010 0．2863
1990 0．4767 0．4829 O．2145 0．2127 0．2633
1991 0．5355 0．5380 0．2240 O．2300 0．2875
1992 0．5621 0．5375 O．2149 0．2402 0．3210
1993 0．5669 0．4741 O．1705 0．2912 O．3796
1994 0．5368 0．4527 0．2092 0．2177 0．361l
1995 0．5284 0．4443 0．1767 0．2382 0．3626
1996 0．5234 0．4389 O．1754 0．2024 0．3587
1997 0．5337 0．4549 0．1782 0．2193 0．3603
1998 0．5495 0．4747 0．1738 0．2174 O．3643
19919 0．5712 0．4882 0．1737 0．2128 0．3788
2000 0．5913 0．4956 O．1878 0．2312 0．3926 ’
200l 0．5986 0．5090 0．1957 O．2294 0．391l
2002 O．602l 0．5066 O．1866 0．2284 0．3970
2003 O．6104 O．5059 0．1788 0．2368 O．405l
2004 0．5944 0．4937 0．1696 0．2405 0．3955
2005 0．5935 0．4874 0．1688 O．25ll 0．3949
2006 O．5940 0．4762 0．1695 0．2544 0．3952
2007 O．590l 0．4713 O．1695 0．2557 0．3926
2008 0．5819 0．4684 0．1696 0．265l 0．3871
2009 0．5817 0．4672 0．1756 O．2642 0．3870
注：GDP的增长率按可比价格计算，三大地区的GDP增长率是地区内各省市GDP的算术平
均值。资料来源： 《新中国五十五年统计资料汇编》(中国统计出版社，2004年版)、‘中
国统计年鉴》(2005-2010)。采用数学软件Maplell进行处理。
21
中国区域经济协调发展的政策研究
表2—5发达国家历史上地区差距最严重时期的加权变异系数
国家年份加权变异系数(CVw)
英国1937 0．116
意大利1952 O．384
荷兰1938 0．302
德国1907 O．242
挪威1939 0．424
加拿大1935 0．237
美国1932 0．410
法国1955 0．305
瑞典1930 O．539
资料来源：王绍光、胡鞍钢：‘中国：不平衡发展的政治经济学》，中国计划出版社，1999．
从表2-4和表2．5的比较来观察，中国区域差距有两个明显的特点，一是长期
性，中国的区域差距长期以来居高不下，改革开放初期虽然有较大幅度下降，下
降的幅度接近一半，但很快这一差距又迅速扩大，省际差距的加权变异系数新世
纪以来稳定在0．5"-'0．6之间；二是中国的区域发展差距世界罕见，在发达国家的
发展史上，省际差距的加权变异系数大于0．5的不多，而中国除个别年份低于0．5
的，区域差距长期高于世界上其他国家的历史最高水平，所以人们用中国人生活
在四个世界来形容中国的区域差距，东部人生活在欧洲，而大多数中西部人生活
在非洲，正是对中国不同区域巨大的长期发展差距的生动写照。
表2-6中国东、中部和西部三大区域差距分解
东部贡献中部贡献西部贡献东北贡献区域间贡献
年份泰尔指数(％) (％) (％) (％) (％)
1978 0．2107 48．40 1．17 5．40 1．29 43．74
1979 O．1945 48．40 1．77 4．42 1．22 44．20
1980 0．1937 46．80 1．14 5．03 1．53 45．50
198l 0．1756 45．50 1．09 5．37 1．20 46．85
1982 0．1621 43．32 1．5l 4．24 1．25 49．68
1983 O．1564 43．44 1．15 4．79 0．95 49．67
1984 O．1504 41．08 1．92 5．50 1．12 50．38
1985 0．1488 39．8l 1．39 7．37 1．3l 50．12
1986 0．1437 38．80 1．25 6．89 1．53 51．52
1987 0．1385 35．39 1．08 6．1l 1．22 56．20
1988 O．1321 31．66 1．04 6．42 1．15 59．73
1989 O．1245 29．82 1．33 5．9l 1．52 61．42
1990 O．117l 31．47 1．65 6．82 1．37 58．68
1991 0．1278 29．10 1．52 6．40 1．45 61．53
第二章中国区域差距的现状分析
续上表
东部贡献中部贡献西部贡献东北贡献区域间贡献
年份泰尔指数(％) (％) (％) (％) (％)
1992 O．1365 24．86 1．27 5．97 1．53 66．36
1993 0．1492 21．15 1．0l 5．89 1．87 70．08
1994 0．1535 18．94 0．79 6．63 1．37 72．27
1995 O．1560 19．06 O．7l 6．76 1．02 72．45
1996 O．1609 18．12 0．85 6．50 0．8l 72．72
1997 0．1613 20．43 O．98 6．20 1．05 71．34
1998 0．1657 20．83 O．99 5．72 1．05 71．42
1999 0．1716 20．82 O．90 5．08 1．05 72．14
2000 O．1804 20．79 O．96 5．53 1．10 71．62
200l 0．1822 21．12 1．02 5．47 O．92 71．46
2002 0．1820 21．10 0．83 5．78 O．88 71．41
2003 O．1849 21．44 O．6l 6．36 O．78 70．8I
2004 O．1815 21．57 0．5l 6．73 0．7l 80．48
2005 0．1604 20．89 O．90 9．18 0．7l 68．32
2006 0．1557 20．25 O．9l 10．32 O．70 67．82
2007 0．1484 20．47 1．06 11．68 0．72 66．07
2008 0．1456 20．15 1．09 12．02 0．72 66．02
2009 0．1412 20．26 1．08 11．98 0．72 65．96
将表2-6中的中国区域差距的泰尔指数(1978．2009)的分解结果绘制成图2．3，
从图2—3中可以很清晰地观察到中国四大区域内部的差距以及中国不同区域之间
的差距，区域之间的差距和东部地区的内部差距是导致中国区域差距居高不下的
两大主导因素，总计贡献了中国区域差距的85％以上，东部地区的差距在改革开
放初期比较大，随着中国经济的发展其内部的差距总体上呈现逐步缩小的趋势，
这也就是说东部正在走向“富裕俱乐部一趋同，中部内部和东北三省内部的差距
都很小，但西部地区内部的差距正有逐步扩大的趋势，这可能是由于某种原因导
致不同地区发展能力的差异，区域间的差距贡献了中国区域差距的近60％，在
1978．1990年间区域间的差距是稳步缩小的，但从上个世纪九十年代这一差距扩大
得很快，在2003年达到顶峰后开始减小，但减小的速度有限，区域差距仍然高于
上个世纪八十年代水平。
从图2_4中的中国31个省(市区)的人均收入的基尼系数变化图分析，农村
居民的人均收入水平的基尼系数一直高于城市居民的人均收入水平的基尼系数，
高出将近一倍，说明我国农村地区分化现象已经相当严重；但两者具有近乎相同
的变化趋势，在1988年到2000年期间基尼系数呈现持续变大的趋势，从1988．1996
图2．3中国区域差炬分懈(1978-2009)
∞秘"峥2型均晤"，"誓妇B m，2嘲2∞l奢暾瑚善2姒2∞5 2晰2∞7 2∞暑2∞9
——， 髑2．4 中国31省(市区)人均收入基尼系数一
第三节中国区域差距的历史变迁
一、中国区域差距变化的趋势
区域差距的变化由两方面的因素决定，第一是历史上的差距，我国自南宋时
代开始，江南就是成为我国最富裕的地区，自古就有“上有天堂，下有苏杭"、
“湖广熟，天下足"的说法，我国旧中国的工业革命也是从东部地区开始，洋务
运动选择了上海、杭州、武汉等大城市开始了我国纺织、钢铁工业的加工和生产，
在新中国建国初期，我国的少数工业也都是集中在东部沿海几个城市，广大中西
吣
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咄
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o
第二章中国区域差距的现状分析
部基本上处于工业的空白。第二是经济增长率的差距，经济学家用“70法则”来描
述经济增长率对经济发展水平的影响，如果某一段时期平均GDP的增长率为n，
那么GDP达到过去一倍所需要的时间为70／n年，表2．7显示的是1978．2009年中
国改革开放31年以来中国东中西部三大区域经济增长率的差异，除个别年份东部
GDP的增长率低于中西部地区，东部地区的GDP增长率远高于中西部地区，最高
年份差距值甚至高达6％，正是由于三十年多后来GDP增长率年复一年差距的积
累，才造成了今天中国三大版块间巨大的发展“鸿沟"。
表2．7的下半部分是分时间阶段来考察中国三大区域经济增长速度的差异，从
1979年改革开放以来，东部地区平均增长率为l 1．77％，中部地区平均增长率为
10．18％，而西部地区平均增长率为9．99％，应该说各区域的经济增长率在世界经
济增长史上都是奇迹，但相对东部而言中西部年均增长率要低1．59％和1．62％，持
续31年的经济增长率差距并不是一个小数目，这导致了中国目前乃至未来二十年
中国巨大的区域发展“鸿沟”。分阶段观察，改革开放初期的1979．1990年，中国三
大区域发展速度差距相差不大，1991．2000年是区域差距加速扩大的时期，新世纪
的近十年来，区域差距仍然是有增无减，中部地区在1979．2000年是陷入“中部塌
陷"的二十年，在新世纪发展速度超过西部，但仍然低于东部地区。
表2—7中国东、中部和西部三大区域增长率变动情况(％)
GDP增长率差距值
年份东部中部西部东部与中部东部与西部
1979 8．24 9．39 7．38 ．1．15 0．86
1980 10．06 7．22 8．01 2．84 2．06
198l 5．90 6．75 4．75 旬．85 1．15
1982 9．23 8．79 11．82 0．44 ．2．59
1983 10．64 12．1l 9．93 ．1．46 0．7l
1984 16．19 14．6l 14．00 1．58 2．19
1985 14．60 11．83 12．75 2．77 1．85
1986 8．15 6．44 7．07 1．7l 1．08
1987 12．72 9．79 9．11 2．94 3．62
1988 13．4l 9．03 10．8l 4．38 2．60
1989 3．82 4．74 4．38 Ⅲ．93 m．57
1990 5．47 4．45 7．15 1．02 ．1．68
1991 11．53 5．82 8．77 5．72 2．76
1992 18．3l 12．62 11．95 5．69 6．37
1993 19．08 13．43 12．73 5．65 6．34
1994 16．37 11．69 11．37 4．69 5．00
中国区域经济协调发展的政策研究
续上表
GDP增长率差距值
年份东部中部东部东部与中部东部与西部
1995 14．04 11．83 10．53 2．2l 3．5l
1996 11．88 12．28 10．53 -0．40 1．36
1997 11．49 10．93 9．86 O．56 1．64
1998 10．38 8．57 9．49 1．8l 0．89
1999 9．90 8．05 7．99 1．85 1．9l
2000 10．57 8．81 8．90 1．76 1．67
200l 10．12 9．10 9．04 1．03 1．08
2002 11．48 9．84 10．34 1．64 1．14
2003 13．26 10．68 11．59 2．58 1．67
2004 14．27 12．77 12．98 1．50 1．29
2005 13．03 12．47 13．19 O．56 旬．15
2006 14．07 13．10 13．33 O．98 0．75
2007 14．44 14．15 14．58 0．28 旬．15
2008 11．25 12．47 12．43 ．1．22 ·1．18
2009 11．07 11．93 8．04 —0．86 3．03
1 979-2009 11．77 10．18 9．99 1．59 1．62
1979-1990 9．87 8．76 8．93 1．1l 0．94
1991-2000 12．85 9．97 10．04 2．88 2．8l
2001-2009 12．35 11．53 10．94 0．82 0．9l
注：GDP的增长率按可比价格计算，三大地区的GDP增长率是地区内各省市GDP的算术平
均值。资料来源： 《新中国五十五年统计资料汇编》(中国统计出版社，2004年版)、‘中
国统计年鉴》(2005—2010)。
二、两种区域差距发展模式的假说
经济非均衡发展必须会产生区域差距，区域差距问题一直是区域经济发展研
究的核心问题，事实上，经济发展的均衡性与否在很大程度上取决于区域差距的
收敛或发散状态，与此相对应的是，区域差距的发展模式取决于两种力量的相互
作用，一种力量促进经济活动向某一空间集中，另外一种力量促进经济活动向周
围空间发散，缪尔达尔(Myrdal Q)用回流效应与扩散效应、赫希曼(Hirschman
O．)用极化效应与涓流效应、克鲁格曼(Krugman P．)所说的向心力与离心力指的
就是这两种力量。在这两种力量的相互作用下，空间集中力量会拉大区域发展差
距，而空间分散力量则会缩小区域间发展差距，这两种力量在区域经济发展过程
中都存在，只不过在不同的时间段力量对比的差别而已，也就决定了区域差距发
展模式的不同。
第二章中国区域差距的现状分析
区域差距的发展模式，在学术界有两种代表性的观点：威廉姆森(Williamosom，
1965)的“倒U型’’假说和阿莫斯(Amos，1988)的“倒S型一假说。
威廉姆森(Williamosom，1965)提出的区域差距发展的“倒U型"假说成为所
有研究区域差距的学者首先学习的，因为它提出了两个人们一直关心的问题，一
是区域差异与差距的出现和扩大是不是一个有规律性的问题，二是它的发展前景
如何，从长期来说，区域差距会继续扩大下去还是会有所缩小。威廉姆森的回答
是令人鼓舞的，后发地区是有希望的，区域差距肯定会缩小。但是，到目前为止，
威廉姆森的观点并没有得到所有经济学家的普遍认同，仍然只是假说而已，因此
并不能被称为区域差距演变的一般规律，之所以如此，还在于其美好的理论并未
通过世界上所有国家发展数据的实证分析。Amos(1988)、Coughlin and
Mandelbaum(1988)、Braun and Rowley(1991)的实证研究都否定美国的区域差距
变化呈现“倒U型’’特征；Pagano(1993)、Naven and Gouyete(1994)、Button and
Pentecost(1995)的实证研究都表明欧盟内地区域并不存在收敛趋势，反而呈现出
弱极化趋势；Mignaeea and Mauro(1994)的实证研究也发现意大利内部各区域并
不存在收敛趋势；Tsionas(2001)的研究表明希腊也不存在收敛趋势，而存在极
化趋势；Takahiro and Kazumi(2002)的实证研究表明印度尼西亚各区域的收入差
距演变也不呈现“倒U型"模式。
AmOS(1988)提出新的观点，他认为经济发展水平与区域差距之间并不是“倒
U型"模式，而是“倒S型’’模式，导致这一发展模式的原因在于新兴产业发展与
区域经济增长不平衡的关系，新兴产业总在发达地区首先产生，因为新兴产业的
发展需要诸多配合条件，包括优秀的人才、良好的公共服务、相关产业的支持、
浓厚的创新氛围、风险投资的扶持等，新兴产业的发展会带动新的不平衡，而新
兴产业发展到一定程度又会产生技术扩散形成新的平衡增长格局，从而形成“倒
U+U型’’模式，即“倒S型"模式。AmOS(1988)的观点得到了一些证据的支持，
Amos(1988)，Danziger and Gottschalk(1993)，Partridge、Rickman and Levernier(1996)
的实证研究表明，美国各区域间的发展差距呈现出再扩大的趋势，Fritzell(1993)
的研究表明，20世纪80年代以来美国、加拿大、英国、瑞典和德国等五国的区域
发展呈现出扩大的趋势，李廷雨(1997)的实证研究也表明，20世纪80年代以来
日本的区域发展差距也呈现出再扩大的趋势。研究表明，这种区域差距再扩大趋
中国区域经济协调发展的政策研究
势的原因来tl于产业结构的变化，即区域产业结构从以制造业为中心转化为以服
务业为中心，而且，大部分发达国家的就业结构也相应地发生了变化，即在制造
业中从业人员大幅度减少的同时，服务业中从业人员相应大幅度增加，其产业演
进的结果造成了收入差距扩大并形成收入两极分化(金相郁，2001)，以新兴产业
为主的产业结构调整之所以必然导致区域发展差距模式的空间再结构化，这是由
于新兴产业主要位于发达地区的中心区域及其周边地区，并且新兴产业的增长能
够创造出新的聚集经济而引进更多的生产要素，如资本与优质的劳动力，当然新
兴产业也意味着更高的产业利润和产业扩张速度，其结构变迁造成了新的区域发
展差距，这就是“阿莫斯假说’’．
为了了解区域差距的变动趋势，经济学家使用区域发展差距函数来描述区域
差距发展的规律，区域发展差距函数包括一次函数和二次函数，其表达式为：
一次差距函数：RD=-of_+∥·D(2-13)
二次差距函数：RD=7+磊奉D+喀}D2 (2—14)
其中，D为经济发展水平变量，RD为区域发展差距系数， 口、∥、厂、点、暖
为系数，若二次函数的系数反为负，那么差距发展模型就是“倒U型"模式，如
果二次函数的系数磊为正，那么差距发展模型就是“U型"模式；如果一次函数的
系数∥为负，那么经济发展水平与区域差距之间存在负相关关系；如果一次函数
的系数∥为正，那么经济发展水平与区域差距之间存在正相关关系；即“倒S型"；
如果二次函数的系数磊、区分别为正数和负数，那么区域差距的发展模式就符合
“威廉姆森倒U型"假说，即为图2-5中Ⅳ、V或Ⅵ类型，如果二次函数的系数4、
磊分别为负数和正数，那么区域差距的发展模式就符合“阿莫斯倒S型"假说，
即为图3-1中I、II或Ⅲ类型。
第二章中国区域差距的现状分析
区域
差距
区域
差距
经渣发展水半
I：∥<0；4<o，暖>0
区域
差矩
“发，●展、，水●，平-
HI：∥>0；4<0，暖>0
区域
差正＼ ／ V
区域
差距
区域
差距
发展水平
n：∥=0；4<0，4>0
IV：∥<o；4>o，盈<0
V：∥=o；4>0，岛<o VI：∥>o；磊>o，嘎<o
图2．5区域发展差距变动的六种模式
三、中国区域差距模式的实证分析
中国区域差距演变的模式到底是符合“威廉姆森倒U型’’假说还是属于“阿
莫斯倒S型"假说，下面本文就利用中国区域经济增长的面板数据模型来检验中
国区域差距的发展模式。
中国区域经济协调发展的政策研究
检验中国区域差距演变模式的类型需要两个变量，一个是区域差距变量RD，
另外一个是经济发展水平变量D。为了更详细地考察中国区域差距演变模式，将
分五个部分来进行检验，包括中国不同省份的区域差距、东部地区内部的省市差
距、中部地区的省份差距、西部地区的省区差距、东中西部三大区域的差距，因
此面板数据模型设计为：
RDI。=口it+∥i。*Dl。(2—15)
RDIt=7 It+磊it·Dit+嘎it·Dit2 (2—16)
其中i分别表示五个部分，t表示时间。
使用表2—4中计算得到的中国区域经济发展差距的人口加权变异系数表示
RDn，使用不同区域的人口加权的人均GDP(1978年不变价格)的自然对数表示
D”建立面板数据进行计量分析。面板数据模型通常有3种，即混合模型、固定
效应模型和随机效应模型，至于采用何种模型取决于模型设定的检验，表2．8就是
使用Eviews6．0软件对模型设定形式进行检验的检验结果。
表2-8模型设定方法检验结果
注：Prob．表示的假设110检验伴随概率：模型的可置信度设定为5％。
由表2．8的检验结果可以得出：应该建立个体随机效应模型，这样有利于将区
域个体不同特征包含在截距中，从而希望能够区域之的间及其不同内部的特征在
个体效应中体现出来。对方程(2-15)和(2-16)的估计结果见图2-6和图2—7。
C 0．470988 0．340907 1．381 575 0．1 691
LD7 0．000508 0．095769 -0．005306 0．9958
LD?^2 -0．001 685 0．006759 -0．249331 0．8034
Random Eliects(Cross)
8HENG-．C O．202339
DONO—C 0．1 98891
ZHONG—C -0．1 84987
XI-一C 一0．1 58474
8Al_-卜C -0．057768
图2-7中国区域差距随机效应估计结果二
由图2-7的估计结果得出方程为：
Pd)lt_呸40．47 10+0．0005*D“-0．0017*Di。2 (2-18)
由上述面板数据模型检验结果可以得知，中国区域差距演化模式在1978-2009
年总体上符合图3—2中模式Ⅳ，符合“威廉姆森倒U型"假说而不符合阿莫斯的
“倒S型"假说，只不过这种效应因为系数4、嘎比较小而表现得不是很明显，
也就是说中国经济区域差距正在由扩大向缩小的趋势转变，这可能得益于从21世
纪初开始的“西部大开发’’、“振兴东北老工业基地"和“促进中部崛起’’三大区
域协调战略的实施，不过这三大战略的效果到2009年还不明朗，更进一步促进区
域协调发展的措施及其实施的力度尚需提高。
31
实证分析
，是什么因素导致
研究的结果表明，
多方面原因共同引
存量的差异和生产
相等，且生产要素
该相同，但是什么
原因导致了不同区域人均生产要素存量的不同，并且等量生产要素在不同区域所
获取的报酬不一样呢?所以回答中国区域发展差距的影响因素实际上需要回答两
个问题，一个是为什么不同区域的人均生产要素存量不同，另外一个为什么等量
生产要素在不同区域的边际报酬不一样?针对学者们的研究成果，总结一下，主
要有以下几个主导因素：
1．自然资源禀赋
一个地区的发展最初总是从对自然资源的初级加工开始的，这也是产业结构
演进的一般规律，因此一个拥有丰富自然资源的地区，在经济发展的初期总是能
够获得自然的“恩赐’’。而自然资源的先天性禀赋具有区域差异性和不可移动性特
征，这也就决定了在自然演进工业化时期，为什么工业大多是从自然资源丰富的
地区开始的。表3-1显示，我国的自然资源分布很不均匀，主要自然资源赋藏在
广大中西部地区。随着工业化的发展，水资源成为制约一个区域经济发展的核心
要素，曾经是古丝绸之路上的许多繁华的城堡如今都成为沙漠下面的古迹，缺水
是其主要原因，在世界环境日益恶化的当代，水资源将会是决定未来区域竞争力
的关键要素。
2．物质资本的积累
物质资本是经济发展的一个重要条件，丰富的物质资本不仅代表了先进的生
产力、发达的技术、较强的市场竞争能力，还是社会生产方式、生活组织形式、
市场环境等的基础。对于一个国家来说，可以通过自我积累和引进外来资本两种
方式实现物质资本水平的提升，一般用人均拥有资本的市场价值来表示区域物质
32
第三章中国区域差距影响冈素的实证分析
资本的多寡。但相对于不同区域而言，物质资本积累就会存在差异。新中国的经
济发展走过了两个阶段，建国后至改革开放为计划经济时期，这一阶段由于高度
集中的计划经济体制和均衡发展战略的需要，形成了主要依赖中央政府财政投资
的区域资本形成机制，因而资本形成在不同地区之间的差别不大(陆文喜、陈超，
2003)。第二阶段为改革开放至今，随着我国社会主义市场经济体制的建立与完善，
依靠财政投资实现资本积累的方式得到改变，市场成为资本积累的主要模式，地
方政府投资、企业投资成为区域资本形成的主要来源。由于不同地区资本形成效
率差异开始显现并逐渐拉大，特别是金融发展的区域差异和区域投资政策的差别，
经济发展的融资机制的不同，导致了不同地区资本形成的速度差别很大，东部地
区不仅可以通过金融市场获得较强的资本形成能力，而且大量外资的涌入，弥补
了改革开放初期国内资本的不足，而中西部金融市场发展相对落后，少量的国有
金融企业主要是服务于低效率的国有企业，渴望资本的中小民营企业被排斥在正
式的金融市场之外，导致中西部资本形成效率远低于东部地区，资本积累速度的
差距拉大了区域经济发展上的差距。
表3-1我国自然资源禀赋条件的区域差距
评价结果
资源种主要评价指标
类
条件较好比较好一般或较差
矿产资45种主要矿产潜在价值；关晋、内蒙古川、辽、新、青、宁其他省市
源键矿产资源在全国的重要
性及其资源组合类型
其中：能藏(水能为陕、滇、青、贵其他省市
源资源主)、宁、内蒙
古、晋、新
农业自气候资源：人均耕地资源黑、内蒙古、新、吉、鄂、川、赣、淅其他省市
然资源桂、粤
水资源人均水资源量琼、粤、闽、桂、湘、鄂、川、赣、浙京、津、冀、
滇、黔晋、豫、辽、
苏、鲁、宁
海洋资人均浅海、滩涂、海湾可养辽、粤鲁、闽冀、苏、浙、
源殖面积；海洋油气田前景桂
综合评对以上四种资源分别赋予晋、内蒙古川、滇、薪、宁、青、豫、鄂、苏、
价权重0．6，0．2，0．1，0．1 辽、黑、粤、闽吉、湘
资料来源：陆大道等：‘中国区域经济发展的理论与实践》，科学出版社，2003年版，第
335页。
33
中国区域经济协调发展的政策研究
3．市场化进程
中国的改革是从传统高度集中的计划经济体制的放权让利开始的，1992的党
的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标，从计划经济向市场经济转型
的过程，也是我国经济高速发展的历程，国家经济整体上保持了持续高速发展的
态势。市场化导致我国经济、社会、法律、政治体制的变革，但不同区域的市场
化进程也是不平衡的，樊纲、王小鲁等(2003)构建了一个包括五个方面共25个
分指标的体系，通过考察各地区市场化进程的相对指数，度量出各地区市场化进
程的差异，进而判断由此产生的地区经济差距及其原因；汤学兵，陈秀山(2007)
对中国八大区域(东北的辽宁、吉林和黑龙江；东部沿海的上海、江苏和浙江；
西北的甘肃、青海、宁夏、西藏和新疆：北部沿海的山东、河北、北京和天津；
长江中游的湖南、湖北、江西和安徽；黄河中游的陕西、河南、山西和内蒙古；
南部沿海的广东、福建和海南；西南地区的广西、云南、贵州、四川和重庆)的
市场化指数进行比较，得出市场化程度高的区域经济发展水平也较高，北部沿海、
东部沿海和南部沿海最高，西北地区略高于全国平均水平的一半；是什么因素导
致了不同区域市场化进程差异的原因，陆铬、陈钊、严冀(2004)认为分工角色
是导致市场化进程区域差异的重要原因，不同区域在市场经济体制下，通过协议
分工来实现分工所带来的收益，但是发达地区因为拥有技术方面的垄断权力，在
分工收益分配中拥有有利的地位，从而分得更多的利益，但是如果落后地区能够
通过创新来实现在技术上的突破，虽然暂时损失了协议分工的短期利益，但却可
能在未来的分工中获得优势，而这导致了两个区域差距的扩大；徐现祥、李郇
(2005)认为导致市场化进程差异的主要原因是作为内生变量的制度因素。
4．地理区位和基础设施
尽管随着科学技术的进步和交通运输业的迅速发展，大大降低了自然条件对经
济发展的制约，但总体上讲，地理区位条件至今仍然是影响地区经济发展的重要
因素之一。从世界范围内来观察，由于受地理位置对经济活动的影响，目前人类
社会的经济活动仍主要集中在沿海地区和那些交通方便的大城市。中国的对外开
放也是从沿海地区逐步向中西部推进的，这种区域优先开放政策进一步强化了沿
海地区原有的区位优势，使得沿海地区凭借其区位优势和较好的基础条件率先走
上了持续快速发展的轨道。据Sun(1997)利用中国1985．1994年数据进行实证研
第三章中国区域差距影响冈素的实证分析
究的结果表明，基础设施改善与区域发展之间存在着紧密关系，从长期发展看，
基础设施改善有利于区域发展，但短期内也可能会对区域发展产生负面的影响。
魏后凯(2001)利用1999年数据进行实证分析的结果也表明，基础设施建设和区
域制造业的发展是互为因果、相互促进的，两者之间的关系并非是一种简单的因
果关系，而是一种双向的互动关系，也就是说，区域基础设施的改善将会促进其
地区制造业的发展，而制造业的发展又将进一步诱发对基础设施投资的要求，从
而走向良性循环，反之，一个地区的基础设施建设滞后，将会阻碍制造业的发展，
同时制造业的落后又会导致基础设施建设供给不足。
5．市场化和要素流动
随着改革开放的不断推进，中国经济市场化程度在不断提高。发达市场经济国
家的经验表明，市场的力量将会扩大而不是缩小地区之间的差距，尤其是在市场
经济发展的初级阶段。在这种市场力量的作用下，加上过去国家对优势地区给予
重点支持的倾斜政策，导致国内外资金、技术、劳动力、人才等优质生产要素不
断地向具有优势的沿海地区和大中城市集中，由此加剧了地区经济增长的不平衡，
进一步强化了地区差距的扩大的趋势。截止2009年底，中国实际外商直接投资
(FDI)分布为中部和西部地区分别为14．13％和8．4％，而其77．3％集中在东部地
区。大量的外商直接投资注入沿海地区，对于缓解沿海地区建设资金的不足起到
了十分重要的作用。同时，．中西部有相当一部分资金通过银行存贷差、横向投资
和交易等多种方式流向沿海地区，特别是经济特区和开放港口城市。此外，中西
部地区的各类人才特别是高级人才也大量流向沿海地区，对于推动沿海区域经济
的迅速发展起着十分重要的作用。
从理论上讲，劳动力的流动将有助于缩小甚至拉平地区差距。根据泰勒和威廉
姆逊(1994)对1970-1910年有大量移民注入或流出的17个国家的研究，大规模
移民对这17个国家实际工资、人均GDP的劳均GDP收敛的贡献分别达到16．8％、
50％和73％，由此验证了人口流动对经济收敛的决定性作用。正因为如此，国内
有学者认为消除地区间劳动力流动的障碍将有力地缩小东西部差距(蔡叻、王德
文、都阳，2001)，有的甚至主张通过向东部大规模移民来解决东西部差距问题。
然而，从美国等国家的经验来看，在工业化的初中期阶段，地区间劳动力流动障
碍消除对缩小地区差距并没有起到非常大的作用。在1880-1950年，整个地区结构
中国区域经济协调发展的政策研究
转型对美国地区工资差距缩小的贡献只有19．1％(Caselli和Coleman II，2001)。
在中国，由于劳动力流动受到较大的限制，劳动力流动还没有对地区差距缩小发
挥重要作用。在1985．1990年，中国的地区差距处于下降阶段，劳动力流动对这段
时期地区差距缩小的贡献大约为12％，这说明，劳动力流动并不是这段时间地区
差距缩小的主要因素(姚枝仲、周素芳，2003)。因此，可以认为，消除劳动力流
动的壁垒，将会有利于缩小地区差距，但对其作用也不能给予过高的估计。
6．产业结构的变迁
改革开放以来，中国地区差距尤其是东西部差距的扩大与农村地区差距的扩
大密切相关，而农村地区差距的扩大主要是由于乡镇企业和农村工业化的不平衡
发展推动的。张平(1992，1994)和罗泽尔(Rozelle，1994)通过对基尼系数进
行分解，分析了中国农村地区居民收差异的来源，结果发现，近年来，中国农村
地区居民收入差异主要是由农村工业化或乡镇工业发展的不平衡引起的。据魏后
凯(1997)利用1978．1993年数据进行分析的结果表明，东部与中西部地区间农民
人均纯收入差距大约有40％．50％是来源于乡镇企业的工资性收入差距。而且，自
改革开放以来，东部与中西部地区间人均乡镇企业工资性差距对农民家庭人均纯
收入差距的贡献率大体上保持在40％左右，而东部与西部地区间这一比例则呈现
出不断增加的趋势。1980年，东部与西部地区问农民家庭人均纯收入差距仅有
27．9％来源于乡镇企业的工资性差距，1993年这一比例已提高到54．2％。万广华
(1998)采用1984-1996年数据进行研究的结果也表明，尽管工资性收入只构成农
村居民总纯收入的17％-24％，但它对基尼系数的贡献率却在40％-50％之间，更重
要的是，工资性收入对基尼系数的贡献率没有任何时间趋势，工资性收入的集中
系数与这个贡献率似乎也没有什么相关关系。王小鲁，樊纲(2004)认为如果产
业转移所引起的资本流入落后地区，而资本的所有者没有相应地迁移，资本所得
与产业转移呈现相反的流动方向，虽然欠发达地区因为外部力量的作用导致产业
结构升级，但由于产业升级所获得的利益分配流向不同，如果大部分利益流回了
发达地区，这反而会引起区域差距的扩大。这说明，结构性矛盾可能是导致中国
地区间收入差距变化的根本原因。
7．地方政府竞争
1978年以来，中国改变了中央政府高度集中的计划经济管理模式，取而代之
第三章中国区域差距影响因素的实证分析
的以地方政府分权为特征的市场经济体制，这留给了地方政府诸多发展地方经济
的空间。中国地方政府的独立性很高，由于一个时期社会发展经济资源的有限性，
导致地方政府之间通过竞争来实现区域经济的发展，这种模式一方面带来了国家
整体经济的高速发展，而同时竞争条件较差的地方或者竞争力较弱的区域，其经
济发展的速度相对较慢，区域差异的扩大也就顺理成章。周业安、冯兴元、赵坚
毅(2004)通过计量检验得出，区域经济增长的多种因素中，最重要的是资本、
区际贸易环境和制度环境，特别是关系到市场秩序的贸易和制度环境建设，越是
规范的市场环境越能吸引到资源，越能促进当地经济增长；沈坤荣、付文林(2006)
从地区间税收竞争角度考察了地区经济增长及其差异，检验结果发现省际间竞争
格局正向公共基础设施、服务水平等竞争方式转化，这样就会导致经济增长中的
“马太效应’’的存在，富裕的地区，地方政府可用的财力越丰富，因此会藏富于
民，而欠发达的地区，只能通过增加税收来实现财政支出，结果损害了微观经济
部门的活力，进行损害了地区经济增长。
8．区域发展战略
林毅夫，刘培林(2003)提出一个区域的发展战略要与区域内的生产要素禀
赋相一致，否则就会导致生产要素的报酬偏离正常平均报酬，偏离生产要素禀赋
条件建立起来的企业是缺乏自生能力的，如果没有政府的补贴，在完全竞争市场
条件下是没有生存空间的，如果政府实行赶超战略，必然使用资本密集型产业组
织生产，采用国有企业的制度结构，如果这种产业偏离了一个地区的要素禀赋，
这样的国有企业只有依靠政府的补助生存，企业的利润率偏低，资本积累缓慢，
必然导致一个地区的生产要素积累缓慢，影响一个区域的长期发展潜力的培育，
长久以往，区域的经济发展水平必然低下。实证研究也支持这一假说，但该理论
不能说明为什么在改革开放之前，全国统一实行的都是赶超战略，区域差距为什
么一直以来都很大。
第二节中国区域差距的研究方法
很多学者对改革开放以来中国区域经济增长的差异进行了研究，其结论各不
相同，有认为主要来源于投入要素的地区倾斜(魏后凯，1992)；万广华(1998)、
Rozzelle(1994)和Demurger(2001)对农村居民收入的基尼系数结构分解发现是乡
37
中国区域经济协调发展的政策研究
镇企业的空间分布不平衡，以及地区性分权直接导致了公共产品的增加，提高了
地方公共经济效率和经济增长绩效(Raiser，1998)。Jian、Sachs和warner(1996)、
蔡防和都阳(2000，2001)把东部地区作为虚拟变量发现东部地区与经济增长率
呈显著的相关关系，此外还有把FDI、进出口总额、实际关税收益作为解释变量
来研究的(Dayal-Gulati and HuSAIN，2002,Kanhur and Zhang，2003,Chen and
Fleisher，1996)：Demurger(2001)以公路密度、马拴友和于红霞(2003)从财
政体制改革、Aziz和Duenwald(2001)从金融深化等方面论述了中国地区差异
问题。姚枝仲和周索芳(2003)认为劳动力流动除了能使地区间要素收入实现均
等外，还能够改变地区的需求结构，削平地区间要素禀赋差异，最终实现地区间
人均收入均等化，他利用Toylor、Willamson方法及经验分析表明，劳动力流动对
缩小中国地区差距确实发挥了一定的作用，但中国劳动力流动受到较大的限制，
通过劳动力流动来缩小地区差距还有很大的潜力。本文也是在参考前人研究的基
础上，采用相类似的面板数据模型试图寻找到中国区域差距形成的关键性自变量。
一、经济增长的影响因素分析
经济增长(economic growth)简单地说就是一个地区的人们所能够享受的社
会产品和服务的增加，相应地带来社会福利的增加。它一般用国内生产总值(GDP)
或国民生产总值(Q岬)的实际增长率来表示。所谓“实际一是指扣除了物价变
动因素所表示产品或劳务的实际增长数量。考虑不同地区人口总量的差异，人均
GNP或人均GDP，更能反映一个地区居民收入水平．
美国经济学家库兹涅茨认为搿一个国家的经济增长可以定义为给它的居民提
供种类日益增多的经济产品的能力长期上升，这种不断增长的能力是建立在先进
技术以及所需要的制度和意识形态之相应的调整的基础之上的。一这个定义称之为
现代经济增长。他认为区域经济增长不仅应当包括产品数量的增加，而且包括产
品结构的相应变化；不仅应当包括经济方面，而且还应当包括如社会制度和意识
形态的改变等非经济方面。
影响区域经济增长的因素可以从供给和需求两个方面来考虑，供给因素就是
生产要素的增加，生产效率的提高，经济学上所讲的生产要素一般包括劳动力、
资本、技术三个因素，技术是供给方面最核心的生产要素。生产函数就是用来表
38
第三章中国区域差距影响因素的实证分析
示投入生产要素的变化对产出的变化所带给经济增长的贡献。储蓄增加，生产管
理的改善，劳动力素质提高，技术进步等都会促进一个地区的经济增长。
需求因素包括消费、投资、政府购买和净出口四个部分，对于一个地区而言，
区域需求包括内部需求和外部需求。外部需求在区域经济增长中常常扮演重要的
“角色"，技术知识扩散、资本流动、劳动力迁移等都会对了个区域的经济增长产
生影响，需求的变动通过乘数效应引导经济增长。
影响区域内部需求的除了生产要素的多寡以外，空间结构对经济增长具有一
定的制约作用，产业集聚、区位经济、本地化经济，都可以优化资源空间配置效
率、降低空间交易成本、提高市场运行效率，促进区域经济增长．
二、中国区域经济增长的模型构建
传统区域经济学一般将中国划分为东、中、西部三大地带，东部地区包括北
京、天津、广东、福建、山东、河北、辽宁、海南、广西、上海、江苏和浙江12
省市，中部地区包括吉林、黑龙江、内蒙古、山西、安徽、江西、河南、湖北和
湖南9省区，其他ll省区为西部，1999年西部大开发战略提出后，广西和内蒙被
划为了西部，2003年振兴东北老工业基地战略的实施包含辽宁、吉林和黑龙江三
省，这样现代意义上的中部只剩下山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南6省了。
传统意义上的东、中、西部三大地带的划分更多的是从地理位置上考察，如果将，
三大地带的地理位置在中国地图上标出，很容易观察到所谓的东部只是中国沿海
一块狭长的地带，中国地图的左半部分几乎都是西部，中部是介于东部和西部中
间的一片。但是从表3．2中可以看出，截止2009年底，中国区域人均GDP处于“塔
顶"是三大直辖市，前三阶梯中除了内蒙古因为近年来煤炭工业的强势增长而挤
入中国第二阶层，其他均为东部地区，广大中西部地区处于中国区域最下层。靠
近海洋对于从事国际贸易具有先天性的优势，但这最多只能说明具备了经济发展
的必要条件，很多学者证实物质资本、人力资本、基础设施、技术转移、市场化
进程等因素对区域经济增长具有决定性作用。
因此，本文将中国省级单位划分为东、中、西部三组，东部地区包括北京、
天津、广东、山东河北、辽宁、福建、上海、江苏和浙江10个省市，中部地区包
括吉林、黑龙江、山西、河南、安徽、江西、湖北和湖南8省，其他省份为西部
中国区域经济协调发展的政策研究
地区。本文选取的样本时间序列区间为1978．2009年时长达31年，由于海南与重
庆的序列时间较短，因此将海南并入广东，重庆并入四川，西藏数据缺失严重，
不包括香港和澳门地区，实际样本包括全国28个省级序列。各省域当年价格人均
GDP通过GDP平减指数还原为1978年不变价格，以消除价格变动对人均GDP的
影响，所有数据均来源于《新中国五十五年统计资料汇编》和《中国统计年鉴》
(2005．2010)。
表3．2 2009年中国区域经济发展水平
人均GDP>50000元／人北京、天津、上海
人均GDP>40000元／人内蒙、江苏、浙江、广东
人均GDP>30000元／人辽宁、福建、山东
人均GDP>20000元，人陕西、宁夏、河北、吉林、黑龙江、重庆、河南、湖南、湖北
人均GDP<20000元／人山西、安徽、江西、广西、海南、四川、贵州、云南、西藏、
青海、甘肃、新疆
面板数据具有不同于时间序列数据或截面数据特性，时间序列数据或截面数
据都是一维数据，例如时间序列数据是变量按时间得到的数据；截面数据是变量
在截面空间上的数据，面板数据(panel data)也称时间序列截面数据(time series
and CTOSS section data)或混合数据(pool data)。面板数据是同时在时间和截面空
间上取得的二维数据，面板数据从横截面(cross section)上看，是由若干个体(entity,
uIlit'individual)在某一时刻构成的截面观测值，从纵剖面(10ngitudinal section)
上看是一个时间序列。该方法适用于分析时间序列观察值数量很小(经常只有三、
四个观察值)而横截面组群或个体数量较大时的数据集。
以不同区域经济发展水平为因变量，以影响经济增长的相关变量为解释变量，
变量的定义见表3．3，建立如下模型，对中国区域经济增长率差异进行面板数据模
型估计：
Ya=oht+xn·pi’托it， (3-1)
其中：i=l，2，⋯，N；t=l，2，⋯，T；x矿(XiIl'XR2，eee xilN)；p=(pl，p2，ee09 pN)
第三章中国区域差距影响因素的实证分析
表3．3 中国区域经济增长模型变量定义
第三节中国区域差距的实证分析
．一、中国区域经济增长的计量估计
使用Eviews6．0软件对上节式3．1进行计量估计，在分析面板数据模型时，通
常有三种方式：
第一种是集合所有的横截面和时间序列数据进行普通最小二乘法(OLS)回
归的混合回归模型，相当于多个截面数据放在一起作为样本数据。该模型假设所
有区域的截距和斜率系数保持不变(‰=口)，则OLS给出参数的一致性、有效性
估计。其形式为：
孙=呐【it．p’托it’ (3—2)
第二种是固定效应(fixed effects)模型。该模型把截距项当作一个固定的未
知参数，并对不同基金赋予不同的截距(吼=％；Ep，儿)≠0)，其形式为：
yit=％+Xit·p’‰ (3·3)
41
中国区域经济协调发展的政策研究
第三种是随机效应(random effects)模型。该模型把截距项当作一个随机变
量(％=a+vf；E(vdu曰)≠0)。因而，方程可重写为：
毛=口+以·∥t+心+嵋
其中， Va是不同省市i的特殊干扰项。
(3-4)
区域经济增长模型的各参数将同时采用上述三种方法进行估计，并对估计结果
进行，检验(F-test)1拉格朗日乘数检验(LagrangeMultipliertest)2和豪斯曼检
验(Hausman test)3以选择出最佳估计方法。
二、中国区域经济增长的估计结果及分析
使用Eviews6．0软件分别对(3．2)、(3．3)和(3-4)公式进行计量经济学估计，
估计结果列于表3．4中。从表3_4的估计结果分析，可以得到如下结论：
(1)六个方程的拟合优度都很高，说明使用现有变量解释区域经济发展水平
的差异解释力很强，方程6的拟合优度最低也达到0．9，经济增长的区域差异90％
可以用现有变量的要素存量的差异来进行解释；
(2)城市化、工业化、人力资本存量、信息化、固定资本投资的高比例、市
场化、国际资本等因变量的差异导致了中国区域经济发展水平的差异；
(3)人力资本存量、工业化、市场化、国际资本是导致中国区域差异最为显
著的前四个重要变量，因此这也就决定了要想解决中国区域发展巨大差距问题，
必须着手解决不同区域这四个要素投入及存量的差异，特别是人力资本存量(以
人均受教育年限为衡量标准)在六个模型中均通过5％的可置信检验，成为第一显
著因素，这也就决定了解决中国区域差异具有长期性，并非一朝一夕之事，急功
近利恐怕于事无补，反而可能会适得其反；
(4)区域哑变量和时间哑变量等三个哑变量在模型中显著，这说明按照东中
西三大区域来划分中国区域条块具有一定的合理性，因为三大区域具有不同的增
长路径，中西部这两个哑变量均为负值，说明中西部具有比东部相对来说较低的
增长效率，而解决中国区域差异问题也因此需要有针对三大区域不同的政策，“一
1，检验的虚拟假设为固定效应都为O．
2拉格朗U乘数检验虚拟假设为没有随机效应．
3豪斯曼检验用于检查误差项和回归子之间的相关性以评估随机效应模型是否合适．
42
第三章中国区域差距影响因素的实证分析
刀切"的政策恐怕难以奏效，时间哑变量D2001为正值，说明新世纪开始的十年
中国各区域经济发展都有加速发展的态势；
(5)从表3-4中不同模型检验分析，相比较而言个体固定效应模型具有较优
良的性质，这说明中国以省市区为单元划分的区域具有不同的经济增长特性，根
据不同省区经济发展的特性有针对性地解决不同省区经济发展中的区域问题才能
达到事半功倍的效果，这也就要求我国中央政府的区域协调发展政策必须向细化
方向靠近，过去大类的区域政策将会被逐步细分的区域政策所代替，一些短期的
区域性补偿政策将会被长远性区域发展规划所替代；
(6)以交通密度为衡量标准的基础设施建设在模型中影响并不显著，这可能
因为交通基础设施对经济发展的影响力具有长期性和协同性，单纯地改善区域交
通设施对于贫困地区的影响在目前阶段并不明显，反而有助于落后地区的资源加
速流出，从这一点判断，在西部大开发战略中花费巨额投资所带来的基础设施改
善的效果尚须观察，或者说这些天量的投资是否一定要用来建设高难度的基础设
施，是否还有其他选择是值得商榷的1
43
中国区域经济协调发展的政策研究
表3-4中国区域经济增长模型估计结果
被解释变量：lgdp
模型(1) 模型(2) 模型(3) 模型(4) 模型(5) 模型(6)
解释变量混合效应混合效应固定效应固定效应固定效应随机效应
C -2．8448 1．4588 2．05 1．8443
(加．38) (6．65) (1．83)(19．27)
urbanw 0．0027‘0．0027’
(6．86) (5．35)
industrw 0．0056’0．0051‘0．0013 0．0172’0．0158‘0．0135‘
(6．86) (6．46) (1．36) (10．84)) (11．99) (12．27)
prhum 0．1183‘0．1372‘0．0109’0．0166’ 0．1066’ 0．1415’
(10．59) (8．77) (2．25) (6．03) (6．37) (11．05)
fomadew O．0004
(1．26)
inforw 0．0062 0．0095。0．0337‘0．0297。
(1．56) (2．54) (7．56) (7．95)
mark 0．0049‘0．0059。0．0089‘0．0062‘0．007 1‘
(5．97) (8．77) (9．73) (6．99) (9．79)
6lnaw 0．0077‘
(1．59)
fixassetinw 0．0047’0．0044。0．0033‘0．0033‘0．0035‘
(7．46) (7．54) (5．05) (6．76) (7．67)
wansport 扣．0036
(1．26)
lfm 0．0589 0．0049’0．0714’
(3．23) (2．77)。(2．42)
M[硼e 旬．1493+ 旬．1747’
(-6．93)(-9．39)
weast 旬．0955‘ 一0．0974’
(-3．89)(-3．79)
D200l 1．9574‘ 1．9278‘
(12．87)(13．23)
ha(1) 1．0100’
(94．50)
R2(Adj．R2) 0．93 0．93 0．998 0．98 0．98 0．90
F-s 170．38 220．28 471．76 333．67 360．01 330．06
D．W 0．38 0．40 2．01 1．20 1．34 1．09
F．test 6．78 10．07 53．56 26．95 41．87
Hausman 4．18
test
注：解释变量系数下面括号内为t值；·表示系数通过5％的可置信检验。
多大区
事实可
裂了，
西亚发
中国边
差距扩
以漠视
在传统经济学中，只有区域平衡发展和区域不平衡发展两种发展模式，是没
有区域协调发展这一区域发展模式的。新中国成立以来，我国在改革开放前实施
是区域均衡发展战略，20世纪80年代实施了区域非均衡发展战略。进入21世纪，
国家加大了统筹区域发展的力度，推进了西部大开发战略、启动了东北等老工业
基地的振兴，中部崛起战略在2004年进入到实施阶段，由此，中国开始进入实施
区域协调发展战略的新阶段。
一、区域协调发展的定义
20世纪90年代以来，区域协调发展开始进入经济学的研究视野，此后有关区
域协调发展为题的研究成果汗牛充栋，区域经济协调发展作为一个新理念为社会
大众所广泛接受，并同时成为国家指导区际关系、协调区域发展的基本准则。但
是，对于究竟什么是区域协调发展这个基本理论问题，区域协调发展的定义是什
么，学术界还缺乏科学、严谨的界定。
王梦奎(2004)认为统筹区域发展的实质是把握“两个大局一促进共同富裕
的发展目标；胡乃武、张可云(2004)认为，统筹区域发展就是从全国经济发展
格局的角度，有重点、分阶段地全面解决各种区域问题，通过政府的宏观调控逐
步协调区域关系并促进各类区域发展；钱富新(2004)指出，统筹区域发展绝不
是“一平二调’’，平均主义的回归，平均主义强调分配平等，而统筹发展强调“机
第四章区域协调发展的理论及实践
会平等"，因此，统筹区域发展是着力于起点平等的崭新理念；黄勤(2004)认为，
统筹即是统一谋划、协调兼顾、共同发展，统筹区域发展，就是把各层次的区域
纳入国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划、综合考虑，通过自然资源的合
理利用与保护、调整生产力布局及城乡布局等手段，促进各种资源要素的空间流
动，优化空间结构，最终实现空间的协调发展：胡鞍钢(2004)认为，统筹区域
发展的核心是“以人为本"，改革的根本目的是促进所有人的全面发展，提倡的是
“共同富裕"；刘健(2004)认为，统筹区域发展的目标是实现区域经济协调发展，
是一个站在更高层次的发展理念，强调政府宏观调控的作用和中央政府的统筹功
能以及中央政策在区域协调发展方面的主导地位；李善同、侯永志(2005)认为，
在新的历史时期，地区协调发展的战略和政策思路应该是，以科学发展观为指导，
以建立和谐社会和最终实现共同富裕为目标，以市场为配置资源的基础性手段，
适当发挥政府尤其是中央政府的作用，促进地区之间形成合理的产业分工格局以
及地区之间的良性互动，推动地区经济的普遍繁荣和社会的共同进步，为全面提
升国家整体实力和国际竞争力构造区域经济发展的新格局。李晓惠(2009)认为
应该区分区域协调发展与区域经济协调发展，目前学术界论述较多的是区域经济
协调发展，应该从区域经济协调问题是在区域经济联系不断密切的条件下产生的，
是区域经济系统的一种运行状态，其最重要的方面就是所有区域的经济快速、同
向增长，区域差距趋于合理。．
陆大道(1997)认为区域经济协调发展应包含以下几个方面的内容：(1)协调发
展的基础是建立在发挥各自优势和产业分工基础上互补与合作；(2)逐步建立一
体化的经济合作体制，是地区协调发展的高级形式，所谓一体化的合作体制，主
要指建立多方面的经济技术合作关系，建立高层领导人相互往来和定期会议，建
立区域性的高级协调组织、正式成立经济协作区及相应的管理机构；(3)建立公
平的政策环境和价格体系是引导区域经济协调发展的重要条件，区域经济协调发
展是区域经济发展的方向和目标，在这个过程中，不可避免的地区之间的竞争往
往倾向于加剧地区之间的不平衡，因此，政府(主要指中央政府)要力求对地区
的发展过程施加政策的影响；(4)不应使大的地域单元间的经济发展相对差距持
续扩大。
胡乃武和韦伟(1995)认为区域协调发展的主要标志是：(1)各区域间经济
47
中国区域经济协调发展的政策研究
都具有较强的自我发展能力和潜力；(2)各区域间的要素能够按照市场经济的要
求自由流动；(3)区域间的横向经济联合得到广泛的发展。
李善同(2003)认为，在全球竞争的时代，应该从国家在全球定位的角度来
把握区域协调发展的内容，包括：(1)促进国家总体发展目标的实现；(2)逐步
缩小地区之间居民生活福利水平的差距；(3)促进地区比较优势的发挥，形成合
理的地区分工布局；(4)消除地区壁垒，建立全国统一市场；(5)加强地区之间
的协作；(6)实施可持续发展战略。
国务院发展研究中心课题组在《中国区域协调发展战略》(1994)一书中，对区
域经济协调发展的定义为：一要实现先富后富，共同富裕；二要实现发展机会公
平条件下的公平竞争；三要承认区域发展的不平衡性，但中央政府有责任帮扶落
后地区发展；四要实施空间一体化战略。1996年3月通过的《国民经济和社会发
展“九五"计划和2010年远景目标纲要》对区域经济协调发展战略阐述为：一是
促进全国经济布局合理化，逐步缩小地区发展差距；二是按照统筹规划、因地制
宜、发挥优势、分工合作、协调发展的原则，推动地区间的优势互补、合理交换
和经济联合。
周鹏(2010)提出理解区域协调发展要针对区际关系问题展开，一是结构性问
题，包括区际分工和生产力布局；二是公平性问题，包括地区差距、地方利益和
区域政策等，区域协调发展是区域发展过程中区际关系合理化的标志，其主要内
容包括区际产业结构协调、区际经济布局的协调、区际市场发展的协调、区际经
济发展时序的协调、区域间产业政策制定的合理化五个方面的区域产业发展协调，
和以中央和地方关系、地方政府之间的关系、政府和企业的关系、主体功能区间
的关系、东部地区再发展与支持相对落后地区加快发展的关系为内容的区际利益
关系的协调。
区域经济协调发展是区域经济走向成熟的标志，也是一个国家经济职能逐步
完善的过程，是国家这一有机体经济功能的完备。区域经济协调发展理论是在区
域分工与合作基础上发展起来的，其研究的目的是探寻如何实现社会的整体繁荣
与不同区域的共同发展，实现国家整体利益与区域局部利益的协同发展。目前，
关于区域经济协调发展问题的研究，在理论上还局限于理念的层面，缺少对区域
协调发展基本理论问题的深入研究，仅仅将其当作一种理念用来处理区际经济关
第四章区域协调发展的理论及实践
系，指导区域发展的思想；另一方面，许多学者都积极地用协调发展的理论研究
和解决区域经济发展过程中的现实问题，提出实现协调发展的内涵、构想、对策、
建议，这种应用领域的研究为协调发展的理论研究积累了丰富的实践资料，但由
于缺少必要的基本理论支持，导致诸多的区域协调发展研究演化成为不同利益群
体的“代言人"，而对区域经济协调发展的内涵、状态和标志，区域经济协调发展
的政策等方面的研究成果是“风毛麟角"。
二、理解区域协调发展的内涵
要更好地理解区域协调发展的内涵，必须认识到什么是区域不协调发展，区
域协调理论是为了解决区域不协调发展而提出的，很多学者在论及区域协调发展
时往往忽略了这一简单的逻辑。
在我国区域不协调发展表现为以下几个方面： (1)区域差距不断扩大，而且
目前没有缩小的迹象。Kutnscts(1955)、Williamson(1965)关于区域经济收敛的
倒“U"型曲线的描述极其形象且给落后地区极具希望的启示，随着经济的发展，
区域差距会经历一个从扩大到逐步缩小，最后达到趋同的一个漫长的过程。可是
很多经济学家使用全球或地区数据并没有得出这一结论必然成立(Barro-i．
Martin，1992)，反而得出“俱乐部"趋同的结论(沈坤荣、马俊，2002)，目前理
论界已接受了中国已经形成了东部的富裕“俱乐部一和中西部贫困“俱乐部"的
现实； (2)区域恶性竞争明显，市场严重分割。对中国市场分割和地方保护的研
究，有不少文献，大致有两类观点，一类认为市场分割一直比较严重；另外一类
认为市场分割逐渐减轻。大多数学者认为，区域市场分割对国民经济运行会产生
持续的危害，刘培林(2005)运用数据包络分析方法(EDA)对2000年中国31
个省区市21个制造业部门的经济绩效进行了分析，结果表明，如果消除各省区市
产出配置结构扭曲，以及生产要素在省区市之间配置结构扭曲，可以在不增加任
何投入的情况下，使中国该年度制造业产出增长大约5％。区域市场分割主要表现
为四个方面：第一，严重地扭曲了价格信号，阻碍要素的自由流动，导致资源的
不合理配置。这将不利于发挥地区专业化分工、规模经济、技术外溢及区内有效
竞争产生的效应，使中国无法实现潜在的国内大市场所能带来的效益(Kumar,1994；
Young,2000)：第二，阻碍区域间的协调发展，限制区域间的分工和交换，进一步
中国区域经济协调发展的政策研究
强化了重复建设和产业结构趋同，导致不合理的产业布局，影响了产业集聚效应
的充分发挥；第三，影响国内竞争机制的形成，削弱了中国的国际竞争力，这将
难以适应经济全球化的要求。同时，市场分割使企业在国内异地市场销售产品时
面临较高的一次性进入成本，当进入国外市场的成本较低时，以出口为基础的开
放经济分离均衡出现，这可能使中国企业长期被“锁定一于OEM(代工生产)的
出口贸易方式。长此以往，企业由于无法获得核心技术，难以形成自主品牌，加
之采购销售都严重依赖于国际市场，最终将严重影响到国家整体竞争力的提高；
第四，扭曲货币政策的传导机制，影响货币政策的有效性，在不完全整合的经济
中，针对通胀压力或高失业率的货币政策都难以发挥其有效性。(3)垂直的区域
分工体系导致欠发达地区的可持续发展能力越来越弱，一些中西部省份单纯成为
东部发达地区的劳动力、能源、原材料供应地和工业产品的倾销地，由于工业产
品在市场上具有较强的垄断性，大量价值流向发达地区，欠发达地区承担了环境
破坏、资源浪费、人口流动等压力，如我国著名的煤炭产地的山西省，全省地下
约1／8已经被采空，但这并没有带来全省居民的生活富足。“中东有石油，中国有
稀土。一这是中国已故领导人邓小平在1992年说的一句话，然而，比石油还珍贵
的稀土，却未能为中国换来可观的财富。如今由于乱采乱挖，中国在世界上的稀
土储量已由20世纪中期的占全球的80％降至目前仅占全球的3l％!(4)文化的多
样性正消失。中国是人类文明的发祥地之一，她与古埃及、古巴比伦和古印度
同为世界四大文明古国。中华民族灿烂的五千年的文化沉淀出深厚隆重的文明，
文化的多样性是中华文明的一个特征。经济是文化的体现，文化是经济的底蕴，
没有文化支持的经济发展只会是表面上的强壮，没有经济支撑的文化最终也会走
向没落。但随着区域差距的扩大，外来文化对年轻一代的影响暗潮涌动，使得许
多传统文化正在遭受侵蚀，一个没有主导文化的国家是一个没有灵魂的国家，也
是一个没有凝聚力的国家。这个国家如果遭遇外来打击时，表面上的强大会在瞬
息之间迅速崩溃，而区域经济发展差距所导致的外来文化对中华民族传统文明的
“蚕食"正成为这一推手。
因此，本文从以下五个方面来定义区域协调发展：(1)区域经济发展差距日
益缩小，并保持在合理的范围内，各地区居民能够享受到均等化的基本公共服务
和等值化的生活质量，并逐步走向共同富裕；(2)区域分工合作机制日渐合理，
第四章区域协调发展的理论及实践
各地区优势能够得到充分有效的发挥，并形成合理分工、各具特色的产业结构，
区域利益共享政策机制逐步建立；(3)区域可持续发展得以实施，落后地区区域
发展能力逐步增强，并形成自我发展的良性循环，同时保持地区间人口、经济、
资源、环境的协调发展，即地区人口、经济与资源、环境的协调发展，以及地区
人口分布与经济布局相协调；(4)保持国民经济的适度空间均衡，即从大区域的
角度看，既要防止出现经济过度拥挤问题，同时避免某些地区出现衰落或边缘化；
(5)区域文化多样性得以保持，不同区域之间文化相互融合，优秀的文化得以发
扬光大，国家凝聚力得到加强。在这些诸多内涵中，地区间居民收入差距的缩小
和基本公共服务的均等化是最为关键的，特别是教育服务尤其是基础性教育的公
平性是一切社会走向公平发展的第一手段。由上面的定义可得，除去第(5)条之
外，其他都是经济上定义，所以本文所说的区域协调发展与区域经济协调发展是
通用的。
第二节区域协调发展的理论成果
在一个国家经济发展过程中，由于资源的稀缺性，导致对于不同区域可以选
取不同的发展顺序，即是否让一定区域优先发展，或者国家内部诸多区域共同发
展，特别是落后地区经济增长采取什么样的方式进行，是与发达地区齐头并进，
还是“礼让三先"，根据不同区域发展先后的关系，从理论上将区域发展模式概括
为两类，即区域均衡增长与区域非均衡增长理论。
一、区域均衡发展理论
如果国民经济的不同部门或国家的不同区域，按照相同的比率或相关的比率
进行投资，以实现各个部门或各个区域之间经济增长的相互支持、相互配合、全
面发展，从而达到落后地区的高度工业化和经济增长的目标，这一模式称为均衡
式经济增长(谭宗台，2001)，根据其所强调的侧重点不同，常分为三种类型：
1．极端的均衡增长理论
罗森斯坦一罗丹(Rosenstein—Rodan P．N．)在“大推进理论"中提出了均衡增长
模式，由于生产函数的不可分性、储蓄供给的不可分性和需求的不可分性，小规
模、个别部门的投资只能带来整体经济的更加失衡，因此，只有对各个工业部门
5l
中国区域经济协调发展的政策研究
同时进行大规模的投资，这样不同部门、不同区域之间生产的产品才能相互交换、
相互依赖、互为市场，从而使产品的生产与需求达到相互平衡，“大推进"式的经
济增长战略才能促进欠发达地区经济发展。同时，罗森斯坦一罗丹指出，在工业化
过程中，为了避免和控制某些部门过度增长或产品过剩，必须在投资时做到按同
一投资率对各工业部门投入相应的资本，只有这样，才能保证各工业部门之间协
调地、均衡地按同一增长速度推进，从而促进区域经济增长。
2．温和的均衡增长理论
纳克斯(R．Nurkse)从资本供给和资本需求两个方面来论述了均衡增长的必要
性。资本积累不足是落后地区的“通病"，由于人们的收入水平低，收入水平低意
味着较低的储蓄率，结果必然是资本积累速度慢，另一方面收入低也意味着较低
的市场需求，市场需求抑制了投资的力度，没有需求的投资在市场中是不可想象
的，这导致了资本供给和对资本的有效需求的同时不足，落后地区的经济增长不
得不长期处于“贫困的恶性循环之中"，这循环可从两个方面来考察，一是从资本
供给角度(见图4一l(a))，二是从对资本的需求角度(见图4一lfo))。
储蓄
人均叉平低一2慢走⋯2慢
图4·l(a)资本供给角度的“资本循环” 图4-ICo)资本需求角度的“资本循环”
因此，只有对国民经济各部门同时进行大量投资，才能形成充足的市场，人
均收入的提高会带来足够的投资刺激，也会带来储蓄的来源，这一“贫困的恶性
循环之中"困境的突破，会为经济的进一步增长创造条件。
纳克斯虽然也主张对国民经济各部门同时进行大规模投资，但他主张按不同
的比率来进行而不是按同一比率来投资和发展。纳克斯认为，应以各部门产品的
需求价格弹性和收入弹性的大小作为其投资比率的依据。因为需求和收入弹性大
表示这个部门发展不足，是经济发展的瓶颈，理所当然投资的比率较大，且生产
第四章区域协调发展的理论及实践
的扩张很有潜力，对这些部门多投资，不仅投资回报高，重要的是发展快，瓶颈
一旦消除，可获得经济的协调发展，实现供求均衡。需求和收入弹性小的部门说
明其发展已相对过快，应投入较小比率的资本，以较小的速度发展可使其与其它
部门保持均衡和协调。
3．完善的均衡增长理论
完善的均衡增长理论介于极端的和温和的均衡增长理论之间，是一种折衷的
均衡增长理论，这一理论的主要代表人物是斯特里顿(P．Streeten)。斯特里顿一方面
强调大规模投资于国民经济各部门的重要性，有利于克服供给方面的不可分性和
需求方面的互补性，保持各部门均衡增长；同时，他认为应当根据不同产业部门
产品的价格弹性和收入弹性，确定不同产业部门不同的增长比率和投资比率，通
过部门间相互协调不同比率的增长，以实现区域均衡增长。
斯特里顿认为，由于落后地区人们消费水平普遍较低，当人们的某些基本欲
望满足之后，会随即产生新的欲望，存在着一种“欲望合成代谢’’，因此各部门
的同步发展和产出的同比例增长并不能永远地解决有效需求不足的问题。应当把
投资集中起来，实行不均衡增长，优先发展某些主导部门，在实施了一定时期的
不均衡增长后，一旦经济增长中的瓶颈被消除，就应当使国民经济各部门按一定
比例均衡增长。实际上他的理论综合了罗森斯坦一罗丹和纳克斯理论的要点，把不
均衡增长作为实现均衡增长的手段和短期过程，把均衡增长作为长期目标和过程。
因此，完善的均衡增长理论是一种动态均衡增长理论。
二、区域非均衡发展理论
法国经济学家佩鲁(Perroux，1955)注意到经济增长往往并不在一个国家所有地
区同时出现。一个区域的经济增长，往往依赖于某个部门或企业的成长，这些企
业或部门称为推进型单位(propulsive unit)，它具备三个典型特征：技术密集、大规
模生产、高成长性。随着先进技术的采用和生产规模的扩大，工厂生产率得以提
高，生产成本得到降低，工厂规模得到扩展，投入要素需求将不断增加，带来相
关部门和上下游企业的增长更快，这种由主导部门优先增长而带动经济率先增长
的先发地区就是“增长极"
根据增长极理论，经济增长并不是在所有地区、在所有行业或部门，按照相
53
中国区域经济协调发展的政策研究
同的速度进行的。经济增长的先导区域通常位于一些创新能力较强的大城市或产
业集中区域，他们通过吸收周边的优质生产要素不断扩大自身的生产规模，并最
终带动周边区域的技术进步和产业升级。增长极只会在具有区位优势的少数地点、
区域内各种条件优越、主导产业发展迅速的地区形成，并很快使周围的地区发展
成为极化区域。当增长极扩张到足够强大时，极化作用达到一定程度，就会将生
产要素扩散到周边的区域，从而带动周边区域的增长，这就是增长极的扩散效应。
非均衡增长理论的主要代表人物赫希曼(Hirschman Albert 0．)、汉斯·辛格
(Singer H．N．)等。他们认为，由于落后国家的资源特别是资本十分有限，不可能向
所有部门大规模地投资，更有效地解决落后地区普遍存在的资本不足的问题的办
法是，集中优质生产要素投入到某些有带动性的部门，通过优先发展某一类或几
类有带动作用的部门，从而带动其它部门的发展。
赫希曼认为，一个产业的关联效应，通过上下游产业间的联系，分为后向联
系(backward linkage)和前向联系(forward linkage)效应，凡是有关联效应的产业，关
联效应的大小可以用该产业产品的需求价格弹性和需求收入弹性来衡量，通过这
个产业的扩大而产生引致投资，不仅能促进前向联系、后向联系部门的发展，而
且反过来还可以推动该产业的进一步扩张，从而使整个产业部门得到发展，实现
经济增长。他还以发达的北区和落后的南区之间的关系为例，来说明区域经济发
展的顺序，北区通过吸收南区的生产要素表现为极化效应，但会对南区的制造业
和出口部门的挤压，进而导致南区的迟缓和衰落，但从长期来看，北区对南区投
资与购买的增加，将促进南区的发展，北区对南区失业人员的吸引和提供工作机
会，有助于南区劳动生产率和收入水平的提高，他将这种向不发达地区的扩散效
应称为“淋下效应"(trickling down effect)。
1944年谬尔达尔(Myrdal)在其《美国的两难境地》中首次提出了累积因果
(cumulative causation)效应，他认为在社会经济发展的动态过程中，各种影响因素
是相互联系互为因果的，由于集聚经济效益，发达地区会处于持续累积的加速增
长之中，市场的力量倾向于增加而不是减少区域间的差异，但当发达地区发展到
过度膨胀的时点，发达地区的资源就会向落后地区扩散，这两个区域间的发展同
时产生扩散效应(spread effect)和回波效应(back wash effect)。发达地区越来越发达，
落后地区越来越落后，就是各种因素相互作用累积循环的结果。
第四章区域协调发展的理论及实践
三、区域均衡发展与非均衡发展的关系
表面上看，区域均衡增长和非均衡增长理论是互不相容、相互对立的，但从
经济发展的长期来分析，两者只是从不同的角度、不同的时期和不同的阶段来考
虑问题而已，如果对两种观点加以若干界定，就可以发现它们实际上是互相补充、
相辅相成、共同作用的。
一般来说，一个国家在经济增长的初级阶段，除劳动力以外其他资源特别是
资本是非常有限的，如何把有限的资源分配到最有潜力即关联效应最大的产业部
门或最有发展潜力的地区，而不是平均分配，通过先发地区或主导部门的优先发
展，来克服经济发展的生产要素的稀缺性问题，这时所采取非均衡增长战略，更
有利于具有较强经济增长潜力的区域或行业发挥优势，从而带动其它产业或国家
整体经济的发展。但当国民经济发展进入较高阶段，市场的需求取代生产要素的
供给成为经济发展的主要矛盾，产品过剩取代短缺成为经济常态，这就要求国民
经济不同区域、各个部门应保持合理的比例关系，均衡增长战略又势在必行。以
此逻辑分析，非均衡增长的目的正是为了实现将来更高水平和更高层次的均衡增
长。因此可以说，均衡增长是目标，非均衡增长是手段。赫希曼指出，在经济增
长的高级阶段，经济发展需求的是均衡增长，而引起这种均衡增长的可能性正是
过去非均衡增长的经历。斯特里顿也认为，均衡增长和非均衡增长之间的选择，
是在不同时期内的选择而已。总之，两者并没有本质的区别，只有时间长短的区
分，短期内的非均衡增长是实现长期内的均衡增长的手段，二者相互统一于经济
共同发展的过程。
四、区域可持续发展的思想
无论是区域均衡发展还是区域非均衡发展，其落脚点都是发展，强调的是人
类从自然界获取物质资料和生活资料来满足人们物质生活和精神生活的需求。但
一般说来，越是贫困的地区，其对自然资源和环境的依赖程度越高。世界上最贫
困地区的人们直接依赖于自然资源以获取他们必需的食物、净水、能源和收入。
如果草地退化了，牲畜就会受到影响，收入就会因此损失；如果森林被砍伐，水
资源就会变得稀缺，河流就会干涸；如果土壤受到侵蚀，农作物的产量就会因此
而下降，居民就得挨饿受冻。
55
中国区域经济协调发展的政策研究
贫困会导致区域环境退化。最初，农业生产的扩大常常伴随着环境的损失，
如森林覆盖率降低，而工业化过程会伴随着环境污染所带来的各种问题。资源耗
尽的结果是农村环境的退化，移居城市的后果是从农村环境的退化转化到城市环
境的退化，是退化形式的一种转化而已。通过经济增长摆脱贫困的过程会在短期
内使环境退化，但从长期观察，高收入可以使个人和国家有可能保护和创造一个
更好的环境。一旦工业化进程完成，人们就开始恢复环境，通过使用免费的公共
财产或开放资源试图来补充稀缺的资源；或者离开土地移向城市地区，以让出更
多的空间让资源得以修复，这样的过程可以通过发达国家的经济发展史得以描述。
1972年由挪威女性首相Gro Harlem Brundtland首次提出可持续发展概念以后
就得到了广泛认可，1987年，世界环境与发展委员会出版《我们共同的未来》报
告，将可持续发展定义为：“既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的
能力构成危害的发展。"可持续发展是在代际之间保持协调，其核心思想是：健康
的经济发展应建立在自然的可持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策
的基础上，追求的是既要使人类的各种需要得到满足、个人得到充分发展，又要
保护资源和生态环境、不对后代人的生存和发展构成威胁。可持续发展的基本内
涵包括四个方面：第一，发展的内涵既包括经济发展，也包括社会的发展和保持、
建设良好的生态环境；第二，自然资源的可持续利用是保障社会经济可持续发展
． 的物质基础；第三，自然生态环境是人类生存和社会经济发展的物质基础，可持
续发展就是谋求实现社会经济与环境的协调发展和平衡；第四，控制人口增长与
消除贫困，是与保护生态环境密切相关的重大问题。
可持续发展的核心思想是人类的经济活动与经济发展，不能超过资源与环境
的承载能力，应使之相协调，因此，可持续发展十分注重经济活动和发展行为的
生态合理性，强调为保证经济行为的可持续性，对资源与环境有利的经济行为应
给予鼓励，反之则应予摈弃，以实现经济发展的个别利益与共同利益、眼前利益
与长远利益(或当代人的利益与后代人的利益)、局部利益与全局利益的有机结合
与协调发展，促使经济能够沿着健康轨道持久、协调地发展。
第三节中国区域协调发展的实践
一、中国区域协调发展思想的演进
第四章区域协调发展的理论及实践
l、“充分利用沿海，实现均衡布局生产力"的区域发展战略
新中国的成立结束了长达半个多世纪的国内革命战争，迎来了和平建设时期，
国内经济建设的热情持续高涨。1956年，毛泽东的《论十大关系》公开发表，在
这一文章中，他首次把正确处理沿海与内地发展的关系当作建国初期我国经济建
设过程中的重大关系之一提出来。毛泽东认为：“好好地利用和发展沿海的工业老
底子，可以使我们更有力量来发展和支持内地工业"。“沿海的工业基地必须充分
利用，但是，为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展"， 显然，在当
时的历史背景下，一方面我国仅有工业基础位于沿海几个大一点的城市，还有一
些善于经营工厂的“红色资本家"，而落后地区人民为新中国的建立付出了巨大的
牺牲，难道不也是为了后代人生活得更美好吗?充分利用沿海工业基础，加快经
济发展，增加足够的积累，为实现全国经济发展的均衡布局而奠定发展必要的物
质基础。毛泽东的区域战略思想就是通过均衡布局发展经济，最终走向共同富裕。
这一区域经济思想及其策略构想，充分考虑到了当时国内工业布局的现状，对于
改变落后地区的工业状况，乃至为后来对欠发达地区的开发，都奠定了良好的基
础，无疑是正确的决策。
2．“优先发展沿海、实现共同富裕"的区域发展思想
1978年12月，邓小平提出了中国经济“两步走"发展战略。“十年动乱"让
中国经济走到了濒临“破产修的边缘，世界科技进步日新月异，全球科技竞争进
程明显加快，走出“拨乱返正’’的中国经济发展在哪里寻找突破口?邓小平高瞻
远瞩，提出区域发展两步走的理论，第一步，“沿海地区要加快对外开放，使这个
拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地发展，这是一个事关
大局的问题，内地要顾全这个大局。"第二步，“在本世纪末达到小康的时候，"“又
要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是一个大局。那时沿海也要服从这
个大局。一“在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人
农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。一部分人生活先好
起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的
人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国
种族人民都能比较快地富裕起来。"进入20世纪90年代，他多次强调“大原则是
共同富裕’’。1992年初，邓小平在南方谈话中指出，“一部分地区有条件先发展起
中国区域经济协调发展的政策研究
来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同
富裕。一“可以设想，在本世纪末达到小康水平的时候，就要突出地提出和解决
这个问题。一①很显然，邓小平区域经济不均衡发展的思想，就是充分利用经济发
展条件好的地区优先发展，通过鼓励一部分地区、一部分人先富起来的策略，让
他们带领和帮助欠发达地区，以达到共同同富裕的目标。
3．“坚持协调发展，缩小区域差距"的区域战略思想。改革开放政策的实施，
极大地调动了东部地区经济发展的积极性，一直到20世纪末期，全国经济一直保
持在两位数的增长速度，但是经济发展中一个突出问题就是东部地区经济增长速
度明显高于欠发达的中西部地区，沿海地区与内陆地区的发展差距迅速扩大，广
大中西部对经济发展的诉求长期得不到实现，区域差距已严重影响到了民族的团
结、社会的稳定、国民经济整体的可持续发展，公平取代效率成为国民经济发展
中的主要矛盾。此时，国民经济经过改革开放以后二十多年的高速发展，全国已
总体上实现了小康，国家积累了大量的财富，解决东部与中西部地区发展差距问
题的条件已齐备，实施邓小平提出的第二步区域发展战略目标的时机成熟，因此，
区域协调发展再次进入国家高端决策视野。2001年，江泽民在党的十四届五中全
会上专门就沿海与内陆地区进入2l世纪区域协调发展方略进行了论述，尤其是“十
一五一规划出台以后，中国区域协调发展的理念受到全面重视。党的“十六大"
将“统筹区域发展"列入科学发展观的“五个统筹"之一，2005年10月党的十六
届五中全会通过的“十一五一规划建议，以实现区域协调发展为目标，进一步提
出了要按不同功能区的要求确定区域发展定位和按照公共服务均等化的原则调整
不同区域的利益关系，从而深化了对区域协调发展战略和思路的认识。从不同区
域来看，2005年“促进中部崛起"成为备受关注的话题，“十一五"规划明确将中
部崛起作为战略重点；“西部大开发’’进入了实施的第二阶段，西部地区在第一阶
段的发展中，基础设施建设取得了阶段性成果。同时，泛珠三角经济合作圈、泛
长三角经济合作圈形成，东部经济发展重心逐渐北上，环渤海经济圈成为重点发
展区域。至此，中国区域发展的思路从“效率优先，兼顾公平一转向了“效率与
①在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点(一九九二年一月十八日——二月二十一
日)》，‘邓小平文选》(第三卷)。
第四章区域协调发展的理论及实践
公平兼顾"，地区发展战略由突出重点区域转向了各地区协调发展转变，地区发展
目标由强调经济发展转向了强调经济、社会和生态的全面发展。
二、国内学者论述区域协调发展实现的途径
国内专家从多个角度论述了如何实现中国各区域协调发展。布赫(2001)提
出，东部要抓住机遇，加快发展，率先基本实现现代化，并重点做好六方面的工
作：要加快发展外向型经济的速度，要加强东西部合作，要更重视发展文化、教
育事业，以精神文明建设促进物质文明建设，实现互相促进，要加强民主法制建
设。范剑勇、扬丙见(2002)认为，实现西部大开发、缩小与东部差距的前提条
件是实现西部地区产业结构的升级，而这一目标实现的前提条件是西部地区城市
化的发展和地区内部交通运输效率的提高；冯杰、于军(2002)认为，目前我国
基础设施发展战略应当是一种基于区域协调发展的非平衡增长战略，即在东部和
中部实行基础设施与经济发展“同步型"的发展战略，在西部实行基础设施“适
度超前"的发展战略；杜平(2004)认为，应进一步强调政府在西部大开发中的
职能和定位，在增加对西部地区公共产品供给，提高公共服务水平的同时，支持
西部的农业、基础设施和生态环境建设，重新思考全面推进工业化的模式，以及
如何合理设计传统的矿产等自然资源的分配模式，并在增长的利益中拿出一部分
来补偿为超长期发展做出贡献的地区和人民；张敦福(2004)认为，中国政府以
“植入式"扩散并没有带边远地区的工业化和现代化，所以在西部大开发过程中
要充分调动中央、地方和民间的积极性，全方位、多主体进行，要十分重视长远
的经济效益，尤其是要让当地人民在可持续发展中真正受益；漆思、刘岩(2004)
认为，“东北现象"问题的实质是从单一化大一统的计划经济模式向多样化、特色
化的现代市场经济加速转型过程中表现出来的“综合不适症"；李靖宇、殷志林
(2004)认为，实现东北振兴一定要适应国内外新形势的发展要求，确立创建东
北地区经济振兴带的战略取向，通过加大对内对外开放的推进力度，进一步拓展
东北老工业基地的发展空间，注重从战略上全面调整经济结构，尽快适应市场经
济发展要求，努力实现全面、协调和可持续发展，全面启动东北地区经济一体化
与国际化和现实进程；马文东、晚春东、王雅林(2004)认为，东北地区的国有
大企业无疑扮演着区域经济发展的主角，轮轴式产业集聚是东北地区老工业基地
59
中国区域经济协调发展的政策研究
发展产业集群的重要模式，东北老工业基地的装备制造业特别是重大装备制造业，
现在仍然具有较强的生产、科研和人才优势，核心大企业周边需要为数众多的中
小型辅助企业，才能共同组成产业链条、价值链条完整的组织系统，东北地区普
遍存在大量的配套产品无法在本地配套，形成核心企业与配套企业分离的情况，
东北老工业基地集群化的重点在于制度创新，通过对东北老工业基地的再造，把
优势产品生产企业做大做强，形成集群竞争力，再铸东北装备制造业优势，使之
成为中国重要的装备制造业基地；本郎玲(2004)认为，老工业基地改造的关键
在于形成经济发展使老工业基地改造与走新型工业化道路同步，产业发展与城市
化同步，经济增长与人民生活改善同步；李善同、侯永志、冯杰(2005)认为，“十
一五"时期或更长时期内，要实施“壮大龙头修或增长极培育战略以及“地区互
动’’或扩大和深化地区合作战略：着眼于提高国家整体竞争力，进一步鼓励资源
向优势区域集中，提高优势区域的综合实力和国际竞争力，增强优势区域带动周
边地区发展能力，从全国范围内来看，要继续构建和壮大沿海经济增长核心区域，
如珠江三角洲，闽东南、长江三角洲、山东半岛、京津唐和辽东半岛地区，从不
同地区来看，发展在本地区具有相对优势的区域；刘风朝、潘雄锋(2005)以辽
宁省为例，提出建设老工业基地应建立和完善以民营科技企业为主体，以市场需
求为纽带，企业、大学、科研院所和政府相互促进的区域科技创新核心网络，加
强科技创新中介服务系统建设，加快政府职能转变，激活高效服务型行政机制，
打造新型原材料、装备制造业两大产业创新体系，大力促进大学科技产业发展，
实施民营科技企业孵化工作，做大示范工程；魏后凯(2006)认为，在“十一五"
时期，国家要继续鼓励东部地区率先发展，东部地区的持续快速增长既是实现中
国经济快速增长的重要支撑，也是支持区域协调发展的基础，在“十一五"时期，
东部地区将继续保持全面快速增长的态势，同时，东部地区应努力提高自主创新
能力，大力发展高新技术产业和资源消耗小、附加值高的出口产业，加快实现结
构优化升级和增长方式转变，提高利用外资质量和外向型经济水平，增强国际竞
争能力，促进区域可持续发展，由于目前东部地区的经济实力已显著增强，东部
地区实现率先发展将主要依靠东部自身的力量，充分发挥市场机制的作用，过去
国家对东部地区的一些区域性优惠性政策，要根据情况的变化和体制转轨的要求
进行适当调整；严汉平(2006)认为，在区域协调中应加强重点区域的建设，东
第四章区域协调发展的理论及实践
部率先发展是区域协调发展的基础，应继续构建和壮大沿海经济增长核心区域，
如珠江三角洲，闽东南、长江三角洲、山东半岛、京津唐和辽东半岛地区。
从上述专家学者的论述意见综合分析，有以下几个共同点：(1)强调政府特
别是中央政府在区域协调发展中的作用，政府在供给公共产品、鼓励中小企业发
展、促进传统产业技术改造升级和协调不同区域优势产业发展方面具有不可替代
的作用；(2)东部地区率先发展是区域协调发展的基础，实现区域协调发展既是
国内发展的需要，也是应对国际竞争的需要，但这一切都是需要成本的，只有东
部加快实现现代化，中央才有足够的财力来实现中西部地区的利益补偿和发展能
力的培养；(3)东部地区的发展要从过去依靠国家倾斜的优惠政策逐步过渡到依
靠市场机制来实现发展，而中西部地区地区仍然处于国家扶持发展的阶段，其自
身发展能力的培育尚须一个相当长的过程；(4)城市群和产业集群应成为未来东
部发展的重点，产业发展应该走自主创新的道路，而中西部应该充分利用现有比
较优势，完成创新能量的积累，走可持续发展的道路。
但是他们论述的不足也很明显：一是论述比较宏观，在一个资源有限的情况
下，由于经济发展过程中的“马太效应"，中西部地区获取发展的生产要素特别是
优质的生产要素的能力很弱小，如何实现中西部的追赶战略尚须更祥细的方案设
计；二是很多学者过于强调政府在区域协调发展方面的责任，但对于政府如何利
用市场机制来实现区域协调发展的途径并没有过多涉及，这应该成为未来中国政
府在实现区域协调发展方面的着力点；三是由于中国缺乏一个系统领导区域协调
的机构，因此一个完整的区域协调发展的政策出台实际上是不可能的，很多区域
发展政策存在“打架"现象甚至于是相互矛盾的，用相对完善的区域政策来指导
区域协调发展其效果会事半功倍。
三、区域协调发展总体战略的形成
改革开放以后，在邓小平“两个大局"区域战略思想的指导下，“效率优先，
兼顾公平一开始主导区域经济发展战略的政策安排，向沿海倾斜开始成为区域经
济格局调整的主基调。由沿海地区向内陆地区、由东部逐步向中西部、由加工业
逐步向金融业的开放步伐稳定推进(见表4-2)。在综合考虑我国现实的经济发展
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中国区域经济协调发展的政策研究
能力，强调东中西部非均衡发展，以优化区域生产力空间布置为主线的发展战略，
完全不同于建国初期以来的均衡发展思路。
区域非均衡发展的结果是区域差距逐步扩大，而且没有缓和的迹象，区域差
距正成为中国宏观经济发展中诸多不均衡之一。这种不平稳带来了中国经济体系
中的诸多矛盾，一是宏观调控的困难，针对中国经济过热所进行的调控每一次所
伤害的都是中西部地区，因为中国经济只是局部过热，中西部一些地区域是长期
过冷；二是内需型发展模式转变的矛盾，外向型经济发展已经走到了尽头，但由
于中国四大区域发展的差距过大，有的地区已经处于提高生活质量阶段，有的地
区仍处于起飞前的准备阶段，还在千方百计地以廉价的资源换取资本进行积累的
阶段，导致中国启动内需常常是“启而不动"；三是区域间的摩擦加大，区域为争
夺发展资源和发展机会，采取市场封锁和恶性竞争的方式，导致中国统一市场的
建设困难重重；四是产业布局的混乱，产业同构现象严重，各地争相发展高附加
值的产业，而置一些于民有利的产业于不顾，发达地区成为外国企业的附属加工
厂，而内地企业成为发达市场的资源供给地，就业这一西方政府的首要目标反而
成为中国地方政府最次要目标，地方财政才是首要目标。
但这种状况在进入新世纪有所转变，以1999年中央工作会议上提出的“西部
大开发"战略为起点，2003年3月长春会议提出“振兴东北"战略，2004年政
府工作报告中提出实施“促进中部崛起一战略，中国全面进入以区域协调发展为
主旨的区域发展战略。“十一五一时期以后区际关系得到了相当程度的改善，区域
协调发展开始成为高层决策的指导思想，中央政府从加快现代化建设全局和全面
建设小康社会出发做出了区域发展总体战略部署，西部大开发战略的实旌，振兴
东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，东中西互
动、优势互补、相互促进、共同发展的格局已初具雏形，区域协调互动机制正在
健全，合理的区域发展格局正在形成。
第四章区域协调发展的理论及实践
表4-2中国对外开放区域的演变
年份开放类型开放区域(年份)
1978 经济特区深圳、珠海、汕头、厦门(1980)、海南省(1988)
沿海开放城市大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温
州、福州、广州、湛江、北海(1984)
1988 国家级经济技术大连、秦皇岛、烟台、青岛、宁波、湛江、天津、连云港、南通、福
开发区州、广州、上海闽行、上海虹桥、上海漕河泾(1984～1986)
沿海经济开放区广东、福建、浙江、江苏、上海、山东、天津、河北、辽宁、广西(1985""
1986)
1988 省会城市、长江乌鲁木齐、南宁、昆明、哈尔滨、长春、呼和浩特、石家庄、太原、
沿岸城市合肥、南昌、郑州、长沙、成都、贵阳、西安、兰州、西宁、银川、
重庆、岳阳、武汉、九江、芜湖
1998 国家级边境经济黑河、绥芬河、珲春、满洲里、丹东、二连浩特、伊宁、塔城、博乐、
合作区凭祥、畹町、河口、瑞丽、东兴(1992)
国家级经济技术温州、昆山、营口、威海、福建融侨、福建东山(1992)、沈阳、杭州、
开发区武汉、芜湖、长春、哈尔滨、重庆、萧山、南沙、大亚湾(1993)、乌
鲁木齐、北京(1994)
国家级高科技产中关村科技园区(1988)、武汉东湖、南京、沈阳、天津、西安、成都、
业开发区威海火炬、长春、哈尔滨、长沙、福州、广州、合肥、重庆、杭州、
桂林、郑州、兰州、石家庄、济南、大连、厦门火炬、海口(1991)、
苏州、无锡、常州、佛山、惠州、珠海、青岛、潍坊、淄博、昆明、
贵阳、南昌、太原、南宁、乌鲁木齐、包头稀土、襄樊、株洲、洛阳、
大庆、宝鸡、吉林、绵阳、保定、鞍山、上海张江(1992)、深圳(1996)、
扬凌农业(1997)
·国家级工业园区厦门海沧台商投资园区(1989)、上海金桥出口加工区(1990)、海南
洋浦经济开发区(1992)、宁波大谢开发区(1993)、苏州工业园区(1994)
国家级保税区上海外高桥(1990)、天津港(1991)、深圳(1991,--,1996)、厦门象屿、
海口、青岛、张家港、宁波、福州、广州(1992)、大连(1992"-2000)、
汕头(1993)、珠海(1996)
1998 国家级经济技术合肥、郑州、成都、长沙、西安、昆明、贵阳、石河子、南昌、西宁、
开发区呼和浩特(2000)、南宁、太原、银川、拉萨(2001)、兰州、南京(2002)
国家级高科技产宁波(2007)
2008 业开发区
资料来源：中国开发区网， www．curochinacom．edu．(海南洋浦经济开发区同时享受保税
区的政策)。
中国区域经济协调发展的政策研究
第五章财政政策在区域协调发展中的作用
实现一个国家的区域协调发展机制，通过什么样的对策来实现中国区域协调
发展这一目标，有多种模式可以利用，解决这一问题的手段从大的方面无外乎两
种模式：一种是完全市场型的区域协调模式，另外一种是完全政府型的区域协调
模式。很多学者如樊纲就认为一个良好的市场可以消除区域差距，人口的自由迁
移、要素的自由流动等，决定中国未来经济社会和人口格局的改变和地区差距缩
小愿望将在市场的逐步完善中得以实现。在各国实现区域协调发展的实践中，完
全以市场或完全以政府作为区域协调模式的并不多，更常见的是某一方为主导的
区域协调模式。一般来说，在一个国家经济发展的初期，市场的力量总是倾向于
扩大区域发展之间的差异，这时期要想协调区域发展问题，更多的是依靠政府的
力量，当社会经济发展到较高级阶段时，市场在区域协调发展中的作用突现出来，
这时依靠市场中生产要素的自由流动和技术的扩散机制就可以达到区域协调发展
的目标。
J．GWilliamson(1965)关于区域发展的“倒U型曲线’’形象地描述了区域差
异先扩大后缩小的一般历程，他认为造成这一结果的原因有四个：一是经济发展
初期，由于运输落后，劳动力迁移成本是很高的，向发达地区的劳动力迁移具有
选择性，只有一些优质的生产要素才能够支付得起这一成本；二是经济发展初期，
由于发达地区的产业集聚利益，不发达地区的资金市场不健全、高风险、企业家
精神缺乏等，生产要素向发达地区集聚从而导致发达地区更高的经济增长速度；
三是经济发展初期，国家为了整体上的发展要求，一般倾向于经济发展条件优越
的地区率先发展；四是经济发展初期，技术扩散、社会变革、收入乘数等传递困
难，导致不发达地区获取发展的动力不足(韦伟，1995)。虽然后来很多经济学家
指出Williamson这一理论的局限性(s．C．Pamaik，1981)，中国台湾、韩国的经济发展
的实践也否定了这一理论的一般性，但学术界对这一理论上的成果认可性很高，
具有较强的普适性，当作是经济规律看待，反而将中国台湾、韩国的经济发展的
实践作为例外。中国改革开放以来区域发展差距不断扩大的事实，说明了如果没
有政府的干预，区域差距扩大的迹象不但没有丝毫的“收敛"，而且有愈演愈烈的
趋势，市场机制在区域差异的扩大过程中发挥了“推波助澜"的作用，由于本文
研究所处的时期是中国市场经济的初级阶段，初级阶段的市场也就决定了其在区
第五章财政政策在区域协调发展中的作用
域协调发展方面作用的局限性，因此本文不对市场在区域协调的作用展开研究，
而是重点研究政府在区域协调发展中应该发挥的作用，从此往后的四章分别从财
政政策、金融政策、人口政策和区域政策来研究如何实现中国的区域协调发展。
第一节中国财政体制改革的历程
一、建国以来我国财政体制的演变情况
建国初期，我国建立了高度集中的计划经济体制，财政跟随计划走，这种高
度集中的财政体制一直持续到改革开放。从建国以来我国财政体制变迁的历史过
程观察，围绕着中央集权与地方分权的关系变化进行改革始终是我国的财政体制
改革的主线，中央集权有利于集中力量办大事，统一调动全国力量进行经济建设，
特别在全国经济基础比较薄弱的时间段内，地方分权有利于调动地方政府的积极
性，但也容易形成各自为政的局面，如何合理划分中央和地方的权力利益、调动
地方政府的积极性，在不同的时期寻求这一矛盾的平衡点，始终是我国财政体制
改革的要点，是搞活地方经济的重要渠道，也是整个国家经济和政治体制改革的
突破口。
很多学者都赞成将新中国成立以来财政体制的变迁六十年的演变过程划分为
三个阶段(张晏、龚六堂，2005：朱红琼，2008)：1950---1979年为第一阶段，这
一阶段财政的特征就是“统收统支"，财政的目的就是为当时的计划经济服务，地
方政府并不是一个相对独立的政府主体，只能算是上级政府的一个派出机构，没
有相对独立的财政收入和支出权限，当然也就没有具体要求的行政行为，这期间
虽然尝试进行过小改，但其基本内容几经变革，都没有改变财政“统一这一实质，
只是中央政府的财政集中程度有所改变的而已；1980"--1993年为第二阶段，这一
阶段财政的特征就是“财政包干一，虽然在文革期间也曾经尝试过这一方式，但没
有形成一种规范的模式，所以那个短期内的行为不能够算是“财政包干一，在这一
阶段开始尝试试行以放权让利为特征的财政分权，学术界用“分灶吃饭一来形象
地说明这样一种财政体制，即在划分收支的基础上，采用分级包干的方法，各级地
方政府寻求财政自我平衡，这一阶段又可以分为1980"-'1987年的“分灶吃饭一和
1988"-1993年的“财政大包干"两个阶段，1980年，除北京、天津和上海市以外
的25个省(自治区)均实施了“分灶吃饭"，中央和地方政府按照预先规定的办
中国区域经济协调发展的政策研究
法分配财政收入，本来中央打算将“分灶吃饭"作为一种过渡性的财政体制，只
准备实施5年，在1986年开始实施分税制改革的，但是由于价格税收金融和贸易
等的配套改革没有如期到位，只得从1988年将原来的“分灶吃饭"固化为“财政
大包干刀，从1988年开始实施的“财政大包干一是“分灶吃饭一固化和延续，它
将全国37个省(自治区和直辖市)和计划单列市都纳入了财政包干体系；1994
年至今为第三阶段，这一阶段的特征为“分税制’’，按照“存量不动，增量调整，
逐步提高中央的宏观调控能力，建立合理的财政分配机制"的原则，对中央和地
方政府的财权事权进行了划分。
1994年1月l号我国开始实行的分税制，主要内容有：(1)在政企分开的基
础上，明确省、县、乡政府的职能，按照职能划分各级政府的事权；(2)根据事
权与财权统一的原则，依照各级政府的事权，确定其支出范围(见表5．1)；(3)
根据受益性质和征管有效性原则，合理划分中央税、地方税和共享税，建立相互
独立的中央和地方税收征收体系；(4)规范中央财政对地方财政的转移支付制度，
将约占财政总收入的20％的中央资源转让给财政收入水平较低的欠发达地区的地
方政府，以便缩小地区间政府服务水平。
表5-1中国分级财政支出责任划分
中央财政国防、武警经费，外交支出，中央级行政管理费，中央统管的基
支出本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘
探费，中央安排的农业支出，中央负担的国内外债务的还本付息
支出，以及中央负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等
各项事业费支出。
地方行政管理费，公检法经费，民兵事业费，地方统筹安排的基
地方财政本建设投资，地方企业的改造和新产品试制经费，地方安排的农
支出业支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事
业费以及其他支出。
见财政部网站，http：／／www．mof．gov．cn／zhuantihuigu／czjbqk／cztz／20101 l／t20101 ioi_345459．hlml
二、分税制改革所取得的绩效评价
(一)取得的成效
分税制改革自1994年开始至今己过去了16个年头，很多学者通过对比分
税制改革前后相关数据的变化趋势，利用计量经济学研究分税制改革给中国经
第五章财政政策在区域协调发展中的作用
济所带来各方面的影响，以对分税制改革的绩效进行一个客观性的评价(项怀
诚，2003；孙开，2004)，普遍认同分税制改革在三个方面的取得了较大的成效：
一是中央和地方政府间的财政分权趋向规范化和制度化，改变了“分灶吃饭一
财政体制下的年年谈判的状况，分级财政管理体制的总体框架基本确立，财政
体制向市场经济体制迈进了一大步；二是财政收入稳定增长机制逐步形成，不
管是国家财政收入占GDP的比重，还是中央财政收入在全国财政收入中所占的
比重都大幅度提高，扭转了“分灶吃饭一财政体制下的政府财政和中央财政在
国家财政地位弱化的现象，确立了中央财政的主导地位，中央政府的宏观调控
能力得到了强化，中央政府干预地方经济发展的实力得以增强；三是地方政府
和中央政府的财政征管积极性都得到了提高，规范了财政收入的分配秩序，提
高了地方政府的征税努力程度，财政征管初步实现了制度化，通过地方积极“敛
财"而实现中央财政增长的机制初步形成，形成了一个“帕累托改进’’的财政
体制。通过建立模型进行实证分析，很多学者寻找到分税制改革对经济增长的
积极影响。焦国华(2003)建立的回归模型表明，分税制改革以后(1994---,2002年)，
我国财政收入增长弹性值高达1．699，即国内生产总值每增长1％，财政收入增
长1．699％，而在财政包干体制下(1980,----1993年)，这一弹性值仅为0．640。
其实我国1994年开始的分税制改革具有较强的过渡性质，它是为了解决当
时财政包干体制所带来的一系列问题：第一是市场分割问题，各地为了获得财
政收入，采取各种合法不合法的措施来分割市场，以便于增加分灶吃饭灶内的
饭量，特别是富裕地区更有动力去保护市场，也就是保护地方财政收入；第二
是重复建设问题，为了获取地方财政收入，各级政府甚至亲自“出马一组建各
种公司，以获取建设和生产的各项税收收入，虽然在客观上促进了当时的社会
生产，但是形成全国新一轮的重复建设，一批没有技术水平和科技含量的公司
如“春色满园关不住一一样投入生产，在没有市场自生能力的前提下，他们不
得不寻求政府的庇护，当然政府为了地方财政收入也乐此不疲，于是地区封锁、
税费歧视、变相补贴、准入门槛等限制外地企业进入的规定层出不穷；第三是
中央财力在全国财政中所占的比重下降较快问题，从改革开放初期的1978年中
央财政占到全国的85％左右下降到分税制改革的1993年的不到45％(见图5．1)，
中央财力面对欠发达地区和一些重大国际民生的需求基本上无能为力，地方经
67
中国区域经济协调发展的政策研究
济诸侯把持着国家经济，发达地区“放水养鱼一吸引了更多的发展资源，而欠
发达地区“竭泽而鱼"常常导致官民关系对立，而中央政府明知其原因却束手
无策1
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图5-1中国财政收入中央与地方所占比重(1978—2009)
(--)存在的问题
由于我国所进行的市场经济改革实行的是渐进式改革，这也必然导致我国
目前所进行的分税制改革具有过渡性和不彻底性的特征(阎坤，2000)。另外一
方面财政体制改革是需要其他层面改革的配合的，特别是金融体制改革没有到
位，也就决定了财政体制改革只会是个“半成品"。我国财政体制改革最大的问
题在于没有建立起健全的转移支付制度，1994年分税制改革后，我国引入的税
收返还和转移支付制度是一亮点，但也造成了我国地方财政的“苦乐不均”，税
收返还是典型的富裕地多得，穷困的少得；而转移支付也对贫困地区财政帮助
很少。但问题在于，税收返还不仅不具有区域财政均等化的作用，反而使富裕
的地区更富、贫困的地区更穷困，大量的税收返还也在一定程度上分散了中央
政府集中收入进行再分配的能力，同时，我国约占转移支付三分之一的专项拨
款并非财政均等化，而一般性转移支付的规模较小，难以发挥应用的调节区域
财力差距的作用。也就是说，我国分税制改革只不过是由过去。分灶吃饭"财
政体制向市场经济体制下的分税制改革迈进了，但还没有实行彻底的分税制，
还是过去利益格局的继续，没有从根本上实行市场经济体制所需要的分税制财
政体制。后来的学者们从两个方面对此展开研究：一是分税制加剧了本来就存
在的地区间差距。区域发展水平的差异导致地方政府财政收入的不平等，由于
中央财政没有建立起来相对有效的转移支付，地方政府财政收入的差异反过来
第五章财政政策在区域协调发展中的作用
又加剧了业已存在的中国地区间的巨大发展差距(杨之刚，2004)。由于目前中
央财政转移支付政策目标不明确，中央财政在全国财政收入中的比重大幅提高
的数字背后，实际上是欠发达地区可支配财力的增长有限(吕炜，2003；孙开，
2004)；二是分税制对于基层县乡财政困难的负面影响。贾康(2003)认为，由于
中国政府层级过多，财权事权不对称以及财政支出标准决策权过度集中与规则
紊乱，导致基层财政困难状况加剧，因此他提出了制度创新是解决地方财政困
难的治本之策。周飞舟(2006)认为分税制集中县乡财政收入的效果非常明显，
具有较强的“敛财"的性质，但其造成基层政府不断扩大的收支缺口没有财政
来源来弥补，分税制本身不应该对基层财政的困难现状负责，只是其放大了县
乡财政困难状况而已。
通过我国现行的税制结构分析可以发现，由于个人所得税、财产税和资源
税(遗产税尚未开征)等具有收入分配功能显著的税种占总税收收入的比重较
低，而具有累退税性质的一般流转税所占比重超过50％，因此在总体上现行税制
下税收的再分配功能较弱。在以流转税为主体税种的税制结构下，高收入者以
服务消费为主，承担的营业税税负比较重，低收入者的商品消费者比重较大，
承担的增值税税负较重，由于低收入者的边际消费倾向较高，我国税收收入中
增值税所占的比重大，因而恶化了税收的收入分配效应。同时，由于征管条件
的制约，在我国以货币收入作为个人所得税的征管方式，因此无法对以实物形
式消费的福利和职务形式消费的个人实质性消费收入征税，而源泉扣缴、统一
起点的征税模式，无法象西方发达国家以家庭为单位根据纳税人的赡养负担等
因素进行调节，相应加重了低收入居民的税收负担。
目前中央对地方税收返还包括增值税、所得税基数返还、消费税返还、税费
改革税收返还和成品油价格。1994年分税制改革，实行按税种划分收入的办法后，
原属地方财源支柱的“两税一收入(增值税的75％和消费税的100％)上划为中央
收入，由中央以各地上划中央“两税"收入增长率为基础给予税收返还，返还额
逐年递增。所得税基数返还，以2001年为基期，为保证地方既得利益，对按改革
方案确定的分享范围和比例计算出的地方分享的所得税收入，小于地方实际所得
税收入的差额部分，由中央作为基数返还地方。成品油价格和税费改革税收返还，
实施成品油价格和税费改革后，中央按地方原有的公路养路费等“六费"收入基
中国区域经济协调发展的政策研究
数给予的返还。具体额度以2007年的“六费一收入为基础，考虑地方实际情况按
一定的增长率确定。从2009年起，为简化中央对地方税收返还和转移支付结构，
将出口退税超基数地方负担部分专项上解等地方上解收入也纳入税收返还(冲抵
返还额)。
从2009年起，中央对地方的转移支付，简化为一般性转移支付、专项转移支
付两类。其中，一般性转移支付包括原财力性转移支付，主要是将补助数额相对
稳定、原列入专项转移支付的教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务
等支出，改为一般性转移支付；原一般性转移支付改为均衡性转移支付，不同种
类的转移支付实际上对缩小区域财政均等化的作用差别很大(见表5-2)。
表5-2中国财政转移支付的分类
类别内容比例性质
税收返还、体制补助和结算旧体制的延续，不具
税收返还
补助最大有均等化功能
一般性转各地区标准财政收入和标最小
规范化和均等化
移支付准财政支出之间的差额
专项性转
用于增加农业、教育、卫生、较大，常被
社会保障、扶贫等方面的专截留、挤占
用于中央宏观政策
移支付目标，非均等化功能
项拨款或挪用
民族地区转移支付、调整工
其他转移资转移支付、农村税费改革较小
支付
。
转移支付、“三奖一补”转
专项转移支付
移支付
2009年，中央对地方税收返还和转移支付28563．79亿元，增长29．6％，比2008
年增加6519．4亿元，高于当年财政总体支出21．9％，比上年增长7．7个百分点(详
细项目支出见表5．3)。从表5．3数据分析可以得出，我国贫困地区落后的公共服
务水平与我国目前尚未完善的财政转移支付体系密切相关，一是我国财政转移支
付制度形式过多，结构不合理，真正具有财政均等化的转移支付在总转移支付中
所占的比例不超过10％，而其中占到一半以上的税收返还基本上保护了富裕地区的
既得利益，东部地区在税收返还中所占比例在50％以上，而且还有逐年增加的趋势；
二是我国转移支付资金分配方法不规范、不透明、不公开，特别是一些专项转移
支付还需要地方政府配套，如果贫困地方政府没有资金配套，那就无法落实。由
于转移支付分配的模糊，造成地方政府“跑步向钱"、资金截留、挪用、挤占、
第五章财政政策在区域协调发展中的作用
进小金库的现象较为普遍，否则谁有动力去上面“争取"这一笔资金呢?三是我
国分税制改革主要解决的是中央与省级财政的分权问题，而省以下的财政分权问
题亟需探索却没有做到，特别是我国70％以上人口处在县及以下区域，县以下的
财政问题如何解决，对于富裕地区这事要比贫困地区好办多了，因为他们省级财
政用不完匀一点给下面就行了，而对于省级财政都不够用的地区，县级以下能做
的就是到省里“去要饭"，导致了县乡财政“空洞化”，当然这一现象在2004年
以后因为“土地财政"出现了转机，县乡政府终于发现了一解决财政“空洞化一
的思路，那就是卖地，原来他们发现是守着金碗要饭，据作者了解，某一县在2009
年7个多亿的财政收入中就有4个亿来自卖地收入，至于县乡政府理所当然拥有
更多的土地资源。
表5-3 2009年中央对地方税收返还和转移支付支出情况(单位g亿元)
决算数为预决算数为上年
项目预算数决算数
算数的％ 决算数的％
一、中央对地方转移支付23954．8 l 23677．09 98．8 126．6
(一)一般性转移支付l 1374．93 l 1317．20 99．5 “1．0
1．均衡性转移支付3918．00 3918．oo 100．0 111．6
2．民族地区转移支付280．00 275．88 98．5 100．0
3．县级基本财力保障机制奖补
550．00 547．79 99．6 125．0
资金·
4．调整工资转移支付2365．63 2357．60 99．7 96．2
5．农村税费改革转移支付770．22 769．47 99．9 100．9
6．资源枯竭城市财力性转移支
50．oo 50．00 100．0 200．O
付
7．定额补助(原体制补助) 138．14 138．14 100．0 101．5
8．企事业单位划转补助348．00 347．87 100．0 104．9
9．结算财力补助344．51 369．22 107．2 105．8
10．工商部门停征两费转移支
80．00 80．00 100．0 170．2
付
11．村级公益事业一事一议奖
10．00 10．00 100．O
励资金
12．一般公共服务转移支付45．00 23．93 53．2 102．1
l 3．公共安全转移支付332．90 329．84 99．1 349．4
14．教育转移支付908．49 893．56 98．4 120．6
15．社会保障和就业转移支付1234．04 1201．83 97．4 118．6
16．医疗卫生转移支付4．07
71
中国区域经济协调发展的政策研究
续上表
决算数为预决算数为上年
项目预算数决算数
算数的％ 决算数的％
(二)专项转移支付1 2579．88 12359．89 98．3 145．2
其中：教育448．86 520．2l 115．9 140．1
科学技术32．79 78．17 238．4 91．0
社会保障和就业1816．17 1640．47 90．3 105．1
医疗卫生1124．28 1205．64 107．2 150．6
环境保护1199．27 lll3．90 92．9 114．4
农林水事务3143．19 3182．54 101．3 133．3
二、中央对地方税收返还4934．19 4886．70 99．0 146．5
增值税和消费税返还3476．00 3422．63 98．5 101．5
所得税基数返还910．19 910．19 100．0 100．0
成品油税费改革税收返还1530．00 1531．10 100．1
地方上解．982．OO ．977．22 99．5 103．3
中央对地方税收返还
和转移支付
28889．oo 28563．79 98．9 129．6
见财政部网站http：／／www．mof．gov．cn／zhuantihuigu／czjbqk／cztz／20101 l／t20101 101_345458．html
第二节财政分权与区域经济增长差异
一、财政分权对区域经济增长的影响
财政分权改革极大地调动了地方政府的积极性，学者们纷纷肯定了这种改革
给中国经济带来的增长效应，改革的方向是符合市场经济国家的经济运行规律的。
但是，中国自1994年分税制改革以来，对于不同区域带来了不同的发展机遇，对
于发达地区来说是一个有利条件，对于落后地区来说更多的是一种负担。因为1994
年分税制改革中一个极具份量的就是税收返还制度，发达地区因为税源充足，只
需要较低的税收比例便可以组织用于支出的财政收入，企业实际上完成了很低的
税收任务，而落后地区由于税源较少，需要完成的事权逼迫税收部门不得不去组
织税收，形成了富裕地区政府“放水养鱼”、落后地区政府“杀鸡取卵"的两种
不同的组织税收模式，其结果是企业特别是外向型企业更愿意选择在发达地区落
户，而欠发达地区的企业还没有等到长大就在地方高税收政策下“萎缩"了。
第五章财政政策在区域协调发展中的作用
这一现象即使在2l世纪中国区域协调战略提出后，仍然得到没有改变，图5．2
是2009年中国30个省市(除西藏外)的人均GDP与地方财政占GDP的比重的
散点图，从图中明显观察到越是发达地区，其地方财政收入占GDP的比例越低，
反而是落后地区企业不得不将其创造价值的较大部分交给地方政府，可想而知，
企业会向落后地区增加投资吗?一个没有企业成长环境的区域其经济增长能不缓
慢和落后吗?
二、对外开放对区域经济增长的影响
我国对外开放是由沿海地区开始的，然后到沿边，再到内陆省会城市，再到
中西部地区，从空间形式来看走的由东部逐步向中西部纵深推进的战略。但从财
政放权的角度观察，又是以一系列税收优惠和财政倾斜为代价的，表5_4列出了中
国对外开放所提供给外资企业的优惠政策，这其中不包括地方政府额外提供给外
商投资企业的土地、水电、劳动力保障、环境保护、技术标准等一系列有意或无
意的照顾。如果说FDI的区域分布差异解释了中国区域差异的900,6，那么可以说
是广大中西部以承担较高税收和政策去支撑了东部地区的率先发展。
这种倾向东部地区的财政政策带来一个严重的后果就是欠发达地区的教育支
出严重不足，一个社会的公平，教育的公平无疑是首当其冲的，但如果财政能力
不足的话，落后地区最容易忽略的就是教育支出，特别是基础教育的支出，所以
中国区域经济协调发展的政策研究
人们很容易理解作为世界第二大经济体的中国，仍然有占世界上很大比例的文盲，
中西部地区还有很多中小学没有完整的教室，甚至于在很多学校还缺少接受过正
规教育的中小学教师，据统计，中西部1800多个县的农村初中学生宿舍、食堂和
卫生厕所的实有面积，分别只达到国家标准的35％、15％和48％，西部地区的初
中生预算内公用经费仅为东部地区的40％，中西部乡镇卫生院的危房率高达33％
(张军扩、侯永志，2010)，因为对于发达地区教育支出并不是多大的负担，而
对于落后地区，教育开支却占到当地财政收入的相当比重，地方政府有动力去办
基础教育吗?图5．3显示的是中国2009年教育支出占GDP的比例(％)与地区经
济发展水平的负向关系，发达地区地方政府用很小比例的财政支出就可以办好的
教育，当然可以培养出最优秀的人才，而落后地区地方政府支出中教育是一笔不
菲的支出，能省则省，需要花钱的地方多了，将来培养的只是供给所谓“中国制
造"的农民工而己l试想没有良好教育背景的人才支撑，这样的区域能够走向开
放、走向世界、跨入发达地区行列吗?
表5-4中国对外开放区域所享受的优惠政策
项目标准经济特区沿海开放经济技术开沿海开放保税区
城市发区经济区
30％合资企
国家所得税业，20％，40％ 15％ 24％ 15％ 24％
独资企业
10％以上减税或免减税或免减税或减税或免
地方所得税
税税免税税
工商出口税免税免税免税免税免税
对外资企业进免税免税免税免税
口设备关税
免税
进口关税免税
更大自由较大自由更大自由度较大自由更大自
对外资审批权
度度度由度
自留外汇数25％ 100％ 50％
资料来源：李泊溪：《地区政策：协调发展》，第47,--,48页。
74
第五章财政政策在区域协调发展中的作用
00
人均GDP(元)
一图5—3经济发展水平与教育支出的关系图(2009)一
第三节构建适应中国区域协调发展的财政政策
一、财政政策的两难性
区域协调发展的财政政策的两难性指的是国家如果不希望落后地区长期落后
下去，财政政策支持无疑是各项倾斜政策的首选，但是它会带来两个矛盾性的问
题，一是如果国家财政过于关注欠发达地区，会不会导致国家整体发展上的代价
过大，毕竟象中国这样的发展中国家，发展仍然是第一位的任务，这难道不会导
致东部地区的发展后劲不足从而抑制了整个国家的经济发展速度，当同样的一份
资本投放在东部地区所带来的收益大于投放在中西部地区所带来的收益时，中央
政府究竟要支付多大的收益差额去关注落后地区，或者说国家要牺牲多大的效率
才能保证区域发展的公平性；二是中央财政对欠发达地区的支持，一定能够带来
这一地区发展能力或者发展潜力的提升吗，难道不会带来当地“发展惰性一的提
升吗?这就如同温室内成长的花朵一样如果有一天没有了温室，在室外一样能够
生长得枝繁叶茂吗?“梅佐乔诺陷阱"就是人类经济发展史上提供的现成的典型
案例。
意大利是～个发达的工业化国家，但是意大利的南北差距相当地大，南部地
区是传统的农业区域，而北部地区的工业经济相当地发达，梅佐乔诺就是指意大
利半岛南部的外加西西里和撤丁岛，或泛指意大利南部地区。在发达国家南北差
75
中国区域经济协调发展的政策研究
距较大的案例并不多，所以政府在缩小区域差距方面的努力也就成为经济学家研
究的对象。无独有偶，西德和东德统一后，德国内部的东西差距也显现出来，根
据当时德国统一时西德的承诺，德国对东部相对欠发达的地区进行了大量的投资，
希望能够缩小国内区域差距，但事与愿为，德国东西部地区的发展差距长期得不
到缩小，这一现象堪与意大利的南北差距长期存在相当，因此，经济学家说欧洲
有两个“梅佐乔诺陷阱"。
从意大利和德国这两个发达国家缩小区域差距努力的结果，可以得到国家在
缩小区域差距方面做法上的一些共同特点：一是中央政府都对区域差距给予了高
度关注，并且通过大量的投资和转移支付的方式，试图来缩小区域发展的差距，
但效果并不显著，区域差距长期持续存在；二是中央政府大量的倾斜政策，导致
这些区域的产业结构与其资源禀赋不相匹配，经济发展过分依赖于中央政府投资，
投资在短期内可以获得迅速的经济增长速度，但一旦投资减少或大规模投资得不
到持续，经济发展又返回到原来低增长的轨道上了，最终并没有实现区域经济增
长的趋同，所以意大利南北方和德国东西部之间，地区差距迄今依1日存在，中央
政府的努力也难以放弃，区域经济发展形成“依赖症“。经济学家把这种现象称
做“梅佐乔诺陷阱”。(方烨，2011)
“梅佐乔诺陷阱’’说明中央政府干预区域差距的政策之所以失败的原因在于，
它为欠发达地区提供了经济发展的条件，准备了实现赶超所需的物质资源，却没
有提供必要的人力资本和体制保障；这样一种区域发展战略，它为落后地区注入
了经济发展的动力却没有启动其真正的自我发展能力的提升；它提供了发展的外
部推动力，却没有建立起自身的发展激励机制；它引导经济增长的动力来自于投
资而不是自生能力的培养，一旦这种投资终止，来自外部经济增长的动力也就随
之衰竭，这种来自外部输入的物质资源短期内促进了经济总量的增长，却由于这
种增长没有遵循该经济体要素禀赋所决定的比较优势，因而所形成的产业结构并
不能保证增长的可持续性。
二、实现财政政策支持区域协调发展
由于自1994年分税制改革以来，中央政府分割的财政收入的绝大部分(2009
年这一比重为52．4％)，但是中央政府的支出却在稳步下降(见图5-4)，2009年地
76
第五章财政政策在区域协调发展中的作用
方财政支出占到全国财政支出的8096，财权与事权的极端不平衡造成了地方财政的
困难，富裕地区由于财源茂盛，还可以应付，而对于贫困地区无疑是“雪上加霜一，
一些地区的财政勉强能够保证政府公务员和教师的工资性支出，其他的都是“水
中花"、“镜中月刀了，落后的农业、稀少的工业、贫瘠的土地、干旱的河流、成
群的文盲、糟糕的交通、再加上一群没有迸取心得过且过的政府官员，没有中央
财政支持的落后地区发展简直是不可想象的!
随着国家区域协调发展战略的实施，中央政府意识到广大中西部落后地区对
经济发展的诉求，中央政府在优惠政策上不能再单独眷顾于东部地区，也认识到
只有东部地区一小片的发展不可能是中国的崛起，作为世界第二大经济体有能力
也应该有信心解决中国巨大的区域差距问题，于是，仿效当年发展东部地区倾斜
性发展的一系列包括财政支持、税收减免、教育扶贫、科技西进、人才开发、产
业升级、环境保持等政策相继出台(见表5-5)。
一地方支出比重x _ 中央支出比重(％)
100．0·
’?
的o，
60D·
40-o·
20．o
O．o·
78 80 85 90 9l 92 93 94 95 96 97 98 99 00 0l 02 03 04 05 06 07 08 09，
图5-4中国政府财政支出中央与地方比例变动(1978—2009) 。：：：毒
资料来源：根据<中国统计年鉴》(2010)绘制。
表5—5我国促进区域协调发展主要政策一览表
区域发布发文单位文件名称编号
政策年份
西部1999 国家税务国家税务总局关于实施对设在中西部地区外国税发
大开总局商投资企业给予三年间按15％税率征收企业[1999]172号
发所得税的优惠的通知
2000 中共中央中共中央办公厅、国务院关于推动东西部地
办公厅、国区学校对口支援工作的通知
务院
2000 国务院国务院关于实施西部大开发若干政策措施的国发[2000133号
通知
中国区域经济协调发展的政策研究
续上表
发布发文单位文件名称编号
年份
2000 科技部科技部关于西部大开发科技工作的若干意见
2000 财政部、国财政部、国家税务总局关于退耕还林还草试
家税务总点地区农业税政策的通知
局
2001 国务院西国务院西部开发办关于西部大开发若干政策第73号
部开发办措施的实施意见
2001 关于西部大开发中加强建设项目环境保护管环发[200114号
理的若干意见
2001 财政部、国财政部、国税局、海关总署关于西部大开发财税[20011 202
税局、海关税收优惠政策问题的通知号
总署
2002 搿十五”西部开发总体规划
2002 国务院国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的国发[2002]10号
若干意见
2002 中共中央中共中央办公厅、国务院办公厅西部地区人
办公厅、国才开发十年规划
务院办公
厅
2004 关于2004年降低农业税税率和在部分粮食主
产区进行免征农业税改革试点有关问题的通
知
2004 中共中央、中共中央、国务院关于促进农业增加收入若中发[2004]1号
国务院干政策的意见
2004 国务院国务院关于进一步推进西部大开发若干意见
国务院关于进一步加强农村教育工作的决定
2005 关于进一步加强退牧还草工程实施管理的意农牧发[200514
见号
东北2003 中共中央、中共中央、国务院关于实施东北等老工业基中发[2003]11号
振兴国务院地振兴战略的若干意见
2004 国务院办国务院办公厅关于印发2004年振兴东北地区国办发[2004339
公厅等老工业基地工作要点的通知号
2004 财政部、国财政部、国家税务总局关于印发‘东北地区财税[2004]56号
家税务总扩大增值税抵扣范围若干问题的规定》的通
局知
2004 关于2004年降低农业税税率和在部分粮食主
产区进行免征农业税改革试点有关问题的通
知：吉林、黑龙江两省先行免征农业税改革
试点
第五章财政政策在区域协调发展中的作用
续上表
发布发文单位文件名称编号
年份
2004 中共中央、中共中央、国务院关于促进农业增加收入若中发[2004]l号
国务院干政策的意见
2005 2005年东北扩大增值税抵扣范围有关问题的
通知
2005 财政部、国财政部、税务总局关于落实振兴东北老工业国税函[20051 36
家税务总基地企业所得税优惠政策的通知号
局
2005 国务院办国务院办公厅关于振兴东北老工业基地进一国办发[2005136
公厅步对外开放的实施意见号
2005 国家发改委下达2005年老工业基地调整改造
和重点行业结构调整国债投资计划
2005 国土资源国土资源部、国务院振兴东北办关于印发《振国土资发
部、国务院兴东北老工业基地土地和矿产资源若干政策[2005191号
振兴东北措施》的通知
办
中部2004 关于2004年降低农业税税率和在部分粮食主
崛起产区进行免征农业税改革试点有关问题的通
知
2006 中共中央、‘中共中央国务院关于促进中部地区崛起的中发[2006]10号
国务院若干意见》
产业2001 国家计划委员会“十五”期间加强发展服务
政策业若干政策措施的意见
2002 指导外商投资方向规定国务院令第346
号
2002 外商投资产业指导目录国家发展计划委
员会、国家经济
贸易委员会、对
外贸易经济合作
部第21号令发
布
2003 中共中央国务院关于加快林业发展的决定
2004 国防科工委与发展改革委国防科技工业产业
政策纲要
2004 汽车工业产业政策国家计划和发展
委员会令第8号
2005 国务院国务院关于促进流通业发展的若干意见国发[2005]19号
2005 钢铁产业发展政策国家计划和发展
委员会令第35
号
中国区域经济协调发展的政策研究
2005 国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意
见
2005 财政部、海财政部、海关总署、国家税务总局关于文化财税[200512号
关总署、国体制改革试点中支持文化产业发展若干税收
家税务总政策问题的通知
局
注：部分资料来自<中国区域科学发展研究》(2007)，国务院发展研究中心发展战略与
区域经济研究部课题组．作者进行了相关资料整理。
在诸多政策的综合作用下，自从上个世纪90年代以来区域差距扩大的趋势得
到了有效的遏制，中西部地区在“十一五"时期经济发展速度超过东部地区，愈
演愈烈的区域矛盾也有所缓和。以2003年为转折点，分省计算的人均GDP的基
尼系数开始下降，扭转了自1998．2003年间人均GDP基尼系数稳定提高的趋势。
这无疑折射出区域协调发展战略的实施效果，这种自上个世纪90年代以来未曾发
生过的区域差距缩小的现象，显示国家区域协调发展的目标已初见端倪。
但是担心仍然是很有必要的，这种以中央政府大规模投资为手段的经济增长
方式，会不会在中国出现另外一个“梅佐乔诺”，我国中西部地区怎样才能走上
自我发展的道路呢?本世纪以来，中央政府在区域协调发展思想的指导下，相继
实施了西部大开发战略、振兴东北等老工业基地和促进中部崛起战略，中西部地
区全社会固定资产投资总额占全国的份额，由2003年的41．2％提高到2008年的
48．1％，中央政府资源投入的区域配置格局有较大幅度改变，国家通过包括基础设
施建设、社会保障和公共服务项目的补贴等，对欠发达地区提供了大规模投资、
转移支付和其他财政支持，希望能够促进这些地区的生产能力建设，这些措施有
力地促进了欠发达地区的经济增长和社会发展。
中央政府可以在短期通过大规模投资来拉动某一区域经济的快速增长，但长
期以来困扰该地区的可持续增长问题是否就可以“高枕无忧"了呢?如果我们关
心中西部经济增长的可持续性，关心中西部地区自生能力的提升，担心一下会不
会出现一个中国版的“梅佐乔诺”，是否中西部地区在与沿海地区趋同的道路上
“并驾齐驱’’?
我们还是在中西部地区高速增长的表面现象下面，看到了一些令人担忧的深
层次隐忧。国家在引导东部衰退产业从沿海地区向中西部转移的同时，但观察到
的劳动力流向却是相反的，各种资料都显示，除去2008年金融危机早期出现的短
第五章财政政策在区域协调发展中的作用
暂农民工返乡外，全国这一数据大概是2000万人左右，其他时间里中西部劳动力
仍然保持持续流向东部的特征，劳动力流动的模式没有适应产业转移的变化，这
是否说明：中西部的崛起不是由劳动密集型产业带动的，也就是说是违反比较优
势?这一发展模式能够长久吗?
随着东部地区的快速发展，土地、能源、劳动力成本等生产要素都构成对劳
动密集型产业的约束，导致这一区域的类似产业的比较优势逐渐减弱。根据传统
雁阵理论，传统以加工业为主的劳动密集型产业将必须寻找具有比较优势的区域
去组织生产，逐渐转移到其他生产要素价格更低廉的区域，因此中西部地区可以
凭借自身的资源优势，延续东部地区已经不具有比较优势的劳动密集型产业。但
现实的产业转移并没有依照这一规律进行，中西部地区放弃了选择劳动密集型产
业发展的路径，而是选择了资本密集化的制造业进行发展，导致这一不合理现象
的原因在于政府主导型和投资驱动型的工业化加速进程，如果我们用资本劳动比
来表示制造业的资本密集程度，中西部地区这一指标，其增长速度大大快于东部
沿海地区，在2000年以后是大幅度攀升的，经过2003-2005年的快速上升，中西
部地区的资本密集性程度的绝对水平已经高于东部沿海发达地区了，区域制造业
变得更加资本密集化、更加重工业化了。这一违反资源禀赋结构的趋势是正常的
吗?对中西部地区经济增长的可持续性将会产生怎样的负面影响呢?显然我们应
该吸取国际上的教训，及时调整区域发展战略，避免中西部地区的赶超战略陷入
“梅佐乔诺陷阱"，而应该改变这些区域的政府主导型发展模式，将发展的动力
交给市场，以保证将区域发展的模式拉回到比较优势的轨道上来。
三、财政政策改革的方向
1．实行中央、省、县(市)三级财政分权
我国1994年实行的财政分权带有较强的过渡性质，这一财政体制带有较强的
“扶强"而不是“扶弱"的性质，也就是说在这一体制下原来的财政富裕地区从
财政分权中获得的利益较多，而财政贫困地区这一困难更重，这与当时的配套改
革没有进行有关，在当时是一个次优选择，当时的设想是运行10年再进行下一轮
财政改革。特别是当时的财政分权是在中央与省级政府之间进行的，省级以下政
府的财政保障机制没有建立起来，由于我国大部分人口(约占总人口的70％)在
8l
中国区域经济协调发展的政策研究
县及以下区域，县级财政收入不足带来我国经济中的一系列问题。这一体制已到
了非进行彻底改革不可的地步了。
1994年分税制改革以后，在财政领域中有两个大的突破，一是省管县财政体
制的实行，过去是市管县，于是为了发展城市经济，城市就利用权力大量集聚下
级财政资源，导致县级财政入不敷出，城乡不协调进一步加剧；二是乡镇一级财
政在很多地区撤销了，统一纳入县级财政管理，撤乡并镇、减员定编在很多区域
进行大力度推广，乡镇一级财政的独立性基本上是“名存实亡"。因此，未来的财
政体系设计只需要以中央、省、县(市)三级财政进行分权，这样一来财政设计
的合理性就方便多了，对于根据财政财政支出不平衡确保县级财政收入能力的财
政体系就有可能真正落在实处。
2．关注民生的问题让地方政府(市县)去做
中国财政的支出已经越来越由过去的建设财政向公共财政转移的趋势，财政
试图关注民生，将很大一部分财政支出放在国民享受相对平等的养老、医疗、基
础教育、交通便利和社会保障机制的建立上面。但从目前来看，即使给中西部提
供与东部相同水平的人均财政支出水平，中西部要想达到与东部相同的发展水平，
也不是二、三十年之内的事，其效果只能是控制目前的差距不再进一步扩大而已l
而且由于目前民生财政主要是由中央主导的，根据财政学理论，离居民更近的公
共产品由地方财政提供更有效率，那么为什么地方政府可以花数亿资金来建设形
象工程，而为公共财政支付很少呢?为什么陕西神木县可以每年花不到3个亿建
起全民医保，陕西吴起县可以实施全县居民15年免费义务教育，而很多财政富县
收上来的那么多财政收入都用到什么地方去了没有人关注?地方政府搞建设，中
央财政重民生是我国财政支出中一个奇怪现象。财政分权的结构应该是民生问题
交给地方财政负责，因为地方政府离居民需求近，特别是不同区域的居民对于民
生问题的关注点不一样，有的地区居民关注的是就业问题，有的地区的居民关注
的是教育问题，有的地区居民关注的是养老问题，而有的地区居民关注更多的是
创业环境建设问题，由地方政府根据本地居民的需要调整民生问题的实施力度，
这样做可以节约交易成本，关注民生何必让中央政府去做，岂不是舍近求远吗?
地方财政关注民生问题实际上是一个财政的民主建设问题，地方政府如何更
好地为本地居民谋福利的问题，要建立一种机制让政府的财政支出中民生支出占
第五章财政政策在区域协调发展中的作用
到一定的规模，成为考核地方政府官员政绩的一个重要方面，这也是一个法律制
度建设问题，本文不予讨论。
3．建立因素法可预期的财政转移支付体系
地方政府关注民生问题可以节省交易成本，适应不同区域居民差别化的要求，
保证财政支出的绩效，都有好处。问题是地方政府财政常常是入不敷出，特别是
中国地方政府没有发行地方债券的权利，正所谓“巧夫难为无米之炊"，地方政府
可以说我们是心有余而力不足。在发达国家中央政府财政收入一般占到总财政收
入的60％，而支出只占到总支出的40％，20％的财政盈余成为中央政府补贴欠发
达地区的转移支付。因此，要建立以因素法为特征的转移支付体系，根据不同区
域人均GDP、人均财政收入水平、人口密集、城市化进程、特殊地理条件、种族
特性等因素建立公式法的转移支付公式，要保持一般转移性支付占到总转移支付
的60％，这样地方政府对下一年度财政收入情况有一个良好的预期，便于安排下
一年度的财政支出项目，也有利于改变为我国政府财政预算不透明和计划实际两
面性问题，便于财政的民主监督。
4．中央财政重点关注主体功能区建设
中央财政的关注重点应当放在主体功能区建设上。这是由于我国的国土空间
资源分布具有很大的异质性，广袤的西部地区缺水，辽阔的西南地区地质条件、
区域生态环境恶劣，北方的大草原也不见了当年“风吹草地见牛羊一的景象，更
多的飞沙走石的情景，这诸多在东部地区“拾地可得一的经济社会发展的先决条
件，而在很多中西部地区基本上都不存在，因此，在国家“十一五一规划中提出
了以“主体功能区’’为核心的我国区域发展新目标和新思路，中央财政向支持“主
体功能区一为核心的功能性财政转变将是未来中国中央财政奋斗的方向。
主体功能区是按照各区协调发展和国土空间整体功能最大化的原则，根据现
存经济技术水平下各区域的开发潜力，对国土空间按发展方向和发展定位界定为
四类的主体功能区，以实行分类管理的区域政策。这样做是为了规范空间开发秩
序，避免发展项目“遍地开花刀片面追求经济发展，以形成合理的空间开发结构，
最终推进区域协调发展。国家“十一五"规划中划分的四种功能区为：一是优化
开发区域，指国土开发密度很高，资源环境承载能力已经开始减弱的区域；二是
重点开发区域，指资源环境承载能力较强、集聚经济和人口条件较好的区域；三
中国区域经济协调发展的政策研究
是限制开发区域，指资源环境载能力较弱、大规模集聚经济和人口能力弱，并关
系到区域生态安全的区域；四是禁止开发区域，指依法设立的各种自然保护区，
如三江源头自然保护区等。从区域政策设计上来分析，明确划定禁止开发区是现
实可行的，而对于优化开发区、重点开发区和限制开发区，国家在做规划时想要
做出客观的划分是很困难的，政策上实际上是很难做出公平合理的设计。
功能区的定位与划分将决定某区域的未来发展方向，影响该区域的产业选择、
经济发展、社会进步及居民生活水平等，不同功能区的划分也意味着不同的发展
机遇，经济方面也会形成不同的差距，因此如何合理解决利益补偿问题成为关键。
我国国土空间广阔，人口众多，各地资源丰裕程度不一，生态环境对于经济活动
的承载力不同，空间结构很不平衡，又处在工业化和城镇化快速发展的阶段，存
在着许多不确定性和不可预见性，因此多数主体功能区都不宜将初始规划永久化。
之前由于区域主体功能不明确，各地在产业选择方面竞相发展附加值大、产出高、
边际税率高的产业，区域间产业结构相似性极高，导致相互争夺资源和市场，造
成资源配置的效率损失。不同功能区之间的利益协调问题十分重要，如果这一点
不能够很好解决的话，所有的规划都会成为“海市蜃楼"，例如，我国对于环境治
理机制上，如果说上游将环境保护得很好的话，是地方应该做的，国家没有补偿，
但环境破坏以后，国家会给予环境治理的资金，要是这样，谁还有动力去保护环
境呢?因此，要发挥中央政府规划的引导作用，把主体功能区规划的建设视为优
化空间开发活动的一种手段，按照区域开发适宜度和资源环境承载能力划分主体
功能区，并以中央财政支持作为保障，使之保持一种开放状态，并在规划以后5～
8年时间内根据区城发展条件和内外部环境的变化，做一次适度小调整，从而形成
逐步优化的中国经济空间开发格局。
主体功能区战略的实施，增强了财政政策在协调经济社会发展与资源环境方
面的作用，有利于发挥各地区的资源优势，以形成各具特色、功能互补、优势明
显的区城分工格局，提升资源和要素在国土空间上的优化配置，有利于城市区、
农业区和生态区在空间上的合理分工。按主体功能区进行空间规划，赋予不同地
区以不同的功能，有助于实现区际关系、人与人的关系以及人与自然之间关系的
和谐，当然其相关的功能性财政制度设计尚在探讨中!
中国区域经济协调发展的政策研究
第六章金融政策在区域协调发展中的作用
第一节中国金融市场发展的区域差异
一、中国金融发展的区域差异
区域金融发展的差异程度的内涵界定是一个动态概念，是一个逐渐改善的过
程。差异不等于不平衡，但差异过大将会带来一系列的问题，因为金融是经济的
“血液"，因此要加强区域金融发展的协调性，协调的目的和实质就是要推进和加
速区域经济社会发展从不平衡到平衡。
金融发展指各种金融机构设立的、人们所拥有以金融资产表示的财富的增多
以及通过金融机构进行交易的便捷性。由于金融资源具有较强的流动，导致其资
源供给与需求在空间分布上的差异性，不同地区的金融发展水平便具有了一定的
差异，这种差异构成了区域经济增长差距形成的重要贡献因素。我国的金融产业
在不同的区域集聚的程度具有明显的层次性和非均衡性，据中国人民银行发布的
(2009年中国区域金融运行报告》显示，2009年末，全国各地区各类银行业金融
机构共计18．9余万个，从业人员287万人，金融资产总额74．1万亿元，而不同
区域金融运行呈现明显的差异性。东部地区聚集了中国四大国有商业银行和12家
股份制商业银行的总部，无论是金融机构总数、金融从业人员和金融资产总额均
占区域优势(见表6—1)。其中作为中国最发达的省份的广东、北京、上海、江苏、
浙江和山东银行业总资产就占据了全国的“半壁江山一。从银行体系资金来源来看，
大部分存款集中在东部地区，2009年末，人民币储蓄存款位居前六位的省份为广
东、江苏、山东、浙江、上海和北京，东部、中部、西部和东北本外币存款余额
分别为35．6万亿、9．O万亿、10．3万亿和4．3万亿元。特别是随着我国金融业对
外开放，外资稳步进入中国，外国金融资本作为发达国家最活跃的资本，对于提
升我国金融业的发展层次性具有较强的外生冲击作用，外资银行资产总额2009年
底已达1．5万亿，但95％集中在东部地区。
第六章金融市场在区域协调发展中的作用
表6-1 2009年末银行业金融机构区域分布(％)
机构个数占比从业人数占比资产总额占比
东部39 44 6l
中部25 22 15
西部27 23 17
东北9 ll 7
资源来源：中国人民银行发布的(2009年中国区域金融运行报告》．
关于中国区域金融发展差异问题，张杰(1995)通过对“威廉姆森倒U型假
说"、“循环积累因果理论”和“新古典均衡假说”三种理论的比较研究，得出区域
经济结构的差异必然导致金融结构与金融制度安排的区域差异。中国金融发展的
区域差异是否是长期存在，金雪军、田霖(2004)等研究肯定了这一说法，金融发展
的区域差异在1978～2003年呈现的不是“倒U形曲线"态势而是三次曲线变动的
形态。陆文喜、李国平(2004)检验了自1985年以来中国各地区金融发展的收敛性
问题，阶段性和区域性收敛特征通过显著性检验；赵伟、马瑞永(2006)研究得出，
中国区域金融发展指标不仅表示出绝对收敛特征，而且存在“俱乐部收敛万．同
时，学者们对形成中国区域金融发展差异的原因也进行了多维度探讨，崔光庆、
王景武(2006)认为，中国金融发展的区域性差异一方面来源于中央政府的制度安
排，另外一方面是地方政府的政策，因此说金融发展区域性差异具有较强的外生
性选择；李敬等(2007)研究结果表明，中国区域金融发展水平与地区人均受教育年
限、商品交易效率、金融交易效率、和社会福利水平五个变量之间具有稳定的协
整关系。
二、中国金融发展的区域差异度量
选取合适的指标来度量中国各区域金融发展差异十分重要，本文选取了金融
产业发展水平、金融深化程度、存贷比和证券业分布等4个指标。
1．金融产业发展水平
金融业作为现代服务经济的核心产业，首先表示在其为社会所贡献的产业增
加值不断增加，但是金融业的发展水平在我国不同区域的发展很不同步，图6．1
是2009年中国30个省市(不含西藏)经济发展水平与金融发展水平的散点图，
以人均GDP代表经济发展水平为横轴，以金融业增加值占GDP的比重(％)代表
中国区域经济协调发展的政策研究
金融发展水平为纵轴，能够观察到他们之间呈现显著的正相关关系，可以划出一
条如图所示的拟合线，拟合线具有较大的正斜率，这虽不能因此就判定经济增长
与金融发展有直接的因果关系，但至少可以表明两者之间的密切联系。
口1I一一X，Zqq‘，D 500‘，口4lN—X， ，0000 饿XXX， 7IHNX， 飘KXX，，日OOO
图6_l中国区域经济发展水平与金融业发展相关图(2009)
2．金融深化程度
金融深化程度可用金融相关比率反映，金融相关比率反映了一个区域社会生
产与金融产业之间关系的紧密程度。
金融机构存款余额+贷款余额
金融相关比率= "100_
当年GDP
1978"-'2009年中国四大区域金融相关比率见图6-2．
450 J
均781980198219¨198619881990199219941钓6l蛆8200020022∞●2006200720082009
图6-2中国四大区域金融深化水平(1978-2009)
+东郜
+刺匕
+中部
呻÷-西部
—卜全国平均
年份
如图6-2，从金融深化程度观察，东部最高，东北和中部程度相当，居次，接
近全国平均水平，而西部地区最低，这一状况在2000年西部大开发后有所改善。
¨
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2
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第六章金融市场在区域协调发展中的作用
总体来说，中国四大地区金融相关比率都呈现稳步增长，1978．1998年，东部、东
北、西部三地区金融相关比率间一直保持在一个相对稳定的差距，2004年四大区
域的金融相关比率到达峰值后开始稳定下降。东部地区的金融发展水平在1998年
之前略高于其他地区，但在2004年以后有所下降，1998年之后，各区域金融相关
比率的差距开始拉大。东部地区由于较好的金融市场所带来资本回报率的增加和
便捷的资本流动性，导致资本较多的流入：西部大开发战略给西部的资本市场流
入了流量，政策性和国有金融资源的注入，使得西部在金融资源的竞争中获得了
一定的优势；而东北和中部的劣势地位改善有限。
3．存贷比的区域差异
一个时期内(一年)存款余额／贷款余额就是存贷比，图6．3反映了四大地区
的存贷比情况。从1978．2009来总体趋势分析，四大区域的存贷比都在稳步上升，
东部地区的存贷比一直比较高，中部和东北次之，西部这一比值最低。从1992年
开始，东部这一比例开始超出100％，说明从此时开始东部有富余的资金，一些多
余的资金可以用于其他区域的发展，而其他地区差不多从2000年开始出现存贷差，
东北地区是最后一个跨过存贷比100％的区域。2003年以后中西部地区存贷比上升
很快，资金闲置情况有所增加，说明市场的发展在倒退，这与新一轮经济增长中
广大中西部地区的资源产业反向升级有关。从资金供应方面看，各个地区都不存
在太大问题，资金供给的充分性带来的是，资本运用应实现从量向质进行转变，
较高资金的使用回报率才是区域要素流动的关键。
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图6_3中国四大区域存贷比区域差异(1978-2008)
+摩托
-41-中部
--'dl-西部
*东部
年份
4．证券业分布的区域差异
作为金融业中的最具市场活力的证券业，不仅起到了与银行业同样的融资的
∞
∞
∞
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∞
∞
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船
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o
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l●●■
l
中国区域经济协调发展的政策研究
功能，由于其直接融资的性质不同于银行业间接融资制度，特别是其具有全国统
一性的特性，使得利用市场资金的渠道更加顺畅。但我国四大地区的证券业发展
更加不平衡(见表6-2)，东部不仅拥有上海和深圳两大交易所，而且一直保有一
半以上的各种证券业的规模及资本，吸受了七成以上市场资金，这些资金低成本
地进入东部的企业促进了东部经济的发展，相反广大中西部地区由于一些企业的
成长性较差，无论是从政策的角度还是从市场的角度，都只有拾市场的“残羹冷
汁"，市场是趋利的，同样是无情的，市场的最大特点就是“嫌贫爱富一，证券市
场无疑为中国区域差距扩大“添了一把火"l
表6-2 2009年末证券业区域分布差异(％)
东部中部西部东北
总部设在辖区内的证券66．0 11．3 17．O 5．7
公司数
总部设在辖区内的基金95．4 0．O 4．6 0．0
公司数
总部设在辖区内的期货67．9 11．9 11．3 8．9
公司数
年末国内上市公司数59．6 16．1 17．7 6．6
当年国内股票(A股)筹75．4 11．6 12．3 0．7
资额
当年发行H股筹资额73．1 5．1 20．9 0．9
当年国内债券筹资额79．9 9．4 6：5 4．2
其中：短期融资融券额81．2 6．9 9．2 2．7
中期融资融券额86．8 7．4 3．1 2．7
资源来源：中国人民银行发布的‘2009年中国区域金融运行报告》
第二节金融市场发展对经济增长的影响
一、金融发展和经济增长间的关系
我国金融发展和经济增长间的关系，在近年来得到了相当多的学者的关注(沈
坤荣，2000；赵志君，2000；韩廷春，2002；陈金明，2004：李木祥，2004；王
广谦，2004：郑长德，2003，2006；张军，2005；陈述云，2006)，他们分别从
不同侧面研究了中国金融发展对经济增长的影响。鉴于金融体系在动员储蓄、分
散风险、项目甄别、对贷款企业施加外部约束、便利交易等方面所起到无以替代
第六章金融市场在区域协调发展中的作用
的作用，金融体系对经济增长具有显著的正向作用，这一点几乎没有不赞同的。
由于中国不同区域的金融发展水平是不平衡的，这就导致金融发展与经济增长之
间的因果关系表现出显著的区域性，金融发展不仅可以促进区域经济发展，也可
以导致不同区域经济发展的巨大差异，因此，必须深入到地区层面来研究我国金
融发展与经济增长之间关系。
良好的金融市场可以从三个方面来加快工业化进程和促进经济增长：一是资
金配置功能，Goldsmith R．W．(1969)、S．M．Ahmed(1998)认为金融部门的有效
运行可以将有限的发展资金引导到投资回报率比较高部门或产业，而在自由的市
场经济条件下，投资回报率较高的企业也是经济效率高的企业，也是创造价值较
多的企业，因此金融业的发展对优质产业发展和区域经济增长的促进作用十分明
显；二是激励职能，Gale D．&Hellwing M．(1985)认为外部融资实际上是从企业
外部对企业高管施加了外部压力，一个运行质量不好的企业是难以从市场上借入
资金的，企业只有提高运营效率才能偿还资金借用的成本，也才有信誉通过市场
融资；三是分散风险Cging&Levine,1993)，相对于成熟技术而言，新技术的发
明和使用的风险要大得多，虽然新技术提供了高额的利润回报，但也因为存在巨
大的风险而经济体中无人问津，如果没有发达的金融市场，风险就会由发明或使
用者一人承担，而一旦成功其风险应该显著降低，市场中投资主体的多样性分散
了新技术使用的风险，新技术的发明和使用毫无疑问会促进经济出现跳跃式增长，
完善的金融市场对这一结果功不可没。
二、区域金融发展与经济增长关系的实证分析
1．实证分析方法与数据的选择
由于虚假回归问题的存在，在回归模型中应避免直接使用不存在协积关系的
非平稳变量，因此检验变量的平稳性是一个必须解决的问题。如果一个时间序列
的自协方差函数或其均值不是一个稳定的值，会随时间而改变，就可以确定这不
是一个平稳的序列，假如一个序列是平稳的也称其为单位根过程。对于时间序列
此是否是一个平稳的序列可用DF检验(由Dickey-Fuller提出)，DF检验自回归模
型如下：
．yt=pyI．14-ut，(6-1、)
91
其中
&岫8
(6．2)
(6-3)
若DF>临界值，则接受Ho，弘非平稳；
若DF<临界值，则拒绝Ho，弘是平稳的。
如果一个非平稳时间序列可以通过d次差分以后得到一个平稳的序列，则称
原序列为d阶单整，记为I(d)。上述DF检验就可用另一种形式表达。(6-1)式
两侧同减Yt-I，得：
△Yt=(p·1)Yt-t+ut，(6-4)
令P=D一1，代入上式，
△Yt=P Yt-I+llt， · (6·5)
与上述零假设和备择假设相对应，用于模型(6-5)的零假设和备择假设是：
Ho：P=0， (yt非平稳)
Hl：P<0， (Yt平稳)
这种变化并不影响DF统计量的值，所以检验规则仍然是
若DF>临界值，则Yt是非平稳的：
若DF<临界值，则Yt是平稳的。
如果考虑到序列存在高阶自相关破坏了随机项￡t-i为一白噪声序列的假设，
ADF检验对些进行了改进，假定序列M服从AR(P)过程，其检验原理与DF检验一
样。
如果有一组m维的非平稳时间序列，他们具有相同阶的单整的，且满足：
第六章金融市场在区域协调发展中的作用
P-1
Vy,=at+乃f+Zr，vy,_，+fly,一I+岛-f (6．6)
P P—I
其中：fl=Σ4-I．，L=一Σ4，t表示时间趋势，i表示不同变量序列，
如果￡t-i是服从均值为0的正态分布，即为一白噪声序列，则称为这一组序列向量
yt之间具有协整关系。
一组序列向量yt之间是否具有协整关系可以通过Johansen检验得到，如果检
验通过则表明，由一组非平稳序列所组成的协整向量是平稳的，检验假设为：
HD：向量yt至多存在m个协整方程
因此，本节将通过使用中国省级人均GDP(1978—2008)的对数(19dp)、金
融发展水平(fdl)和金融深化程度(fdd)的时间序列，来检验中国内部各省以及
东部、中部、西部和东北四大地带之间的协整关系，以此判断区域经济增长差异
与金融发展的区域差异之间的关系。
中国分省人均GDP数据、金融机构存贷款数据、金融产业增加值数据等均来
自《新中国五十五年统计资料汇编》、《中国统计年鉴》和<中国金融年鉴》历年
以及各省历年的统计年鉴。实证分析使用EVIEWS6．0软件进行。
2．实证过程与结果
(1)单位根检验
为了检验中国东部、中部、西部和东北四大区域的金融发展、金融深化和经
济增长之间是否具有协整关系，首先必须确定这四个区域的各3个时间序列共12
个时间序列是否都为平稳时间序列。使用用ADF检验法，序列滞后期P的选择根
据AIC值最小进行确定，检验结果见表6．3。
单位根检验t统计量显示，所有原始序列均没有拒绝单位根的检验，可以认定
这12个原始序列都非平稳序列。但所有序列经过一阶差分后，都拒绝了单位根假
设检验，因此可以认定这12个差分序列都是平稳的，均为l阶单整序列。
中国区域经济协调发展的政策研究
表白3 中国分区域时间序列ADF检验结果
原序列一阶差分
序列区域t统计量t统计量
东部2．4281 -5．6999”
人均GDP 中部3．0234 -5．2310”
的对数东北2．7547 -4．8096”
Ogdp) 西部2．7766 -4．6889”
东部1．8873 ．5．3091”
金融发展中部1．4982 -4．9880”
水平东北1．6480 -4．6326”
(fdl) 西部1．6882 -4．7515”
东部2．1522 -6．0594”
金融深化中部1．6601 -5．7660”
水平东北0．7138 -6．6849”
(fdn) 西部1．6601 ．5．7660”
注：(1)1％、5％水平I临界值分别为：-3．5550、-2．9155：
(2)··表示1％level上拒绝单位根假设，·表示5％level上拒绝单位根假设。
(2)协整检验
通过(1)中的单位根检验可知，所有序列的一阶差分均为I(1)序列，满足
进行协整检验的前提。为了分析中国四大区域的经济增长、金融发展和金融深化
水平之间关系的差异性，首先需要考察这3个变量之间是否存在协整关系。检验
使用Engel-Granger两步法进行，分别对lgdp、fdl和fdd分东部、东北、中部和西
部四组数据进行协整关系检验。’
表6—4 中国分区域金融发展Johanscn协整检验结果
区域东部东北中部西部
假设H0 Prob．Prob．Prob．Prob．
None 0．0001。0．0000+0．0000。0．01001。
At most 1 0．0001。0．1941 0．2271 0．0852
At most 2 0．0882 0．8671 0．4647 0．9656
注：(1)Prob．为假设的伴随概率(下同)；
(2)其他与表6．3同。
表6—4检验结果表明，四大区域的Johanscn协整检验结果通过了检验，表明
经济增长、金融发展、金融深化水平3个序列具有协整关系。但东部地区的“序
列之间至多有1个协整函数’’没有通过检验，表示东部地区的这3个序列间可能
存在2个协整方程，而中部、西部和东北三大区域都只存在1个协整函数，说明
第六章金融市场在区域协调发展中的作用
东部地区这3个变量之间的均衡关系具备较强的特征，其他地区的变量间的关系
相对弱得多。检验所得到的协整方程见表6．5。
表6-5 中国分区域金融发展协整方程
区域协整方程
东部Igdp=6．66+0．0006*fdll-0．0014"fdvl+[ar(1)=1．0398]
东北Igdp=8．58-0．01 73。fddl-0．0020*fdvl+Jar(1)=1．08471
中部Igdp=7．66+0．0038*fddl-0．0029’fdvl+【ar(1)=1．0729]
西部Igdp=7．72+0．001 6"fddl-0．0020*fdvl+Jar(1)=1．0087]
注：东部选取单位根最大的一个协整方程。
从表6-5协整方程的各变量的系数分析，东部地区域人均GDP对金融发展水
平的弹性系数较高，中部次之，西部经济发展对金融发展敏感程度最低，但金融
发展和金融深化都在一定程度上促进了区域经济的发展，因此良好的金融市场既
是经济增长的前提，也是经济增长的结果；另外一方面，以存贷款占GDP比例衡
量的金融发展水平过高意味着中国金融体系过度依赖银行，这一模式不利于经济
发展，在模型中显示参数为负值，实证分析结论是我国应该发展多种形式的金融
市场，逐步减弱银行在金融业发展中“一枝独大"的局面。
第三节构建适应区域协调发展发展的金融政策
区域金融的非均衡发展对我国经济发展的“两个大局’’战略起到过保证作用，
促进了国家经济整体性发展，具有一定的历史合理性。但一定时期内金融资源的
有限性决定了资源的价值，区域金融发展差距拉大的现实及其效果表明，非均衡
发展战略所引导的资源单向流动，将会使欠发达地区坐失经济发展的良机，给中
国整体经济带来一定的负作用，特别是东部地区经济发展的自生能力已经培养起
来以后，实现社会公平和共同富裕就成为全国人民的诉求，如果公平过分缺失，
中国作为一个整体将不会再有效率，我国区域非均衡发展战略所能带来的正面效
益已经释放完毕，只有进行制度的再安排，才能带来新的利益。如何发挥金融支
持区域协调发展问题也是一个理论与操作的难点。
一、中国区域协调发展的金融政策选择
中国区域金融发展的差异在中国工业化、市场化、全球化的浪潮引导下，正
中国区域经济协调发展的政策研究
以加速发展的态势强势扩张，如果目前的金融机制不加以控制，可能会增加整个
国家的金融系统风险，从而引发整个社会的经济社会系统性风险。一个协调区域
金融和谐发展的金融政策应该在社会主义市场经济体制框架内逐步建立，这一政
策应该以效率与协调为出发点，以区域金融发展差异性与共同发展、以区域经济
公平发展与实现社会效率为构建新政策的和谐理念，遵循前瞻性与可操作性相统
一、全面性与层次性相统一、经济效率与社会发展相统一、形式逻辑与内容合理
相统一原则。借鉴区域经济学的协调发展的理论，中国构建新的区域金融协调发
展的模式可以由两种范式进行选择，一种是自上而下的统一性范式，另外一种是
自下而上的分权性范式。
自下而上的分权性范式是在承认区域金融发展差异的基础上，以金融市场的
普遍理念，在充分分析区域经济资源与市场特点的前提下，制定出具有区域特色
的金融市场监管机制，诱导地方政府和区域金融市场良性发展，以区域金融企业
间的协作促进区域协调发展；而自上而下的统一性范式较多地考虑的是国家内部
的不同地区金融发展的一般性特点，以整体上金融理论为基础，忽略区域金融市
场发展的差异性，由国家直接制定区域金融发展规划，并建立一套统一有效的区
域金融发展政策，由区域金融部门和地方政府组织落实，来推进区域金融市场的
发展，从而带动区域经济社会和谐发展。这两种区域金融协调发展的模式各有其
优缺点，对于自下而上的分权性范式而言，由于其以承认地方利益和地方政府的
自我发展的能力为依据，优点在于能够充分分析地方发展的优势与劣势，把握区
域发展的机遇，把区域发展潜力与区域市场发展有机地结合起来，调动区域发展
经济的积极性；自上而下的统一性范式以上级权威为基础，强调的是上级管理能
力和协调能力的发挥，优点在于具有统一的规范化的标准，能够调动全国性的资
源和利用全国性的大市场的规模优势，当然也能够考虑到不同地方经济和金融市
场发展的差异，给予不同地方相对来说有差异性的区域金融市场发挥作用的机会，
同时防止区域利益与国家整体利益的矛盾，减少区域间的摩擦，协调不同区域经
济社会发展方面的冲突。当然自下而上的分权性范式的缺点也是很明显的，首先
会强化地方利益，如果没有有效的协调机制的存在，最终会演化为地方割剧，区
域政府之间的竞争，会从自由竞争走向恶性竞争的例子比比皆是，特别是我国地
方政府首长的任期目标责任制没有建立起来，短期行为突出，“一个将军一个令’’、
第六章金融市场在区域协调发展中的作用
朝令夕改应该是再明白不过的了，金融市场发展的连续性必然遭到破坏，当然对
经济发展也只会是有害无益；但自上而下的统一性范式也有其明显的缺点，作为
全国性的规范只能是大层次的，不可能照顾到方方面面的利益，特别象中国这样
一个地域广阔、市场发展极端不平衡的国家，想要照顾到不同层次的发展条件实
在太难了，这样一来，如果没有地方政府和地方利益的配合，再好的协调发展政
策最终也只能是“纸上谈兵一，而且多层次协调政策的成本太高，不同地方也会通
过“寻租’’来寻找优惠政策以规避协调政策所带来不利的发展限制。
根据中国近年来金融市场发展的现实状况，同时考虑自上而下的统一性模式
和自下而上的分权性模式两种模式的优缺点，在未来我国的市场经济体制中，区
域金融协调发展应当综合使用。其选择思路应当兼顾：中央政府委托全国性的金
融管理机构，在充分听取地方不同利益代表关于金融市场发展的构想之后，在取
得各方基本一致的前提下，从国家的整体利益出发，确定国家金融市场发展的总
体目标，在大框架下制定区域协调发展的分部进行，区域金融市场发展在中央政
策约束下，根据区域发展的阶段性要求，制定区域金融发展的阶段性任务，以落
实区域金融协调发展政策的实施方案。
二、实行有差别的区域金融政策
我国金融体系实行的是大一统的金融政策，一些重要的金融调控政策基本上
是“一刀切’’，在2008年四川汶川大地震后有所松动，金融政策对于全国不同区
域的要求基本上是一致的；另外一个方面就是我国以四大国有银行为主体的金融
机构在全国占据绝对优势地位，总行与分行之间是上下级关系，不同于西方金融
体系中的总行和分行都是独立的法人机构，这一个总分行机制强化了大一统的金
融体制。由于我国不同区域经济发展水平和金融市场发展进程，以及人们的金融
行为差异性较大，不同区域金融市场的运行特征显著不同，金融市场的发展与经
济社会发展之间的关系有明显的差异，实际上的“大一统"金融政策无形中是向
东部倾斜的金融发展政策，导致本来就不富裕的中西部金融发展资源流向发达的
东部地区，金融市场成为拉开中国区域经济发展差距的一个“推手"。
世界金融市场发展的历史表明，欠发达地区的经济起飞特别需要金融市场的
支持，金融市场的发展不仅可以从资金上支持企业的成长，而且对于欠发达地区
中国区域经济协调发展的政策研究
的产业结构高级化和推动城镇化进程具有无可替代的作用，当然实体经济的成长
也会支持金融市场的体制健全和制度的完善，从而形成欠发达地区的金融市场与
实体经济之间的良性循环，但一般在经济发展初期，金融市场的作用在先，而等
到经济发展进入到相对发达阶段后，实体经济的作用更加突出。因此，差别化的
金融政策对区域协调发展十分必要。
首先，要改变中国统一的金融管理体制。“一刀切"的金融调控和监管体系难
以适应中国区域经济发展水平巨大差异的现实，因此，一是要实施有差别的金融
政策，金融控制手段在大区上应该有所差别，如存款准备金率、存贷款利率、存
贷比、杠杆率等，因为东部发达地区的金融创新较高，资金杠杆率高，因为相对
严厉的金融控制手段实际上有利于金融安全，也是金融监管公平的要求；二是信
贷政策，应该向中西部倾斜，从贷款额度上增加对欠发达地区的金融支持，特别
对一些带有公益性质的项目贷款应该提供更优惠的低息政策，甚至于对外部性较
强的贷款国家应采取免息鼓励性的政策；三是中央政府应该对于一些关系国际民
生的项目在信贷资金中应有一个明确的最低限额，以要求区域金融机构必须完成
这一任务，如助学贷款等，以促进欠发达地区的人力资本开发和经济社会发展。
其次，要优化中西部地区的金融机构的种类及结构。国有商业银行在中西部
金融市场中占据长期的垄断地位，庞大的资产、资金和储蓄客户都是其优势，在金
融市场中长期缺乏竞争对手使得国有银行的效率普遍不高，国有银行“傍国企一、
“傍政府"成为常态，因此要增加中西部地区的金融机构的种类和优化银行结构，
就只有打破传统国有商业银行在区域金融市场中的垄断地位，吸引外向型商业银
行的进入以及发展中小型金融组织，如担保公司、典当公司和金融合作组织的发
展，鼓励外资银行在欠发达地区的中心区域成立分支机构，以外部力量促进现有
国有商业银行经营机制的转换。推进传统农业合作社的制度创新，有条件的可以
改制为农村中小型商业金融机构，以发挥在农业产业化和农村城镇化进程中的作
用，最终建立起多元化、以满足不同利益群体金融需求的多层次的金融体系，扩
大金融支持实体经济发展的作用。
再次，区域金融市场的发展要改变东部地区。一枝独秀’’的局面，以筹建中
西部地区的次一级的金融中心。我国目前的金融中心主要集中在东部的北京和上
海，深圳和广州也是中国次一级的金融中心，导致资本市场服务东部的功能越来
第六章金融市场在区域协调发展中的作用
越强，在金融中心的集聚力量吸引下，大量优质的生产要素向这些地区积聚，他
们甚至于可以利用金融市场控制实业资本的利润。因此，中西部地区的经济要想
发展，必须建立为区域经济服务的金融中心，如中部的武汉、西部的重庆、西安
等都具有良好的金融基础，区域金融中心建成以后，可以改变过去实业资本发展
过于依赖银行融资的窘境，扩大直接融资的份额。通过资本市场的选择，引导新
兴产业的发展，从而实现中西部传统产业的优化升级。金融市场的辐射作用，将
形成新的经济增长极。
第四，要发挥政策性金融市场的引导作用。让政策性金融市场与商业性金融
市场互相配合、互相补充、共同协作，以构成中西部地区完整、高效、平衡的金
融体系。政策性金融机构不同于商业性金融机构，其贷款投向主要是资金使用周
期长、资金收益率低、资金管理难度大的一些基础设施、新兴产业、中小型家庭
就业型作坊等领域，通过政策性金融机构的先期介入，从而引导社会资金补充进
入以弥补发展资金的不足，并争取亚洲开发银行、世界银行等一些国际金融机构
的参与，从而达到多渠道吸收建设资金的要求。一些有条件的欠发达地区，可以
通过地方政府、商业银行和大中型企业共同出资的方式，按照市场化运营的模式
组建区域开发银行和区域发展银行，以提供金融支持经济发展的目标。
最后，要组建中西部地区区域发展基金，为区域经济社会发展提供资金支持。
利用市场化机制，将过去的地方政府融资平台逐步改造为发展基金，利用直接融
资方式扩大基金的发行规模，提高基金的投资效率，也可以避免地方政府过分依
赖土地融资平台去发展经济。同时，过去形成的证券交易的东部区域优势应该有
所改变，一是要为中西部的企业，特别是一些中小型创新型企业提供更多从市场
融资的机会；二是推动东部地区的企业通过兼并、重组、租赁经营的方式与中西
部企业联营；三是在中西部地区条件较好的地区组建私人性质的投资公司，以改
善小额资本的获利条件，让小额金融资本参与产业资本，既解决了产业资本的融
资困难，降低了融资成本，也为投资公司赢得了发展壮大的机会。
三、改善区域经济发展水平，营造区域金融发展条件
从上一节的实证分析可以得出，金融发展与经济增长具有相互影响、共同促
进、协调发展的特征，在经济发展时早期，金融发展领先对经济增长具有促进作
中国区域经济协调发展的政策研究
用，也称“金融供给型"，当经济发展到一定水平时，经济增长又对金融发展提出
更高的要求，称为“金融需求型"，因此，要改善区域金融发展水平，减少金融发
展差异对经济发展区域不平衡的影响，努力提高广大欠发达的中西部地区的经济
发展水平首当其冲，因此国家在制定区域金融政策以及执行过程中，要充分考虑
区域经济发展条件这一差异性特征，以给予不同经济发展水平地区实际意义上的
公平、合理、平等的发展机会，以实现区域金融的协调发展。
一要加快欠发达地区的产业结构发展水平，推进新型工业化进程。中西部地
区目前的发展环境不同于改革开放初期时的东部经济发展条件，当时是市场短缺，
只要能生产出来就有市场，而目前中国的市场已基本饱和，即使是一些传统劳动
密集型产业中西部也是竞争不过东部企业的，所以一些欠发达地区只好将发展眼
光盯在一些资源型产业上，这将进一步导致欠发达地区经济发展陷入困境。欠发
达地区要在新型工业化的道路上，以解放思想、加快创新、承接国内外优质产业
转移为手段，加快开放性经济发展，引进优质生产要素，调整产业结构，扶持民
营经济发展，增强经济发展的自生能力。
二是要通过城镇化建设推进中西部地区的大都市圈建设。城镇由于其经济发
展的本地化经济和市场的规模效应，以分工深化节约了人们劳动时间，从而提高
了经济运营的效率，因此经济发展水平总是与城镇的发展联系在一起的。现代大
都市圈的建设，能够加强城市与城市之间的交流，减少重复建设和土地资源的浪
费，增加区域经济发展的能力。大都市圈在我国东部地区已初见雏形，但在广大
中西部欠发达地区的大城市还在成长之中，都市圈的经济效应还没有发挥出来。
通过中心城市的发展，形成区域经济发展的增长极，以形成对其周边城市和农村
的带动作用，以技术扩散的辐射范围形成中西部的大都市圈，是区域金融市场在
城市之间自由流动的充分条件，有利于金融市场的空间布局以优化其发展空间和
竞争能力的培育。
三是从生产要素的优化上夯实中西部经济发展基础。经济发展的最基本的条
件是具有优质的生产要素，特别是高素质的人力资本，人力资本的来源一靠自己
培养，二靠从外部引进。人力资本有利于区域经济发展，同时又可以在区域经济
发展的过程中得到提升，成长为更优质的人力资本。因此中西部欠发达地区要改
善人力资本的培养和引进环境，让优质的人力资本在区域经济发展中发挥必然的
l∞
第六章金融市场在区域协调发展中的作用
作用，在区域经济发展中成长。因为优质的生产要素总是共同配合使用的，优秀
的人才总是相互“惺惺相惜"的，金融资本是流动性很强的生产要素，只有优质
的人力资本才能掌控这一生产要素，引导金融市场向有利于区域经济的发展方向
给力而不是背向而驰，从而实现经济的发展和社会的进步，才会对外部的生产要
素产生吸引力，才能增强区域发展的潜力与能力。
101
慢，这一阶段基本上反映了19世纪以前工业化国家的人口变动情况，第二阶段发
生在19世纪和20世纪初，这一阶段由于医疗技术和科学的发展，人们的营养和
健康大为改善，预期寿命延长了1／3，死亡率大幅度下降，人口增长率急剧上升，
第三阶段为20世纪上半叶，死
亡率下降但其幅度在减慢，出生式n
率开始了下降的趋势，且下降幅
度大于死亡率下降幅度，人口增40
长率逐渐降低，第四阶段为上个30
世纪50年代以后，低生育率伴20
随着低死亡率，人口变动趋于稳10
定，增长率接近于零，这一规律
人口学称之为“人口转换理论一
(见．图8．1) 图8-1人口转换理论
新中国建立以后，人民当家作主的热情同样表现在人口问题上，1949年中国
全国总人口达到5．42亿，1954年突破6亿，1964年突破7亿，1969年突破8亿，
1981年突破10亿，2005年突破13亿，2011年最新一次人口普查数据为13．4，据
预测中国这一数据在2030年达到14．46亿后将把“世界第一一的“称号一交给印
度，届时印度将以14．49亿人口超过中国，中国人口才真正走向人口下降的“拐点"。
可以按增长率将新中国以来中国的人口发展分为两个阶段，以1975年为界，
之前为第一阶段，这一阶段突出表现为人口快速增长，除去1959．1961三年灾害时
期总和生育率(TFR)为4，1949．1968的20年间，中国人口TFR虽然有所波动，
但平均水平维持在5．8的高位，1970年为5．81；在七十年代计划生育政策的引导
第七章人口政策在区域协调发展中的作用
下，TFR数值下降很快，1975年为3．75，1980年为2．24，1980年为2．17，目前这
一数据已降到2以下。TFR的下降导致中国人口增长的压力稳步下降(见图8．2)，
学者普遍认同中国已达到了人口转移理论中所描述的第三阶段末期(侯伟丽等，
2009)。
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图8-2中国人口变动情况(1949—2009)
二、新时期我国人口发展的特点
1．人口政策渐趋理性
随着人们对人口理论研究的深入，以及对中国发展阶段的认识，中国人口政
策逐步走向理性，并得到官方和民间的认可．建国以来，中国人口政策经历了大
起大落、反复跌宕的变化，学术界将中国的人口政策划分为九个阶段(见图8．3)。
目前中国低生育水平的人口政策已形成并运转良好。
我国目前的人口生育政策可以概括为：城市一对夫妇只生育一个子女，双方
都是独生子女的可以生育两个子女；农村19省份实行头胎是女孩，在三年以后可
以生育二胎的“一胎半政策"，6个省份执行二胎政策，新疆实行。二三四’’政策，
西藏没有生育限制：生育政策在国家的指导下由各省制定，近年来部分省(市区)
对生育政策进行了微调。
2．经济发展对人口政策的执行力影响很大
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中国区域经济协调发展的政策研究
在生育政策的实际执行过程中，不同地区的经济发展水平在很大程度上影响
着政策的落实力度。在诸多经济欠发达地区，计划生育被称为。中国第一难事"，
因为计划生育执行所引起的官民对立、暴力事件层出不穷，而这一现象在发达地
区或城市执行起来阻力就小了很多，而象北京、上海等城市本地人口目前已进入
负增长阶段。决定这一差别的原因除了人们常说的生育观念差别的因素之外，产
业结构所导致的未来子女的就业差别、赡养能力、家庭势力很关键，如在农村和
一些劳动力密集型产业为主的地区，重男轻女思想就特别严重，如果家庭没有男
孩，那么家庭就没有赚钱的能力、当然家庭在社会中就没有地位，就容易受到歧
视和欺负，更谈不上“老有所养刀，如果以我国1999年至2009年人口平均出生率
(％)(The average birth rate ofpopulation，ABRP)横轴，以省级2009年人均GDP
(PGDP)代表经济发展水平作为纵轴，绘制经济发展水平与人口自然增长率之间
关系散点图(图8-4)，图中直线是简单关系拟合线，可以明显反映人口出生率与
经济发展水平之间呈负相关关系，经济发达地区的人口出生率低，而经济贫困地
区人们的生育行为很积极，使用EVIEWS6．0进行计量分析，得到计量方程式为：
ABRP=13．33-0．61 PGDP+【AIvl)==0．51】
Ad．R2=O．37 DW--1．98 F st．--9．8
由计量方程式可得，人均GDP每增加一万元，人口出生率就会下降O．61个百
分点，AR=0．51>0反映人口出生率具有较强的路径依赖特征，过去较高的出生率
意味着未来较高的人口出生率，而过去较低的出生率未来这一数值也较低。
图8-4中国经济发展水平与人口出生率省级关系散点图
第七章人口政策在区域协调发展中的作用
2．子女的质量取代数量成为人们的普遍认识，但农村这一观点受到限制
现代中国的生育观念，正由传统的多子多福转向重视对子女的素质教育，子
女的质量取代数量成为人们的普遍认识。其原因一方面是由于国家独生子女政策
作用的结果，另外一方面，人们养育子女的养老功能正在退化，养育子女享受天
伦之乐的意识增强，甚至出现为了老人生育孩子解闷的心态，在这一背景下，聪
明的孩子、懂事的孩子、孝顺的孩子更能够获得家人的喜欢，于是子女的教育成
为家长乃至几代人关注的焦点，家庭倾其所有在子女的教育上，甚至于“不惜工
本"。而在农村，对子女的教育也越来越受到家长的重视，但由于条件的限制，对
孩子数量的需求还是超过对质量的重视程度。这样一来，其结果就是城市的生育
率越来越低，而人口的质量提升很快，但农村的生育率较高，且缺少对子女教育
的能力和条件，人口质量提高进度明显低于城市，导致中国人口的素质提升有限，
这一结果由于不同区域城市化率的差别同样表现在经济发展水平不同的区域。
三、中国人口政策对区域差异的影响
由于不同经济发展水平影响到了区域子女生育率水平，而且在某种程度上决
定了对子女教育的差别，我国经济发展水平较高的东部地区，不仅拥有相对较低
的生育率，而且家庭能够提供较好的培养条件，同时这一区域聚集了中国大部分
的优质教育资源。其结果就是不同区域人们的下一代素质差别进一步拉大，由于
发达地区经济增长的潜力较大，对劳动力的需求旺盛，当地的人力资源不能够满
足市场需求，特别缺少从事低端生产的劳动力，于是在中国出现了年复一年的“民
工潮"，发达的东部地区不仅吸收了落后地区大量的优质资源，对于初级的劳动力
也是“来者不拒"，甚至于在经济繁荣时期出现“民工荒一现象。据崔传义(2004)
在四川进行的调查，在1996年外出的每一万多人中，有8553人是给别人打工，
占75．5％，自我或合伙经营的，自己给自己打工的有2156人，占19％，其他情况
的不到2％；而这些人流动到东部的有7167人，占63．3％，流动到中部9省的有
2413人，占21．5％，在西部流动的有1768人，占15．7％。
当前中国正在经历人类历史上最大规模的人口迁移，这次迁移不同于过去的
自然灾害或政治目的迁移，据2010年中国全国第六次人口普查数据，大陆31个
省、自治区、直辖市的人口中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离
中国区域经济协调发展的政策研究
开户口登记地半年以上的人口为2．6l亿人(国家统计局，2011)。大量人口的移动
从三个方面扩大了原本就存在的区域差异：一是在中国建立社会主义市场经济的
初级阶段，资本雇佣劳动这种生产方式所带来的是资本对剩余价值的占有，资本
所有者利用各种不合理甚至于是一些非法的手法，强制工人从事高强度、超负荷、
甚至有毒害的劳动去积累超额剩余价值，但同时给予劳动者的仅仅是不足以养家
糊口可怜的薪水，于是在中国出现了2010年富士康的“17跳"、拖欠农民工工资
不支付、用过期的月饼抵欠员工工资等经济生活中的“乱象”，大量中西部农民工
用汗水支撑了发达地区的经济发展，将大量的剩余价值留在了发达地区，他们所
获得的是不足以补偿劳动力价值的工薪，他们将青年、中年留在了发达地区，而
不得不将老年留在少年成长的落后地区；二是现在的社会保障体系“碎片化一形
成对发达地区实际意义上的财政补贴，在过去的30年中，对农民工的社保制度总
体上处于空白状态，雇主如果能够按时足额支付给农民工工资，农民工就别无所
求了，但这一状况也导致了农民工的短期行为，于是一些农民工流入大省尝试建
立这些流动人口的社保问题，以促使农民工特别是一些技术性较强的工人能够安
心工作。目前中国有三种模式，一种是将流动人口纳入当地城镇基本保险制度，
如广东省的做法，第二种是将农民工视同当地农民，建立农民保险制度，第三种
是建立一个独立于其他制度的专门的农民工社保制度，如上海和成都等地(郑秉
文，2008)。但是由于对农民工的社保制度“各自为政一，没有全国统一的模式和
转移办法，加上农民工就业单位的不稳定，在一个单位工作最短的可能只有三个
月，长的可能是一辈子，很多农民工在离开工作地的时候不得不“退保"，而退回
不是社保的全部，只是个人缴纳的那一部分，单位缴纳的那一部分沉积在当地的
社保部门，成为对当地财政的一种补贴，因此说目前的社保制度不仅成为人口流
动的桎梏，而且损害的是流动人口的养老权益，获益的是流入地的地方养老财政，
农民工贡献了一辈子到老了不得不转向子女养老；三是农民工子女教育的差别化
政策形成对发达地区未来劳动力需求的“蓄水池’’，改革开放30年来，我国共走
出了两代农民工，第一代农民工已完成了历史使命，第二代农民工正走向历史前
沿，虽然党和国家对农民工问题的重视日益提高，2004年中央一号文件指出“进
城就业的农村劳动力已成为产业工人的重要组成部分"，2006年3月，《国务院关
于解决农民工问题的若干意见》指出，做好农民工工作的基本原则是：公平对待、
第七章人口政策在区域协调发展中的作用
一视同仁。但现实中农民工最不满意的就是子女的教育问题，城市的贵族学校上
不起、家乡的留守学校不放心、住地的周边学校没有户口上不了、农民工打工子
女学校教学条件差上不好，这一代他们成为了农民工，难道不能让下一代成为这
个城市的主人而不仅是个“过路客"，他们当然明白只有良好的教育才能够改变他
们下一代的命运，可是户口成为他们跨越不过去的一道槛，于是他们的子女不得
不重走父辈的道路，成为“新生代农民工一(刘俊彦，2007)。新生代农民工是一
类特殊的群体，他们大多生长在城市、在城市接受了基础教育、工作在城市，他
们对农村很陌生，但对他们却没有融入这个城市，买不起这个城市昂贵的房子，
因为他们没有这个城市的户籍，当然也享受不了城市的保障房或廉租房的“眷顾"，
在形式上他们仍然属于那个他们很陌生的户籍所在地的落后地区。
第二节人口政策与中国特色城市化
一、人口流动对区域经济发展的影响
改革开放以来，我国经历了世界上最大规模的人口流动，中国人口流动在空
间上表示出不协调性，人口流动是单向的，而不同于西方世界的双向流动。中国
人口流动具备鲜明的经济动机，就是为了追求更美好的生活或获取更多赚钱的机
会，人口流动具有两个特征：从落后地区向发达地区流动和从农村向城市流动。
在改革开放前，农村人要想进入城市，成为一个城市人，只有两种途径：一
是考学，如果一个年轻人考上大学，意味着将来毕业后就会成为一名城市人，他
就会成为全村乃至全乡的骄傲；另一种途径是招工，除了城市发展本村的土地被
占用招工进入企业工作外，零星的招工单位多是远洋运输、城市建设、打扫卫生
等城市人不愿意就业岗位，成为一个城里人成为当时几乎所有农村年轻人的“梦
想’’。当然这一状况在改革开放后得到了极大地改善，特别是随着城市粮食供应体
系放开和住房市场化，打工成为多数农村人特别是农村年轻人的“主业"，而务农
反而成为了农村人的“副业’’，城市的“城中村"、“民工村"住的有几万、甚至上
千万的农村外出务工人员，他们披星戴月、早出晚归、行色匆匆为这个城市的繁
荣兴旺出力，不过他们大都工作在城市人不愿意就业的建筑、餐饮、家政、环卫
等脏、苦、累等工作岗位。
人们从欠发达地区向发达地区转移是因为发达地区可以获取较多地成长和挣
中国区域经济协调发展的政策研究
钱的机会，在中国发达地区不仅拥有雄厚的教育资源和优越的成长环境，这一点
对年轻人特别有吸引力，他们可以在这里面成长为优秀的学者、成功的企业家、
政府的高级官员，发达地区甚至可以给他们一个“梦想"；而中青年人则认为发达
地区“遍地是黄金"，在这里只要勤劳肯干、节约开支，完成一个中年人“上养老
下养小一的任务是没有问题的，一些在欠发达地区工作不顺畅的人们也相信中国
传统那句古语“树挪死人挪活’’，于是一批批带着“理想”的人们从欠发达地区向
发达地区迁移。
由于迁移成本的存在，不是农村或者欠发达地区的所有人都有机会实现迁移
的，也就是说这种迁移实际上是有选择性的，只有支付得起这部分迁移成本的人
们才有机会实现成功的迁移。那些接受了良好教育、身强力壮、年轻有为、身怀
一定技术的一代成为了由农村向城市、由欠发达地区向发达地区迁移的主力，当
他们成功迁移以后，会带动他们的家人、亲戚、朋友实现递次迁移。
这种有选择性迁移加剧了本来就存在的中国区域差异，发达地区从欠发达地
区吸收了优秀的人才、同时也带走了这些人才所拥有的物质资本和较先进的技术，
甚至包括一些相对先进的管理经验和开放的文化思想，他们迁移以后要比在欠发
达地区创造较高的劳动生产率，而欠发达地区失去远不止发达地区所得到的。
二、人口流动对城市化的影响
中国的人口流动的选择具有层次性，这种层次性是由于中国不同区域的房价
和就业差异性造成的。决定中国房价的因素很多，但主要的变量无外乎区域收入
水平、政府土地供给能力、中央政府的房地产政策和地方政府的房地产发展战略
等变量，但最主要的变量还是区域人们的收入水平，相对而言，北京、上海等大
都市的房价要比省会城市的房价高，省会城市要比二线城市的房价高，这样一来，
人们由二线城市迁入大都市就难以承担高昂的住房价格，而由二线城市迁入省会
城市相对而言变难度就小多了；第二是人力资本存量所导致就业的差异性，由于
大都市集聚了中国很大部分精英，在这一区域寻找一份象样的工作的难度，要比
省会城市大，而二线城市的人才稀缺、对人才的需求就业的岗位就好得多，因此
人才由二线城市迁往省会城市的可能性，要比迁入大都市大多了。
移民的歧视性政策是人口流动一个重要障碍，虽然很多学者都反对这种对人
108
第七章人口政策在区域协调发展中的作用
口自由流动的限制，但越是人口集中性的大城市对人口流动的限制性越强。刘晓
峰、陈钊、陆铭(2010)通过构建了一个城市化和城市发展的内生政策变迁理论
模型证明，在经济发展和城市化的早期，对于移民的歧视可能有利于城市居民，
但是当城市化进程达到一定阶段、城市内移民规模达到一定水平时，对于移民的
公共服务歧视也会加剧城市内部不同户籍身份的劳动力之间的福利差距和社会冲
突，而这又将造成社会资源的非生产性消耗，阻碍城市化进程，并有损于城市户
籍人口的利益，这时，均等化公共服务的社会融合政策就可能内生地产生，并相
应地减少不同身份居民间的福利差距和社会冲突，促进城市部门的资本积累、城
市化进程和经济增长。但是这种对移民的歧视与劳动都的素质有较强的相关性，
对博士的歧视显然比对农民工的歧视程度要轻微得多。
中国这种人口流动的分层次性选择，所带来的城市化入口迁移的梯度，农村
人口首先选择迁入县级城市、县级人口首选迁入地市级城市、地级人口首选迁入
省会城市、省会城市人才选择迁入大都市，而大都市人口也在想方设法迁入国外
发达国家或地区。由于我国人口呈“金字塔”型分布，人口最多的是农村人口，
这一比例在2010年还超过50％，县级及以下人口超过70％，象北京、上海、广州
等大都市的人口在中国总人口中所占的比例是很少的。这一梯度型人口流动的结
果是中国城市化具有梯度性，县级城市人口的扩张速度超过地级城市，地级城市
人口的扩张速度超过省会级城市，而大都市的人口扩张速度是比较慢的，总结一
句，近年来，带动中国的城市化进程的主要是地市级和县级城市化。
这一种梯度推进的中国城市化进程，无形中造成资源的较大浪费，人口流动
是需要成本的，城市发展有一个最优规模，一般认为中国现有条件下的城市最优
规模为50"--300万人口，这是一种最节约资源型城市化。但是我国目前很多县级
城市人口的规模在5"--'10万人口之间，于是城市的扩张比较多的是靠廉价的土地
支持的，这也由于国家对县级周边的土地控制还没有纳入到常规监控的范围内，
县城周边的便宜的农业用地自然成为县级城市扩张、政府政绩的首位要素。
当然这一梯度推进的中国城市化进程有利于消除人口转移中的生活压力，试
想如果一个人从二线城市转移到省会城市，要比从二线城市转移到大都市所承受
的压力小很多，无论是经济上的、心理上的、工作中的、文化上的环境适应能力
提高要容易得多，对于目前中国不同阶层都感受到压力重重的条件下，这一梯度
中国区域经济协调发展的政策研究
推进型的中国城市化模式无疑可以消除人口转移中的诸多矛盾，减少不同群体在
城市融合中的摩擦，有利于和谐社会的建设。
第三节构建适应中国区域协调发展的人口政策
一、中国人口政策改革的目标
中国人口政策改革的目标是，以科学发展观为指导，建立城乡统筹的计划生
育政策，建立国家统一协调、省级分级管理的城乡协调的社会保障机制，以中央
财政支持的中国城市化进程中城乡差别化的住房保障制度。
目前的计划生育政策导致城市新生人口减少，质量提高，而农村新生人口相
对增长，质量提高困难的现状，越有钱人越少生，越是穷人越是多生，且没有提
供良好教育的条件。东部地区城市化率高，中西部地区城市化率低，东部地区人
口的增长率低，中西部地区高，其结果是中西部地区人口向东部地区流动。因此
要建立城乡统筹的人口生育政策，农村应该稳定目前的计划生育政策，鼓励晚生
优生；城市应该有条件地放开二胎生育条件，如将“夫妻双方都是独生子女的可
以生育二胎’’改为“夫妻双方只有一方是独生子女的可以生育二胎"、“一孩年龄
超过六岁的可以根据抚养能力生育二胎"，这些政策的执行既有利于调整城乡子女
结构，也有利于城市未成年人消费市场的发展。
社会保障机制的建立要适应社会主义市场经济的要求，如果没有全国统一的
社会保障机制，就谈不上全国统一的大市场，因为生产要素的自由流动是市场经
济的重要特征，试想如果没有千千万万的“外来妹"，有改革开放以后深圳今天的
成就吗?这一社会保障机制有望在201 1年7月1日{：社会保障法》实施后得到完
善，以国家统一协调、省级分级管理的城乡协调为特征的社会保障机制有望让l
亿4千万农民工实现“老有所养"。显然，当这一机制建立后，学者们关注的目标
将会转向这一机制能够保证农民工“老有所养"吗?通货膨胀难道不会侵蚀老人
们本就可怜的养老金吗?微薄的退休金能够保障农民工老人在城市安度晚年吗?
中国城市进程中城乡差别问题至今没有解决的方案，一是中国的高房价成为
农村人进城的最大障碍，在中国最有钱的人和最穷的人的房子都不是用来住的，
有钱人的房子是用来“炒力的，他们购买多处房产“待价而沽"，这无形中提升了
贫困家庭的购房价格，而最穷的农民工在家乡盖起的“乡村别墅圩只是用来过年
lIO
第七章人口政策在区域协调发展中的作用
的，平时他们不得不“萎缩"在城市的“贫民窟"、“民工村"：二是地方政府是没
有动力去解决农民工的住房问题，作为地方政府解决低收入群体的住房问题已经
是千辛万苦，把本来可以成为财政收入的土地拿出来，盖上房子给低收入群众居
住，还得承担平时的维修和管理，要是让他们再去承担流动人口的住房问题，经
济学并没有提供建立这一制度的激励相容机制。因此这一责任毫无疑问应该成为
中央政府的责任，中央财政支持的中国农民城市化的住房保障制度将是解决未来
新生代农民工住房保障的主要机制。
二、建立“以人为本’’的中国人口政策
中国现有的人口政策的形成有着多重历史因素，因此人口政策改进也会是一
个漫长的历史过程，但有两种因素导致这一矛盾加剧从而必须加快这一进程，一
是人口老龄化，据2010年中国第六次人口普查，中国超过60岁以上人口占总人
口的比例为13．4％，中国成为了未富先老的国家之一，未来20年中国将会出现劳
动力供不应求现象；二是人口、资源、环境与经济发展的之间的矛盾加大，国家
“十二五一规划中提出要完善主体功能区建设，那么一些生活在禁止开发区和限
制开发区的人们就必须从这一区域内流动出来，我国3000万农村贫困人口基本上
都生活在这两个区域，将解决困难群体致富问题与国家可持续发展结合起来，建
立“以人为本"的人口政策势在必行。．
这一政策的建立必须坚持四个原则，一是人口流动与人才开发相结合的原则。
过去的人口流动较多地是为了向城市和东部地区提供无限供给的农民工，这一模
式的拐点已经或即将到来，特别是这一模式是以牺牲农村和欠发达地区居民的利
益补偿城市和发达地区利益的，它所导致的中国城乡差别、区域差距问题已到了
相当严重的程度，在“以人为本艿科学发展观的指导下，落后地区的人才开发战
略必须提上日程，要将人口的流动与人才开发结合起来，通过给流动人口提供高
质量的教育和良好的生活条件来实现国家的整体人口发展；二是人口流动与城乡
统筹、区域统筹、可持续发展相结合的原则。导致我国城乡、区域之间发展矛盾
的重要因素就是资源分配的差别和资源利用效率的差别，农村地区、欠发达地区
在国家资源分配中享有微弱的权利，实现这一权利的机会渺茫，通过人口的流动
来增加他们享有这一权利，并利用这一权利为自己谋福利，这需要的很好的政策
中国区域经济协调发展的政策研究
安排；三是所有群体共享式增长(inclusive growth)的原则。实行共享式增长(也
称包容式增长)是2007年亚洲开发银行对中国目前这一增长方式转变所提出的转
变方向，经济增长的“福音一要渗透到每一社会群体，而不能是被少数的社会富
裕阶层所享有，社会发展要对弱势群体给予更多的关注，这一种类型的增长才会
是和谐的增长，人口流动的目的是为了创造美好的生活，而不仅仅是为发达地区
提供廉价的劳动力，他们在创造中国经济增长奇迹的同时，有获得幸福生活的权
利要求；四是循序渐进与中央政府主导的原则。由于人口流动所导致我国人口分
层问题积重难返，解决起来十分困难，特别是地方政府在这方面没有积极参与的
动力，富裕地区政府要对本地居民的“选票"负责，不太可能动用巨大的人财物
来解决流动人口的社保、住房、子女教育、就业等一系列问题，如深圳常年外来
人口超过1000万人，单凭本市政府力量去解决这一问题的确有些勉为其难，而贫
困地区没有财力也没有能力去解决这一牵涉近1．5个亿人口的保障问题，既然地方
政府解决不了，那么中央政府当然责无旁贷，中央政府首先有财力解决这一有历
史“负债一问题，农民工的社保问题多年来就成为学术界研究热点，只不过是由
于中央政府的轻视才导致这一问题解决的难度愈来愈严重，其次中央政府有责任
协调不同区域人们的生活质量差别问题，特别当这一差别是由于特定的历史限制
条件所导致时，除了中央政府怕再也无组织可以在其中大有作为了，再次这也是
解决中国未来“四二一"家庭老人问题的一个契机，现在离这一解决问题的最佳
时机已经开始偏离了，因此中央政府应该勇于承担这一关系未来中国老年社会的
创新体系建设，本着制度创新和循序渐进的方法，解决中国流动人口的就业、生
活及养老问题。
新的人口政策要体现“以人为本"、全面、协调、可持续的指导思想，要体现
公平优先的理念，要体现全面发展的目的，要体现共同富裕的目标。这一人口政
策的初步设计应该包括四个方面：一是以全国统筹、城乡平等的社会保险体系，
将于2011年7月1日实施的《社会保险法》是一个历史性的突破，它改变了过去
社保体系“各市为政"的局面，形成一个全国统一的保险体系，但是针对这一法
律的具体操作要求各省还得根据自身实际制定出更详细的方案，特别是这一体系
没有包括农村养老问题，也就是说并没有从根本上解决新生代农民工的负担，他
们廉价的劳动力能否支撑起老一代农民工的养老问题，还是一个未知的答案；二
112
第七章人口政策在区域协调发展中的作用
是向弱势群体倾斜的保障性住房制度，安居乐业是中国人自古以来的追求，可很
多农民工在家乡负债累累盖起的住房却不能享受，而不得不在城市“蜗居一，解决
这一问题的方法是国家在法律上充许农村建房土地的市场化，他们可以通过市场
去调换城市的住房，当然地方政府可以通过土地权利的交换来解决农民工的住房
问题，要让他们在工作的城市有房住，而不是让农村的住房资源闲置；三是以落
后地区人才开发为中心的区域居民全面发展战略，人与人的差别主要是由后天性
的教育差别和后天性的成长环境差异造成的，我国不同区域的居民享受教育特别
是基础教育的差别在很大程度上决定了他们未来生活质量的差别，中央政府在基
础教育上的义务不能转嫁给地方政府，中央政府还有责任引导人才流向欠发达地
区，当然欠发达地区地方政府要为人才创造良好的发展环境，这一点在欠发达地
区更为缺乏；四是人口政策要与可持续发展结合起来，我国很多地区，由于自然
条件恶劣，实际上是不适合人类生存的，更谈不上创业致富，人口迁移是关乎子
孙后代的大事，要在科学论证、合理规划的基础上有步骤地实施，在这方面，地
方政府的利益冲突明显增加，中央政府要有足够的权威来实行这一战略，甚至通
过立法来规划不同区域地方政府的权利与责任，否则所谓可持续发展问题只会是
“纸上谈兵一。
113
技术政策、环保政策等，由于区域政策的目的性较强，政策实施的范围不仅包括
欠发达地区，也包括部分发达地区，所以本文作为一章，进行系统论述。
一、区域问题与问题区域
(一)问题区域及其治理
问题区域指那些因经济结构失调、产业结构失衡、区域竞争力衰退等导致问
题丛生的地区，其特征是经济缺乏活力、经济增长缓慢甚至负增长、失业率长期
居高不下、居民收入水平偏低、区内人口大量外迁等，由于生产周期性或外部原
因导致的暂时性困难除外。
问题区域的形成是经历了一个漫长的潜伏期才最终表现出来的，因此解决问
题的过程也需要相当长的时间。最好能够及早做出判断，以将问题消灭在萌芽期。
根据形成问题区域原因的不同，可以将问题区域分为三种类型：
1．后进区域
后进区域又称为经济结构落后区域，包括落后的第三世界国家和发达国家的
某些欠发达区域。落后国家问题比较容易进行区分，表现得十分复杂，处理起来
也相当困难。在欠发达国家的工业化初期，由于经济结构中占主导地位的是那些
简单的劳动密集型行业和一些初级加工业部门，缺乏先进技术支持的现代制造业，
导致经济发展跟不上世界潮流，在世界经济体系中处于下游或生产价值链的末端。
后进区域失业问题严重，居民生活困难、基础设施不完备、文化教育落后、公共
卫生条件差、人口大量外迁(特别是那些具有较高劳动生产率和特殊技能，接受
过良好教育的年轻人)，资本外流严重，地方经济发展失去活力，持续衰退。
一些发达国家的某些地区由于多种原因，其经济发展由于没有紧跟上发达国
家整体的结构调整，逐渐沦为后进地区，但这处理起来相对容易得多。如美国的
阿巴拉契亚地区、加拿大南部沿海诸省、意大利南部地区等。
114
第八章区域政策在区域协调发展中的作用
2．萧条区域
萧条地区又称为经济结构陈旧地区。它们在历史上曾经是发达地区，曾经有
过经济上的辉煌，有些甚至曾经是高度发达地区，但如今已是“风光不再"，如英
国的威尔士地区和南苏格兰地区。萧条区域的“病症一表现为：经济增长率连续
十几年缓慢甚至下降，居民生活水平长期得不到提高，失业率居高不下，青年人
口大量外迁，区域内显示出萧条景象，已失去了往日鼎盛时期的经济发展活力。
萧条产生的原因在于这些地区的经济结构不合理、产业结构单一、区域创新
能力不足，过去对区域经济发展发挥作用的重点产业，由于外部环境的变化变得
增长缓慢甚至开始衰退，而产业发展的重点没有及时由衰退部门转移到新兴部门，
产业结构调整不及时，一些新兴产业的替代没有及时跟上，导致专业化程度较高
的陈旧部门仍然成为了区域发展的经济基础，结果陷入经济发展结构性的危机中
难以自拔，因此除非出现重大转机，否则衰退将会持续蔓延下去。
萧条问题在每个发达国家的部分地区都存在，而且越是早期发达的区域，越
是专业化程度高、产业结构单一、工业基础狭窄的区域，就越容易出现萧条问题，
而且越难以根治。如德国的鲁尔矿区当年的繁荣如今已是风光不再，且陷入了几
十年的治理仍旧难以发展的困境。
3．过度增长和集中区域
经济与空间之间也存在一个合理配比的问题，不是将所有产业都集聚在一个
区域就是最优的，否则经济结构臃肿、紊乱就会导致经济过度增长和集中的毛病。
一些地区在历史上曾是国家的经济发展中心，由于规模经济和本地化经济的作用，
积累了一大批早期发展起来的经济部门，拥有人才、资金、科技、信息、市场等
多方面的优势，曾经为国家的经济发展贡献过巨大力量。但是随着新兴产业的兴
起，由于没有能够及时淘汰掉夕阳产业，导致区域经济发展规模过大，超过了地
区可承载的生产能力，同时产业结构比例失调，这非但不能带来聚集经济效益，
反而共同竞争土地、劳动力、原材料、供水、能源和运输等区位资源，导致各项
生产成本上升；另一个“病症"是劳动力素质的提高跟不上就业机会的增长，过
度的增长和大量的移民，增加了基础服务设施的建设成本，当地资源被破坏和滥
用加剧了对不可再生资源的威胁，生活品质的下降还包括开放的空间，纯净的水
和个人的隐秘空间等资源被过度利用，这一区域的过度增长和集中反而给区域居
115
中国区域经济协调发展的政策研究
民带来了痛苦(陈秀山，2005)。如2009年日本东京的洪水灾害，除了天灾之外，
由于人口过度集中，不得不将排水的河流改变为下水道以获得土地资源解决居民
的住房问题，是另一主导原因。我国一些南方城市，近年来因为洪水灾害人员死
伤、财产损失与城市过度扩张导致的周边植被破坏、排水资源被占用不无关系。
二、区域经济政策
(一)区域政策的概念
区域政策，是指一个国家的中央政府(或联邦政府)及其所属的各相关权力
部门，为了实现国家的经济发展战略或解决区域问题、协调区际关系、改善区域
经济布局、促进国内某些特定区域的经济发展而制定的国家干预经济的政策；或
由国家的一部分较高级别、被国家权力机关授予了一定经济管理与决策权限的地
方政府，为促进由其区域内部或部分区域的经济发展而制定的地方性政策。
世界上很多国家的中央和地方政府，都将区域政策作为实现其国家或内部某
一区域经济发展战略的重要工具。广义的区域政策，包括区域经济政策、区域政
治政策、区域文化政策、区域社会政策、区域生态(环境)政策等，狭义的区域
政策，则专指区域经济政策。区域政策最初是为了解决各种区域问题而设计的，
而区域内的各种问题总是首先表现为经济问题，而且区域内其它各种问题都与经
济问题存在着千丝万缕的联系，解决区域经济问题因此也就成为解决其他问题的
突破口；而且区域经济政策不仅具有经济效应，同时具有政治、社会、文化、生
态等效应。区域经济政策在整个区域政策中处于主导地位，决定了其他区域问题
解决的进度，因而它一般也不是单为解决区域经济问题而设计和制定的。
(二)区域政策的形成
区域政策，是针对问题区域而言的。问题区域和区域问题的产生，是由于不
同区域在经济社会发展过程中的进程不一致，导致经济活动在空间上的分布不均
衡。而经济活动最突出的特征就是地理集中，包括人口的集中和产业的集中，但
是，如果没有统一的空间规划和政府的干预，这种集中就会导致区域问题的出现，
容易造成区际间的恶性竞争、区域差距的进一步扩大等。为了协调区域利益矛盾
和解决这些区域问题，区域经济政策应运而生。
区域政策有其产生的必要性和客观性。任何经济活动都离不开一定的地理空
间，任何国家都有一个经济资源的空间配置问题。国家为了管理上的方便，将全
116
、
第八章区域政策在区域协调发展中的作用
国划分成若干个区域(行政区和经济区)。不同区域之间必然存在竞争，客观上也
就必然存在着区际经济差异，由于生产要素的非完全流动性、不完全可分性，从
而导致不同区域的经济发展不平衡，并且引起区域经济发展水平的差异(区际经
济差距)问题。区际经济差距过大，往往会引发区域性的政治、社会、生态环境
等问题，局部区域冲突的增加可能造成国家整体性的问题。
前苏联和东欧社会主义国家是最早采用区域政策解决区域问题的，区域政策
是以区域计划的形式出现的。由于当时国家实行的是计划经济体制，区域计划是
其整个国民经济计划体系中不可缺少的一部分，区域差异问题自然也就成为其区
域计划实施的主要是对象。1920年，苏联制定了世界上第一个区域化发展计划：
俄罗斯电气化计划，这也是第一个国民经济长远规划，后来这一方式在前苏联各
共和国推广，比较完整的区域政策计划体系包括有地域计划、经济区域规划等。
1929．1932年的经济大危机使西方市场经济国家开始接受计划理论，1936年凯
恩斯的《就业、利息和货币通论》的出版，“政府干预经济运行"的政策主张为大
多数西方国家所接受。区域经济政策在自由市场经济国家里迎来了转折点，。凯恩
斯革命"为此奠定了理论基础，自此国家区域政策开始兴起，区域政策和区域计
划增加了实践的机会。
我国第一个五年规划的顺利实施所带来经济建设上的成就，导致高层决策者
对经济计划“情有独钟’’，但我国使用区域政策的目的，更多的是用来加快整个国
民经济的发展速度、改善国民经济发展质量、迅速提高国家综合经济实力，缩小
地区差异、解决区域问题的目的倒放在了次要地位。
(--)区域政策的功能
根据政策制定的机构的等级和使用范围的不同，可将区域经济政策分为国家
(中央政府或联邦政府)区域政策和地方(或地方政府)政策两大部分。前者是
由一个国家的中央政府及其所属的各相关权力部门(在我国主要由国家发改委、
财政部、税务总局、中国人民银行、商务部等部委)负责制定，适用于一国内部
具有某些相同特征的区域；后者则是由一个国家的一部分级别较高、被赋予了一
定经济管理与决策权限的地方政府(如我国的省级政府)负责制定，政策只适用
于该地方政府所辖的行政区。
区域政策的功能主要有两点：一是弥补市场在调节区际发展关系上的缺陷。
117
中国区域经济协调发展的政策研究
市场对区际发展关系的调节存在着不可避免的缺陷，第一，市场的自由竞争必将
导致垄断，从而有可能使区域产业的分工、协作、集中和联合在发展中形成垄断，
从而控制区域市场谋取垄断利益；第二，市场存在着信号滞后和信号不全甚至失
真，这将给企业的投资决策带来困难、造成失误，甚至可能导致区域产业结构调
整滞迟乃至产业关系混乱；第三，市场本身难以避免“地下经济"，不同地方政府
对这种经济形式的态度是不一样的，在法律制度不健全的情况下，这种不合理的
获利行为会影响国家统一大市场的运行；第四，非竞争性、公共性区域经济活动，
对区域长期可持续发展和国民经济整体性发展具有特殊的重要意义，仅靠市场机
制，很难保证各个区域内供求关系自动保持平衡，更难以保证区域公共活动的协
调；第五，市场机制不能自动控制或消除区际差异和保证充分就业，区域经济政
策这只“看得见的手"可以对市场“看不见的手一的功能性缺陷和市场失灵，起
到比较及时而有效的弥补作用。二是规范地方政府对区域经济的调控和管理行为，
协调区际关系。中央政府通过赋予地方政府在经济管理职能上的部分权力、相应
的经济责任和努力后可以得到的经济利益，通过对宏观职能的分解和调控的分工，
使地方政府在经济管理职能上既可发挥独立性的作用，又与能与中央政府保持高
度一致，这是我国经济管理体制改革的基本方向，也是世界上许多国家管理经济
的基本经验。区域政策由于其管理上的法制化和规范性，能够规范地方政府的经
济管理和调控行为，从而可以较为有效地避免或防止因受到地方局部利益的驱使，
而发生地方政府在区域经济发展的管理与决策中，做出损害全国整体或其它地区
利益的不当行为。由于市场机制的天生性缺陷，市场对于全国及各地区资源的优
化配置和利用不当，导致区域产业结构的演进与优化以及区域产业组织发展具有
一定的盲目性和滞后性，因此，国家区域政策也就成为干预和调控区域经济发展
的进程、控制区际差距、协调区际关系，使中央政府的调控职能与经济管理，与
地方政府的调控职能与经济管理相一致的重要工具。
三、区域政策与区域发展战略的关系
区域发展战略也称区域经济发展战略，是指对一定区域内经济、社会发展有
关全局性、长远性、关键性的问题所作的筹划和决策，具体地说，是指在较长时
期内，根据对区域经济、社会发展状况的估量，考虑到区域经济、社会发展中的
各方面关系，对区域经济发展的指导思想、所要达到的目标、所应解决的重点和
118
第八章区域政策在区域协调发展中的作用
所需经历的阶段以及必须采取的对策的总筹划和总决策。区域发展战略比区域政
策要更加宏观，区域政策比区域发展战略设计要更加细致。
任何一个国家的区域发展战略的制定都与一定时期内国家发展的指导思想有
关，是一定时期内经济发展条件下的产物，违背了经济规律的区域发展战略的实
施效果要大打折扣，甚至可能会适得其反。在科学发展观指导下的区域协调发展
战略又可进一步细分为“东部地区率先实现现代化、西部大开发、振兴东北和中
部崛起一四大战略，这是适合了“以人为本"，全面、协调、可持续的发展思想，
是科学发展的“产物"。
但由于区域发展战略过于宏观，在实践中较多的是作为处于区际间关系的一
种准则，区域发展战略的实施要同区域政策结合起来，才能保证区域发展战略的
效果。区域政策是对区域问题解决的不同方法或途径，是为了实现区域发展战略
从较低的层次进行操作的手段和目标。
区域政策同区域发展战略必须协调起来使用，如果二者不统一，就会导致形
式与目标的不一致，区域发展不符合最优的发展路径，导致区域内生产效率低下、
经济增长缓慢、区域问题加重、区域矛盾突出甚至出现社会不稳定现象。因此，
在正确的区域发展战略指导下，制定详细、可行的区域政策，有利于区域问题的
消除、区域内经济社会的和谐发展。
第二节国际区域政策的实施经验
一、欧盟区域协调发展的经验
欧盟是世界上最成熟的经济体，也是经济多样性丰富的经济体，目前的欧盟
不仅包括世界上老牌的资本主义国家，而且包括后来转型的原社会主义经济体。
在欧洲共同体成立之初，就注意到区域政策在平衡不同国家经济中的作用，1957
年通过的《罗马条约》就提出区域政策概念，提及了缩小不同国家经济发展差距
问题，一些成员国也实施了各自的区域政策，但直到1973年一直未形成欧盟统一
的区域政策。
1973年，随着英国、丹麦、爱尔兰加入，区域差距开始显现出来，截止2009
年1月欧共体已包括27个国家，欧盟部长理事会实施的共同体的区域政策，也在
实践中逐步地得到完善，一些具有针对性的区域政策和相关政策，对解决欧盟内
119
中国区域经济协调发展的政策研究
部区域差距发挥了良好的作用，形成了较为完善的区域政策体系。(唐松，2010)
1．采用多样性的援助工具
欧盟的区域政策工具非常完备，欧洲区域发展基金(EImF)设立于1975年，
主要对基础设施、中小型企业生产性项目提供资金，开始设置时采用的是成员国
固定份额，后来随着加入的成员国差异扩大，改为浮动份额；1958年，欧洲社会
基金(ESF)设立，提供促进就业方面帮助和培训以增强成员国就业能力；欧洲农
业指导和保障基金(EAGGF)设立于1962年，主要是帮助农村发展和对农业结构
调整提供支持；1993年成立的了渔业指导金融工具(FIFG)，以对沿海从事渔业生
产的人们产业转型提供资金帮助；团结基金设立于1993年，通过对人均GDP水
平低于欧盟平均值90％以下的国家如爱尔兰、希腊、西班牙和葡萄牙等在环境保
护和基础设施建设方面，提供帮助以改善成员国经济发展的条件；金融手段是通
过信贷资金支持，以利于欧洲投资银行向欠发达地区提供优惠贷款以发展经济；
欧盟还对申请加入者提供专门的援助，其工具有农业和援助中东欧计划(PHARE)、
农村发展行动计划(SAPARD)和lSPA(相当于团结基金)。
2．明确援助对象
欧盟的援助不是针对所有国家的，如何选择援助对象，欧盟采用自上而下式
和自下而上式的方式选取，自上而下式共同体倡议，是指由共同体主动立项并资
助的项目，主要用于解决欧盟国家和地区的特殊问题；自下而上式国家倡议，指
由成员国政府、地区或地方政府立项后向欧盟理事会提出申请的项目。2000"-2006
规划国家倡议的目标是促进入均GDP低于欧盟平均水平75％的欠发达地区的经济
发展和结构调整；资助存在严重结构问题的衰退地区实现经济和产业转型；支持
其他贫困地区的教育和培训及促进就业的政策。共同体倡议项目有促进跨地区合
作和跨欧能源网、农村经济发展行动联系计划、反对劳动市场上的歧视和不公平
待遇、促进衰退城市地区经济和社会转型等。
3．援助政策具有较强的地区针对性
欧盟对于针对各欠发达国家经济发展发展状况，规定了不同的阶梯形的援助
比例，以消除均等援助的现象(见表7—1)：同时要求受援区域提供一定比例的配
套资金，越贫困的区域所要求提供的配套资金比例越低；此外，欧盟还制定了特
别条款，对个别成员国在必要时提供额外财政补助。
第八章区域政策在区域协调发展中的作用
表7．1 2007"-2013年间各成员国获得援助资金的上限占GDP比例
成员国人均GNI
为欧盟平均水平<40 40"--50 50～55 55～60 60"65 65"--70 70"-75
的比例(％)
各国所获得的援3．7893 3．7135 3．6188 3．5240 3．4293 3．3346 3．2398
助资金上限(％)
资料来源：European commission
4．受援资金的管理和监督相对完善
欧盟区域政策包括相对完善的受援资金的管理和监督的法规和方法，这些方
法执行起来既简单可行又有效率，从项目立项到使用、管理、监督乃至结束时的
评估，都有详细完整的体系和专门的机构管理，不同部门职责明确，相互制约。
受援资金的使用以项目使用地方政府执行为主，欧盟负责对项目进展情况进行检
验和监督，如果发现问题，将有可能停止该项目或削减项目资金或收回项目尚未
使用的资金余额。除特别项目外，一般项目都是由成员国负责规划和管理。
5．在区域发展中不断完善现有的区域政策
欧盟区域政策为了适应新加入成员国不断发展的需要，先后经历了1988年、
1993年、1999年和2006年四次改革。通过不断完善区域政策，欧盟实现了区域
差距稳步缩小的“趋同"目标，同时，随着成员国的增加，区域政策执行效率低
下、欧盟与不同成员国之间以及成员国内部中央与地方之间的分工不合理问题也
暴露出来，因此欧盟采取了分权和简化的方法以提高决策的效率，同时，加大了
援助的资金数量，采取更严格的管理和监督以满足区域协调发展的需要。
二、美国区域协调发展的经验
美国也曾经是区域经济发展差异较大的国家之一，从1776年建国到20世纪
30年代，一直都是美国区域差距不断扩大的时期，东北部的现代工业发展很快就
超越了世界上最发达的欧洲，而西南部和山区仍然处于落后的农业区，商品市场
经济的扩大受到了遏制，导致美国经济陷入了发展的困境。这一现状在19世纪40
年代得到了中央政府的重视，一系列积极的开发与再开发落后地区政策相继出台，
只用了短短lO年左右的时间，美国各区域不平衡的发展局面就得以改观。
美国空间经济可以分为北部、西部、南部三大区域，国内战争以后，由于战
争和重建的需求导致东北部工业化“核心地区一地位得到进一步加强，当然共和
12l
中国区域经济协调发展的政策研究
党员所控制的联邦政府所实行向北部工业区倾斜的产业政策起到了不小的作用，
这一局面一直维持到20世纪30年代。美国南部地区，指北纬370以南的区域，其
国土范围大致为内战时期南方叛乱诸州及向西南部扩展的部分，其中阿巴拉契亚
山区是全美最贫瘠的区域；西部地区最初是指由阿巴拉契亚山到密西西比河之间
的狭长地带，后来因为国土的扩张乃至包括到太平洋沿岸的整个地域。美国历史
上西部曾经长期存是荒无人烟的“处女地"，19世纪上半期，美国三次“西进运
动"使得这一区域逐步得到发展。(刘建芳，2002)美国区域开发的主要经验有：
1．区域开发法律先行，管理制度及机构健全
美国是一个特别重视法律在国家经济发展中作用的国家，法律有利于规范联
邦政府与地方政府的行为，特别对政府官员的行为有所约束和鼓励。为了实现美
国不发达的南部和西部地区的协调发展，美国先后于1933年5月通过了《麻梭浅
滩与田纳西河流域开发法》，1961年颁布了《地区再开发法》，1965年颁布了《：公
共工程和经济开发法》、《阿巴拉契亚区域开发法》，1993年8月颁布了《联邦受援
区和受援社区法案》，并先后根据相应法律成立了实施这一法律的相应管理机构，
如田纳西河流域管理局是根据《麻梭浅滩与田纳西河流域开发法》的赋权，领导、
管理和组织密西西比河中下游一带和田纳西的水利综合开发和利用：根据(ig区
再开发法》授权成立了地区再开发管理局；根据《公共工程和经济开发法》、《阿
巴拉契亚区域开发法》授权成立了阿巴拉契亚区域委员会以及一些其他的州际开
发委员会，并成立了经济开发署负责援助落后地区公共工程建设。一些包括兴建
公共设施、环境保护和公共安全、创造就业机会、人力资源培训、住房等方面的
援助项目也在1994年，由联邦政府住房和城市发展署和农业部分别批准。
2．以财政资金援助落后地区投入
一是政府财政出资兴办公共设施，改善落后地区生产投资环境。在田纳西河
流域综合治理时期，政府将兴办水利作为经济兴起的关键，先后投入的资金达40
多亿美元，到20世纪80年代，田纳西河流域已走向发达。二战结束后，汤比格
比水力工程、阿肯色河的麦米伦克尔水利工程、科罗拉多水系工程等陆续兴建，
极大地改善了落后地区的区域发展环境，一些私人资本也在政府一系列优惠政策
的吸引下到南部和西部进行投资；二是军事拨款向南部地区倾斜，促进了南部新
兴工业发展。美国政府有意识地将大量国防工业基地建设放在欠发达地区，以使
第八章区域政策在区域协调发展中的作用
大量军事、国防和航天事业方面的投资和技术能够对落后地区的发展产生扩散效
应，同时辅以优惠贷款的方式吸引上下游产业转移至此。在战争结束后，军事工
业民营化过程中，大量国防工业以极其低廉的价格出售给了当地资本家，转为民
用工业生产，促进了南部地区落后的经济结构的转型升级，使现代制造业得到长
足发展，成长为欠发达地区的龙头企业，为经济起飞奠定了基础；三是通过财政
补贴农业，以价格支持政策带动了落后地区的农业大发展。1933年美国颁布了《农
业调整法》，包括联邦政府的农业抵押贷款在内的财政政策对落后地区农业的支持
发展，加速了农业地区机械化和现代化的步伐，促进了不合理的农业生产结构调
整，使得落后的南部农业地区从中收益，使得这一地区成为全美乃至全球重要的
农牧商品供应基地。
3．因势利导，选择开发重点
充分利用当地的有利条件，采取不同的选择， 奠定了美国在西部、南部的开
发中的区域经济特色。美国小麦、玉米等农作物的主要产区在西北部的大湖平原，
“棉花王国"位于西南部的海湾平原地区，烟草、水稻、亚麻等作物的集中种植
在美国的南部地区，一直保持世界最大产金区的地位的是美国的远西部落基山脉
以西、太平洋沿岸地区，密西西比河以西、落基山脉以东的西部大草原地区是美
国大农业的重要基地，阿巴拉契亚地区矿藏的开发，加工业的扩大，旅游业的发
展，使得该区域与美国其他地区间的差距也得以缩小。．
4．以优惠的人才政策，吸引优秀人才参与欠发达地区开发
制定优惠的人才政策引导人力资源合理流动，以优惠的土地政策吸引大批移
民迁入西部，在西南部开发过程中，在一系列政策措施的引导下，北部人口开始
向西、南部迁移。人口的合理流动，不仅解除了北部地区人口膨胀的隐患，而且
扩大了消费市场，满足了欠发达地区经济发展对人才的需求，推动了新兴产业的
发展，从而带动了这一区域经济的起飞。
5．坚持以科技推动生产力
美国是世界上第一科技强国，在欠发达地区的开发过程中当然不会忽视科技
对生产力的推动作用。农业机械化和科学化以及科学种田方法的推广使得美国成
为世界农业大国，农业生产力水平的提高形成了美国国际大农业格局。20世纪30
年代发起于斯坦福大学及周边区域的科技研究与开发活动，60年代美国掀起的高
中国区域经济协调发展的政策研究
技术革命，发达的金融服务行业，房地产业、建筑业及零售业的繁荣，成就了加
州圣何塞市的圣克拉拉县世界闻名的“硅谷一，128号公路科学园区，充分依靠麻
省理工学院、哈佛大学等高校的优势，在战后迅速崛起为“阳光地带一，再开发战
略完成了美国东西部区域经济社会一体化进程，曾经是区域发展不平衡的美国成
为当今世界上区域经济协调发展的一流的工业强国。
三、印度区域协调发展的经验
印度是一个位于亚洲次大陆，面积320多万平方公里的发展中国家，经历了
200多年的殖民统治，区域经济发展很不平衡，工业主要集中在加尔各答、孟买、
马德拉斯和首都马德里，而处于东北部的阿萨姆、曼尼普尔等7个邦贫困落后问
题尤为突出，区域经济问题具备典型的“中心一外围"特征，即中心是发达地区，
沿边是落后地区，为了改善区域发展的不平衡，政府采取的主要做法有：
1．成立援助落后地区咨询机构
1968年，印度政府设立了10个工业落后地区和26个农业落后地区发展委员
会，用来检查落后地区的资金优惠、投资补贴及运输补贴等政策的执行情况，该
委员会还提出诸多咨询建议，这些建议大都被印度政府采纳并在后来的区域发展
计划中得以实施。
2．制定并实施落后地区开发计划
为了促进落后地区的经济发展，印度联邦政府制定并实施了包括农村工程计
划、农村综合开发计划、干旱地区计划、沙漠开发计划等一系列经济发展计划，
仅在1980．1985年的5年间，对农村综合开发计划的投资就达166．1亿元。1996
年，印度政府加快了东北边疆地区基础设施建设，并制定了加快发展资金流入、
实施新工业政策等一系列新的发展战略。此外，为了消除东北部各邦的“孤立感一，
以加强它们与国内其他区域的沟通联系，印度政府还积极与盂加拉国磋商，请求
给予印度东北各邦开展跨境铁路公路运输的权利。
为了适应东北地区的条件和一些少数民族的特点，印度政府还出资兴办了一
大批水利灌溉及农业、园艺科技开发和培训项目，以实行扶贫与开发相结合，支
持当地农、林和园艺产业的发展，在鼓励合理开发利用林业资源的同时，政府也
注意采取措施保护那里的生态环境和生物多样性。
3．采取对落后地区的投资优惠政策
第八章区域政策在区域协调发展中的作用
为了吸引企业增加在落后地区的投资，联邦政府制定了如对落后地区投资的
企业优先发放许可证、在落后地区建厂的企业，允许在扣除20％的利润后再征收
所得税、向落后地区投资的企业，固定资本投资额超过20万卢比的，可获得20％
的投资补贴、边远地区的企业可以获得最高可达50％的原材料和成品运费补贴等
一系列优惠政策，此外各邦政府也根据区域的实际发展情况制定了一些优惠政策，
如获取优惠贷款利率和提供企业技术咨询等。
4．实行多渠道的转移支付
印度的财政转移支付包括两大部分，一部分是由联邦财政委员会安排的税收
返还和补助，另一部分是由联邦计划委员会安排的补助和贷款。
在税收返还中，联邦财政委员会制定中央和联邦共享税的分成比例，在考虑
人口、贫困人口，纳税贡献的基础上按照因素法来设计各邦的税收返还数额，计
划委员会安排的对各邦的转移支付份额是根据各邦制定的计划项目来确定的，转
移支付中90％是补助，10％是贷款。“在分配给主要邦的资金中，70％是按贫困因
素法分配的，10％是贷款，在各因素中，人口因素占60％，邦内人均生产总值因
素占25％，财政管理因素占7．5％，其余的7．5％考虑各邦的特殊问题，在25％的人
均邦内生产总值中，20％是分配给人均邦内低于按反函数公式计算的全国平均人均
邦内生产总值的各邦，余下的5％根据距离函数分配给所有各邦"(韩凤琴，2004)。
第三节构建适应中国区域协调发展的区域政策
一、中国区域政策的有效性
区域发展差距是任何大国或区域发展条件差异较大的地区经济发展过程中不
可避免的问题，差别的只是区域发展差距大小而已。在市场经济条件下，由于累
积循环效应的作用，社会经济的发展受“路径依赖"的影响较大，其结果往往与
中央政府最初的发展战略或规划相违背离，因此需要中央政府制定区域政策进行
干预并调整不同区域的经济活动，以满足不同区域人民生活水平改善的要求。但
缩小区域发展差距的愿望是不可能一蹴而就的，特别象中国这样一个存在严重东
西部差距的大国，实现区域经济协调发展应该是一个长期的过程，需要相当长的
时间和相当大的耐力，因而使得这一任务的长期性和艰巨性更加明显。
由于我国工业化起步较晚，区域问题的出现也较晚，区域发展的矛盾被掩盖
中国区域经济协调发展的政策研究
起来了很长时间没有得到足够的重视，区域政策方面的研究成果较少，多是借鉴
西方发达国家在区域协调发展方面的一些经验。目前的区域政策还不够完善，区
域政策与其他发展政策混在一起，且缺乏必要的法律基础，因此也缺少权威性和
可执行力度，甚至缺少独立的执行机构。
问题区域的划分，区域政策的发挥作用的对象、工具、目标、机构设置和程
序等都需要有相关法律以明确制定政策内容，区域政策的稳定性、连续性和权威
性需要法律赋权，更需要法律作保障。只有做到有章可循、有法可依、依法行权，
区域政策的实施才会在法制的轨道上健康运行，才能取得预期的效果。诸多国家
的实践经验表明，区域政策的效率与效果，很大程度上取决于区域管理机构设置
是否合理和完善。
对于问题区域的开发管理，设置相应的机构是国际上许多国家的通行做法及
成功经验，这些机构的目的性强、贴近问题，能够做到对症下药、有的放矢、事
半功倍。针对目前我国存在落后区域(包括大西北部分地区、大西南部分地区)、
萧条区域(包括东北老工业基地、部分中西资源枯竭型城市)和膨胀区域(主要
指北京、上海和广州等特大型城市)，不同问题区域的“病症"各不相同，当然需
要“对症下药"加以治疗。如果在这些地区成立开发管理机构，如西部大开发发
展局、东北振兴执行委员会、特大城市发展署等机构，以事从援助分配和对中央
的决策进行监督，在中央政府或全国人大区域发展委员会的统一领导下就小范围
内的区域发展项目做出独立的决策，并协调不同地方政府的经济活动，实现国家
发展和管理区域经济的意图。我国从“十一五一开始，区域政策的应用越发明确
和成熟(表7．2)，区域政策在“十一五"时期对保证中国区域协调发展起到了不
可替代的作用，如果没有2008年世界经济危机，这一政策的实施效果可能会更加
显著。
第八章区域政策在区域协调发展中的作用
表7．2中国“十一五一规划中区域政策
区域总体发展思路政府扶持基础设施建设重点产业经济增长极
率先提高自主优先发展先进制发挥经济特区、
创新能力造业、高技术产上海浦东新区
业和服务业，着的作用，推进天
东部
力发展精加工和津滨海新区开
高端产品发开放，支持海
地区
峡西岸和其他
台商投资相对
集中地区的经
济发展
依托现有基支持老工业基综合交通运输光电子信息、新武汉“一加八”
础，提升产业地的振兴体系，重点建材料、先进制造城市圈，沿长江
层次，推进工设干线铁路和技术、生物、医横向经济带，贯
中部业化和城镇公路、内河港药四大高科技产通中部的京广
地区化，在发挥承口、区域性机业，汽车、钢铁、线纵向经济带，
东启西和产业场。加强物流轻纺、水电、第江汉平原、黄淮
优势中崛起中心等基础设三产业五大产业平原、潘阳湖三
施建设群大平原君带
通过国家支加大政策扶持建设出境、跨生态产业，清洁西陇海兰新线
持、自身努力和财政转移支区域铁路和西能源，优势矿产经济带、长江上
和区域合作， 付力度，推动煤东运新通资源开发及加海经济带和南
西部
增强自我发展建立长期稳定道，建成“五工，先进制造业， 贵昆经济区
的西部开发资纵七横”西部高技术产业及其
地区
金渠道路段和八条省其他优势产业
际公路，建设
电源基地和西
电东送工程
加快产业结构建立资源开发加强东北东部现代农业，先进区域经济一体
调整和国有企补偿机制和衰铁路通道和跨装备、精品钢材、化
东北业改革改组改退产业援助机省区公路运输石化、汽车、船
地区造，在改革开制通道等基础设舶和农副产品深
放中实现振兴施建设加工基地，发展
高技术产业
资料来源：作者根据国家“十一五”规划整理。
二、中国区域政策的不足
我国在改革开放初期一直到20世纪末，制定的多是向沿海地区倾斜的区域政
策，这种“扶强"的空间政策，一方面带动了沿海地区经济起飞从而带动了整个
国家的发展，另一方面也扩大了东中西部三大区域间的经济发展差距。区域差距
127
中国区域经济协调发展的政策研究
扩大的事实意味着区域发展格局中极化效应占据了主导地位，因而先进区域的发
展总是难以避免地以牺牲其他落后区域的发展为代价，而这种发展模式无疑会造
成区域间利益冲突、矛盾重重。各级地方政府也都意识到区域政策在地区经济发
展中的积极作用，当然也就会不遗余力地去积极争取，于是在我国出现了区域间
优惠政策“大比武’’的现象，区域政策也走向了过多、过滥甚至过极的程度，几
乎是全国各区域发展政策遍地开花(见表7．3和表7_4)，作者相信还有很多区域
发展政策正在待批进程中，例如几乎各级地方政府都在对外招商引资过程中承诺
给予进驻企业最优惠的税收待遇，甚至对于国家的环境保护、土地约束等投资限
度也是采取“有利就用，不利就放”的态度，这实质上是一种不正常的恶性竞争。
而在地区引资的恶性竞争中，处于下风的往往是问题区域，从而导致问题区域的
问题层出不穷，中央政府若不能及时抑制这种恶性竞争，区域政策就难以发挥作
用。新世纪以来，中央适时提出了“西部大开发一、“振兴东北老工业基地"、“促
进中部地区崛起"等区域发展战略，也出台了长三角地区、珠三角地区、京津塘
地区等区域发展战略。这些有区域倾向的战略和政策同样只有在中央政府发挥主
导调控作用，地方政府发挥的执行主体作用，协调区域经济关系，才能引导问题
地区沿着正确的发展方向，实现国家的整体区域空间发展规划。同时各地方政府
要对区域政策的具体实施进度进行控制和监督，在坚持和全国区域政策目标相一
致的前提下，根据本地区的实际发展情况制定和修订发展计划，并及时向上级部
门汇报执行进展情况，以实现中央政府和地方政府的良性互动、不同区域利益的
协调发展，才能发挥政府在有效解决区域问题中的领导能力、协调能力和公共服
务能力。
表7．3中国近期先后出台的若干区域规划
出台批准规划名规划区域规划主要内容重点发展产业
时间机关称
国务院北部湾中国的广西沿海、立足北部湾、服务“三南”(西中国——东盟开放
经济区广东雷州半岛、海南、华南和中南)、沟通东中合作的物流基地、商
规划南西部，以及越南西、面向东南亚，建成成为带贸基地、加工制造基
东北部所围成的海动、支撑西部大开发的战略高地和信息交流中心
2008．2
域，即通常所说的地和开放度高、辐射力强、经
。两国四方” 济繁荣、社会和谐、生态良好
的重要国际区域经济合作区。
128
第八章区域政策在区域协调发展中的作用
国务院珠三角广东省的广州、深探索科学发展模式试验区，支建设世界前列的先
发展改圳、珠海、佛山、持率先探索经济发展模式转进制造产业基地，具
革规划江门、东莞、中山、变；深化改革先行区，继续承有国际竞争力的世
惠州和肇庆9个城担全国改革“试验田”的历史界级企业和品牌，与
市使命，在重要领域和关键环节香港国际金融中心
2008．12
率先取得突破；扩大开放的重相配备的现代服务
要国际门户，与港澳共同打造业体系，与港澳地区
亚太地区最具活力和国际竞错位发展的航运、物
争力的城市群，完善开放型经流、贸易、会展、旅
济体系； 游和创新中心
国务院海峡西福建省福州、厦门、推进两岸交流合作，转变经济光电子、机械制造、
岸经济泉州、漳州、龙岩、发展方式和增强自主创新能电子信息行业以及
区莆田、三明、南平、力，提高经济发展质量和水农业种植
宁德以及福建周边平；着力统筹城乡和区域发
的浙江省温州、丽展，提高经济社会发展的协调
2009．5
水、衢州；江西省性；着力深化改革开放，增强
上饶、鹰潭、抚州、发展的动力和活力；着力改善
赣州；广东省梅州、民生，推进社会主义和谐社会
潮州、汕头、揭阳建设；着力加强生态文明建
共计20市设，提高可持续发展能力
国务院关中．天陕西省西安、铜川、全国内陆型经济开发开放战航空航天、装备制
水经济宝鸡、咸阳、渭南、略高地、全国先进制造业重要造、资源加工、文化
2009．6 区规划杨凌、商洛部分县基地、全国现代农业高技术产产业、旅游产业
和甘肃省天水所辖业基地和彰显华夏文明的历
行政区域史文化基地。
国务院江苏沿江苏省连云港、盐建设我国重要的综合交通枢现代农业、农产品加
海地区城、南通三个中心纽，沿海新型的工业基地，重工产业基地、先进制
发展规城市要的后备土地资源开发区，生造业和生产性服务
划态环境优美、人民生活富足的业、以风电和核电为
2009．6
宜居区，我国东部地区重要的主体的新能源产业
经济增长极和辐射带动能力
强的新亚欧大陆桥东方桥头
堡。
国务院横琴总横琴岛，位于珠海通过lO．15年的努力，把横琴粤港澳地区的区域
体开发市的南部，是珠海建设成为联通港澳、区域共建性商务服务基地、与
规划市海岛中最大的一的“开放岛”，经济繁荣、宜港澳配套的国际知
个，面积106．46平居宜业的“活力岛”，知识密名旅游度假基地、珠
方公里，与澳门一集、信息发达的“智能岛”， 江口西岸的区域性
2009．8 河之隔，处于“一资源节约、环境友好的“生态科教研发平台、融合
国两制”的交会点岛”。港澳优势的国家级
和“内外辐射”的高新技术产业基地
结合部
129
中国区域经济协调发展的政策研究
国务院辽宁沿辽宁省大连、丹东、成为面向东北亚，对外开放的先进装备制造业和
海经济锦州、营口、盘锦、重要平台、东北亚重要的国际原材料工业、高技术
2009．7 带发展葫芦岛6个沿海城航运中心、具有国际竞争力的产业、加快发展现代
规划市所辖行政区域临港产业带、生态环境优美和服务业和现代农业
人民生活富足的宜居区
国务院促进中山西、安徽、江西、粮食生产基地、能源原材料基粮食生产基地、现代
部地区河南、湖北和湖南地、现代装备制造及高技术产农业、能源原材料、
崛起规六省业基地，综合交通运输枢纽电力和电网建设、原
划“三个基地、一个枢纽”地位材料精深加工、现代
2009．9
进一步提升；经济发展活力明装备制造业及高技
显增强；可持续发展能力不断术产业基地、综合交
提升g和谐社会建设取得新进通运输产业基地
展。
国务院图们江吉林省范围内的长以长吉图开发为主体，促进沿新型工业和现代服
对外合春市、吉林市部分边地区与内陆腹地优势互补务业、现代农业示范
作规划区域和延边州(简和联动发展、开拓陆海联运国基地
纲要称长吉图)，同时辐际运输新通道、探索沿边地区
2009．11 射我国其他参与图跨境经济合作模式等方面先
们江区域国际合作行先试，推动图们江区域合作
的辽宁省、黑龙江开发在更高层次上向纵深发
省和内蒙古自治区展，面向东北亚开放、与东北
等地区亚经济技术合作的重要平台。
国务院黄河三山东省的东营、滨高效生态经济示范区、特色产海洋装备制造、海洋
角洲生州和潍坊、德州、业基地、后备土地资源开发区交通物流、海洋高新
态经济淄博、烟台市的部和环渤海地区重要的增长区技术、海洋化工、生
2009．12
区规划分地区域。2020年，率先建成经济繁态能源、现代海洋渔
荣、环境优美、生活富裕的国业、滨海旅游等产业
家级高效生态经济区。
国务院鄱阳湖江西省的南昌、景建设全国大湖流域综合开发光电、新能源、生物
生态经德镇、鹰潭3市， 示范区、长江中下游水生态安医药、铜冶炼和精深
济区规以及九江、新余、全保障区、加快中部崛起重要加工、优质钢材、石
2009．12
划抚州、宜春、上饶、带动区、国际生态经济合作重化、航空、新型汽车
吉安市的部分县要平台。及配件、陶瓷、钨和
(市、区) 稀土精深加工
国务院甘肃省甘肃省到2015年，建立起循环型农有色与精细化工循
循环经业、工业、服务业产业体系， 环经济产业、新材料
济总体再生资源回收体系得到完善， 产业、风电设备制造
规划生态环境得到明显改善，资源业、石油化工产业、
出产率等指标在2010年基础精细化工产业链、煤
2009．12
上实现重大进展，成为国内发电化工循环经济产
展循环经济的省级示范区。业、新型材料产业、
生态农业产业、循环
经济产业、中藏药产
业、绿色食品产业
130
第八章区域政策在区域协调发展中的作用
国务院海南国海南省旅游业改革创新的试验区；世南海油气、旅游、渔
际旅游界一流的海岛休闲度假旅游业、带现代农业、南
岛建设目的地；生态文明建设示范海资源开发的物资
2009．12 区：国际经济合作和文化交流供应、综合利用和产
的重要平台；南海资源开发和品运销基地
服务基地；国家热带现代农业
基地。
国务院皖江城安徽的合肥、芜湖、突破行政区划制约，建设承接装备制造业、原材料
市带承马鞍山、铜陵、安产业转移集中区。围绕新型化产业、轻纺产业、高
接产业庆、池州、巢湖、工、装备制造、冶金及金属材技术产业、现代服务
2010．1 转移示滁州、宣城九市， 料深加工和高新技术等产业， 业和现代农业
范区以及六安市的金安高起点承接沿海地区和国外
区和舒城县产业转移，着力培育高技术产
业，加快发展现代服务业。
国务院长三角上海市、江苏省和优化区域开发，形成以上海为高新软件产业、全球
区域规浙江省核心，沿沪宁和沪杭甬线、沿重要的现代服务业
划江、沿湾、沿海、沿宁湖杭线、中心、培育战略性新
沿湖、沿东陇海线、沿运河、兴产业
2010．5 沿温丽金衢线为发展带的
“一核九带”空间格局。到
2015年，率先实现全面建设小
康社会的目标：到2020年，
力争率先基本实现现代化。
国务院前海深前海位于深圳西粤港现代服务业创新合作示现代服务业的重要
港现代部、珠江口东岸， 范区、全国现代服务业的重要基地和具有强大辐
服务业毗邻港澳基地和生产性服务业中心，引射能力的生产性服
2010．8 合作区领带动我国现代服务业发展务业中心
总体发升级。以前海现代服务业的开
展规划放发展为契机，积极探索促进
现代服务业发展的体制机制。
国家发成渝经成都、德阳、绵阳、西部大开发的增长极和经济先进装备制造业、现
展和改济区发眉山、资阳、遂宁、高地，国家重要的先进装备制代服务业、高新技术
革委员展规划乐山、雅安、自贡、造业、现代服务业、高新技术产业和现代化农业
会泸州、内江、南充、产业和农产品基地，全国统筹
宜宾、达州和广安： 城乡综合配套改革试验区，国
重庆市的万州、涪家内陆开放示范区和国家生
陵、渝中、大渡口、态安全保障区．
2010．12
江北、沙坪坝、九
龙坡、南岸、北碚
等23个区县，渝东
北的万州、梁平、
丰都、开县、垫江、
忠县、云阳和渝东
南的石柱
131
中国区域经济协调发展的政策研究
表7_4中国先后出台了若干区域性政策文件
出台时间批准文号规划名称文件主体内容
关于促进天津滨依托京津冀、服务环渤海、辐射“三北”、面向东
国发海新区经济社会北贬，努力建设成为我国北方对外开放的门户、
2006．5 【2006120号发展的若干意见高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际
航运中心和国际物流中心，逐步成为经济繁荣、
社会和谐、环境优美的宜居生态型新城区。
国发关于促进新疆经加快矿产资源开发利用基地和优势农副产品生产
【2007132号济社会发展的若加工基地建设；加强农业和水利基础设施建设，
干意见发展特色农业，统筹规划交通建设，高度重视生
态建设和环境保护，加强基本公共服务体系建设，
大力发展社会事业；加大扶贫力度，重点扶持南
2007．1l
疆喀什、和田、克州发展，推动天山南麓经济发
展。支持新疆生产建设兵团加快发展，大力发展
面向中亚的外向型产业，加快口岸基础设施建设，
完善边境贸易政策，推进西部陆上开放，坚持不
懈加大对口援疆工作力度。
国发关于促进宁夏经坚持资源开发与生态保护相结合，切实把加强生
【2008129号济社会发展的若态建设和环境保护放在更加重要的位置，注重保
干意见护耕地和节约集约用地；坚持加快发展与转变经
济发展方式相结合，推进科技进步和创新，调整
产业结构，走新型工业化、特色城镇化和农业现
2008．10
代化道路；坚持发挥自身优势与开放带动相结合，
以改革促发展、以开放促开发；坚持解决当前紧
迫问题与谋划长远发展相结合，统筹解决关系全
局和民生的重大问题；坚持自力更生与国家支持
相结合，充分发挥中央和地方两个积极性。
国发关于进一步促进一形成以服务业为主的产业结构；二建设国际先
【2008130号长江三角洲地区进制造业基地；三统筹城乡发展；四大力推进自
改革开放和会经主创新；五培育具有较强国际竞争力的世界级城
2008．9 济发展的指导意市群；六积极推进重大基础设施一体化建设；七
见推进资源节约型和环境友好型社会建设，；八促进
经济社会协调发展；九率先建立完善的社会主义
市场经济体制；十健全开放型经济体系。
国发国务院关于进一坚持民族区域自治制度，强化生态保护和建设，
【2008134号步促进青海等省加强青海三江源地区、青海湖流域等重要生态功
藏区经济社会发能区的保护和建设，加快建立生态补偿机制；加
展的若干意见大扶贫开发力度，切实改善农牧区生产生活条件，
2008．10 增加农牧民收入，加快发展生态畜牧业和高原特
色农业；大力发展社会事业，优先发展教育事业，
加强基础设施建设，提高区域发展支撑能力。
132
第八章区域政策在区域协调发展中的作用
续上表
出台时间批准文号规划名称文件主体内容
国发关于支持福建省着力推进两岸交流合作，促进两岸互利共赢；着
【2009124号加快建设海峡西力转变经济发展方式和增强自主创新能力，提高
岸经济区的若干经济发展质量和水平；着力统筹城乡和区域发展，
2∞9．5 意见提高经济社会发展的协调性；着力深化改革开放，
增强发展的动力和活力；着力改善民生，推进社
会主义和谐社会建设；着力加强生态文明建设，
提高可持续发展能力。
国发关于支持福建省两岸人民交流合作先行先试区域；服务周边地区
【2009124号建设海峡西岸经发展新的对外开放综合通道；东部沿海地区先进
2009．10
济区的意见制造业的重要基地；我国重要的自然和文化旅游
中心。
国发国务院关于进一打造区域性现代商贸物流基地、先进制造业基地、
【2009]42号步促进广西经济特色农业基地和信息交流中心。发挥广西北部湾
社会发展的若干经济区和西江经济带集聚辐射带动作用，完善产
意见业布局，加快发展先进制造业、高技术产业和现
2009．12 代服务业，大力发展特色农业，加快建设并完善
与东盟合作平台；培育我国沿海经济发展新的增
长极。加强西南出海大通道建设，构建连接多区
域的国际通道，积极发展临海现代产业；建设富
裕文明和谐的民族地区。
国发国务院办公厅关解放思想，开拓创新，着力加快基础设施建设步
【2010129号于进一步支持甘伐，逐步消除瓶颈制约；着力加强生态建设和环
肃经济社会发展境保护，构建资源节约型和环境友好型社会；着
2010．12 的若干意见力改善和保障民生，提高基本公共服务水平；着
力发展壮大特色优势产业，增强自我发展能力；
着力深化改革和扩大开放，增强发展的动力和活
力，努力建设工业强省、文化大省和生态文明省。
资料来源：作者根据相关材料整理，截止2010年12月。
三、中国区域政策的改进
大国经济的发展，不可避免地存在区域经济发展的不平衡现象，而这种发展
的不平衡又为空间经济逐级递进、重点开发提供了可能。区域空间开发是特定历
史经济发展阶段的产物，每一次开发都应该建立在全新的理念、更高的起点之上。
我国自改革开放以来，实行的是一种可称为“梯度开发式"不平衡的整体经济发
展战略，国家试图按照经济发展梯度从东部向中部，再向西部的次序依此推进。
从实施效果观察，这一战略取得了相当的成功。但是，在东部地区得到大规模开
发并取得了突出成就的同时，广大中西部地区与东部的差距日益扩大，中西部发
133
中国区域经济协调发展的政策研究
展经济的诉求越来越强烈，中西部地区居民为国家整体经济的快速发展做出的牺
牲过于巨大，区域发展严重失衡，在这种情况下，如何缩小区域经济发展的差距，
开发中西部地区，带动欠发达地区经济发展和人民幸福，具有特别重要的现实意
义。因此，未来我国区域政府改进的要点是：
1．立法先行，规范权责，把对欠发达区域的开发纳入依法治国轨道。市场经
济是法制经济，随着我国经济体制向市场经济体制转变，法律不仅成为规范政府
行为的手段，也成为协调区域经济关系、落实政府责任的要求。在我国，还没有
有关区域经济的法律和行政法规，区域政策较多地是以国务院或国家部委文件的
形式下达的，这就导致区域政策的制定和实施具有较大的随意性和非连续性，经
常体现领导的“意见"。要根据国情和省(市区)情，建立适应市场经济的发展，
颁布关于区域经济的法律和行政法规，从而保持区域政策的连续性。通过法律途
径确定区域经济开发中中央政府和地方政府的权责范围，规范政府行为的有效行
使，限制地方政府之间的恶性竞争，要对有关区域发展的法律作出统一的规范和
解释，以保证从中央政府到地方各级政府对欠发达地区开发的优惠政策落到实处
和有效实施，并规范区域开发行为使之“有法可依一，区域政策不再是“跑部向钱一、
“雾里看花"l
2．建立一个全国性的区域协调发展领导机构。中国区域发展不平衡的现状决
定了区域协调发展战略将是一个涉及领域广、工作难度大、跨越时间长的系统工
程，必然会涉及到政府多个部门的统一领导，必须有一个专业的部门协调欠发达
地区的开发工作。在改革开放初期，为了加快东部沿海地区经济发展，国务院曾
经成立了“特区办’’以指导和推动特区建设，实施西部大开发战略时也曾在国务
院设立“西部办"专门负责西部大开发工作，后来又有了。东北办一、“中部办’’，
目前都已并入国家发改委地区司，这无形中弱化了区域协调发展工作的力量，因
为国家发改委有专门的职责范围，要让其协调国家不同部门之间的利益实际上是
很困难，如果东部、西部、中部、东北都去发改委寻找政策，导致如今这样区域
政策“遍地开花"、“大同小异"就不足为奇了。相反欠发达地区在争取国家政策
方面是远远不如发达地区的领导有前瞻性，一些优惠的发展政策即使是在同等发
展条件下，欠发达地区也未必占优，表7．5显示的就是不同区域税收政策的比较，
国家区域协调发展战略进行了10多年了，欠发达地区还在承担着比发达地区更高
第八章区域政策在区域协调发展中的作用
的税收负荷，试问这一现象能够说明区域协调发展政策执行的偏差吗?特别是中
国一些欠发达地区的问题带有综合性，需要几个部门通力协作才能达到预期的效
果。因此，应该考虑在全国人大或国务院设立国家区域经济协调发展领导机构，
才会有能力、有权威去协调各区域的发展。
表7．5 2008年我国规模以上工业企业税收负担(％)
产品销售税金及附加应交增值税占产品税收总额占产品
占产品销售收入比重销售收入比重销售收入比重
全国1．3 3．5 4．8
东部地区0．9 3．1 4．O
中部地区1．8 4．5 6．4
西部地区2．2 4．9 7．1
东北地区1．4 3．4 4．8
资料来源：魏后凯：<中国区域经济的发展态势及政策走向》，‘中国发展观察》，2010
(5)。
3．坚持区域开发与移民进城相结合。在扶持欠发达地区开发过程中，国家加
大了对中西部地区基础设施建设投资，改善了中西部地区的经济发展环境。从经
济发展环境来分析，交通、通信等基础设施建设是一个地区经济腾飞的基本条件，
市场经济的繁荣，市场的规模和流通速度很关键，只有交易便捷、物畅其流，人
才、资金和技术才能稳步流入。因此，建设现代化的交通、通信网络以节约市场
运行的成本，这是落后地区经济发展和繁荣的基础。但对于部分地区这一方式并
不适用，我国有许多区域由于自然条件恶劣，本来就不适宜人类生存，更不要谈
及经济发展、富民兴业了，即使这样地区基础设施建设完善起来，自然资源开发
也会受到限制，还有很多一村一户的零散居住地，基础设施建设可以说要“不惜
血本’’，但是一想到那些地区连基本生活饮用水都无法保证，还能够谈得上发展经
济吗?因此要在尊重当地居民意愿的前提下，鼓励居民移民搬迁，入城或寻找水
土丰富的区域安居，政府应该有配套的政策措施让搬迁居民安居乐业。
4．注重环保，走可持续开发之路。区域发展从长远利益分析必须是自我发展
能力的培养，而不是“杀鸡取卵"、“竭泽而渔"，靠掠夺资源来改变落后地区欠发
达经济发展的现状，靠破坏环境来发展经济，以谋取短期的发展政绩而没有长期
的发展目标。“先污染，后治理"、“先开发，再环保"的西方发达国家走过的老路
在我国许多地区开发过程中重新上演。这种做法必须摒弃，环保问题不仅是经济
135
中国区域经济协调发展的政策研究
能够持续发展的问题，而且本身就能提高本地居民的生活质量且造福整个国家，
没有人愿意生活在垃圾遍地、飞沙走石的“别墅一里面。缩小地区差距需要一个
漫长的过程，必须走可持续的经济发展之路，区域发展不平衡是一个普遍问题，
只有高起点、强基础，扎扎实实地改善经济和社会发展的自然条件和经济基础，
通过各方面长期坚持不懈的的共同努力，缩小地区差距的努力一定会取得今天我
们所希望的成就!
第九章结论
第九章结论
区域差距的形成是历史、地理、人文、区位、政策等多方面因素共同作用的
结果，区域协调发展战略是为了解决区域发展不协调而产生的，区域协调发展的
目标包括区域经济差异逐步缩小，区域间产业分工合作变得合理，区域间竞争合
理有序，区域间利益共享机制得以实现，不同区域经济社会实现可持续发展等多
个方面内容。
目前，我国面临着加快经济增长方式转变，跨越“中等发达国家陷阱一步入
发达国家的艰巨发展任务，又同时面临着如何协调东部地区率先发展、西部地区
大开发、促进中部地区崛起和振兴东北老工业基地等的多重历史任务，我们必须
寻找到综合性的政策以实现不同的目标。
不同国家的区域协调发展战略具备不同的国家特色，并没有一个固定的模式
可循，因此在制定本国的区域协调发展战略时，必然充分分析本国经济发展的阶
段性特征，根据本国的国情国力，综合考虑经济发展的内外部环境等诸多因素，
协调区域经济发展的实际能力和要求，并以科学务实的方法，制定出相应的方针、
计划和措施，才能取得预期的效果。
相对于东部地区率先发展而言，于2l世纪初开始的西部大开发战略是一项长
期而又艰巨的伟业，是一个规模宏大的社会经济系统工程，是惠及当代造福子孙
的好事，政策的权威性和连续性也就格外重要。如何依靠中央政府的政策和资金
支持来引导资本、人才、技术、资源等生产要素的流入，通过优化产业结构来提
升区域竞争力，固然十分重要。但这种政策的可持续性令人怀疑，因而一套完整
的关于区域开发的法规体系是必不可少的，因为这不仅能够保证区域开发政策的
权威性和连续性，保持市场在促进要素合理流动方面的长久性，并且能够完善我
国社会主义市场体系的完备法律框架。
东北老工业基地的振兴实际上一个产业转型问题，包括两个方面：一方面是
传统国有企业如何适应市场竞争机制，培育自生能力的问题；另外一方面是一些
相对落后的工业企业如何促进企业进步获得市场竞争力的问题；前一方面问题现
在已基本解决，后一方面问题实际上与我们国家的经济结构转型相重合，是一个
全国共性的问题。
137
中国区域经济协调发展的政策研究
促进中部地区崛起战略是一个农业区如何在市场经济条件下获得公平发展机
会的问题，我国长期以来以牺牲农业发展工业、以较低的农产品价格支持工业现
代化，导致农业区普遍工业发展进程迟缓，农业产业的市场竞争能力偏弱，农业
区的资本积累长期不足，农业区的高附加值产业发展不充分，如何在协调工业高
利润与农业微利润甚至是负利润之间取舍，这也是一个在未来我国步入人口老龄
化社会以后，如何保障粮食安全和实现农业现代化的问题。
中央政府毫无疑问应当充当区域协调发展的责任主体，但在市场经济环境下，
政府不宜通过行政手段协调区域间的利益矛盾，中央政府应在两个方面发挥作用：
一是法规和政策的制定、实施和监督，二是基础设施等公共产品均等化。为此，
政府应做到：(1)引导欠发达地区树立现代市场经济观念。落后地区开发模式，
关键在于其社会和经济效益，其主流和核心理念都是现代商品经济的形式，因此
区域开发也是提升区域技术水平，促进产业结构调整，引导产业结构升级，通过
科技的引进来实现人与自然的协调发展：(2)建立专门的区域协调开发组织机构。
依照法律赋予的权利展开工作，负责区域援助计划的制定、修改或调整及贯彻执
行；定期召集地方政府和上级部门的会晤，对援助效果做出评价并作出公开报告
供审议；C3)为民间投资搭建平台。区域协调发展需要多方参与，但主体不是政
府而是企业，因此各级政府都不宜作为非公共产品的生产性投资主体，政府的职
责是引导各种社会资本进入欠发达地区，积极引导和鼓励外商、个体、私营等企
业增加投资，而不是把自己变成投资主体；(4)重视投资环境建设。投资环境不
仅包括交通、通讯、供水、能源等生产性基础设施，而且还包括教育、卫生、文
化、应急处理等社会公共服务的建设，也包括建立良好的政策环境和高效的行政
能力，良好的投资环境可以降低投资企业的交易成本，政府应该为企业投资建立
良好的政策环境，以增强不发达地区的自我发展能力。
单纯的财政政策不足以解决中国区域协调发展的问题，首先，我国没有国家
层面统一进行区域协调发展的职能部门，这导致对欠发达地区的财政转移支付使
用缺乏系统性；其次，目前我国对欠发达地区的财政转移支付体系远远没有建立
起来，广大中西部地区还承受着比发达的东部地区更重的税收负担；再次，我国
地方财政支出体系不规范抑制了欠发达地区的发展效率，一些地方甚至于浪费民
力为官员享受而不注重区域发展的实效，因此依法建立有利于区域协调发展的规
第九章结论
范的财政收支体系首当其冲。
我国的金融体系有利于东部发达地区的发展而不利于欠发达地区，导致这一
结果的原因在于我国的金融体系以五大国有商业性银行为主，他们吸纳落后地区
本来就不富裕的民间资本投向了东部发达地区以获得更高的利润率，其二在于我
国实行“大一统"的货币政策，相对于国外差别化的货币政策而言，金融支持落
后地区发展的作用要弱得多。
区域协调发展的实质是实现人口与产业的协调发展，发达地区的产业向欠发
达地区的转移有利于落后地区生产要素的增加和要素使用效率的提升，同时由欠
发达地区向发达地区的人口转移也有利于实现区域协调发展，有利于欠发达地区
获取发达地区域的一些优势资源，但目前的人口政策限制了能够缩小中国日益扩
大的区域差距这一实现途径，因此中央政府有责任引导人口的合理流动以实现区
域人口、资源和产业的协调发展。
我国近年来批复了多个区域发展规划，而且还有很多区域发展规划正在等待
批复之中，过分依赖区域政策来发展地方经济的现象在中国会造成新一轮的重复
建设，区域政策同样是稀缺的，如果过多过烂也必然导致其效果大打折扣，而且
会导致新的掠夺式开发，危及区域和国家的可持续发展能力。
在国民经济和社会发展的“十一五"规划中，区域协调发展问题不仅得到了
前所未有的高度重视，而且在发展的目标和思路方面，也有重大的突破和创新。
归纳起来，新目标和新思路可以归纳为四大板块、四个机制、四种功能区，以及
将基本公共服务均等化作为调节区域间差距的基本要求：(1)要继续推进西部大
开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，
以形成合理的四大板块区域发展格局；(2)健全市场机制、合作机制、互助机制
和扶持机制等区域协调发展的四种机制。引导产业转移，鼓励和支持各地区开发
多种形式的区域经济协作和技术、人才合作，发达地区要采取对口支援、社会捐
助等方式帮抚欠发达地区；(3)将区域协调发展战略与区域资源、环境和人文综
合起来考虑，按照优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域
四种功能区的要求构建区域发展格局。
“十二五一规划进一步明确了区域协调发展总体战略，主要内容包括：充分
发挥不同地区比较优势，促进生产要素合理流动，深化区域合作，推进区域良性
中国区域经济协调发展的政策研究
互动发展，逐步缩小区域发展差距。推进新一轮西部大开发；全面振兴东北地区
等老工业基地；大力促进中部地区崛起；积极支持东部地区率先发展；加大对革
命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区扶持力度和实施主体功能区战略，按照
全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可
持续的国土空间开发格局。(《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，
2011)。
总之，我国的区域发展战略是经历了一个长期的变化过程才摸索到区域协调
发展的正确模式，这一发展模式目前仍然有诸多理论上的空白。区域差距要在共
同发展的基础上逐步缩小，缩小区差距的重点应放在缩小居民生活福利水平的差
距和社会经济发展水平的差距上，经济发展的最终目的是提高居民生活福利水平，
当前区域发展的迫切任务是，使贫困地区摆脱贫困，使尚未脱贫的数千万人口能
够过上温饱有余的生活。从国际经济来看，完全消除地区之间的经济发展差距几
乎是不可能的，而通过一定的政策手段逐步缩小地区间居民生活福利水平的差距
却是非常有可能的，在目前的中国，还必须是鼓励有条件的地区发展得更快一些，
以带动落后地区的发展，随着我国中西部地区经济社会发展速度的加快，一个良
性循环的区域协调发展格局必将出现。
由于作者的水平有限，及时间上的限制，也由于这一课题研究的复杂性及长
期性，本文所做的工作仅仅是开了个头，更加细致耐心的研究将会伴随着中国的
成长和中国区域协调发展的实践走向完善和成熟。
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敬意和深深的感谢!
经济学院院长李光龙教授年轻有为，为我的工作问题出谋划策，精心竭力，
才让我有一个好的心态将这篇论文修改完善，并最终成稿，体现了一位领导和
前辈对后来人的关心和爱护，在此深表感激!
安徽大学经济学院拥有一批优秀的博士教员，原经济学院院长荣兆梓教授、
副院长蒋长流老师，数学系陈华友老师，以及所有在学术道路上帮助过我进步
的老师们，还有为我们这批博士“服务"的经济学院研究生办公室张强主任，
在此一一谢过!
安徽职业技术学院经贸系主任史锋教授给我提供了许多实践的机会，当然
也给我提供了许多挣钱的机会，使我对中国博士培养目标有了进一步的认识，
还有安徽大学江淮学院经管系的老师所寄予我的机会，感谢他们!
我还要感谢我的父母兄弟，是他们的帮助，我才有了继续学习的机会。他
们给予我的很多、很多，而我给予他们的却很少、很少。
这些年来，我的爱人许珍和宝贝女儿华展很多时候也都羡慕别人家可以在
节日里面合家团圆，而为了我的学业，他们甚至于不能象旁人家那样衣食无忧，
感谢他们所付出的辛苦和牺牲1
151
中国区域经济协调发展的政策研究
博士生学习期间主要学术论文
1．马怀礼，华小全．安徽省参与共建“泛长三角一一体化区域的路径选择．合肥
学院学报，2009(5)．
2．华小全，马怀礼．论实施城乡一体战略的突破口．学理论，2009(10月上)．
3．马怀礼，华小全．农地流转的现状及对策——来自重庆市和安徽宿州市部
分区县的调查．中国乡村建设，2009(3)．
4．华小全，马怀礼．安徽省农民增收的VAR模型分析．乡镇经济，2009(11)．
152
中国区域经济协调发展的政策研究
作者： 华小全
学位授予单位： 安徽大学
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3. 苏娜 高技术产业与区域经济协调发展研究[学位论文]2010
4. 杨向辉 科技资源配置、技术转移与区域经济协调发展研究[学位论文]2010
5. 曹建钢 A股私募基金绩效研究[学位论文]2010
6. 马先标 货币供给扩大下的中国城市化快速推进[学位论文]2007
7. 葛宝琴 城市化、集聚增长与中国区域经济协调发展[学位论文]2010
8. 倪子靖 转型经济中的分层俘获--以我国钢铁行行业的规制为例[学位论文]2011
9. 田卫民 最优国民收入分配研究[学位论文]2009
10. 王峰 区域环境与产业协调发展多目标优化研究[学位论文]2011