南昌大学
硕士学位论文
农村公共产品供给与社会主义新农村建设
姓名：彭秋玲
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：郑享清
20070601
摘要
摘要
加强农村公共产品供给，是建设社会主义新农村的重要内容。我国农村公
共产品有效供给不足，结构失调、效率低下、有失公平的现状，制约了我国农
村经济社会的发展，直接影响到我国城乡的协调发展以及小康社会的全面实现。
因此，我国当前农村公共产品的有效供给问题，是新农村建设中必须解决的重
要问题。鉴于此，本文以公共财政理论为基础，以农村公共产品供给制度为主
线，系统地探讨了我国社会主义新农村建设背景下的农村公共产品的相关问题。
全文分为五部分：
第一章主要阐述这一选题的原因及研究此问题的意义，并综合概述了学者
们对农村公共产品的观点，同时，还阐述了本文的研究方法。第二章以传统公
共财政理论为基石，分别阐述了公共产品和农村公共产品的定义、分类以及特
征，从而为以后的均衡分析打下基础。第三章是农村公共产品的最优供给理论，
介绍了农村公共产品供给的均衡模型和农村公共产品的供给模式。第四章回顾
了我国农村公共产品供给制度的历史变迁，并通过对我国农村公共产品的供给
现状与原因分析，使我们了解当前农村公共产品供给存在的问题。第五章是对
增强农村公共产品供给的思考，重点从决策制度、筹资制度、收费制度、使用
与管理制度、财政体制领域对加强农村公共产品供给进行了研究。
关键词：新农村建设农村公共产品供给模式均衡分析
Ⅱ
AbstraCt
ABSTRACT
Strengthening the rural public goods supply is the important content of
developing the new socialism countryside．The severe shortage of effective public
goods supply structure unbalance uneven cost share and inefficiency in our nation’S
countryside is a major factor that restncts the development of rural economy．It also
has a direct impact on the all-round realization of well—off society and coordinated
development in urban and rural areas of our country．As a result，how to solve this
problem has become the main content of the present development of the new
socialism countryside．Owing to this，taking public finance theory as a foundation，the
rural public goods supply system as the main line，this text discusses systematically
some questions related to the public goods supply against the construction of new
socialism countryside background．
This text is divided into five parts：
The foreword elaborates reasons and meanings of this thesis choosing the rural
public goods supply as its research topic and it summarizes the current research
situation,points OUt the main research method of this thesis．The second part takes the
traditional public finance theories as headstone，separately elaborates definition,
classification and characteristic of public goods and rural public goods，and thus lays
the foundation for the later balanced analysis．Third chapter is the most superior
supply theories of rural public goods，carries Oil the equilibrium analysis to the rural
public goods，and introduces rural public goods supply mode．Fourth chapter reviews
historical vicissitude of our rural pubHe goods system，and makes us understand
severe questions of rural public goods，through its present situation and the reason
analysis．Fifth chapter proposes some countermeasures and suggestions to improve
the present rural public goods supply．It mainly contains：the policy—making system
innovation，the charge system innovation，the use and the control system innovation，
the financial system innovation．
Keywords：Rural public goods，Construction of the new socialism country’side
111
Abs仃act
Supply mode，Equilibrium analysis
Iv
学位论文独创性声明
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研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含
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学位论文作者签名c手瓢瓤谁签字隰67年f月矽日
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第1章绪论
1．1选题的原因及意义
第1章绪论
在党的十六届五中全会上，党中央以科学发展观为指导，从全面建设小康
社会、加快推进社会主义现代化的全局出发，在准确把握我国经济社会发展规
律、发展阶段、发展特征和发展任务，科学总结近年来我国加强“三农”工作
经验的基础上，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。这是党中央全面
贯彻落实科学发展观，加快把我国经济社会发展转入以人为本的科学发展轨道，
推动农村经济社会实现全面协调可持续发展的重大战略举措。而加强农村公共
产品供给，改善农民的生产生活条件，改变农村的落后面貌，是社会主义新农
村建设的重要内容，对推进社会主义新农村建设具有重要的作用。但是，现行
的农村公共产品供给制度己经不适应新形势下农村经济社会全面协调发展的要
求，成为农村经济社会发展的瓶颈和障碍。因此，研究我国农村公共产品供给
存在的问题，创新农村公共产品供给制度，增强农村公共产品供给，是顺利推
进我国社会主义新农村建设的客观要求。
1．2相关研究综述
国外对公共产品的研究比较早，1919年产生的林达尔(Lindahl)均衡是公共
产品理论最早的成果之一。林达尔认为，每个人都面临着根据自己意愿确定的
公共产品价格，并均可按照这种价格购买公共产品总量，处于均衡状态时，这
些价格使每个人需要的公共产品总量相同，并与应该提供的公共产品总量保持
一致。萨缪尔逊(P A．Samuelson)于20世纪50年代给纯公共产品下了定义：
，“每个人对这种产品的消费，都不会导致他人对该产品消费的减少。”并提出了
公共产品理论的一些核心问题，如：怎么用分析方法定义集体消费产品，怎样描
述生产公共产品所需资源的最佳配置的特征。基于许多限制性的假设，他还进
行了公共产品局部均衡分析。布坎南(James Buchanan)在1965年首次对非纯公
第1章绪论
共产品(准公共产品)进行了讨论，明确地在纯公共产品和私人产品之间架起一
座桥梁，解释了非纯公共产品的特征、生产成本与成员性质三者之间的关系，
建立了同时包括成员数与产品数在内的俱乐部均衡。总体来看，成熟的市场经
济国家对公共产品供给问题研究的早，相应的研究成果多。百年来，学者们己
经从微观经济学和财政学角度对公共产品的性质、内容、供给主体、资金来源
以及供给决策程序等进行了系统而深入的研究，形成了西方特色的公共产品理
论。这些研究成果对于指导西方国家的公共产品供给起到了良好的作用。
受长期计划经济体制的影响，我国学者对公共产品供给问题的研究起步较
晚。进入20世纪90年代，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，以
及中央提出并实施的统筹城乡经济、社会协调发展的战略决策，这方面的研究
逐渐增多。这些研究主要集中在以下两个方面：
l、对农村公共产品供给状况与农民负担问题的研究
张军(2002)认为，农民负担包括农民所承担的税收、工农产品不等价交换
以及提留统筹、集资摊派等，它是与农民有关的公共产品的成本分摊。农民负
担久减不下的重要制度性原因在于财政自筹制度、财权与事权的不对称和财政
错位。何乘才(2002)认为，近几年来我国出现了农业增产不增收、农民收入增
长速度逐年下降的现象。其中一个重要原因是政府在农村公共产品供给方面的
缺位以及与此相关联的农民的非国民待遇。李永彩(2006)研究了农村公共产品
供给与农民组织的发展，认为进一步完善农民组织，规范它与政府的关系，对
于建立有效的农村公共产品供给机制有重要意义。
2、对农村公共产品供给制度的研究
张军(2001)认为，农村公共产品供求失衡是由农村公共产品供给制度变
革滞后，制度外公共产品供给体制不完善所致。因此，国家不应该是农村公共
产品的惟一供给者，农村公共产品可由政府、私人等共同承担。林万龙(2002)
在分析“公共产品制度外筹资”的历史和现状后，提出现有的农村公共产品供
给制度不适应新的制度环境，必须进行制度创新，政府应创造条件诱导农村社
区公共产品供给制度的诱致性创新，充分利用民间资本，拓宽公共产品筹资渠
道，形成农村社区公共产品的供给主体多元化格局，从而减轻政府的公共产品
供给压力。徐增阳、杨翠萍(2003)认为，完善农村公共产品供给资金使用及管
理制度，一是完善乡镇公共财政制度，强化财政预算对财政支出的约束功能，
杜绝非公共性开支；二是加强村级民主理财，提高村集体资金使用效率。郭平、
2
第1章绪论
洪源(2004)论述了我国农村公共产品“自上而下”的供给机制忽略了广大农民
对公共产品的实际需求，导致现行农村公共产品供给过剩与不足并存，倡导建
立农村公共产品需求偏好表达机制，给予农民充分参与公共产品供给决策的民
主权利。
1．3本文的内容结构与研究方法
本文系统地研究了我国当前农村公共产品供给的现状，详细分析了产生问
题的原因，最后提出了解决问题的对策建议。全文共分为五个部分：第一章阐
述这一选题的原因及研究此问题的意义，并综合概述了现行的学者们对农村公
共产品的观点，同时还阐述了本文研究方法及内容结构。第二章以传统公共财
政理论为基石，分别阐述了公共产品和农村公共产品的定义、分类以及特征。
第三章是农村公共产品的最优供给理论，介绍了农村公共产品供给的均衡模型
与农村公共产品的供给模式。第四章回顾了我国农村公共产品供给制度的历史
变迁，指出了当前我国农村公共产品供给的现状与原因。第五章在前文的基础
上探索如何进行农村公共产品供给制度的创新，重点从决策制度、筹资制度、
收费制度、使用与管理制度、财政体制领域对加强农村公共产品供给进行了研
究。
本文的研究方法有：理论与实践相结合，理论的充分阐述是为了分析现实
状况，而对实践的分析与总结又丰富了理论基础，只有两者的有机结合才能将
问题分析得更加透彻。其次，历史与现实的对比分析，对我国农村公共产品供
给的历史回顾，以及对历史与现实的对比，是为了更好地剖析当前我国农村公
共产品的供给机制。再次，运用了实证分析法，本文列举大量的事实与数据，
说明了当前我国农村公共产品供给中存在的问题的严重性，同时清晰地分析了
产生这些问题的原因。农村公共产品供给在新农村建设中具有重要地位，也是
当前急需解决的一个重要问题，因此，脱离实际的研究没有任何意义，我在己
有或自己调查所得数据的基础上为理论提供了实证分析。当然，由于能力有限，
我所搜集到的第一手资料还比较有限，这一点，还有待我以后继续努力。
3
第2章农村公共产品概述
第2章农村公共产品概述
2．1公共产品的定义及其特征
公共产品是相对于私人产品丽言的，公共产品的经典定义是保罗·萨缪尔
森在《公共支出纯理论》一文中给出的。按照他的定义，纯粹的公共产品是指
每个人对这种物品的消费并不会导致任何其他人消费的减少。
与私人产品相比较，公共产品具有如下的特点：
1、效用的不可分割性。即公共产品是向整个社会共同提供的，整个社会的
成员共同享用公共产品的效用，而不能将其分割为若干几部分，分别归属于某
些个人、家庭或企业享用，也不能按照谁付款谁受益的原则，将它限定为之付
款的个人、家庭或企业享用。
2、消费的非排他性。即在技术上没有办法将拒绝为之付款的人排除在公共
产品的受益范围之外，或者即使在技术上是可行的，但由于成本较高，根本不
值得这样做。当排他性不可行时，只要有人供给某一产品，任何人都可以从该
产品中受益。
3、消费的非竞争性。即某一个人对某种公共产品的享用并不会排斥、妨碍
其他人的同时享用，也不会因此而减少其他人享用的数量和质量。
2．2农村公共产品的定义、分类及其特征
l、农村公共产品的定义和分类
农村公共产品是与农民私人产品相区别而存在的。根据公共产品的定义和
特点，我们可以认为，农村公共产品是指区别于农民私人产品，用于满足农村
社会的公共需要，具有非排他性和非竞争性的社会产品。
按照不同的分类标准，可对农村公共产品作以下分类：
(1)根据性质的不同，农村公共产品可分为纯公共产品和准公共产品。
纯公共产品是指具有充分的非排他性和非竞争性，并且不能确定价格的产
4
第2章农村公共产品概述
品。即指完全意义上的公共产品，主要包括：农村基层政府行政管理、社会治安、
农村计划生育、农业基础科研、农村环境保护、农村义务教育、农村公共卫生、
社会救济等。
准公共产品是指不能同时具有非排他性和非竞争性要求的产品，这类产品
的性质介于纯公共产品与私人产品之间，具有“混合品”的特性，主要包括：大
江大河治理、防洪防涝设施建设、大型水库及各种灌溉工程、农村道路建设、
农村电网建设、农村医疗、农村社会保险、农村高中教育、职业教育、农业科
技成果推广、农村自来水供应等。准公共产品按其公共性质不同，又可具体划
分为接近于纯公共产品的准公共产品、中间性(一般的)准公共产品和接近于市
场产品的准公共产品三类。①在性质上接近于纯公共产品的农村准公共产品，
如农村社会保障、大江大河治理、防洪防涝设施建设、农业科技成果的推广、
农田防护林、病虫害的防治等。②中间性(一般的)农村准公共产品。如农村职
业教育、农村水利灌溉系统、中低产田改造、农村道路建设、乡村电网建设等。
③在性质上接近于私人产品的农村准公共产品，如农村电信、电视、自来水、
农业机械设备等。
(2)根据公共产品的受益范围不同(或按地域标准)，可将农村公共产品在层
次上划分为全国性公共产品、地域性公共产品和地方性公共产品。
农村公共产品中的全国性公共产品受益领域涉及全国范围，如农业基础科
学研究等。农村公共产品中的地域性公共产品如大江大河治理、大型水利工程、
跨地域的病虫害防治等。地方性的公共产品如农村医疗、地方性的道路建设等。
(3)根据功能不同，农村公共产品可分为涉及农村社会公正稳定的公共产
品、有助于农村经济发展的(生产性)公共产品、有助于农民生活质量提高的公
共产品、有助于农民利用科技文化素质提高的公共产品和有助于农民福利提高
的公共产品。
涉及农村社会公正稳定的公共产品，如政府管理、公共安全等；有助于农
村经济发展的公共产品，如农田水利建设、农村电网、道路桥梁、农业科技成
果推广等；有助于农民生活质量提高的公共产品，如农村自来水供应、农村环
境保护、农村公共卫生、娱乐中心等；有助于农民科技文化素质提高的公共产
品，如教育、农业科技、广播电视信息等；有助于农民福利提高的公共产品，
如医疗保险、养老保险、社会救济等。
(4)根据表现形式的不同，农村公共产品可以分为有形公共产品和无形公共
5
第2章农村公共产品概述
产品两大类。
一般来说，有形公共产品是指有各种各样的物质表现形式的公共产品，如
公共设施等；无形公共产品，主要是由于制度原因而形成的公共产品，在相关
的制度规则下，无形公共产品往往与特定的群体相联系，制度覆盖下的人们享
受公共产品相互之间不存在排他性，如社会保障制度等。
2、农村公共产品的特征
农村公共产品是公共产品一个组成部分，它除了具有公共产品的一般特征
(即具有排他性、非竞争性和不可分割性)之外，还有自身的一些特征。
(1)农村公共产品的多样性、层次性和分散性
农村社区具有边缘性和生产分散性，即农村社区处于我国行政区划的底层，
社区内的生产规模较小且经营分散，这就决定了其公共产品供给的特殊性。我
国农村区域广大，各地的经济发展水平和农民收入差异较大，这就决定了不同
地区的农民对不同公共产品需求的轻重缓急不同，例如，贫困地区对水利设施、
道路等农业基础设施的需求较为迫切；在解决了温饱向小康过渡的农村地区，
农民对教育、科技的需求日益多样化；在己经达Nd"康水平、实现富裕的农村
地区，侧重于对文化、娱乐、信息等公共产品的需求。同时，由于农民有了一
定流动性，并且自主选择职业，从事不同产业、不同工种的农民对于公共产品
的需求也是不同的，因此，农村公共产品呈现出多样性、层次性和分散性的特
点。
(2)农村公共产品的基础性
这主要体现在农民私人产品对农村公共产品的依赖性较强。改革以来，我
国农村农民生产私人产品的组织形式是以户为单位，这种分散性的组织形式，
决定了农民生产私人产品对农村公共产品具有强烈的依赖性。农村经济市场化
程度越高，这种依赖性就越强，农业生产的外部条件(如水利、生态、科研、电
网改造、交通设施、农村教育等)的好坏，直接影响到农业生产的丰歉和农民的
利益，影响到农业经济的发展。农业是自然风险与市场风险相互交织的弱势产
业，农民是一群难以抵抗这些风险的弱势群体，因此，只有有效的提供公共产
品，才能够满足农民私人产品生产的需要。
6
第3章农村公共产品供给理论
第3章农村公共产品供给理论
3．1农村公共产品供给的均衡分析
政府的主要职责之一就是提供公共产品，经济学家们对如何确定公共产品数
量及价格，满足社会需求、达到社会福利最大化的问题进行了诸多研究。本节
主要介绍农村公共产品的局部均衡模型、一般均衡模型、林达尔均衡模型。
3．1．1农村公共产品的局部均衡
所谓局部均衡分析，就是考察单个或有限个农村公共产品的供给，它是通
过分析农村公共产品的需求与生产该产品的边际成本来确定农村公共产品供给
的最合适数量，局部均衡分析旨在找出单个产品的局部均衡价格和均衡产量。
在纯粹的农村私人产品的局部均衡分析中，假定消费者的偏好和收入是已知的，
农村私人产品的均衡价格和均衡产量由市场上消费者和生产者的力量的博弈而
决定。对农村公共产品来说，消费者的偏好不能在市场中直接反映出来，也就
是说不存在公共产品的。需求”曲线。为此，萨缪尔森通过“虚假的需求线”
解决了这一问题。
图3．1显示了某种农村公共产品的局部均衡。D^和风分别代表A和B的个人
需求曲线，即萨缪尔森的“虚假的需求线”，因为在实际生活中，村民不会表示
他对一定数量的农村公共产品的偏好，即愿意出多少价格(税)。然而，借助于
这一需求线，将有助于分析问题。在私人产品的情况下，消费者面对的是相同
的价格，他们可以通过调整消费量来使自己的边际效用等于既定的市场价格。
而农村公共产品中，不同的农民从中所获得的满意程度即边际效用不相同，这
意味着每个农民愿意支付的价格是不同的。全社会对一定数量的农村公共产品
愿意支付的价格(税收)应由不同农民愿意支付的价格加总得到。这样，某种农
村公共产品的市场需求曲线D就由每个农民的需求曲线的垂直相加而得到。而S
表示与某种农村公共产品的边际成本相一致的供给曲线。D与s的交点决定了农
村公共产品的均衡产量Qr，均衡价格PT，P^与PB分别为农民A和B愿意支付的
7
第3章农村公共产品供给理论
价格，那么社会为这种农村公共产品所愿意支付的均衡价格(税)就为Pt=P^+R。
这时，由于每位农民的出价是与其消费的农村公共产品所获得的边际效用相一
致的，所以，所有农民出价的总和就是其边际效用的总和(即社会边际收益)。
这样，在均衡点上，社会边际成本等于社会边际收益，实现了帕累托最优。
P农村公
P个
P口
P一
0
品产骨
图3．1农村公共产品的局部均衡
对农村公共产品的局部均衡分析，是将农村公共产品的供给独立出来的，
并没有考虑在整个市场中怎样有效地配置农村公共产品与农村私人产品，萨缪
尔森的关于公共产品最优供给的一般均衡分析解决了这一问题。
3．1．2农村公共产品供给的一般均衡分析
关于公共产品最优供给的一般均衡分析，是萨缪尔森在1954年那篇《公共
支出的纯粹理论》中完整做出的。模型假定：在市场中只有两个消费者A和B，
可供选择的最终消费品只有两种，一种是某种纯粹的农村私人产品G，另外一种
是纯粹的农村公共产品X，社会的生产能力是一定的，即有确定的生产可能性曲
线，两个消费者的偏好是己知的，所要解决的问题是解出消费者对于农村私人
产品和农村公共产品的消费量最佳组合以及相对的价格水平，也就是求这两种
产品的帕累托有效配置点。
在界定了若干假定之后，利用无差异曲线分析法，可得出两种产品(x和G)、
两个消费者(A和B)情况下的一般均衡条件，即私人产品与公共产品的边际转换
率等于两个消费者对与产品x和G的边际替代率之和。
MRT。=MRS0+MRS一(2．1)
8
第3章农村公共产品供给理论
这表示，在只有农村私人产品的社会中，社会上不同的个人对某一种商品的
评价应相等，并且等于社会生产该物品的客观的机会成本：而在同时存在农村
公共产品与农村私人产品的社会中，社会上不同的个人对公共产品的评价总和
才等于公共产品的客观的机会成本。
推广两人模型，在一般情况下，将农村产品划分为农村私人产品和农村公
共产品，则农村公共产品的最优供给的必要条件是消费者对两类产品的边际替
代率之和等于两类产品的边际转换率。这就要求：农村公共产品的供给数量应
处于其边际成本等于农村社区内农民愿意为这一公共产品支付的税金的总和，
否则，农村公共产品的供给就不是最优的。
3．1．3林达尔均衡模型
公共选择机制是指公众通过直接投票方式决定公共政策或者通过投票选举
施政偏好与自己相同的当政者来左右公共政策的机制。公共产品的提供与公共
选择机制结合得较好的模型当属林达尔均衡模型。林达尔均衡模型通过将公共
产品的供给与实际政治生活的决策联系起来，为如何确定公共产品的合理负担
份额和产量提供了思路。因此，我们也可以在农村公共产品供给中充分应用该
模型。
模型假定：社区有两个当事人A和B，代表各自具有相同偏好和收入水平的
两组选民，假定公共产品提供水平与对应的公共产品负担份额作为一个预算方
案同时决定，防止先后决定带来的投机行为，并认为每个人都准确说出自己的
偏好，可用图3．2来解释林达尔均衡的实现。设图中纵轴由下往上代表个人A
承担公共产品供给总成本的份额，h=l时代表全部由A承担。按照条件，当个人
A的成本承担份额是h，则个人B的份额是(卜h)。横轴代表公共产品数量，曲
线M和BB分别代表个人A和B在各自的不同份额下对公共产品的需求量。再
设政府最初设置有个人A承担公共产品成本的h．份额，这时，个人A愿意得到
G．水平的公共产品，而B愿意得到G2，两者就有了分歧。为此，政府将提出另一
份成本承担方案，由A和B重新决定。可以看出，只要调整之后双方对公共产
品的需求量仍不一致，这个过程将继续下去，直到公共产品成本承担份额是ho
为止。在点flo处，A和B都同意公共产品的产出水平为G0，组合(ho，G。)是帕累
托最佳结果，由双方～致通过所决定，意味着任何个人如果改变配置将使结果
9
第3章农村公共产品供给理论
交坏，从而不会改变，这种均衡结果被称为“林达尔均衡”，林达尔均衡代表着
一种公共产品供给最优状态。
A
0 B G1
量
鍪嘉
本
i
Go G2 公共产品数量
图3．2林达尔均衡模型
3．2农村公共产品的供给模式
由于农村公共产品的复杂性，农村公共产品供给需要根据其不同的特点采
取不同的供给模式。总结国内外农村公共产品供给的实践，针对不同农村公共
产品的特性，可供选择的供给模式有7种，如下表：
新时期农村公共产品供给模式
供给模式农村公共产品特点农村公共产品内容
①效益不可分性政府管理
②消费非竞争性公共权力
政府直接提供型
③受益的非排他性制度与法规
④强外部性国防、公共安全等
政府直接投资
①难以收费或收费成本过
道路桥梁建设、大型水利建设、
高
农田林带建设、义务教育、公共
经营型卫生、防疫、常见流行性疾病突
②外部效益明显
发治疗、地方病医疗等
10
d+I≯承担的公共产品成本
第3章农村公共产品供给理论
政府主导法人
①自然垄断性较强
电信、电力行业中垄断性业务，
②单位投资额较大
参与型广播电视信号发射设旌、高速公
③带有一定的私有性
④可以收费
路等
①有一定自然垄断性
政府管制民营型
②单位投资额不大电力、通信行业中竞争性业务、
③产品私有性强邮政、自来水供应、乡村医院等
④具有收费性
①具有明显的外部性
农业保险、农村养老保险、农村
政府资助民营型②盈利较低
医疗保险，农科站、农机站、职
③风险较大
业教育学校、文化站、电影院等
④具有竞争性
俱乐部型①社团内部是纯公共产品小型水利设施、大型收割机、大
②社团外部是私人产品型耕作机等
①风险较大
②投资较多或技术先进
民办公助型低产田改造、良种引进、节水灌
③宏观上政府受益，微观
上农民受益
溉技术、农业生态环境治理等
④回报期长
选择不同模式的优点及应注意的方面是：
l、政府直接提供型。采纳这种模式提供公共产品，可以有效地防止公共产
品功能扭曲产生消极的社会后果。需要注意的是要防止个人或组织的权力寻租，
应加强制度建设。
2、政府直接投资经营型。这种模式可以不从投资项目本身的利益着眼，不
计较是否可对消费者收取使用费，不受私人资本数量限制，可以通过征税来筹
措资金，而且消费不受限制，其潜在的效用可以得到充分实现。但这种模式缺
乏竞争的压力，投资风险大，经济激励的动力不足，容易出现下列问题：其一，
投资与生产经营成本高，效益差，亏损严重；其二，公共产品的供给质量低，
品种单一，往往还供不应求，消费者没有选择余地；其三，公共设旌维护保养
不良，使用损耗严重。因此，为了避免上述弊端，政府可与提供这些具体公共
产品的部门签订绩效合同，促使其提高服务质量，降低服务成本，必要时可与
11
第3章农村公共产品供给理论
多个部门签订合同，引发部门之间竞争。
3、政府主导法人参与型。这种引入市场机制，使国有资产所有权、经营权
和使用权分离的供给模式，保留了政府直接投资的优点，同时又可以使政府从
繁杂的经营管理中摇脱出来。但政府仍旧是投资者，并要承担投资风险，而且
经营者往往侵蚀所有者和消费者的利益。因此，为了更大限度地发挥经营者的
自主性和积极性，政府可以将一部分垄断性行业的现有国有资产出售或实行股
份制改造，以尽快收回政府投资，减少政府投资风险，必要时政府应是控股方。
4、政府管制民营型。这种模式的优点：一是可以极大地减少政府的财政负
担；二是有序竞争可扩大消费者的选择范围：三是经营者具有相对充分的自主
权，以盈利为其经营目标，并因为自担经营风险而有竞争的外在压力。但要注
意的是：一是既要防止过度竞争，又要防止过度垄断；二是必须使公共产品投资
的外部效益内部化，对于正外部效益，政府可以采取交叉补贴等措施，对于负
外部效益，政府可采取征收费用等措施来规范。
5、政府资助民营型。这种模式的优点是政府无需监管，一切由市场供求关
系决定。政府可以采取的资助方式有：投资参股、按业务量补贴、无偿赔款，提
供优惠借款担保，无偿或低价提供土地，减免税收等。
6、俱乐部型。这种模式的优点在于：一是克服了经济外部性，把融资的收
益和风险较好地结合起来；二是降低了交易费用和监督成本。对于这种模式政
府可以采取以奖代补的方式予以鼓励和引导。
7、民办公助型。这种模式的优点表现在：一是对国家而言，减轻了财政负
担，促进了农业科技发展，提升了农业生产力；二是对农民而言。减少了投资
风险，提高了投资积极性和投资效益。政府可采取无偿拨款和有偿借款相结合，
财政拨款与私人投资相结合的方式供给，但应坚持项目科学论证、过程民主监
督和产权农民所有的原则。
第4章我国农村公共产品供给现状
第4章我国农村公共产品供给现状
4．1我国农村公共产品供给制度的变迁
4．1．1人民公社时期的分级供给制度
1958年后的人民公社化运动，使建国后保留的乡镇政府被“政社合一”的
人民公社所取代，乡镇财政实际上被取消，“公社财政”初露端倪。1962年后，
“公社财政”由“财政包干”改变为“统收统支”的管理体制，除了农业税附
加给公社一定的分成以外，公社收入全部上交县财政，公社支出也全部向县财
政领报，实质上这是取消了公社一级的财政。在人民公社时期，乡村社区公共
品的供给渠道有两个，一个是国家财政渠道，由政府通过计划方式供给公社层
级的公共产品，另一个是各级集体经济组织。由于当时重工业优先发展的战略
偏好，国家财政主要支持城市工业化发展，因此，国家不得不选择以满足最低
公共产品需要为目标的农村社区公共产品供给政策。其主要表现有二：一是通过
工农业产品价格剪刀差的方式，转移本应成为农村公共产品供给的资金，造成
了农村社区公共产品生产与建设资金匾乏，严重影响了农村社区公共产品的供
给；二是高积累政策导致政府财政支持公共产品建设能力的下降。在此期间，
中央财政收入的50％以上都用于生产建设，剩下的部分扣除必要的行政开支后能
用于公共品生产与建设特别是农村社区公共产品生产与建设的资金己经很少。
国家财政在客观上只是维持农村公共产品供给的最低水平。在“三级所有、队
为基础”的体制下，弱小的公社财政对公共产品的供给也只是仅限于公社层级
部分社区公共品供给，公社以下的大队、小队层级的大部分社区公共产品主要
由各级集体经济组织负责供给。这一时期是建国后我国农村社区公共产品制度
乡卜供给的开始。各级集体经济组织的社区公共产品供给的资金筹集，与当时公
社框架下的分配制度密切相关。对于生产队与生产大队的生产所得，在扣除当
年生产费用后，分配顺序依次是国家税收和粮食统购任务、管理费(包括公积金、
生产费基金、贮备基金、公益金等)，最后的剩余由社员以工分为权重分配。因
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第4章我国农村公共产品供给现状
此，公社时期集体经济组织社区公共产品供给的物质成本是以管理费、公积金、
公益金的形式筹集的，人力成本则以工分的形式在集体经济组织内分摊，实质
上仍然是在各级集体经济组织内对剩余的再分配。公社为满足本区对公共产品
的需求，所筹集的经费不进入国家公共收支系统，具有明显的制度外供给的特
征。这一时期，制度外筹资供给公共产品在整个农村公共产品供给中占有重要
的地位。
这一时期公社社区公共产品供给有以下几个特点：
1、国家供给的农村公共产品，其生产与供给由上级部门批准，列入计划，
所需要的生产要素由计划渠道获得，资源的配给、投向和使用方式由政府意志
决定。
2、行政性决策普遍，行政动员性明显，受政治利益影响较大。
3、农村社区公共产品制度外供给对社区影响较大。由于缺乏合理分工的供
给分摊机制，缺少在不同层级政府、企业、社会团体和个人之间的合理分工，
公社各层级几乎承担了农村社区从纯公共产品到准公共品甚至到私人物品的供
给。
4．1．2家庭承包制后的农村公共产品供给制度
随着农村家庭联产承包责任制的实行，人民公社体制也迅速地退出了历史
的舞台，广大乡村出现了暂时的治理真空，原有的农村公共产品供给面临着与
之俱来的供给主体缺位。当时农村社会的生产与生活中普遍出现了各种不稳定
因素。为了弥补政府退出乡村后的村庄公共产品供给缺位，“乡政村治”作为一
种新的治理形式在国家行政推动下迅速地完成了乡村社会的再组织化，维持了
改革初期农村社会的稳定，农村社区公共产品供给也进入了一个新的制度环境。
1983年后，我国农村撤销人民公社建立乡镇财政后。受城市工业发展战略的影
响，国家财政拿不出足够的财力支援乡镇一级经济、社会建设，因此，通过行
政自上而下的分权则成为一种必然的选择。家庭承包制后，乡镇政府不再具有
如人民公社般直接的经济管理职能，无法直接获取经济剩余，通过农业税收等
制度内渠道获得的财政收入也十分有限，无法履行“领导本乡的文化和各项社
会建设，建设公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”。八十年代初我
国农村兴起了地方经济建设高潮，发展乡村工业需要大量的资金，而私人资本
第4章我国农村公共产品供给现状
的短缺和分散以及农民对风险的厌恶使得民间投资困难。这种情况下，由基层
政府和村集体主导地方工业化发展就成为一种必要。同时，在自上而下的行政
事权下放后，基层政权要求在短期内完成对计划体制下由中央与地方政府承担
的公共产品供给功能的替代，事权远大于基层财政的承受能力。发展经济与供
给公共产品的双重职责目标对当时财政体制是一种冲击。在这种供给与需求的
诱致下，基层制度外财政(即以“乡统筹”、“村提留”等各种“收费”及“自筹”
等形式)与村提留(俗称“三提”，即公积金、公益金和管理费)以及农村义务工
和劳动积累工等等绕过了传统财政体制的制度约束，满足了当时新形势下社区
公共产品供给不足的现实要求，这是农村社区公共产品短缺对农村基层财政分
配筹集体制倒逼的结果，对于这～诱致性的制度变迁，中央政府也开始采取措
旖慎重地对待这些变化。八十年代末期，在行政推动下的农村基层民主建设，
其中的一个重要诱因就是当时中央政府试图对农村公共产品制度外供给制度进
行规范和调整。1995年国务院发布了‘关于加强预算外资金管理的规定》，规定
从1996年起，用于乡镇政府运转的乡自筹和乡统筹资金均要纳入预算外资金管
理范围。这实际上是对这种制度外筹资方式正式的制度确认和规范。不过，在
家庭承包制后，农民成为独立的生产者与利益主体，这种直接从农民手中再分
配而非如公社时期初次分配的农村社区公共产品制度外供给的体制，也成为日
后农民负担增加的制度隐患。
家庭承包制后的农村社区公共产品供给体制呈现出以下特征：
1、制度外筹集公共产品资金的方式沿续了下来，不同于公社时期的是，农
村社区公共产品供给所需资金主要由乡镇和村委会通过税费征收的方式从农民
手中直接取得，而不是在集体初次分配时就直接扣除。
2、自上而下的社区公共产品供给体制没有改变，决策主体、供给主体与人
民公社时期没有显著变化，仍然是以基层政府与村级组织为主。
3、基层政权的财权与事权出现张力，财政压力普遍存在，公共产品供给受
资源的约束比较明显，受政绩影响较大。
4．1．3分税制后农村公共产品供给制度的变化．
1994年分税制改革后，中央与省一级政府就税种进行了明确地划分，重新
界定了中央与地方政府之间的财权与事权的范围，但因为种种原因和技术条件
第4章我国农村公共产品供给现状
的限制，省以下政府间的财力分配框架的改革未进行配套，各级地方政府之间
的财政收支通过不断地谈判来确定。由于下级政府谈判地位低，与上级政府博
弈的能力较弱，最终导致了财权划分与事权划分之问的背离，这种背离的压力
不断地向下传导，最终加剧了基层政府财政困难。1994年以来，全国省级政府
的集中度不断上升，其在全部财政收入中的比重从1994年的16．8％提高到2000
年的28．8％。同时市一级政府也在想方设法增加集中度。与基层政府层层向上集
中财力的同时，其事权却有所下降，县乡两级特别是乡镇政府，事权与财力高
度不对称。乡镇政府承担着我国7096的人口的社会管理职能和公共产品供给，要
履行的事权，一般刚性强，所需支出基数大，增长也快，难以压缩，这不可避
免地引发了多数乡镇政府的财政危机，这时期由于现代化步伐加大，政府规模
不断扩大，也一定程度上加大了对制度外筹资的依赖。
分税制后农村公共产品供给制度的特点：
1、乡镇政府与村委会承担着大部分农村社区公共产品的供给。自上而下的
决策与供给明显。
2、受发展地方经济和政绩的影响，农村社区公共产品制度外供给明显增加，
部分公共产品供给力度和速度加大加快，制度外筹资力度加大，农民负担比较
大。
3、市场经济快速发展壮大了一部分集体经济和私人经济，构成了新的公共
产品资源的来源，部分地改变了过去由乡村政权统一供给的格局。市场经济条
件下，政府供给、社会参与及市场化运作的社区公共产品供给格局的初露端倪。
4．1．4税费改革后由制度内与制度外并重向制度内过渡
缘于现代化的追求与日益庞大的基层政府对制度外筹资渠道的依赖，九十
年代中期以来，农民负担问题不断凸显，减轻农民负担的呼声一浪高过一浪，
成为影响整个社会发展的重要社会问题。在这一关系国计民生的社会问题面前，
税费改革作为一项制度设置，成为中央政府解决此问题的重要政策。税费改革
力图通过将农村公共产品供给由制度外纳入制度内的方式来规范基层政府的行
为，从而减轻农民负担，但这种单一的改革并没有相关的体制改革加以配套，
仍然是一种传统行政运作机制上的强制推行，并没有从根本上解决造成农民负
担的体制性根源。税费改革从制度上扼制了乡镇基层政权制度外筹资的渠道，
第4章我国农村公共产品供给现状
却没有消除农村社区公共产品的供给压力，这样，农村社区公共产品的供给危
机在费税改革后浮出水面。费税改革后，原来的供给主体——村委会、乡镇政
府受制度制约和财政恶化的影响，既没有财力也没有足够的动力继续履行社区
公共产品供给的职责，而市场经济中单个的农民虽然获得了“自天而降”的制
度性力量，但同时因缺乏组织资源而陷入了集体行动的困境，无法在要求协作
的农业生产项目上实现合作。
这一时期农村社区公共产品供给的特点是：
1、农村社区公共产品供给的资金来源在制度上告别了制度内与制度外并举
的历史，强制性地进入了制度内供给的阶段。
2、农村社区公共产品供给中自上而下的行政决策机制没有出现实质性变化，
财政转移支付在农村公共产品供给中的地位与重要性越来越明显。税费改革只
是从制度层面在筹资机制上扼制了制度外筹资，转而由制度内替代，并没有从
根本上改变原来社区公共产品供给中自上而下决策与供给的机制。
3、制度上规定的供给主体缺乏有效提供农村社区公共产品的激励机制，非
正式的供给主体的重要性不断增强。
综观建国后中国农村社区公共产品供给制度的变迁历程，可以清楚地得出
如下结论：由于城乡二元体制的原因，事实上制度外财政在整个农村公共产品供
给资源中始终占有很大比重，行政性自上而下的供给机制一脉相承，并没有实
质性的变化。税费改革后，农村社区公共产品供给面临着供给资源短缺的危机，
但脱胎于计划经济体制的农村社区公共产品供给体制并没有出现相应地变革，
资源短缺与供给体制之间的紧张一方面造成了农村社区公共产品供给总量不
足，另一方面造成了供给与需求之间的脱节，这直接导致现代化进程中中国农
村的相对落后与衰败。现实遭遇已经清楚地表明，现行的农村社区公共产品供
给体制已经无法适应税费改革后的乡村变化及乡村社会日益增长的公共需求。
4．2我国农村公共产品的供给现状
， 我国农业基础设施比较脆弱，农民收入水平较低，农村社会事业发展滞后，
城乡差距不断扩大。这几年，中央和地方都增加了对农业农村的投入，但与农
业农村发展的要求相比，与国家财政每年增收的规模相比，农业农村投入还是
偏低的。当前整个农村公共产品供给呈现总量不足、结构失调、效率低下有失
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第4章我国农村公共产品供给现状
公平状况，这严重地制约了农村经济的发展和农民生活水平的提高。
4．2．1农村公共产品供给总量不足
在拥有13亿人口的中国，农业极其重要又相对“脆弱”，需要国家财政的
大力支持。但我国f120世纪80年代后，财政用于农村支出的比重始终偏低，在
当前经济快速增长的背景下，农村大型的生产性基础性设施，如区域性的水利
灌溉设施、电力设施、大型农业固定资产投入、农产品供求信息服务、农业科
技推广、农业气象服务等都表现出严重的短缺；农业生产机械化程度低，配套
设施条件极差，不少农民生产生活方式依旧停留在传统农耕社会。另外，涉及
农村可持续发展的公共产品供给不力；农村基础教育、职业培训的发展长期停
滞不前，广大农民科学文化素质和专业技能难以提高，农业科技推广系统处于
“有钱养兵，无钱打仗”的尴尬境地，与城市同步建立的社会保障只能流于形
式，农村合作医疗体制趋于瓦解，农村居民生存权、发展权没有实质性保障。
总之，农村公共产品供给普遍不足。
“十五”期间以来，尽管国家加大了对农村的投入，但因对农村公共物品长
期缺乏投入，带来的现状是残酷的。至2005年，全国有50％的行政村还没有通
自来水，全国有3亿多农村人口饮用水位达到安全指标，60％农民还没有用上卫
生的厕所，7000万户农民住房需改善，1．5亿农户需要解决燃料问题，6％的行
政村还没有通公路，2％的村还没有通电，6％的村还没有通电话，1％的乡镇没有
卫生院，60％以上的县没有标准的污水处理场⋯⋯。跟城市相比，农村公共产品
供给总量严重不足，最基本的公共产品无法得到满足。
4．2．2供给结构不合理，“不足与相对过剩”并存
农村公共产品供给在总体不足的同时，也表现出结构失调的特征。农民急
需的生产性公共物品供给不足，如农业新技术、灌溉设施、大型农用机械等，
在经济落后的地区这种不足就更加严重，基层政府一般对非生产性公共产品的
供给有着较强的激励，而这些非生产性的公共物品却不是发展农业生产最急需
的。其行为特征主要表现为：(1)不顾农村的客观条件，热衷于投资一些见效快、
易出政绩的短期公共项目，如各类达标升级活动、小康工程等，而不愿提供一
些见效慢、期限长具有战略性的纯公共产品。(2)热衷于投资新建公共项目，而
第4章我国农村公共产品供给现状
不愿投资维修存量公共项目。农业水利设施老化失修，农村电网老旧、电压不
稳，农村道路尘土飞扬的现象比比皆是，而各种各类的图名摆阔、造声势的项
目处处可见。(3)热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品，而不愿提供
农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等“软”公共产品，致使有限
的公共资金不能合理使用，农村公共产品供给“不足与过剩”同时存在。
4．2．3农村公共产品供给缺乏公平
这种不公平表现为：
l、城市与农村公共产品供给不公平。虽然同为中国国民，但城市居民与农
村村民的待遇却大不相同。城市居民享受着优越的市政设施条件，如发达的交
通、整洁的环境、低廉的基础教育、完善的供水、供电设施等，而农民可以享
受的基础设施建设、教育、医疗卫生等公共产品均低于城市，例如农村每千人平
均拥有不到一张病床，而城市的平均数字约有3．5张；农村每千人只拥有一名
卫生技术人员，城市则在5名以上；农村人口医疗保险覆盖率只有9．58％，城市
则为42．09％；政府每年在城市公共产品上的财政支出也大大超过农村；城市农
村人口比为30：70，而卫生资源比却为80：20。此外，在农村公共产品供给条件
远远低于城市的不平等状况下，农民为享用这些公共产品，除缴纳政府规定的
税收和使用费外，往往还需付出更多的代价。
2、农村各地区间公共产品供给的不公平。由于农村公共产品供给责任的错
位和下移，我国现行农村公共产品由中央政府、地方政府和村集体组织混合供
给。而全国各地区农村经济发展的不平衡，必然造成农村公共产品在不同地区
供给也不公平。经济繁荣、市场发达，地方财源丰裕或者乡镇集体企业多，效
益较好的一些地区，地方政府或村集体组织有财力提供较多的公共产品，而其
他的资源条件落后、交通不便、底子较差的地区，公共产品的供给则呈现短缺
的态势。
3、农村公共产品成本负担的不公平性。对于政府供给的农村公共产品，应
该主要是用税收收入来弥补公共产品供给的成本，并且在税收的征收过程中，
应遵循按能力负担原则，收入多者多负担，收入少者少负担，但现行农村的税
费征收过程中，却常常违背该原则，造成农村公共产品负担成本的不公平。
第4章我国农村公共产品供给现状
4．2．4农村公共产品供给效率低下
由于信息不对称、预算不完整和行政体制改革滞后等问题的影响，对于用
来提供公共产品的农村公共资源的使用过程，往往缺乏有效的监督机制，公共
资金管理混乱、滥用和挪用现象严重，致使农村公共产品的供给效率低下。这
主要表现在以下几个方面：其一，政府对农村公共产品资金的筹措、管理和使
用缺乏规范的监督，资金经常被挪作他用，造成管理上的混乱。部分公共资源
用于维持公共产品生产机构运转的人头费开支，部分公共资源被挥霍浪费、贪
污挪用，部分公共资源用于与村民无关的事项。其二，政府为农村提供公共产
品的中间环节较多，公共资金被一层一层过滤，公共产品被层层加价。其三，
在生产和提供农村公共产品过程中，地区之间、部门之间竞相攀比，导致农村
公共资源和公共产品的供给效率低下、增长无序，提高了农村公共产品的供给
成本。
另外，在农村公共资金的管理上还普遍存在以下问题：一是会计人员素质
低下，有的甚至身兼会计和出纳两职。二是公共资金管理透明度不高，暗箱操
作严重，没有建立村级政务公开制度，农民很难知道本村财务状况。据调查发
现，有51．1％的村民认为财务公开的内容太少或过于粗略，有36．84％的村民对
本村的财务公开内容感到不满意，有33．33％的村民认为财务公开的内容基本不
可信，有23．89％的村民认为本村的财务没有公开，还有15．87％的村民不知道国
家有要求村级财务公开的政策。这种缺乏监督的资金管理体制必然导致公共资
源流失和公共产品供给效率低下。
4．3农村公共产品供给短缺的原因
4．3．1宏观方面的原因
农村社区公共产品供给短缺的原因，可以从宏观与微观两方面进行分析。
从宏观方面来说，主要有以下四点：
1、非均衡的城乡公共产品供给结构
长期以来，我国公共产品供给一直维持着城乡二元结构下的非均衡供给结
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第4章我国农村公共产品供给现状
构。这种非均衡的城乡公共产品供给体制安排，其结果必然导致农村公共产品
供给的相对短缺。我国在新中国建立时就推行优先发展重工业的非均衡发展模
式，处理城乡投资关系时的“城市偏向”，形成了城市公共产品一直由国家免费
提供，而农村公共产品的短缺却要由农民自已解决。改革后虽然进行了一定的
调整，但并没有从根本上改变其性质。从国家财政支农支出来看，虽然近二十
年来支农支出的绝对值不断增加，但从相对量来看，国家财政支农支出占国家
财政支出的比重～直呈下降格局。据统计，我国从1952—2004年财政用于农业的
支出从904亿元上升为1500亿元，但是，用于农业的支出占财政总支出的比重，
改革开放以来逐年下降，到2004年约有5．6％。如果用于农业的支出占财政总支
出的比重重新提高到历史最高水平(1978—1980年)13％，将需增支2000多亿元。
税费改革后，作为农村社区根本没有余力供给社区公共产品，这种情况放大了
非均衡公共产品供给的效应，长此以往必将影响农村社区正常的稳定与发展。
2、不对称的财权与事权格局
提供公共产品是各级政府的主要职能。根据财政分权理论，中央政府主要
负责全国性的公共品的供给，地方政府则主要负责地方性公共品的供给。但实
际上，由于中央与地方、上级与下级政府之间博弈力量的不对等，各级政府追
求自身利益与经济绩效的结果是，事权不断下放、财权不断上收。主要表现为，
大量的本属中央政府的事权划分给地方政府，地方政府承担了大量的公共产品
供给职责。与之相对应的是，地方政府尤其是基层政府并没有足够的财政来源
来履行这些从教育、文化、卫生到国防等一系列庞大的职能。这种不对称的财
权与事权格局，制约了基层政府有效供给本社区公共产品的能力。同样，村级
组织也承担着由乡镇政府分配的经济、政治、社会诸项计划指标、繁杂的政务
和村务形成了对村级财力的压力。这种行政性的分权，直接诱致了基层政府与
村委会向农民转嫁财政压力的动机，农民负担也呈现出不断加重的趋势。在一
些地方，由于公共资源的匮乏，乡村两级过度依赖借款发展当地经济与公益事
业，这不仅造成农民负担过重，而且形成了严重的乡村两级债务。据测算，全
国乡级财政要支付的乡公务人员工资、村干部补贴、公共维护和建设、办公费、
困难户补助、债务利息等约2500亿元，而乡镇能够合法获得的财政收入不到1000
亿元，县以下的基层债务总额目前己超过8000亿元(董礼胜，2005年)。税费改
革后，基层政权失去了制度外筹资的权力，相对萎缩的财力根本无法支撑原来
的事权规模，也难以满足本社区经济与社会发展对社区公共产品的需求。
第4章我国农村公共产品供给现状
3、不完善的转移支付制度
取消农业税后地方财政尤其困难，目前采取的办法一是减少人员，二是依
靠转移支付。由于缺乏规范有效地转移支付制度，也没有进行彻底的地方财政
管理体制和行政机构改革，“讨价还价”色彩明显，下级政府能从上级政府手里
获得多少转移支付不取决于实际的需要，而是取决于其博弈能力。刚性增长的
乡镇财政支出缺乏稳定的财源支持，地方政府和乡村组织在财政压力和债务压
力双重压力下，极有可能出现两种行为：一是突破税费改革的制度约束，制度外
筹集资金，解决组织发展和社区发展资金不足的现实问题；二是大大削减农村
社区公共产品供给，减少对道路、教育、水利等大型工程的投资，积极地不作
为。转移支付制度的制度化程度直接影响其制度效力的发挥，同时也直接影响
农村社区公共产品供给的数量与质量。这种基于“讨价还价”能力而非农村需
求之上的转移支付制度是农村社区公共产品供给的另一种瓶颈。
4、公共产品自上而下行政性供给惯性
现行的农村社区公共产品供给体制基本上是人民公社时期公共产品供给体
制的继续，虽然其制度外供给的特征在税费改革的强力下受到抵制，但其自上
而下行政性供给的模式仍然存在，制度惯性没有因改革而发生变化。自上而下
的行政性供给在计划经济时代无疑具有高效率，但这种强制性外部供给并没有
充分考虑农村社区生产与生活的具体需求，而是以政策规定的形式下达指标，
在供给总量、供给结构和供给程序上不仅带有很强的指令性，而且对不同类型，
不同条件，不同发展水平的都是按统一要求执行。在低水平的供给时这种供给
与需求之间的张力不会明显地出现，但在家庭承包制后尤其是市场经济的今天，
农民对公共产品的需求都是依据各地的资源状况，以及对自己所从事的生产经
营活动和所处的生活环境为条件，需求具有很大差异性和地域性，这种不考虑
具体需求的行政性供给很容易出现供给与需求的偏离，或者是供给超出了农村
实际承受能力，成为一种显性的负担。税费改革只是在引起农民负担的公共资
源筹集机制上进行改革，并没有改变传统的公共产品白上而下行政性供给机制，
在政治利益、个人利益、“政绩”等的影响下，这种行政性外部供给机制将继续
保持其原有惯性，使本来就有限的农村公共资源无法得以合理有效地配置，公
共产品供给缺乏效率，其直接表现为一些急需的农村社区公共产品供给不足，
而一些并不急需的公共产品则持续地大量供给。自上而下行政性公共产品供给
惯性成为制约农村社区公共产品供给的又一瓶颈因素。
第4章我国农村公共产品供给现状
4．3．2微观方面的原因
我国农村公共产品有效供给的不足、结构失衡、效率低下、有失公平的现
象，不仅有其宏观原因，也有其微观方面的原因。
1、市场经济条件下乡村原子化
家庭承包制的实行和市场经济的迅速发展给了农民更大的发展舞台，他们
获得了生产自由权，可以自由地支配自己的劳动时间和劳动力，大大增强了农
民人力资本升值的空间，提高了农民个体经济价值，塑造了农民市场主体的角
色。流动后的农民不断地跨村庄边界活动，村庄原有的政治身份、经济支撑的
意义不断消减，集体意识在流动中淡化。市场使农民成为独立的市场活动主体，
原本生活在村庄共同体中的农民出现了适应市场经济发展的原子化状态。这种
原子化的状态扩大了个人市场活动的能力，但却破坏了村庄共同体原有的生长
机理，削弱了村民集体行动的能力，农民在村庄事务方面缺乏合作能力成为一
个普遍现象，原子化状态的村民有能力但无法有效组织起来，成为制约村级公
共产品有效供给的瓶颈。
2、村级组织行动能力持续下降
近十年来，村级组织无论在经济资源、政治资源和社会资源的支配上出现
了一系列危机，村级组织的行动能力在不断地下降。随着村级组织从经济领域
的退出，大多数村级集体经济日渐势微，己无法有效地履行原有的公共产品供
给职能。在市场经济的冲击和以经济建设为中心的影响下，村一级党团组织、
群众组织、生产小组等正式组织不同程度地出现组织涣散、名存实亡的现象，
失去了广泛组织和动员村民的能力，影响了村庄集体行动的能力。同时，村级
组织在经济、政治、社会资源支配上的危机诱发了村庄负债、村干部褪化变质
现象大量出现，如此不断地恶性循环，导致村级组织无财力、缺少行动能力的
现状更加明显，构成了村庄公共产品有效供给的组织瓶颈。
3、税费改革后基层政权陷入困境
税费改革改变了基层政府包括村级组织的财政逻辑，其直接后果是乡村两
级普遍陷入前所未有的财政困境，影响了其作为农村公共产品主要供给主体的
供给能力。税费改革后，“三提五统”及“义务工”在名义上成为历史，乡村两
级制度外筹集财政资金的渠道从制度上基本上被堵死，一个直接后果是乡、村
两级财政收入剧减。尽管中央政府和省级政府安排有相应的财政转移支付来补
第4章我国农村公共产品供给现状
贴税费改革后农村基层政府和组织，但相对于长期“缺血”的农村地区来讲，
仍然只能是杯水车薪。另外，我国乡村两级负债现象普遍存在，这种状况乡镇
政府的正常运转就是一个令人头疼的难题，更不要说提供充足的公共产品了。
4、乡镇政府及村级政权利益目标的多重化
作为基层行政单位的乡镇政府，其利益目标是多重的。它既有为本地区供
给经济发展与社会发展所需要的公共产品的社会利益目标，又有维护自身组织
利益的组织利益目标，它还有执行和落实上级下达的计划任务指标的行政利益
目标。此外，乡镇政府的主职领导干部还有创造政绩、实现升迁的个人利益目
标。社会利益、组织利益、行政利益、个人利益等多重利益目标的交错，直接
影响到乡镇政府的政策输出和行政作为，影响社区公共产品供给的数量、质量
和种类。税费改革后，存在多重利益目标的乡镇政府激励机制错位，在新的财
政困境的诱导下，原来就己存在的公共产品供需错位与失衡的现象会被继续放
大，农村社区公共产品有效供给面临着又一直接瓶颈。
第5章新农村建设背景下的农村公共产品供给
第5章新农村建设背景下的农村公共产品供给
5．1社会主义新农村建设的提出
“新农村”的概念早在上世纪50年代就提出过，它反映了当时中国广大翻
身农民在共产党领导下建设美好家园的愿望，然而，它实际上只是解决农民的
温饱问题。上世纪80年代初，我国提出。小康社会”的概念，其中建设新农村
就是小康社会极为重要的内容之一。建设社会主义新农村的概念是在党的十六
届五中全会上提出来的，并且指出了新农村建设的含义和途径：即以科学发展观
为指导，以解决好“三农”问题为出发点，坚持“多子、少取、放活”和“工
业反哺农业，城市支持农村”的方针，努力改善农村生产生活条件，提高农民
生活质量，促进农村整体面貌出现较大改观，逐步把农村建设成为。生产发展、
生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。
5．1．1提出新农村建设的理论背景
以林毅夫为代表的部分学者提出了建设新农村的“拉动内需”说，该观点
认为，通过国家投资农村基础设施建设，不仅可以拉动劳动密集型产业的发展，
增加农民就业和收入，同时又可以拉动内需，消化国内制造业尤其是家电产品
等行业的过剩生产能力，防止经济紧缩，从而达到一箭双雕的目的。第二种是
以温铁军为代表的“农民合作”说。该观点认为，虽然农村人口在向城市转移，
但农村人口最终仍有六亿左右，“三农”问题仍长期存在，因此，只有与农民
合作，将农民组织起来，由政府实施农村建设运动，方可解决农村长期存在的
一些固有问题。第三种是机遇说。本文认为，这种观点目前以成为中央实施新
农村建设的主要依据。该观点认为，我国目前人均GDP已超过1000亿美元，已进
入工业化的中期阶段，此时社会经济发展特点是，工业化步伐明显加快，而同
时伴随而来的是社会各阶层的矛盾日显突出，我国当前一个比较突出的矛盾就
是城乡收入差别的矛盾。根据《中国统计年鉴2005))数据表明，中国现在的城
镇人均收入超过农村人均纯收入的3倍以上，远远高于上世纪最后30年的差距。
25
第5章新农村建设背景下的农村公共产品供给
另外，中国社会科学院经济研究所经过数年跟踪做出的调查报告也显示：近年
来，中国城乡收入差距在不断拉大。如果把医疗、教育、失业保障等货币因考
虑进去，中国的城乡收入差距是世界最高的。因此，现在必须通过搞新农村建
设来统筹城乡发展，缩小城乡差距。而目前中国的经济在快速发展，2004年的
国家财政收入达2．6万亿元，2005年3．2万亿元，2006年更高达3．9万亿元，这也
说明目前国家有财力解决“三农”问题和新农村建设，另外，国家财政收入增量
不断增加，如2004年5500亿元，2005年6000亿元，2006年7000亿元，这说明公
共财政支持农业和农村发展的能力进一步增强。
5．1．2工业反哺农业的时代已到来
据有关方面测算，建国后50多年，我国农民对工业化的贡献超过1万亿元。
国家税务总局的统计显示，从1949年到2003年，全国累计征收农业税3945．66亿
元。其中大部分用于工业建设。此外，从1953年起，国家开始对粮食、棉花等
农产品实行统购统销政策，据不完全统计，到1982年取消统购统销，政府30年
间通过“剪刀差”，使农民对工业化的贡献超过6000亿元。
工业化、城市化进程加快，城市支持农业能力明显提高。2005年，非农产
业占GDP的比重已经上升N87．6％，农业比重已经下降到12．4％；农业劳动力份额
下降到46．9％，非农产业取代了农业的就业主体地位。新世纪以来城市化水平年
平均提高率超过一个百分点，2005年达至U43％，进入了快速发展时期。这些数据
标志着我国以农促工，以城带乡阶段已经到来。
因此，胡锦涛总书记在十六届四中全会上提出了“两个趋向”的论断，即：
在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累是带有普遍性的倾向；但
在工业化达到相当积累后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、
城市与农村协调发展，也是带有普遍性的倾向。新年伊始，据财政部部长金人
庆透露，2006年中央财政支农资金预计达N3000亿元以上。温家宝总理在中央
农村工作会议上明确提出了2006年支农资金的“三高”原则：即国家财政支农
资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其
中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。可以预见，随着农业税
的取消，以及工业生产对财政贡献率的绝对占优，一个工业反哺农业的时代已
经到来了。
第5章新农村建设背景下的农村公共产品供给
5．2农村公共产品供给在社会主义新农村建设中具有重要地位
在社会主义新农村建设中，如何保障和增加农村公共产品的供给是一个基
础性的重要问题。公共产品的供给是衡量现代化水平的重要标志，也是衡量社
会主义新农村建设总体目标实现程度的主要标志。有效地提供农村公共产品，
对加快农业生产发展，提高农民收入水平和社会保障水平，实现农民生活宽裕、
乡风文明和民主管理具有举足轻重的作用。
5．2．1增强农村公共产品供给是发展农业生产、繁荣农村经济的基础。
生产发展是新农村建设中的首要任务和主要途径。实现社会主义新农村建
设的目标，需要从经济、政治、文化、社会多方面努力，但必须立足于农村产
业的发展。农业产业的发展，核心是现代农业的发展，由于农业是一个高自然
风险的产业，对诸如水利设施、气象服务、病虫害治理等公共产品有很强的依
赖性，另外现代农业建设对农业基础科学研究、农业科技成果推广、农产品供
求信息等公共产品也有很高的要求，而我国对这些农村公共产品的供给却严重
不足。这已经成为制约我国农村发展的瓶颈。因此，加强农村公共产品供给，
可以集约投入现代生产要素，改造传统农业，改善农田水利等基本生产条件，
实现生产手段的现代化，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全，最终把
农业建设成为高度发达的新型产业，促进农村经济的可持续发展。
5．2．2增强农村公共产品供给是缩小城乡差距、统筹城乡经济社会发展的
要求
城乡差距有诸多表现形式，其中农村基础设施滞后，是城乡差距最直接的
体现。保证和增加农村公共产品的供给是统筹城乡经济发展的首要条件，良好
的基础设施对农村经济社会发展起到基础性支撑作用。加强农村基础设施建设，
能为农村二、三产业发展提供强有力的公共设施支撑，延伸农村非农产业的发
展半径和市场空间。同时，加强农村公共产品供给，改善农民生活条件，能扭
转长期形成的工农失调、城乡失衡的状况，缩小城乡二元结构，形成城乡协调
发展、共同繁荣的局面，这是构建社会主义和谐社会的客观要求。
第5章新农村建设背景下的农村公共产品供给
5．2．3增强农村公共产品供给是扩大内需、拉动农村市场消费的要求
我国最大的市场在农村，增加农村需求是扩大内需的重点。然而由于农村
基础设施发展滞后，农民收入水平低，农村消费需求没有得到有效激活。加强
农村基础设施建设，不仅可以直接创造投资需求，而且通过改善农村生活和消
费环境，还能够拉动农村消费，刺激国内需求增长，为解决当前国内产能过剩
发挥积极作用。据估计，如果农村水利、电力等基础设施解决得好，农民收入
将稳步提高，未来十年内，全国农民家电普及率能达至U1999城市消费水平，农
村约需要购置2亿台彩电，这是巨大的潜在需求。
5．3加强农村公共产品供给的思考
加强对农村公共产品的供给，完善其供给制度，是当务之急，也是建设社
会主义新农村的关键环节。
5．3．1健全农村公共财政体制，确立政府在农村公共产品供给中的主体地
位
政府是公共产品供给的主体。要加强农村公共产品供给，首先必须转变政
府职能，确立政府在农村公共产品供给中的主体地位，健全公共财政体制。
一、转变政府职能，建立公共财政体制
公共财政一方面为作为社会管理者的政府实现其职能提供财力，另一方面
又从财力上制约和规范政府职能的范围，促进政府职能的转变，政府应该适应
构建公共财政体制的要求，其活动范围和工作方式应由计划经济时代的无所不
包逐渐转变为市场经济条件下的社会管理和公共服务，从经济建设型政府向公
共服务型政府转变，真正做到“市场能做的，政府就不要去做；市场不能做或
做不好的，政府就要去做”。改革开放以来，我国先后进行了五次行政管理体制
改革，政府职能有了较大的改变，政府己经逐步由无限政府转变为经济建设型
政府，政府一直把发展经济作为核心职能，充当经济建设的主体力量，这种类
型的政府仍难以适应市场经济发展的要求，市场经济需要的是公共服务型政府。
党的十六大明确提出，在社会主义市场经济条件下，政府的职能主要是经
第5章新农村建设背景下的农村公共产品供给
济调节、市场监管、社会管理和公共服务。党的十六届三中全会又进一步提出，
要“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上
来”。当前之所以还存在着政府职能“错位”、“越位”和“缺位”等现象，一个
很重要的原因就是对政府究竟应当行使哪些职能还缺乏比较准确的界定。各级
政府在履行其管理职能时，仍直接参与经济发展，干预经济主体的经营，这种
“越位”现象在县乡政府中普遍存在，尤其是农村，政府通过行政手段配置资
源还是农村资源配置的主要方式。不少县、乡政府为了加快本地的经济发展，
直接筹划和投资竞争性项目，而用于公共服务的资金长期不足，有的甚至不顾
本地资源和农民的实际情况，通过行政手段强行要求农民种植政府指定的农作
物。公共财政还没有从它“错位”、“越位”的领域完全退出，而“缺位”的领
域明显进入不足，没有提供好本应当提供的服务。在公共财政体制下，政府主
要具有经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等主要职能，过去政府在履
行经济调节、市场监管职能方面比较到位，但在履行社会管理、公共服务职能
方面还相当滞后。因此，应对我国政府现有的职能项进行逐一鉴别、筛选，这
样既可以消除“错位”，把日益膨胀的机构减下来，激发出政府的活力，又可以
消除“越位”，把政府不该管的、不属于社会公共需要领域的事务让位于市场，
还可以消除“缺位”，把政府该管的、本属于社会公共需要领域的事情真正管好。
只有按照满足社会公共需要的要求消除“三位”问题，才能真正实现政府职能
的转变和归位。
实现政府尤其是县乡政府职能的转变，首要的就是要转变观念，即弱化政
府管制，增强为市场主体服务的观念，从根本上改革在计划经济体制下政企不
分、政事不分、政社不分的弊端。政府在创造和维护公平、公正、公开的市场
经济发展环境，为市场主体提供各种服务的同时，要注意协调经济与社会发展
的关系，增强政府的公共服务职能。政府要统筹城乡经济社会的发展，要加大
对农村社会事业的投入，尤其是要加大对农村教育、科技、文化、卫生和社会
保障等方面的投入：要加强农村公共设施建设，重点要建设农村的交通、电力、
供水、通讯和农产品市场设施等，切实改善农村的生产生活条件，加快农村经
济社会发展；政府也要增加对农业信息体系和信息服务方面的投入，制定有利
于农业信息收集和发布的政策，建立农业信息服务网络，为农民提供市场、科
技、病虫害预报等信息服务，切实为农民增产增收服务，为农村经济发展创设
良好的环境；要强化政府对农业科学技术的推广，制定有利于科技推广的政策，
第5章新农村建设背景下的农村公共产品供给
加快农业科研成果的转化、切实为农民在农产品生产、加工和销售等方面进行
全程服务：同时，政府应采取切实可行的措施，加大对农民科技培训的力度，
为科技推广创设有利的条件。
二、调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大公共财政对农村的投入力度
当前，我国工业化和城市化快速发展，人均GDP超过了1000美元，根据综合
国力和财政实力，中央做出了我国进入工业反哺农业、城市支持农村的新阶段
的重要判断，为顺应这一发展趋势，今后应调整国民收入分配结构和财政支出
结构，使国民收入和财政支出更多地向“三农”倾斜，向农村公共产品倾斜。
首先，应加大财政支农力度。要保证农村公共产品供给的资金需要，解决
公共产品不足和体制外供给的问题，应根据《中华人民共和国农业法》的要求
安排支农资金，将国家财政每年对农业的总投入的增长幅度应高于财政经常性
收入的增长幅度落到实处，加大对农业的投入和支持。近年来。国家财政支农
支出虽然有了较人幅度的增长，但仍低于财政总支出的增长，财政支农支出的
比重仍在下降。为了提高我国农业综合生产能力，优化农村产业结构，提高农
民的收入，必须采取有效措施，加大财政的投入力度。为此，2004年中共中央
“l号文件”明确提出：“各级政府要依法安排并落实对农业和农村的预算支出，
严格执行预算，建立健全财政支农资金的稳定增长机制”。
其次，要转变财政支农的结构和方式。改变过去财政支农资金实际上大部
分用于人头费、事业费的做法，将有限的财政资金直接投入到农村基本建设、
农业基础设施建设等改善农业生产条件的农村公共产品供给上；投入到农业技
术研究、推广以及农业病虫害防治等提高农业效益的农村公共产品供给上；投
入到全国农产品统一市场建设、农业社会化服务体系建设等提高农业产业化和
市场化程度的农村公共产品供给上。
再次，政府要调整国债投入结构，加大对农村公共产品的投资。在实施积
极财政政策的过程中，政府应适当增加国债资金用于农业、农村的数量和比重，
使农村能够获得较多财政资金，由此为增加农村公共产品供给总量提供资金保
障。国债资金除继续用于完成大型的水利工程建设以外，还应投入于小型水利
设施、乡村道路等和农民农业直接相关而且能较快改变农民生产生活状况的农
村公共产品。
总之，农村公共产品短缺，关键是资金短缺，如果各级政府都能把农村和城
市一样对待，大量投入财政和国债资金，农村公共产品严重短缺的矛盾将会大
第5章新农村建设背景下的农村公共产品供给
大缓解。
三、合理划分事权，以事权定财权，界定中央和地方政府供给农村公共产品的
责任和范围
首先，要明确各层级政府而不是农村社区的村民自治组织充当农村公共产
品的主要供给主体。各层级政府不能推卸提供公共产品的责任，因为供给主体
的错位将带来很多问题，如对乡镇企业汲取过度，农村公共产品供给严重不足，
而且增加农民负担，不利于农村经济社会的发展。当然并不是说，政府是唯一
的供给主体，政府还应创造条件，诱导和促进制度创新，充分利用民间资本，
拓宽公共产品筹资渠道，形成供给主体多元化格局。
其次，根据农村公共产品构成上的层次性，合理划分全国性公共产品和地
方性公共产品的界限，并由相应层级的政府予以提供。受益范围遍及全国的公
共产品由中央提供，而受益范围主要是地方的公共产品则由相应层次的地方政
府提供，具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的
地方政府共同提供。根据这一原则，中央应主要从事跨经济协作区的大江大河
大湖的治理、农业科技成果推广、农业环境保护、农业信息网的建设、农业基
础科学研究以及与国防建设有关的民兵建设，与国民素质相关的农村义务教育
等。地方政府应主要从事本区域内的农业基础性及社会效益较显著的项目的投
资及管理。
再次，在财权的划分上，以事权定财权，理顺财政层级管理和分配关系。
在目前的分税制下，各级政府为了保障各自的财政收入，不得不采取“向下移
位”的策略，尽可能从下级财政抽取更多的资金，这势必从制度上造成基层政
府特别是乡镇的可支配财政减少，使乡镇财力在税费改革后雪上加霜，捉襟见
肘。
四、改革县乡财政体制，规范转移支付制度
1、针对乡镇政府“事权大于财权”，上级政府“事权下放，财权上收”的
状况，按照“一级政府、一级事权、一级财权、一级税基”的原则建立乡镇财
政，并配之以规范合理的转移支付制度。当前需要扩大地方尤其是乡镇一级政
府的自主权，以保障农村公共产品的供给能力，同时根据市场经济和分税制财
政管理体制的要求，在科学界定乡镇政府的职能和事权范围的基础上，合理划
分乡镇财政的收支范围，把乡镇政府的收与支纳入一级独立的财政来进行规范
化管理。针对目前存在的地方税体系不健全、缺乏主体税种的问题，应加快地
第5章新农村建设背景下的农村公共产品供给
方税体系建设，适当下放税收管理权限，赋予地方一定的地方税目、税率调整
和减免权力，使乡镇政府有连续、稳定、可靠的收入来源，并促使其通过加强
税收管理等规范方式实现本级税收收入的稳定增长，提高地方政府特别是乡镇
政府提供公共产品的能力。
2、规范国家对县乡财政的转移支付制度
规范、透明的转移支付制度是公共财政制度的一个很重要的内容，也是与分
税制相配套的一项财政制度。目前中央对省的转移支付制度正在逐步向规范化
的目标靠近，亟待解决的问题是如何建立中央对县乡财政的转移支付制度。农
村税费改革后，受冲击最大的就是县乡财政，尤其是农业占主要地位的西部省
份更为突出。因此，有必要通过中央、地方事权的重新界定，扩大转移支付的
范围，增加转移支付的数量，建立针对农村基层政府的转移支付体系，促进区
域间的均衡发展。鉴于我国各地区差距过大和中央财政的财力有限等约束，现
阶段中央对县乡财政的转移支付体系的建立和完善必须分步实现，应该把政府
提供各项公共产品和服务按照农村社会经济发展需要区分轻重缓急和优先顺
序，确定一个由低到高逐步实现的过程。
5．3．2完善农村公共产品供给的决策机制，充分体现农民的意愿
完善农村公共产品供给的决策机制就是要实现农村公共产品供给由原来的
“政府决策—农民被动接受”的“自上而下”的政府供给主导型决策程序，转
变为“农民表达需求一政府根据需求集中决策”的“自下而上”的农民需求主
导型决策程序。这种决策程序的转变，不但可以充分表达农民对公共产品的需
求，使之符合农村经济和各项事业的发展，还有助于减轻农民负担，提高农民
生活水平。建立“自下而上”的农民需求主导型农村公共产品供给决策程序，
应从以下四方面入手：
一、要建立公共产品的需求表达机制
当前供给决策机制最大的特点是“自上而下”，农村公共产品供给的决策
主体是基层政府及其职能部门，而村委会实际上成为政府职能部门，农村公共
产品供给的数量、种类基本上是由基层政府及其下属机构在没有农民参与的情
况下决定的，这往往导致农村公共产品供给与需求脱节，使我国农村公共产品
存在供求结构上的矛盾。为了防止无效公共产品的过渡供给和农民急需的公共
第5章新农村建设背景下的农村公共产品供给
产品供给不足，应该按照农民的需求来供给，使一个村或一个乡范围内多数人
的需求意愿得以体现。与此同时，在农村公共产品供给决策过程中引入农民的
意志表示是完全可行的。这是因为：(1)现行的财政分权体系己使得公共产品的
供给决策可以在一个人数相对较少的环境中做出，目前一个乡镇平均有2万人，
一个自然村平均有1200多人，征求其关于公共产品提供的偏好是可行的。(2)同
村农民之间相互了解，可以有效地防止搭便车的行为。(3)农民的知识水平不断
提高，已经有意识主动表达自己的需求，这又进一步要求推进农村基层民主制
度建设，建立一种民主机制，能够充分反映农民对公共产品的偏好。
建立有效的需求表达机制，必须双管齐下。第一，国家需要根据区域经济
发展水平的差异和各地区农村、农民对各种公共产品需求程度的差别从宏观上
建立一套“白下而上”的需求表达机制。这一需求表达机制的建立应采取科学
的抽样方法、民主的工作作风、完善的管理体系以及融合各种现代统计调查手
段，尽可能形成一套充分反映“民需”的动态的专家系统，以做到有的放矢，
物尽其用。此外，明确村级集体组织的自治性质。恢复村民委员会的自治性质，
不再是乡镇政府的下属机构，使其成为村民公共产品偏好的真实代表者，是实
现我国农村公共产品供给次优化的必要条件。第二，还需建立村庄内部的话语
平台。村庄的发展是离不开村庄的主体一人(村民、村干部)——的理解和合
作。平台为村民之间以及村民与村干部之间提供了更多的对话和信息反馈的空
间和机遇，增加了彼此间的理解和信任，这既是合作的基础也是发展的动力，
像这样一个小小的平台，如一块空地、一间阅览室等成本低廉，而意义重大。
二、要加快农村基层政府的建设
改革现行的乡镇领导人产生办法。乡镇政府领导人应该对本辖区的农民负
责，以增进农民利益为根本出发点，这就要求领导人的产生与农民对其的评价
相挂钩。为此，应该改变过去的上级组织安排任命领导人的做法，改为由本辖
区农民民主选举产生，通过选举约束，使乡镇政府领导人有为农民谋利益的内
在动力和制度基础。
三、要提高农村公共产品的生产决策的科学化程度
政府要深入了解农民对于公共产品的实际需求，加强可行性分析，不做脱
离当地农村实际情况的供给决策，乡镇领导人也不能以个人偏好和主观愿望进
行决策。
四、要扩大农民在公共产品供给决策中的参与决策权
33
第5章新农村建设背景下的农村公共产品供给
要建立能够代表农民利益，能与国家政权对话的民间组织，这一组织有反
映农民意愿的信息机制，能够代表广大农民参与公共产品的决策。
5．3．3开拓多元化筹资渠道，创新公共产品筹资制度
筹资制度创新是指根据农村公共产品的不同层次和不同性质，构建多层次
的公共产品供给体系，通过供给主体多元化，筹资渠道多元化，筹资手段多样
化，实现农村公共产品筹资制度的创新。
一、供给主体多元化
传统的理论和实践通常认为由于农村公共产品供给中存在外部性和“搭便
车”行为，私人供给公共产品往往是无效率或者低效率的，因此，政府作为公
共利益的代表，理所当然成为农村公共产品的提供者。而在现实中，农村基层
政府财政能力不足，因此，完全有必要实行供给主体的多元化。
农村公共产品的供给主体可以有如下四类：
l、政府供给主体。政府代表社会的公共利益，政府有责任、有义务提供那
些市场供给失灵的农村公共产品。根据农村公共产品的性质和范围不同，中央
政府和地方政府应承担起不同的供给责任。
2、农村社区供给主体。对应于村落范围内的农村公共产品或服务，如村内
的路灯建设，可以由农村社区组织即村民委员会来负责提供。
3、私人(包括企业)供给主体。对于那些外部性不强、进入成本不高的公共
产品或服务，可以按照市场原则由私人或企业作为供给主体。
4、各种合作性、非赢利性的农村社会服务机构和组织也是农村公共产品和
服务的提供主体之一。这些民间组织主要包括各种专业协会、农村经济合作社
以及农业科技示范园基地等，它们可以在一些领域和生产环节为农民提供相应
技术服务和生产信息。
二、筹资手段多样化
当前农村公共产品供给不仅要实现供给主体多元化，而且要实现筹资手段
多样化。农村公共产品供给可以有以下几种筹资手段：
1、征税。由于政府对公共产品供给投入的资金主要来自财政收入，而财政
的收入主要来自税收，因此，也可以将征税看成是公共产品筹资的一个主要手
段。例如，开征具有专项使用目的的治理环境污染税种，以筹集必要资金支持
第5章新农村建设背景下的农村公共产品供给
环境污染治理，等等。
2、发行国债和向社会集资。中央政府可以通过发行国债和专项基础设施建
设债券，来筹集公共产品生产和建设资金。而地方政府可以向社会公众、团体、
企事业单位和个人进行有偿集资。
3、受益者付费。使用者付费购买自己需要的公共产品是筹集公共产品建设
资金的一种普遍形式。如出售建设项目经营权、管理权和冠名权，以吸引投资
和加快公共产品生产和建设。从农村当前的情况看，特别是在乡镇道路、桥梁、
学校和一些小型水利设施的建设过程中，以出售冠名权的方式筹集资金比较普
遍。
4、对参与公共产品建设的企业减税、让利。通过对部分企业，主要是投资
或出资支持地方公共产品生产和建设的企业，实行地方所得税减免，或对隶属
于政府管理的这些企业，实行上缴利润的部分减让，鼓励其积极参与公共产品
建设。
5．3．4规范征税和收费，建立城乡统一的收费制度
规范收费制度就是通过制定规范的征税和收费政策，理顺农村分配关系，兼
顾公平与效率的目标。具体地说，就是指改变当前收费范围过宽、收费标准不
合理、收费管理混乱的局面，以维护农民权益，保证农村公共产品供给的数量
和质量。
一、合理界定收费范围
公共收费适用范围应有所限制，具体而言，公共收费主要适用于那些具有
消费的竞争性、可排他性、同时又具有消费弱外部性和弱再分配性的公共产品。
消费是否具有竞争性和排他性是决定是否收费的前提。要考虑消费者实际支付
能力，对于那些具有再分配目的及具有强外部效益的公共产品，不应向受益者
直接收费，以使低收入者也能有效参与消费公共产品，提高社会福利水平。
二、合理确定各项收费标准
收费标准制定应以边际成本原则为主，同时要兼顾其他要求。根据价格应
与边际成本相等的经济原则，公共产品定价标准也应以边际成本为限。但边际
成本定价法存在着一些缺陷，主要是由于许多公共产品与服务具有边际成本递
减特征，即边际成本往往低于平均成本。这样，按边际成本原则定价易导致公
第5章新农村建设背景下的农村公共产品供给
共服务部门出现亏损，而为弥补这些亏损，往往又需要征收超额税收，从而引
起另一种社会福利损失。因此，有时偏离边际成本原则收费可能符合效率要求。
具体偏离程度要取决于公共产品的消费弹性及其外部性程度。若该公共产品消
费弹性较大且外部性较强，应按照低于或接近边际成本的原则定价；而对于消
费弹性较小外部性较弱的公共产品，可视其消费外部性程度及需求弹性大小，
确定相应的收费标准高于其边际成本的幅度，以免引起较为严重的公共部门亏
损。当前为了既不让公共部门亏损，又实现城乡同价，打破城乡二元价格，对
用于农村比用于城镇多出部分的成本应由政府补助，或由城乡共同分担。此外
为了体现公平原则，可对低收入者定低价。
5．3．5建立有效的农村公共产品供给监督、约束机制
在农村公共产品供给领域还应当建立健全监督机制，没有适当的监督机制
来处理冲突和监督公共产品生产领域的运作，就会为实施最粗俗形式的政治腐
败提供机会。公共产品生产领域长期以来一直是吞食公共资金和化公为私最厉
害的部门，在我国，“工程完工一批，干部倒下一批”是这一领域的真实写照。
因此，要规范地方基层政府的决策行为，建立有效的农村公共产品供给的监督
机制。
一、加强对农村公共财政资金的管理和监督
在资金的筹集和使用过程中，要实行财务公开制，定期向辖区公众公布收
支情况，增加资金使用的透明度；要完善乡镇公共财政制度，强化财政预算对
财政支出的约束功能，杜绝非公共性开支；在村级要加强民主理财，提高村集
体资金使用效率。加强对农村公共财政资金的管理和监督，关键是要建立绩效
考核制度和政府问责制，对财政资金的使用进行切实的绩效考核，对于达不到
绩效考核标准，或者出现工作差错、工作失职者，应通过政府问责制，追究责
任，给予应有的处罚。
二、完善农民对地方政府公共产品供给的社会约束和监督机制
提高农民的参政和监督意识，积极发挥人民群众的监督作用，强化农民的
“集体行动”能力，从而改变他们在与政府博弈过程中的弱势地位，有效遏制
政府行为的随意性，确保公共产品供给资金的合理使用。
三、实行干部评议制度的改革，建立地方政府内部的自我约束机制
第5章新农村建设背景下的农村公共产品供给
考核干部应结合所管辖社区农民的生产条件、生活条件的真实改善情况，
通过农民对其政绩的认可程度来决定干部的升迁，这样才能彻底避免领导干部
侵害居民利益的寻租行为和腐败堕落行为。
四、完善各级人代会与各级政府间相互制衡的约束机制
由各级人大批准重大农村公共产品供给并监督提供情况村级公共产品的提
供，由村民大会负责监督。同时，强化审计监督作用，及时查处各项违规、违
纪行为，将公共产品供给资金的使用置于严格的社会监督之下。
致谢
致谢
本文是在导师郑享清教授的亲切关怀和倾心指导下完成的．论文从选题论
证、构思、修改直至定稿，无不凝聚着导师的大量心血。导师在紧张繁忙的工
作中，仍然逐字逐句为我批改论文，甚至细致到每个标点符号，这让我尤为感
动。
两年光阴，一晃而过。在过去的两年中，导师严谨的治学态度和兢兢业业
的作风一直教育和激励着我努力前进．感谢导师两年来对我的谆谆教导，我的
每一点滴的进步都离不开导师辛勤的汗水。同时，我也特别感谢经管学院的其
他老师，他们在各自领域中为我的传道、授业、解惑．另外，我还要感谢我的
同学何福林，郭新茹、智艳芝、李丽娜等，他们给了我很多支持与关怀。
“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”，硕士研究生的学习生活即将结束，
在今后的学习和工作中，我将遵循恩师的教诲，继续努力．
彭秋玲
2007-4-10
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攻读学位期间的研究成果
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农村公共产品供给与社会主义新农村建设
作者： 彭秋玲
学位授予单位： 南昌大学
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