福建师范大学
硕士学位论文
我国政府干预住房二级市场的政策研究
姓名：叶李伟
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：李建建
2002.4.1
内容提餮
我国政府干预住房二级市场的政策研究
(内容提要)
发展与规范住房二级市场是我国城镇住房制度改革的一个重要环
节，而有效的住房政策对此将起着直接的引导和促进作用。本文以政府
干预理论为基础，阐述政府干预对我国住房二级市场发展的重要性与迫
切性，并明确现阶段政府干预的主要目标与基本原则：分析并评价目前
我国各级政府干预住房二级市场的政策：探讨政策执行过程中种种源于
产权不清的理论问题：最后在前面实证分析与理论探讨的基础上思考如
何完善政策，以达到我国政府干预住房二级市场的171标。
关键词：政府干预住房二级市场
§塑2巴塑
Studies on the Policies of Chinese Government
Intervention in the Housing Secondary Market
(Synopsis)
Developing and regulating the housing secondary market is a key
link of the reform of Chinese urban housing system，and the efficient
housing policies directly plays a guiding and promoting role for it．Based
on the government intervention theory,this dissertation expounds the
importance and urgency of Chinese government intervention for the
development of the housing secondary market，as well as makes clear
about the main aims and the fundamental principles of the intervention
at the present stage；analyses and appraises the current policies of
Chinese different level governments intervention in the housing
secondary market；and inquires into the problems derived from the
blurred property rights；finally based on the front positive analysis and
theoretical inquiry,ponders how to perfect the policies to achieve the
government intervention’s aims．
Key words：
Government intervention Housing secondary market Policies
导亨
导言
中国的改革开放使市场机制进入住房经济，遭传统住房实物分配制
度冰封数十年的住房流通重新活跃起来，商品属性再现于住房经济实
体，以商品原则进行的住房交换不断发展，住房产业近年来以超常规
的速度在拓展，住房商品化、社会化作为城镇住房制度改革的一个基
本方向，已不再是一个口号，而已具有了广泛的市场化操作基础。加
强住房作为新的经济增长点和消费热点的培育必须考虑住房市场系统
化、规范化建设。
从住房参与流通的时序结构来划分，住房市场可以分为一级市场和
二级市场。住房一级市场指新建(增量)住房的权属首次让渡的市场，
主要是新建商品住房的买卖与租赁，其主体是房地产丌发商和各类业
主，既有为满足个人消费的购房者，也包括专门从事住宅租赁服务的
个人和法人；住房二级市场指存量住房权属转让或再转让的交易市场，
其主体是各类个人或法人业主和住房消费者。完善的住宅市场体系应
是一级市场与二级市场的高度统一，在比较成熟、稳定的住房市场上，
二级市场上的交易量是反映住房市场景气的重要指标。
这里有必要区分一下住房经济中的几个基本概念。首先，我们要区
分一下西方经济学在分析城市住房经济活动时通常使用的两个基本概
念：住房存量与住房流量。住房存量指在住房在其有效使用期内的有
形构造，即住房的建筑单位，如栋、套、间等。因为有形的建筑物在
其有效使用期内是相对固定的，故称为存量。通俗地说，住房存量就
是某一时期内客观现实存在的住房实物资产的数量。住房流量是指住
房建筑的各种属性及住房周围的环境因素构成的、一定质量的住房所
能给住房消费者带来的一种“服务量”。每一时期内住房的所有特征(如
区位、大小、采暖、维修、高级装饰等)所提供的无形的消费效用总和，
就是住房服务流量。因为住房服务可以看作是从住房存量在其使用期
限内源源不断地“流出的”，故称流量。住房存量的供求构成住房存量
市场，其交易对象是住房实体，交易方式是买卖，短期内住房的存量
供给是无价格弹性的；有住房服务的流量，就有住房服务市场，其交
导亨
易对象是由住房存量给居住者提供一定期限的住房服务即使用权，交
易形式是租赁，其价格为租金。
然而，在“西为中用”的过程中，一些基本的概念性的东西会因所
谓适应国情而发生微妙的变化。当前，由于数量经济术语对中国住房
经济现实语言系统的渗透，国内研究住房经济的学者为了适应新旧体
制转轨时期的住房经济特征，就引用数学上的“增量”与“存量”的
概念来区别一定时期内新建住房与已经过第一次产权确认后再次进行
产权交易的旧有住房，于是就有“增量住房”与“存量住房”之说，而西方
城市住房经济学中的住房存量也就被误解为数学上同“增量”相对应
的“存量”。如今“增量”与“存量”这对范畴以一种约定俗成的力
量在中国住房经济语言系统广泛运用，在中国住房经济语言系统中，
经常讲的增量就是指新建住房存量，经常讲的存量则指的旧有住房存
量，而西方经济学中的住房存量则是“增量住房”与“存量住房”的
量的集合。
目前我国住房经济理论中存在一、二、三级住房市场分类之说。一
种分类法是：一级市场指住房土地出让市场，二级市场指住房土地转
让市场与新建商品住房交易市场，三级市场指存量住房市场(张鸿铭，
1998)。这种划分并不科学，首先，虽然单一的地产交易与房地合～的
物业买卖都可统称为房地产市场，但在交易对象上有严格的区分，土
地市场与住房市场均可以作为房地产市场中相对独立的单项市场；其
次，我国现阶段地产交易有生地、熟地、毛地之分，使用权流转形式
又分为出让、补地价出让和转让，很难与住房在同一标准下排序。况
且，作为最终产品进入流通和社会消费领域是住房而不是土地，所以
住房市场的研究对象应限定为房地合一的住房。另一种划分是：～级
市场指增量房产的买卖与租赁，二级市场指存量房屋的买卖和租赁，
三级市场指房屋使用权的转租与转让(臧美华，1999)。显然，三级市
场上房屋亦属存量。所以，本文将住房市场分为一级市场(增量住房
市场)和二级市场(存量住房市场)。
长期以来，我国住房二级市场滞后，严重影响了住房一级市场的发
展，加快住房二级市场的开放与发展成为社会各界普遍关注的问题。
导亭
当前，我国的住房二级市场绝不仅是“建立”，更应该是“拓展”，因
为这一市场即使在住房实物分配的计划经济体制下依然存在，如私产
住房交易、公有住房的“地下”转租等；在计划经济向市场经济过渡
的过程中不断补充新内容：(1)90年代以来尤其是随着以经济适用房
(本质上属于具有保障性质的商品住房)为主体的住房供给体系的建
立和发展，我国个人购买商品住房比重逐年提高，到2000年这一比重
已达79．60％，川个人已购商品住房将逐渐进入住房二级市场；(2)从
政策规定看，集中在90年代初、中期按房改政策出售给职工的公有住
房有70％以上已符合“一般住用五年后可依法进入市场”的年限规定，
【2】且据调查，全国己购公房中具有上市意愿的约占己购公房总量的l／3
—1，2，[31有些城市居民卖旧买新的意愿特别强烈，如福卅I房管处1999
年对全市数千户房改户进行抽样调查，70％以上的人都具有卖掉现有
己购公房，另买新房以改善住房条件的愿望。如果允许已购公房上市，
已购公房将成为存量住房市场交易的主力：(3)反映市场流通的需求，
公房使用权的买卖和租赁早已是公开的秘密，自1997年武汉市在全国
首次公开允许直管公房承租人将使用权转让以来，公房使用权交易(出
租、转让、交换)已在全国许多城市兴起。可见，我国住房二级市场
的问题并不在于应不应该放开，而在于如何发展与规范，有效的住房
政策对此将起着直接的引导和促进作用。
政府住房政策是城市住房经济问题研究中的一个重要方面，其主
要内容涉及住房资源的有效利用及公平分配。本文将以政府干预理论
为基础，阐明政府干预对我国住房二级市场发展的重要性与迫切性，
并明确现阶段政府干预的主要目标与基本原则：分析目前我国各级政
府干预住房二级市场的主要政策及存在的问题，并评价其政策效果：
探讨政策执行过程中种种源于产权不清的理论问题：最后在前面实证
分析与理论探讨的基础上思考如何完善政策，以达到我国政府干预的
目标，实现存量住房资源优化配置。
论文摘饕
我国政府干预住房二级市场的政策研究
(中文摘要)
我国推进住房制度改革的目的就是要让城镇居民直接进入住房市场
解决住房问题，所以建立完善的住房市场体系是我国住房制度改革的一
个重要内容。完善的住房市场应是住房一级市场与住房二级市场的高度
统一。长期以来，由于我国住房二级市场发展滞后，严重影响着住房一
级市场的发展，城镇居民不同层次的住房消费需求得不到满足，住房商
品的投资价值也得不到体现。因此发展与规范住房二级市场，是我国住
房市场理性发展并走向成熟的标志，特别是允许已购公房与公房使用权
进入市场再交易，不仅保持了房改政策的连续性，而且为存量住房市场
与增量住房市场的整合与并轨提供了契机，推动我国住房制度改革进一
步深化，同时，对盘活存量、激活增量，满足城镇居民的住房梯级消费
和住房投资需求，促进住房消费热点的形成等均能产生积极的作用。但
是由于我国住房二级市场尚处起步阶段，市场极不完备，且历史遗留问
题颇多，仅仅依靠市场机制难以实现存量住房资源的优化配置，迫切需
要政府的有效干预来提高住房二级市场的运行效率。因此，研究我国政
府干预下各种政策对解决住房二级市场上存量住房资源有效利用及公
平分配问题所起的作用，以及如何完善这些政策等问题，是极具现实意
义的。
本文导言包括两方面，一是界定住房二级市场的概念，二是简要介
绍我国住房二级市场发展的概况。
正文第一部分，从政府干预的视角分析了住房二级市场的运行特
性，说明政府有效干预对这一市场的重要性，并通过分析我国住房二级
市场运行机制存在的种种缺陷，阐明了我国政府政策干预住房二级市场
的迫切性。同时，明确现阶段我国政府干预住房二级市场的主要目标与
基本原则。
第二部分，列举目前我国政府干预住房二级市场的主要政策，分析
政策实施中存在的问题，并评价其效果。目前我国各级政府主要围绕房
论．2-摘要
改房上市问题出台了一系列的政策，但政策实施中存在这几个方面问
题：①市场准入规则：政策效力有限：②税费及收益分配政策：争议的
焦点：④价格政策：标准在哪：④二级市场上的抵押贷款及担保：支持
力度不够：④中介服务业的培育与规范：迫在眉捷。并且，从总体上、
结构上对住房二级市场的现状进行分析从而评价其政策效果，得出的结
论是目前我国政府出台的以房改房上市为主体的政策效果并不理想，没
有达到我国政府干预住房二级市场的目标，应当进行政策调整。
第三部分，探讨我国政府干预住房二级市场应解决的几个理论问
题。在调整政策之前，首先要对房改房上市政策执行过程中暴露的种种
源于产权不清的问题作一番梳理，为政策调整和完善提供依据。这些问
题包括：①已购公房产权界定及售房收益分配问题。认为如果承认房改
前的住房产权初始安排及公有住房出售后职工享有全部产权，那么已购
公房再出售的住房收益(不考虑地价)就应全归职工。为了提高住房二
级市场的运行效率，政府还可以考虑修正或废止已购公房的部分产权制
度；②公房使用权交易的性质及估价方法。认为公房使用权交易的实质
是公房租赁权的让渡，可以考虑运用收益还原法来评估公房使用权价
格：⑦房改房土地产权及土地收益分配问题。认为房改房所有者只能拥
有房改房所占土地的占有权、使用权、部分收益权和处分权，而不能拥
有完整的收益权。故房改房上市后的土地收益并不完全归房改房转让者
所有，应补交土地收益金。这些问题的结论将直接影响到我国政府干预
住房二级市场的政策调整的结果。
第四部分，建立在第二部分实证分析和第三部分理论分析的基础
上，作出完善我国政府干预住房二级市场政策体系的思考：①简化市场
准入规则，完善产权登记制度；⑦降低税费“门槛”，合理调整收益分
配政策：@调整房改房上市价格，改进价格评估方法；④加强对二手房
住房抵押贷款业务的政策支持：⑤加快培育与规范房地产中介行业，保
障住房二级市场正常运行；⑥发展房屋租赁市场，推动公房使用权交易
的合法化与规范化。此外，还需要相关房改政策的同步完善。
2
一、政府干预s我国住房二级枣场钧发展
一、政府干预与我国住房二级市场的发展
市场经济最基本的客观要求是通过市场实现资源的优化配置。但
是当我们盛赞市场在实现资源配置效率方面起着积极的基础性作用
时，也应注意到这个雅努斯之神的另一付面孔⋯⋯它在优化资源配置
时存在种种缺陷而无法达到最优的配置状态，这就为政府干预市场提
供了空间。就住房二级市场而言，由于其运行发展过程中的一些特殊
性，使得政府对这一市场进行有效的干预尤为重要。
(一)住房二级市场运行的特性
1、存量住房供给缺乏价格弹性
从供给的角度来看，存量与增量供给具有完全不同的性质：存量
住宅因为是“现有”的，所以某一时期内现有住宅的数量是固定的(假设
市场中不存在房屋灭失现象)，无论价格变动与否，现有住宅的供给量
不会发生变化：而新建住宅的数量(增量)则完全取决于住宅市场价
格、开发建设成本及其他有关因素(刘洪玉，2001)。在供给缺乏价格
弹性的情况下，二级市场的运转靠的是存量住房产权一次又一次的转
手交易，产权流转越快，二级市场越活，所以转手率成为衡量住房二
级市场发达程度的一个重要指标。但是，存量住房产权流转的前提是
住房产权明晰，得到国家法律的确认和保护，产权流转必须经有关国
家机关登记、确认。所以说，如果没有国家的直接管理，住房二级市
场正常运行是绝不可能的。
2、与一级市场的联动性强
市场演进规律告诉我们，一级市场为二级市场注入交易客体与对
象，二级市场为一级市场注入机制，二级市场上的活跃才能激发一级
市场的生机。如果不存在二级市场，在一级市场的购房者或租房者就
只能自用，以转让或转租获得收益的住房投资需求就会被抑制，从而
一．政府干预s我国住凑=级市场的发最
使一级市场上的住房有效需求不足，一级市场就得不到应有的发展。
这也是各国(地区)政府都十分重视存量住房尤其是福利性住房的流
动的原因，例如，香港政府规定，享受政府购房优惠的住房消费者购
房5年之内，可将所购房屋原价转让给房屋管委，5—10年可按时价卖
给房屋管委会，10年以上可按市场价自由出售，但应向政府房管部门
交还购房时享受的优惠比例款。14]这种住房转让制度，给购房者搬迁和
换房以方便，也使他们抱有的买房比租房优越的心理得到平衡并在经
济上得以实现，只要住房转让渠道畅通，就可以把一部分希望通过保
值增值的消费者牵引到住房～级市场上来。
3、与宏观经济发展的关联度高
纵观市场经济发达的国家和地区，住房二级市场可以说是房地产市
场和宏观经济发展水平的“晴雨表”。住房一级市场推出的住房总是有
限，而二级市场却会因为买卖双方的需求变化而无限存在，并且二级
市场交易快，价格水平主要受供给和需求两个方面决定，最能体现当
时的市场价值，不像一级市场由于新建房较多地受到建造成本的影响，
因此二级市场的活跃充分显示了住房在市场中的自由流通程度，代表
了住房行业的发展水平与市场化程度，也体现了一国宏观经济运行的
状况。但是也要谨防过度的投机，倒买倒卖，带来房地产经济泡沫，
从而影响房地产市场和整个经济的稳定发展。正因如此，各国政府对
住房二级市场的供求状况、价格涨落都不能坐视不理。
(二)我国住房二级市场迫切需要政府政策干预
我国住房二级市场正处于起步阶段，市场极不完备，影响存量住房
供给与需求的因素很多，仅仅依靠市场机制是无法实现市场均衡从而
达到存量住房资源配置最优的理想状态的，况且，在新旧体制转换过
程中，住房市场运行机制尚未形成，更没有发挥其优化资源配置的作
用，种种市场作用的缺陷与不足不但会发生还会因住房商品本身的特
殊性而得以强化和扩大。目前，我国住房二级市场运行机制中存在的
一。政府干预s我国住裔二级市场钓发襞
缺陷主要表现在
1、存量住房产权界定不清
产权界定清晰，是存量住房作为商品进入市场交易的首要条件，
也是房地产市场有效运行的前提，具备了这一条件，住房交易主体才
具有充分的自主权和明确、稳定的收益预期，面对市场交易信息才能
作出正确的反映，使价格机制有效发挥作用。但是，在我国，存量住
房的产权是模糊的，有时甚至是很混乱，如部分产权房上市，公房使
用权交易等，产权都不甚明确，这些问题沉积在住房二级市场上，如
不加以规范，其结果不但使国家资产收益流失，更为严重的是炒作、
投机风行，会使刚起步的住房二级市场开始就陷入既缺乏公平又缺乏
效率的歧途。
鉴于政府具有公共性、普遍性、强制性和非盈利性等特征，应当
发挥政府在产权界定方面具有天然的优势，用法律法规进行明确规定，
减少二级市场中出现的混乱与无序。不过，我们还应注意到政府的产
权界定并不必然具有科学性与合理性，因此，政府怎样才能进行有效
的产权界定，便是一个受人关注的问题。
2、住房二级市场价格机制不灵
国有企事业单位职工是城镇居民的主要组成部分，他们中有58％
的人购买了存量公有住房或经济适用房。【5】这些房改房f6J一经上市，对
我国城镇住房二级市场将会产生重大影响，而影响的首要方面就是价
格。从经济理论上分析，在完全竞争的市场上，在需求一定的情况下，
当供给增加时，价格将会随之下降，也就是说，当大量的房改房进入
二级市场，增加了住房供给，市场价格将随之大幅度下降。然而，这
只是个理论分析，不一定都能成为现实。因为，除位于城市危改区的
住房外，房改房位置普遍优越，交通、商业等配套设施齐全，大多形
成了良好的社区环境与氛围，人们通常感觉旧房的价格并不一定比新
建商品住房低，因此，多数情况下，居民将比照现实市场的商品住房
的价格，来估计自己的房价，由于我国商品住房价格本身偏高，加上
一、政府干预s我国住房二级市场的发展
房地产估价机构也多会以市场比较法评估，而被比较案例是目前特殊
情况下的市场价格，所以不是充分竞争下形成的市场价格必然会出现
心理定价上的误区，即过高估计自己的房价。由于过高估计房价，当
买方出价低于此价时，卖方宁愿待价而沽。于是在房改房市场价格偏
高，经济适用房价格适中，居民收入不能大幅提高的情况下，需求者
将转向购买经济适用房，而不是购买房改房，这样势必增加政府新建
经济适用房的压力。因此，如果房改房上市比照现有住房市场价格，
必将使卖家惜售而买家不大愿购买，二级市场上的供给不会增加，需
求也不会增加，最终的价格不会因市场力量而自行下调，引起资源配
置不当。
既然市场在此种情况下有可能失灵，就有必要让政府介入住房市
场，对房改房上市价格进行适当控制。
3、原有住房分配不公显化：房改房上市带来的外部负效应
稳步开放已购公房和经济适用房(即房改房)交易市场，是目前
我国住房二级市场的“重头戏”，允许房改房上市，既是保持房改政策
连续性、深化房改的需要，也是完善我国社会主义市场经济体系，培
育新的经济增长点的需要，有着十分积极的现实意义。但是开放房改
房交易市场问题十分复杂，需要慎重稳定地进行。众所周知，在我国
传统的住房福利分配体制下以及房改过程中存在种种不合理的住房利
益分配不公，而这些原有的住房分配不公将随市场配置而量化、货币
化，造成房改房上市的外部负效应。原有住房分配不公主要表现在两
个方面：一是公有住房取得的量的差异是不公的。有人取得了住房，
有人没有住房，有人依靠职权或关系多占住房，超过其应分配量，有
人则没有达到其应得量。这个不公在公有住房出售的一级市场上已得
到了一定的缓解：国家或单位承诺回收售房款可用于再建房保障～部
分无房职工的住房需求，公有住房出售时超面积标准部分实行市场价
格。但是，在房屋产权登记制度不完善和住房黑市交易猖獗的情况下，
那些非法、低价多占公有住房的人则可以轻而一举地将“住宅福利”变现
为个人的不动产收益，带来收入分配不公，造成社会新的矛盾；二是
4
～．政农干预s我国住房二级南场的发襞
隐含在房改房中的土地收益的差异是极为悬殊的。上市的已购公房、
经济适用房等房产的土地使用权大多数是以无偿划拨形式取得的，这
些住房在出售时，其成本价格并不包括土地的价格(土地出让金)。但
是，当他们在二级市场上再转让时，房价随地价而异，随地价而升，
这常常使国有土地的巨额收益裹入房价，旁落个人手中，结果产生两
个负面影响：(1)使国有土地所有者的收益受到侵害。以无偿划拨方
式取得土地使用权的房改房入市时，房改房年有者可以按市场价出售
住房，使原来政府对地价的减免部分量化、显化。如果不采取措施，
不仅会违背原来政府减免地价的初衷，也会使国有土地所有权收益受
到侵害。据国务院政策研究室测算，全国每年通过隐形市场流失的土
地收益高达上百亿元，其中仅因房产买卖而直接流入居民手中的地租
即达20亿元。【7l这事实上是在新形势下强化了土地的无偿使用；(2)
隐含的土地级差收益差距增大个人收入差距。同样级别、同样工龄的
职工在一级市场按同样价格购买的同样面积的住房，因为位置的差异
造成进入二级市场时取得的收益差距是极为悬殊的。尤其是在大城市
和特大城市，区位的好坏，收益差距可以是几十万元之巨。如果这些
既得住房利益差别过大，达到大家不能忍受的不平等状态，不仅会影
响住房资源配置效率，还导致社会的不安定，从而影响住房产业和住
房市场的稳定发展，也加大房改阻力，使房改目标难以实现。
可见，房改房上市也是我国房改中的一项重大政策。政府一方面
要采取措施防止住房腐败行为“套现”，另一方面出于社会公平的调节
也是必须的，调节的核心是土地收益，而且是土地级差收益。如何掌
握好收益调节的“度”就是能否处理好公平问题的关键，而这个“度”
的确定，是政府在效率与公平，在房改房上市正效应与负效应问的一
种判断和选择。
4、金融配套服务不完善
在我国住房消费群体构成中，中低收入者占了绝大部分，他们需
要通过住房二级市场来满足自己的住房需求。然而，大城市房价与收
入比畸高，位置优越的房改房由于暗含较高地价而使得上市后的市场
一、政府干预与我国住房二级市场的发襞
价格让普通工薪家庭难以承受。而且，在购房时能够～次付清房款的
情况，无论在国外还是在国内都是极少的。所以，如果没有住房信贷
支持，居民改善住房条件的愿望很难达到。目前，我国住房二级市场
刚刚起步，绝大多数的住房抵押贷款仍集中在一级市场上。商业银行
介入二手房(包括房改房)市场时，还要面对二手房贷款没有开发商
的回购担保，贷款操作成本高、还贷期限长、风险大等压力，金融部
门从自身的放款安全考虑，既要求有抵押登记，又要求保险、担保等等，
层层设防，手续极为繁琐，耗时耗力，很有可能不愿开展这项业务。
虽然说个人住房抵押贷款的运行机制应建立在以市场运行机制的
基础之上，但是，这并不否认需要政府的支持。实际上，各国政府对
个人住房金融市场都有着深刻的参与。从各方面为个人住房贷款提供
良好的市场环境和生长空间。我国住房二级市场上的个人住房抵押贷
款业务也迫切需要政府的支持。
5、住房二级市场上信息不对称，交易费用巨大
有效率的市场依靠的是对市场上现有产品价格和质量的充分了
解，这就要求市场上的信息是完全的。房地产市场流通与其他市场不
一样，其整个过程只有信息流而没有物质流，因此对信息的透明度与
完全程度要求更高。然而，在旧房市场上，交易双方往往处于信息不
对称的地位，卖方总比买方占据有利地位，住房中大量隐蔽的信息只
有卖方知道，而买方却难以掌握，如果卖方再加以信用欺诈，提供虚
假信息，会使信息不对称的情况恶化，处于信息劣势的买方为了规避
风险，防止受骗上当，就不愿交易或减少交易，从而大大限制了旧房
交易的范围和规模。而且，住房交易费用非常巨大，据估计，即使在
美国，与住房买卖相关的交易费用达住房价格的8％一9％，【8】而二手房
市场渠道不通畅如二手房分布零散、房价难以评估、交易手续繁琐等
则使交易费用有增无减。因此，信息渠道通畅与否直接影响房地产市
场是否活跃。房地产估价、经销代理、咨询等房地产中介行业可以说
是房地产市场的活化剂，它们的出现与发展可以提高市场的运行效率，
提供交易信息并减少交易成本。但是我国住房二级市场的中介服务不
6
一、政府干预与我国住房二级市场豹发曩
规范，缺乏必要的有效的监督机制，供给方、需求方和中介机构之间
由于信息的不对称而产生“信用危机”，住房二级市场供需双方之间的桥
梁构建存在很大空缺。
一般来说，信息的问题大部分是可以通过市场来解决的，关键是政
府要在住房信息传递中发挥其监管者的优势，完善二级市场上的中介服
务与信息管理服务，尽力降低交易费用，提高住房二级市场的运行效率。
鉴于以上所述，由于住房二级市场的特殊性及我国住房二级市场
运行机制的缺陷性，迫切需要政府采取经济、行政、法律等各种政策
手段干预住房二级市场，规范交易制度和交易程序，协调供求关系，
维持存量住房价格的基本平稳，引导各市场主体对市场形成合理预期，
以提高住房二级市场的配置效率，实现存量住房资源的优化配置。
(三)现阶段我国政府干预住房二级市场的主要目标与基本原则
1、现阶段我国政府干预住房二级市场的主要目标
我国住房二级市场运行中所存在的问题既要靠完善住房二级市场
运行机制本身来解决，也要从市场外部出发，由政府施以法律的、行
政的而主要是经济的干预和调控。一般来说，政府干预的作用是弥补
市场作用的缺陷与不足，政府干预的目的可以界定为提高市场运行效
率，实现经济资源的优化配置。我国政府干预住房二级市场的目的也
是为了提高住房二级市场的运行效率，实现存量住房资源的有效利用
与公平分配。现阶段国政府干预住房二级市场的具体目标主要是：
(1)开放和搞活住房二级市场，以存量市场带动增量市场
住房一级市场与二级市场唇齿相依，紧密联系，二级市场的活跃
能为一级市场注入生机，刺激一级市场存量商品住房的消化和房地产
有效供给的增加。目前，我国住房二级市场滞后，严重影响着住房一
级市场的发展，而适时开放住房二级市场对我国促进一、二级市场发
展来说是正当其时。开放，不仅要开放私房、商品房和房改房再交易
市场，也要允许公房使用权进入市场流通，真正盘活存量住房，增加
市场有效供给，加大市场竞争力度：搞活，不仅要让存量住房的买卖
7
一、政府干预s我国住劈二级市场的发曩
市场活跃起来，还要让租赁市场活跃起来，并着力从降低交易环节中
的税费、减少交易手续、加强信息服务、加大金融支持等方面促进住
房二级市场的发展，为实现住房梯度消费和住房投资创造有利的市场
环境和政策环境。
(2)规范市场交易行为，促进住房二级市场稳定发展
由于我国住房二级市场处于发展的初步阶段，完善的市场监管机
制尚未形成，在发展住房二级市场的同时，若没有有效的市场监管机
制加以规范市场参与主体的行为，是不利于住房二级市场的健康稳定
地发展的。为此，要通过建立和完善二级市场的监管办法和制度，规
范市场交易主体特别是拥有公房使用权或所有权的主体交易行为和房
地产中介服务等市场经营行为，必须要求是合理合法的，防止住房腐
败在二级市场中“套现”，也防止投机；另一方面要规范完善相关的房
地产法律，维持住房二级市场的正常运转。
(3)满足居民改善住房条件和扩大住房投资的多种需求
我国住房制度改革的根本目标是实现住房商品化、社会化，满足
人们不断增长的住房需求。这一目标既是改革目标，也是社会目标，
还是我国政府干预住房经济的目标。发展和规范住房二级市场，是我
国住房制度改革的一个重要环节，那么政府干预住房二级市场的最终
目标，也应与我国房改的根本目标一致。因此，政府干预住房二级市
场的最终目标是为了满足旨在改善和提高住房条件的广大的普通工薪
阶层与意在通过住房投资获利的单位和个人的多种住房需求，无论是
发展还是规范，都是为实现这一目标服务的。
2、现阶段我国政府干预住房二级市场的基本原则
(1)坚持效率优先，兼顾公平的原则
政府在制定干预政策时，要坚持效率优先，兼顾公平的原则，也
就是说，要着眼于盘活存量，弥补市场机制的不足，创造条件充分发
挥市场机制在存量住房资源配置中的基础性作用，提高住房二级市场
的运行效率，使住房能得到最佳的配置和最合理的利用，在实现这一
目标前提下，兼顾住房分配的合理、公平。在房改房上市过程中，可能
一、政府干预s我藿住痔二级市场豹发展
会因“变现”而发生“新矛盾”和“不公”的现象，但在认识上不能把
它作为阻止房改房上市的理由，因为，房改的目标是效率，不是追求
绝对的“公平”，只能在实现“效率”的条件下，兼顾“公平”。因此，
我国政府干预住房二级市场的政策取向应该是在开放中搞活，在搞活
中规范。
(2)坚持以中央政策为指导，地方分别决策，因地制宜，量力而
行的原则
各地方政府在制定有关住房二级市场政策时，要按国家出台的政
策精神，体现国家对规范市场，力求公平、合理，稳步开放住房二级
市场的要求，体现国务院有关部门提出的收益分配的调节原则。但是
由于各个地方的居民的收入水平和住房状况不一样，各城市财政经济
状况和各单位的经济条件差别也较大，因此，在干预住房二级市场时，
中央政策要与当地具体情况紧密结合，不能搞“一刀切”，中央政策只
是指导性的，除了对一些重大问题作明确规定之外，其他问题只能作
原则性规定，在具体操作办法和改革制度上应该给地方政策留有充分
的余地，让地方根据实际情况和条件，在本地房改原有的进程上，因
地制宜地制定干预住房二级市场的政策，体现出地方特色，这样有利
于地方开放和发展住房二级市场的积极性。同时，中央政策应与地方
政策协调发展，出现较大出路时，应及时调整中央政策或拨正地方政
策。
目前，我国各级政府已出台了一系列开放住房二级市场的政策法
规，政策能否达到政府干预的目标，实现存量住房资源的优化配置，
就要拿到住房二级市场中去检验，去评价。
9
二．目前我国政霸干预住房二级市场的政镶及敬采评价
二、目前我国政府干预住房二级市场的政策及效果评价
1996年上海市率先推出已购公房上市和公有房屋置换的政策后，
全国有35个大中城市开始了住房二级市场试点工作，从1997年开始
这些城市已基本放开住房二级市场。为了贯彻落实1998年《国务院关
于进一步深化城镇住房制度改革，促进住宅建设发展的通知》(以下简
称《通知》)关于“培育和规范住房交易市场”、“稳步开放已购公有住
房和经济适用住房的交易市场”的精神，在总结部分省市试点经验的
基础上，建设部会同国土资源部，于1999年4月22日下发了《已购
公有住房和经济适用住房上市出售管理暂行办法》(以下简称《暂行办
法》)，规定了开放住房二级市场的基本条件和上市交易的基本程序，
明确了上市准入制度：1999年7月27日，财政部、国家国土资源部和
国家建设部又联合下发了《已购公有住房和经济适用住房上市出售土
地出让金和收益分配管理的若干规定》(以下简称《若干规定》)，进一
步明确了已购公有住房和经济适用住房上市出售所涉及的土地出让金
缴纳和收益分配等相关政策；此后各城市纷纷出台了具体实施办法，
进一步明确界定了房改房上市时售房人的收益、购房人应交纳的税费
等问题，并积极完善金融、中介等配套服务，为住房二级市场的健康
发展创造了比较清晰的政策环境。本节在此列举当前各级政府干预住
房二级市场的主要政策措施，分析政策实施中存在的问题，并对政策
效果加以评价，旨在完善政策。
(一)目前我国各级政府干预住房二级市场的主要政策及存在的问题
I、市场准入规则：政策效力有限
为了保持房改政策的严肃性，解决好历史遗留的分配不公问题，保
证住房市场健康、有序地运行，防止利用开放住房市场牟取暴利和腐败
行为“套现”，带来新的分配不公现象，多数地方已按国家规定实行房
改房上市准入制度，相关的政策举措主要有：
10
二．H翦我国政府干预往窍二级市场的政饿及效果评价
(1)先普查、清查后开放。根据国家政策规定，各地要对城镇职
工家庭住房状况进行认真普查、清查，纠正住房制度改革过程中的违纪
违规行为，建立起职工家庭住房档案，在此基础上稳步开放住房二级市
场市场。秦皇岛、武汉、四川、厦门、广西的大部分城市已全面展开了
职工住房普查：郑州、南京等城市也建立了已购公房查询系统，为开放
住房二级市场做好准备工作；为了谨慎起见，许多地方还规定一定级别
以上的干部住房一律不准上市。
(2)建立严格的审批制度。职工进入房改房交易市场要当事人提
出申请，并提交相关材料，经审查批准后，方可办理交易手续。以福州
市为例，居民上市交易或向银行申请贷款要先办理房改房上市交易准入
证，其工作程序如下图，191办理时限从受理之日起15个工作日内办结。
(3)有关房改房上市的限制政策：第一，上市时间限制。1994年
《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(以下简称《决定》)中
规定公房售后5年才可上市，但是1998年《通知》有所变动，没有重
提5年限制。目前各地对房改房上市时间限制已逐渐取消或放宽，大
部分城市允许公房售后即可上市。第二，上市区域限定。《通知》中规
定，“校园内不能分割及封闭管理的住房不能出售，教师公寓等周围用
房不得出售”，应对高等院校及政府机关大院范围内的已购公房上市持
慎重态度，其目的是为了保护院校的教学秩序和政府机关大院的安全。
但是有的地方人为地扩大上市区域的限定，不符合国家有关政策，也
不利于房改。第三，对部分产权房上市的限制。对以标准价购买的、
职工拥的部分产权的房改房出售时，在处置权上受到一定的约束和限
制，即不能擅自作主出售或出租，其出售或出租必须经过原产权单位
的同意，原售房单位有优先购买权、租用权；在同等条件下，原售房
单位有优先购买权、租用权，原售房单位已撤销的，当地人民政府房
二．E前我国政翕干预住责二级京场的政策及敬呆评价
产管理部门有优先购买、租用权。第四，《暂行办法》中规定了8种不
得上市的情形：以低于房改政策规定的价格购买且没有按照规定的价
格补足房价款的：住房面积超过各省、自治区、直辖市人民政府规定
的控制标准，或者违反规定利用公款高标准装修，且超标部分未按照
规定退回或补足房价款及装修费用的；处于户籍冻结地区并已列入拆
迁公告范围的：产权共有房屋，其他共有人不同意出售的：已抵押且
未经抵押人书面同意转让的；上市出售后形成新的住房困难的：擅自
改变房屋使用性质的；其他按照法律、法规及县以上人民政府规定不
宜出售的。
但是，目前有的城市正逐渐放宽对房改房上市的诸多限制。如江苏
省南通市在全国率先打破房改房交易的“三个限制”：一是取消原定职
工购房满5年后才允许上市的限制，房改房取得完全产权并领取房屋年
有权证和土地使用权证后即可上市；二是取消产权单位的限制，已购公
房上市不需征得原产权单位同意，也不必优先出售给原产权单位；三是
取消对县处级以上干部的限制，经市纪委备案，县处级以上领导干部的
房改房同样可以上市。新政策使得南通房改房市场迅速火爆，各项交易
指标均在全国领先，作为成功经验推向全国。【l oJ
实行市场准入制度，目的在于防止原有住房分配不公显性化、合
法化，造成国有资产流失和分配不公，引起社会新的矛盾。在这方面，
现行的房改房上市准入规则确实起到了一定的作用，但是忽略了政策
效益及政策可能带来的负效应：
(1)普查和清查的社会成本太高。根据中国人民大学“公房入市
政策研究”课题组对上海、广州、武汉、成都等城市的问卷调查结果
表明，各地不主张搞普查或大清查，如武汉市房改办的同志说，曾成
立过清房办，定员7人，清查了2年，花了几十万元，也没有查出一
间违规房。有的城市清查出的超标房也不属于违纪违规的行为，真正
以权谋房，多占房、多住房的，却可以化非法为合法。⋯】普查清查的
结果是“得不偿失”。
(2)准入规则的负效应颇大。一是操作不便。《暂行办法》中规
二、8前我国政府干预住磅二级亩场的政镶及效果评价
定8种不得上市的情况，从字面上来看，应该说是比较全面的，但其
间夹杂着非市场因素，给实际操作带来很大不便，比如当房改房可以
大批上市的情况下，如果按《暂行办法》规定的15日内完成审批并作
出书面意见的要求来操作，既要审核该房屋是否符合上市条件，又要
审核面积超不超标，超多少，还要审核申请人基本情况是否真实，出
售后是否形成新的住房困难等等，就很难全面准确地完成。况且，能
否卡住不合理住房收入，扼制不公还值得思考；二是手续繁琐。由于
部门林立，尤其是房与地分署，房产证与土地证分发，导致已购公房
上市手续繁琐，人为地设置一道卡，既拖延了上市时间，又卡住了一
批上市者，也影响了居民上市的积极性。三是与房改精神不符。规定
县处以上干部限制出售已购公房，各地部省属单位和一些大中型企事
业单位则将已购公房限制在本系统内置换，不能自由入市，这些政策
虽然能防止腐败行为“套现”，保持原有单位的住房及土地使用权的“完
整性”，但是制约了二级市场的发展，与进一步深化房改，实现住房商
品化、市场化的精神不符。
不过，市场准入问题的焦点还不在于操作是否困难或能否卡得住，
而在于有无必要设立准入这一“门槛”。设立市场准入制度的目的是为
了防止原有的住房分配不公显化、合法化。然而，如果我们进一步探
究住房分配不公现象的根源时，可以发现公房建设配置的过程实质是
以个人与单位的级别、权力、地位为中心的封建等级制在20世纪住房
问题上的充分演绎(许彰明，2001)。因此，在住房改革过程中，我们
才会陷入这样一种矛盾：一方面取消住房的实物分配，另一方面又出
现依照职务、级别享有若干平方米住房的“游戏规则”：我们既想朝市
场经济体制接近，却又留恋往日而设法让权力资源参与分配。在这样
的背景下，欲想通过住房二级市场设立准入制这道“门槛”阻止住房
分配不公现象的再度演绎，不用说，其力度就可想而知了。再从另一
个层面上说，如果说准入制度的设立是为了防止在房改中利用权力多
占住房或不合法住房通过市场途径合法化的现象发生，那么，这个问
题本身就已超出了房改房上市“准入制”这一规定的范围了。因为对
利用权力多占房者，中央早已明文规定要彻底清退，对超标住房问题
二、目裁我国政晦干预住房二级审场钓政策及效渠评价
在公有住房出售的一级市场上就应该解决，即按市场价补足超标部分
的房价款，而后才能获得合法产权证，对不合法住房也应用党纪、法
律等手段处理，而不能用市场手段来扼止。因此，可以说进入住房二
级市场的住房首先要是合法的。如果是为了防止少数违纪违法的住房
上市交易，就对所有人包括大多数已取得房地产主管部门颁发的合法
产权证又以急于上市改善现有住房状况的居民设立严格的审批制，这
无疑在原有不公的基础上再添加新的不公，既增高了入市的“门槛”，
也加大了交易费用。因此，从搞活住房二级市场，促进住房消费热点
尽快形成这一目的出发，就不应该设立“准入制”为道“门槛”，或者
说不应该设置太多的限制，只要是拥有合法的房地产权证，且权属清
晰的都可上市交易，不设人为障碍，宽进严出，关键是通过产权登记
政策、税收政策等手段来控制非法交易、投机及收入不公。
2、税费及收益分配政策：争议的焦点。
确定合理的税费标准和收益分配比例，对于住房二级市场至关重
要。定得太高，将影响居民参与房地产市场的积极性；定得太低，将使
国家税收受到损害。因此，税费标准和收益分配比例应该恰到好处，才
能发挥税费和收益分配的杠杆作用。当前，我国住房二级市场上的税费
及收益分配的政策主要有：
(1)房改房上市的主要税费。根据国家税费法规，存量住房(包
括房改房、私产住房等)上市要缴纳营业税及附加税种(城市建设维
护税、教育费附加等)、土地增值税、契税、印花税、个人所得税、房
产交易手续费等税费，税负总额大约相当于已购公房房款的20％。【12】
《若干规定》中又规定，房改房上市要缴纳不低于该住房座落位置的
标定地价的10％土地出让金或相当于土地出让金的价款：对已购公房
上市出售取得的价款，扣除住房面积标准的经济适用住房价款和原支
付超过住房面积标准的房价款及有关税费后的净收益，按规定缴纳所
得收益，其中住房面积标准内的净收益要按超额累进比例或一定比例
缴纳，超过住房面积标准的全部缴纳。如北京规定成交价在4000。5000
元／平方米的，20％缴纳所得收益，80％归出售人；成交价在5000元／
14
二、H前我国政赡f预住赛二级亩场的政策及效果评价
平方米以上的，50％缴纳所得收益，50％归出售人。11 3J所以根据当前法
规，我国房改房上市要交纳的税费就有9种，包括营业税、城市建设
维护税、教育附加、土地增值税、契税、印花税、个人所得税、房产
交易手续费和土地收益金等。种类过多，负担过重，人为地使住房二
级市场交易复杂化，不利于住房二级市场的发展。
(2)国家调整房地产税收政策。为了搞活住房二级市场，鼓励和
支持住房建设、消费和流通，减轻个人买卖普通住房的税费负担，1999
年下半年建设部、财政部和国家税务总局三部统一颁发文件，作出了
调整房地产若干税收政策的决定。个人购买并居住超过一年的普通住
房，销售时免征营业税，居住不足一年的，出售时营业税按售房收入
减去原价后的差额计征；个人购买自用普通住房，暂减半征收契税，
转让时暂免征收土地增值税等；对个人缴交所得税也出台了一系列优
惠政策。
(3)各地采取的优惠的税费政策鼓励房改房上市。在国家税费优
惠的基础上，大多数省市还根据当地情况与政府财力，进一步采取了
优惠的税率与费率来鼓励房改房上市，刺激住房二级市场。表现在：
～是出现综合税。为了方便起见，一些城市对营业税、城市建设维护
税、教育费附加等归并统一征收综合税，不过，各地综合税所包含的
细目不完全相同，税率也有不相同，如上海把房改房上市应交的营业
税、城市建设维护税、教育附加税、土地增值税、个人所得税等合并
为综合税，税率为5％；杭州则规定将营业税、城建税、教育费附加等
合并为综合税，税率为4％。04J这样做不仅操作简便易行，买卖双方的
税费也大为降低，更为重要的是买卖双方对交易心里有底：二是普遍
采取税费优惠政策鼓励房改房上市。目前，许多城市为鼓励房改房上
市，在开放房改房市场时都制定了相对优惠的税率与费率，见表1，并
且对以小换大、以旧换新、卖旧买新、旨在改善住房条件的住房交易
采取了减免、差额征税与收益返还等鼓励政策。自1996年以来，上海
先后三次逐步下调房地产交易税费(其中对国家定的税费，采用地方
贴费的办法)，大幅降低了市场流通成本，提高群众消费信心。目前上
海个人出售自有住房仅需交纳0．08％的交易手续费；个人购买普通住
二、H裁我国政寤千豫住房二级市场的政策及效采评价
房的也只需实际承担0．75％的契税和0．08％的交易手续费；私有房
屋租赁按5％的综合征收率征收税款，转租或再转租税收减半。Il 5J为的
就是从实际出发，真正减轻税费负担，激活住房二级市场，惠及百姓，
也惠及全市经济。目前福州的税费政策正在逐渐向上海靠拢。但是有
的地方如北京、安徽等税费仍过高，构成一道很高的门槛，让居民望
而生畏。抑制了住房二级市场的发展。
表1 有关城市房改房上市(买卖，出租)征收税费种类、税率一览表(％)
＼税费综契印个人房营业税土地交易
＼ 合花所得税产及附加收益金手续费
辫府＼ 税税税税
东北京5 2 0．05 20，20 门2 3／5 0．5，o．5
上海5 1．5 0．05 1 O．5
部杭州4／4 3 0．06，0．2 1 1．25／2
中安徽3 0．05，0．1 ，20 ，12 减半／5 0．5
部武汉5
南广州5 3 0．05 1．3 1 0_3
部福州，10 1．5 O．05 1 0．2／I
资料来源：林增杰等《公房入市政策研究》(中国人民大学出版社1999．9)及有关的
地方文件。
(4)各地的收益分配方案。在房改房上市交易的政策制定过程中，
收益分配政策一直是各方关注争议的焦点。收益分配政策是否合理，在
很大程度上影响着住房二级市场的启动和开放。房改房上市中的收益分
配，主要是土地收益的分配，是对原有住房制下职工住房分配再调节过
程，关系到国家、集体、个人者的利益。当前收益分配的方案主要有三
种：一是以上海、广州为代表的以鼓励交易为主的方案，这是最广泛的
做法。目前许多城市参照上海的做法，规定已购公房上市后，售房方应
按照交易价格交纳1％的土地收益金，方法简单易行，有利于搞活住房
二级市场；二是以南京为代表的收益调节与住房货币量结算挂钩的方
案。住房货币量是指按照房改政策职工应得的部分，若售房款低于住房
6
二．s麓我国政府干预住磅二级南场的政策及簸采评价
货币量免交土地收益，售房款高于住房货币量则按是否在住房货币量1．5
倍以内，按不同比例缴纳土地收益金，若售房人在一年内再购买住房的，
且购房款大于售房款的，原1．5倍住房货币量以内缴纳的土地收益予以
返还。这种模式充分体现了三个衔接：收益分配与住房分配货币化政策
相衔接，收益分配与鼓励职工改善居住条件带动经济增长相衔接，收益
分配与原住房实物分配体制下分配不公相衔接；三是贵州省考虑土地级
差因素的方案，即按不同区位的土地级差水平，规定不同的价格水平。
从以上政策中可以看出，由建设部牵头，国家有关部门减免了
二级市场的有关税费，各地也采取了优惠税费政策，并积极她探索
适当的收益分配政策，无疑是想通过税费的杠杆作用拉动住房二级
市场市场的发展，但是从整体上看、从市场反映上看，仍存在以下
问题：
(1)国家税收政策调整不均衡。一方面忽视了一级商品房市场
的税费调整。1999年的税费调整仅局限于住房二级市场和空置商品房
的消化，对一级市场中新建商品房市场的税收未作调整，特别是对居
民以小换大、以旧换新等税收政策未调整和规定，对扶持实现存量市
场带动增量市场发展没有太大的实际意义：另一方面，也忽视了房屋
租赁市场税赋过重的问题。据计算，房屋出租的各种税负已占到了租
金收入的30．7％(居民个人)、45．2％(企业)左右。lJ 6J这么高的税赋
门槛只能将单位及个人的住房拒绝于租赁市场的门外，而寻求黑市
“私租”，造成国有资源和财政收入的流失，更重要的是阻碍了住房
买卖、租赁市场的协调有序的健康发展。有鉴于此，从2000年底，
经国务院同意，财政部、国家税务总局发出通知，从2001年1月1
日起，执行新的房屋租赁税收政策，按该政策，个人出租房屋税负减
半，希望由此激活房屋租赁市场。
(2)土地出让金征收的方式欠合理。从征收土地出让金来看，
由于房改成本价及经济适用房价格中不含土地使用权价款，因此上市
出售时，需要缴纳土地出让金或相当于土地让金的价款。但是在具体
执行中，大多数城市都采取按售房价的一定比例一次性征收土她出让
金。这种方法虽简单易行，有利于鼓励房改房上市，在一定程度上也
二、t7前我国政府干预住绣二级市场钓政策及效果评价
考虑到了土地级差收益，但是却忽视了土地使用年限的含金量。举例
来说，消费者以10000元／平方米购买的商品住宅，土地使用期限最长
为70年，而以几百元或千余元，平方米购置的公房和经济适用房，在
交纳少量出让金后就可拥有无期限的土地使用权，那么，这种产权安
排是否具有合理性?是否能保障房屋交易的公正与公平?
(3)已购公房上市出售收益分配政策引来争议。关于已购公房上
市出售收益分配，政府有关部门与职工的认识不尽一致。政府有关部
门认为，已购公房含有政府及原产权单位的补贴或福利(表现在不含
地价和在成本价的基础上搞工龄折扣等)，并非完全是职工个人的投
入。因此，将已购公房的产权视为部分产权，上市后政府及原产权单
位应参与收益分成，否则被视为国有资产流失。而职工认为，长期以
来，我国广大职工的工资构成中并未包含住房消费或含量很少，职工
的住房消费是以实物(住房)的形式、福利(各种各样的住房暗贴)
的形式体现的。所以，让职工以成本价购买公有住房，实际上是对职
工应得的住房消费的返还与结清～一它本来就是职工创造的，应该属于
职工个人，并非国有资产，更谈不上国有资产流失。如果政府、单位
参与分成，职工有抵触情绪，影响上市的积极性；再退一步讲，如果
为了解决已购公房上市因成交价格差异过大带来收益分配不公而用税
费和收益分配等手段来平衡以求塑新的公平，那么，新的问题也出现
了：上市的公房要补交地价，而不上市的就可以无偿使用；上市的公
房要交纳部分净收益，而不上市的仍然享有原住房实物分配体制下住
房所含的各利，福利成份。这样是否就公平昵?这样的政策导向是否意
味着“实物化”可以，“货币化”不可以?其实，二者的争议有其理论
根源，要解决已购公房上市收益分配政策问题，关键是要回到我国公
有住房售前售后产权界定的理论起点中找答案。
3、价格政策：标准在哪?
由于房改房的税费收取是以买卖双方申报的成交价为准，房价越
高，买卖双方所交的税费就越多，所以在交易中，买卖双方会在成交
价上做文章，以减少交易成本。为避免税费的流失，《暂行办法》规定，
?、戡l
二、目前我国螋嶷干预住辚二级审场的政策及设莱译价
成交价格按照政府宏观指导下的市场原则，由买卖双方协商议定。房
地产交易管理部门对所申报的成交价进行核实，对需要评估的房屋进
行现场查勘和评估。按照这个规定，当申报的成交价格明显低于市场
正常价格水平时，交易部门将对房屋重新评估，并按评估价收取税费。
对房改房上市实施价格评估制度和成交价格申报制度，有利于加
强税收管理，保障国家税收收入，也有利于国家了解和掌握房地产市
场的行情，实施必要的宏观调控。但是，按照上述规定操作，将随之
产生一系列问题：什么是需要评估的房屋，如何确定，以什么标准确
定?换言之，什么是“市场正常价格水平”?申报价比评估价低多少
才需要重新评估?评估机构虽是一个专业机构，但要收费的评估结果
是否就一定具有权威性，能否作交纳税费的依据?这些问题的存在不
仅有碍于居民上市的积极性，而且也与市场规律相悖。按照市场规律，
大家都希望自己的房子能随行就市，但政府不同意；按政府评估的价
格，又涉及税费收取，况且由于缺乏对已购公有住房产权及公房使用
权交易性质的清楚认识，二级市场上的估价方法不当。很粗略，也很
难说服售房者以此价格交易。因此，在政府没有公布一个标准的评估方
法和统一的价格规定的前提下，居民就很有可能持房观望，不愿上市。
4、二级市场上的抵押贷款及担保：支持力度不够。
为了提高居民的住房消费能力，一些城市为住房二级市场推出了
二手房抵押贷款业务。二手房抵押贷款业务开始于l 998年的广东、上
海、浙江嘉兴等地的建设银行，而后向全国许多城市的各大商业银行
拓展，贷款形式主要有商业性贷款、政策性贷款(住房公积金抵押贷
款)、商业性与政策性组合贷款，贷款期限为10一20年，贷款额度为
二手房的5—7成，在很大程度上推动了二手房抵押贷款的发展。为了
解决购房抵押贷款的还贷风险问题，上海、成都、福州等城市都开展
了住房置业担保试点，即由住房置业担保公司为个人住房贷款提供专
业担保，承担连带责任保证义务，并由其负责处分抵押物，最终清偿
债务；购房人则以其可购住房或其他合法房屋，作为抵押标的物，向
担保公司作抵押反担保。这样，一旦购房人无力清偿银行贷款时，担
§一
二．目前我国政府干预住房二级南场的政策及敬果评价
保公司可以代位清偿，并通过置换等方式，迁出抵押人依法处分抵押
物，从而有效解决了借款人无力还贷，银行却因无法将借款人从抵押
物中迁出而不能实现抵押权，造成贷款安全得不到保证的问题。为了
规范住房置业担保行为，进一步防范、化解风险，2000年5月22日建
设部与中国人民银行联合印发了《住房置业担保管理试行办法》，促进
了担保工作的健康发展。根据《住房置业担保管理试行办法》的规定，
一个城市原则上只设一个担保公司，如今陆续有许多城市成立住房置
业担保公司，发挥了政府及有关部门直接为个人住房贷款提供保险及
保证、增加贷款资产安全性的作用，从而有效地吸引各商业性金融机
构扩大个人住房贷款业务，有助于城镇居民扩大住房消费能力，初步
建立了个人住房消费贷款保险机制。
不过，一些城市的二手房个人抵押贷款的信贷政策很不稳定，力
度不够，如福州市二手房按揭贷款业务，始于1999年下半年，2000年
获得大面积发展，但事隔一年，金融机构就紧缩信贷了。据业内人士
分析，主要原因一是因为二手房按揭贷款的平均贷款额远远小于商品
房按揭贷款，而办理手续却繁琐得多，造成银行的投入产出相对不划
算：二是二手房成份复杂，实际价值不易把握且变现能力相对较差：
三是商业银行有了更好的投资品种。基于以上考虑，导致各大商业银
行先后暂停办理二手房按揭贷款业务，受此影响，二手房市场骤然降
温。【l 7】这时，迫切需求政府这只“看得见的手”积极干预个人住房金
融市场，加强对个人抵押贷款业务的支持，然而，至今政府有关部门
也没有采取适当的措施来挽回这一局面。
s、中介服务业的培育与规范：迫在眉捷。
住房=级市场发展得快的地方，房地产中介服务也较完善。例如，
上海政府，一方面积极培育存量房地产转让服务体系，扶持大型房地
产经纪企业，发展各具特色的连锁经营网点，建立了集信息、交易、
服务、管理为一体的大型交易场所⋯。房地产交易中心，在全市形成“大
市场、大流通”的格局，为百姓买房卖房提供房源信息、金融配套、司
法援助、快捷办证等全方位“一门式”服务，保障存量房地产交易的
划．i
二、s前我国政孵干预住房二级市场的政镱及效果评挽
安全便捷，目前通过房地产中介服务完成的房地产交易，存量已达90
％，增量也超过50％；[ig】另一方面通过强化政策培训、持“两证”经
营、加强清理整顿和执法检查、提高中介市场实行的准入门槛等措施
不断规范房地产中介市场，初步建立了一支在合理收费、规范运作、
优质服务的基础上为居民提供房地产交易专业服务的中介队伍。针对
信任危机问题，上海、天津等城市都建立了以政府为背景的中介机构
来满足市场，有效地发挥了政府部门的监督作用，有利于政府对中介
业进行直接干预，有利于政府以竞争主体的角色出现，与中介机构竞
争，从而规范竞争。这些措施的实施已经明显的促进了当地住房二级
市场的发展，具有比较普遍的推广意义。
相比之下，福州市主要以二手房为经营内容的房地产中介，却在
蹰躅不前，出现了行业利润率过低而行业新进入者有增无减的反市场
规律的现象，【l9J一个主要的原因就是房地产中介进入门槛太低，现存
的房地产中介机构无论是在人员资质认证上、行业技术含量上，还是
在资本投入量方面，政府都没有设定一个较高的门槛，更没有发挥监
督者的职能，使整个房地产中介业处于遍地开花，小打小闹的局面。
2000年南京市下关区在对房屋中介的一次专项检查中，发现了三个其
令人震惊的百分百：100％未办证，100％偷税，100％“个人经营”。【20J
从全国来看，我国住房二级市场上的经纪、估价、咨询等市场服务明
显落后，不少中介企业规模小，资质低，操作落后，信息网络贫乏，
市场透明度不高，欺骗行为、暴利现象时有所见。而这些都增加了人
们在进行住房交易时的费用，抑制交易规模的扩大，造成效率损失。
可见，我国政府规范中介已迫在眉捷。
(二)我国政府干预住房二级市场的政策效果评价
在中央房改房上市政策的指导下，各地因地制宜的丰富的探索方案
为规范和发展住房二级市场、制定和调整有关政策提供了重要的参考。
几年过去了，我国政府干预住房二级市场的政策效果到底如何，政策结
果是否达到了干预的目标，这得从住房二级市场运行的现状找中答案。
二．E裁我国政霸干预住房二级奇场韵政策及效果评价
l、从总体来看，我国住房二级市场尚处于起步阶段，交易规模不
大且存在严重的区域不平衡的现象
目前，在以放开搞活市场为取向的政策引导下，我国住房二级市
场上交易的需求主体和流通客体都得到了取得了拓展，房改房再出售、
出租、抵押、“贴价换房”、公房使用权置换等灵活多样的交易形式活
跃了二级市场，也反映了群众的创造性，以出售、租赁与置换为主的
交易形式相互联系，相互影响，相互替代，在一定程度上发挥了价格
机制的作用。一些城市如上海，起步早，政策优惠力度大，住房二级
市场取得了非常好的社会和经济效益：广州市的增量房与存量房买卖
之比由1999年的13：1上升到2000年的6：l：浙江宁波、江苏南通、
吉林省吉林市等的存量房买卖已超过增量房交易，这些城市住房二级
市场已初具规模。【2”不过，与香港二级市场高达85％的转手率相比，
大陆的住房二级市场尚处于起步阶段，而且存在严重的区域不平衡，
除了少数城市外，相当数量大中城市的住房二级市场并未出现我们所
期待的火爆和繁荣的景象，许多城市房改房上市、交易均很清淡，与
强烈的上市意愿形成鲜明的反差。
以上海和福州为例。上海住房二级市场无论是已购公有住房上市
还是公房使用权交易，都很活跃，实现了一、二级市场联动效应，见
表2。福州住房二级市场自1998年4月开放以来，允许已购公有住房、
经济适用房(含安居房、集资房、拆迁房、解困房)、公有住房使用权
上市交易，尽管发展较快，但是仍不如人愿。见表3，2000年福州已
购公有住房上市成交288户，而上海市则超过了4万户，将近我们的
二百倍(其房屋总量大约是福州的5倍)f到目前为止，已购公有住房
成交量累计为1007户，仅占存量住房交易量的9．8％，这与全市14万
套的已购公有住房总量相比，显得微不足道。此外，公有住房使用权
置换不仅规模很小，还存在交易量缩小的趋势。而上海公房使用权置
换的交易量从1998算起到2000年已翻了的四番，全市已备案的全市
差价换房总成交户数为16941户，成为二级市场的主要交易形式之一。
二、目前我国政府干预住房二级审场的政镱及效果评价
表2：1997--2000年上海住房二级市场己购公房上市交易情况
年份已购公房旧房上市上市旧房售旧购新新购住房户均增新购住房
交易量平均售价平均建面的比例平均售价加面积平均面积
(套) (万禳(评) (％) 。：禳(M2) (Mb
1997 1953
1998 10155 11．12 50．29 90％以上28．3 40．6 91．5
1999 1977l f1．24 50．9
2000 4341l 12．14 51．8
数据来源：竖!坐§bH￡也：墨n：蛆(上海建设网)
表3：1998--2001(卜9月)年福州住房二级市场交易情况
年份存量住房己购公房比重公有住房使用权置换(户)
交易量交易量
(户) (户) 成套不成套合计
1998 627+ 2 0．3％ 76 90 166
1999 2132 142 6，7％ 68 】37 205
2000 3928 288 7．3％ 62 99 161
2001(1．9月) 3635 575 15．8％
合计10322 10D7 9．8％ 206 326 532
数据来源：福州房地产交易管理所统计数据。
+这个数据是1998年6--12月的统计数据。
2、从结构上看，存量住房租赁市场不活，公房使用权上市得不到
法律确认和保护
房屋租赁市场是住房市场的重要组成部分，存量住房的租赁自然也
就是住房二级市场的一个重要方面，一个成熟的住房二级市场应该是租
售并举的。多年来“房屋只售不租”的政策的偏极，使得出租房屋在我
国住房二级市场上素无地位，住宅市场产品单一，产权交换形式单一，
而缺乏相应的金融支持和“不租不税、租则重税”的房屋租赁税费制度
避l
二、B前我国政霸干预住房二级市场的政镶及谩莱评价
使单位和个人都不敢涉足房屋租赁市场，导致租赁房屋缺位，有相当～
部分居民解决住房问题无门，住房二级市场畸形发展。
公房使用权也是一种租赁，其转让同样是住房二级市场的一个组成
部分，公房使用权交易是市场需求的产物，一方面，它盘活了可售未售
和政策限制不可售的存量公房资源，增加了二级市场的住房供给，另一
方面，满足了居民不同层次的住房需求，降低了居民改善住房条件的成
本。目前，公房使用权交易已在许多城市兴起，在天津主导了住房二级
市场，在上海亦颇为流行。这些城市的居民可以将自己承租的未(不可)
出售公有住房按协定的价格以下列形式进行交易：一是与其他出租的公
有住房相互交换使用，支付差价，所谓“差价换房”；二是将公房使用
权作价换购商品房、私有住房、平价房、安居房等：三是将公房使用权
转让给房地产开发公司、房屋置换公司或居民，获得相应补偿费。后两
种方式中，受让方继续按现行租金政策与公有住房的产权单位建立租赁
关系。但是，有的城市明文禁止公房使用权交易。1987年，北京市人民
政府颁的《关于城市公有房屋管理的若干规定》第2条规定“承租者不
得擅自将承租的房屋转租、转让、转借他人⋯⋯禁止高价出租、转租⋯⋯
严禁出卖公房使用权。”122]南京市政府颁布的《南京市公有房屋管理条
例》第29条规定：“公有房屋租赁人不得租转租或者擅自转让、转借房
屋使用权。”【23J因此，虽有相当数量的公房使用权已经进入市场流通，
但其行为是不合法的，不能得到法律的保护。而国家至今为止也没有一
部较高层次的法律法规确认这一市场行为，尤其是国家有关部委迟迟未
予立法，加上各地认识不一，缺乏宏观指导，使公房使用权不能堂堂正
正地上市。同时，也因为对公房使用权交易性质的不理解而导致估价方
法不当，直接影响了公房使用权出让人与受让人的权益以及国家税收收
入，使得这项业务难以大面积推开。因此，要先从理论上弄清公房使用
权交易的性质并据此确定合理的评估方法，赋予其合法地位，为公房使
用权规范上市良好运行奠定基础。
综上所述，从总体上、结构上看，目前我国住房二级市场只是开
了个缝，起了个步，以房改房为主体的存量房上市成交比例仍然很小，
市场饱和程度低，大部分城市的住房二级市场在开放之初就出现疲软
二。目前我国政府干预住赛二级市场的政策及敬果评价
之势，潜在的巨大的住房二级市场尚未真正启动，国家出台的房改房
上市政策效果可以说并不理想，各种政策对解决市场机制下存量住房
资源有效利用及公平分配的问题所起的作用有限，政策干预结果并没
有达到干预的目标。从现状中，我们发现，住房二级市场活跃的地方，
政府政策重心放在效率上，政策调控力度大，除了积极完善金融、中
介等配套服务外，还敢“打破”(如南通)，敢“让利”(如上海)，充
分调动居民上市积极性，增加住房消费，并促进存量与增量市场联动
与对接；而住房二级市场发展滞后的地方，政策重心则放在公平上，
如市场准入政策、税费政策偏于严格，往往变成上市的阻力，市场未
活先疲软，而究其根源，主要还是国家出台的有关政策令其“缚手缚
脚”。如福州，1998．1999年间实行买卖住房前后税费相抵政策，在1999
年下半年却随着国家税费政策出台而相应终止，这对福卅I市住房二级
市场来说，是减轻税费政策的反弹。【z4】面对住房二级市场现状的差异，
在发展与规范之间，在效率与公平之间，各级各地政府政策何去何从，
应该有了结论⋯．“发展才是硬道理”，政策取向应该是在开放中搞活，
在搞活中规范，效率优先兼顾公平。不过，在调整政策之前，首先要
对政策执行过程中暴露的种种源于产权不清的问题作一番梳理，为政
策调整和完善提供依据，这是下一节的主要任务。
引”
三．我国政孵干预住房二级市场应解决的几个理论阚题
三、我国政府干预住房二级市场应解决的几个理论问题
(--)已购公房产权界定及售房收益分配问题的再思考
从1979年开始，向职工出售公有住房为我国住房制度改革的拉开
了序幕并成为房改的重要内容之一。在房改过程中公有住房出售经历
了一系列的价格演变，出现了几次优惠出售公有住房(主要是面向中
低收入者)的热潮(见表4)，反映了我国住房制度改革及存量住房市
场化的渐进性。公有住房出售主要集中在90年代，以成本价和标准价
(含优惠价)出售为主，其中按成本价出售的比例最大。【25】根据1994
年《决定》(国发『1994143号文件)的规定，职工以标准价(含优惠价)
购买公有住房取得部分产权，以成本价或市场价购买的获得完全产权。
目前我国城镇居民已购公房产权形成了以部分产权和完全产权为主的
局面(有限产权形式在后来的房改中也逐步转化为部分产权或全部产
权)。
表4：我国优惠出售公有住房的价格序列及产权安排
时间价格类型已购公房产权安排
1979—1982 土建成本全价完全产权
1982—1988 以“三三三制”为代表的补贴出售价有限产权
1988一1993 标准价126】(又称优惠价) 部分产权
1994一1997 由标准价1271过渡到成本价部分产权，完全产权
1998至今成本价完全产权
在房改售房过程中，由于理论界对存量公有住房产权归属的不同
理解导致对公有住房出售价格与已购公房产权界定有着不同观点：
传统国有资产论认为，所有的公有住房都是国家投资形成的固定
资产——即使非财政投资的企业的住房也由于企业的国有性质，决定
三．我国政府干预住隽二级亩场瘦解决韵几个理论I￡,JH
了其住房的国有性。住房只有按市场价出售才能给予全部产权，以低
于市场价购买就只能拥有部分产权，国家享有共有权，否则就会形成
国有资产流失。这种观点是第一、二次房改会议有关文件确定公有住
房出售价格的理论基础。与按市场价购房获得全部产权相比，用非市
场价格购得的住房只能获得部分产权，即对其所购房拥有的产权作出
～定限制，主要表现在“产权人”只拥有使用、继承等权利，缺乏出
售的处分权利，或者说不能拥有处分后的完整收益。部分产权相对于
完全产权来说是一种不完全产权，其内容包括占有权、使用权、有限
的收益权和处分权，可以继续。这就是房改房部分产权的由来，也是
目前放开和发展住房二级市场所面l临问题的由来。
与传统观点背道而驰的是“二次分配”理论，认为公有住房是由
国家和企业把职工工资中应该包括的住房消费量作了统一“扣除”而
建设成的，所以存量住房产权理应属于职工个人。公房出售的本质是
对“存量资产再分配”，是在全体职工中对存量住房再一次进行公平分
配的手段，公房售价就应以能够收回一定量的资金，推进无房或困难
职工的住房问题的解决为依据。正因如此，这一观点拥有很高的“民
意”。但是“二次分配”理论仍不完备，需要修正，1993年第三次房改
会议既承认“二次分配”理论的基本判断，又历史地分析了传统分配
体制下职工工资中的住房消费因素，并借鉴了同等发展水平国家居民
住房支出的一般规律，得出了两点基本认识：一是当前职工工资中包
含有一定量的住房消费因素；二是存量资产中既有职工工资中扣除的
因素，也有国家和企业投入的因素。据而提出：以职工工资中已有的
住房消费含量及未来货币化的住房消费含量为依据确定房价，从而科
学地界定国家利益、企业利益和职工利益。目前这一观点得到普遍认
可，并成为1994年《决定》(国发[1994143号文件)确定的以标准价售
房的理论基础。
既然承认存量公有住房建设资金部分来自对国有企事业单位职工
工资中的住房消费含量的统一扣除，那么公有住房就不只是单纯的国
有资产，公有住房产权包括了国家产权、企业产权和职工产权(曹振
良，1996)，职工产权是由国家和企业对职工工资中住房消费含量的扣
三、我国政府干预住房二级京场斑解决的)L个理论涵题
除形成的，是劳动力价值的组成部分。我们从公有住房出售的价格构
成中，可以反推出公有住房产权的界定。无论以何种价格购买公有住
房，国家均从基准价格中扣除了工龄折扣(即住房福利的货币化，相
当于买房前未含足的住房消费含量的～次性补偿：如果买房后不再补
发住房补贴，则还包括了未来年限部分住房消费含量的提前一次性补
偿)、现住房折扣、～次性付款优惠等(后两者类似于商业促销上的折
扣优惠)，职工向原产权单位交纳的购房款应相当于职工买回了住房中
的国家产权及企业产权份额，从这个角度看，无论职工以何种价格购
买到了公有住房，均应视为职工得到了住房的完全产权(全部住房资
产价值份额)，而非像文件中所规定的那样只拥有部分产权。但公有住
房出售时未考虑到地价，这个问题将在后文中讨论。
之所以会出现不同的公有住房出售价格，主要是住房价格和职工
收入在不断变化。从住房货币化改革的进程来看，职工的住房货币收
入水平即职工家庭合理的住房支出水平，是房租和房价确定的基本依
据。在改革的过渡阶段，尤其是住房分配格局的变动时期，职工家庭
合理支出水平是个不断变动的概念，作为一个时间段的概念，它仅仅
指当时职工家庭收入中的住房货币化的因素，既根据职工收入水平的
提高而提高，也随着今后住房分配货币化程度的提高而不断提高。因
而住房价格的确定必须体现动态增长的原则，最终要实现成本价和市
场价的目标，完成住房分配体制的转换。据测算，优惠价与当时居民
收入的比例大体上近似于现在成本价与职工收入的比例(傅十和，
2000)。
显然，如果我们承认房改前的住房产权初始安排及公有住房出售
后职工所享有的全部产权，那么已购公房再出售的住房收益(不考虑
地价)就应全归职工。现实中就有两个例证：一是启东市，在已购公
房上市征求原产权单位意见时，没有～个单位提出要与职工分享售房
收入，他们普遍认为，当初房改售房是还了一笔历史帐(一次性住房
工资补贴)【2 B】：另～个是上海，他们在办理已购公房上市时不存在收
益分配情况，原因很简单，既然房改时已经卖给了职工，且已发证确
权，即使是超标面积的也作过处理，与私房的权属是一样的，为什么
!．我国政籽干预住房二级市场斑解决的几个理论阚题
还要进行上市收益的分配昵?[29]o
笔者认为，有效界定产权，不仅是指产权在法律意义上有效力，
更重要的是指在市场经济运行中通过产权界定能降低交易费用，提高
资源配置效率，这才是政府界定产权的意义所在。政府既然给予按成
本价购买的住房以完全产权，却又在产权实施过程中限制其处置权和
收益权，本质上类同于部分产权，这是不合理的。同时，部分产权的
概念应该取消。因为：(1)存量公有住房产权构成中本来就含有职工
产权，只要职工所付房款与国家和企业的那部分住房产权等值，就应
该拥有全部产权而不是部分产权。况且，在维持住房产权由职工与单
位共有的现状下，职工本身所拥有的就是部分产权，而根本不用再花
钱去买一个“部分产权”；(2)按职工家庭收入中住房货币化因素确定
售房价格，是一种市场定价的思路。因为在市场经济条件下，房价与
收入密切相关，如果房价高于收入，必定会减少社会对住房购买的有
效需求，引起价格下跌，使价格适应收入，反之亦然，从这个角度看，
市场价可以看作是收入决定的价格。所以，以职工长期支付能力确定
的标准价，可以看作当前收入状况下的市场价格，应给予全部产权f侯
淅珉，1994)；(3)按照现代产权理论，产权能够自由转让和实施是提
高资源配置效率的必备条件之一，而部分产权制度对产权交易却作出
种种限制，一是对处分权的限制，购房人以标准价购房后5年内不允
许上市交易，只能自住自用，而不能出售或出租：二是对交易对象的
限制，5年后若出售或出租其所购住房，原售房单位有优先购买权和租
赁权：三是对收益权的限制，5年期满后进行产权交易所获收益中的增
值部分要与原售房单位分享。这样的产权安排使职工购买的房产所有
权与传统的租赁权相差无几，抑制了职工购房的积极性，限制了住房
流通，不利于市场形成，进而制约了住房商品化的进程；(4)即使关
于划分职工和单位产权的部分产权思路是正确的，由于限制流通，单
位产权部分也不可能收回，实际上是“白送”式的实物分配。所以，
政府应该对现行的已购公房的部分产权制度给予修正或废止。
因此，政府应尽快确定已购公房的权属，并对存量公有住房中职
工、国家和企业的产权比例进行测算，然后按这个精确的比例将存量
张㈠
三．我国政府干预往赛二级市场应解决豹几个理论阚题
公有住房中的产权量化到个人，同时根据这个产权比例来确定职工购
买公有住房所应交纳的房款，提高在职工住房公积金中单位缴交的比
例，给予未分配到公有住房的新老职工以应有的住房补贴并将其纳入
工资，还可以按这个比例来确定公房使用权转让收益的分配比例。但
若是要按这个新的产权比例所确定的职工购房价格来校正过去职工购
房时所用的标准价或成本价，并按差价直接增补或返还房款，那么这
种做法在房改实践显然是缺乏操作性的，一方面由于改革成本太大，
另一方面是因为原产权单位已将出售公有住房的资金用于住房货币分
配或住房维修等用途了。鉴于职工工资中的住房福利货币化因素逐渐
提高，各地房改政策提出完成居民住房部分产权向全产权过渡的方案，
即要求以低于成本价购买公有住房的职工在上市前应当补足购房时成
本价与原价的差价及利息，使其完成产权过渡，获得住房全产权。这
样有利于简化和理顺职工与原产权单位之间的关系，有利于减少改革
成本，也有利于职工已购公房产权能够自由转让和实施。
(二)公房使用权交易的性质及估价方法
如前所述，由于国家和企业对职工工资中住房消费含量的扣除，
导致计划经济体制下的低工资与低房租制，国家和企业必须以远低于
影子租金的政策性低房租来保障职工的住房消费权益。因此，公房使
用权是职工以低租金租赁公有住房的一种权利，即公房租赁权。它包
含价值，其价值来源就是传统工资制度中没有发给职工的住房消费工
资的积累，是劳动力价值的组成部分。允许公房使用权上市，就是允
许承租者将实物住房中返还的劳动价值再转化为货币，与现行房改售
房折扣政策一样，实际上都是对租赁者劳动价值的补偿，是低价承租
公房者获得的隐蔽性的实物福利的货币化，也就不存在国有资产流失
问题。
可见，公房使用权交易实质上是公房租赁权的交易，只有先取得
租赁权，才能享有使用权，在现实生活中，公房使用权的买卖表现为
房租证的买卖就是例证。之所以会出现公房使用权交易，其大兵团在
三、我国政府干预住房二级南场寝蜒决的凡个理论闯琶
于政策租金与市场租金存在一个差额，谁拥有公房使用权谁就可以获
得这个差额收益。一方面，公房使用权的出让者为了谋求这个差额收
益，将公房租赁权拿到市场交易，另一方面公房使用权的受让者通过
支付一个使用权价格后就可以获得低价承租公有住房的权利，各取所
需。所以说，公房使用权交易实际上就是低价承租公有住房的权利的
让渡。公房使用权价格的实质是获得低价承租公有住房的权利的价格。
不过，当公有住房租金市场化了以后，公房使用权价格就变为零，公
房使用权交易也就随之终止。
根据这一公房使用权交易的性质，可以用收益还原法来评价公房
使用权的价格(傅十和，2000)。公房使用权价格就是取得公房使用权
后所预期净收益的现值，净收益即公有住房市场租金与政策租金的差
额。简而言之，公房使用权价格是公有住房市场租金与政策租金的差
额在公有住房租赁期内的贴现值之和，用公式表示为：
n
P=Σ(MRi—SRf)／(1+ri)“
i=l
其中，P：单位面积公房使用权价格：MRi：第i年单位面积公有
住房的年影子租金(市场租金)；SRi：第i年单位面积公有住房的年政
策租金；ri：第i年的贴现率：11：公有住房承租年限。
显然，按这种评估方法既体现了公房使用权交易的实质又反映了
公房使用权价格与住房货币化改革的动态联系。只要政策性租金与市
场租金仍有差额，公房使用权就有价格：一是公有住房租金完全市场
化，公房使用权价格就为零。因此，公房使用权价格随租金改革幅度
而降低。
天津市房地产管理局提出的成本估价法(徐大章，高翔，1999)
亦颇具新意。他们认为公房使用权价格就等于公有住房的现在市场价
减去公有住房当时的实际售价，即公房使用权价格就是原有公有住房
产权中职工产权的货币化。公有住房的现价用同类商品住房的平均价
格作参照。这种方法的缺陷是：第一，未考虑地价的影响，如果商品
房价格中未包含地价，那么用1％一5％的地理位置、环境地段调节系数
三．我国馥孵干预住爨二级南场瘟解决的九个理论阃融
是远不够的，因为大部分已购公房处于市中心或交通要道：如果商品
房价格中已包含地价，则再用调节系数则是重复。第二，将住房职工
产权概念视为一个静态概念，事实上，随着货币分房方案的推行，职
工工资中住房含量逐渐提高，从而公有住房中职工产权份额逐渐减少，
而公有住房租金将逐渐提高，直至市场价，公房使用权价格则逐渐趋
于零。
所以，笔者更主张采用收益还原法，房租和地租分开评估，市场
租金以同类或同一供需圈内的私房租金或商品房租金作参考，或按5
项因素成本租金测算；还原利率采用出租住房的投资收益率，政策租
金由政府所规定的租金改革曰程决定。这种方法能充分反映租金改革
路径给使用权价格带来的影响，故比较准确、公平。对于公房使用权
交易比较活跃的地方，例如有一个比较成熟的公房使用权交易市场，
有足够的公房使用权交易数量，有能够提供这些交易情况和真实交易
价格的信息网络系统，还有一个能够保证进行公开、公正、公平市场
竞争环境的市场管理体系，这样的地方可采用市场比较法(即参照近
期发生的类似的房地产实际成交价格来评定待估的房地产的一种估价
方法)，如上海、天津。至于地租地价的处理，可以考虑翻I膀改房租赁
时的地价处理方案。这将在下文再讨论。
(三)房改房土地产权及土地收益分配问题的探讨
1、有关房改房土地产权的争议
我们之前所论及的住房产权如完全产权和部分产权仅仅是指房屋
所有权，并没有考虑到承载房屋的土地的产权，在我国，完整意义上
的住房产权应该包括房产权(房屋所有权)和地产权(土地使用权)。
我国公有住房和经济适用房的用地一般是通过行政划拨取得的，房改
售房后，对已购公房和经济适用房的土地产权的处理，因其与房改房
上市土地收益分配密切相关而备受人们关注，成为房改房上市争论最
大的问题。
这一问题的争论的焦点在于房改房上市要不要缴纳土地出让金或
三．我国政晦干预住房=级京场窿熊决的A个理论闯题
所含土地收益(简称土地收益)。现行的房改房土地产权安排是，由于
房改房用地一般都是以划拨方式取得的，且房改成本价和经济适用房
价格中均未包含地价(出让金或地租)，因此，房改房的所有者只能拥
有其土地的占有权、使用权、部分的收益权和处分权，即得到不完全
的土地产权。按《城市房地产管理法》的规定：划拨土地使用权转让
时，受让方应补交土地使用权出让金，或由转让方将土地收益上缴国
家：划拨土地使用权上的房屋出租赢利时，应将租金中所含土地收益
上缴国家。目前出台的已购公房和经济适用房上市办法规定必须补交
土地出让金或所含的土地收益给国家。所以当房改房所有者得到批准
可以转让其划拨的住房土地及地上建筑物，并以市场价格交易时，应
将转让的所得收益中的土地收益上缴国家或作其他处理。
理论界对这种土地产权安排持异议，一种典型的观点认为房改房
所有者可以享有完整的土地收益权。其理由是，停止福利分房后，居
民或者购买现住公有住房，或者到在市场上购买政府限价的经济适用
房，而实际出售或出租公有住房和经济适用房价格中基本上没有包括
地价，这意味着政府知道居民收入中无法承受地价(地租)而给予的
居民免费享有土地使用权的一种福利(暗贴)，因为如果房改房所有人
不参与住房二级市场的话，他就能永久地无偿享受土地使用权，即居
民事实上享有土地使用权，而地价只不过抵交了政府所欠(罗演广，
1999)，那么，房改房上市或公房使用权交易的土地收益就应归转让者
所有。这种观点看似有道理，在实际操作中也简单易行，但是要面对
这样一个悖论：国家一方面要求通过提高单位的住房公积金缴存率、
发放住房补贴和补足职工现有工资中住房消费含量等货币分配方式来
解决居民的住房问题，另一方面，却将土地收益拱手相让，可以说是
实物暗贴形式的延续。居民在获得“明补”、“暗补”双重利益的同时，
国家利益却在流失，这样的权益安排不仅不公平，而且违背了国家减
免地价的初衷——当初出售公有住房和经济适用房时减免地价只是为
了解决中低收入者的住房问题，保障其基本的居住需求，实现“居者
有其屋”的社会目标，而不是为了解决居民财富积累和改善的问题。
既然现在房改房要转让，地价减免的优惠意义已不存在，就应通过补
三．我国政巍干预住离二级市场敷解决昀A个理论润憨
交土地出让金或土地收益收回国有土地资产，否则，减免的地价在二
级市场上“兑现”后，居民将不属于自己的财富据为已有，进而拉大
居民收入差距，同时破坏了市场竞争的公平性，虽然可以刺激房改房
上市，但从长远看并不利于市场的健康发展。所以，这种房改房土地
权属观念不可取。
相对而言，前一种土地产权安排比较合理：上市要补交土地让金
或土地收益，一可以防止国有土地资产收益的流失：二维护了市场的
公平性，即避免了市场主体以不同的条件获得相同的土地权益的情况，
从而保证了房改房与其他性质房产之间公平竞争入市，以及今后的产
权交易中不同房产之间的公平交易，有利于培育房地产市场的市场竞
争机制：三有利于形成明晰的产权权利。当受让方补交土地出让金或
土地收益(或由转让方转交)后，房屋所有权及分摊的土地使用权都
归受让方所有，从而完成了房改房从自有到私有的转变，由不完全产
权向完全产权的转变，尤其是实现了土地产权的完整化，使原来模糊
的产权关系最终明晰起来。只是在实际操作中房改房上市后土地收益
分配的情况比较复杂，应谨慎操作。
2、房改房上市土地收益分配问题
(1)土地收益的来源及分配。房改房上市后土地收益的直接来源
是房改房买卖的市场价格与原成本价的差额部分。从两种价格的构成
来看，市场价格与成本价的差异在于，前者包含了土地使用权的市场
交易价格，而后者则不包含或只部分包括政府干预控制下的征地费或
拆迁费，士地使用权价格并没有完全实现。而这一差异正是房改房上
市后土地收益产生的根源，特别是位置好的住房，这两种价格的差异
会十分明显。因此，源自这～价格差异的土地收益包括两个部分，一
个是基本收益，包括绝对地租和级差地租，可以理解为房改房上市出
售时的土地使用权价格，是政府政策优惠减免的地价部分，应以补交
地价(出让金或地租)的形式交给国家即土地所有权者。不过有一种
情况另当别论，即原产权单位购买商品房后，再以房改价格(成本价
或标准价)出售给职工的，土地收益应由购房职工交还原产权单位；
三．我国螋时干预往涝=级市场瘦辑决的n个理论诵题
另一个是增值收益，即房改房售后几年的土地增值。因为社会投资引
起的外部性或溢出效应，会使不同区位的土地优越度得到不同程度的
改善，从而引起地租地价上涨，这部分增值应由土地使用者(售房人)
与社会分享，即根据土地增值税来处理，通过交纳增值税，将经济发
展带来的收益返还于社会。土地收益总额扣除以上部分后的剩余归属
售房人。
在实际操作中，应上交的土地收益部分可以从售房者的总收入中
扣除，即允许房改房以市场价入市，但所得收入不能全归售房者所有，
除了交纳必要的税费外，还必须补交土地使用权价格(表现为土地收
益金)。或者上交的土地收益部分也可以由购房人承担，即明确规定其
所付购房款应包括要补交的土地使用权价格(表现为土地出让金)，这
样才能获得完全产权。
如果按照这样的土地收益分配方案，那么《若干规定》中有关土
地收益分配问题就应该好好斟酌一下。《若干规定》中规定房改房上市
要交纳不少于该房屋标定地价10％的土地出让金或相当于土地出让金
的价款，且已购公房上市要交纳部分净收益。对于净收益，建设部的
解释是，净收益相当于原产权单位购建该住房时支付的配套费等土地
收益。其实职工购买公有住房的成本价已经包括了征地和拆迁补偿费、
勘察设计和前期建设工程费、建安工程费、住宅小区基础设旖建设费，
那么出售人理当获得净收益，为何还要上交?如果说净收益中缴纳的
是补偿土地出让金的部分，可是，在实际交易过程中，土地出让金的
收取一般采取由售房人交纳土地收益金的方式，那么售房人交完土地
收益金，又要交部分净收益，岂不是重复交纳?笔者认为，提出交纳
部分净收益的初衷应该是为了调节房改房上市后因土地级差收益过大
的问题，如果是这样，那么这个问题应通过征收土地增值税的手段来
解决。不过，按照国家目前的税收政策，居民个人拥有的普通住房转
让时免征土地增值税，的以房改房上市时可以不考虑土地增值收益问
题。这可以看作政府在效率与公平之间权衡的结果，以上海等地的实
践来看，其利大于弊，国家在土地资产收益方面的减少可以在活跃的
房改房上市交易中通过税收收入得到补偿。
三．我国政府干预住谤二级市场＆鼹决的几个理论阀题
(2)土地收益的收取标准和收取方式。据有关部门的专家估算，
认为土地出让金约占基准地价的20％一30％，另外，从长期基准地价
评估实践来看，基准地价约占房地产价格的30％--40％，因此，土地
出让金或土地收益约占房价的10％左右。[30l这样才可以补足原房改房
中未含的地价，防止国有资产流失。土地收益的收取方式主要有二种：
一是按年租制收取，二是一次性收取。如果按年租制征收，不仅能够
实现国有资产收益，也不会加重量购房人的负担，还可以解决土地使
用者的“流动性约束”问题。但是目前年租制只是理论上可行，实际
中无论是中央还是地方一级都没有制定出年地租收取标准，而按一次
性收取土地收益金的方式，则会加重购房人的负担，甚至超过普通居
民的承受能力，且所购房屋出让年限、起点和终点也需要明确，问题
比较复杂。因此，从各地开放住房二级市场的经验来看，大部分城市
都从有利于搞活住房二级市场出发，采取减免土地收益金的办法，即
按住房交易价的1％一5％征收土地收益金。在目前年租制不健全的情
况下，这种办法可以继续推行，但是要考虑从体现土地级差、协调国
家利益与居民利益等方面进行完善。
四。关于完善我国政府干预住房二级京场的政镣体系韵恐考
四、关于完善我国政府=f．顸住房二级市场的政策体系的思考
2000年底住房实物分配制度在全国范围内彻底截断，从2001年开
始我国房改进入全面建立以住房商品化为总目标的住房新制度阶段，
这就意味着我国城镇居民多层次的住房需求只能通过住房市场来实
现，加快发展与规范住房二级市场成为我国住房制度改革的一项重要
内容，提高住房二级市场的运行效率必须依靠政府政策的支持与完善。
建立在前文实证分析与理论探讨的基础上，笔者认为完善我国政府干
预住房二级市场的政策体系，可以从以下几个方面考虑：
(一)简化市场准入规则，完善产权登记制度
在坚持效率优先兼顾公平的原则下，市场准入规则的设置目的旨
在维持最基本的交易秩序：对房改房上市实行宽进严出的政策，不必
先普查，凡已取得合法产权证书(即房屋所有权证、土地使用权征或
房地产权证的)，且权属明晰，法律上无争议的住房都可以依法进入二
级市场进行交易，不作上市时间的限制，不必经产权单位的同意，取
消审批制，解除对出让者身份和部门的限制；对于以低于成本价购买
的住房上市时，要求其补足购房时成本价与原价的差价款及差价利息，
但可以允许上市出售后再补交：为了保证学校教学区和政府机关大院
内办公区的安全，此范围内的公有住房上市，原售房单位有优先购买
权、租赁权。
但是，实施这样的市场准入规则的要有严格的产权登记政策相配
套。因为：(1)宽进严出，不先普查的准入政策，会使超标占房，多
处占房的情况可能通过“黑市交易”继续存在，需要以登记政策控制。
登记政策也可以说是作为清房政策的替代政策，房改房边上市边办理
登记手续，只要入市，就把交易双方的真实姓名、照片、身份证号码、
交易时间等情况记录下来，登录房屋产权产籍管理信息系统，并将该
系统和户口管理系统结合起来，这样，一家人有几套房的情况就可以
西．关于完善我国殴嚼干预住磅二级市场的政策体系的恐考
轻易被发现，如果其来源解释不清，就很容易被曝光。这就使得违纪
所得房屋不敢轻易入市买卖、抵押。至于公房“私租”现象，宜设立
“举报制度”，并实行房屋租赁登记制度，这将令减少“私租”现象。
经过如此“数管齐下”，违纪房屋就不能轻易上市获利，再配以税收等
措施，必将使这部分房屋留之无用，可以考虑由政府出面低价购回，
从而增加住房市场的供给；(2)房改房上市无时阃限制，不利于控制
投机现象，也需要适当的登记政策；(3)房改房进入二级市场，并不
是以住房实体进入市场流通，而是围绕着住房设定的一系列权利的转
移，为了维护产权人的合法权益。产权登记政策尤为重要。
不过现行的产权登记制度中存在一些弊端，需要加以完善，才能
真正履行政府职能，维护产权人的合法权益，政府应采取的政策措施
有：(1)实现“房地合一”式的登记管理，从根本上解决房改房上市
的产权登记问题：(2)全面施行房改房上市登记政策。干部、职工购
买住房，都要由房地产管理部门办理住房过户彳?产权转移登记手续，
同时要办理相应的土地使用权变更登记手续，并领取统一制定的产权
证书。同U'I自H快房改房产权发证工作，对职工已按房改政策购买的住
房，尚未核发产权证书的，各地房屋权属登记部门要尽快予以落实，
对拟上市出售的，要优先安排；(3)完善高层、多层住房产权登记发
证制度，合理解决异产毗连、土地使用权和公共部位房屋产权的分割
等问题。
(二)降低税费“门槛”，合理调整收益分配政策
有的同志认为(胡志刚，2000)，在房改房交易税费问题上，应该
统一到以下一些问题上来：(1)税费标准的高佴应该由市场来验证。
市场活跃，一般可说明税收政策对其有利，至少不是阻力；反之则说
明存在问题；(2)税费应该作为经济杠杆，应该象“温度计”一样，
随市场的发展及活跃程度这个“温度”而变化。在市场刚启动的时候，
应该向交易者倾斜，确定较低的税收标准，以刺激市场的活跃繁荣。
当市场“火”起来之后，再适当予以调高，不应一成不变，一步到位：
四．关于完善我国竣精干预住密二级球场的姨策体系帕恐考
(3)降低税收标准未必会给国家及地方带来税收损失，反而会因市
场开放与活跃所带来的产业关联效应而有所增加。从上海等的实践来
看，大幅度地降低房地产税费标准，不但促成了火爆的市场及巨大的
市场交易量，而且使其房地产的总体税收额未降反升!所以现阶段应
减轻税费，降低“门槛”，刺激市场。笔者认同这些看法，但要补充
两点：第一，采取税费减免政策时应该注意税费杠杆还具有调节个人
收益、维护社会公平这一基本功能，既要防止国有资产流失，也要搞
活市场，鼓励上市。因此要针对不同的情况，不同的交易目的，采取
不同的征收标准，而不是一刀切；第二，调整税费时还应考虑到住房
市场运行的联动性，调整的结果应有利于增量市场带动存量市场，
买卖市场与租赁市场一起搞活。所以，可以考虑将税费政策作如下
调整：
l、土地收益政策的调整
对房改房上市征收土地收益金，已购公房上市不必交纳所得净收
益。对土地收益金的收取可以从以下几个方面进一步完善：(1)充分
考虑土地的级差问题。按照目前国家规定的土地收益金征收标准，不
论是按照标定地价征收还是按照土地收益金征收，虽然都能在一定程
度上体现土地级差收益，但表现的数量有限，且不甚合理。如在城市
中的优势区位地段的房屋，可能卖价很高，但应该认识到其中地价所
占的比重较大，特别是旧房，更是如此。如采用统一的征收标准，不
仅不合理，且国家也会受到损失。因此，建议在不同地段设置不同土
地收益征收标准。对高于城区平均土地收益(基准地价)、区位好的地
段，或地价占房屋售价比重大在地段，要确定较高的征收标准，以切
实保障土地所有者获取级差地租和垄断地租的权益：对于低于土地平
均收益的地段则要免征土地收益或设置统一的较低的征收标准，让利
于售房者，调动售房者的积极性，促进房改房上市；(2)应区别房改
房上市的不同情况，采取区别征收土地收益金的政策。因此，对于个
人为购而售(一年内置换或购新房)房改房上市行为，应该视为政府
主要的扶持对象，在税费缴纳上尽可能地给予优惠，所以应以较低的
四、关f完善我国螋嶷干预住踌二级市场昀政策体系构思考
比例征收土地收益金；对于投资性房改房上市行为，则要按国家政策
规定征足土地收益金；对以出租方式进入市场的，国家要向出租方按
年征收土地使用税，但税率可以给予适当优惠。这样的政策设计，一
方面可以有效防止原分房体制度下“一户多房”的不公现象通过上市
合法化，另一方面，又可以使想通过置换方式改善自己现有居住条件
的职工不至于负担太重，既要考虑到国家的利益，也要促进房改房上
市，活跃市场，满足居民改善住房条件愿望。不过，这种土地收益分
配政策应随着年租制的完善而终结，进而过渡到新的政策。
2、其他税费政策的调整
对于个人为购而售(一年内置换或购新房)房改房上市行为，建
议对其免征综合税(可以包括营业税及附加、印花税等，税率定为5
％)、土地增值税、个人所得税，并降低契税、交易手续费的税率和费
率；对于以投资为目的的上市行为可以比照私房和商品房交易征税，
适当给予优惠，建议对其征收综合税、个人所得税、契税、交易手续
费等，免征土地增值税：对房屋租赁行为，应该给予一定税费鼓励，
可以参照上海的做法，按综合征收率征收税款，转租或再转租税收减
半。此外，应制定全国统一标准的以小换大、以旧换新等住房消费和
投资行为的退税和差额纳税，以及调整新建立商品住房契税税率等支
持政策，从而调动居民进行住房消费及住房消费升级换代或从事住房
置业的积极性。
(三)调控房改房上市价格，改进价格评估方法
当前，房改房上市数量少，成交不旺的一个重要原因是房改房市
场价格相对于居民的收来说仍然太高。究其原因正如前面所述，房改
房上市参照商品住房的市场价格，高估了房价，超出了需求者所愿承
受的价格，导致卖方“惜卖”，而买方不愿意买的情况。在价格机制与
供求机制失灵的情况下，政府宜对房改房上市价格进行干预。进行干
预的基本原则应该是遵循市场运行规律，促进市场形成合理的价格水
强、关于完善我国政嗡干预住街二级1{l场桷政镶体系钓恐考
平，既让买卖双方都能承受，又可以促进住房商品的流通，搞活住房
二级市场的同时又能盘活一级市场。
那么，如何确定房改房上市的“市场正常价格水平”呢?这是房
改房上市价格政策的一个重要内容，也是判断房改房交易双方按申报
的成交价格还是按评估价交纳税费的依据。如果交易价格明显高于市
场价格水平，则采用征收土地增值税等方式进行调节；如果成交价格
明显低于市场价格，可以采用评估价等方式干预。在实际操作中，有
人提出，【3lJ根据当前当地城镇居民的收入水平和实行货币化分配后可
能达到的收入水平，进行房价倒算，通过计算出目前商品住房价格应
下调的合理比例，来调控房改房上市的市场价格(具体推算见注[31】)。
不过在此策略下，人们倾向于购买二手房，而不愿购买新房。因此从
时间先后顺序看，政府应先调整商品住房价格的构成，再实行房改房
上市定价，这样有利于房地产开发商减少损失，能够实现～、二级市
场联动。在定价过程中还应考虑二手房定价对新建住房供给的影响。
如果存量住房价格与增量住房价格相差过大，将不利于新房供给，新
房供给将逐渐萎缩，从而导致住房的平均楼龄增加，城市缺乏活力，
日益破旧。
房改房与公房使用权上市成交价格大小直接关系到交易双方应缴
纳的税收金额大小，因此在申报价格时，申报价格会低于实际成交价
格。当申报的成交价格往往会明显低于市场价格时，应对房屋进行评
估。在了解已购公房和公房使用权的交易性质后，就应采用合理的评
估方法进行评估。如公房使用权价格宜采用收益还原法或市场案例比
较法，将房租与地租分开评估；利用重置成本法时需重新测算职工住
房产权份额以确定公房使用权价格占成本价的比例。已购公房转让时，
房产与地产应分开评估，可采用任何适用于私房或商品住房的办法估
价。
这样，在有了统一的价格规定与标准的估价方法的条件下，居民
上市交易的心理预期与收益预期都比较稳定，也有利于活跃住房二级
市场。
。虮
4
四、关于完善我国政府干预住防二级南场的政策体系的恐考
(四)加强对二手房住房抵押贷款业务的政策支持
从各国政府干预个人住房抵押贷款的情况来看，一般是通过制定
优惠政策，为个人住房抵押贷款发展提供有利条件。我国政府在促进
二手房抵押贷款发展时可以采取的相关政策有：(1)鼓励金融机构推
广二手房抵押贷款业务，比如，对积极开展此项业务的银行，根据此
项业务量的大小，给予减免税费和贴息的优惠，银行以低于市场水平
的利率为购房者提供贷款，利息差额由政府补偿。(2)对购房者进行
住房补贴，给予减免购房贷款的有关税费，例如美国政府规定个人收
入用于购房支出的免收个人所得税，所借贷款也免收个人所得税；(3)
为二手房抵押贷款提供较为完备的担保、保险市场环境。对中低收入
者提供政策性保险，由政府出面成立住房置业担保公司，努力解决担
保公司运作初期可能存在的信用不足、市场分割、偿还能力受限等问
题，进一步完善政策性保险机制。同时，把专业化的保险公司引入住
房抵押贷款领域，为银行提供周到的诸如买楼贷款保险等服务，解除
借款双方后顾之忧。一方面减轻政策性保险机构的压力，另一方面让
中高收入者能得到多样化、专业化的保险服务，从而完备个人住房抵
押贷款的担保、保险机制。此外，值得重视的是，由于我国的房地产
产权产籍管理工作还不完善，特别是房改房大部分还未纳入房地产的
产权产籍工作的范围，从而使房改房入市中的产权风险很大，抵押权
人、买方、租赁方的权益得不到保障，因此，更有必要及时开展产权
保险业务(产权保险在美国是房屋交易中心必要的一个环节)；(4)积
极支持住房抵押贷款二级市场，促进抵押债权的流动，解决贷款资产
流动性不足的问题；(5)加强立法，央行应及时修改《个人住房贷款
管理办法》，补充有关旧房按揭的内容，使此项业务有法可依，有利于
此项业务的健康发展。
(五)加快培育与规范房地产中介行业，保障住房二级市场正常运行
房地产中介行业是房地产市场渠道的活化剂，是住房二级市场上
固。关f完善我国政好干预住房二级ilj场鹃政策体系的思考
供需双方的达成交易的桥梁。很显然，目前在我国房地产市场上这座
tc桥梁”本身的构建缺乏效率，反而会增加了交易的成本费用，不符
合我国住房制度市场化变革的需求。因此，要保证住房二级市场的正
常运行，政府应在规范、健康的前提下，下气力培育和发展房地产中
介服务业，主要应从这几方面入手：
1、加强立法，严格资质认证制度，规范房地产中介行为。
(1)加强法制建设。目前，我国房地产中介服务业法律法规正处
于建立框架的过程中。体系尚待完善，尤其是较高级别的法律政策文
件仅有《城市房地产管理法》和《城市房地产中介服务规定》，规定过
于原则，缺乏可操作性。因此应加大力度，通过法律法规形式确立房
地产中介服务业界定、业务范围、市场准入、培训、考试、考核、执
业、再教育、运作方式、程序、行规行约、合同、收费等方面的规定，
为房地产中介服务机构和执业人员依法从业提供法律依据。
(2)严格市场准入。国外对房地产中介机构及执业人员一般都实
行严格的准入制度，如美国的执照制度和我国香港地区的发牌制度，
都严格限制入市人员的标准和条件。美国的各个州房地产委员会负责
执行执照法，其执法的方式有三：一是拒发执照，二是扣留执照，三
是吊销执照，同时也可视案情的严重程度向法院提起诉讼。香港无牌
执业被定为刑事罪。132】近几年，我国虽然实行中介机构资质及执业人
员资格管理制度，但由于标准及条件规定偏宽，且把关不严，导致大
量的低素质执业人员进入市场。为此，要通过立法对从业机构和人员
分别实行严格的市场准入标准，纠正近几年准入偏宽的做法，在机构
资质管理方面，对注册资金、经营场所、业务人员等要设定更高一些
的“门坎”，并划分不同等级资质的标准，规定其相应承接不同的标的、
不同价值量和不同复杂的业务。在人员资格管理方面要创设执业资格
制度、并严格标准。对学历、实务年限、专业知识、犯罪记录限定等
要求再提高一个档次。要通过年审，逐步淘汰不合格者，以确保中介
机构及执业人员的综合素质和业务水准不断提高。
(3)坚持从严整治。在我国政府对中介人员的违规或违反职业道
．酉．-芙予完善我国政府干预往密二级市场的政策体系帕恐考
德的行为查处不力，往往违规不惩，助长了不正之风，败坏了中介服
务业的信誉，应该说这是房地产中介服务业社会地位不高的内因。因
此要提高该行业的地位，必须从严整治，扶正祛邪。首先，房地产管
理部门和工商管理部门要统一立法，密切配合，加强管理，将执照、
资质和资格三方面的管理融为一体，落到实处：其次，要加大查处力
度，净化市场环境。除了每年对中介机构进行年检外，还必须经常检
查中介机构及人员的执业情况，并建立举报制度，发现问题及时调查
处理，严惩不怠。
2、加快机关事业单位所属房地产中介机构的脱钩改制工作。
在市场培育初期，政府机关及其有行政职能的事业单位所办的房
地产中介服务机构，对中介行业的发展起到了示范与推动作用，其规
模相对较大，信誉较好。但是随着市场的成熟，他们的存在开始显现
弊端，必然存在效率低下，政企不分的问题，破坏了公平、公开、公
正的市场竞争环境，限制和压抑其他非挂靠政府机关及事业单位的中
介服务机构的正常发展。因此，应在实行产权制度改革、建立现代企
业制度的基础上，让这些特殊的国有事业单位逐步向企业转化，与政
府部门立即脱钩，参与国有企业改革。
3、加大中介业的科技含量，推行信息化管理。
中介业提供的服务主要是信息服务，在经纪业务中更以供需信息
服务为主。为了提高服务质量，中介业应利用的先进技术，建立沟通
全社会的信息网络，推行信息化管理，从操作层面上进一步完善住房
二级市场。在这方面政府应当发挥积极的引导作用，如上海在建设部
的部署和指导下，开发建成了“上海市房地产信息应用系统”，实现了
市、区两级的信息服务、交易管理的网络，形成了市场信息归集、发
布体系，定期向社会发布有关房地产信息，成为房地产交易中心及相
关信息服务有效运作的技术基础。先进信息技术的利用，有利于节约
交易费用，扩大选择范围，给交易双方带来方便。信息的完全程度越
高，市场的竞争越充分，市场配置资源的效率越高。
四、关于完善我国政府干预往磅二级南场的政镶体系的恐考
(六)发展房屋租赁市场，推动公房使用权交易的合法化与规范化
在任何市场环境下，出租与出售都是住宅市场上必不可少的交换
方式，即便是市场经济较发达的国家，仍有一部分居民由于经济的、
社会的某种原因以各种方式租用住房。总之，社会上会有一部分人永
远是住宅市场上的租房主体。对于正处在经济在转型期的中国来说，
出租房屋也是住宅市场上不可缺少的重要组成部分。在未来10年中，
我国城市化进程的加快和大量劳动力的流动都会加剧对出租房屋的需
求。除城市化带来的新增城市人口外，“人户分离”的流动人口也是住
宅二级市场上租房的主体。以广州、上海和北京三大城市为例，p驯各
城市的外来人口多达300～400人，其外来人口与常驻人口之比分别是
21：100，lO：100和6：100。如此庞大的外来人口，形成了这些城市
房屋租赁市场的消费主体，为房屋租赁市场的发展奠定了坚实的基础。
为缓解出租房屋信息不对称和交易难的问题，上海建立的“住房银行”，
为居民房屋置换和民间自有住房出租提供全方位的服务：北京也根据
流动人口居住相对集中的特点，计划规范城近郊区的浙江村、安徽村、
河南村、新疆村的出租房市场。这些城市的实践表明：只有积极培育
住宅二级市场包括住房租赁市场，才能满足居民住房的多种需求，才
能有效遏止现行流动人口房屋租赁无人管及由此引发的一系列社会问
题的出现。因此，无论从我国经济转型期的特点出发，还是考虑居民
住宅消费的多层次需求，及购房者资产增值需要，我们都应充分认识
租房在二级市场上居重要位置，并为其发展提供更广阔的空间。目前
政府应转变观念，提高认识，尽快出台开放和规定住房租赁市场的办
法，积极提供金融支持和服务，降低相关税费，引导单位及个人将多
余住房出租，或一手出租住房，一手购买新住房，鼓励企业和个人经
营租赁业务，投资住房，扩大住房需求，使租赁市场发挥更大的作用：
同时认真加强房屋租赁市场管理，建立和实行房屋租赁合同登记备案、
指导租金、许可证、有关中介服务机构资质审批等制度，给予房屋租
赁一个公平、公正、有序的市场环境。
强、关于完善我厘政府于预住房二级京场的螋策体系拍恐考
从上海、天津等地来看，公房使用权市场俨然成为租赁市场的～
个举足轻重的组成部分。允许公房使用权进入市场流通已成为大势所
趋，对这个问题宜“疏”不宜“堵”，应该实行改革开放的政策，采取
疏导办法，推动公房使用权交易向合法化、规范化发展：(1)由于现
行的公有住房管理法规和规章颁布较早，部分条款已不适应社会主义
市场经济发展的要求，所以政府的当前的一个主要任务是尽快制定新
的切实可行的法规和规章，承认公房使用权的价值，允许公房使用权
可独立于所有权在市场上流通(正如国有土地使用权可独立于所有权
在市场上流通一样)，以确立公房使用权的法律地位，推动公房使用权
流通合法化：(2)现阶段可先出台一些公房使用权上市交易的规范性
文件，明确政策，在开放搞活的同时，要特别注意规范公房使用权上
市交易的运作程序、价值评估、收益分配和税费标准，并使公房使用
权市场流通政策尽可能与现行房改政策相一致。
当然政府要发展和规范住房二级市场不是仅仅依靠以上政策就可
以实现的，还需要相关房改政策的同步完善，例如完善公有住房售后
物业管理政策，以减少职工对单位的依附度；完善以经济适用房为主
的住房供给体系，让广大中低收入者卖出房后买得到买得起房；最根
本的还是要彻底停止住房实物分配，加快住房分配货币化的进程。职
工上市购(租)住房的货币选票主要来源于货币化分房方案实施过程
中所缴存的住房公积金、所发放的住房补贴以及现有工资中的住房消
费含量，因此住房二级市场发展还有赖于住房分配货币化改革。
注释
注释：
[】】根据‘中国统计年鉴》2001年数据计算所得：
【21侯浙珉：《职工已购公房进入市场问题断想》，‘北京房地产》1997年第12期：
【3][81傅十和：《发展和规范我国住房二级市场》，‘管理世界》2000年第2期；
【4】刘震、王玉平：《中国房地产市场》，湖北人民山版社1999年版．第82页；
【5】‘房改：现状、问题及政策建议——对国家统计局城镇居民基本情况调查的分
析》，<中国经济时报》2000年4月】】日第8版；
【6】房改房亦即按房改政策购买的住房．社会住房工作者习惯将按标准价或成本价
购买的公有住房和按政府指导价购买的经济适用房合称为房改房，或仅指前者。
按1999年4爿22日出台的《已购公有住房和经济适用住房上市出售管理暂行办
法》规定经济适用房还包括安居工程房和集资合作建房：
(7】【】1 J(121[141130]林增杰等：《公房入政策研究》，中国人民大学出版社1999年版，
第99、127、130、13I页；
【9]《如何办理房改房上市准入证》，《房地产市场信息》(福州)2001年6月5目第2版；
[10】‘南通房改房上市成功经推向全国》，《房地产市场信息》(福州)200]年7月
30日第2版；
[13J(建设部住宅与房地产业司副司长沈建忠就已购公有住房和经济适用房上市出
售有关情况所作说明》，《城市开发》1996年第8期；
f15][18】上海房屋土地资料管理局：《盘活存量住房，全面推动房地产市场发展}2001
年7月，http：／／www．realestate．g；ov．cn(中国住房与房地产信息网)；
【16】胡志刚：《住房二级市场如何敞开大门》，《中国房地产》2000．8：
f17J《浅谈央行规范住房贷款政策对我市房地产市场的影响》，‘房地产市场信息》
(福州)2001年8月15日第3版：
f19】‘福州市房地产中介，你怎么了?》《房地产市场信息》(福州)2001年4月
15日第3版；
【201‘房屋中介——偷税没商量》，(房地产市场信息》(福州)2000年11月30日第2版；
[2l】房信：《搞活住房二级市场现存问题及对策》，《中国房地信息》2001年第】期；
【22】引自何绍一《公有住房使用权进入市场流通的政策建议》，<中国房地产》1999
年第3期：
【23】引自龚爱国《对公房使用权有偿转让的～些思考》，‘中国房地产》1997年第11期；
【24】‘福州住膀二级市场发展还有哪些障碍因素》，‘房地产市场信息》(福州)2001
47
注释
年5月30日第1版：
[25】根据1998年国家自然科学基金应急课题“公房入市政策设计”的问卷调查结
果显示，所有按房改政策购买公有住房的城镇居民中，以成本价购买的比例最人，
为46．5％，其次是以标准价购买的，占43．6％，以市场价购买的最少，还不到10％。
【26】1988--1993年这一时期的标准价包括住房本身建筑造价和征地及拆迁补偿
费。第一次房改会议山台的国发[1988]11号文件提出按标准价优惠出售公有住房
的办法，即以标准价9为基础计价，扣除折旧、产权单位给予一次性付款的优惠等，
所以又称优惠价。这种优惠售房的方法后因在实际操作中存在任意降低优惠价、
旧公有住房优惠比例太大的问题而告终。
[271第三次房改会议后山台的国发[1994143号文件规定出售现有公有住房价格从
标准价过渡到成本价，其中标准价按负担价和抵交价之和确定。一套建筑面积56
平方米标准新房的负担价，1994年为所在市县双职工年平均工资的3倍：抵交价
按双职工65年内积累的由单位资助的住房公积金贴现值的80％计算。
[28]王呜、俞茂吕：《完善已售公房的再交易市场是加快住房商品化的重要途径》，
《中国房地产》1999年第5期：
[29]徐建华、张水金：《析<住房二级市场如何敞开大门>-一兼与胡志刚同志商榷》，
<中国房地产》2001年第1期；
[31]林增杰等同志在《公房入政策研究》(中国人民大学出版社1999年版)中认为
可以按这种方法对房改房上市进行价格调控：假定目前A城市的商品住房价格为x
元／M2，平均家庭年收入为I元。按房屋建筑面积60平方米计策，这么一套住房的
价格为60X元，而房价收入比R=60Xh。按现行的一些地方政策，若R超过4，
则给予相应住房补贴。设发放住房补贴后，家庭平均年收入升为I’，则家庭的购
买力上升了。政府应该设法把R降低到一个合理水平。不妨把近期目标定为10：
1，远期目标定为6：1。若按R调至lO计算，则A城市的商品住房价格应该下调
整至x’=I’／6，一F调幅度为(1--X’／X)X 100％。以R=15，1'／1=I．3计算，则X’=86．7
％，就是说商品住房价格降至目前86．7％方为合理。该地政府可以把房改房上市
的价格定为目前市场价的86．7％，然后每年随商品住房价格X和家庭年均收入I
的变化而不断一比例。
[32】胡志刚：《论住房制度市场化变革条件下房地产中介服务业的机遇与对策》
(下)，《中国房地产》2001年第5期：
【33]汪丽娜：《刍议住房二级市场的发展》，《中国房地产金融》2001年第7期。
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j。囊戡I
结束语
结束语
传统住房分配体制的不公与住房二级市场自身的不完备性，使得我
国住房二级市场必须在政府干预下运行并逐渐得到发展与规范，可以说
我国住房二级市场是一个受政策影响很深的市场——“活也政策，死也
政策”，这已在各地开放住房二级市场的实践中充分体现出来。强调政
策的重要性并不是要让政府干预代替市场机制，而是希望政府在制定政
策时能力求在公平与效率之问寻找一个黄金分割点，让公众能够享受到
既提高经济效率而又不损害其收入或既改善其收入分配而又不影响效
率的政策，从而改进市场机制的运行效率，实现住房资源的最优配置。
然而，目前各级各地政府出台的一些有关住房二级市场的政策规定在促
进市场效率与维护收入分配公平方面还存在偏颇，有待商榷。因此，笔
者选择从政府政策干预的角度来研究住房二级市场问题，希望能学以致
用，在检验自身知识积累程度和研究能力的同时，还能体现其社会价值，
为二级市场的政策完善抛转引玉，但愧于学问不深、实践不足、资料有
限，尚无法达到理想的研究目标，“虽不能致，心向往之”。文章中存在
的不足与错误之处，恳请老师与同行们能给予批评指正。
搁笔之际，我要感谢命运眷顾给予我这三年的学习生涯，感谢亲人
与朋友的关怀与支持，更要感谢经济学专业全体导师多年来的言传身教
与无私奉献，特别感谢我的导师李建建教授对我的悉心指导和热心帮
助。福州房管所的杨荣南师兄为我的论文提供了许多重要的资料，在此
我深表谢意。