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# 4762体制转轨时期政府微观规制行为研究

福建师范大学
博士学位论文
体制转轨时期政府微观规制行为研究
姓名:李郁芳
申请学位级别:博士
专业:政治经济学
指导教师:陈征
2002.3.26
中文摘要
政府微观规制是在市场经济条件下,相关的行政机构为了纠
正市场失灵而引起的资源配置非效率,以法律为依据,运用禁止
性、限制性等手段,对市场主体行为进行的规范和校正。经济体
制转轨意味着资源配置方式从以政府为主体进行直接配置,转向
为以市场为基础进行间接配置。这就要求政府的微观管理职能必
须从计划性管制转向市场性规制,即在市场机制作用的基础上,
以治理市场失灵为己任,从外部对经济主体的行为进行规范。从
一定意义上说,建立和完善政府微观规制体制,规范政府的微观
规制行为,既是最终建成社会主义市场经济体制的必要条件和重
要组成部分,同时也是实践提出的新的重大课题。因此,研究转
轨时期的政府微观规制行为及其规律性,具有重要的理论意义和
现实意义。
转轨时期的政府微观规制,是在市场化改革中,经济体制、
政治体制和道德观念的三重转轨、体制改革和经济发展双重任务
相互交错的条件下逐步建立起来的,政府的微观管理行为也正经
历着由传统体制下的计划性管制向市场体制下的市场性规制转变
的过程。因此,这一阶段政府的微观管理行为必然受多方面因素
制约而呈现出“鱼龙混杂”、不够规范的特征:规制职能的“错位”、
“越位”与“缺位”并存;规制的“效率”与“失灵”共在。正
是从这个意义上,本文把转轨时期的政府规制行为称作“准规制”。
影响转轨时期政府规制行为的因素有多方面:
从制度基础的角度看,转轨时期的政府规制行为受到该阶段
的经济体制、政治体制和道德观念等因素的制约。其中,市场在
资源配置中基础性地位的初步建立和政府仍过多地介入和干预市
场,是市场性规制和计划性管制同时并存的经济体制原因;尚未
建成与市场经济要求相适应的较为完善的行政体制和法律体系,
是造成当前政府规制行为“失范”和“失灵”的政治体制原因;
而根深蒂固的传统道德观念的存在,以及尚未形成和市场经济相
适应的道德观念,客观上也为政府行为的越界提供了可能性。
从影响政府规制的外部条件看,转轨时期的政府规制行为受
到科技进步、经济发展水平和对外开放程度等因素的影响。科技
进步对政府规制的影响是双重的,即:在改变市场结构的技术基
础从而不断瓦解自然垄断行业政府规制基础的同时,又不断产生
出对政府规制的新的需求。转轨时期飞速发展的技术水平,不断
改变着政府规制的技术基础,要求政府及时对规制政策进行调整。
在不同的经济发展水平上,市场失灵的范围和程度不同,从而在
一定程度上决定了政府规制的范围、重点和方式。政府规制行为
必须适应经济发展水平的变化及时进行调整,否则就将不利于甚
至阻碍经济的进一步发展。作为一个发展中的大国,我们必须认
真吸取日本的经验教训,根据制约经济发展因素的变化,以维护
市场经济秩序为基本出发点,及时调整政府的规制政策及其行为,
从根本上为经济发展创造良好的环境。对外开放改变了经济发展
和政府规制行为的外在约束条件:一方面,国内市场和国际市场
的接轨使市场容量空前扩大,原来一家企业垄断市场的格局不再
是最有效的了,这就要求必须放松市场的进入规制;另一方面,
生产要素的跨国界流动,要求政府规制行为的导向必须转向有利
于提高国家竞争力方面来。加入世贸组织使我国的对外开放上了
一个新台阶,同时也将大大推动我国的政府规制的改革。
作为政府的行政过程,政府规制是在规制机构、企业集团和
消费者集团等各利益主体之间的互动关系中实现的、旨在达到三
方都满意的均衡的过程。从转轨时期的实践看,并未实现严格意
义上的规制过程,也未达到三方都满意的均衡点。这是因为,第
一,没有形成能够相互制约、相互抗衡的三类集团,政府规制机
构以其握有的特权操纵了或凌驾于其他两类主体之上;第二,在
规制过程的信息收集和提供、规制实施等环节中,政府职能出现
了“缺位”、“错位”:第三,从规制过程的间接互动关系看,特殊
的企业利益集团因其与政府规制机构的财产关系,,直接或间接地
影响了政府的规制立法及其实旖。
政府规制行为还是在一定的目标导向下实现的。受各方面因
素制约,转轨时期政府规制目标具有以下几个特点:其一,带有
强烈的歧视性导向,规制重点常常是非公有制经济:其二,规制
目标运用的范围较广,常常超出了弥补市场失灵的界限;其三,
规制目标带有很大的随意性,缺乏法律规范,等等。
政府主体的特性和转轨时期的特殊条件使得规制行为失灵与
政府规制如影相随。在一般市场经济条件下,产生政府规制失灵
的原因主要有:由政府规制部门的不完全信息所决定的有限理性;
政府所具备的“公共性”与政府机构、政府官员行为目标之间的
差异;由政府的强制性所产生的再分配上的不公平和“寻租”机
会的产生;由政府行为的难以监督所产生的制约机制的不完善等
等。体制转轨期间,政府规制失灵还产生于如下两方面特殊条件:
其一,因规制立法、规制实施及其监督等的制度建设滞后所产生
的障碍;其二,由于政府的角色冲突和错位,所有者和规制者身
份的合二而一,使之难以公正承担起规制者的职能。
矫正政府规制行为的基本对策有三方面:第一,配套于政府
机构改革和国有资产管理体制的改革,把国有资产管理功能和市
场规制功能分开,建立独立、中立、高效的规制机构;第二,加
强规制法律法规的建设,为政府规制提供基本的依据和行为规范。
应逐渐将规制的立法权转到人大,将规制的立法权和执法权分开,
以防止政府利益和部门意志法律化;第三,加强相关的制约、监
督机制的建设。首先,要大力扶植并壮大独立的消费者集团、企
业集团,以防止政府操纵规制过程;其次,要健全外在的监督机
制,包括法律监督、舆论监督和群众监督。
即4267々
内容提要

f政府微观规制是在市场经济条件下,相关的行政机构为了纠正市
场尖灵而引起的资源配置非效率,以法律为依据,运用禁止性、限制性
等手段,对市场主体行为进行的规范和校正。经济体制转轨意味着资源
配置方式从政府为主体进行直接配置,转向为以市场为基础进行间接配
置。这就要求政府的微观管理方式必须从计划性管制转向市场性规制,
即在市场机制作用的基础上,以治理市场失灵为己任,从外部对经济主
体的行为进行规范。从一定意义上说,建立和完善政府微观规制体制,
规范政府的微观规制行为,既是最终建成社会主义市场经济体制的必要
条件和重要组成部分,同时也是实践提出的新的重大课题。因此,研究
转轨时规的政府微观规制行为及其规律性,具有重要的理论意义和现实
意义。V
f
本文从我国转轨时期特殊的政治体制、经济体制、道德文化等基
本条件出发,以马克思主义政治经济学的基本原理为指导,借鉴并吸收
当代西方经济学中的有关研究成果,采用实证分析和规范分析相结合的
方法,对目前的政府规制行为进行了多方位的考察。由于各方面条件的
制约,转轨时期的政府微观规制行为必然呈现出“鱼龙混杂”、不够规
范的特征:规制职能的“错位”、“缺位”与“越位”并存,规制的效
率与“失灵”同在。因此,以建立竞争性市场经济体制为导向,放松直
至彻底消除计划管制,建立和完善政府的微观规制,就成为摆在我们面
前的历史性重任。
u/ √7 √。
关键词: 体制转轨政府微观规制规制行为
Synopsis
Government micro—regulation system under the market economic
condition iS to correct the situation that market failure leads to resource
allocation non-efficiency.According to Iaws.correlative government
institutes use forbidding or restricting instruments to lead the principal
part of the market to be criterion and emendation.Economic system
transformation means that direct.resources allocation by government
change to market-based indirect resources allocation.This needs that
governmental microeconomic function change from planning system to
market system.That means that it iS to father market failure.to
regulate from the external economic actions under the market s、,stem
foundation.From a certain meaning speaking,to set up and
consummate government micro regulation system.to regulate the
government micro regulation actions,iS uecessary condition and
important composite part for finally setting up social democracy
market economic system,and also is a new put-forward practical
important research issue.Therefore.to study the government micro
regulation actions and disciplinarians during transformation period has
important theoretical and practical significance.
This text regards some basic conditions of economic system,
political system and moral ideas during the transformation period,uses
Marxism political economy basic principles,and absorbs modern
western economy related research results,also adopts combining
practical and theoretical methods to multi.angle analyze the current
micro government regulation actions.For being restricted by different
factors、government’s micro regulation actions show‘‘good and evil
people mixed up”and flon—regulated characters:the regulating
functions’“fault,offside and lack”and efficiency and failure.Therefore.
it is an important history responsibility for US to set up a free
competitive market economic system,to release or completely eliminate
the planning control,and to set up and improve government micro
regulations.
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引言
近年来,随着社会主义市场经济向广度、深度的拓展,政府
的经济管理职能也在发生根本性质的变化。然而,和日臻成熟的政
府宏观调控体系形成鲜明对比的是,政府微观规制体系的建设才刚
刚起步,政府的微观管理行为还很不规范,严重滞后于甚至制约了
市场经济的发展。这些年政府审批制度之所以成为改革的热点,正
是从一个侧面反映了政府微观规制制度建设的紧迫性和必要性。因
此,研究政府规制行为尤其是体制转轨过程中的政府规制行为的规
律性,找出造成政府规制行为扭曲的原因,以便尽-陕建立和完善相
关的制度,使政府规制行为走上合理、有限、有效的轨道,是市场
经济给我们提出的重大课题。本文将以此作为研究的主题。
一、政府微观规制行为分析的含义
(一)人类行为、政府行为、政府的经济管理行为、政府的微
观规制行为从行为科学的角度看,人类行为是指事件主体在社会实
践中发出的动作。构成行为的基本要素有:行为主体、主体动机、
刺激因素、环境条件、行为主体对刺激的感知、思维、反映及其结
果等。政府行为,是指政府组织利用公共权力,发挥政府公共管理
职能,同外界环境相互作用,在对社会公共事务进行管理的过程中
所形成的行为。这一概念有四层含义:其一,政府行为是利用公共
权力的行为,具有普遍性和强制性的特点;其二,政府行为是以政
府职能为逻辑起点的,若两者脱离,就可能造成政府行为的失范;
其三,政府行为的目的是为了达到行政系统与政治环境、经济环境、
文化环境之间的交流与平衡:其四,政府行为的指向是为满足社会
公共需求提供服务。。
从内涵上看,政府行为包含着多方面内容:作为政权力量,政
府的首要行为是政治法律行为,亦即制度行为,以缓解社会矛盾、
维护正常的社会政治秩序;作为社会经济管理者,政府的行为就是
行使经济管理职能,保持经济的正常运行。唯物史观告诉我们,经
①黄强等‘现代化进程中的行政管理),福建人民出版社2000年9月版。第]60页
1
济决定政治,政治行为总是为实现一定的经济目的服务的a因此,
政府的政治行为、经济行为是密切相关的。
在市场经济条件下,政府的经济管理行为主要有两方面内容:
宏观上,运用财政政策、货币政策进行总量调控,保持国民经济的
总量平衡;微观上,采用相应的规制手段克服市场失灵、弥补市场
不足。这两方面互为补充、相互促进。可见,政府的微观规制行为
是市场经济条件下、政府经济管理职能在微观领域的表现,是政府
经济管理行为中不可或缺的重要组成部分。
(二)政府规制行为的内涵一
一般认为,政府规制行为是政府为了纠正市场失灵条件下的
资源配置非效率和分配的不公正,运用禁止性、限制性等手段,对
市场主体行为进行的校正。但也有人从宏观含义和制度含义上使用
规制这个概念。如罗伯特·博耶认为,“规制是指通过一些反周期
的预算或货币千预手段对宏观经济活动进行调节”。。张荐华则将
产权、契约规制纳入微观规制的具体内容。。有鉴于此,必须特别
指出的是,本文所研究的规制行为,特指政府的微观规制行为。其
中包含了两方面含义:其一,政府的微观规制行为是在市场经济条
件下产生的,与市场经济直接相联系,这是微观规制产生的基本制
度基础。也就是说,微观规制是市场经济的特有产物,离开了市场
经济这一前提,政府对微观主体经济行为的干预就不再是本来意义
上的微观规制了。因此,不能将这一概念泛化,将任何体制下的政
府对微观经济的干预都纳入规制范围。弄清这一点,有助于从本质
上将计划经济体制条件下的政府微观管理行为和市场经济条件下的
政府规制行为相区别。其二,政府进行微观规制的必要性是纠正市
场失灵,弥补市场不足。这就在根本上把政府对微观经济的规制限
定在一定的范围内,以防止微观规制的无节制扩张或不到位。由于
政府组织所具有的强制性特点以及政府行为监督上的困难,政府规
①‘新帕尔格雷夫经济学大辞典)第四卷经济科学出版社1992年版第135页
②张荐华“论政府微观经济规制”(经济评论》1995年第5期
制行为往往容易失之不足或失之过度。因此,把握住“纠正市场
失灵”这一基本尺度,是防止政府规制失灵的关键。
(三)规制组织的行为、规制者行为
研究政府规制行为,还必须区分规制组织行为与规制者行为
这样两个概念。从一般意义上说,政府规制是通过一定的组织机构
来实现的,如物价委员会、药品管理委员会、环保局、工商局等。
政府制定的有关规则、政策正是通过这样的规制组织来执行的。因
此,政府规制行为首先表现为一定规制组织的行为。有关的法律制
度、行为规则将政府的规制行为限定在一定的范围之内,使之规之
有据、制之有节,政府官员不能随意左右和扩张政府的规制行为。
然而,规制组织又由具体人所组成,规制的规则也是通过形形
色色、有缺点的人来具体把握的,因此,官员个人因素会直接、间
接影响甚至左右政府机构的规制行为。这种影响主要是通过两方面
发生的:其一,官员个人的基本素质、政策水平、个人好恶及价值
判断等都将在不同程度上影响到政府规制的执行程度及效果。如,
在美国司法部起诉微软垄断案的判决上,前后两任总检查官的个人
价值取向就直接影响到了该反垄断案的审理结果。其二,在一定程
度上,政府官员的个人利益将会内在化为政府机构的利益,从而左
右政府的规制行为。尼斯卡宁列举了政府官员可能具有的以下目
标:“薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权”。。而这些目标
的实现又是与政府规模大小、级别高低、权力大小呈正比的。因此,
作为政府官员的集合,政府规制机构必然本能地追求预算最大化和
政府规模的扩张,强调政府的权力要高于市场的权力,并企图用政
府规制来管住市场。因此,从一定意义上说,政府规制组织的利益
是政府规锖峰}个人利益的集合。
总之,政府规制行为首先是作为一个组织的政府的行为;其
次,这一组织又是由官员个人组成的,因此,从一定意义上说,政
。Niskanen,W.A.Jr,Bureauraey and Representative Government,
Chicago:Aldine-Atherton,1971,$38.
3
府规制行为在很大程度上受供职于规制机构的官员个人因素的影
响。这就决定了我们在分析政府规制行为时必须将政府规制组织的
行为和规制者个人的行为二者结合起来进行综合考察。
二、政府微观规制行为的动机分析
在对政府微观规制及其主体有了基本了解之后,还必须深入
分析政府进行微观规制的动机。从经济理论的发展演变看,关于政
府行为动机的理论假设主要有两种:
(一)道德人假设
道德人假设是长期以来中外学者在讨论政府行为时共同遵守
的基本前提,该假设认为,政府是由一些道德情操高尚的人组成的,
除了公共利益外没有自己的独立利益,因此,政府必然无私地追求
公共利益,把公共利益最大化看成自身行动和政策的最终目标。美
国耶鲁大学著名政治学家罗伯特·达尔在1967年的解说是这种观
点的典型代表。根据他的逻辑,民主政府是一个公正无私的专制者,
他拥有一些绝对的权力,但都是用来无私地追求社会利益,把社会
利益的最大化视为自身行动和政策的最终目标。现代西方经济学在
谈到应由政府运用其手中权力来克服市场失灵时,隐含的也是这种
政府模式假设。经济学家们一致认为,政府可以运用一定的政策和
立法来有效地克服市场的不足,如环境污染等负的外部效应;使用
反托拉斯法案等政治行为来抑制或削弱对于破坏竞争的垄断行为,
等等。总之,政府可以通过有意识的行动去影响或创造适合市场发
挥作用的环境,使经济运行更为有序化和组织化。在以上所有政策
建议中,政府已经被假定为没有自己独立利益的明智主体,并能够
自觉地从全体社会成员的利益出发,保证社会经济生活中效率、公
平和稳定的适当平衡。在以前苏联教科书为蓝本的传统政治经济学
体系中,政府公正代表社会利益成为计划经济正常运行的当然前
提。由于排除了市场机制的作用,政府成为唯一的资源配置主体,
它能够而且必须替代企业和居民进行经济决策,“有计划、按比
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例”地对全社会资源进行合理配置。政府决策能够完全避免市场
经济的“盲目性、自发性”,克服市场的不足,实现资源的最优配
置和社会福利的最大化。
道德人假设必然导致对国家的盲目信任和崇拜,客观上为政
府部门的不断扩张提供了理论依据。战后西方福利国家就是在这种
观念下不断膨胀,限制了个人自由选择的领域,导致社会功能的萎
缩。我国转轨时期屡屡发生的政府企图创造市场、指挥市场的问题,
也不能不说与这一假设有着密切的关联。
道德人假设有如下两点明显的缺陷:其一,它把政府看成不
食人间烟火、没有自身利益和缺陷的行为主体,这与现实是不相符
的。首先,政府是由具体人所组成的,这些人与现实的社会经济每
日每时均发生着千丝万缕的联系,必然也有自己的利益:其次,政
府官员是有限理性的人,其知识和智能并不足以把握住复杂的现实
社会,其所掌握的信怠也是有限的,这就使政府行为的后果有可能
偏离社会公共利益;再次,政治活动不受经济市场中存在的赢利线
的制约,因而有预算最大化的行为倾向。以上方面表明,现实中的
政府与道德人假设中的政府存在着巨大的反差。其二,根据道德人
假设的逻辑,还可能得出这样的结论:“由于政府行为的大公无
私,政府行为没有必要受公民或其它社会组织的约束”。。这就为政
府职能无节制扩张乃至于滥用职权埋下了伏笔。对于这一点,西方
经济学家早有警惕。卢梭在《社会契约论》中曾指出,应“区分
三种本质上不同的意志”:官员个人固有的意志、全体行政官的共
同意志及人民的意志或主权的意志。就个别意志而言,它总是要尽
量扩展个人利益而与公意相违背。“⋯⋯,因而政府也就继续不停
地在反对主权。这种努力越加强,则体制就改变得越多;而且这里
既然没有别的团体意志可以抵抗君主的意志并与之相平衡,因此迟
早总有一天君主终于会压倒主权者并破坏社会条约的”。因此,对
。黄强等‘现代化进程中的行政管理'第162页
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政府及其权利必须时时警惕并设法予以限制。。到了现代,公共选
择学派则从根本上否定了“道德人假设”。
(二)经济人假设
公共选择学派首次将经济分析方法运用于政治领域,把经济
人假设从市场决策领域扩展到政治决策领域。他们认为,从一定意
义上说,在政治生活中存在着一种政治市场。其中,选民和纳税人
是需求者,政治家、官员和其他公务员是供给者。后者负责向社会
提供一定数量和质量的公共物品,前者为获得公共物品必须支付一
定的税款。至于提供的公共产品的具体种类、数量、税收颧,则由
选举中各个利益集团之间或组成集团的个人之间一系列的相互讨价
还价、妥协与调整的“交易”过程来完成。由此可见,政治市场
的参与者与经济市场的参与者一样,在本质上都是理性的“经济
人”。政治家参与政治活动并不是出于高尚的利他主义动机,而是
出于自利原则行事,在政治市场上从事类似于企业家在经济市场上
追求最大利润的活动,追求自身利益的最大化。
对政府行为动机的经济人假设告诉我们,作为由党派、政治
家、各级公务员组成的人类组织,政府也有自己的利益,不可能超
脱社会而存在。而政府追求自身利益的行为后果,既可能增进社会
公共利益,也有可能损害公共利益。因此,就像规制经济市场一样,
对政治市场中的“经济人”行为也要加以约束。
经济人假设从利益机制的角度出发分析政府的行为动机,比
之道德人假设来,似乎更为合理和深刻。但仅从利益的角度来考察
政府行为,并不能完全说明政府在日常管理中超越各种集团利益,
维护公共利益的举动,如政府所采取的反贫困政策等。况且,政府
行为还要受到相应条件的制约,如在野党及代表社会公众利益的各
种社会力量的监督。更为严重的是,若完全从经济人的角度来考察
政府行为,势必导致对政府存在的合理性——行使私人无法完成
的社会公共职能——的彻底否定。因为,完成这些职能的基本前
。卢梭‘社会契约论)商务印书馆,1996年版,第82页
6
提之一是政府必须为社会公共利益服务。
总之,政府行为的“道德人假设”及“经济人假设”从不同
角度揭示了左右政府行为的内在原因,虽然各有偏颇,却也各有独
到和深刻之处。黄强等学者把前者概括为政府行为的责任机制,后
者概括为政府行为的利益机制。把政府行为的利益机制和责任机制
结合起来,可以为研究政府规制行为提供有益的启示。从一定意义
上说,政府规制行为正是在以上两种动机的共同左右下发生的,是
这两种动机产生“合力”的结果。我们必须将政府的利益机制与
责任机制结合起来考察政府的规制行为。
从“经济人”假设的角度看,政府规制市场是为了追求政绩,
以保证能够连选连任,而为了得到更多的选票,政府就必须在各利
益集团之间“走钢丝”,寻找力量的平衡点,并以此来规制市场。
如在美国,任何一项规制政策的出台,都是各大利益集团之间争斗
的结果。但另一方面,由于政府行为要受相应法规的制约,它也不
可能随心所欲地追求自身利益。现代西方国家已发展了相当完善的
行政法规,从不同角度来约束和规范政府的行为,要求政府必须
“为”市场所不能“为”,弥补市场的功能缺陷,公正地行使规制
市场主体行为的公共权力。这就在相当大的程度上约束了政府的利
己动机,而这正是“道德人”假设所要反映的内容。可见,“道德
人”假设实际上反映了对政府行为的一种外在约束。
经济体制转轨期间,政府规制行为的动机更为复杂和矛盾,
令人捉摸不定。在根据市场经济体制的要求弥补市场功能缺陷、规
制市场主体的同时,政府行为还受到113有政府管理体制残余的制约
和限制。从责任机制来看,经济转轨期间,旧的经济秩序已被破坏,
新的经济秩序正在建立却很不完善,迫切要求政府代表公共利益,
发挥规制市场的功能。其中包括两方面内容:其一,尽快建立与市
场经济相适应的政府规制组织及相关的行为规则、法律法规,使政
府的规制行为有章可循。这是我国所面临的、不同于发达市场经济
国家的地方;其二,及时、正确地行使规制市场的职能,以填补市
场经济发展起来后政府职能的空白,这也是经济体制转轨时期最为
突I:1:I的矛盾之一。随着市场经济的发展,我国政府在转变职能、规
制市场方面确实做出了很大努力,但政府行为仍在很大程度上受制
于传统体制下政府行为目标——政府主导经济的影响,不少政府
官员仍习惯用“命令经济”的手段来管理市场,这就必然导致政
府规制行为的扭曲或不能及时到位,从而必然与政府规制市场的公
共目标产生偏差。
从利益机制的角度看,政府的利益机制对转轨期间政府规制
行为的影响作用是异常突出、不容忽视的。~方面,政府在规制市
场的同时必然考虑其自身的利益得失,有损于政府利益的规制改革
总是障碍重重、难以铺开。政府审批制度改革所遇到的困难便是明
证:另一方面,政府的所有者身份强化了其规制市场的利益动机。
传统体制留给我们的遗产之一是,政府拥有的企业几乎遍及国民经
济各个领域,国有企业治理结构不合理。政府直接、间接介入市场
竞争已是不争的事实。尽管经过多年的改革和战略性重组,政府开
始调整国有经济的布局,但其摊子仍铺得过大,国有资产管理体制
仍很不完善。在这种情况下,国有企业经营好坏与地方政府的利益、
与政府官员的“政绩”及其升迁密切相关,政府怎么可能做到公
正代表公众利益、不偏不倚地规制市场呢?在中国电信业等行业竞
争及非公有经济进入公有经济的传统领域过程中,国人不是时时不
满于政府出自所有者利益而非规制者责任而明显偏袒市场竞争者一
方的行为吗?
总之,只有综合考察政府行为的利益机制和责任机制,才能
全面认识和把握转轨时期政府微观规制行为的动机。
三、研究转型时期政府微观规制行为的意义
(一)经济发展转型是本文研究的基本背景
本文研究的是经济转型时期的政府规制行为,即:将我国政
府的微观规制行为放在转型发展这一大背景下来考察。具体来说,
转型包含了两方面含义:
其一,经济转型是从传统计划经济体制转向市场经济体制的
过程。在这一过程中,旧的经济运行机制已被打破但仍顽固地起作
用:新的经济运行机制正在建立但却极不完善,两种体制相互交错、
相互矛盾,使得经济运行呈现出复杂的状态。
其二,经济转型还是经济发展水平迅速提高的时期,由于我
国的工业化尚未最后实现,这就在客观上要求政府更多地承担起组
织、推动经济发展的任务。
在这样的条件下,政府既要进一步推进经济体制的改革,又
要促进经济加快发展。转型发展双重任务相互交织,决定了该阶段
政府的微观规制行为必然表现出特殊性:既不同于经济发达条件下
政府的微观规制行为:又不同于市场机制完善下的政府微观规制行
为;也不同于传统体制下的政府微观经济管理行为。因此,从只有
转型发展的特殊条件出发,方可从总体上把握这一时期政府规制行
为的规律性。
(二)研究转型期政府规制行为的意义
研究转型期政府微观规制行为的意义首先在于,认识转型发展
条件下政府规制行为的特殊性和规律性,为矫正政府的规制行为提
供依据。政府进行旨在弥补和纠正市场失灵的微观规制是市场经济
发展到一定阶段后才提出来的。对于市场失灵以及政府对其的制约
作用,马克思当年已有清醒的认识,但限于历史条件,他不可能系
统提出政府微观规制的理论。直到当代,市场经济的长期演进为西
方学者的研究提供了丰富的实践基础,规制问题的研究才有了较快
的发展。近一、二十年来,随着美英为首的西方各国规制改革的推
进,政府规制成为了西方理论研究的热点。然而,以上的研究主要
是针对发达市场经济进行的,不可能回答在转型发展条件下如何进
行规制等诸如此类的问题。因此,从转型发展的特殊条件出发,研
究这一时期政府规制行为的特殊性、规律性,具有重大的理论意义。
第二,研究政府规制行为的规律性,有利于在实践中把握政
府规制对转轨期市场缺陷纠正的合理边界,尽快矫正政府的规制行
为。我国正处于经济转型时期,市场经济体制及其相关制度正在建
立之中,市场不完善与市场机制自身的功能缺陷交织在一起,使得
市场失灵有着较为特殊的表现,呼唤政府的规制职能尽快到位。但
在实践中,政府的微观管理行为又是鱼龙混杂的,一方面,产生于
传统体制的计划管制的残余还顽强地发挥着作用,不少政府官员还
习惯于用命令经济的手段企图指挥和管住市场;另一方面,产生干
市场经济的微观规制正在建立,很不完善,多方面的限制使其作用
的发挥受到诸多限制。更有甚者,计划管制还常常以弥补市场不足、
规范市场的面目出现,迷惑人们的视野。因此,全面分析和认识现
实中政府的微观管理行为,分清那些与市场经济要求相一致,是对
市场失灵的纠正;那些与市场经济本性相背离,是对市场机制的抑
制和“入侵”,从而按照市场经济的要求矫正政府规制行为,推动
政府经济行为的尽快转轨,为市场经济的正常发展创造条件是十分
必要的。
第三,有利于防止和克服政府规制失灵的产生。由于政府组
织所具有的强制性和对其监督的困难等原因,政府的规制失灵不是
个别和偶然发生的现象。在转型发展的条件下,既由于政府要更多
地起到替代市场的作用,也由于政府机构改革和职能转变的滞后等
等原因,政府规制失灵可能表现得更为突出,影响和危害也可能更
广。这就要求我们从转型发展的实际出发,研究产生规制失灵的原
因,提出相应的治理办法。
0
第一章体制转轨与政府经济职能及其转变
二十世纪最后二十年发生在中国、已经并将继续对世界产生
深远影响的最大事件,当属中国正在逐步推进的从计划经济向市
场经济体制的成功转轨。经济体制转轨是涉及经济、社会、政治
等各方面的根本性变革,与此相适应,政府在社会经济生活中的
作用,从而政府与市场、政府与微观经济主体的关系也发生着巨
大的变化。因此,重新界定政府的经济职能就成为摆在我们面前、
直接制约社会主义市场经济正常发展的首要问题之一。
第一节政府经济职能的一般含义
职能即作用,政府的经济职能就是指政府在社会经济生活中发
挥的作用。政府经济职能是政府职能在经济领域里的延伸。古往今
来,许多经济学家、政治学家分别从不同角度对政府职能进行了分
析。
马克思主义从社会经济关系变化结果的角度来考察国家的产生
及职能,强调国家的阶级性,认为:国家最初孕育于维护社会共同
利益、协调社会经济矛盾的行为之中,是“以某种经济的、社会
的职能为基础的”,执行的是“社会公共职能”。。在《反杜林论》
中,恩格斯批判了杜林的暴力论,指出“不是暴力支配经济情况,
而是相反地暴力被迫为经济情况服务”。。“政治统治到处都是以执
行某种社会职能为基础,而且政治统治只有它执行了它这种社会职
能时才能持续下去”。.“一切政治权力起先总是以某种经济的社会
的职能为基础的”。。他认为,国家权力最初产生予原始公社经济
o(马克思恩格斯选集’第四卷第222页
。、。、。‘马克思思格斯选集》第三卷第220页、129页、222页
的社会需要。后来,随着私有制的产生和阶级的对立,国家获得了
独立的政治形式,成为凌驾于社会之上的力量,行使着一种“特
殊的公共权力”。,并随着阶级矛盾加深日益强化。
西方经济学家大多抽象掉国家的阶级本质谈论国家职能。亚
当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中较为详细地论述
了政府的三大职能。一是,“首先保护本国社会的安全,使之不受
其它社会的暴行与侵略”;二是,“为保护人民不使社会中任何人
受其他任和人的欺侮和压迫,换言之,就是设立一个严正的司法行
政机构”;三是,“⋯⋯建立并维持某些公共机关和公共工程”。。
布坎南以法律制度为核心,提出国家职能三个完全不同的方
面:(1)执行现行法律的那些行动。当国家仅以此为行动准则时,
它可以被称为“保护性国家”、诺齐克“最低限度国家”或19世
纪世纪哲学家的“守夜人国家”。(2)现行法律范围内的集体行动。
这套行动包括提供资金、公众所需的商品和服务。个人和私人团体
在现行法律范围内可能不足以充分供应那些商品和服务。这种以满
足个人需要的方式出现的国家是“生产性国家”。(3)包括改变法
律本身和现行成套法律规定的那些活动。。
约瑟夫·斯蒂格利茨则把政府的作用划分为“生产方面的作用”
和“消费方面的作用”。政府在生产上的作用影响着对“怎样生产
产品”这一问题的回答,而政府在消费上的作用则影响着对“生
产什么”、“为谁生产”等问题的回答。他认为,政府承担着六
种职能:立法者、调节者、生产者、消费者、保险者和收入的再分
配者。o
世界银行的《1997年世界发展报告》把政府的职能分为两大
类:解决市场失灵和促进社会公平。根据政府能力的大小及对经济
。‘马克思恩格斯选集)第四卷第167页
。参见<国富论)第五篇有关章节,商务印书馆1996年版
。布坎南‘自由、市场和国家’第224—22s页
。斯蒂格利茨‘政府经济学)春秋出版社1988年版第26页
J2
的干预程度,又将政府职能分为小型职能、中型职能与积极职能三
种不同类型。所谓小型职能主要指政府能力低的国家首先提供的一
些基本职能,包括:提供纯粹的公共物品,如法律和秩序、财产权
保护、宏观经济稳定、国防、公共医疗卫生、道路设施及保护穷人
等。所谓中型职能,指的是政府除外完成以上职能外,还必须提供
的中介职能,如解决外部效应问题(提供基础教育和环境保护)、
制定垄断行业的法规以及提供养老金、失业救济金等社会保险、制
订有关金融法规等等。所谓积极职能,是指有较强能力的政府所发
挥的更积极的功能,如通过帮助协调来解决饶过市场的问题,实行
积极的产业和金融政策等。。(参见下表)
总之,从维护社会经济正常运行的角度,可以将政府的一般职
能归纳为这么几方面:
第一,制度职能,包含制度实施、制度创新两方面内容。
所谓制度实施,指的是将既定的制度规则付诸执行,以约束和
监督社会成员的行为,维持社会经济的正常运行。任何社会总是依
据一定的制度规则及其实施得以运转的。政府组织所具有的强制
性、垄断性、规模经济等优势,使之能够在制度实施中发挥独特的
优势。其一,政府拥有的暴力机器,如警察、法院等司法、执法系
统和工具,为其强制进行制度实施提供了保证。其二,政府拥有的
强大宣传舆论工具,可直接或间接地影响、引导社会伦理道德等非
正式规则的实施。市场经济是由市场对资源配置起基础性作用的经
济。从一定意义上,我们可以“把市场理解为一套规范交易行为
的制度规则”。在市场机制调节下,不同经济主体之间的自由交易
形成了形形色色的市场关系。然而,“作为规范交易行为的制度规
则,市场规则却是一种由政府提供和维护的公共产品,必须依靠国
家权力的强制实施”。.政府通过立法和司法来维护并保证市场制
。世界银行,‘变革世界中的政府一1997年世界发展报告),中国财政经济出版社1997
年敝第”页
。张曙光‘制度、主体、行为)中国财政经济出版杜1999年版第280页
13
度的正常运行。否则,就可能出现市场秩序混乱等现象,干扰社会
经济的正常运行。
资料来源t‘1997年世界发晨报告一变革世界中的政府)中国财经出版社1997年版第
27页
所谓制度创新,是指制度规则的变更,即打破旧的制度规则,
确立新的制度规则。政府在制度创新中同样具有决定性的作用。诺
斯认为,政府在制度创新方面的作用是十分重要的。这是因为,其
一,与私人市场相比,政府机构发展得比较完善。当由于私人市场
不够完善而无法得到通过制度创新可以获得的潜在利润时,就只有
依靠政府出面进行制度创新。如义务教育制的建立和推广,统一货
币信用制度的建立等等。其二,如果外界潜在利润的获得受到私人
财产的阻碍,那么任何私人进行的或由自愿组成的合作团体进行的
创新都可能无济于事,必须依靠政府的强制力量,即由政府机构来
进行有关的创新。其三,如果某项制度创新实施之后的利益归全体
成员共同享有,制度创新者的个人收益率低于社会收益率时,在
“搭便车”心理的驱使下,任何个人都不会愿意承担这笔制度创
新的费用。此时,制度创新只能由政府作为主体来推进。如,环境
保护是一项造福于全社会的事业,但若要通过个人或某些组织设立
有关的制度,却是代价巨大从而是难以做到的。这就需要政府出面,
建立环境立法,严格执法。其四,当某项有利于社会总体发展、但
却带有某种再分配意义的制度创新,可能引起现有利益格局的变化
从而将遇到一定阻力时,就需要借助政府的力量,采取相应的强制
性措施来推进。如,累进所得税制度对高收入阶层是不利的,只有
依靠政府的强力方可推行。
总之,保持正常的制度秩序、根据生产力发展及社会经济变革
的要求适时推进制度创新,是任何一属政府都面临的头等大事,既
是市场经济得以正常进行的基本条件,又是政府行使其它职能的基
础。这一点将在下面得到充分证明。因此,政府的制度职能是首要
职能。
第二.微观经济管理职能。
企业、居民是一国的基本微观经济细胞。企业、居民依据怎样
的规则进行经济活动,政府和微观主体的关系如何,要不要以及怎
样进行微观经济管理,这是由各国的基本制度框架决定的。在高度
集中的计划经济体制下,政府掌握了几乎全部的社会赍源,并通过
从上至下的行政机制及管制手段进行直接配置。在微观领域,政府
通过举办和管理国有企业来实现自己的意志、行使微观职能。由于
企业和居民完全附属于政府,政府实际上成为微观经济领域的唯一
主体。微观经济领域除了政府自身活动之外,别无它物。这就造成
政府在微观领域中除了代行企业职能外,基本无事可做的局面。这
也就是为什么很长一段时间内政府的微观管理职能常常被忽视、人
们总是把政府经济职能简单归结为“宏观调控”的原因。
在市场经济条件下,资源配置由企业、居民在市场机制的引导
下自发进行。政府一般不直接干预微观主体的内部决策,而主要从
外部或在一些特定情况下进行微观管理。资本主义发展早期,经济
由“看不见的手”自发调节,起“守夜人”作用的政府对微观经
济是放任自流的。到了当代资本主义,随着市场机制在广度深度上
作用的加强以及市场失灵新的表现形式的出现,政府的微观经济管
理职能加强了。现代西方国家政府在微观领域中的活动大大扩展,
包括了如下几方面:其一,政府作为生产的直接参与者,直接创办
企业或参股经营,以及通过对私营企业进行直接或间接的补贴来影
响微观经济的运行。其二,政府利用国家信用在金融市场上弥补私
人资本的不足并为社会成员提供各种风险保险。其三,政府通过在
市场上进行购买间接影响资源的配置。其四,政府通过制订针对微
观经济运行的法律、法规和条例对微观经济活动进行规制。其五,
政府还通过价格补贴或发放补贴性贷款来支持某个产业或某个企业
的生存和发展。可见,政府的微观管理已经成为现代市场经济正常
运行不可或缺的条件之一,从目前来看,其内容还在不断丰富。
第三,宏观经济调节职能。
维持宏观经济稳定、推动经济增长历来是所有政府心仪的目
标。然而,宏观经济稳定的实现途径、方式却依不同的体制条件而
转移。在计划体制下,政府用行政手段管制着社会生产的一切方面
一切过程,根据需要和可能安排国民经济计划,控制着宏观经济的
扩张和收缩。此时,经济的波动与失衡主要是由政策变动及其失误
引起的,纠正失衡的手段也是行政手段。事实上,由于国民经济运
行在宏观与微观上没有本质区别,政府对宏观经济、微观经济的管
理在手段、方式、实现途径等方面也就没有什么不同。因此,政府
对经济的管理就没有必要细分为宏观与微观两方面,而被统称为国
民经济管理。
在市场经济条件下,市场机制的自发调节使得经济运行经常表
现为频繁的经济波动。这种波动有时会给国民经济带来毁灭性的打
击。但政府不能直接介入资源配置过程,只能通过综合运用财政金
融等宏观经济措施,调节经济总量,间接}『导资源配置,以实现总
供给和总需求的平衡。二十世纪三十年代资本主义世界的大危机之
后,人们普遍认识到国家运用宏观调节手段干预经济的必要性,广
泛接受了凯恩斯主义。然而,国家对经济的干预既为资本主义世界
带来了长达二十年的“黄金时期”,又终于导致了20世纪6、70
年代“停滞和通货膨胀”并存的严重后果。近十多年来,美国联
储局运用利率等手段对美国经济所进行的调节成功地引导了美国经
济在长期繁荣的道路上高歌前行。这似乎表明,以格林斯潘为首的
美联储已经完全能够通过宏观调控娴熟地驾驭美国经济这架战车
了。然而,市场经济毕竟有其内在的、不同于人们主观意志的运行
规律。进入二十一世纪以来,美国经济初现停滞的征兆,格林斯潘
的调控屡屡失灵。这就又一次生动地告诉我们:政府的宏观调控对
于“熨平”经济周期、引导市场经济的平稳运行既是极其重要的,
又是一道永远也解不完的难题。
第四,收入再分配职能。‘社会公平是关乎社会稳定与否的大
事,而收入分配不公则几乎成为现代社会经济运行的常态。因此,
缓解收入分配不公,维持社会公平和社会稳定就成为政府发挥作用
的重点。政府进行收入再分配是通过财政收支的形式实现的。如,
通过征收累进所得税、转移支付、提供社会保险、提供市场无法提
供的产品和服务等方式对国民收入进行再分配,以实现社会公平目
标,为市场经济的健康运行提供良好的社会环境。
第五,在国际经济关系中,代表一个主权国家的经济利益,
创造有利于本国经济发展的国际经济环境。如,在遵守国际惯例和
国际贸易准则的前提下,制定对外贸易政策,既积极参与国际交换
和国际竞争,又要保护国内市场和产业免受外来商品的太大冲击;
同时,要结合宏观经济管理目标,参与世界经济的协调,为本国经
济的发展提供良好的国际条件。在当前国际经济一体化不断推进的
进程中,政府的这一职能有着特别重要的意义。
以上是对政府经济职能作的一般性分析。在现实中政府究竟应
在经济中发挥怎样作用,是行使小型职能、中型职能,抑或积极职
能?这一点并无定论,而应取决于各国的历史文化传统、社会矛盾、
社会经济结构、经济政治体制等综合因素,一其中经济政治体制是主
要因素。不仅如此,政府经济职能还是动态变化的。这首先是因为
社会经济条件的不断变化要求政府必须适时调整自己的地位,转变
自己的职能。
第二节经济体制转型与政府经济职能的转变
一、经济体制转型的含义
一般来说,经济体制转型指的是从一种经济体制向另一种经济
体制的转变。按照有关学者的研究,经济体制转型包括两方面内容:
一是所有制方面的转换,如公有制和私有制之间的相互转换,当然
包括从一种私有制向另一种私有制的转换或一种公有制向另一种公
有制的转换:二是运行机制方面的转换,最主要的就是从市场机制
向计划机制的转换或计划机制向市场机制的转换。。这两方面的转
换密切联系着,但=者之间的组合并不是单一的,而是多种多样的。
现代社会主要存在着计划和市场这么两种体制,因此,经济体
制转型也主要有两种形式:一是从市场经济体制向计划经济体制的
转型;二是由计划体制向市场体制的转型。
体制转型是一场深刻的社会变革:首先,体制转型将彻底转
。张培刚主编俏f发展经济学》河南人民出版社1992年版第475页
1 8
变资源配置的基础,改变经济的运行机制。经济体制的基本问题是
资源配置。“广义地说,经济体制是由对稀缺资源的配置进行决策
并执行决策的各种机制、组织安排和规则所构成”。.计划体制与
市场体制的根本区别首先在于资源配置的基础不同。在计划体制
下,行政计划是资源配置的基础和基本手段。政府通过由上而下的
行政层次、运用行政命令对社会资源进行统一调拨和配置。企业的
生产经营决策则完全昕命于行政机关。在市场体制下,市场成为资
源配置的基础。企业、居民作为独立的市场主体,在市场价格、供
求、竞争等信号的引导下,自主进行生产、经营、消费等决策。任
何人再不能依据行政权力直接调拨稀缺资源、左右微观主体的决
策。因此,经济转型首先是资源配置的基础的转变。
其次,经济转型还将完全改变政府和企业在社会经济运行中
扮演的角色,改变政企关系以及社会经济主体间的关系,重建社会
经济秩序。在计划体制下,政府作为资源配置的唯一主体和社会经
济的管理者,建立了一整套以行政权力为核心的社会经济秩序。在
这样的秩序系统中,政府是主体、是“皮”,企业是附属在政府这
张皮上的“毛”;政府是决策者,企业则是执行者。因此,计划经
济的秩序,就是能够保证计划指令的权威性、计划执行过程的统一
性,以及对违反计划指令行为进行处置的严肃性。在市场体制下,
企业居民在市场机制的引导下自发、自主地对资源进行配置。政企
关系倒了过来,企业、居民是主体、决策者,政府是服务者、调节
者。作为经济运行规则,市场秩序主要由平等竞争、公平交易、等
价交换等秩序构成。其中,平等竞每是核心。因此,经济体制的转
型就是彻底打乱旧的经济秩序、重建新的经济秩序。
体制转型是社会经济条件的剧烈变动时期,必然引起并要求政
府经济职能发生相应的改变。关于经济转型与政府的经济职能,经
济学家们曾从不同角度作了深入分析。
o保罗·R·格霄戈里等(比较经济体制学)上海三联书店1988年版第7页
19
二、经济转型中政府职能的理论分析
(一)马克思关于转型期政府经济职能的分析
关于经济转型,马克思主义经典作家主要从两个角度作了分
析:一是,从姿本主义市场经济体制转向社会主义计划经济体制。
马恩论述了如何从资本主义市场经济体制转向社会主义计划经济体
制,即资本积累的历史趋势,暴力革命、武装夺取政权作为前提的。
由于这一转型伴随着所有制性质和社会性质的根本转变,因此,必
须打碎旧的国家机器,“剥夺剥夺者”,重新建立代表劳动者利益
的国家机器。但,政治上的革命仅仅为经济体制转型创造了,必要前
提,新经济运行机制的建立同样需要政府发挥职能。
二是,从封建社会的自然经济半自然经济转向资本主义市场经
济。尽管这一转型中所有制的根本性质并未发生变化,只是从一种
私有制转向另一种私有制,但同样伴随着政治革命、取得政权以及
社会经济大变革,如英国的圈地运动、产业革命;美国的独立战争、
南北战争:法国的1789年大革命;德国1848年的关税同盟;日
本1868年代明治维新等。
马克思以英国为例,着重考察了封建制度彻底瓦解、资本主
义生产方式得以确立年代的历史过程。从经济运行的角度看,从封
建社会向资本主义社会的转变,就是从以自给自足为主要目的、以
手工劳动为主要形式的小生产经营转变到以满足市场需求为主要目
的、以机器劳动为主要形式的比较大规模现代市场经济。从一定意
义上看,这是人类社会经历的第一次带有根本性也最具革命性意义
的体制转型。马克思在对资本原始积累以及资本主义生产方式建立
早期经济运行的详尽考察中,分析了体制转型期政府的经济职能问
题。主要思想有:
1、国家职能在推动体制转型进程中的作用
国家“作为资本存在条件的创造者”,通过发挥“集中的有组
织的社会暴力”的作用,用各种形式加速原本是蜗牛爬行式的资
本主义生产方式的演化进程,强制地加速雇佣劳动市场的形成与雇
佣劳动制度的建立.
在《资本论》第一卷,马克思分别分析了殖民制度、国债制度、
现代税收制度和保护关税制度等不同因素在姿本原始积累中所起的
作用。指出,“所有这些真正工场手工业时期的嫩芽,在大工业的
幼年期都大大地成长起来了”。.而这些促进原始积累的方法“一
部分是以最残酷的暴力为基础,例如殖民制度就是这样。但所有这
些都利用国家权力,也就是利用集中的有组织的社会暴力,来大力
促进从封建生产方式向资本主义生产方式的转变过程,缩短过渡时
间”。。
2、政府职能要随着体制转型的进程而及时调整
在封建社会转向资本主义的初期,政府职能的着力应放在扶
植新体制萌芽,以促进新体制尽快成长上。
这一点充分反映在英国十四世纪到十八世纪中叶的劳工法和
“现行的工厂立法”所表现出的两种对立的倾向之中。“资本在它
的萌芽时期,由于刚刚出世,不能单纯依靠经济关系的力量,还要
依靠国家政权的帮助才能确保自己榨取足够的剩余劳动的权
利,⋯⋯”。,因而在第一阶段,资本主义国家运用手中的权力,
通过制订劳工法强制地延长工作日:“从十四世纪中叶至十七世纪
末,资本借国家政权的力量力图使成年工人接受”“工作日的延长
程度”。。
而当资本主义生产关系确立后,政府就应将其发挥作用的着力
点集中于巩固和完善现行制度上。如工作日的无限延长“使国家
的生命力遭到根本的摧残”,直接威胁到资本主义社会经济正常运
转时,就要求国家出面,以工厂法的形式,强制地缩短工作日。“英
。。马克思‘资本论)第一卷人民出版社1975年版第826、819页
。、。马克思‘资本论)第一卷人民出版杜1975年版第330、301页
国的工厂法是通过国家,而且是通过资本家和地主统治的国家所实
行的对工作日的强制的限制,来节制资本无限度地榨取劳动力的渴
望”。。
(二)当代学者关于政府在经济转型中作用的分析
二十世纪世界上许多国家进行或正在进行经济转型。主要有
这么两个高峰期:一是,第二次世界大战结束后,一大批亚非拉原
殖民地、半殖民地国家和地区在政治上取得了独立,开始向市场经
济体制和计划经济体制两个不同方向的转型。其中,除东欧、中国、
朝鲜、越南等国家全盘奉行苏联模式,建立了以公有制为基础的计
划经济体制外;大部分国家则采取了以私有制为基础的市场经济体
制。二是,1970年代末至1980、90年代,原来实行高度计划经
济体制的国家,如中国、前苏联、东欧国家等先后从传统计划体制
向市场经济体制转轨。然而,迄今为止实现成功转型的案例较之失
败的案例要少得多,转型的成本与效果也不尽相同。九十年代以来,
国内外学者对经济转型中政府作用的展开了激烈争论。争论集中在
政府能否以及怎样在计划体制向市场转型的制度真空中为市场体制
的培育中起到应有的作用。主要有两种对立的意见。
西方正统经济学家的一贯思想是:经济要全面自由化,包括
放松管制,贸易自由化,自由市场经济是最好的经济体制,反对政
府干预;宏观经济稳定化,平衡预算,抑制通胀,实行紧缩政策;
自由市场经济必须以私有化为基础。
以上述思想为基本依据,一些东欧学者作了进一步的分析。他
们认为试图用国家干预作为转型时期市场机制的替代品是不可行
的,因为这必然造成市场机制的不完全,增加转型过程的社会成本。
这是因为:第一,政府可能在国家干预的幌子下,以计划制定者的
思维方式来推进向市场经济的转型,而这是危险的、也不可能搞好
的。,
。马克思‘资本论》第一卷人民出版社1975年版第267页
22
第二,在转型的第一阶段,没有市场价格基础可以为政策制
定者利用,这意昧着政府干预只能是基于政治上的考虑,依据利益
集团之间政治谈判的结果,如产业政策的制定。
第三,几乎每一种国家干预都使政府强制硬化企业(特别是
国有的)预算约束的努力付诸东流,政府希望把企业推向一个特别
的政策方向,倾向于成为他们感情上的人质,公司不会对其经济上
的失败感到要负全部责任。这就必然损害建立一个有激励的微观经
济环境的进展,并产生由前体制遗留下来的“依附文化”。
第四,国家干预必然意昧着税收让步、补贴、预算支出等,
而严重破坏财政平衡。这就可能导致持久的通胀甚至是恶性通胀的
压力。这一点在1990。1 992年的波兰、俄罗斯都得到了印证。
第五,政府干预要求一个高质量的内部服务,而转型时期的
政治组织却难以做到。
波兰和中东欧的经济学家和政治家则基本赞成政府在经济转型
中应起主要作用。主要理由有。:第一,市场的游戏规则需要一个
学习和适应阶段,因此,转型过程的早期阶段市场体制必然是不完
全的,新体'$JJ$nlB体制之间必然存在体制真空,这就要求政府应该
起到替代市场力量的作用。
其次,在转型过程中可能出现经济衰退,这就要求政府采取
相应政策如凯恩斯的刺激总需求政策、贸易保护主义(进口关税)、
进口鼓励免税、特别信贷补贴等政策成功地遏止经济衰退,以保持
社会的安定。
第三,国民经济的宏观调控,特别是工业调控需要国家干预。
国家应制定产业政策促进新产业的发展、支持国内生产者参与国际
竞争,促进出口。
第四,转型过程需要政府采用相应的经济政策促进国内资本
积累。
赞成国家干预的人还常常引用日本、韩国和其它东南亚国家的
。参见宋德勇‘经济转型问题研究'华中理工大学出版社2000年版第207页
23
经验来论证,政府可通过积极的产业政策实现国家管理和私有企业
的有效合作并取得成功。
具体来说,在从计划体制向市场体制经济中,政府除了在强
调提高效率、促进公平、支持宏观经济稳定和增长等方面发挥作用
之外,国家干预还应注意如下几方面:第一,政府应尽可能快地消
除命令经济体制的残余,消除国家家长式作风;第二,政府应采用
反垄断法打破大企业的垄断;第三,政府必须在所有制转换如公共
资产所有权的转换中发挥积极作用。第四,政府必须对国企强制硬
化约束,在不能解决问题的情况下应非常坚决地进行破产和重组。
第五,政府应为新企业家的成长作出努力。
总之,政府应推行一种与传统干预截然不同的积极干预政策,
来完善市场。
随着中国向市场经济的转型,我国学者结合中国渐进性改革
的实践,对过渡经济中政府的作用作了研究。吴敬琏教授认为。,
在经济转型中,健全的市场制度尚未初步形成,相对于成熟的市场
经济,政府要发挥更大的职能。着重有如下两方面:第一,消除市
场取向改革的阻力。从计划经济到市场经济的转型,意昧着利益格
局的巨大变动,必然会遭到来自既得利益的反对。这些既得利益分
为两大类:一是与计划经济相联系的既得利益;一是与转型过程中
不规范的经济关系相联系的既得利益。
第二,设立并执行市场活动的竞技规则。市场的有效性建立
在公正竞争的竞争规则的确立上。因此,转型中国家政府应当把改
革的重点放在设立竞技规则方面。
(三)转向市场制度中政府作用的国际比较
从市场制度的建立过程看,世界各国政府所起的作用是不同
的。主要有这么几种模式:第一类,以制度的自发演进为主、政府
主要通过制订宪法和法律来推动和规范制度变迁,而不具体介入制
度的创新过程。这就是所谓美国模式。美国模式是建立在崇尚自由
。吴敬琏“试论政府在体制转轨中的作用”‘中国党政干部论坛'1997年第4期
24
竞争和奋斗,反对政治专制和国家干预的文化和制度传统之上的。
由于没有经历过封建社会,美国没有多少封建社会的历史包袱,自
由竞争、个人奋斗的精神深入人心。在三权分立的议会民主制下,
政府的权力受到很大限制。这就决定了民间或市场自发的力量在美
国市场经济体制的建立中起着重要的作用。在经济发展要求摧毁束
缚生产力发展的桎梏时,美国政府通过制定和颁布一系列法律法
规,一方面从根本上摧毁不适应市场经济发展的从欧洲移植来的封
建大地产所有制,如长子继承制、代役租等,解放为数众多的契约
奴;另一方面推动土地制度的改革和“西进”运动,规范制度的
变迁,这就为美国式资本主义农业的发展、以及市场经济的发展提
供了良好的制度基础。政府则不介入经济的具体运行过程。直到
1930年代大危机爆发后,以“罗斯福新政”的实施作为标志,美
国政府才开始对经济生活进行直接干预。
第二类,在一些从封建社会脱胎而来的国家,由于旧制度势
力强大,民间和市场的力量单薄,政府在市场经济体制建立中所起
的作用比较大,改革主要是从上到下进行的。且以德国为例,1 9
世纪初,德国还处于分裂状态,国内王公掌握着各邦的政权。国内
没有政治自由,没有统一的工商业立法和统一的度量衡,行会制度
仍然存在,货币也极不统一。各邦之间关卡重重,国内统一市场没
有形成,经济发展受到很大限制。这时,施泰因和哈登贝格在普鲁
士邦领导了一场自上而下的资本主义改革,改革的内容有三方面:
第一,取消农民对地主的依附关系,解放了农民;第二,废除了封
建行会,奠定了自由经营和自由竞争的基础;第三,废除了普鲁士
邦内部一切关税,实行统一的低进口税税则和出口免税制。这一改
革使普鲁士走在了德意志各邦的前面,并最后统一了德国。到十九
世纪中叶,牢固地确立了资本主义经济制度。二战之后,前西德的
社会市场经济体制,也同样是在政府的首先发动下建立起来的。在
法国,虽然1 789年大革命推翻了封建专制统治,确立了资本主义
经济制度,但经济发展却一直处于缓慢发展的状态。面对这种情况,
加上传统的国家集权主义思想意识,二战以后,在政府的直接规划
和参与下,法国建立了计划导向型的市场经济模式。政府在法国经
济制度变迁中的影响和作用是很大的。
第三类,后进国家在赶超先进国家的过程中以政府为主要的
推动力量实现向市场经济体制的转变。作为后起的国家,面临着先
进国家的巨大压力和发展经济的紧迫任务,国际国内的双重压力没
有给其制度的自发演变留下充裕的时间,这就决定了政府必然在经
济制度的变革中起着重大的创新和推动作用。以日本为典型代表。
日本也是有着较长封建历史的国家。十九世纪下半叶,在西方的威
胁和挑战下,以国家为主体,日本政府主动发起了向市场经济制度
变迁的革命。在从封建制度向资本主义制度的转变与发展过程中,
政府起着巨大的作用。1868年开始,明治政府推行了一系列改革,
瓦解了封建经济制度,为日本资本主义市场经济制度奠定了基础。
二战结束后,以美军占领时期的三大改革为起点,日本又进行了一
系列的制度创新,最终形成了自己特有的国家发展导向型市场经济
体制。
第四类,以当代正统西方经济学理论为指导的前苏东国家向
市场体制的转变。以上三种体制转型类型是以从一种私有制向另一
种私有制的转变作为基础的,而发生在前苏联、东欧的体制转型则
是从以公有制为基础的计划经济体制向以私有制为基础的市场经济
体制的转变。经济体制的转型,是以这些国家政治上巨变、右翼政
党上台执政为前提的。而经济运行机制的转变又是以基本经济制度
的根本变革作为基础。在这类转型中,政府作用经历了一个由弱到
强的变化过程。以东欧国家为例,改革之初,它们以自由市场经济
模式作为转型的战略目标。在政府与市场的关系上,强调政府要从
经济生活中脱身,尽快消除对市场经济的限制,由市场自发调节,
国家只实行最低程度的干预:在所有制关系上,实行最大限度私有
化;在转型的方法上,实行全面的休克疗法,同时放开物价、放开
工资制度、废除外汇管制。此主张下,转型初期,政府迅速退出许
多领域,国家职能被过度削减,带来了严重的社会经济问题,甚至
还出现了政府失控的现象。经过几年的混乱,东欧国家逐步认识到
政府作用的重要性,赞成政府应在转型中起主要作用。在战略目标
上,转向了社会市场经济;在市场和政府关系上,强调国家的宏观
调控,主张把市场调节和国家干预结合起来,国家制定社会经济发
展的总战略、预测和计划,分配国家的部分物力和财力,以保证经
济的正常有序运转。国家应通过各种职能来影响、引导企业。另外,
政府还应建立适应市场经济的社会保障制度,以保证转型不至于引
起大的社会动荡。
总之,政府在向市场制度转型过程中究竟应起到怎样的作用?
这是一个极其复杂的问题,没有现成的答案,必须根据各国的实际
情况进行探寻。
三、政府在体制转轨中的一般性作用
可以把政府在体制转轨中的作用归纳为如下几方面。:
一是,把握正确的改革方向,设计合理的、合符国情的改革
方案。由于其手中的政治强制力,政府拥有在制度选择中的主动
性,其作出的选择正确与否,将直接关系到改革的成败和社会的
安定。这里的关键问题在于政府能否在纷繁复杂的社会现象中、
在不同社会阶层的不同声音中正确把握国情和社会发展方向,以
及市场的演变趋势,能否顺势而为。在老牌资本主义国家,市场
经济体制建立时政府的制度设计职能也许并不显得多么重要。而
到了当代,尤其在经济落后的国家,制度设计却成为政府在体制
转轨中的首要职能。
二是,选择合理的体制转轨路径。改革方向明确后,还应选
择正确的改革方式和路径。青木昌彦曾经从进化博弈的角度探讨了
体制转轨的具体途径:其一,“个别经济主体所进行的创造性革新
。参见李郁芳‘政府经济学与体制转轨经济发展)福建教育出版社2001年6月版第
189—191页
27
以及通过学习和模仿向全社会普及”。这是经济主体出于对自身
利益的追求而自发进行的,即所谓诱致性制度变迁。其二,“国家
的介入和政府对革新、学习及模仿的协调”。在此,政府运用其手
中的“强制力”,扮演了倡导、推动制度变迁的角色。这类似于强
制性制度变迁。其三,“通过不同的经济体制的接触来促进革新、
学习和模仿”。最后,“任由体制自由发展直至迎来悲剧性的结局,
再从中探寻进化的方向”。.相比较而言,在以上三条道路中,第
一、三、四条路将是颇为耗费时日的,因为这是一个市场和社会自
然发育、自发演变的过程。第二条路由于加入了政府的推动力,有
可能是较快实现的,但也存在着政府将自己的意志强加于社会或操
之过急而导致改革失败甚至政府垮台的可能性。第四条路所耗费的
社会成本、所带来的社会震荡却是最大也最不可取的。在政府规模
和作用不断扩大的当今社会,除非政府瘫痪,一般来说不可能出现
这种情况。世界各国的体制改革,基本上是在前三条道路中进行各
自的组合。
在改革方式上,除了采用渐进式改革之外,还有激进主义的
改革,即在旧有体制的基础上,一举采用或引进全新的体制,以推
动社会经济体制在短期内发生性质上的根本转变。这种转轨方式也
被称为“大爆炸”的方式,曾在前西德和俄罗斯及东欧国家实行。
西德在二战后由以艾哈德为首的“基民盟”领导下,一夜之间将
价格全部放开,在短期内成功地实现了战时体制向市场体制的过
渡,取得了巨大的成功。而同样是激进主义的改革方式,俄罗斯的
改革方案并不成功。“大爆炸”之后,旧体制下形成的运行机制已
被破坏,新的市场机制却未建成,转轨不仅未能达到预期的效果,
而且还造成了生产力急剧下滑,人民生活水平下降,社会动荡等后
果,付出了及其高昂的社会成本。在体制转轨的路径选择中,政府
起着决定性的作用。
三是,协调各方面的利益关系,消除对市场取向改革的阻力。
。青木昌彦‘经济体制的比较制度分析》中国发展出版社1999年版第310页
28
从计划经济向市场经济的转型,意昧着利益格局的巨大变动,自然
会遭到来自既得利益者的反对。如:在传统体制下享有特权的社会
阶层必然反对市场化改革:价格双轨制下利用手中权力获取计划价
与市场价之间巨大差额的人也必然希望继续维持现状,反对价格并
轨的改革。
四是,设立并执行市场活动的“竞技规则”。市场的有效性建
立在公平竞争的竞争规则的确立上。而转型经济中市场制度、竞争
规则是不完全、正待建立的。因此,转型国家的政府应当把改革工
作的重点放在设立市场竞技规则上。在市场自发演变的基础上,组
织社会力量,推动制度创新。从制度需求的角度看,国家可以通过
引进或集中开发新技术、改变产品和生产要素的相对价格扩大市场
规模、修改宪法等等途径来激发、引致和促进对制度变迁的需求。
从制度供给的角度看,政府可以凭借自己的优势,降(氏.flifJ度的供给
成本,拓宽可选择的制度范围,以增加制度的供给。在自发性制度
供给不足的情况下,只要某项制度供给的预期收益大于成本,政府
就应当以其公信力强制进行制度创新。此外,政府还应将制度实施
作为工作的重点,彻底消除有法不依、执法不严等现象。除此之外,
政府还应运用相应手段,推动社会观念的变革,为改革创造各方面
条件。
第三节转型期我国政府经济职能的转变和细分
经济体制转型必然要求政府经济职能发生相应转变。与其它
国家政府相比,我国的政府职能转变面临着特殊的约束条件,因而
是更加艰巨和困难的。
一、我国政府经济职能转变的基本约束条件。
我国的体制转轨发生在经济落后的大国,有着与众不同的特
殊条件,这就决定了政府的职能转变面临着特殊的约束条件。
。参见李郁芳‘政府经济学与体制转轨经济发展'第193一196页
29
这里的特殊性首先在于:转型和发展双重任务互相交错。从
转型的角度看,是要从建立在行政协调机制基础上的高度集中的计
划体制转向以市场机制为基础的市场体制,从发展的角度看,发展
就要迅速改变生产力落后的现实,使人民生活有个较大的提高。生
产力严重落后于西方发达国家的现实,使得改革探索没有多少的回
旋余地,不允许出现大的失误。转型和发展双重任务相互交错,二
者关系处理好的话,就将产生1+1>2的效果:转型为发展创造体
制条件,释放被旧体制束缚的生产力,为发展提供源源不断的动力;
发展则创造日益增多的物质产品,使在短时间内迅速改善人民生活
水平成为可能。当人民享受到改革给他们带来的实惠时,改革积极
性和创造性就将进一步被激发出来,从而推动改革的不断深化。此
时,改革为发展提供动力,发展则为改革创造物质基础,二者相互
推动、相得益彰。反之,则可能出现不好的结果,即:改革出现了
大的失误,不仅不能给广大人民带来实惠,还造成了生活水平的大
幅度下降。当改革的收益超过了改革成本时,就可能招致群众的反
对,并可能由此引起社会的不安定。而当改革不能促进生产力发展、
不能给人民带来实惠时,这种改革就是不成功的。
目前,改革已进入攻坚阶段,一方面,触及到了旧体制的核
心部分,往日改革中“饶开”的矛盾已不容回避,改革的难度加
大;另一方面,改革将对原来的利益格局进行重新调整,这种调整
不仅包括了旧体制下形成的利益结构,如:国有企业战略性重组和
政府机构改革带来的失业问题,社会保障制度改革、公费医疗制度
改革使得离退休工人的生活水平受到影响;还包括了对改革以来形
成的既得利益的触及,如:政府放松对经济的管制后,一些政府部
门和官员手中的权力被削弱,某些人利用手中的审批权牟取私利的
路子被堵塞,不仅如此,腐败行为还将受到严厉惩处等等。和J益结
构的调整意昧着改革成本从而阻力的加大,因为,改革的阻力经常
是来自资源在不同集团之间可能发生的再分配。正如有学者所指出
的,目前的改革已经进入不付成本就不能推进的阶段。这就对政府
提出了很高的要求:只有审时度势,把握大局,正确处理各方面的
关系,才能使改革和发展相互促进,顺利推进。
其次,我国改革面临的特殊性还在于,市场经济基础极为薄弱,
民间商品经济意识薄弱,人才极度缺乏。我国市场经济的发展不同
于西欧市场经济的地方就在于:西欧市场经济是从自然经济转化而
来的,历经了长期的自然的演化过程;我国的市场经济则是从计划
经济转化而来的,主要是在人为的指导和推动下,在很短的时间初
步建成的。因此,我国的改革不仅面临着大国改革经验缺乏、无前
人经验可资借鉴的困难,同时更存在着观念陈旧、市场经济基础薄
弱,法治建设严重滞后、企业家精神和人才极度缺乏等问题。这就
决定了政府不仅应该成为体制转轨的“第一推动力”,而且必须起
着改革的“持续动力”的作用,始终站在改革的最前列,及时发
现问题,把握方向,统筹全局,果断决策。从经济、政治、法治、
社会价值观念、人才培养等多方面着手,全方位推动体制改革的深
化。《1997年世界发展报告:变革世界中的政府》在谈到类似问题
时指出:“要使改革获得成功,改革领导者需要对事物的发展有深
刻的洞察力,并能够制定有号召力的决策将其观念变成现实”。。
第三,改革的特殊性还在于:经济体制改革和政治体制改革
相互交错,改革的领导者同时又成为改革的对象。长期实行的计划
体制,不仅表现在经济上的高度集中,而且表现在政府及其管理体
制的高度集权。经济上的高度集中,必然要求建立与之相适应的政
府管理体制。因此,我们的改革就不仅要以经济体制为对象,而且
要以政府体制为对象。这么一来,改革的推动者就变成了改革的对
象。这既是不同于其它国家体制改革的特点,也从另一个角度说明
了改革的难度,同时也对政府提出了更高的要求。
第四,改革的特殊性还在于,对外开放向纵深发展,加入WTO
之后.我国的改革发展面临着更为紧迫、更具挑战性的形势,要求
政府加快职能转变的步伐。
。世界银行(1997年世界发展报告:变革世界中的政府)第144页
31
二、转型期我国政府经济职能的转变
随着体制转型的进程,我国政府的经济职能也在发生变化,
主要表现在如下几方面:
(一)微观职能和宏观职能的分野与配合
如前所述,在中央计划体制下,政府主导着社会经济生活的一
切主要过程和主要方面,资源配置完全由政府通过高度集中的行政
机制进行直接指挥和调配。经济运行的机理、规则无论在宏观还是
微观上都完全一致,与此相适应,政府的经济管理职能在宏观、微
观两方面既无本质区别,也没有必要区分。事实上,改革开放以前
国内并没有政府的微观管理和宏观管理之分。,
改革开放以来,社会主义市场经济体制的建立使得经济运行
在微观和宏观上表现出不同的特点:从微观上看,市场成为资源配
置的基础,作为独立的经济主体,企业和居民在市场信号的引导下
自主地进行资源配置,政府再不能根据自己的意志随意调拨企业的
人、财、物,命令企业生产什么或不生产什么,而只能通过对市场
参数的调整来间接地引导企业和居民的行为。从宏观上看,市场机
制的自发调节将使经济运行不可避免地产生波动。当这种波动达到
一定程度时,就可能恶化国民经济健康运行的环境。因此,要求政
府运用相应的手段对国民经济进行宏观调控以实现总量平衡。
由此可见,在市场经济条件下,政府的经济职能不可避免地
分裂为宏观职能、微观职能两个方面。这两方面在管理对象、调节
内容、调节手段等方面都显示出完全不同的特征。政府的微观管理
职能主要与“市场失灵”相联系,即在市场确实不能发挥效率的
领域,由政府进行资源再配置,并同时提供市场配置的规制。如,
运用提供纯公共产品,运用财政、法律、经济等手段,对外部性、
自然垄断、风险和信息不对称等现象进行规制;对国有企业进行管
理等。政府的宏观职能主要与经济总量及其波动相联系。当总供给
与总需求出现非均衡时,政府运用财政、货币等手段进行调节,以
保持宏观经济的稳定运行。
政府的宏观职能和微观职能间又是密切联系、相互配合的。
二者的结合成为市场经济正常运行的条件。政府的微观管理弥补了
市场资源配置的不足,促进了资源配置效率的提高。政府的宏观调
控则是通过国家干预实现总供求的基本平衡,从而使现有资源得到
充分利用,为优化市场配置资源创造必要条件。
改革以来,我国政府进行了数次宏观调控,积累了一定的经
验。其中,1 993年”1 997年进行的宏观调控是最为成功的。它既
有效抑制了通货膨胀,又保持了经济的高速、平稳增长,实现了
“软着陆”。实践表明,与市场经济相适应的我国政府的宏观经济
职能已基本形成,政府调控能力和水平明显提高。相比之下,政府
微观经济职能的建设则刚刚开始,和市场经济发展的要求相比还有
相当的距离。当前市场上出现的行政垄断泛滥、地方保护主义严重、
假冒伪劣产品横行、环境污染恶化以及公共产品提供不足等等现
象,实际上就是政府微观经济职能“缺位”或“越位”的表现。
因此,根据市场经济发展和体制转轨的要求,弄清宏观职能
与微观职能的关系,不断调整和完善政府的经济职能,规范政府的
经济管理行为,就成为社会主义市场经济健康发展的必要条件。
(二)政府制度职能的加强。
和常规时期比较,经济体制转型时期是制度的大变革时期。
在这场变革中,政府充分发挥着制度职能,在推进市场体制的建设
中起着及其关键的作用。政府的制度职能包括两方面:制度的创新
职能和实施职能。从制度创新的角度来考察,政府的作用主要表现
为如下几点:
一是,由政府发动以真理标准讨论为标志的思想解放运动,
打碎了长期束缚人们的思想框框,为经济体制改革以至最终走上市
场经济之路准备了必要的思想条件,也为制度创新创造了宽松的社
会环境。
。关于政府制度职能的详细分析,请参见‘政府经济学与体制转轨经济发展)第64—74

33
=是,政府始终将强制性制度变迁与诱致性制度变迁有机地
结合起来。一方面,改革过度集中的决策体制,下放权力,不断出
台各项优惠政策,激励和调动基层组织以及群众自发进行制度创新
的积极性;另一方面,根据经济体制改革的需要,修改宪法、完善
立法,如将非公有经济作为社会主义经济制度的重要组成部分写入
宪法,加快法治建设;根据各方面条件的变化和实际需要,不断推
出各项经济改革的新举措,使改革从农村向城市、由微观向宏观、
从经济领域向政治领域不断推进和深化。这些改革措施的出台和推
行,无疑是以强制性制度创新的形式出现的i
三是,政府始终统揽着制度变革的全局,采取“摸着石头过
河”的渐进性的改革方式,不仅避兔了改革可能带来的较大的社
会震荡,而且还保持了较高的经济增长速度,人民生活水平显著提
高。二十多年来,渐进而有序的制度变革与迅速而稳定的经济发展
相互促进,取得了令世人瞩目的成绩。
然而,目前我国制度创新中仍存在着不少问题和矛盾。因此,
政府必须从以下几方面强化自己在制度创新中的职能。
首先,进一步放松政府对制度创新的管制,大力培育和鼓励
民间的、以市场主体为主进行的自发性制度创新。在市场力量不
断壮大的今天,打破政府对制度创新的垄断,给市场主体以更大
的活动空间,是推动我国制度创新、加快建成社会主义市场经济
体制的必由之路。
第二,实现政府在制度创新中的角色和创新重心的转变。即:
一方面政府应从原来的制度创新的控制者、垄断者的角色转变为规
范者、推动者;另~方面,政府要将制度创新的重点放在关系市场
经济体制建设和运行全局的产权制度、法律制度的建设,以及公共
产品供给制度改革上来,至于私人产品的生产和流通等领域的具体
制度规则,应由市场主体在市场交易中进行创新。政府则主要运用
宪法和法律加以规范。1
最后,要加强法治建设,用法制的力量来约束政府的制度行为。
与制度创新职能一样,转轨时期政府的制度实施职能同样面
临着严峻的挑战。这是因为:第一,转轨时期传统的社会伦理、道
德规范正在解体,与市场经济相适应的商业道德、社会伦理尚未被
人们完全接受,存在着一定意义上的“道德真空”。这就在很大程
度上弱化了人们自我的制度实施,造成经济主体行为的扭曲。第二,
转轨时期法治的不健全,造成交易双方相互的制度实施困难。第三,
转型期政府自身的缺陷和不健全,造成政府在制度实施中的实施不
足与实施过度并存。主要有这么几种:一是因体制转轨中的规则
“打架”、立法矛盾而造成的制度实施失灵:二是由政府的多重身
份而产生的政府制度实施失灵;三是由于制度实施的外部监督与制
衡机制不健全,政府的制度实施行为可能出现变异。
因此,强化制度实施职能,既是转轨时期政府职能的重要方
面,又是加快建立社会主义市场经济的基本要求。
(三)社会主义公共财政框架的逐步建立
计划经济体制下,社会的一切经济活动都由政府自我完成,整
个社会以国家为中心形成一个大企业,社会再生产表现为以政府为
中心的物质运动;同时,政府集政治权力行使者、生产资料所有者、
社会经济管理者三种职能为一体,不仅要提供国防、行政管理、社
会经济秩序、文化教育、卫生保健、能源交通、通讯等公共产品和
服务,还承担了为社会提供所有私人产品、从事经济建设的职能。
在这种条件下,政府财政表现出两个特点:其一,财政的“自我服
务性”。由于政府是唯一的经济主体,除了政府组织的生产活动之
外,没有其它的生产活动,财政也就成为国家直接计划配置社会资
源的手段,成为社会这个“以政府为中心的形成的”“大企业的总
财务”。,成为国家为实现自身职能而进行自我服务的工具。其二,
财政的职能范围“大而宽”,即不仅要为社会直接生产道路交通等
基础设施,而且要为国有企业提供经营性资金、扩大再生产资金,
o张馨“公共财政的概念与内容浅析”‘公共财政:经济学界如是说’经济科学出版社2000
年版第3 7页I_
-35
甚至要为其弥补亏损。社会的一切生产经营活动皆由政府财政来包
揽,生产建设支出成为政府财政支出的主要部分。据了解,改革以
前的经济建设支出占财政支出总额的比重平均为60%左右。
市场经济条WF,经济运行在市场机制的自发调节下,在企业、
家庭等市场主体独立进行的盈利活动中实现。由于一切均以价格、
利润为杠杆,一些具有社会共同消费性质的活动如道路交通、环保
等公共产品的提供均无法以市场方式来解决。这就要求政府运用财
政手段,为市场的正常运转提供相应的公共服务。因此,市场经济
条件下的政府财政带有这么几个鲜明特征:其一,政府财政的公共
性。政府财政的主要职能是,在市场失灵的领域发挥作用,以便为
所有的市场活动提供公共服务、满足社会公共需要。此时,政府财
政的服务对象就涵盖了所有市场主体,而不再是政府自身了。其二,
财政职能范围的有限性。由于政府财政以满足社会公共需要为目
的,其职能范围比计划经济下的财政大为缩小,政府基本退出了市
场竞争过程和盈利性领域,而将主要精力集中在如何满足社会公共
需要、为社会经济的正常运行创造外部条件这一点上。公共财政的
范围可以用这么一句话来概括“凡是市场做不了而又需要做的,就
是政府必须做的事;凡是市场能够做的,政府就不应去傲”。其三,
财政收支的法治性。在市场经济条件下,财政收支的目的是提供公
共服务,社会公众有权通过法律程序对政府收支行为进行约束、规
范和监督。因此,公共收支的决定和运作并不取决于政府的主观意
志,而是由相应的法律来制约和监督。公共财政的法治性从根本上
约束了政府内在的扩张冲动,使之无法超越法律而随意膨胀财政的
收与支。
历经二十年改革之后,我国政府的财政收支状况及其体制开始
逐步向公共财政方向演变,但总体来说财政职能的转变滞后于经济
体制改革的进程。表现在:第一方面,政府财政的投资重点虽已开
始转向社会基础设施等公共产品上,但公共产品和服务的提供仍落
后于社会需求,社会基础设施供给不足,财政职能存在着一定程度
上的“缺位”;第二方面,财政职能“越位”。由于政府在退出市场
自身能够解决的领域方面步伐缓-隧,财政不仅要保证国有企业的更
新改造需要,还得进行新的盈利性投资,财政的职能范围不能按照
市场经济的要求适时收缩,财政的负担愈加沉重:第三方面,政府
收支仍带有很大的随意性,未完全纳入法治的轨道。
因此,当务之急在于进一步克服财政体制与市场经济之间的“错
位”,将财政的运行机制转变到为市场经济提供公共需要的领域上
来,“逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”。。目
前主要应解决好如下两方面问题:
第一,从市场经济发展的一般要求来看,财政的职能应定位于
弥补由市场机制本身产生的“失灵”。这些领域主要包括:国家安
全、公共秩序与法律、公共服务、社会基础设施、垄断、分配不平
等、外部经济效应等为此,必须尽快纠正目前财政职能范围的错位,
逐步解决财政职能的“缺位”问题,并有计划、有步骤地从“市场
能做的”领域中退出。“政府资源配置的重点要逐步转向为全社会
提供充足优质的公共产品和服务”o.
第二,从我国转型发展的特殊国情来看,财政职能的范围还应
包括如下两方面:
其一,满足因市场机制不发育、经济发展中一些特殊矛盾而产
生的公共需要。我国的市场经济体制刚刚在建立,市场体系很不完
善,市场组织和市场机制不健全,市场力量不够强大,使得市场办
不了一些本来应由市场自己完成的事,从而iti0约了市场在资源配置
中的作用,产生了“因市场不发育而造成的市场失灵”。以能源开
发、修建铁路、电讯等大型社会基础设施的建设为例,这些领域的
发展对社会经济的发展是至关重要的。在西方发达国家,这些投资
主要是由私人资本进行。而在我国,由于国内民间资本的力量弱小,
资本市场的不发达又使之难以筹集到足够的资本,私人资本尚无相
。、。‘中共中央关于制定国民经济和社会投展第十个五年计划的建议'
应的实力进入这些行业,因而必须由政府财政进行投资。再比如,
国有企业改革关系到整个社会经济的稳定,地区经济发展不平衡制
约着国民经济的健康发展,这两方面均构成我国现时特殊条件下公
共需求的重要方面,从而也成为政府行使财政职能的重要领域。
其二,完成国家作为国有资产所有者而产生的财政职能。在社
会主义条件下,国有经济是国民经济的主导力量,这就决定了国有
姿产财政必然构成我国政府财政的重要方面。随着国有经济的战略
性调整,将有一大部分国有资产从竞争性领域转向公共产品领域,
国有资产财政的范围将会有所缩小,但仍将存在下去。这是由社会
主义经济性质所决定的。
第二章政府微观规制的一般分析
微观规制是市场经济条件下政府微观经济职能的主要方面。
在市场对资源配置起基础性作用的条件下,政府的微观规制是市场
经济正常运行的不可或缺的条件。从理论上弄清微观规制的基本概
念、建立微观规制的基本原因和依据、微观规制的种类和方式,是
研究政府微观规制的起点。
第一节微观规制的理论基础
一、马克思关于市场经济下政府微观经济职能的思想
由于时代和研究任务的局限,马克思没有对市场经济下政府
的微观经济职能进行系统研究。但他在剖析资本主义生产方式时,
从分析市场失灵出发,阐述了政府的微观经济职能。由于马克恩的
著作极其丰富,笔者不可能全部涉猎,这里谨根据《资本论》及其
手稿,将其有关思想作个大致归纳。
(一)关于市场失灵及其表现。市场失灵即指市场机制的自发
调节不能实现资源的合理配置。马克思虽未直接使用“市场失灵”
的名词,但在分析工作日、劳资分配关系等问题时,已从不向角度’
谈到了“市场失灵”的表现及其原因。
第一,在工作日长度确定上出现的“市场失灵”。资本主义制
度建立初期.资本在“对剩余劳动的狼一般的贪欲”驱使下,借
助国家的力量强制地无限制地延长工作日。到19世纪60年代,工
人的劳动时间延长到了14、18甚至20个小时骇人听闻的地步。
工作日的无限制延长明显危及到劳动力的正常再生产,甚至“使
国家的生命力遭到了根本的摧残”。造成工作日无节制延长的原因
是复杂的。在马克思看来,这首先是因为,“商品交换的性质本身
并没有给工作日规定任何界限,因而没有给剩余劳动规定任何界
限”。.由于商品交换本身缺乏约束资本的力量,从而使得工作日
的长度确定不得不服从于资本无限制追求剩余价值的压力。在劳
。<马克思思格斯全集)第23卷第262页
动力的买卖中,“资本家要坚持他作为买者的权利,他尽量延长工
作日⋯⋯可是另一方面,⋯⋯工人也要坚持他作为卖者的权利,他
要求把工作日限制在一定的正常量内。⋯⋯这两种权利都同样是
商品交换所承认的”。。其次是因为,劳资双方力量对}t的悬殊。
在资本主义发展初期,工人阶级还只是作为“孤立“的工人,无
法与资本相抗衡,因而其在“资本主义生产的一定成熟阶段上,
是无抵抗地屈服”于资本的强制力的。.资本家凭借其力量优势,
操纵政府来强制地延长工作日。第三还因为,与市场经济相适应
的法律体系不健全。在成熟的市场经济条件下,市场交易的基础
是一个复杂的法律结构及其实施。各市场主体包括劳动力买卖双
方.都必须在法律所允许的范围内从事交易.工作日长度由《劳
动法》作了限定,工人的基本权利受法律保障,违反法律者必然
受到惩罚。但在资本主义早期,保护市场公平竞争的市场规则、
法律制度尚未建立起来。新生资产阶级还“借国家政权的力量力
图迫使成年工人接受” “工作日的延长程度”。从十四世纪一直
到十八世纪中叶在英国实行的劳工法.其目的之一就是“力图强
制地延长工作日”。由此可见.以劳动力买卖为内容的商品交换为
工作日的无限延长提供了可能,劳资力量对比的失衡和保护公平
竞争的法律制度的“缺位”则使之成为现实。在确定工作日长度
这一问题上,“市场失灵”得到了淋漓尽致的表现。
第二,在垄断问题上存在的。市场失灵”。市场机制难以制止垄
断的产生,难以调节自然垄断部门的发展。垄断是市场竞争的必然
产物。自由竞争必然带来生产集中,生产集中发展到一定阶段就会
产生垄断。在现实中,独占、寡头垄断等现象的存在,对经济效率
的影响是很大的。垄断者通常采用控制产量或控制价格的办法垄断
市场,打击竞争对手,从而造成市场的价格扭曲和产量扭曲。在市
场扭曲的条件下,资源的合理配置无法实现,市场失灵也就必然产
。、。‘马克思思格斯全集'第23卷第331、301页
生。在马克思所处的时代,资本集中已经发展到了一定程度.垄断
及其弊端也开始暴露。马克思认识到垄断必然对经济肌体造成伤害,
而市场自身又无法制约之。因此,在《资本论》第三卷中谈到股份
公司的时候,马克思指出“它在一定的部门中造成了垄断,因而要
求国家的干预”。。
第三,在社会基础产业投资上的市场失灵。马克思分析了作为
共同的、一般的生产条件的基础产业,如交通、运输、通讯、城建、
生态资源的综合利用、人力资源的综合开发等。由于这些产业生产
的主要是公共产品,投入高、利润低、风险大、私人资本不愿意投
资。在一些国家(例如美国),“甚至可以在生产方面感到铁路的必
要性:但是,修筑铁路对于生产所产生的直接利益可能如此渺小,
以至于投资只能造成亏本。”。因此.私人资本不愿意投赍。这也是
一种“市场失灵”。
第四,在实现公平分配上的市场失灵。在资本主义条件下.产
品的分配是根据各要素的贡献、通过市场机制自发实现的。从形式
上看,资本得到利息、土地所有者得地租、劳动力得工资、企业家
得到利润,一切都显得那么公平。然而,“形式上的平等掩盖了实际
上的不平等”。马克思指出,劳动力的买卖过程实质上就是借助等价
交换形式进行的劳资之间的利益分配过程。“这个领域确是天赋人权
的真正乐园。那里占统治地位的只是自由、平等、所有权和边沁。”
劳动者根据等价交换的原则出卖劳动力的使用权,资本家则依据手
中的资本所有权“平等”地榨取工人创造的剩余价值,并不断把剩
余价值的一部分再转化为$JJN工人的手段。在这里,“劳动力的不断
买卖是形式。其内容则是,资本家用他总是不付等价物而占有的别
人的已经物化的劳动的一部分,来不断再换取更大量的别人的活劳
动。”。由此,商品生产的所有权规律必然转化成为资本主义占有规
。《马克思思格斯全集)第25卷第469页
。‘马克思恩格斯全集)第46卷(下)第24页
。。《马克思思格斯全集)第一卷第199、640页
律。可见,市场自发分配的结果是不平等的。进一步地,马克思还
将市场分配制度与资本积累的不断演进及其后果结合起来,指出:
在这样的分配制度下,资本积累的最终结果是贫富差距的拉大,即
两极的积累:一极是财富在资本家手中的积累,另一极是贫困在工
人身上的积累。两极分化达到一定程度,就将导致对资本主义生产
方式自身的否定。由此,马克思揭示了资本积累的历史趋势。
(二)关于国家在克服和消除“市场失灵”中的作用。对于市场
运行必然产生的、自身无法克服的缺陷,马克思指出,政府可以而
且应该在克服市场缺陷、纠正市场不足方面发挥极其重要的作用。
例如,他特别谈到,由于市场自身无法对工作日的长度作出限制,
“.⋯”随着资本主义生产的发展,从而随着固定资本规模的扩大和
发展,疯狂地追求延长工作日达到了如此程度,以至到处都必须由
政府出来直接干预”。.在分析股份公司的发展趋势时,马克思又
指出,为了克服垄断的弊病.必须由国家对其实行干预。
(三)关于政府克服市场失灵、干预微观经济的形式和手段。在
现代市场经济中.政府采用法律的、行政的手段对微观经济进行干
预。在《资本论》及其手稿中.马克思对此也作了研究,主要谈到
这么几个问题:其一,法律手段是政府对微观经济进行外部干预的
重要手段。马克思对现代国家借助干经济立法,调节和监督总资本
运动的性质和意义作了分析和说明。在《资本论》第三卷手稿中,
他在不同的场合,对工厂立法、银行法、土地法、公共工程法、移
民法、济贫法等法律法规在资本主义经济运动过程中的作用,特别
是在克服市场失灵中的作用进行了分析。在第三卷中,他不止一次
地谈到,十八世纪中叶以后,由于资本对劳动力长期的无遏止的耗
费,已明显地危及劳动力资源的再生产与国家、民族的生命力,这
就迫使必须由国家出面,将工作日的长度和工资限制在与资本增殖
和社会经济发展相适应的轨道以内。“英国的工厂法是通过国家,而
且是通过资本家和地主统治的国家所实行的对工作日的强制的限制,
。‘马克思思格斯全集)第48卷第292页
来节制资本无限度地榨取劳动力的渴望”。。这一法律是工人阶级“作
为一个阶级来强行征得一项国家法律,一个强有力的社会屏障”,“使
自己不致再通过自愿与资本缔结的契约而把自己和后代卖出去送死
和受奴役”。。
其二,政府直接投资以弥补市场失灵。马克思把政府直接投资
社会公共工程、生产公共产品.看成是市场经济正常运行的必要条
件。他认为.一旦出现以交换价值为基础的生产形式.社会公共工
程或社会基础设施等的建设就会转由国家来承担。“那时,资本就把
这些开支转嫁到国家肩上,或者,在国家按照传统对资本仍然占有
优势的地方,国家还拥有特权和权力来迫使全体拿出他们的一部分
收入而不是一部分资本来兴办这类公益工程,这些工程同时又是一
般生产条件,因而不是某些资本家的特殊条件”。。因此,资本“总
是只寻求自己价值增殖的特殊条件,而把共同的条件作为全国的需
要推给整个国家”。在这里,国家采取“国有资本”或“国家资本”
的形式直接介入资本的生产过程,如:“政府在采矿业、铁路等等上
面使用生产的雇佣劳动,起产业资本家的作用”。.
二、西方经济学关于政府微观管理的思想
古典经济学认为,市场作为一种有效的机制促使企业在积累
内部经营资源的过程中导致稀缺资源在备产业问实现优化配置,同
时也促进技术发展。既然市场机制可以自动并有效地配置资源,那
么,政府就没有必要对微观经济进行干预。进入二十世纪,西方经
济学家开始从不同的角度对市场失灵以及国家干预微观经济等理论
进行探索。
(一)福利主义经济学关于政府微观干预的思想
=。、。马克思恩格斯全集)第23卷第267、335页
4‘马克思恩格斯全集》第46卷(下)第24页
4(马克思思格斯全集)第24卷第113页
英国经济学家庇古以新古典主义理论为基础,从功利主义哲
学的伦理价值判断出发,把社会经济福利作为经济学研究的中心,
强调经济学必须关注收入分配的平等。他在系统论述福利概念及其
政策运用的基础上,建立了自己独特的理论体系,并阐述了国家的
经济职能。
庇古首先把“福利”分为两类:一类是广义的“福利”,即“社
会福利”,一类是狭义的“福利”.即“经济福利”。经济福利是社
会福利的一部分,是“能使之直接或间接与货币尺度发生联系的
部分”。因而是可以用货币计量的。经济学就是要研究“经济福
利”问题。.
进一步地,他又把经济福利区分为个人经济福利和社会经济
福利,个人经济福利之和构成了社会经济福利。社会经济福利可以
用国民收入来表示。用庇古自己的话来说:“经济福利和国民收入
是那样对等,对其中之一的内容的任何表述,就意味着对另一个内
容的相应表述”。.那么,影响经济福利的因素有那些呢?“经济
福利在很大程度上受影响于:(一)国民收入的大小;(二)国民收
入在社会成员中的分配”o。在庇吉看来,国民收入总量越大,社
会经济福利就越大:国民收入分配越均等化,社会经济福利也就越
大。因此,增加国民收入、实现收入分配的均等化就成为福幂l】经济
学研究的基本命题。
庇古认为,实现资源在生产领域的最优配置是增加国民收入
的基本途径。但在现实中,由于“边际私人纯产值”与“边际社
会纯产值”往往是不一致的,资源的最优配置也就可能难以达到。
这种不一致可能包括这么几种情况:由于使用权和所有权分离而引
起的资产过度使用;外部经济效应问题,如搭便车、环境污染问题;
由于收益变动或成本变动而引起的问题。市场机制无法克服以上
“边际私人纯产值”和“边际社会纯产值”之间的不一致现象。
。。、。庇古‘福利经济学’伦敦1932年版第11、20、31页
这就是说,仅仅依靠完全竞争的市场机制不能使生产资源的配置实
现最优化,必须引入政府干预。当边际社会纯产值大于边际私人纯
产值时,国家应通过补助金政策来使该部门生产扩大;当边际社会
纯产值小于边际私人纯产值时,国家应通过税收政策使该部门生产
缩小。
根据边际效用递减的原理,庇古认为,随着货币收入的增加,
货币的边际效用递减。对于穷人来说,由于货币收入很少,其货币
的边际效用很大:而对于富人来说,由于收入较多,因而货币的边
际效用很小。可见,若把货币收入从富人手中转移到穷人手中,就
一定会增加社会满足的总量。根据以上分析,庇古提出,应由政府
出面采取相关的政策措施,调节收入分配,以增大社会经济福利的
总星。如,由国家征收累进的所得税和遗产税,并把一部分税款用
来举办社会福利设施,发放失业救济金、养老金、医疗补助金、助
学金等。通过这些措施,增加低收入者的收入,增大货币的边际效
用以及社会经济福利总量。
从以上分析可以看出,庇古从改善社会福利的角度出发,分析
了政府干预微观经济的必要性。“福利主义的重要特征是它在一定
程度上界定了国家对微观经济规制和调节收入再分配的职能”m。
当然,这种分析是很初步的。
(--)微观规制理论
微观规制经济学是1 970年代在西方迅速发展起来的新兴学
科。它主要研究政府的司法、行政、立法机关如何采用法制、行政、
规章等手段,对大型公用性企业、事业单位和厂商实行规制,以纠
正由于“市场失灵”所招致的各种社会经济弊端。1970年以前,
经济学对规制理论和实践的研究主要集中在如公用事业、通讯、交
通与金融等行业的价格和进入规制上,中心是探讨规模技术收益情
况下的定价及费率结构问题。卡恩教授出版的经典教科书《管制经
济学——原理与制度》(Kahn.1 970),是体现这些研究成果的集大
汤在新等‘宏观调控;理论基础与政策分析》第72页。广东经济出版社2001年版
45
成者。1970年代以来,政府规制理论有了新的发展。正如西方学
者所评价的,“过去研究规制的学者主要关心的是在考虑经济效率
条件下各种经济政策的调节效果,而现在转向解释规制行为的本质
这类更广泛的工作”。施蒂格勒的《经济管制论》(Stiglel".1971)、
波尔兹曼的《走向更一般的管制理论》(PIzman.1976)以及史普
博《管制与市场》(1989)和植草益《微观规制经济学》(1990)
等论著分别从公共事业、自然垄断行业、环境保护等方面的规制论
述了政府规制的产生依据、规制的法规和规制决策过程、政府规制
的后果以及规制的中间机构的作用等,构成了现代规制经济学的基
本框架,确定了西方规制经济学的学科理论基础和体系。
一般来说,经济学界都普遍接受这样的看法:政府进行经济
规制的直接原因在于“市场失灵”,即市场机制的自发调节难以或
无法实现资源的有效配置。现代经济学的分析证明,在自然垄断、
外部效应、信息偏在等场合下,市场不能自行达到完全竞争状态。
而且,即使市场实现了完全竞争均衡,也不能保证实现资源的帕累
托最优配置。这是因为,竞争性市场机制不能自行解决收入分配的
公平、社会福利保障和医疗保险、“有害商品”等问题。因此,由
政府运用手中的强制力对以上现象进行干预和规制就成为市场经济
发展的内在要求,是对社会公众利益的保护。
二十世纪六、七十年代,经济学家们回顾了自十九世纪以来
美国的规制历史,发现政府规制和市场失灵之闻并没有很强的相关
关系。美国经济学家施蒂格勒对美国电力部门的规制效果进行的实
证研究证明:“未能发现对电力公用事业的规制有任何显著效
果”。由此,他提出了“规制俘获理论”,认为:“规制通常是产业
自己争取来的,规制的设计和实施主要是为受规制产业的利益服务
的”。.1 976年,佩尔兹曼在对市场失灵、对政府规制结果的预
测、以及进而推断政府在经济规制的有效性等三个层次上更全面地
阐述了规制俘获理论,认为无论规制者是否获得利益,被规制产业
。摘蒂格勒‘产业组织和政府管制'上海人民出版社1996年版第2JO页
46
的产量和价格并没有多大的差异,其主要差别只是收入在各利益集
团之间的分配。威廉姆森则认为,政府规制是在消费者与企业之间、
企业与企业之间组织交易的一种方法。施蒂格勒依据规制俘获理论
得出的下述定义被广为传播:“作为一种法规,规制是产业所需并
主要为其利益所设计和操作的”。他认为,规制是国家强制权力的
运用,因此,规制几乎能采取任何手段满足某产业的欲望,最极端
的就是增加它们的获利能力。施蒂格勒可U举了四项为产业所需而由
国家提供的规制手段:赢接的货币补贴、新进入的控制、对产业辅
助品生产的鼓励及替代品生产的压抑以及价格的控制。
1 970年美国环境保护委员会建立后,规制的重心开始转向环
境质量、产品安全及工作场所安全的规制。这币中被称为“社会性
规制”的浪潮波及各种行业,规制的经济学研究显著扩展到福利
经济学、公共财政学及不确定条件下的决策科学等领域。1980年
代,随着自由主义思潮的重新抬头,西方国家纷纷采取了放松规制
的政策,在国外的经济理论和文献中,规制和放松规制这两个术语
被越来越广泛地使用。
1990年代,随着市场化改革的深入,我国开始介绍和引进国
外微观规制理论,并很快取得了结合中国实际的研究成果。1992
年日本经济学家植草益的《微观规制经济学》在国内出版发行。之
后,一些学者发表了介绍西方规制和实践方面的文章。1 995年后,
产生了一批结合国内改革实际的研究成果。其中较为引人注目的主
要有,张宇燕关于我国公用事业的规制改革的文章;余晖博士的专
著《政府与企业:从宏观管理到微观管制》(1997年)详细总结了
我国的经济性规制和社会性规制的效果;吕福新(1998年)关于
转型时期几种特殊商品的市场化研究:王俊豪在借鉴英国政府规制
改革经验的基础上,对我国基础设施产业的政府规制体制改革进行
的研究和出版的系列著作。(1 998—2001年)
第二节微观规制的概念辨析
一、政府微观规制的一般分析
如前所述,微观规制是指市场经济国家的政府为克服“市场
失灵”而采取的种种有法律依据的行为,以限制或矫正微观经济
主体的行为。规制这个词由英文“ReguIatjon”或“ReguIatory
Constra;nt”翻译而来,是日本经济学界苦,bN造的译名,其含
义是有规定的管理,或有法规条例的制约。国内理论界也常常译为
“管制”。相比较而言,“规制”带有依照规则行事的含义,更能
体现政府对经济行为主体行为的限制这一含义,并与传统体制下政
府的计划管制相区别。在后面的分析中我们还将看到,市场经济下
的政府微观规制与传统体制下的政府计划管制具有完全不同的内涵
和外延。因而本书皆采用“规制”的提法。
(一)规制概念的演变
规制的概念从提出到现在,经历了一个从特殊到一般、从较
为泛化,逐步走向专门化的演变过程。
在国外文献中,有的经济学家把规制当成政府干预的同义语,
因此规制就不仅是微观的问题,还是宏观的范畴。如日本的金泽良
雄将政府规制解释为:“在以市场机制为基础的经济体制条件下,
以矫正、改善市场机制内在问题(广义的“市场失灵”)为目的,
政府干预和干涉经济主体(特别是企业)活动的行为。”而这里所
说的“千预”不仅包括与微观经济有关的政策,还包括与宏观经
济有关的政策,如:“主要是以保证分配的公平和经济增长、稳定
为目的的政策——财政税收金融政策。”。罗伯特·博耶则完全从
宏观上来解释规制的内涵。
大多数学者则把规制看成是政府对微观经济的干预。但在1970
年以前,经济学对政府规制的理论和经验的研究兴趣,主要集中在
考察对某些特殊产业的价格和进入的控制上。这些产业包括:公用
事业(电力)、通讯、交通(公路货运、铁路、航空)与金融(银
。转引自植草益(微观规制经济学)中国发展出版社1992年版第19页
48
行、保险、证券)。这种规制被称为“老式”的规制。其中心是
探讨在规模报酬递增情况下的定价及费率结构问题,以及维持成本
最低化的激励等相关问题上。体现这些研究成果的集大成者,首推
卡恩教授的经典教科书《管制经济学⋯一原理与制度》。卡恩将
公用事业和公共部门视为两种“竞争性市场模型不能描述或甚至
无从描述”的经济。他是这样来描述对公用事业的规制的:“对该
种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定⋯⋯如
进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定以及在合理条件下服
务所有客户时应尽义务的规定”。.但正如有学者评论的:卡恩的
定义一方面局限于公用事业,缺乏普遍性;另一方面,他是把对竞
争市场的政府干预当作一种市场外的制度来对待。
1981年,乔克思和诺尔作出了重要的进展。他们全面总结了
竞争与非竞争产业里的价格与进入的规制,以及对“质量”(环境、
健康、就业安全及产品质量)的规制。他们还强调以规制的政治、
行政程序为研究重点的规制立法与官僚经济理论的重要性。
施蒂格勒在微观规制理论上作出的重要贡献之一是,将政府
规制的范围扩展到所有的公共——私人关系中,即不仅仅包括“老
式”的公共事业和反托拉斯政策,还包括了“要素市场的公共干
预”,举债和投资以及对商品的服务和生产、销售或交易的公共干
预。
布雷耶尔和麦卡沃伊认为,在美国,“规制指的是政府为控制
企业的价格、销售和生产而采取的各种行动”,如政府通过颁布法
律和规章以控制定价水平、规定产品和服务质量标准等。政府公开
宣布“这些行动是要努力制止不充分重视‘社会利益’的私人决
策”。。
无独有偶,改革以来我国理论界对政府规制的运用和研究,
也经历了一个从特殊向一般的过程,即先研究公用事业领域的规制
’卡恩‘规制经济学:原理与制度》,1970年版第3页
。《新帕尔格雷夫经济学大辞典》第四卷第137页
49
及其改革问题,后才将研究的视角扩展到一切市场领域。
可见,在长期的研究过程中,国内外的理论界和实际部门已
经基本达到了这样的共识:所谓规制就是政府根据相应规则对微观
经济主体行为实行的一种干预。规制亦逐渐成为一固定化、专门化
的名词。本文所讨论的政府规制行为,是指政府部门,有时也包括
一般的社会公共机构和组织,以治理市场失灵或克服忽视社会利益
的私人决策为目标,依据有关法律法规,对企业的市场行为施行的
外部干预。
(二)不同学科对微观规制的理解。
从实际运行的角度看,政府规制是一种复杂的现象和制度安
排,首先,它表现为在各种政治力量达成协议的前提下,由一定的
政府机构行使职能的行政过程;其次,规制通常采用法律的形式和
程序;第三,规制的结果将影响到市场交易的特征和买卖双方契约
关系的条件。这就决定了规制不仅在经济学中,同时也在法学和政
治学中受到广泛的关注。但,各个学科研究的角度和着眼点是不同
的。
由于政府“规制既涉及市场行为的~般规制,也涉及为达到
短期政策目标而采取的特殊行动”,因而,法学从“执法、市场规
则及行政程序”。的角度来研究规制。法学界关于规制的讨论的焦
点之一是,行政程序及对规制机构行为的司法控制。史普博认为,
法学上对规制的研究主要侧重于针对公用事业的规制政策,尤其在
费率制定,服务质量及进入限制等。
政治学科文献强调规制决策的政治与行政内容,“把焦点放在
政策形成和执行的政治及行政作用方面”。在西方,规制政策的形
成和执行本身是一个公共谈判过程,每一项规制措施的出台都是各
种政治力量相互协调及平衡的结果。因此,梅尔认为“规制是与
政治家寻求政治目的有关的政治过程”。。从经济学的角度看,政
。丹尼尔·F·史普博‘管制与市场》,上海三联书店1999年版第27页
蝴;弓f自余晖‘政府与企业:从宏观管理判微观规制》第37页
50
府规制是一种不同于市场配置资源的方式,即在一些市场确实不能
发挥效率的领域进行资源再配置。它将直接影响着资源的配置效
率,或者进行收入再分配、鼓励特殊产业的发展。
然而,长期以来,经济学通常把市场当作一个“黑箱”,“倾
向于在市场背景之外来定义规制”。,并“将注意力集中在规制的
行政方面,而置受规制市场的均衡分析于不顾”。。为了进一步深
化规制的经济学研究,格须对规制的定义有所扩展。史普博的贡献
在于,将政府规制置于市场背景下,与规制市场的均衡分析相联系。
他认为,“在扩展规制的定义时,还要考虑以下三方面因素:资源
的市场配置、消费者和企业的决策及消费者和企业通过规制制度而
发生的互动关系”。。据此,他把微观规制重新定义为“由行政机
构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的
供需决策的一般规则或特殊行为”。。余晖博士对这一定义作了进
一步分析,认为此定义的内涵有三:“第一,规制是由特定的行政
机构执行的;第二,规制政策有可能替代或部分替代市场的资源配
置机制,从而强制性地对市场供需关系产生影响:第三,规制行为
的依据是相应的法规(法律、法规、规章)。这些法规可能来源于
宪法或其它由立法者制定的法律,也可能来源于行政机关依据授权
原则制定的具体规章”o。
总之,应当将政府规制放在市场背景之下,从资源的市场配
置、企业和消费者的决策,以及消费者与企业通过规制制度所发生
的关系这一角度来定义政府规制。
二、需要辨析的几个概念
(一)微观规制与政府微观管理
。、。、3、。丹尼尔·F·史普博‘管制与市场)第27、25、45、31页.上海三联书
店1999年版
。余晖‘政府与企业:从宏观管理到微观管制》,福建人民出版杜1997年版第108页
微观规制是市场经济条件下政府在微观经济领域的管理行
为,然而,政府的微观管理职能绝不仅仅局限于微观规制。这就是
说,除了对市场主体行为的外部规制外,还有直接涉及国企内部经
营的微观管理。
对此国内理论界有不同看法。余晖最早将微观规制与微观管
理作了区分。他认为,微观规制指的是“政府站在完全中立的立
场上依据法律法规对微观经济主体实施的一种外部管理”,“这是
一种不能授权给他人代理的责权”。这里所说的责权指的是代表公
众利益的、管理公共事务的职能。只有政府才有资格、也才有能力
公正行使这一职能。微观管理“则是政府站在出资者立场上依靠
行政命令对微观经济主体实施的一种内部管理,这种权力在大部分
情况下是可以委托代理的”。。这是指政府对国有企业日常经营的
管理,如企业的经营决策、人财物的配置等。如国务院向大型国企
派驻稽查员等措施。张昕竹则在分析网络产业的政府规制时,将后
者看成为“行政管理”而区别于微观规制,认为,“规制是通过规
制合同来约束国家与网络产业之间的关系,所以两者之间保持一种
相对独立的关系”,企业“经营权与控制权也是相互分离的”,“而
行政管理则恰好相反,由于国家直接从事经营活动,所以经营权与
控制权合二而一”。。多数学者没有区分微观规制与微观管理。他
们将政府的微观职能与微观规制划上了等号。如,有学者认为,微
观规制是国家经济职能在微观经济领域的实现方式,指的是政府依
照一定的规则对微观经济活动进行参与或限制的活动。“在广义
上,微观规制又可看作是政府对微观经济运行的干预”。。这是因
为,“在现代经济社会中,公共机构并不仅是单纯地限制经济主体
的活动,而是以多种多样的形式参与和干预经济活动。”其中,不
。余晖‘政府与企业;从宏观管理到微观管制)第228页
。张听竹“论规制与竞争的关系”‘中国规制与竞争:理论与政策)社会科学文献出版社
2000年版第8页
。吴超林“社会主义市场经济中的政府经济职能界定”载‘社会主义研究》1999年第1

52
仅包括“消极的千预”(限制权力),还包括了“积极的干预”(参
与、保护);不仅有“非强制性干预”,还有“强制性干预”。还有
学者将建立和管理国有企业“视为一种特殊的政府管制方式”。.
可见,意见分歧的焦点在于,微观管理是否在政府的微观经
济职能中占有与众不同的一席之地。由于微观管理指的就是政府对
国有企业的管理,因此,此问题就可归结为政府对国有企业的管理
是否不同于政府对其它经济主体的外部规制。为了回答这一问题,
首先应对微观规制与微观管理作一比较分析:
首先,代表的利益关系不同。政府在行使微观规制职能时是
以社会经济管理者的身份出现的,代表社会公共利益对有损于社会
经济肌体健康发展和公共利益的行为进行限制或矫正;政府进行微
观管理则是国家代表企业所有者、出资者的利益,要求企业资产保
值增殖.就要考虑如企业怎样扭亏增盈、怎样调整企业的投资方向
等问题。这时政府代表的利益关系有别于微观规制时所代表的利益
关系。而对处于不问领域的国企来说,国家微观管理的利益指向又
有所不同。对处于社会基础领域的国企来说,社会公共利益可能成
为政府千预企业的主要依据。政府通过直接控制国企生产公共产品
来实现社会公共利益。以英国为例,二战以后政府对国企的控制框
架变迁,就是一个试图不断完善国有企业公共利益目标的过程,它
是以假定政府部门都是追求经济福利最大化为前提的。国企经理和
政府部长等则充当公共利益的监护人。.但作为国有资产的所有者,
政府必然同时要求企业必须完成一定的经济效益指标。对处于一般
竞争性领域的国企来说,政府则主要以经济效益指标进行干预和约
束。
其次,内容不同。微观规制是对市场主体行为的外部规制,
即政府通过一定的规则从外部来限制或矫正企业行为,企业保持着
自己的独立性;微观管理则是政府对企业内部经营管理决策及资源
1金碚‘产业组织经济学)第298页
。王俊豪《英国政府管制体制改革研究》第7l页,上海三联书店1998年版
53
配置的直接指挥,由国家直接从事经营活动。下面这个例子可充分
说明二者的不同:某项投资需要100万元,若从微观规制的角度
看,政府并不介入企业的经营决策,而是根据相关的规则等来考察
企业有否违反这些规定,一旦违反了,就要依据这些规则进行处罚,
从而引导企业往后的投资;若从微观管理的角度看,作为所有者,
政府要直接介入决策过程,必须考虑该项投资是否值得、风险有多
大、盈利能力如何以及所产生的经济与社会效益等问题。一旦答案
是否定的,政府主管部门就将终止该项投资;反之亦然。当然,对
生产公共产品的国有企业来说,政府的微观管理有时是采用直接规
定产品价格、质量等方式进行,在形式上与微观规制是相同的,这
恐怕也是二者容易被混同的重要原因之一。
第三,职能行使主体与职能作用对象之间的关系不同。从微
观规制来看,政府与企业之问是社会经济管理者与独立经济主体的
关系;而在微观管理的场合下,政府与企业是所有者与经营者的关
系。前一种管理权力是一种不能给他人代理的责权,只有政府才能
出于社会公共利益正确行使:后一种管理权力则可以通过委托代理
关系交与给他人行使。
第四,发展趋势不问。由于微观管理是与国有经济相联系的,
因此,将随着国有经济格局的变动而变动。如,当前我国政府的微
观管理将随着国有经济的战略性调整、国有企业在非公共产品领域
的收缩而大量减少,并主要集中于国有资产运营管理、部分社会公
益事业和部分城市公用事业的投资与管理上;微观规制作为市场经
济正常运行的必要条件,则将随着市场经济体制的发展而发展和演
变。在西方,市场经济的发展、产业间竞争替代的加剧、科技进步
等因素的共同作用,促成了1960年代末以来的放松规制运动。在
当今中国,政府规制将随着社会主义市场经济的最终建成而不断建
立和完善起来,从而表现出与西方国家政府规制的不同特征。
总之,微观规制与微观管理是不同的两回事,不应混为一谈。
只要是搞市场经济,就必然存在着对市场主体行为的外部规制;只
要存在着国有企业,政府的微观管理也就必然存在。在经济运行中,
国有企业面临着双重约束:~是仅限于企业外部的微观规制,这是
与其它企业“共享”的。这就要求国企必须和其它企业一样,受
相应市场规则的约束,不能例外;另一是直接涉及企业内部的微观
管理,这是国有企业所“独享”的,即政府有关部门可以通过委
派、更换企业经营者,根据社会经济发展的需要千预企业的经营决
策等。在国外,由于国企主要是生产公共产品的,因此,政府对国
企的干预主要通过制订特殊的法律来进行。但在中国,国有企业几
乎遍布了每一个行业,政府对国企的管理内容与方式也必然随着企
业所在领域的不同而不同,政府不可能针对每一个行业都制订一种
特殊法律,其内容也绝不是用规制一词所能涵盖的。
区分政府微观规制和微观管理的意义在于:
其一,区分=者有利于从理论上认识、分清政府对处于社会
基础设施领域的国企和其它领域的国企的两种不同的微观管理行
为。
其二,分清二者有助于认清我国社会主义市场经济条件下政
府的微观经济行为。我国的市场经济与一般市场经济的最大不同就
在于,必需坚持以公有制作为社会主义市场经济的基础。这就意味
着,国有经济必须长期在非公共产品的生产领域占有一席之地,政
府对其的微观管理也就必须长期存在下去。而这些管理是不同于对
生产公共产品国企的管理的。因此,我国的基本经济制度决定了区
分微观管理和微观规制有着特别必要和重要的意义。
(二)微观规制与政府的计划管制
需要区分的另一对范畴是,市场经济条件下的政府微观规制
与传统体制下的行政性计划管制。这里谈的政府管制特指传统体制
下政府对微观经济行为的全面干预和约束,不同于市场经济下政府
在“市场失灵”范围内对微观主体行为的规制。二者的区别主要
有:(1)基础不同。政府管制是建立在传统的计划经济条件下,亦
即政府配置资源的制度基础之上,因此,计划管制便构成为计划经
济体制的本质特征之一:微观规制则是建立在市场配置资源的制度
基础之上,成为现代市场经济体制的组成部分。(2)范围不同。由
于政府是计划经济下资源配置的唯一主体,计划管制实际上成为政
府配置资源的基本手段,因而其行为是没有边界、没有约束的;而
政府的微观规制则是市场经济下对市场主体行为的纠正,其行为仅
在市场失灵的范围之内才是合理的,因而政府规制的范围是有限
的。(3)依据不同。政府管制是计划体制下政府进行经济管理的基
本方式和手段,不需要制定特别的法律作为依据,政府强制性的行
政命令就是依据;政府规制则要以相应的法律法规作为依据,不能
随意行事,具有很强的规则性。可见,政府规制只有在市场经济条
件下才存在。而在传统体制下,由于市场交易的范围极小,市场失
灵的负面影响几乎可以忽略不计,也就根本不存在真正意义上的政
府规制。
但由于政府规制与政府管制都是由行政机构制定并执行的,
二者在形式上貌似相同,都主要采用政府行政审批的方式进行,因
此容易使人将二者混同。在讨论政府规制改革时有句话常常被人们
引用,即:“以管制的方式来放松管制”。有人曾对此作过解释:“政
府管制行为既是对以前严格管制的放松,是一种放松管制过程,同
时,因为它含有为构建市场经济而制定的新规定,因而同时又是一
种新的管制政策制定和实行的过程”。。从一定意义上看,此话形
象地说明了我国转轨时期政府规制建立的过程。但它混淆了计划性
政府管制与市场性政府规制这两个性质不同的概念。我们搞社会主
义市场经济,一方面,必须彻底打破原有的与计划经济相联系的计
划管制,让政府退出市场,大量收缩其微观职能范围,将市场自身
能够完成的职能交还给市场。在此,并不是什么“放松管制”的
问题,而是要将原有政府微观管理行为赖以存在的计划经济基础彻
底打碎;另一方面,必须重新建立与市场经济相联系的政府规制,
。张笑雪“西方管制经济学中关于政府管制目标的有关理论及其启示”,见‘中国规制与
竞争:理论和政镱》第87页
56
政府应将被节约下来的行政资源集中平市场机制无法解决的领域,
建立用于约束市场主体的行为规范及市场规则。这是一种全新的、
不同于计划管制的、专门针对市场失灵的政府微观职能,其内涵与
计划管制决不可同日而语。由此可见,以上两方面是社会主义市场
经济体制建立中同时并进、不可偏废的两个方面,必须明确区分,
不可须臾混同。而上述提法则容易使人将计划管制与政府规制混为
一谈。
区别以上两个概念具有重要的理论和现实意义:
其一,有利于区分两种体制下政府的微观经济职能,认识二
者在本质上的不同。计划管制是计划体制下政府管理经济的基本方
式,其基础是彻底排除市场机制的作用;政府规制则是市场经济条
件下政府微观职能的主要内容,是要在发挥市场机制的基础性作用
的前提下,对市场的不足予以补充。从本质上看,二者是根本对立、
完全不同的。必须指出的是,理论界一直未能从根本上明确区分计
划管制和政府规制,这两概念基本上是混淆使用的。但也有学者曾
指出:“在论及计划经济体制时,使用政府管制;在论及市场经济
体制时,使用政府规制”。。
其二,有利于政府微观管理职能的改革,尽快从以计划经济
为基础转向以市场经济为基础。政府职能转变已经喊了许多年,但
要真正转变到与市场经济相符的轨道上还要走很长的路。我们的当
务之急是要彻底摒弃长期形成的计划管制体制,建立全新的政府规
制体制。虽然在方法上可以分步骤、但在指导思想上必须明确:只
有彻底清除、摒弃旧体制下的计划管制及其手段,让市场机制充分
发挥作用,而决不能采用修修补补的方式进行。
其三,有利于将政府规制局限在市场失灵的范围中。如前所
述,政府规制是政府对市场行为的限制,是以政府为主体的一种行
政行为,但由千政府手中的政治强制力,监控政府行为却是很困难
的。事实上,就是在西方,政府规制也并不总是局限在市场失灵的
。陈富良‘放松规制与强化规制》上海三联书店2001年版第2页注释①
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范围之内。转轨期间,更要防止政府打着规制市场失灵的旗号,行
任意千预之实。
其四,有利于正确认识转型期政府的微观管理行为及其缺陷。
转型期政府的微观管理行为是鱼龙混杂的:既有长期实行的计划管
制的残余,如:“机票禁折令”、将非公有经济力量排除在许多竞
争性领域之外等行政性垄断行为;又有新近成长起来的规制行为,
如反垄断、抑制外部负效应等等。由于政府体制改革滞后等等原因,
前者所起的作用往往要更强些。因此,有不少人将转型期出现的微
观领域中不尽如人意现象的原因统统归结为政府规制。如有人认
为,“中国经济生活中到处存在着的规制,与其是为了解决‘市场
失灵’,不如说是政府为了消灭市场”,这实在是一个大冤案。
当然,不论是计划性管制还是市场性规制,都是通过政府这
同一个行为主体来实现的,因此,在现实中要完全区分二者并不是
一件容易的事。
第三节政府进行微观规制的基本依据和原因
一、市场失灵
(一)市场失灵一般
政府进行微观规制是为了克服市场失灵。市场失灵这个概念
最早是由弗朗西斯·M·巴托在《市场失灵的分析》一文中提出来
的。一般是指市场机制不能或难以实现资源的有效配置。后来,中
外经济学家分别从不同角度对市场失灵进行了分析。主要有这么几
类观点:
第一,根据市场失灵的发生原因来概括市场失灵的基本类型。
如,查尔斯·沃尔沃认为,“有四种市场缺点或缺陷的根源或类
型”,即外部性与公共产品、报酬递减、市场的不完全和分配的不
平等。他把市场失灵的根源和市场失灵看成是等同的概念。.高鸿
业教授主编的《西方经济学》把市场失灵分为四种情况,即垄断、
。查尔斯·沃尔沃‘市场或政府'第18—26页,中国发展出版社1994年版
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外部影响、公共物品和不完全信息。
第二,根据市场有否达到帕累托最优,即从市场运行的结果来
区分市场失灵的类型。斯蒂格利茨认为,“市场失灵有8个主要原
因”:(1)“竞争的缺点”,即由于经济运行不能满足完全竞争假
定,存在着独占、寡头垄断、自然垄断、垄断竞争与过度竞争,从
而造成社会效率的损失;(2)公共品是市场无法自行保证供给的:
(3)外部效应的存在;(4)不完善的市场;(5)信息的不足。一
般竞争均衡所达到的效益最大化姿源配置要求信息是完备的。但
“私人信息市场只提供不充足的信息,⋯⋯”;(6)存在不完全均
衡,资源不能被充分利用。如失业和经济的周期性波动;(7)“竞
争市场可能会带来很不公平的收入分配”;(8)个人价值取向和社
会价值取向会产生矛盾,市场却无法解决这类冲突。因为,“每个
人根据自己的感觉估价福利,再加上帕累托最优的标准,只为福利
判断提供了不恰当的、不充分的准则。即使得到充分的信息,消费
者还是有可能作出低劣的决策。”斯蒂格利茨认为,“前六个根源
导致经济在没有政府干预的情况下处于低效率状态。这主要说明要
是市场经济自行运行将不可能达到帕累托最优。”后两点则说明,
即使市场经济达到了帕累托最优,仍难以实现资源的有效配置。.
对此,塞缪尔·鲍尔斯指出,即使市场对资源的配置确实能
达到帕累托最优,但由于市场的政治界限、社会化界限、伦理界限、
生态学界限等市场固有的局限性,市场仍然会失灵。
第三、“根据市场作用的约束条件来分析市场失灵”,黄泰岩
教授将市场失灵划分为三种基本类型:(1)理想条件下、亦即完全
自由竞争条件下的市场失灵。这类市场类型“不是产生予市场机
制的不完善,而是产生于市场机制天生固有的功能局限”;(2)“正
常偏离理想条件下的市场失灵”。这类市场失灵是由于“市场条件
达不到完全自由竞争的程度,因而市场机制会由于其内部机制的不
健全和外部条件的限制而不能充分发挥调节作用。”因而可称为市
。斯蒂格利茨‘政府经济学)春秋出版社1988年版第95—104页
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场缺陷或市场缺点;(3)非正常偏离理想条件下的市场失灵,“是
指由于市场自身的不完善造成的市场条件对理想状态的严重偏
离”,“凡是可以通过完善市场机制加以克服的那些偏离都属于非
正常偏离的范围。~‘包括两种状态:其一,“市场自身不发育造成
的对理想条件的非正常偏离”;其=,市场运行过程中发生功能障
碍造成的对理想条件的非正常偏离。。
以上叙述表明,尽管经济学家对市场失灵各有不同的表述.但
在下面一点上是一致的.即:市场失灵就意味着市场机制不能或难
以实现资源的有效配置。我们可以把市场失灵归纳为如下两种情
况:
第一,由市场机制天生固有的功能局限所产生的市场失灵。这
是市场经济与生俱来、无法克服的缺陷。西方经济学家又称之为
“市场局限”。主要表现为如下几方面:(1)市场机制调节不能解
决公共产品的生产和分配。所谓公共产品是指那些为社会公共生活
所需要、私人不愿意生产或无法生产、而必须由政府来提供的产品
和服务。公共产品是被共同消费的,在同一时间中可使多个个体得
益。其典型例子是航标灯、国防、清洁干净的环境、社会治安等。
它们所具有的特征使市场机制在对其进行资源配置时成为缺乏效率
的手段。公共产品又分为纯公共品和非纯公共品。
纯公共品的特征首先在于,它具有非排他性消费的性质,即:
将特定的个体排除在公共产品的消费之外是不可能的。斯蒂格利茨
把在消费上具有非排他性质的产品称为是“不能实行配给的产品”。
如国防、社会治安是保护社会全体成员的,没有办法把某些个体排
除在外,既使能够排除,也要花很大的代价。公共产品的非排他性
意味着消费者都有可能做一个“免费乘车者”,不付代价、平等地
享受公共产品,从而导致市场价格“失灵”。因为,市场价格机制
通过将那些不愿意付出现行价格的个人排除在一物品的消费之外而
得以运作。其次,纯公共品还具有非竞争性消费的性质,即具有共
。‘市场功能与政府功能组合论)经济科学出版社1999年版第178—183页
60
同消费的特征。“一个人对此物品消费并不会减损其他人从同样的
物品中同时获得的好处”。.换句话说,多增加一个人消费的边际成
本为零。如,海上建起的灯塔并不会因为多一艘船只航行而多花成
本。因此,从效率的角度看,把一些人排除在公共产品的消费之外
是不合理的。斯蒂格利茨称之为“不适合配给的物品”。在现实经
济中,同时具有以上两个特征的纯公共品是极少的。非纯公共品指
的是介于纯公共产品和私人产品之间的产品,它们只具有纯公共品
的两特性之一,或只在一定程度上具有这两个特性。一些非纯公共
品可能具有部分的竞争性,这被称作“拥挤”。鲍德威认为,“拥
挤”意昧着,当给定公共产品的数量时,增加一个人的使用虽不会
妨碍先前的使用者对此物品的使用,但会减少先前使用者的收益。
如,在一定规模的消防或警察条件下,增加服务对象,将使每个人
从中获得的利益下降。另一方面,有些公共品具有一定的排斥性。
如,收费的公园、征收通行费的道路、桥梁,以及游泳池等公共娱
乐设施。
公共产品所具有的性质,决定了它不能通过市场进行分配。
理由有三:第一,公共产品具有不可分性,如国防是为全体人民服
务的,不能把这种服务分派给每个人或每个家庭单独享用;第二,
由于“免费乘车者”的存在,私人提供者的利益得不到保证,因
而不愿意提供公共产品;第三,由于私人生产是以利润为转移的,
因此,由私人提供公共产品会导致低效率或供给不足,只能由政府
来提供。
(2)市场机制难以解决外部效应问题。所谓外部效应,是指
某个经济主体活动所产生的影响不表现在他自身的成本或收益上,
却会给其他经济主体带来好处或坏处。用萨缪尔森的话说:“外部
效应指厂商或个人在正常交易市场以外同其他厂商或个人提供的便
利或施加的成本”。当养蜂人的到来增加了苹果园的产量,而同时
。鲍德戚、戚迪逊‘公共部门经济学)中周人民大学出版社2000年版第4 5、4 4页
。萨缪尔森‘经济学)第十五版第32页
61
果园的扩大又增加了蜂蜜的产量时,就产生了正的外部效应;而当
一个工厂施放未经处理的废气、废水,污染了空气和水源,对周围
居民的身体健康和河中的鱼类造成了损害时,也就是产生了负的外
部效应。基于社会和公共的利益,社会应该鼓励能带来正的外部效
应的活动,限制可能带来负的外部效应的活动,但市场机制却无法
解决这个问题。这是因为,在价格体系调节下,正的外部效应不会
计入生产者的收益之中,负的外部效益也不会自动计入生产者的成
本之中由他来承担。因此,市场机制的自发调节不利于增加外部正
效应的活动,减少外部负效应的活动,资源配置就无法达到社会所
要求的最佳水平。.
(3)市场机制难以制止垄断的产生,难以调节自然垄断部门
的发展。垄断是市场竞争的必然产物。自由竞争会带来生产集中,
生产集中发展到一定阶段就会产生垄断。在现实中,独占、寡头垄
断、以及自然垄断的存在,对社会效率的影晌是很大的。垄断者为
了获得超额利润,通常是采用“高价少销”的策略,如故意减少
其所控制的产品生产,使社会无法得到足够多的这类产品,以维持
该产品的高价;或采用“低价倾销”的办法打击竞争对手。这就
必然造成市场的价格扭曲和产量扭曲。在市场扭曲的条件下,不可
能实现资源的合理配置,从而产生了市场失灵。
(4)市场机制调节会导致收入分配的不公平。市场是按照投
入要素的贡献来分配的。也就是说,在市场上人们的收入水平取决
于人们对生产要素的占有水平。由于拥有要素的数量和质量不同,
要素所有者的竞争机会就不均等,从而收入水平也就必然不同。然
而,要素占有差别并非都出自个人原因。富家子弟和穷人孩子所继
承的家产不同,所得到的教育、营养等不同,他们的竞争机会、竞
争能力也就不可能平等。富家子弟可能因为较为优越的条件而处于
较为有利的竞争地位,从而取得较高的收入。因此,完全依靠市场
机制调节收入分配,就会使社会收入差别不断扩大,甚至导致两极
分化。
(5)市场机制的自发作用难以生产出足够的信息并有效地配
置它们。一般竞争均衡所达到的效益最大化资源配置,要求信息是
完备的,即要求市场的供求双方对于所交换的商品具有充分的信
息。但在现实经济中,由于私人只能掌握有限的信息以及分析、认
识信息能力的有限性,市场主体所掌握的信息往往是不完全、不对
称的,这些不对称可导致诸如垄断、寻租等损害社会整体利益的行
为,从而难以实现帕累托最优。.
第二,由市场不发育所造成的市场失灵,.这又有两种情况:其
一,由于市场力量弱小,无法提供巨额资本所产生的失灵。这主要
产生于经济落后国家;其二,因市场制度自身的不完善而产生的失
灵。由于市场制度正处于发育阶段,还不完善或还存在着制度缺陷,
致使市场的一些功能不能正常发挥。这被查尔斯·沃尔沃称为“市
场不完全”。他认为.在不发达国家中.市场不完全的情况比比皆
是,其“特点是限制获取与经济有关的信息:要素不流动:价格
和利率扭曲等等”。.由市场不完全所造成的市场失灵能够通过完
善市场机制加以克服。
由市场制度不完善所造成的市场失灵,不仅从不同程度上强
化了由市场机制功能缺陷所造成的市场失灵,使之无论在范围上还
是程度上都比市场经济国家要严重得多;同时还产生了一些新的现
象,一些本来可以由市场自行解决的问题,不得不由政府出面用行
政手段来解决。如:在目前我国农业产业结构的调整中,由于市场
机制不完善,信息传播渠道不通畅,不少农民对市场不了解、不熟
悉,甚至无所适从。这就需要政府发挥自己的作用引导农民。如,一
些地方政府利用自己的优势,从技术上、信息上重点扶持一些农业
示范户,由此带动了整个地区农业结构调整的顺利进行。
由市场不完善所造成的市场失灵主要存在子以下两类国家:一
是发展中国家。从一定意义上说,市场不发育是发展中经济的基本
特征。这是因为,市场的发育是和市场经济的发展水平紧密联系在
。壹尔斯-沃尔沃‘市场与政府)中国发展出版社1994年版第24页
63
一起的,因而,发展中国家经济的不发展必然导致市场的不发育。
二是.正处于从统治经济体制转向市场经济体制的国家。在这些国
家中.由于长期、人为地排斥市场的作用,经济运行的内在联系
被割断.市场制度很不完善.政府对经济管制过多。如前苏联、
等一些曾长期实行集中计划经济体制的国家。不幸的是,在以上两
类国家中,中国皆榜上有名。由此可见,我国发展市场经济、完善
市场制度的任务之艰巨。
市场失灵的存在,为政府干预提供了理由,从而成为“政府
介入的原动力”。‘
(二)与政府规制相联系的市场失灵
前面对市场失灵作了全面分析。一般来说,市场失灵可以由政
府干预来加以克服,但这并不意味着政府对所有的市场失灵都是采
用规制的方式进行管理。也就是说,政府可以采用多种手段进行微
观管理以克服市场失灵。植草益曾把政府对市场失灵的干预分为三
个方面:第一,“公共供给政策”,是指政府以公共物的供给为目
的,通过税收等方式取得财政收入用以提供公共物品、社会公共服
务、社会间接资本等政策性行为。第二,“公共引导政策”。植草
益认为,政府的这部分职能“是以解决不完全竞争和风险等一些
市场的失灵为目的,用货币、非货币手段(财政、金融和行政指导)
引导经济主体活动的政策性行为。第三,“公共规制政策”。“这是
政府为了解决不完全竞争、信息偏在、自然垄断、外部不经济和非
价值性物品等市场失灵而依据法律权限制约经济主体活动的行
为”。.其中,只有最后一类的市场失灵才属于政府微观规制的范
畴。进一步地,植草益还根据规制目的和规制手段,将规制分为直
接规制和间接规制两类。前者“以形成、维持竞争秩序的基础为
目的,不直接介入经济主体的决策而仅制约阻碍市场机制发挥职能
的行为,并且以有效发挥市场机制职能而建立完善的制度为目
的”,主要是“以依照反垄断法、商法、民法等制约不公平竞争为
。植草益(微观规制经济学》第20一2l页
64
目的规制”, 因此也被称作竞争制度或反垄断制度;后者则是“以
防止发生与自然垄断、外部不经济及非价值物品有关的、在社会经
济中不期望出现的市场结果为目的,并且这些规制具有依据由政府
(行政机构)认可和许可的法律手段直接介入经济主体决策的特
点”。.
二、政府微观规制的原因
理论界对引致政府规制的原因有不同的分析。若从所有公共
——私人关系的角度看,导致市场失灵主要有这几类:
第一、卖方垄断权力的存在。卖方的垄断权力主要产生于这
两种情况:一是自然垄断状态;二是,在竞争基础上产生的市场集
中和垄断。
所谓自然垄断是规模经济造成的一种状况,它使得某一行业
只有在一个企业生产的时候才最有效率。这样,如果有一个企业已
经进入,别的企业就不可能进来。因为原来的垄断企业成本最低,
别的企业进来后肯定无法与之竞争。这就构成了进入壁垒。由于进
入壁垒阻止了竞争对手的进入,垄断厂商就没有了降低成本、改进
技术的外在压力。他就会通过限制产量或直接制定高于边际成本的
价格等方式来谋取高额垄断利润。这就要求政府从两方面进行干
预:其一,为降低因新企业过度进入而产生的市场风险,实行进入
限制,控制厂商数量。这种干预客观上抬高了市场进入的门槛。史
普博把政府规制看成是“一种能弱化沉淀成本造成的风险的隐性
契约”。.其二,为消除因进入壁垒而产生的竞争不足所带来的垄
断租金,保护消费者利益,对该行业产品实行价格规制、服务质量
规制。
除了自然垄断行业,其它竞争性领域同样存在着卖方权力的
垄断。这是因为,市场竞争必然会导致积聚和集中,从而形成垄断。
卖方垄断若任其发展,则不可避免地将侵害消费者利益。因此,抑
。植草益‘微观规制经济学)第20一21页
。史普博‘管制与市场'第5s页
65
制过度垄断、促进市场竞争就成为政府规制的重要内容。反垄断法、
反托拉斯法就是政府为了满足以上需求而制定的。
第二.外部性。对于外部性的解释,科斯提出了两个原因:
一是缺乏明确界定的产权;二是存在交易成本。这就使得法律制度
和公共规制在界定产权和削减交易成本方面具备了潜在的作用:一
方面,由政府来建立完整的产权。但由于在许多情况下尤其是在自
然资源方面包括可再生的海洋资源,公共石油矿床、大气、水(海
洋、河流、灌溉系统及含水土层)及无线电频谱等,产权不可能明
确界定,因此还不能解决公共资源的竞争性使用问题。另一方面,
由政府出面,按照公共利益去规制公共资源的开采和使用。与私人
合约的解决方式相比,政府规制的成本可能要低得多。政府的协调、
规制性开采或以地域、特性及位置为基础的产权再定义,可能会产
生更有效率的资源利用。史普博还研究了在产权让渡上可能出现的
三类问题:最低成本避免者的确定、污染权的定义、及清洁空气和
水的权力的定义。这些工作如果通过私人协商或司法程序来完成,
其成本会非常之高,而对拥有大量专家、经验、技术、知识等资源
的管理机构来说,则相对容易许多。对外部性进行政府规制,通过
行政方式迫使外部效应内部化,以最终达到限制具有负的外部效应
的行为,鼓励具有正的外部性行为,从而增加社会总收益的目的。
第三,不充分信息的存在,市场机制的有效运作常常需要买
卖双方拥有对称的信息。但在市场交易中,买卖双方所得到的信息
常常是不对称的。若这种不对称非常严重,就可能导致市场机制难
以实现有效的资源配置,在极端的情况下甚至可能使整个市场都不
存在。史普博用“内部性”这一概念作了说明。所谓“内部性”
是“指由交易者所经受的但没有在交易条件中说明的交易的成本
和效益”。.产生内部性的原因在于,获得信息必须付出成本,如:
在存在风险的条件下签订意外性合同;合约者行为不能完全观察到
时所发生的观察或监督成本,以及交易者收集他人信息和公开自身
。史普博‘管制与市场》第64页
所占有的信息时发生的戍本,等等。
斯蒂芬·布霄耶尔(Stepphen Breyer)和保罗·W·迈卡沃
伊(Paul w·MacAvoy)指出,有时候,规制的目的在于降低所得
到信息的成本,特别是在以下三种情况下,需要政府的规制活动:
(1)当供给者通过使消费者上当受骗而获得利润时,消费者可得
到的诸如由民事法庭判定的法律补偿比规制的代价趸高;(2)消费
者不可能轻易地对收集到的信息作出评价,而犯错误的代价很高,
比如在潜在的药物效力方面,或在某一特定的航线上的安全方面;
(3)根据某些理由,市场的供给方面不能(在以成本为基础的价
格上)提供所需要的信息。.
然而,不充分信息的存在并不意昧着政府对信息市场“规制
的正当性”。考虑到政府干预信息市场可能产生的副作用(如,对
产品质量或安全标准的设定可能减少产品种类而限制消费者的选择
范围)以及政府干预的成本收益比较等因素,政府规制只有在比竞
争性市场更为有效地减少内部性,规制者收集和披露信息较私人信
息沟通更有效、成本更低时才是不可缺少的。因此,受人欢迎的规
制政策是对信息公开化或合同条款设立一般的规则,然后依赖市场
力量使私人信息得以公开。。在药品生产、银行、证券、保险、律
师、会计师等行业,都需要政府通过发放营业执照等加以规制,制
止企业的“败德行为”。用信息不对称来解释政府规制的原因,是
近一二十年的新发展。
第四节政府微观规制的基本内容和方法
一、政府微观规制的基本内容
政府规制按其内容主要可以分为经济性规制和社会性规制两
大类。
关于经济性规制的内涵,主要有两种不同的表述。第一种,
。‘新帕尔格譬夫经济学大辞典'第]38页
。史普博‘管制与市场)第s86页
67
从一般性意义上运用经济性规制的概念,如维斯卡西等学者认为,
经济性规制通常是指政府通过价格、产量、进入与退出等方面而对
企业决策所实施的各种强制性制约。Heffron则认为,经济规制涉
及产业行为的市场方面,如费率、服务的质量和数量、竞争行为等。
另一种观点,则将经济性规制主要局限于自然垄断行业和存在信息
偏在等特殊领域。如,植草益认为,经济性规制以自然垄断和信息
不对称部门为对象,以防止无效率的资源配置发生和确保需要者的
公平利用为主要目的,通过被认可和许可的各种手段,对企业的进
入、退出、价格、服务的质和量以及投资、财务、会计等方面的活
动所进行的规制。。我国学者王俊豪则进一步将经济性规制定义为
“主要是政府对那些具有固定网铬系统的自然垄断产业的规制”。.
比较而言,前一种表述比较全面地概括了现实中政府的经济性规
制,符合规制概念一般化的趋势,因而是较为完整的。
具体来说,经济性规制包含以下内容:r首先,对具有因生产
的规模经济、范围经济、沉淀成本、资源的稀缺性而产生的自然垄
断性产业,赋予特定企业以法定的垄断权,同时在保证经济效率的
基础上,从制约企业行使垄断的市场控制能力的角度实施价格规
制。其次,为使消费者能公平地事受服务,以制约企业的歧视性供
给为目的的规制。再次,在遣输业、金融业及其它一些产业,虽然
市场的结构是竞争性的,但消费者对于选择何种服务及价格却不能
保证得到充分的信息,为了保证消费者公平利用信息以及防止由于
企业破产而引起的消费者损害,应对其实行进入规制和价格规制。
更次,对所有企业的市场垄断行为,依据《反垄断法》进行规制。
植草益曾将日本的经济性规制归纳为下表。(见下页)
社会性规制指的是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫
生、环境保护、防止灾害为目的,对物品和服务的质量和伴随着提
供它们而产生的各种活动制定一定标准,并禁止、限制特定行为的
。植草蓣‘微观规制经济学)第27页
。王俊豪‘政府管制经济学导论)商务印书馆2001年版第449页
68
规制。具体地讲,大体上分为(1)保证健康和卫生,如根据药物
法、医疗法等产生的规制;(2)保证安全,即由劳动安全环境卫生
法、保护消费者法、公路交通法、建设标准法、消防法等产生的规
制;(3)防止公害和环境保护,即由自然环境保护法、公害对策基
本法等产生的规制。植草益认为,社会性规制在禁止特定的行为和
进行营业活动限制的同时,也根据资格制度、审查检验制度以及标
准认证制度制定的对特定行为的禁止和营业活动的限制进行补充。
日本经济性规制概要
加入规收费规制规制法规制机
产业
制关
电气许可认可电气事业法能源厅
城市爆气许可认可煤气事业法能源厅
公益事业热力供应许可认可热力供应事业法能源厅
各地方公
自来水许可许可自来水法
共团体
邮政法定垄断法定邮政法国会
电信电信事业涪邮政省
[第1种] 许可认可
[特别2种] 洼册申报
通讯、广播
[一般2种] 申报
日本广播协会
无线电广播营业执照电波法、广播法邮政省
(NHK,法定)
有线电视审报认可有线电视广播法邮政省
运输铁路运输营业执照认可铁路事业法运输省
航空运输营业执照认可航空法运输省
海上运输营业执照认可海上运输法运输省
公路运输营业执照认玎、申报公路运输法运输省
运输事业营业执照认可运输事业法运输省
仓库业申报申报仓库业法运输省
银行法、临时
银行营业执照指导大藏省
调整利率法
证券营业执照指导证券交易法大藏省
金融生命保险营业执照指导保险业法大藏省
保险业法、损
损失保险营业执照指导失保险收费率大藏省
团体法
造船申报造船法运输省
制造业炼油许可石油业法通产省
生产卷烟法定垄断烟草事业法大藏省
建筑业建筑业许可建筑业法建设省
大型商店申报大型商店法通产省
镛售粮食许可粮食瞥理法大藏省
流通销售酒许可酒税法通产省
销售烟草注册烟草事业法大藏省
销售汽油注册汽油销售业法通产省
捷科来源:伍覃蓝‘徽观规制经济学'第33页
以上两大类规制,主要通过以下几种形式来实施:
f、市场进入规制
这是指在一些市场失效产业中,为了防止资源配置低效或过
度竞争,确保规模经济效益、范围经济效益和提高经济效率,政府
机构通过批准和认可手段,对企业的市场进入(包括数量、质量期
限以及经营范围等)进行限制。政府对市场实行进入规制的主要目
的是为了克服自然垄断、信息不对称等带来的弊病。
实施市场进入规制的主要有这两类行业:一是自然垄断行业,
主要包括邮政、电力供应、城市给排水等公共事业以及电讯、航空、
广播、铁路等产业。这些行业的产品和服务大多属于公共物品,通
常具有消费的公共性和规模经济效益递增等特点,因而由一家或少
数几家企业经营更有效率。控制进入这些行业的企业数量,维护这
些行业的垄断经营,可以避免不必要的重复投资,保证这些行业的
商品和服务的有效供给。在实行进入规制的同时还应注意到,上述
行业中已进入的企业可能会利用其垄断地位,肆意哄抬价格,损害
社会福利。这就要求政府在实行准入规制时,还必须对垄断企业进
行定价规制或收益率规制等,以防止垄断企业利用其特殊地位牟取
高额垄断利润。
另一类是信息不对称行业。主要包括金融、证券、保险等。
这些行业虽然是竞争性性的,但由于信息的不对称性,可能无法实
现帕累托效率的资源分配。例如,在这些行业中,消费者要了解商
品、服务以及企业财务状况相当困难,要花费很大代价,甚至是不
可能的;而商品或服务的卖方却掌握着相对充足的信息,很有可能
通过欺骗手段损害买方利益而增加自身利益。因此,政府应对此类
企业的市场进入实行规制,通过许可、审批等手段对进入者自身的
条件进行必要审查,防止条件不合格企业利用信息的不对称进行欺
诈,损害消费者的正当权益,或者倒闭破产,造成社会动荡。
2、价格(收赘)规制
价格规制是经济性规制的最重要项目。主要指在自然垄断产业
中,政府“从资源有效配置和服务的公平供给观点出发,以限制
垄断企业确定垄断价格为目的,对价格(在规制产业中称为收费)
水平和价格体系进行规制。在竞争产业中也进行价格的规制,在这
种场合下,也是从资源配置效率和服务的公平供给的观点出发而进
行规制的。”o
价格(收费)规制的内容包括:(1)对垄断行业的价格规制。
垄断及自然垄断行业的企业.在追求其利润最大化时,可能会以损
。植草益‘微观规制经济学)第29页
害消费者及非垄断行业的利益为代价,制定垄断价格,从而影响资
源的有效配置。因此,政府对垄断行业需实行价格规制,确定垄断
企业产品或服务的价格。(2)对银行、证券、保险等行业,政府必
须进行价格规制,即对利率、’保险费率、证券交易规则等进行一定
的规制,以保护消费者利益,实现资源有效配置。(3)对不正当价
格的规制,如对垄断高价或价格倾销行为的规制。(4)事业单位收
费规制。政府实行收费规制,即按平均成本确定收费水平并严格监
督执行,以防止出现乱收费的现象。
3、数量、质量规制
数量规制主要包括政府对企业生产和供应的产品数量加以规
制,对进、出口的商品数量加以规制等。在市场经济中,政府对企
业生产和供应的产品数量的规制一般仅限于少数物品,如武器装
备、政府实行垄断经营的能源供应、运输服务等。数量规制的一个
重要方面是对有害物品生产和供应的规制。如,对烟草、烈性酒、
有害出版物等;对进出口商品的数量实行规制,主要是为了保护国
内的新兴产业,调节国内市场的供求或调节国内市场的供求。
质量规制是政府为了保护消费者(包括生产资料消费者和消
费资料消费者)利益而实行的规制。质量规制的目的在于:提高商
品、服务的总体质量水平,提高资源配置效率;维护人们的安全和
健康,提高人们的生活质量。
4、资源、环境规制
这主要是为了克服当代市场经济中存在的资源浪费、环境污
染、生态破坏等负的外部效应而进行的。资源规制是政府依据资源、
土地、森林等方面的法规及国土整治规划,对自然资源的开发利用
实行规制。例如,对矿产资源的采掘需要在政府有关部门的统一规
划下,选择适当规模的有一定技术水平的企业进行开采。否则,若
允许技术水平低的小企业或个人开采蕴藏量很大的矿脉,就会造成
资源的浪费。在公共的江河湖海中捕鱼,可能会出现过度捕捞问题,
这也需要政府通过一定的规制,如休渔制度来加以解决。政府的资
源规制措施,除征收资源税和地租外,还有:通过资格审查等方式
控制使用资源的企业数量:规定姿源开采使用的标准;划定资源使
用范围,并与企业签订承包合同,督促企业合理开发利用资源等。
环境规制是政府依据环境保护方面的法律法规,对工厂排放
废水、废气等有害物质造成的环境污染进行的规制。实施环境规制
的方法主要有:制定排污标准,对超标者进行法律制裁;对投资项
目进行审核,将污染严重的项目放在远离城市的地区,弗规定在投
资时就应建立有效的治理污染设施:征税或收取污染费;拍卖污染
许可证,以及由政府有关部门投资兴办环境保护企业,对排污排放
的废水、废渣及有害物质进行处理,并向排污企业收取相应费用等。
在以上规制形式中,进入规制和价格规制是最基本的。
二、规制的方法
为获得特殊的规制结果,根据以各个受规制产业为对象的法
律法规、规制机构可以采用不同的规制方法。这些方法主要有:
1、利润规制。主要对那些具有排他性的生产某种产品权利的
企业(如城市电力、自来水、天然气)制定准许利润,,防止人为
提高物价以牟取暴利。准许利润的确定主要考虑执行期维持现有资
产规模和追加投资所必要的资本的报酬,亦即所谓公平报酬率的问
题。由于必要的资本报酬是运用资本的机会成本,因此一般比照长
期利率水平来确定。
2、价格规制。有最高限价、最低限价或统一价格三种方法。
其中,以准许成本加上公平报酬率是确定产品和服务价格较常采用
的方法。
3、广告限制。一般用在对某些职业性(如律师、医生、牙医
等)广告以及香烟广告的限制上。
4、对进口商品实行的配颧和关税。
5、特许权和配给权。通过特许权的掌握和颁发,规制机构对
现有企业或产业的进入施加控制。其中,发放许可证就是一种经常
采用的方式。
6、制定产品和服务质量标准。如制定工作场所安全标准和产
品质量标准以及相关的禁止标准。标准制定后,规制机构据此定期
进行监督、检查、评估,对违反以上标准的企业实施必要的惩处。
7、信息公开。规制机构有义务及时向社会和消费者披露相关
产品或服务的质量等信息。
8、合同条款修订。规制机构可以对签约双方的能力加以限制。
9、规制机构还可以对生产某种商品所使用的物料和生产程序
加以规定。。‘
。关于规制的方法-参见余晖‘政府与企业:从宏观管理到微观规制)第57页
74
第三章转型期政府微观规制建立的制度基础、起点及路径
政府微观规制行为是在一定制度基础或环境条件下产生的。
一定的环境条件产生并决定了政府行为,而政府的行为又反过来
作用于相应的环境。研究转型时期政府规制产生的特殊环境,对
于了解和把握这一阶段政府规制行为的特点和规律性是十分必要
的。
第一节转型期政府微观规制产生的制度基础
一、政府微观规制产生的一般制度基础
从理论上说,作为现代市场经济体制重要组成部分的政府微
观规制,是建立在市场经济有一定程度发展的基础之上的。因为,
微观规制是对市场机制内在的功能缺陷所做的弥补或纠正,而市
场功能缺陷对经济发展的影响并非一下子就会显现出来,人们对
它的全面认识也有个过程。只有当市场经济发展到这样的程度,
即市场的功能缺陷严重阻碍了市场经济正常进行时,建立政府的
微观规制才摆到了议事日程上来。以美国为例,政府规制是以十
九世纪七十年代国内市场经济有了一定程度发展建立起来的。全
面认识政府规制的制度基础,对于正确分析政府的微观规制行为
及其特征是十分重要的。
政府微观规制的制度基础是一个复杂的概念,虽然国情不同,
但各国微观规制的制度基础都包含着经济体制基础、行政体制基
础和社会道德基础等多方面内容。
(一)确立市场为资源配置基础的经济体制
政府微观规制的经济体制基础是市场经济体制,其中至少有
这么两重含义:其一,资源配置必须以市场机制的自发调节作为
基础,虽然说政府规制也是对资源进行配置的一种形式,但这种
配置仅仅是在市场失灵的领域内才是可行的、合理的。在市场经
济条件下,企业是资源配置的主体,在市场机制的调节下以利润
为导向,独立、自主地实现着资源配置,其逐利行为必然造成垄
断的产生;造成外部性、内部性等问题的产生;造成自然垄断行
业的过度进入等等,由此也才产生了政府对以上行为进行矫正的
必要性。可见,只有在市场经济体制基础上才有政府规制可言。
离开了市场经济这个基础,无法衡量什么是市场失灵,更谈不上
如何对其进行纠正,政府对微观市场的干预也就不成其为政府规
制了。这是政府微观规制区别于非市场经济条件下的政府微观干
预的基本依据。.
其=,政府规制的目的是为了弥补市场不足、进一步完善市
场,而不是要消灭或取代市场。尽管世界各国的市场经济体制各
有特色,但在坚持将市场作为资源配置的基础这一点上却是共同
的。以日本为例,虽然政府实行的规制在西方国家中最为广泛和
突出,但政府规制始终是在坚持市场为资源配置的基础、以企业
为市场主体的制度基础上进行的,政府在特定领域对资源的配置
没有取代或动摇市场这一基础。换句话说,若政府企图通过规制
来取代市场,这种行为的性质就已经发生了根本的变化。
(二)建立了与市场经济相适应的政府规制体制及一系列规
制规则
政府微观规制首先是一种行政程序过程,要依托于~定的政
府机构进行,和政府体制、政府机构的设置密切联系。而政府规
制机构的设置又必须以一定的法律法规为依据。因此,政府微观
规制的行政体制基础包括两方面:一是要有较为完善的法规体系:
二是要建立与政府微观规制职能相适应的规制机构。
以英国为例,无论是在国有化阶段还是私有化以后,政府都制
定了有关的法律并据此建立了有关的政府规制机构。在国有化阶
段,各个国有产业都有法律规定的责任。如,按照法律,“中央电
力生产委员会”的责任是,建立和维持一个有效的、合作的和经济
的供电系统,以满足英格兰和威尔士地区的电力需要。1 945—1951
年实行大规模国有化运动后不久,英国曾建立了“国有产业选择委
员会下议院”,后改名为“部门工贸委员会”,其主要功能是调查国
有企业的绩效,并负责审查大量有关控制国有企业的问题。在实行
私有化过程中,英国政府的首要动作是制定相应的规制立法,如在
电信、煤气、自来水和电力产业实行私有化时,政府颁布了《电信
法》、《煤气法》、《自来水法》和《电力法》等法规,对各产业的重
要政府规制问题作了规定。政府还依据以上法规,在四大基础设施
行业分别建立了四类法定的政府规制机构:电信规制办公室、煤气
供应规制办公室、国家江河管理局和自来水规制服务办公室、电力
供应规制办公室。各规制办公室主任由负责各产业的国务大臣委
任。除此之外,英国还建立了垄断与兼并委员会和公平交易办公室
这两个对所有产业都拥有规制权力的综合规制机构。而在整个政府
规制运行过程中,各产业的政府规制总监与负责该产业的国务大臣
(特别是总监)发挥着关键性的作用。.
总之,一般市场经济条件下政府规制的行政体制基础具有以下
特征:其一,独立性。依据相应的法规设立独立的规制机构,使得
政府规制独立于政府的其它行为,不受政府其它职能的影响。其二,
针对性,即针对不同领域产生的市场失灵,设立不同的法规及规制
机构,规制机构之间的分工清楚、职能明确。其三,法规性。政府
的微观规制是在相应的法律法规规定的范围之内进行,“规之依
法,制之有据”,大大限制了规制机构及官员的自由裁量权,使之
难以左右政府的微观规制行为。
必须指出的是,政府微观规制行政体制基础并非是市场经济
与生俱来的,它是政府为适应市场经济发展的需要而逐渐调整、
转变自身职能的过程中逐步形成的。在自由竞争市场经济阶段,
当市场失灵还不成为一个普遍现象,还不需要政府对其进行规制
时,也就谈不上建立相应的行政基础。而当市场经济发展到一定
程度、市场失灵等内在矛盾充分暴露并制约了市场经济正常运行
时,就要求政府根据需要适时调整职能,构建相应的行政体制。
(三)形成了与市场经济相适应的社会文化环境
。王俊豪‘英国政府管制体制改革研究)第66页
77
政府微观规制行为还受到社会道德、传统文化环境等因素的
影响和制约。东西方传统文化的最大差别之一在于对政府角色及
作用的认识。在以渗透着古罗马精神和基督教以及文艺复兴文化
为背景的西方文化氛围中,崇尚自由竞争、推崇个人利益和民间
利益,政府则被视为一种“必要的恶”,主要扮演着“守夜人”的
角色。即使到了凯恩斯主义盛行时期,政府行为仍然还是以充分
尊重和保障个人的经济权益作为基调。在这样的文化氛围下,政
府规制市场行为的目的是为了维护市场秩序,抑制并克服影响市
场竞争的因素,为市场机制更好地发挥作用创造良好环境,而不
是要取代市场。因此,制定相应法规,严格约束政府这一“恶”
的力量,保护市场机制不受政府强力的“侵犯”,也就成为西方文
化环境下的必然要求。’
在以儒家传统为背景的东亚文化背景中,集体、社会、国家
优先,个人利益不允许超越于社会、集体之上,“唯书、唯上”成
为人们自觉不自觉的行为准则。政府作为老百姓的父母官、“青天
大老爷”的化身,其行为具有天然的合法性和合理性。这样的文
化氛围无形中赋予了政府极大的权力,也就为政府超越西方国家
所普遍认定的市场失灵界限、过度规制市场提供了行为道德规范。
在这里,制定有关规制法律的目的,与其说是为了将政府规制行
为限制在必要的范围内,不如说是为了给政府规制行为提供合法
的依据。二战后日本所实行的以扶植和保护产业为核心的、大范
围的政府规制,正是以上述信念作为基础的。
社会传统、道德文化为政府规制行为提供了基本的行为规范,
决定了政府规制行为的价值取向。
二、我国政府微观规制的制度基础
随着社会主义市场经济体制的建立,我国已初步形成了微观
规制的制度基础。有如下几方面:
(一)市场在资源配置中的基础性地位虽已基本确立,但政
府仍过多地主导、介入微观经济过程,市场机制作用的发挥还受
到不同程度的制约。
经过二十多年的艰难跋涉,我国终于将社会主义市场经济确
立为经济体制改革的目标模式,初步确立了市场经济的框架,这
同时也就意昧着在理论上确立了企业的市场经济主体的地位。但
在实际中,政府与市场问的关系仍未处理好,政府对微观经济的
管理还存在着严重的“缺位”、“越位”,制约了市场基础性作用的
发挥。矛盾的焦点集中在这么几个方面:其一,政府还习惯于用
计划管制手段来管理经济,审批经济。研究表明,转轨期间,计
划经济时代形成的行政审批制不仅广泛存在,并且还有了某种扩
展,特别表现在企业设立、领导人任免、投资、外贸等领域。这
些都人为地对市场经济的运行设置了许多障碍,制约了市场基础
性作用的发挥。其二,由于政府大量拥有并直接经营企业,特别
是过多介入竞争性领域,严重束缚了企业尤其是竞争性领域中企
业的手脚,使之无法完全按照市场信号来调整企业的投资决策,
制约了市场机制作用的正常发挥。政府还对卷烟、盐业等可竞争
性行业进行严格的投资、生产和销售的规制,市场机制基础性作
用的发挥受到严重的制约。进一步发挥市场的基础性作用,必然
要求政府尽快退出市场,还权于民。
(--)政府自身内在的多重角色冲突,客观上造成了政府的
角色冲突,使之无法很好完成规制市场行为的职能。
转轨时期,政府扮演着多重角色,承担着彼此相互冲突的职
能:作为行政系统,政府承担着一般社会管理者的职能,其工作
重点在于缓解社会矛盾、保持社会安定:作为市场规制者,政府
承担着规制市场的职能,要豫补和克服市场失灵;作为国企的所
有者和直接管理者,政府的职能是要保证国有资产的保值增值。
这多重职能之间的利益指向不同、甚至相互矛盾,在实践中不可
能同时兼顾。政府必然要根据其对自身影响的权重作出取舍,即,
可能会为完成某项职能而放弃或不考虑另一职能。而一般来说,
与社会管理者、公有财产所有者的角色相比较,政府所承担的市
场规制者的角色显然次要得多。因此,也就是政府最有可能忽视
或放弃的职能。明白了这一道理,对实践中常常出现的政府在规
制市场时的“职能缺位”现象和将规制矛头指向非公有企业等现
象,也就见怪不怪了。例如,从市场规制者的身份出发,政府必
须中立地、不偏不倚地对所有市场主体违反相应法规的行为依法
进行制约;但所有者身份却往往影响甚至阻碍它去公正地规制市
场。在那些具有自然垄断性质的、包括城市供水、供电、燃气、
公交、地铁等公共事业以及邮政、电信、广播等产业(这些事业、
产业目前基本上归政府所有)的生产经营活动,政府本应出于公
共利益根据有关法规对其进行价格规制。而实际上有关政府部门
却更多是从所有者利益出发,不仅未能实施必要的价格规制,甚
至还出现了纵容其随意涨价、追求超额垄断利润、严重侵犯消费
者利益的行为。又如,在技术进步不断为新企业进入原有自然垄
断行业提供现实可能性的情况下,政府仍利用其手中的行政权力
顽固实行严格的进入规制,以保证其所有的企业能继续得到高额
的垄断利润。再比如,所有者身份还使政府在规制市场行为中偏
袒国有企业,等等。可见,政府集企业所有者和规制者于一身的
身份,决定了它不可能站在中立的立场上行使规制市场的职能,
也就决定了新的市场进入者或非国有企业很可能受到歧视;更进
一步地,政府与其所有的企业之间的“联盟”一旦成立,它们就
可能“在立法和执法过程中藐视消费者的力量,置它们的合法权
利于不顾”。余晖博士对此作了深入分析。
可见,政府多重职能之间的相互矛盾,成为转轨时期影响和
制约政府规制行为的又一现实基础。
(三)尚未形成与市场经济要求相适应的政府规制的法律体系
和行政体制
我国的政府规制是在从传统计划管制向市场性的微观规制转
轨过程中逐步建立的,带有突出的转轨时期的体制特征。从行政
体制的角度看,现阶段政府规制的行政体制基本状况是:其一,
我国的规制权力是分散于各级各地方各部门政府的。从中央到地
方几乎所有政府机关都拥有规制的权力,如中央和地方的经济综
合管理部门和行业主管部门、经贸委、发展计划委员会、信息产
业部、公安部、建设部地方建设部门、铁道部、地方铁路局交通
部国家旅游局、劳动部、农业部、各级工商、物价、环保、民航、
卫生、市政、技术监督等部门都在一定程度上行使规制市场行为
的权九。其二,往往有多个规制机构对同一市场行为进行规制,
政出多门,不同管理部门之间职能交叉,甚至相互矛盾。如对卫
星广播电视的规制就由原广电部和电子部(现改为信息产业部)、
公安部、安全部和工商局等;同样在电力产业,日本是由能源厅
单独行使规制职能的,而在我国,则是由国家、地方经贸电力司
(局)、物价(司)局等三个机构共同进行规制。对消费品质量的
规制机关有技术监督局、工商局、内贸部(现国家经贸委内贸局)
等;对水污染的规制机关有各级环保、航政、水利、卫生、地矿、
市政管理机关及重要的江河的专门水管机构等;在大气污染规制
方面,共有各级环保、公安、交通、铁路、渔业、经贸等六个部
门共同行使职能。根据余晖对我国药业的监督管理进行的分析,
结论是:经过十来年的改革、整合,我国的药业市场管理由国家
医药管理局等九个政府机构分别进行,加上地方政府对药政机构
的实际控制,形成了“九龙治水”的格局。对职业安全与卫生的
规制机关有劳动部、卫生部和有关产业主管部门等:对城市出租
车的规制由建设、安全、旅游和物价等部门来共同实行。下表是
我国目前除金融领域之外的经济性规制的概要,反映了前面所谈
到的这类问题。其三,尚未形成完善的政府规制的法律法规体系。
改革开放以来,虽然我国已先后制定了《中华人民共和国电信条
例》、《邮政法》、《电力法》、《铁道法》、《航空法》、《中华人民共
和国水陆运输管理条例》、《环境保护法》等数十个行政法规,但
由于这些法律法规往往是由部门或地方政府制定的,更多是代表
部门或地方利益,而与社会公众利益相去甚远,以此为依据的政
府规制行为也就很难保证其公正性。
可见,目前政府规制体制的主要问题是:第一,目前我国的
规制机构还基本上是从旧体制下的行业管理部门直接转变而来
的。近年来虽然先后成立了国家标准化管理委员会及国家质量认
证认可委员会等机构,大部分拥有规制职能的机构仍难以摆脱旧
的行业管理的思维。原来建立这些部门的目的就是为了消灭市场、
替代市场,在政府体制及政府职能未彻底转变之前,如何保证它
们能依据市场发展的要求合理规制市场行为?第二,政府的规制
职能尚未独立化,还未形成权威、独立的政府规制行政体系,政
府规制职能在一定程度上还依附于政府的其它职能,并往往服从
于政府的其它职能和需要。第三,政府的规制行为还缺乏法律法
规的制约。.
(四)传统文化影响深远、与市场经济相适应的道德规范正
待建立、尚未形成。政府规制的行为缺乏道德规范制约。这就不
仅难以对政府规制行为产生制约作用,而且还在一定程度上助长
了政府随意扩张规制的势头。
如前所述,几千年封建社会留给我们的遗产之一是,“政府总
是对的”传统观念。长期在政府干预、扶植或控制下成长起来的
企业尚未彻底摆脱依附于政府的状态,与市场经济发展要求相适
应的企业和居民的主体意识、平等竞争意识刚开始觉醒,还很模
糊。即使在市场化改革多年之后,“有问题找市长”、希望依靠政
府强力来垄断市场仍成为许多企业的习惯思维和行为模式。1998
年发生的、由十几家知名大企业联名倡议政府推行实质在于推行
价格“卡特尔”、垄断市场的行业自律价事件,就生动地说明了这
一点。从政府的角度看,悠久的文化传统及延续三十年的计划经
济体制,也使政府及其官员养成了无所不能的“救世主”和“为
民做主”的心态,总是对市场不放心,总认为政府比市场“聪明”、
可以比市场做的更好,因此也就自认为有权力管住市场,替代市
场竞争。近些年政府规制的实践,更多地是以管住甚至是垄断市场、
而不是以促进市场平等竞争作为基本理念的。
中国经济性规制概要
产业进入规制价格(收主要规制法规主要规制机构
费)规制
国家、地方经贸委电力司(局)、
供电营业许可
电力核准电力法(1 9 9 5 1 2) 地方经济综合管理部门
证、营业执照
公物价司(局)
城市供水资质审查、地方政府定价城市供水条例(1 9 9 建设部、地方政府部门、
用工商登记4 1) 物价部门
城市燃气、地方政府垄断地方政府定价地方性法规建设部、地方政府部门、
毫热力物价部门
公共汽车、地方政府垄断地方政府定价地方性法规建设部、地方政府部门、
业地铁物价部门
城市出租车管理暂行建设部、公安部、国家
城市出租车营业执照地方政府定价
办法(1 9 8 8 6) 旅游禺、物价部门
邮邮政法(1 9 8 6 l 2)
邮政国家垄断法定价格及实施细则(1 9 9 o 信息产业部
电1 1)
国际长途国家垄断法定价格
广国内长途国隶垄断法定价格

地区通信国家垄断地方政府定价中华人民共和国电信条倒
信息产业部、物价苛(局)
播无线移动电话寡头垄断法定价格(2 o o 0 9)

无线寻呼许可证地方政府定价
增值业务申报
中华人民共和国无线电广电总局、国家无线
无线电广播审批放开
管理条例(1 9 9 3 9) 电管理委员会
有线电视管理规定
有线电视许可地方政府定价广电总局
(I 9 9 4 2)
卫星电视广播地面接受设施
广电总局、公安部、
卫星电视广播许可地方政府定价管理规定(】9 9 3 1 0)
安全部、工商局
及实施细则(1 9 9 4 2)
国家铁路国家垄断法定价格
铁道部、物价司

地方铁路审批地方政府定价铁道法(1 9 9 0 9) 地方铁道局、物价
路司(局)

专用铁路审批放开地方铁道局、物价

司(局)
许可、营业执
肮空运输法定价格航空法(1 9 9 5 1 0)

照民航总局、物价司
许可、营业执

水路运输行业指导价交通部、物价司

中华人民共和国水路运摊管
行业指导价(客
理条倒(1 9 9 7 l 2)
公路运输营业执照运)放开(货交通部、物价司
运)
石油天然气总公司、
管道运输特许
石油天然气瞥道局

_
注:l、表中的“物价司”前身为国家物价局.现指国家计委的市场与价格调控司、价格管理局、价格监
督检查司.
2、本表主要参考余晖‘政府与企业:从宏观管理到微观管制'第1 l 6—1 l 7页和王俊豪‘政
府管制经济学导论)第3 7页
当市场主体和政府及其官员尚未形成与市场经济本质要求相适
应的平等竞争等道德观念,当社会还弥漫着“官本位”的思想意识
时,就意昧着该社会尚未形成足以制约政府规制行为的道德规范,
也就在客观上为政府超越弥补市场不足的范围、随意实施规制大开
了方便之门。这就是转轨时期政府微观规制的现实的文化道德基
础。
总之,无论是从经济体制、政治体制,还是伦理道德观念等
方面来看,我国目前都面临着转型,而这就是转轨时期的政府微
观规制依以建立的制度基础,从而也就成为影响政府规制行为规
范化的基本原因。
第二节转型期政府规制行为的产生及演变路径和特点
一、一般市场经济下政府规制的产生和演变路径
作为现代市场经济体制重要组成部分,政府微观规制和政府
的宏观调控一样,是在市场经济有了一定程度发展的基础上逐渐
形成的。一般来说,政府的微观规制是在自由竞争市场经济向垄
断阶段过渡时产生的,与市场经济的较高发展阶段相联系。其发
展和演变路径为:市场竞争——垄断、外部性等市场失灵现象严
重,影响到市场经济的正常运行——政府放弃自由放任政策,转
而规制市场。也就是说,政府规制产生的前提是,自由竞争有了
充分发展、市场体系较为健全,市场机制的基础性调节作用得以
充分发挥,以至于出现了较为严重的、影响市场经济正常进行的
垄断及其它市场失灵现象。
西方先发国家的政府微观规制正是如此产生和演变的。以美
国来说,联邦政府对产业的规制发端于1887年州际贸易委员会的
成立及其对铁路运输业的规制。1 9世纪下半时,美国铁路运输业
发展很快,出现了过度竞争。到1 880年,在圣路易和亚特兰大之
间有20条铁路在营运,过度竞争使票价猛跌,企业亏损。企业试
图通过组织卡特尔来提高票价,但卡特尔很不稳定,短期内就纷
纷垮台。百般无奈的铁路公司只好求助于政府,要求政府对票价
作出必要的规定。这样,为响应公司的请求,政府规制应运而生,
《州际贸易法》也在这时得以通过。。而此时,国内的产业革命已
经过去了七、八十年。而老牌资本主义英国,则是在市场经济发
展几百年后,当各种市场内在缺陷充分暴露时,才在二战后逐渐
实施政府对微观经济的干预:先是通过对一些重要产业实行国有
制,将以上矛盾内部化,后又在私有化的同时加强对市场的微观
规制。再看日本,明治维新以来市场经济的迅速发展,也是其战
后推行广泛政府规制的基本条件。‘
二、转轨时期政府规制的产生与演变路径
与建立在市场经济充分发育基础上的西方政府微观规制不
同,我国政府的微观规制是在市场化改革过程中,旧体制逐渐消
亡、新体制逐渐生长的条件下建立的。政府建立、实施微观规制
的起点具有以下几个特点:其一,不是市场经济的充分发育,而
是在经济转轨、冲破旧体制束缚的过程中,市场经济刚刚有了初
步发展。若从1979年党的十一届三中全会决定进行经济体制改革
算起,我国的市场化改革仅仅经历了二十余年,其问还出现了多
次反复、停滞。而事实上,直到1 993年党的十四大,才明确将社
会主义市场经济确立为改革的目标模式。历经十多年的探索和奋
斗,到上个世纪末,我们才初步建立起了社会主义市场经济的体
制框架。与此同时,市场的部门割据和地方保护主义问题、劳动
力市场、资本市场、土地市场等发育滞后等问题仍严重存在,形
成全国统一开放、竞争有序的市场体系仍是一个尚待奋斗和追求
的目标。据有关学者的研究,虽然改革以来我国的经济市场化程
度有了很大提高,但直到1999年我国的市场化水平还处于50%左
右,仅仅“接近准市场经济国家”[注:一般来说,市场化程度在
1 5%以下可称为非市场经济或计划经济,市场化程度在80%以上可
。张帆“规制理论与实践:对我们的启示”‘经济学消息报》1995年4月22日、29日
86
称为成熟(标准)市场经济,市场化程度在60一70%可称为准市场
经济,市场化程度在3卜40%左右称之为初步转轨经济,市场化程
度在40_-50%可称为转轨中经济,市场化程度在50—60%左右为接
近准市场经济或转轨后期经济(初步建立市场经济)。,根据发达
国家的经验,要将市场化程度从50%提高到70%,需要30到50年
时间。可见,我国的市场经济远未建成,市场在资源配置中基础
性作用的发挥仍受到诸多因素的制约。
其二,放松计划管制、建立与市场经济相适应的政府规制的
初始原因,首先不在于促进市场经济的发展,而从某种意义上说,
是要解决政府当时的资金困难。如,我国在1980年代中期和1990
年代中期放松电信、铁路等产业进入规制的直接原因,在于政府
无钱对这些产业投入更多的资金。黄少安和盛洪、张维迎的研究
证明了这一点。
其三,政府规制是在一边消除与命令经济相适应的计划管制、
一边建立与市场经济相适应的微观规制过程中逐渐形成的。长期
的命令经济使政府权力深深介入了、控制了微观经济运行的各个
方面,形成了我国特有的垄断——不是由于市场的充分竞争而产
生的垄断,而是用行政权力瓜分市场造成的垄断——行政垄断。
这就决定了政府规制既要规制一般市场条件下的市场失灵现象,
更要面对传统体制遗留下来的行政垄断现象。
其四,政府不仅是市场失灵的规制者,更是政府规制的直接
冲击、限制对象。这是因为,建立规制的过程也就是削减或限制
政府原有权力、放松直至消除计划管制的过程,是从计划经济下
的微观管制向市场经济下的微观规制转变的过程,因此,建立与
市场经济相适应的政府规制,就意味着必须改革政府机构、转变
政府职能,削减政府权力、规范政府行为。
总之,转轨期政府规制的建立,是在一方面冲破并尽快消除
旧有的计划管制;另一方面建立与市场经济要求相适应的微观规
。顾海兵t。未来十年中国经济市场化程度展望”见‘改革)2000年第s期
87
制的过程中同时推进的。即所谓“两条战线同时开战”。其演变逻
辑是:经济转轨过程中,在消除命令经济的同时发展市场经济;
在消除计划管制的同时建立微观规制;在经济不发达的条件下,
既要维护市场秩序,又要推动经济快速发展。因此,政府微观规
制的建立过程就是政府的微观管理从传统体制向市场体制的艰难
转轨过程。具体来说,这种转轨历经了这么几个阶段:
第一阶段:在不触动或总体维持计划管制格局的前提下,为
满足经济发展之急需,克服制约发展的“瓶颈”,政府采用政策倾
斜、“特许”的方式在原有的计划管制体制上撕开一个口子,放松
在一些具体项目投资上的计划管制,突破既有的计划体制。根据
有关学者对1980年代中期全国第一家真正意义上的合资铁路企业
——广东三茂铁路公司的案例分析,国家首先放松对铁路行业的
投资、融资管制的基本原因就是:国家资金严重短缺,而铁路又
成为制约经济发展关键因素。而当初成立中国联通、放松对国内
电信市场进入管制的直接原因之一,也正在于解决因政府投入资
金不足所造成的电信业发展与社会需求之间的巨大鸿沟。
计划管制上“特许式”改革的背景是,国内改革的重点是经
济领域,中心任务是要尽快搞活和发展经济。而搞活和发展经济
是在政府控制下,主要在旧体制外围展开的,如通过推出各项优
惠政策,引进外资、发展非公有经济等。这样,经济发展可以在
基本不触动旧体制、维持原有政府管理体制的条件下进行。不仅
如此,由于这一阶段改革是在市场机制、市场体系存在严重的“制
度缺损”、旧体制的行政中心还基本控制着经济生活主要方面的条
件下进行的,市场的资源配置作用一时难以得到发挥,政府便顺
理成章地成为经济发展的“第一推动力”。各级各地政府通过在贷
款、税收、土地使用等方面施以特殊政策或规则,扶植自己的明
星大企业、培育拳头产品,向上争投资、争项目,向外招商、吸
引外资等等成为普遍景观,形成了以地方政府为主导的经济体制
模式。而在一定意义上说,地方政府主导就是政府通过行政手段
来统一部署、统一协调或“审批”经济运行,而这种主导作用是
通过原有的政府体制来实现的。在这样的情况下,政府的计划管
制不仅不会被完全消除,而且还可能在某种程度上得到强化。改
革以来政府审批制的扩张就充分说明了这一点。因此,计划管制
的放松和强化两种相反趋势的并行不悖成为本阶段的基本特征。
如果说这个阶段对政府的计划管制有所突破的话,那主要是
为了满足“特许式”改革的需要,只是政府一种局部的、策略性
的行为,还不是自觉、主动地对原有的计划管制进行的改革,更
缺乏战略上、全局的考虑和通盘设计。当然,在对旧体制进行局
部改革和发展市场经济的同时,新的政府规制体制的建设也拉开
了序幕。
经济决定政治。当市场经济发展触及到旧体制的核心部分,
要从根本上改变资源配置的基础时,就必然要与旧有的经济管理
体制、政治体制发生矛盾,从而招致原有政治体制及其官员或明
或暗的反对,此时,不改革政治体制,经济体制改革就难以推进。
1998年中央政府率先推出的政府体制改革正是解决这种矛盾的必
然结果,这同时也标志着政府微观管理体制改革翻开了新的一页。
第二阶段:以深圳市政府率先推出的对政府审批制度的全面
改革作为标志,政府开始主动地、有组织地、对原有的计划管制
展开全面进攻,从政府的管理体制上开刀。
作为改革和发展先行一步的地区,深圳对于传统计划管制制约
市场经济发展的弊病有着最为深切的体会,因此也就在全国率先向
传统的计划管制体制发起了正面进攻。自1997年底始,经过两年
多的充分蕴酿,深圳市政府于1999年春正式推出了《深圳市政府
审批制度改革方案》,对政府审批制度进行了大刀阔斧的改革。市
政府将原有1091项审批和核准事项,减少到628项,减少463项
(其中,取消263项,合并、调整减少200项),减少了42、4%,
市直单位的21个部门“打开天窗办批文”。这次改革的核心是:“确
定政府在市场经济运行中的地位和作用,调整政府与市场、政府与
企业、政府与社会的关系”。而为了摆正政府与市场的关系,深圳
市将政府审批制度改革的重点放在如下两个问题:一是,“加快国
民经济的市场化进程,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,
促进市场体系的不断完善和市场机制作用的有效发挥、创造一个公
平竞争的市场环境”;二是,“改革和完善政府管理内容、管理方式
和管理手段,切实做到依法行政,简化手续,提高效率,加强监督,
优化服务”o。
深圳市的改革在全社会引起极大的震动和示范效应。随之,
中央有关部委和一些省市也相继开始了行政审批制度的改革。主
要从三方面进行:(1)清理并公开行政审批依据。国务院办公厅
要求对现行的736个行政法规逐一进行清理。在2002年初召开的
贯彻立法法座谈会上,国务院法制办强调,所有涉及对外贸易和
外国投资的法律、法规、规章和政策措施都要对外公开发布,并
通过适当的途径和方式让人知晓,否则不能作为管理的依据。(2)
减少审批许可项目。据不完全统计,2000年全国共有几十个省和
大城市宣布大幅度减少了行政审批事项。其中,广东取消787项,
减幅达63%;浙江取消751项,减幅达54、7%:北京取消369项、
下放85项,减幅达41、7%:宁波市减少621项,减幅达48、2%。
(3)改革审批方式,提高效率,加强监督。不少地方对保留的审
批许可事项进一步进行了规范,实行“一站式”等形式的集中联
合审批,并推出限时办结、首问责任、定期会审、失职追究等制
度。如宁波市建立了5个服务中心,汇集了40多个部门,实行“窗
口式受理、敞开式审批、一个来回办结”。
第二阶段改革的背景是,市场经济体制的初步框架已经基本
形成,市场力量不断壮大,市场经济有了相当程度的发展。当市
场开始发挥资源配置的基础性作用时,势必与通过行政机制配置
资源的计划管制体制发生越来越严重的冲突,势必要求冲破部门
封锁、地方割据,建立全国统一的大市场和良好的市场经济秩序,
。贾和亭等‘深圳市改革政府审批制度’海天出版社1999年版第43页
90
而部门封锁、地方割据的背后正是政府的计划管制。总之,市场
经济的进一步发展必然要求进行政治体制改革,转变政府职能、
消除旧的政府计划管制、建立并实行与市场经济相适应的政府规
制也就必然成为改革的主要矛盾和焦点。
与前一阶段的“倒逼式”、“单兵推进式”改革形成鲜明对比
的是,第二阶段改革是由政府主动发起、精心设计、统筹安排来
推进的,这表明中国政府建立社会主义市场经济体制的坚强决心
和对制约市场经济发展因素的清醒认识。.然而,由于这次改革触
及到了各级各部门政府及其官员自身的利益,减少审批就意昧着
减少权力,减少收费,从而可能危及一些人的“饭碗”。因此,改
革遇到了强大的阻力和困难,这可以从目前行政审批制度改革中
仍然存在的诸多问题中得到印证,如:审批改革治表的多,治本
的少;审批内容上下不一,工作混乱,尤其是中央国家机关行政
审批改革滞后,影响到省级和省级以下的改革:重审批、轻管理
的现象普遍存在;削减审批名多实少,避重就轻,一些地方保留
的审批项目大都与收费有关,取消的则大部分是不收费的项目;
很多审批缺乏依据或不甚合理等等。可见,改革政府审批制度,
彻底转变政府职能,是一场硬战、恶战,是从根本上消除计划经
济体制及其管理方式的关键。无论是从难度还是深度上看,都远
远超过了第一阶段的改革。计划管制的改革和废除,要求政府尽
快建立新的、和市场经济相适应的政府规制体制,以填补体制空
缺。然而,政府规制的建立却是滞后的。
第三阶段:在经济全球化和加入WTO的条件下,按照世贸组
织的基本原则和我国政府的对外承诺,我们对不适应市场经济的
政府经济管理体制展开了前所未有的、伤筋动骨的改革。此次改
革将彻底打破旧的计划管制体制、加快转变政府职能,并最终建
立起与市场经济相适应的政府规制体制。
加入世贸组织给正在艰难中前进的政府体制改革施加了强大
的外力,甚至在某些方面还规定了政府改革进展的时间表。这就
使得政府不得不加快政治体制改革的步伐,2001年底以来,改革
的进展主要体现在以下两方面:其一,加快中央一级的政府审批
制度改革。国家计委在2001年11月9日宣布取消五大类行政审
批项目:一是城市基础设施建设项目。除城市轨道交通、热电厂、
跨越大江大河的桥梁隧道、跨省区的城市调水之外的项目,主要
包括城市供水设旎、城市污水处理设施、城市垃圾处理设施、城
市燃气设施、城市集中供热设施、城市道路和桥梁隧道。二是不
需要中央投资的农林水利项目,既包括种植业、畜牧业、渔业和
农副产品加工等方面的建设项目,又包括林业和水利设施建设方
面的各类打捆项目。三是地方和企业自筹资金建设的社会事业项
目,包括文化、广播电影电视、教育、卫生、体育和大型旅游娱
乐设施等建设项目。四是房地产开发建设项目,主要是高档写字
楼、高档住宅小区、高档旅游宾馆饭店等。五是商贸设施项目,
包括商业设施、市场设施。在今年2月20日召开的全国廉政工作
会议上,朱容基总理强调指出,要把行政审批制度改革当作“进
一步转变政府职能的突破口”,坚决取消“不符合政企分开和政事
分开原则、妨碍公平竞争”的行政审批,对确需保留的,要“制
定严密的内部监督制约措施,建立规范的运行机制”。。其二,加
快法律、法规和其它政策措施的立、改、废工作。根据有关部门
领导的披露,在加入WTO前后,我国已经或正在清理、修改和废
止的与世贸组织规则相矛盾的部门规章大体为1 100件o,使国内
法与WTO规则和中国政府的对外承诺保持一致。如广东省政府加
快了清理旧的地方性法规的工作,2001年底又废止了一批省政府
规章和规范性文件。
这一阶段改革的基本背景是经济全球化和我国加入世界贸易
组织。经济全球化的进程和加入wT0,在很大程度上改变了我国政
府发挥作用的外在环境,从而也就对转变政府职能、加快政府经
。‘南方日报)2002年2月21日
。“近期修废部门规章干余件”,载‘中国经济时报)2001年12月15日
92
济管理体制的改革提出了一系列新的要求和挑战。因此,这次改
革显示出不同于前几阶段改革的突出特点:首先,改革的动力构
成发生了悄然变化。从前推动改革的力量主要来自经济体制改革
和市场经济发展的“国内动力”。和强大的传统势力相bE较,国内
的市场力量还很弱小,市场的进一步发展虽然要求冲破旧体制的
束缚,但却暂时还不具备与之相抗衡的力量。尤其是当改革将改
变现有的利益格局、直接冲击既得利益者时,便将招致或明或暗
的反对,从而消耗改革的力量,致使改革盹“内在动力”不足。
加入世贸组织后,改革的推动力则更多的是来自于国外,来自于
要与国际通行的WTO原则接轨。这是因为,INTO规则作为国际公法,
反映了市场经济的共同要求和一般原则,主要是针对政府的。在
加入世贸组织后,各级政府的一举一动都将接受市场法制和国际
惯例的检验和评判。这就要求尽快消除与世贸原则相违背的旧的
管理原则和方法,从而给加快政府体制改革施加了强大的外在动
力。而当我们主动选择加入世贸组织并对外作出承诺时,这种压
力也就必然转化为了改革的内在动力。其次,政府在改革中的身
份也发生了变化。在前一阶段改革中政府既是改革规则的制定者、
推动者,又是被改革者。从一定意义上说,正是政府的双重身份
使得政府体制改革变得异常复杂:当改革触犯政府利益时,就可
能出现停滞或走样。政府甚至可能利用自己的规制者身份,以改
革的名义制定保护自身利益的规则。这些年大量出现的反映政府
利益的部门立法、地方立法不正有力地说明了这一点?!而在本
次改革中,作为外在的、既定的原则,世贸组织以强制性的规则
约束和规范着政府的~切行为,使之不再能操纵或影响改革的规
则,而只能依此进行改革。无论政府的利益受到怎样的影响,也
无法左右改革进程。第三,政府体制改革的参照系发生了变化。
前一阶段中,政府体制改革的参照系是传统体制,是自己跟自己
比,是纵向比较。在这个意义上我们可以认为,迄今为止的政府
管理体制改革已经取得了很大的成绩。然而,由于封建社会残余
的影响、由于三十年传统体制的束缚,更由于市场经济发展时间
太短,人们的思想观念包括政府官员的思想还处于市场经济的“扫
盲”阶段,以至于常常将政府按照市场经济规律所进行的一般性
调整当作什么重大的“制度创新”,并可能因此而沾沾自喜、满足
于现状。加入世贸组织后,政府改革的直接参照物必然转变为作
为国际公法的世贸组织规则,要求政府按照市场经济的通行原则
进行国际比较,作横向比较。从横比的角度看,我国的政府体制
改革和微观管理水平显然大大滞后千市场经济发展的要求,加快
改革已刻不容缓。“
总之,改革开放向纵深的推进,不断改变着政府微观管理的
基础,使之不断发生着从量到质的深刻变化,从而使政府的微观
规制逐步建立起来。然而,要彻底消除计划管制的残余、真正形
成较为完善的政府规制体制,还有一段长长的路要走。
第四章经济转轨时期的政府微观规制过程
政府规制过程(regu I atory process)是规制机构的行政过
程,它研究的是从政府规制政策形成、规制政策执行至0政策调整的
整个过程及其内在机制。这一过程是在各有关主体之间的互动关系
中实现的。这种互动既是一个立法过程、又是一个行政过程,还是
一个法律法规的不断调整过程。研究政府规制过程及其内在机制,
对于了解规制规则的形成,认识转轨时期政府规制行为的规律性、
寻找政府规制行为产生偏差的原因具有重要意义。
第一节政府规制过程的一般分析
一、政府规制过程中的三个行为主体
在政府规制过程中,主要有这么三个相互作用、相互影晌的
行为主体:规制机构、被规制产业和消费者。
(一)政府规制机构
政府规制机构是规制过程的主导者,它由特定领域的专家组
成、专门行使规制职能。若从规制的周期过程看,政府是规制过程
的起点和源头;若从政府建立规制的原因看,规制机构充当了执行
消费者和厂商博弈结果的代理人。
关于建立政府规制机构的原因,“部分解释是,立法机关制定
政策成本和此类机构‘生产’决定的规模收益”。.现代工业社会
分工和组织化程度的不断提高,对政府的管理能力和水平提出了很
高的要求,要求任职者必须具有其职务所需的专门知识和技能。而
这种知识和技能的获得一般都需要经过相当时间的正式教育和充实
的专业训练。因此,政府规制部门必须组织起一支职业化的官员队
伍,使之长期专注于某特殊产业或某组产业,熟知这些产业的经济
特征。他们所具备的专业知识使得规制机构在决策过程中能享受到
“职能专业化和劳动分工的好处”,如:在信息收集方面,规制机
构能产生“专业经济”,降低信息成本;规制机构可以重复多次地
。史普博‘管制与市场)第87页
执行某项特殊职能,如对不同产业的环境污染进行规制,等等。
作为执行政府政策的工具,规制机构面临着双重约束。史普博
以美国为例进行了分析:一方面,“规制机构必须向国会或总统负
责并代表国会和总统履行权力”。这样,规制机构的行动就不可避
免地要反映被选官员的意思,要受到政治力量的控制和利益集团的
影响:另一方面,人们又希望规制机构能代表公共利益“公正行
事,能遵守既定的法律程序,能使他们的决定经得起司法检查”。
而这两方面往往是相互冲突和矛盾的。。
在现代社会,规制机构拥有广泛的权力i由于它可以行政规章
的形式创制法律和标准,并通过守法的监督和实施法律制裁来贯彻
法律,手中掌握着较大的自由裁量权。所谓自由裁量权,指的是
“由于规制合同不完备,规制机构所具有的决策权”。。史普博曾
经作过这样的评论,“规制机构的权力和程序与政府立法、行政及
司法三权机关的权力和程序相似”。。具体说起来,规制机构的权
力包括这么几项:其一,根据国会提出的规制目标,制定国会没有
也无法完全制定的详细规则,如费率制定和标准设立,“从具体细
节上补充授权性法律”。,行使类似于立法的权力。如在环境规制
问题上,制定排污标准以及违反这一标准将要受到的惩罚等级等。
其二,承担从信息收集到法律执行的各种行政任务,其中包括:收
集并向社会公布有关信息、依据法律法规规定的程序对违反有关法
规的市场主体进行处罚,等等。’其三,承担有关的司法任务,“这
一方面反映在规制机构对特殊案件的具体裁决过程上,另一方面反
映在规制机构具有法院的功能之上”。。例如,就某项诉讼主持听
政会,并进行裁决等。在此,规制机构显然具有“准司法”的性
质。由于政府规制立法的内容往往仅有原则性的规定,政府规制机
①史普博‘管制与市场'第87页
。张听竹‘中国规制与竞争:理论与政策>第102页
④、④、@史普博‘管制与市场)第88、101、89页
构在执法过程中就可能拥有很大的自由裁量权。如,在实现规制立
法所要求“合理和公正”的规制价格时,规制机构即可以采取“最
高限价规制模型”,也可以采用“公平回报率价格规制模型”。况
且,对“合理和公正”可以有不同解释和把握,这也使规制机构
在执法过程中拥有了相当的权力。
(二)被规制企业’
被规制企业是规制政策的制约对象。在没有政府干预的自由
竞争条件下,企业主要依据价格变动等市场参数进行经济决策。而
当政府实行经济规制时,相当于对特定产业的资源配置行为增加了
一些外在的限制,谁违反这些限制,就要受到相应的惩罚。这就迫
使企业必须根据这些条例,改变自身的经济决策。由此可见,政府
规制以法律法规的形式,改变了企业的供给决策,直接影响了市场
的资源配置格局。从这个意义上看,在规制过程中被规制企业受外
在强制力量的调节,处于被动的地位。然而,这种被动只是相对的。
有两原因:其一,当着规制是由被规制企业自己争取来的时候,就
不能说企业是被动的。其二,当企业利益受到损害时,被规制企业
不会坐以待毙,而会采取各种方式进行自卫。
主要的方式有:(1)被动“抗争”。当政府制定的规制法规不
合理,政府规制行为违反有关法律法规,或执法不公时,企业会启
动有关的诉讼程序,要求政府的规制机构乃至于法院系统进行裁决
或重新修改法规,纠正不合理的政府规制行为。由于被动抗争通常
要付出较大的代价,因此,不少企业特别是大企业集团都较多地采
用主动进攻的方式。
(2)主动进攻,即采取寻租等各种方式,从政府规制的各个
环节下功夫,试图影晌或“收买”政府。在规制政策的制定环节,
企业利益集团通常采用政治“献金”、赞助党派竞选、以及提供有
利于自身的信息等方式,向决策部门寻租。向决策部门寻租的好处
是,可以将企业及其利益纳入政府的政策制定安排,使政府制定出
有利于该企业集团的规制政策,大大减少企业在寻租过程中的费
97
用。反之,若企业事前无法影响规制政策,则将付出很高的代价。
可能有这么两种情况:一是,政府制定了严重伤害企业利益的规制
政策;=是,为了改变于己不利的政策,企业只有作出比原先大得
多的努力才能如愿。而在现实中,直接能够影响或进入政府规制决
策环节的,只有少数具有实力的大企业集团。在西方,企业利益集
团运用政治献金在很大程度上影响甚至左右着政府的规制政策。政
治献金是西方民主制度的重要组成部分。美国1 974年的《联邦选
举法》就明确规定了个人和企业对政党选举的所谓“硬捐款”和
“软捐款”的数额。。对于企业界来说,政治献金是其影响政府规
制政策的捷径。
在规制执行环节,企业集团“进攻”的方式可能是,向规制
实施即执行部门寻租。由于规制实施部门手中的自由裁量权,企业
寻租活动的成效也往往是很惊人的。如,向环保部门寻租,可使之
在选择本企业排污标准和适用的规制政策,甚至在决定罚款或不罚
款、罚款多少时,作出有利于自己的决定。除此之外,企业采取直
接向规制官员个人寻租的方式,往往也很能奏效。因为,规制的实
施通常要落实到官员个人,官员个人也具有一定的裁量权。而打通
官员个人关系要比打通与政府群体的关系容易得多,企业的付出也
要小得多。
可见,尽管在规制制度的初始安排中企业可能处于被动的地
位,但它仍可以利用规制制度的漏洞,通过各种方式变被动为主动,
直接影响甚至左右政府的规制政策。当然,企业对政府规制影响力
度的大小,总是与企业自身规模企业与政府关系的密切程度、企业
向政府寻租的力度成正比。
(三)消费者
在政府规制过程中,消费者所处的地位是很特殊的。首先,
从理论上说,它是政府规制过程中与企业利益集团相抗衡的另一阵
营的利益集团,是政府规制过程不可缺少的重要角色。另一方面,
。屠美丽‘环球时报)2002年1月21日
消费者与生俱来的分散性、弱组织性,以及消费者和厂商间的信息
不对称状态决定了它必然成为弱势群体而难以担当起以上重任。
如,厂商可以采取集体行动、以各种方式高价“收买”规制机构,
使之制定出于己有利的法规,而消费者则无此能力与之抗衡,只畿
寄希望于政府公正执法。这是因为,政府任何一项规制政策的后果
都是由以数万计的消费者来共同分担的,对每个人利益的影响不
大。“搭便车”效应使得消费者个人缺乏为本集团利益积极努力的
动机,因此,消费者的共同行动是很难实现的。消费者的呼声往往
被淹没在企业强大的广告攻势和寻租活动之中。可见,无论是对一
般的市场产品,还是对政府规制这一特殊产品,消费者总是处于劣
势地位。
其次,政府对生产厂商的规制,其最终结果都将落实到消费者
身上,由消费者来承担。这是因为,生产者可以采用各种方式、巧
立名目,保证自己的利润所得,而将规制所带来的成本转嫁到消费
者身上。如,政府在出租车行业以拍卖车牌的方式实行进入规制,
加大了出租车的运行成本。增加了的这部分成本将直接导致出租车
票价的提高,从而部分转移到消费者身上。尽管几乎所有政府都把
保护消费者权益挂在口头上,但实际经济运行表明,消费者通常是
政府规制过程的真正受损者。消费者只有组织起来,建立强大的消
费者权益保护组织,方可维护自身利益,监督政府规制过程朝着正
确的方向进行。
二、赢接互动和间接互动。
如前所述,在政府规制过程中,各个行为圭体处于互动的关系
之中。这种互动关系有两种:直接互动和间接互动。
直接互动关系是消费者、企业和规制者之间按照行政程序尤
其是行政程序法发生的关系。它实际上是对政府规制机构行政过程
的规范研究。这一过程主要包括以下内容:
第一,收集大量信息。收集信息之所以成为规制机构活动的
。本节内容主要参见史普博‘管制与市场)第二章第二节
99
重要内容,是因为以下四方面原因:(1)信息生产的本身就是规制
机构的目标。规制机构有义务向公众和最高行政机关提供消费品及
产业技术等方面的信息。(2)规制机构制定规制规则需要大量的信
息作为依据,司法对规制机构的监督也要求相应的信息。(3)规制
机构需要大量的信息以监督法律或行政法规的执行情况。(4)大部
分直接规制都需要充分的市场信息。总之,信息收集成为政府规制
的首要任务和重要内容。
规制机构收集信息的方式主要分为自愿报告和正式调查程序。
正式调查程序又包括以下方面:记录和报告;对企业和家庭的实际
调查;立法和昕政会;法院强迫索要的证词和档案等。
美国的经验表明,规制机构在信息收集上所花费的成本是很高
昂的。据统计,仅1976年,美国联邦政府为处理和加工格式文件
所支出的费用超过180亿美元。这一年,政府散发了将近4418种
不同的格式文件。。除此之外,消费者和企业也出于种种目的向政
府提供信息而付出了大量成本。如,为了表明自己对规制标准的遵
守;为了游说和影响规制政策的制定;为了满足司法机关监督规制
程序的要求,等等。1976年,公共和私人花在美国联邦政府格式
文件上的总成本约有1000亿美元。。
第二,法规制定,指的是规制机构根据国会的立法权委托,以
行政法规的形式创制法律和标准。法规制定的程序是由授权立法、
已建立的机构程序及行政程序法规定的,往往要经过一系列复杂的
过程,如对建议法规的听政、法规的发布、新法规实施下对市场均
衡的仔细观察和评价,及对现行法规进行修正的建议等。其中最重
要的环节是对建议性立法举行公开的立法听证会。在听政会上,各
利益相关人可将各种同意或反对的观点和意见陈述给规制机构,彼
此之间还可能产生激烈的争论。听政会使得规制者有机会听取不同
意见及对规制机构的行为效果和现实中的问题提出证据。这样,经
。、4史普博‘管制与市场》第|28页注释第12条、129页
100
过参与者之间的信息沟通和反复的讨价还价,立法听政会最终出台
的法律,大都能够体现消费者和企业利益集团之间的一致意见并有
助于消除它们之间冲突的法规。可见,规制法规“是规制者和有
关的市场参与者之间互动过程的产物”。。以环境质量标准为例,
当环境质量是一个纯公共产品时,环境质量标准通常代表对外部性
标准有不同评价的消费者之间的一种妥协,是规制机构对受污染之
害的公众和厂商所表达的不同观点进行的权衡。。
由于收集必要的市场信息、让个人利益充分表露出来、使消
费者和企业有足够的时间对未来的法规作出反映,以及使法规逐步
趋向市场规则的努力等原因,规制法规的制定过程将是一个漫长的
逐渐推进的动态过程。尽管这一漫长过程常常招致成本过高等批
评,但这却是法规制定本身所必须付出的代价,是不可避免的。
第三,行政裁决。规制机构有时像法院那样扮演着冲突裁决
者的角色,它所进行的裁决分为两种:非正式裁决和正式裁决。在
一定意义上,规制机构的大部分行动都可视作非正式裁决。如,对
个人或企业提出的申诉作出决定等。正式裁决则必须在利益相关人
与规制者之间记录在案的信息交换过程中进行。为此,就必须采取
类似于法规制定的程序,举行有记录的听政会,经历一个漫长的法
律过程。最后,规制机构必须根据相关利益主体的合法权力和正当
理由,以法律法规为准绳,对有关团体提出的申诉作出裁定。可见,
行政裁决是规制机构的一种政策工具,其所做出的决定受到一系列
听政及每一个案件所处的特殊环境的影响。
与政府规制过程中行政机构和市场参与者之间所发生的直接
互动关系不同,“间接互动关系发生在规制机构行为的立法和行政
控制以及规制机构决定的司法审查过程之中”。,反映了市场参与
者和规制机构之间的交易关系。这种交易关系即可以是公开的,亦
可能是幕后发生的。例如,企业利益集团通过资助党派选举,或对
。史普博‘管制与市场)第107页
。程启智,“国外社会性管制理论述评”‘经济学动态》2002年第2期
。史普博‘管制与市场)第47页‘
101
当选的政府官员施加政治影响:消费者和企业通过合法的威胁行动
影响特别规制措施的创设或变更等等。正如史普博所指出的,大多
数有关规制起源的理论都将间接互动关系视为规制规则、规制程序
及规制决定的源头。
对规制过程中间接互动关系的研究,被称为“政府规制经济
理论”。其研究的重点是,政府规制过程对收入分配后果的影响以
及规制者本身所具有的各种动机。其中,施蒂格勒、波斯纳、配尔
兹曼以及威尔逊等人的理论具有重要的影响力。其基本论点是:由
于政府官员也是经济人,也要追求自身利益,特殊利益集团便可籍
此通过各种方式收买政府,试图影响政府,制定出于己有利的规制
政策。因此,政府规制是为满足产业对规制的需要而产生的——
立法者被产业所俘虏,而规制机构最终会被产业所控制——执法
者被产业所俘虏。这就是著名的政府规制俘虏理论。在第五章中,
我们将对此作详细介绍。
三、政府规制过程
史普博给政府规制过程下的定义是:“规制的过程是由被规制
市场中的消费者和企业、消费者偏好和企业技术,可利用的战略以
及规则组合来界定的一种博弈”①。由于他把政府规制机构“当作
博弈的仲裁者或规则的制定者而非参与者来对待”@,(并将分析
重点放在市场参与者的行为之上,因此,史普博突出强调了企业和
消费者在规制过程中的主体地位,以及各自对规制决策的影响。规
制政策被看作消费者利益集团和产业利益集团之间博弈的结果。
王俊豪认为,“政府规制过程是指政府决定对特定产业或特定
领域实施规制,直到放松甚至解除这种规制的过程”。他把政府规
制看成是一种产品,认为,正像产品生命周期要经过投入期、成长
①②史普博‘管制与市场'第46、86页
期、成熟期和衰退期一样,政府规制过程也可以被视为“一个政
府规制周期,通常包括政府规制立法、政府规制执法、法规的修改
与调整、放松或解除政府规制这四个阶段”。.显而易见,这一定
义从强调政府在规制政策制定、实施、调整中的主体作用出发,突
出了政府在规制过程中的主导地位,企业和消费者的主体地位和推
动作用则被忽略不计。
以上两个定义,既是从不同角度对规制过程的考察,又反映
了中美两国政府规制在现实运行中的差别。.
综合以上两学者的分析,笔者认为,在定义政府规制过程时
要注意这么两点:其一,必须把政府纳入市场参与者的范围。这是
因为,在整个政府规制过程中,政府都是不可或缺的行为主体。它
既是博弈的仲裁者、规则的制定者,同时也是博弈的参加者。无论
是在规制立法、规制实施,还是规制规则的调整阶段,规制者与企
业、规制者与消费者之间的博弈始终构成规制过程的重要内容。而
且,在更多的场合下,规制的博弈主要是被规制企业和政府之间的
博弈。换句话说,离开了政府这一参加者,政府规制就无法进行。
况且,若仅仅把政府视为规制过程中立的仲裁者,容易使人把政府
当作纯粹的公共利益的代表,而忽略了政府自身利益以及这种利益
对规制过程的重要影响。无论是西方还是我国的实践都表明,政府
自身利益对规制过程往往会发生决定性的影响。因此,仅仅将政府
定义为博弈的仲裁者是不够的。其二,必须反映各行为主体博弈的
结果。从结果的角度来考察,政府规制过程是一个参与者通过直接
互动和间接互动关系,不断调整各自立场,从而最终达到三方都满
意的规制均衡的过程。当政府决策影晌到消费者和企业的利益时,
他们就会通过与规制机构的直接或间接的互动关系来影响规制立
法,使之有利于自己。而作为规制者来说,若偏向任何一方都可能
失去另一方的选票。因此,它也必须在与企业和消费者的博弈中寻
找一种能使三方都满意的均衡点。而达到这一均衡点则是规制过程
。王俊豪‘政府管制经济学导论)第43页
03
的正常结果,政府规制的定义,必须反映这一结果。
有鉴于此,我们可以对政府规制过程给出如下定义:政府规制
过程是由规制者、消费者和企业三方共同参与的,旨在达到三方都
满意的规制均衡的一种博弈。
第二节转轨时期的政府规制过程分析
经济转轨时期的特殊条件决定了我国目前不可能存在成熟市
场经济条件下那种在规制者、企业、和消费者之间进行的严格意义
上的规制过程。政府的“准规制”必然显示出与成熟市场经济条
件下政府规制过程的不同特点。
一、转轨时期政府规制过程的行为主体
(一)关于独立的规制机构主体
要实现正常的规制过程、达到配尔兹曼所分析的规制均衡,
首先就要求确立三类相互独立、相互监督的行为主体,即规制机构、
企业集团和消费者。而在我国目前的经济生活中,严格意义上的这
三类主体尚未最后形成。是否形成了独立的规制机构,可以从规制
机构的设置、机构的职能、以及机构的独立性等几个方面进行考察。
经过长期发展,美国已形成了独立的规制机构体系。
Heffron(1983)曾将美国的规制机构划分为5种主要类型:独立的
规制委员会、内阁部内的代理机构、独立的代理机构及总统办公室
属下的代理机构。史普博则根据这些机构“企图去处理的市场失
灵”,把美国联邦和某些州的规制机构分为三大类:第一类是对州
际铁路、货运公司、公共汽车、管道公司、电力、天然气和地方电
话服务等行业实行进入规制的部门,如能源部联邦能源规制委员
会、各个州的电力、天然气、电话规制委员会等。第二类是为了克
服外部性的规制机构。主要有:联邦通讯委员会、(运输部)联邦
公路局、环境保护署、(运输部)国家公路交通安全局、(运输部)
联邦铁路局、核规制委员会等。第三类是与内部性有关的规制机构。
如负责产品质量与安全规制的(农业部)罐头业与畜牧围栏管理局、
(卫生与人类服务部)食品和药品管理局、(农业部)农业市场服
务中心、(运输部)联邦航空管理局、国家公路交通安全局、消费
品安全委员会;负责作业场所安全规制的(内政部)矿业执行与安
全管理局、(劳动部)就业安全与卫生管理局。除以上三类机构外,
美国还建立了复杂的联邦金融机构规制体系。(详见下表)
美国独立性规制机构及其行政手段一览表
规制根据名称成立年份具体行政手段备注
州际商业委员规定州际铁路、货车运输公司、公共汽车公司
1 887
和管道公司的收费标准、路线和营业守则
规制原油价格、石油产品的精炼、批发殛零售价格、前身为能源
(能源部)联
对国内原油、剩余燃料及在国内生产或进口(能源部能源规制
邦能源规制委1 980
危机时期)的精炼油的批发零售商,规定石油产品委员会,成
员会
的配给等级立于1974年
进联邦动力委员已划如FER
1930 管制井气价格及天然气和州际电力的销售价格
c(前列)
入联邦海运委员
1 936 规定远洋船运公司的收费标准和船期等
壁联邦电信委员颁发广播电台、电视台、电信局营业许可证,并翔规制存在也有
1934
定州际电话、电报的价格外部性根据
垒划分邮件等级、并规定相应的邮资及其邮政服务的
邮资委员会1 970
收费
确定州际空中航线、客运票价和货运收费标准,并
民用航空委员已于1984年
1 938 对州际航线的进入进行规制,以及为地方航空服务
撤消
提供补贴.
版税法庭1 976 规定出版物的版税殛酬金标准
对民用核电厂的设计、制造和营业以殛其他核能利前身为原子
1975
核规制委员会用颁发许可证能委员会
(运输部)联
外1966 规定州际货运服务的安全标准
邦公路局
拟定和实物有关的空气、水、噪音污染的环境质■

标准以及有毒物质和农药的环境质量标准,并批准
环境保护暑1970
由各jl{执行的旨在限制地方工业污染排放量的污絷

治理计划.
(运输部)匡其规制存在
家公路运输安1970 对汽车运输制定标准也有内部性
全局根据
与(农业部)锑
产头业厦(用
1 91 6 制定家畜及肉类加工业的生产条件标准
品宰)畜牧囤栏
或管理局
艇(农业部)农
决定大多数农产品质量标准及对某些地区乳制品规
务业市场服务中1 937
定最低价格

质(卫生部)
现属健康与
内量食品及药物1 931 对食品和药物的标签进行控制,并颁发许可证
人类服务韶
和管理局
安(运输部)
1 948 管理空中运输系统并指定飞机和机场的安全标准
全联邦航空局
有消费品安全
1972 规定消费品安全标准,发出退还有缺陷产品的通知
关,豢员会
部与工(内政部)
作场矿业安全管1 973 制定采矿业安全标准
地安理局
全有


106
(劳动部)
就业安全与1 973 制定并执行工人的安全及卫生管理条件
卫生管理局
联邦储备委对参加联邦储备系统的商业银行进行规制,减少银
员会1 913 行倒闭率,规定货币和信贷政策
联邦家窿贷
对银行殛其
与款银行委员1 932 监督联邦特许的储备、家庭储蓄厦家庭融资机构
他金融机构

融联邦储备保
偿付能力的
1 933 监督投保银行的业务规制,园可
公险公司
减少银行倒
开证券与交易规制证券发行,监督证券交易所和规制控股公司年[
1 934 闭而带来的
业委员会投资公司
外部不经济
务证券投资者
1 970 监督和维护股票交易秩序性,使得外
有保护委员会
部性也应成
关农业信贷管
1 971 规制农业信贷系统的债务支付为金融业规
理局
制的理由之
期货交易委
1975 规定期货合同及其交易的条款和条件
员会
与欺
诈行联邦贸易委实施某些反托斯法、保护工商企业免受不公正竞争
1914
为有员会之害,实施诚实贷款法和诚实签条法

资料来源:余晖‘政府与企业;从宏观管理到微观管制》第55页
从以上资料看,美国已发展了较为完善的规制机构,规制机
构保持着自己的独立性、中立性。与之相比较,我国规制机构的建
设却是很落后的。从现状来看,虽然在存在市场失灵的领域都有相
应的机构在行使规制职能。但却存在着如下突出特点:其一,没有
以法律的形式咀确规制机构的地位,而是由一些行政管理机关按照
各自的职能共同执法。如,我国的《反不正当竞争法》第十六条规
定:“县级以上监督检查部门对不正当竞争行为可以进行监督检
查。而监督检查部门包括工商、物价、卫生、计量、环保等行政管
理部门。这就意昧着这些部门都是《反不正当竞争法》的执法机构。
又bk如,1 995年通过的《食品卫生法》第三条规定:“国务院卫生
行政部门主管全国的食品卫生管理工作。国务院有关部门在各自的
职责范围内负责食品卫生管理工作”。这一规定同样意味着由多个
行政部门成为《食品卫生法》的执法机构。
由不同政府部门共同规制同一产业,并不能说明政府的规制
职能到位了,相反,正说明了我国尚未建立起权威、统一、能独立
行使规制职能的机构。到目前为止,我国除环保局、物价局、国家
产品质量认证监督委员会、国家标准委员会等外,尚未建立专事规
制职能的规制机构。而且,多个部门共同规制必然引起各行政管理
部门之间职能交叉、职权不明、执法严格程度不一,重复执法,以
及相互之间争权夺利、踢皮球等问题,并为寻租活动提供更多的机
会。在古城西安,机动车超标排放成为大气污染的主要原因之一。
但公安部门、环保部门的规制职能却都无法到位:当公安部门发现
路上超标排放的汽车时,没有相应的检测手段;环保部门有检测手
段却没有拦车权。另外,年检时尾气检测权虽在环保部门手中,年
检总表的盖章权却在公安部门。因此,有的车主就干脆跳过环保部
门,到公安部门去想办法,逃避年检。
其二,存在着严重的政企,(事)不分现象。政府规制机构高
效运作的前提之一,是拥有一个独立的规制机构。在这里,独立的
含义有二:一是指独立于政府的其它职能,尤其是指不受政府的所
有者职能的干扰;二是指独立于被规制者,不偏向于被规制者中的
任何一方。尽管在现实中规制机构完全的不偏不倚只是一种例外,
但规制者的利益独立于被规制者,却是保证规制机构独立性的基本
条件。考察我国的规制机构,很难说其具有多少独立性。目前行使
规制职能的政府部门大都直接拥有或完全拥有被规制行业的企业,
08
如信息产业部既是中国邮政和中国电信的所有者,又同时是规制
者。在医药行业,卫生部、国家医药管理局、国家中医药管理局等,
都既是国有药品工商企业和国有医疗卫生机构(事业单位)的顶头
上司,而且是药品管制的行政机构。规制者和被规制企(事)业的
利益密切相联,必然造成规制机构偏向于自己所属的企业,无法保
持中立。其后果有两方面:一是,规制者可能歧视非自己所有的企
业,对市场新近入者采取歧视性规制;二是,规制者可能和自己所
属的企业结成“政企同盟”,置消费者的利益于不顾。
(二)企业主体地位的确立
作为传统体制的“遗产”,至今我国还未完全建立起与市场经
济相适应的现代企业制度。不仅是公有企业,就是民营企业,都还
没有成为真正意义上的独立商品生产者,其最大特点就是:企业在
很大程度上还保留着对政府权力的“依附性”。从国有企业来说,
由于其与政府的特殊联系,在日常经济运行中总能享受到一些“特
殊待遇”,如利用政府的行政权力来封锁和瓜分市场,阻止和压制
竞争对手等。为此企业付出的代价是:继续保留政企不分的地位,
允许政府随时干预企业的经营,甚至在必要时牺牲企业利益。如兼
并那些不能给企业带来盈利机会、没有兼并价值的企业,为政府
“分忧解愁”。在这种场合下,政府利益已取代了企业利益,何谈
独立的企业主体?
再看民营企业。体制转型期间成长起来的民营企业先天不足,
在政府仍用行政手段控制市场的时候,与政府搞好关系往往成为企
业顺利发展的一条捷径。因此,民营企业必然想方设法地和政府搞
好关系,以期能得到些优惠政策。另一方面,民营企业与国有企业
力量对比上的悬殊,也使得其在有关规制的博弈中利益得不到合理
的体现。换句话说,民营企业还仅仅是成长中的、弱小的主体。
从实现规制均衡的角度看,企业主体地位的确立至关重要。
没有强大、独立的企业主体,缺乏对政府权力的制约,规制就将由
政府说了算,这就将使规制彻底走样。当然,企业主体地位的确立
不是企业单方面的事,问题的关键在于政府要退出市场,要放权a
(--)消费者主体地位的确立
计划经济时期,生产决定一切,消费者是最被忽略、最被压
抑的,也是最没有地位的群体。随着市场经济的发展,消费者意识
在觉醒,力量在逐步壮大。但还未成长为足以与企业、与政府相抗
衡的独立力量。目前除了按行政区划成立的消费者委员会这一半官
方的机构(挂在各级工商局之下)外,国内至今未形成能真正代表
消费者利益的组织,也未按行业建立消费者协会。(英国根据1986
年颁布的《煤气法》,在煤气供应产业建立了“煤气消费者委员
会”)。光靠现有的、单一的消费者委员会实在难以承担起保护消
费者利益的重任。
消费者的弱组织性和缺乏集体行动能力的特点,使之无法正
常参与政府的规制过程。有时即使参与了,由于力量的弱小也难以
与强大的政企同盟相抗衡,难以影响政府的规制决策。这就在客观
上为政企勾结,共同侵害消费者利益提供了方便。这一点在近些年
政府的规制过程中已经表露得十分清楚了。事实上,对于消费者在
政府规制领域中的主体作用,不仅被实际部门,而且也常常被我国
理论界所忽略。如有学者在分析规制过程时,就只讲规制立法机构、
规制实施机构和被规制对象这三个主体,而将消费者排除在外o。
总之,尚未形成独立、成熟、足以相互制约、相互抗衡的规
制主体,是导致我国转轨时期政府规制过程不规范、不公正的基础
性原因。只有形成了真正的规制主体,规范意义上的政府规制过程
才可能实现。因此,加快改革,培育独立的规制主体是当务之急。
二、转轨时期政府规制过程中的直接互动关系
经济转轨时期的政府规制同样要经过信息收集、规制立法、
规制实施这么几个阶段。在这些阶段上,消费者、企业和规制机构
之间有着一定的互动关系。
。陈富良‘企业行为与政府规制)第138页
110
(一)信息收集阶段
如前所述,信息收集是政府规制的首要任务和重要内容。就
目前情况来说,我国规制机构的信息收集和信息披露制度都是不健
全和不完善的。我国有关规制部门收集信息的渠道有许多,如:通
过有关专业调查组织了解城市和居民的实际生活状况和市场状况,
如统计局系统中的城市调查队和农村调查队等;举行昕政会,让各
有关主体充分交流各自所掌握的信息,为规制立法和裁决提供依
据;通过企业提交的有关报告了解企业的实际经营状况;除此之外,
还可以采用市场抽样调查等方法为规制立法、执法提供依据。由于
目前国内有关方面信息的缺乏,我们还难以掌握和计算规制机构在
信息收集方面所花费的成本。但,这至少不是一个小数目。
在信息收集阶段,存在着这么一个突出问题:企业和消费者
在主动向规制机构提供有关信息,从而影响规制政策方面的力量对
bE失衡。当前,缺乏组织的消费者无法及时、主动地向规制机构提
供所掌握信息,从而无法或难以影响政府规制过程。与此形成鲜明
对比的是,组织良好的企业利益集团充分发挥了自己的优势,采用
专题报告、出资组织课题组进行论证,以及召开研讨会等形式,不
断地向有关政府部门提供攻势强大的、有利于自己并足以影响政府
规制政策、但却不一定是真实的信息。如1 998年发生的关于我国
信息产业改革的那场论战,参与争论的双方就是由中国电信和广电
部直接资助的,充当了这两个不同利益主体的代言人。企业利益集
团对在信息提供上所占有的优势,使得政府规制机构在立法、裁决
等环节上往往会做出有利于企业的决定。
另外,政府规制机构在信息生产和提供上的职能也没有到位。
“信息生产的本身即是规制机构的目标。规制机构有义务向公众
提供消费品及产业技术等方面的信息”o.但在转轨期间,规制机
构却不能及时向广大消费者和企业提供所需的政策信息、市场信
息,或提供的信息滞后,这必然在一定程度上误导消费者和企业,
。史普博‘管制与市场》第98页
影响了它们作出合理的经济决策。
(二)规制立法阶段、
我国目前规制的法律法规主要由四个不同层次构成:一是正
式法律,由最高权力机关及其人大常委会制定和颁布;二是,行政
法规,即由国务院制定、以总理令的形式向全社会发布的条例、规
定、办法等;三是,地方性法规,由省、市、自治区人民政府颁布;
四是,行政规章,如由各部委根据法律法规在本部门权限范围内制
定和颁布的实施细则、命令、指示、通知等。除此之外,我国现行
法规还包括了规制机关所制定的具有普遍约束力的决定、命令及行
政措施等。
从目前规制立法的过程来看,有这么几个特点:第一,非程
序性。程序化是政府行政过程公正性的必要保障。在立法领域,听
政制度是行政程序化的核心,即要求规制立法过程必须吸收各相关
利益主体参加立法昕政,即除了规制立法与执法机构外,还应包括
被规制对象和消费者代表,要让程序参加人相互就某一问题进行辩
解或反驳,充分表达自己的意见。规制立法应该是以上几种力量博
弈的结果。只有在各利益主体之间的互动关系中制定的法律才能实
现规制者、企业和消费者的均衡。而在目前,我国还缺乏一部统一
的行政程序法典,作为行政程序核心的昕政制度尚未完全建立,规
制立法基本上没有运用和启动立法听政程序。
根据《宪法》第89条第1款的授权,国务院行使“规定行政
措施,制定行政法规,发布决定和命令”的职权。再从国务院制
定的《行政法规制定程序暂行条例》看,行政法规的制定从规划、
起草、审定到发布的全过程都是在国务院内部完成的。该条例只字
未提企业、消费者或其他社会团体在法规制定程序中的地位。具体
来说,规制立法大多是由国务院各专门委员会将法律草案的起草权
委托给国务院各有关主管部门。各有关行政主管机构组织本行业官
员、外请一些专家等组成专门小组,在不公开的状态下起草法律文
件。起草结束后将草案上报国务院,再由人大审议通过。这样,除
了规制机关及其下属的企业外,其它相关的利益集团如消费者和其
它企业基本上都被排除在规制立法的制定过程之外,它们的利益也
就难以或者根本不可能在立法中得到体现。
没有经过相关利益主体之间互动程序出台的规制立法,通常
更多地体现规制机构和少数企业的意志,不可能反映和代表社会公
共利益,也不可能达到社会公正的目的。近些年,我国基础产业部
门先后出台的多项法规、条例,不正清楚地说明了这个问题?特别
需要指出的是,在目前的规制立法中,消费者基本上被排除在规制
立法的过程之外,被剥夺了对政府规制政策的影响力,只能被动地
接受规制立法偏离公众目标的苦果。正如有人所形容的,我国目前
的规制立法过程说穿了是一个政企联盟、相互“勾结”,排除了消
费者参与的过程。以自来水价格来说,作为自然垄断行业的产品,
其价格水平直接关系到公众的利益,因此必须首先召开由生产厂
家、消费者、有关专家和政府管理部门参加的价格听政会,听取各
方的意见,在此基础上提出各方均可接受的方案,上报主管部门批
准。但在现实中,自来水价格的提价程序往往是,先由厂家提出基
于各种理由的提价报告,交由政府物价管理部门审批后即可执行。
经过这样的程序出台的价格规制政策,必然以牺牲消费者利益为代
价。如,2000年广州市自来水公司在报上发表公告:经会计师事
务所审计和市物价局批准,拟将自来水价格提高33——44%,不日
即将实施。这一提价方案的出台完全剥夺了消费者参与自来水价格
决策的权力,后来虽在消费者代表的强烈反对下没能得到实施,却
反映出目前公用事业价格规制的现实。
第二,不透明性。与非程序性相联系,我国的规制立法还常常
是在不公开的状态下进行。一般的企业和消费者不仅被排除在立法
过程之外,也还常常被剥夺了知情权,处于严重的信息不对称状态,
以至于当年媒体披露《证券法》起草的进展情况,都引起了股市的
大幅波动。更由于规制立法的不透明状态并不是对所有市场主体而
言的,只有部分市场主体处于信息真空状态。而信息真空者可能因
得不到信息作出错误决策,利益由此受到伤害,这是很不公平的。
第三,部门利益法规化。几乎每个政府部门都有立法权,并都
制定了法律法规或规定、条例等等。而在非程序性、不透明性等条
件下制定的法律,只能反映部门的利益,而部f-l和J益一旦以法制的
形式固定下来,就必然造成各部门间的法规相互打架、下级制定的
法规与上一级法规相矛盾的状态。其直接结果是:行政垄断横行、
国内市场被人为割据。
(三)规制实施
规制实施也就是规制执法。转轨时期,政府的规制实施开始走
向正轨,如采用各种方式进行正式裁决和非正式裁决等,特别是采
用听政会的形式,使得规制执法开始走向透明和公开。前面所谈到
的广州市自来水价格听政会,就是一典型例子。然而,在规制执法
过程中,仍存在着诸多矛盾:
首先,地方政府掌握的对规制实施的实际控制权,使得规制
实施效果发生了偏差。如前所述,我国尚未独立的规制机构体系,
政府的规制职能由分管不同方面的不同政府机构来行使。而按照目
前的法律规定,地方政府及其行政管理部门或对规制执法有着很大
的权力,或直接成为实际的规制执法者。这在社会性规制领域中表
现得最为明显。在不断强化的地方利益驱动下,地方政府往往对本
地企业的违法行为睁一只眼,闭一只眼,而对外地企业多方刁难。
更有甚者,一些地方政府还充当了当地某些经营假冒伪劣产品企业
的保护伞。一段时间以来,国内出现的规制实施不到位、市场经济
秩序混乱等现象,与地方政府所掌控的规制权力有着密切的联系。
其次,规制机构握有的自由裁量权往往成为利益集团得以干
扰或影响规制实施的关键。在规制立法已定的情况下,规制结果与
公众目标的偏差还来自于政策实施阶段利益集团的干扰。在美国,
经济学家从规制政策执行过程中观察到了丰富的利益集团进行干扰
和讨价还价的现象。里普莱和弗兰克林的分析表明,“⋯⋯通过规
4
制机构,利益集团将参与到政策实施的每一阶段”。。在实践中,
利益集团对规制政策的影响是通过规制机构手中的自由裁量权来实
现的。多项研究已经表明,自由裁量权对于规制机构及其官员是必
须的、不可缺少的。但这同时也为利益集团干扰规制政策的实施提
供了方便。这是世界各国共同面I}缶的问题。而在转轨时期,这一问
题就更加突出。由于规制立法还处于起步阶段、规制机构设置、监
督机制不健全等等原因,政府规制部门掌握的自由裁量权大大超出
西方国家的规制部门。如,我国在1993年就通过了《产品质量法》,
却没有像美国那样对不同产品制定不同的质量法规。由于这部法律
只对产品质量的规制问题作出了原则性的法律规定,没有也不可能
对不同的产品做出同一的规定,缺乏可操作性。因此,在进行产品
质量规制时,就要更多地依赖规制机构的解释和裁定,这实际上大
大加强了规制机构手中的自由裁量权,从而为利益集团的活动及寻
租提供了方便,增加了规制目标偏差的可能。
再次,被规制企业与政府问的博弈。政府规制的实施,类似
于强制地迫使受规制企业牺牲自己的利益在社会福利最大化点上进
行生产,以实现社会公众利益。然而,作为理性的企业出于追求利
润最大化的目标,不会被动地接受政府的规则而是采取种种办法来
逃避规制:这往往导致政府的规制政策在执行过程中走样,政府的
规制目标难奏其效,甚至事与愿违。企业规避规制的方法一般可分
为消极规避和主动规避两类。主动规避主要发生在立法阶段,即在
规制立法出台前,企业采取各种方式如“公关”、广告、宣传,甚
至不惜采取贿赂等寻租手段,主动地影响政府规制政策的制订,促
使有关政策法规倾向于保护企业的利益。一旦寻租活动达到预期目
的,政府规制政策则会偏离其效率目标,造成社会福利的损失。消
极规避是指企业竭力寻找初始规制政策的缺陷和盲区,在不违犯政
策的前提下使规制的结果走向企业利益的最大化而背离政府的初始
预期,致使政策的实施走样变形。这类规避的典型特征是“上有
。史普博‘管制与市场’第38页
政策,下有对策”和“打擦边球”。例如,当政府为防止处于垄断
地位的企业获取超额利润时,实行价格上限规制,强制要求企业的
定价不得超过一定的限度。此时,企业则可能对提高产品或服务质
量采取消极的态度,甚至不惜采取降低质量的对策以降低成本,结
果导致投诉率上升。我国国企改革初期就曾出现过类似的现象a又
如,在实行价格双轨制时期,国有企业的价格被限制低水平上,面
对成本上涨和企业职工要求增加收入的压力,企业便以降低产品质
量作为对策,将通货膨胀的损失悄悄转嫁到消费者身上。产品和服
务质量的损失也是社会福利的损失,这就在一定程度上抵消了价格
上限规制的效果。在实行公平报酬率规制时,政府期望通过合理的
报酬率来激励企业在生产、销售和筹资等方面进行有效率的经营。
但由于公平报酬率的估算基础是投资额,规制下的企业就有积极性
使用资本密集程度高的投资组合,而不是成本最小的投资组合,这
将使政府对企业的事业费投资增大,偏离了政府的效率目标。当企
业的寻租目的得以奏效,从而引起众多企业纷纷效法进行类似活动
时,势必造成巨大的社会浪费,这也与政府规制的初衷相背离。
三、转型时期政府规制的间接互动关系
由特殊的经济政治条件所决定,转型期政府规制的间接互动关
系表现出不同的特点。首先,形成了具有特色的特殊利益集团。前
面对我国目前规制过程中行为主体的分析表明,转轨期间,分散的、
尚未组织起来的消费者,实际上并不具备收买或影响政府规制政策
的实力,非公有企业目前也暂无此实力。真正能对规制过程产生直
接影响的特殊利益集团,主要是由国有企业组成的、与行业管理机
构联系密切的特殊利益集团。余晖在分析我国药业规制制度时还指
出过这么一种现象,“计划体制内成长起来的部门官僚们⋯⋯,已
经由国家和企业的代表蜕变成不但有独立意志而且具备特殊利益的
利益集团”。。他们的利益和权力将在规制机构统一和权力集中过
。余晖“中国药业政府管制制度形成障碍的分析”‘管理世界'1997年第6期
116
程中受损,因此,必然成为规制改革的最强大阻力。现在看来,不
仅在药业部门,在其它行业的也同样形成了这样的部门官僚。他们
对政府规制的影响不可低估。
其次,企业特殊利益集团对政府规制立法的影响,主要不是通
过寻租、幕后交易或政治“献金”的形式进行的,而是通过其与
政府的财产关系来实现的。在美国等西方国家,企业利益集团通过
赞助政治家竞选等方式影响甚至左右政府的规制政策和行为,是一
常见的、合理的现象。正如美国报刊发表的评论:安然事件无论从
哪个角度看都没有违反法律,有病的是这个制度本身。我国的政治
体制决定了企业采取西方国家那样的政治捐款来影响政府规制是非
法的。但另一方面,我国以国有企业为主的企业利益集团却拥有西
方国家的企业利益集团所不具备的优势,即:行业规制部门同时还
代表政府行使所有者权力,企业与政府之间存在着所有和被所有关
系,这就使政府在制定规制政策和执法时,必然倾向于照顾自己属
下的企业利益。
总之,对转轨时期政府规制间接互动关系的研究表明,特殊利
益集团影响政府规制过程的问题,不仅存在于西方国家,同样存在
于我国的转轨时期。目前的任务,不是要(实际上也不可能)消除
特殊利益集团,而是要创造条件,促成消费者等弱小利益集团的成
长和组织程度的提高,削弱部门官僚等利益集团的实力,并通过相
应的政企分离的改革,使规制职能和国有资产管理职能相分离,以
消除国有企业对规制政策所具有的特殊影响力,从而使政府规制过
程走上正常的轨道。
第三节转轨期政府规制过程的案例分析
以政府对电信行业的规制为例
电信行业是计划经济下政府管制最为严厉的领域,同时也是改
革以来首先放松计划管制、最早开始转向市场性规制的产业。近年
来,随着经济技术条件的变化,电信改革成为舆论关注的焦点,围
绕这个主题更发生了多次讨论、论战,以及法律诉讼。近年来,有
关部门还召开了数次电信价格听政会。可见,电信行业的规制及其
改革,是转轨时期政府规制过程极具代表性的案例,研究之具有典
型意义。这也是笔者选择其进行案例分析的理由之一。
一、我国电信产业市场格局的演变
改革以来,我国电信市场经历了漫长的演变过程,打破了原
来的一家垄断格局,初步形成垄断竞争的状态。其中经历了如下几
阶段:
第一阶段,独家垄断。长期以来,我国电信业由邮电部所属
的中国电信独家垄断。1980年以前,电信价格由国家管制,电信
业基本上不赢利。1980年开始实行“以话养话”的政策,放开价
格。一是收取初装费;二是,1 982年起实行“倒一九分成”;三是,
1986年国务院批准各省市政府收取“附加费”,允许地方政府参与
投资。由于在独家垄断的前提下放开了价格,价格暴涨,电信领域
成了暴利行业,服务质量差。
第二阶段,双寡头垄断。1993年底,国务院同意电子部、电
力部和铁道部共同组建“中国联合通讯有限公司”。1 994年7月19
日,联通公司的正式成立,标志着中国电信业从此打破垄断,进入
“双寡头垄断时代”。然而,由于当时的邮电部既是中国电信的所
有者,又是市场的规制者,联通公司在市场进入、市话网接入,以
及电信业务的交叉补贴等方面遭到来自邮电部的强大阻力,以至于
迟迟无法成为真正能与中国电信相抗衡的力量。经过5年的艰难发
展,1999年中国联通只占有全国移动电信市场2的%份额;其自有
资产只有23亿元,为中国电信的1/261;1998年的业务收入不超
过16亿,为中国电信的1/112。
第三阶段,竞争格局的初步形成。随着中国网通的成立,我
国的基础电信业内出现了三足鼎立的雏形。2000年4月中国电信
进行纵向切分,使中国电信市场上出现了五大电信公司:中国电信、
中国移动、中国联通、中国网通、中国吉通五家电信公司并存;与
此同时,铁道网和广电网,也以种种形式向通信业务“靠拢”,先
后有铁道网成立铁通公司,广电总局在1 4个省市正式开通省市有
线台有线节目的相互实时传送。至此,中国基础电信业告别垄断,
初步形成了竞争性格局。加入世贸组织以后,随着电信业的进一步
开放和外资的进入,电信领域的竞争必将更加激烈。
电信市场格局的演变过程,也是打破电信业的计划性管制,
逐步建立市场性规制的过程。转轨时期电信业的政府规制过程突出
地表现出了与众不同的特点。
二、电信规制过程中的主体
与西方国家不同,我国转轨时期电信规制过程的行为主体或
利益相关人主要有三类:
(一)政府规制机构
与电信市场规制有关的政府部门有:国务院、电信管理部门
即信息产业部(1998年机构改革前为邮电部),价格管理机构。在
实际操作中,国务院在宏观上把握市场进入规制的关口,如是否组
建新的电信公司以打破国内电信市场的独家垄断局面、是否向外国
投资者开放国内电信市场等重大问题,均由国务院作出原则规定。
具体的规制职能则由其下属的信息产业部和物价司来行使。由于至
今尚未通过《电信法》,《国家电信条例》也是在2000年9月才得
以生效,因此,改革以来国务院对电信市场的规制精神,主要以文
件、决定的形式发布。
从规范的意义讲,信息产业部和物价司是政府规制电信行业
的执行机构,只应具有规制实施的职能。但在实际中,它们尤其是
信息产业部所起的作用远远超出了这一范围。信息产业部倚仗得天
独厚的优势,具备了操纵电信规制过程的强大能力。首先,它兼具
三重身份,集规制政策的制定、实施和监督三种职能于一身:既是
市场的规制者;又是被规制对象——中国电信的所有者;还是许
多电信规制政策的制定者。规制者同时又是所有者,这一点是与西
方电信产业私有化条件下的政府规制机构的最大不同。在下面的分
析中我们将看到,规制机构的这种特殊身份直接影响着转轨时期政
府的规制过程,造成了规制过程中的种种矛盾。另外,虽然对电信
市场规制的大原则由国务院作出,信息产业部也同样掌握了一部分
的规制政策制定权,甚至还出台了一些与国务院文件精神相违背的
条例,如:1996年到1998年,国务院共出台了三个有关互联网的
文件,其中都没有限制外资进入中国市场。而邮电部493号文件、
邮电部政策法规司文件和信息产业部1998年733号文件却规定互
联网服务必须符合所有制限制,不准外资进入,变着法子维持中国
电信对市场的垄断。。
其次,除与物价司分享价格规制的权力外,信息产业部几乎
独揽了电信市场的进入规制、联网规制、市场结构规制以及价格与
质量规制的垄断大权。由于缺乏对其行为的监督制约,为其有恃无
恐地滥用手中的规制实施权和自由裁量权创造了条件。
物价司参与了电信的价格规制,虽然其与电信企业没有直接
利益上的关系,但由于计费技术和电信成本的真实信息掌握在电信
企业或电信规制机构手中,物价司部门在最终决定电信价格时,实
际上处于“被俘虏”状态。,很难起到代表社会利益公正规制电信
价格的作用。
可见,信息产业部和价格司都还不是能够代表公共利益、独
立、中立的规制机构,难以承担起公正规制市场的职能。
(--)被规制的电信企业
如前所述,规制过程健康进行的前提条件之一是,必须确立
独立的企业主体。在电信产业私有化的条件下,政府和企业的边界
十分清晰,不存在所谓的政企不分问题。企业完全独立于政府,与
。周其仁,‘数网竞争),生活·读书·新知三联书店2001年版第202页
。余晖,“受管制市场里的政企同盟—一以中国电信产业为侧”‘中国工业经济)2000
年第1期.
120
规制过程中的其它利益主体进行讨价还价。而我国现有的七大基础
电信企业几乎是公有或公有控股企业的一统天下。这些公有或公有
控股企业与政府保持着千丝万缕的联系,难以摆脱政企不分的状
态,从而造成电信企业无法独立于政府。这样,企业之间的矛盾就
表现为作为出资者的各政府部门之间的矛盾。如,中国电信和中国
联通之间的矛盾实际上是邮电部和电力部之间的矛盾,这早已是公
开的秘密。因此,在政府规制过程中,各电信企业就必然依赖承担
其所有者——相关的政府部门作为自身利益的代言人。
另一方面,企业与政府规制机构关系的亲疏不同,又成为决
定被规制企业在规制过程中的不同位置以及利益得失的决定性因
素。中国电信在政府规制过程中之所以得益颇多、霸气十足,并公
然藐视竞争对手和消费者的权益;联通公司之所以备受歧视,原因
盖出于此。
由上可见,转轨时期的电信企业仍然是附在政府这张“皮”
上的“毛”,不是规制过程中独立的行为主体。
(三)消费者
如果说我国的电信企业还未成熟的话,那么,转轨期间的电信
消费者就更为弱小和分散了。由于转轨期间电信市场上严重的供不
应求和中国电信长期的绝对垄断状态,电信消费者一直面对着质次
价高的电信服务。如在北京,住宅电话的初装费从1 980年代初的
200元,上升到1 996年的5000元,移动电话入网费最高达到2、
8万元。1 994年之前,用户交了钱,还要等上半年甚至一年之后
才能装上电话。。另外,手机双向收费、因特网资费、IPs数字数
据电路租用费、国际长途电话费、有限电视光缆租用费都大大高于
国际水平。下表对中美互联网的费率作了比较,从中可见我国消费
者承受了多么大的损失!
o天则经济研究所。1996=‘中国电信立法建议的研究报告>
121
中美互联网的费率比较
比较内容美国中国
人均收入(购买力) j(基数) 0 05
包月制上网费lOO元人民币600元人民币
实际上同速度>33 6Kbps 1I(bD8
相对于购买力的价格1(基数) 120倍
相对于实际通信量的价格1(基数) 201倍
相对于实际通信量和购买力的价格.1(基数) 4023倍
资料来源;秦海:‘粤港信息产业合作课题分报告之四:信息ieJ络技术进步、需求与体制)
(内部文摘)1999年
目前,我国的电信消费者面临着如下问题:一是,处于严重的
信息不对称状态,电信消费者即使感受到了电信消费成本远远高于
国际水平,却因不了解电信生产的真实成本而无法进行维护自身权
益的活动。二是,消费者意识不强,组织性差。尽管长期以来消费
者对中国电信的垄断行为怨声载道,但却鲜见消费者组织起来运用
法律武器保护自己的合法权益。三是,有关消费者保护的法律法规
的不健全,以及对现有的保护消费者的法律执行不力。消费者的弱
小为政企“勾结”起来操纵规制过程提供了方便。1998年和2000
年9月有关部门举行的两次电信资费调价听政会,程序不公开、代
表产生过程不公开、听政过程不公开,并Fh:F适当的主持人在不适
当的地点召开。正如媒体所评论的,此次会议实际上成为有关政府
部门和电信企业之间又一次“共谋”的会议,消费者则成为最大
的输家。
三、电信规制过程中的直接互动和间接互动关系
转轨时期电信规制过程是很不规范的,由于缺乏相应的行政程
序法制约,电信消费者、电信企业和规制机构之间的关系是很不正
常的,政府规制机构的职能“缺位”和“越位”现象严重。主要
表现在:
第一,规制部门的信息生产和提供职能严重缺位。本来,向社
会公众和有关政府部门提供电信企业的生产成本、向消费者和欲加
入电信领域的生产者提供政府有关的规制政策,都是电信规制部门
的义务和职责。但信息产业部在这方面的职能却严重缺位,无论是
政府的规制政策还是电信企业的生产成本,常常处于极不透明甚至
保密的状态,这就使电信消费者和欲进入电信生产的厂家处于很不
利的地位。在1997年发生的福州陈氏兄弟IP电话诉讼案中,马
尾区邮电局和公安局没收陈氏兄弟经营设备的理由之一是,陈氏兄
弟违反了信息产业部1 998年773号内部文件作出的暂不在网络上
开办电话业务的规定。但当时此文件只发布给了电信局、联通公司,
抄报给了科学院和科技部,从来没有向社会发布过,一般老百姓根
本就无从知晓。姑且不论这一文件的内容是否合理、对陈氏兄弟事
件是否具有约束力,单就文件精神的披露情况看,老百姓就处于严
重的信息不对称状态。。又比如,1998和2001年的两次电信价格
昕政会竟是在保密状态下召开的,作为制定价格最主要依据的电信
企业的生产成本完全对社会保密。不仅电信消费者被完全排除在电
信价格听政程序之外、不了解电信成本信息,就是物价部门也无法
掌握电信企业的真实成本,价格听政会成了名符其实的政企联盟过
程。大量事实不能不让人怀疑,信息产业部在信息披露上的职能缺
位完全是有意而为,封锁信息成为保护其所属企业乃至其自身利益
的一种工具。
第二,再看立法过程。由于没有相应的行政程序法,我国的电
信立法程序究竟怎样,一般老百姓根本无从了解,而只能根据有关
报道进行推测。情况大致是这样的:先由国务院决定制定什么法规,
再由信息产业部具体组织有关人员起草文件,最后报国务院批准后
正式出台。如在回答记者有关《电信法》迟迟没有问世的问题时,
信息产业部官员是这样解释的:因为国务院决定先制定《电信管理
条例》、《外商投资电信业管理规定》和《互联网信息服务管理规
。参见周其仁‘数网竞争)第195⋯.196页
123
定》,而这三个法规都是由信息产业部在“广泛征求各方面意见的
基础上”主持起草的。那么,这些部门又是谁呢?如在制定《互
联网信息管理规定》时,“已经征得了教育部、卫生部、国家工商
局、国家药品监督管理局、国务院新闻办公室等单位的同意,子2000
年6月初上报国务院”。。可见,电信立法仍然是以信息产业部为
主导的部门立法过程。在各利益相关者中,除了中国电信(信息产
业部是其利益的天然代表),其它的利益相关人如其它的电信运营
商和消费者均无缘参加。这样,根本就没有机会让各利益相关者充
分发表意见、彼此讨价还价,召开立法听政会也没有作为立法的必
要程序提到议事日程上。由于信息产业部垄断了电信法规的制定过
程,因此,其最终制定出来的法律也只可能主要反映本部门及其下
属企业的利益。
第三,在行政裁决阶段,电信主管部门掌握着基本的裁决权。
当企业与消费者、企业与企业之间发生纠纷时,通常会申述到电信
主管部门要求裁决。与国外不同的是,这一阶段电信规制部门进行
的裁决是极不规范的。这里且以中国联通和中国电信间的纠纷为
例。’
从裁决的形式上看,当联通公司因某事以报告的方式向电信
主管部门提出申述时,电信主管部门既不举行听政会,也未提供机
会让联通公司充分表达自己的意见,让利益相关者与规制者之间进
行讨价还价,而更多地是由主管部门作出决定,发出一纸函件或批
文了事。且不说最终裁决的结果如何,单从形式上看,原邮电部的
裁决就已经违反了公开、公平的原则,不可能实现“公正的法律
过程”。从一定意义上说,迄今为止电信主管部门还没有进行过真
正意义上的正式裁决,这显然是很不正常的。
从裁决的法律依据看,电信主管部门进行裁决的法律依据有
二:一是部门立法;二是对国务院有关文件的解释权。部门立法自
然反映的是主管部门及其属下企业的利益,而对国务院文件的解释
“’‘中国经济时报)2000年9月25日
权则进一步扩展了电信主管部门手中的自由裁量权,甚至在很大程
度上否定了国务院开放电信市场的决定。如,国务院1993年1 78
号文件对联通公司的主要业务作了这样的规定,“对铁道部、电力
部的专用网进行改造、完善,在保证铁道、电力专用通讯需求的前
提下,将富裕能力向社会提供长话业务;在公用市话网覆盖不到或
公用市话能力严重不足的地区,可开展市话业务。”同时还规定,
联通可以经营无线通讯(包括移动通讯)业务和电信增殖业务。而
原邮电部则对将以上规定解释为:联通公司没有经营一般长话和市
话的特许权,并在很长一段时间内据此对联通公司的市场进入设下
重重障碍。
由于电信主管部门在行政裁决程序上的不规范及其所具有的
特殊身份,行政裁决的结果必定明显偏向于中国电信,严重伤害了
联通公司的利益。著名的天津电信市话网事件就是一典型例证。天
津是国务院确定的中国联通实现市话业务的试点城市之一,1997
年7月18日,联通天津市话网就已建成,并实行内部开通,但因
原邮电部或明或暗进行多方限制,其与邮电市话网迟迟不能实现互
联互通,中国联通此项高达5亿的投资每天大约损失20万元。最
后在国务院的直接干预下,1998年7月18日才实现最后联网。
总之,对电信规制过程直接互动关系的研究表明,转轨期间
电信主管部门既包办了电信立法、又是规制实施和监督的主体,相
当于替代了立法、司法、行政三种职能。在这种体制下,电信主管
部门居然超然干“政府立法、行政、司法三大机关的控制和监督⋯’
之上,这怎么可能实现正常的政府规制过程?
从间接互动的角度看,转轨时期的电信规制过程虽然不存在
西方那种企业和消费者利益集团通过“政治献金”对政府规制官
员施加政治影响、从而左右规制立法的状况,但中国电信在与电信
规制部门之间“父子”关系基础上建立起来的“政企同盟”,却始
终影响甚至左右着电信规制的立法、行政、司法各个阶段。
。史普博‘管制与市场)第112页
前面的分析表明,尚未形成独立、强大、足以相互制约的规制
过程的行为主体,法律法规及相应的制约、监督机制等方面制度建
设的滞后,是造成政府规制过程不规范、政府规制行为走样的基础
性原因。这既是电信行业政府规制过程的基本状况,也从一般性上
反映了转轨时期政府规制的共同特征。研究规制过程对于认识政府
规制行为及其特点、推动政府规制体制的改革是十分重要的。
第五章转型期政府微观规制的目标分析
与其它经济管理行为一样,政府微观规制行为也是在一定的
目标下指引下进行的。研究政府行为目标的重要性就在于,它事先
决定着政府的行为方式和行为效果:不同的目标导致不同的选择或
不同的决策,从而产生不同的经济后果。对此,斯蒂格利茨指出:
“当组织具有明确的目标时,这些组织才能更好地发挥作用。混
淆不清的目标不仅会引起混乱,而且在授权的过程中,那些负责实
施的人会有足够的相机决策权施加自己的偏好”。。因此,分析政
府规制目标是研究政府规制行为的重要内容之一。
第一节有关微观规制目标的一般理论
对于微观规制的目标,西方经济学家曾从不同的角度作过分
析。
一、公共利益论
“公众利益理论”是早期的政府规制目标理论,以福利经济
学和市场失灵理论为基础,在很长~个时期内一直以正统的理论而
在规制经济学中居于统治地位。该理论假定政府规制的目的是通过
提高资源配置效率,以增进社会福利,并假定规制者专一地追求这
一目标。认为,市场存在着自身无法克服的缺陷,如外部性、自然
垄断、信息不对称、不确定眭等,若放任自流就会导致不公正或低
效率,从而损害社会公众利益。因此,政府必须从社会公共利益出
发制定相应的规则,以防止受规制企业对消费者滥用权力。
公共利益理论把政府规制看成是政府对一种公共需要的反
应,并认为政府可以代表公众对市场作出一定理性的计算,通过政
府规制引导资源配置达到帕累托最优,以提高经济效率,增加社会
公共福利。以自然垄断产业为例,其根本问题在于资源配置效率和
生产效率的矛盾。而政府的进入规制只允许一家生产从而达到生产
。斯蒂格利茨“促进规制与竞争政镱:以网络产业为例”,见‘中国规制与竞争:理论
和政策)第363页
】27
效率;价格规制则可以将产品价格限制在社会最优价格处,以满足
资源配置效率的要求。在存在外部性的情况下,对负的外部性,政
府可以开征税收;对正的外部性,政府则要进行补贴,以达到社会
满意的配置。总之,当存在市场失灵时,政府规制可以提高社会公
共福利。
公共利益理论具有一定的现实性:一方面,从理论上看,如
果政府是由公众选出来的,它就必须在一定程度上代表全体公众的
利益,或至少是多少照顾到各方面的利益;另一方面,从现实的角
度说,政府规制的确在一些问题上提高了社会经济效率。这尤其表
现在政府对垄断企业的规制上,如美国司法部早年对垄断企业AT&T
等的诉讼和肢解,以及近年来对微软垄断案的起诉,对遏止垄断企
业对公共利益的伤害、保护消费者权益确实起到了积极作用。当然,
公共利益理论有其不可否认的局限性。
首先,正如一些人所批评的:公共利益假设是一种规范分析,
带有理想化的色彩。它关注的是政府应该如何做,而不是实际上是
怎样做的。许多经济学家通过大量实证研究,发现规制的实际效果
与政府和公共利益理论所宣称的保护公众利益、制约企业不正当获
利行为的规制目标往往并不一致。美国经济学家施蒂格勒1961年
发表文章,首先对政府规制的有效性提出质疑。他通过对美国电力
部门规制效果进行了实证研究,不论是从规制对电费的平均水平来
看,还是从规制对用电结构(居民用电和工业用电的比率)和股东
权益来看,都“未能发现对电力公用事业的规制有任何显著效果”。
这就是说,政府规制并没有起到保护公共利益的作用。经济学家们
还发现,政府规制不像传统观点认为的那样与外部经济或不经济正
相关,也不是与垄断的市场结构正相关。在实际中,规制机构的表
现与理论分析有很大距离。例如,二战以后的很长一段时间内,英
国的空中运输线路一直是由国家航空公司垄断经营的,其它公司几
乎不可能进入。这样,政府规制在很大程度上就是为了树起防止竞
争的进入壁垒,为被规制行业的利益而非公众利益服务。在规制结
构下,许多相关部门以牺牲消费者利益为代价获利不少。
其次,从公共利益假设出发,政府规制的潜在范围可能是无
边界或至少是难以界定的。这是因为,在现实中,竞争性的市场条
件很难达到,市场失灵现象不可避免,不同阶层对公共利益目标的
看法也大相径庭。这就决定了以维护公共利益和纠正市场失灵为基
础的政府规制范围是含混不清的,从而也是难以把握和无边界的。
另外,对公共利益理论的批评还有,作为一种经济规制理论,
它缺乏这样一种机制,即无法清楚解释市场失灵一旦出现是通过什
么而成为规制政策的对象的。“由于市场失灵可以采取多种形式在
许多不同场合出现,而一种具备预见性的完整理论应该能够解释经
济中的规制的影响范围”。。
理论和实践两方面的困境,推动经济学家们跳出原来的规范
分析框框,转入实证研究。到20世纪60年代,规制目标理论有
了新的发展。
二、规制俘获理论
对1 9世纪美国政府规制历史的实证研究表明,政府规制和市
场失灵之间并没有很强的相关性,相反,政府规制往往倾向于提高
行业利润而有利于生产厂商。在潜在的竞争性市场上,如卡车、出
租车等市场上,政府所制定的规制价格往往高于成本,并且禁止其
他经营者随意进入。在自然垄断行业里,如电力行业,规制使生产
者可以获得高于正常水平的获利。经济学家还指出,在一些场合下,
政府规制所付出的成本可能比政府矫正市场缺陷所带来的成本要大
得多。以上研究推动了规制俘获理论的发展。
美国芝加哥学派和弗吉尼亚学派都假定政府规制者是经济
人,也追求私利,如个人收入的最大化及其它非金钱利益。而这就
为被规制产业提供了可乘之机,使之可能利用种种方式来收买规制
当局。如,通过劝说、引诱、威逼、收买等各种方式“俘获”政
。陈富良‘企业行为与政府规制'经济管理出版社2001年版第10页
129
府规制部门或政府官员。使政府的规制政策或措施有利于实现产业
自己的利益。芝加哥学派尽管也相信规制的初衷是为了矫正市场失
效,但在实际中,被规制产业往往通过俘获规制者使规制成为牟取
自身利益的工具:首先,在立法环节,企业可以游说立法机构响应
该行业对于政府规制的需求,制定有利于该行业生产者利益的法
案;其次,在执行环节,企业可以俘获规制机构及其官员。交易费
用经济学和信息经济学的发展,则进一步解释了规制机构被规制产
业俘获的理由,即:由于交易费用和信息不对称等问题的存在,使
得被规制企业可以通过向规制机构提供有利于自己的虚假信息而使
规制机构制定有利于自己的规制制度,从而导致规制机构被被规制
行业所俘获。
有学者则从另外的角度提出,使政府规制机构的官员倾向于
被规制厂商利益的三个原因:(1)政府规制机构的官员通常来自被
规制行业或在相关的政府机构工作过,因此他们多少会为该行业的
利益着想。(2)政府规制机构官员往往希望今后到被规制产业中谋
取一个好的工作,因为,从事对这--iT业的规制工作能够使其成为
了解这--iT业的专家,而且可以在这一行业中建立人际关系,今后
更有条件在被规制产业中谋职,所以在实行规制政策时往往会同情
被规制的厂商。如,一些政府规制者在退休前脱离政府部门而去高
薪的企业工作:特比特(Tebire)勋爵和沃克(WaIker)勋爵,原
来分别负责制定英国电信公司和英国煤气公司的私有化方案,后来
他们分别成为这两个被规制企业的董事会成员。。(3)规制委员会
通常缺乏资金,往往需要被规制厂商提供活动经费,或报销一些费
用,这也使得规制机构会偏向于被规制厂商的利益。据研究,上述
理由在美国确实有一定的事实根据。
1 971年,施蒂格勒发表了《经济管制论》一文,对规制目标
理论作了重大发展。他在该文中指出:“经济管制理论的中心任务
是解释谁管制得益、谁因管制受损,管制会采取什么形式,以及管
。王俊鬟‘英国政府管制体制改革研究)上海兰联书店1998年敝第40页
130
制对资源配置的影响”。。他首先提出了两个假设前提:第一,政
府拥有独一无二的强制权,这些权力为某产业“利用国家提高赢
利提供了可能性”。各个利益集团可以通过说服政府使用其强制权
为自己服务。第二,各个组织在选择效用最大化的行动过程中都是
理性的。以这两个前提为基础,施蒂格勒提出了他的理论假说:政
府规制是为了响应利益集团实现其利益最大化需要的产物。政府规
制是特定利益集团的一种收益来源。一个利益集团可以通过说服政
府实施有利于自己的规制政策而把社会上其他成员的利益转移到自
己身上。
具体来说,一个产业(或一种职业)谋求从国家得到的主要保
护性政策有四种:(1)直接的货币补贴,这是最明显的政府帮助。
但是,有能力获得政府关照的产业通常并不适用这一这一力量去获
得金钱;除非受益者的数量能够通过一种可接受的方式受到限制,
否则,政府的补贴很可能会消散在日益增加的竞争者之中。(2)产
业还谋求政府控制新竞争者的进入。这是因为,政府的一纸便利的、
必须的营业许可证要比企业自身设计的任何策略能更有效地阻止新
厂商进入寡占行业。(3)产业还谋求对那些能影响其替代物或补充
物的行业的政府干预。如,白脱生产者希望压制麦琪淋生产、鼓励
面包生产等。(4)固定价格是产业谋求的又一类公共政策。施蒂格
勒认为,在单个厂商可以不断扩大规模而不会导致规模不经济的场
合,价格控制本质上是为了获取高于竞争时的报酬率,而不是相反。
在施蒂格勒上述观点的基础上,相继有一些学者构建了理论模
型,用以预测什么产业会受到规制以及规制会采取什么样的形式
等。其中,以施蒂格勒/佩尔兹曼模型最为著名。
施蒂格勒/佩尔兹曼模型的三个基本要素是:第一,规制立法
在社会成员之间重新分配了财富。而规制将采取那种形式则是由规
制将怎样在社会成员之间分配财富来决定的。第二,立法者的行为
受保住职位欲望的驱动。为保住职位,立法者的效用最大化行为将
。施蒂格勒“经济管制论”.<产业组织和政府管制)上海三联书店1996年版第210页
131
是寻求最广泛的政治支持。由此,规制立法也将由立法者的政治支
持最大化所决定。第三,利益集团以提供他们对立法者的政治支持
作为获取有利于他们自己的规制立法的交换条件。
由上面三个因素得出的一般结论就是,立法总是对那些组织
良好的利益集团有利(他们能够更有效地提供政治支持),所以这
些利益集团能够从规制立法中受益较多(所以他们才愿意花费资源
来取得政治支持)。通常来讲,利益集团的行动受个体成员欲望的
驱动。当某一利益集团需要某种规制立法时,必须使每一个成员获
得足够的收益,以激励他们投入资源。在规模小的利益集团中,成
员个人对利益集团的影响比较大,而且其平均获益机会比大利益集
团的成员要多,搭便车的效果就越小,个体成员行动的欲望也就越
强烈。因此,小的利益集团比大集团更易组织,他们能比大集团表
现出就某项规制政策的更强烈的偏好。
盖利·贝克(Gary Becker)则强调利益集团之间的竞争,其
结论是,规制倾向于增加具有较大影响力的利益集团的福利。由于
利益集团之间为了产生更大的政治影响而进行竞争将会导致经济资
源的耗尽,因而其结果是帕累托无效率的。
总之,强调规制政策目标是各个利益集团相互之间力量斗争
的结果,是以上规制俘获理论模型得出的共同结论。
以施蒂格勒为首的规制俘获理论遵守了芝加哥学派反对政府
干预的传统,对政府规制的必要性、政府规制可能产生的弊病、科
学制定与实施规制政策等问题提出质疑,向世人敲响了警钟。从西
方国家的情况看。规制俘获理论确实在一定程度上反映了现实状
况,尤其在政府对竞争性领域规制的实践中表现得较为充分。在这
方面,小布什政府上台后的表现为世人提供了最为生动的例证。据
美国媒体评论,在2000年大选中,美国各大石油公司给共和党的
政治捐款高达1 000万美元,矿业公司的捐款为260万美元。作为
报答,小布什一上台就将放宽政府的环境规制放在首要位置,并不
顾环保人士的反对,准备开发阿拉斯加油田,取消了让矿业公司在
污染公共供水系统后支付清理整治费用的规定,推迟实施更为标准
严格的抑制矿业废物的决定,以及宣布不执行《京都议定书》等等。
这些举措在一定意义上都是对石油财团等特殊利益集团的回报而有
损于环境和公众利益。曾担任过克林顿政府劳工部长的罗伯特·赖
克在《纽约时报》上写道:“在华盛顿不再存在任何势均力敌的力
量。企业界完全控制了政府机器。现在是企业界索取回报的时候,
每一个工商协会都在忙着收钱。”另有媒体评论:“废除新条例是
美国商会的胜利,但它却是美国劳工联合会和产业工会联合会的惨
败。”最近刚刚揭露出来的美国“安然门事件”,也清楚地向世人
昭示了安然公司左右着美国的能源政策这一黑幕。由此看来,规制
俘获理论有一定的现实依据。
另一方面,规制俘获理论存在着相当大的局限性。首先,它
是以下面三个假设作为前提的:其一,所有的利益各方——自然
垄断产业、立法者、规制者,,甚至消费者——都是纯粹的经济人,
都是追求个人利益最大化。其二,所有的利益相关者都掌握了大量
详细的信息,因而具有理性的预期。其三,规制没有成本或者可以
忽略不计,因而,不会对效率产生多大的影响。以上假设虽有一
定的事实根据,但却不免失之偏颇。如固然存在着政府规制者为了
实现收入最大化而与被规制企业进行权钱交易的现象,但在现实
中,政府行为还受公众和社会舆论等的监督和制约,这就大大制约
了这种交易的可能性和范围。又如,由于规制者和被规制者之间的
信息常常是不对称的,因此,规制者不可能总是对规制具有理性预
期。再有,现实中的政府规制必然耗费大量的成本,如规制者的成
本、被规制者的成本等,其对经济效率的影晌也是客观存在的。可
见,从以上三个假设条件出发的规制俘获理论本身存在着无法克服
的局限性。
其次,从实际情况看,尽管俘获理论可以解释某些规制政策
有利于被规制行业的现象,但是它却不能解释为什么有些行业最初
是被规制的,后来又被放松规制等现象。如美国发生在航空业的
1978年的放松规制,发生在铁路和卡车运输服务领域的1980年的
放松规制,以及发生在石油业的1981年的放松规制等等。
1970年代兴起的公共选择理论,后来也被应用到政府规制的
研究中来。他1fire政府规制政策的形成看成是一个类似于市场交易
的过程。在这过程中,消费者与产品和服务的供应商经过讨价还价
达成了协议,其中,选民、立法机关、行政机构、法院、独立的专
家等都将卷入。最终出台的规制政策正是以上各种政治力量交易的
结果。
规制俘获理论等理论所具有的反政府规帛I}1顷向,为后来发生在
英美的放松规制运动提供了理论依据。
第二节政府微观规制目标的结构分析
一、政府规制的目标结构
当我们对政府规制的目标进行分析时,首先要看到,规制目
标仅仅是政府主体行为目标的一个方面,这一目标与其它目标是紧
密联系、相互联动的。从规制目标的制订、实现过程来看,与其它
目标一样,同样是通过政府主体来推动的。由于规制目标的制定和
实现总是与政府的其它目标交错在一起,就必然受到各方面因素的
干扰。有鉴于此,我们必须运用系统论的观点,把政府的规制目标
放在政府目标系统这一大背景下进行考察。
(一)政府目标的总体考察
政府目标是指政府作为一个政治主体在其任期内所要达到的
所有目标。作为社会政治经济生活的主导,政府的行为目标是一复
杂的系统。从内容上看,主要包括政治目标、经济目标、社会目标
等。所谓政治目标,包含了政局稳定、政府连任等方面。政局稳定
构成政府政治目标的主要部分。邓小平同志曾把国家政局是否稳定
作为评价一个国家政治体制、政治结构和政策是否正确的三个关键
条件之一。除此之外,政府及其官员能否连任,也是摆在所有政府
面前的现实问题。在多党轮流执政的制度下,政府及官员力争连选
连任必然成为政府追求的目标:在一党执政的制度下,则主要表现
为政府行政官员谋求个人职务晋升和连任等等。经济目标则指的是
由人均总产值、人均国民收入及其增长所反映的经济发展水平和速
度。社会目标则指涉及文化、教育、卫生、福利、生活条件等多方
面内容的人民的物质文化生活水平。
从各个子目标在政府目标系统中的地位和重要性来看,可以
对政府目标进行先后次序的排队。作为一政治主体,政治目标必然
成为政府追求的首要目标。经济目标和社会目标则是实现政治目标
的基础和条件。任何一届政府,要想维持自己的统治、得到人民的
支持,就必须把加速经济发展、改善人民生活放在首位。而任何一
位想在竞选中获胜、取代旧政府的政治家,也必然小心翼翼地制定
自己竞选的经济和社会纲领。经济和社会纲领制定的正确与否,成
为竞选成败的关键。当今世界政坛多少风云变换、扑塑离迷的事变
无不一再从正反两面证明了这一点。
从政府目标的实现程度看,还可以分为理想目标和现实目标
两类。所谓理想目标,指的是政府按照社会公共利益的要求,追求
的社会福利最大化。理想目标也就是所谓的最优目标,它的提出是
规范分析的结果。所谓现实目标,则指政府实际所达到的目标。由
于政府行为总要受到各种条件的制约,因此,政府的现实目标与理
想目标往往并不一致。在最好的状态下,政府追求并实现的至多只
能算是次优目标。对政府现实目标的分析,是实证分析的任务。
政府行为目标结构图
,经济目标:如经济发展速度、宏观经济稳定等
政府目标:·÷~政治目标:政局稳定、政府连任
\ 社会目标:包括文化、教育、卫生、
福利、生活等各方面内容
的人民物质文化生活水平
提高,协调社会各方的利
益关系以保持社会安定。
在政府目标中,按照决定政府目标的内、外部原因的不同,
又可将其分为制度目标和管理目标。前者是由国家最高权力机关给
政府组织所确立的目标。这是由社会各个利益集团或有组织的社会
成员对政府组织提出的、并通过法律形式加以确认的要求或期望,
政府的经济管理行为以此为前提。例如,保持社会经济稳定、维护
公有制经济及其它合法经济的利益、维护社会公平和正义、发展生
产力、改善和提高人民生活水平等。后者则是政府为了完成自己确
立的任务而给自己规定的目标。如政府财政目标、货币管理目标、
物价控制目标等等。。
在中国,政府经济管理目标通常包括以下内容:经济增长、
物价稳定、推动科技进步、改善人民生活水平、保持重大比例平衡、
充分就业、国际收支平衡等。
(二)政府规制目标和政府目标
政府规制目标指的是政府规制机构希望通过规制所要达到的
目标。它与政府目标的关系是:其一,前者是后者重要组成部分。
从理论上说,政府微观规制的目标应该是:出于弥补市场失灵的需
要,抑制被规制行业中企业的非效率行为、维护社会公众利益、促
进社会净福利增加。可见,政府规制目标实际上构成政府经济目标
。刘瑞‘政府经济管理行为分析)第152页
136
和社会目标的重要组成部分。其二,由于二者都是通过政府这同一
个主体来实现,而政府目标是多元化的,这就使得微观规制的目标
可能受政府的其它目标如政治目标等的影响,更可能出现政府为了
实现其它经济目标或政治目标而过度干预市场,从而修改规制目标
的“套利”行为。人们经常所说的政府过度规制、规制失灵等现
象,就与政府出于各种原因人为地影响或操纵微观规制的制定与实
施有着密切的联系。
日本学者植草益对政府经济性规制的目标作为较为完整的归
纳。他认为,在自然垄断行业中,经济性规制有如下四大目标:其
一,实现资源的有效配置。在自然垄断领域中,会滥用自己的市场
支配力制定垄断价格,或对顾客有差别地提供服务,这“将损害
实现帕累托效率的资源配置”。因此,对上述企业实行价格规制以
实现资源的有效配置,成为经济性规制的首要目标。其二,提高企
业内部效率。在自然垄断行业,为保证垄断供应的效率,必须赋予
特定企业以垄断供给权,而为防止垄断企业因此而滥用市场支配
力,就必须对其实行价格规制。但这样一来,又可能面临着损害企
业内部效率的危险性。因此,在实行经济性规制时,必须尽可能避
免影响企业的内部效率,以使“事业能够适当合理地运营”。其三,
避免收入再分配。在垄断的市场结构下,垄断价格、按差别价格对
不同消费者提供同一服务、对不同顾客提供有差别的服务,以及内
部相互补充等是垄断者经常采用的手段。这些手段或方式几乎都具
有损害消费者利益,进行收入再分配的效果。因此,避免消费者由
于以上的收入再分配而遭受损失,就成为了经济性规制的第三目
标。其四,实现企业财务的稳定化。
(三)政府规制目标和规制者目标
从总体上说,市场经济条件下政府微观规制的目标是要弥补
市场不足,为社会提供一个市场竞争的框架,让市场主体在一定的
市场框架下自由运转。但政府规制职能要通过具体的行政机构和官
员来行使,而以上机构的目标与社会公共利益并不必然保持一致。
因此,政府规制目标仍会在一定程度上受规制官员个人因素的左
右。这种影响主要通过以下两方面产生:一是,官员个人的政治倾
向和利益指向将会通过对自由裁量权的行使,在一定范围内影响规
制目标。即使规制立法较为完善,这种影响仍不可避免;二是,规
制官员个人及规制机构的利益将会“从供给一方推动规制的膨
胀”。从规制者方面说,手中的规制权力与个人利益呈正比,因此,
规制者必然本能地追求扩张自己的权力。“规制俘获理论”证明了
好多规制者和被规制者最后都变成了规制的既得利益者,他们总能
寻找出很多借口来推动规制的不断膨胀,从而使规制益发偏离社会
公共利益。余晖对我国药品规制机构改革的分析也证明了这一点。
因此,必须关注规制者对规制目标的影响。
二、影响政府微观规制目标制定与实施的因素
虽然在理论上我们可以把政府微观规制的理想目标定位于对市
场失灵的纠正和弥补,但从现实的角度看,决定政府规制目标的因
素却不是一两句话所能概括了的。仔细分析,影响微观规制目标制
定与实施的各方面因素主要有:
第一,市场制度是否成熟和运转良好。由市场制度不成熟、
不完善产生的缺陷使得许多本来可以通过市场机制自身解决的问
题,如交易规则不完善和市场经济的道德观念建设的滞后而造成
的信用危机等,就必须由政府出面来解决,这也就导致了更多的
政府替代和行政干预。在此,行政干预采取了政府过度规制
的形式。由此似乎可以寻找出市场不发达的国家天然地倾向于更多
政府规制的内在根源。
第二,各国政府所继承的历史文化遗产。其中,经济发展程
度是最大遗产。作为后发的赶超型经济,日本发展导向型经济决定
了政府规制目标的侧重点是:弥补市场在促进经济快速发展方面的
不足,保护和扶植产业。有学者曾将美日两国政府规制进行比较,
结论是,发展导向型国家与纪律导向型国家在规制目标、性质、方
’ 式以及由此决定的政府与产业的关系方面有着明显的不同。。
第三,政府的政治意向。信奉经济自由主义的政府必然倾向
于放松规制,强调市场自身可以很好解决问题。这是因为,简化
规制“被当作自由主义意识形态的同义词,流行的说法是‘将
政府从人民背上移去’。”如里根政府和撒切尔夫人上台后,在
私有化的同时大幅度地放松规制,“起始于联邦政府行政部门意
识形态的变化”。。而信奉国家干预主义的政府则天然地不信任
市场作用,倾向于建立和加强规制。从美国的规制制度发展史
来看,1 930年代经济大萧条使美国政府从经济自由主义转向政
府干预主义。政府一方面加强宏观经济干预,另一方面逐渐增
强微观规制。在其后约50年时间里,规制的范围不断扩大,规
制的力度不断强化。1 970年代初是美国政府实行扩张规制政策
的最后阶段。政府制定了越来越多的新法规,同时建立了新的
联邦规制机构。规制当局对商业交易的约束更加明显和广泛。
据估计,1965至1975年间,受规制经济部门占国民生产总值
的百分比由8、2%上升到23、7%。。1 970年代中期,世界性的
经济滞胀出现,经济学界开始反思和t}l:N凯恩斯主义,反对国
家对经济的过多干预。适应这样的时代潮流,美国政府开始简
化微观经济规制,并逐步演变为规制政策改革运动。英国1 980年
代初开始的放松规制的改革,其主要动因也是政府采用了新自由主
义的政策主张。
第四,各种公共福利目标。究竟什么是社会公共福利?这个
问题涉及到价值判断,本身并无统一的标准。如在建立怎样的医疗
保健制度、政府在环境保护方面应如何行事等问题上,不同的社会
制度、不同党派、不同利益集团有自己的主张,而这些主张往往是
相互对立的。这些不同的立场或看法必然通过相应的政治机制直接
或间接影响到政府的规制目标。
。莽景石‘El本市场复归中的政府规制改革'日本学刊2000年第6期
。马丁·费尔德斯坦(20世纪80年代美国经济政策>第323页
。黄少军等(政府经济学)第140页
139
第五,各利益集团之间的讨价还价状况及其对政府规制政策.
的影响力度。从一定意义上看,政府规制目标的制定本身就是一公
共选择的结果。而公共选择过程本身则是一个多种特殊利益集团相
互冲突、相互竞争的过程。而最终形成的决策,往往是各种“劝
说”和“争议”的结果。当某个力量强大的利益集团在这个过程
中占了上风,从而对政府具有决定性的影响时,就能使政府制定出
有利于自己的规制政策。而利益集团影响政府的主要手段之一是, -
通过帮助政府官员、立法机构的议员竞选连任,换取他们对自己所
处行业的支持,使得政府在立法和制订有关规制政策时能够维护企
业的既得利益,维持其垄断地位,继续获取有保障的超额利润。而
政府官员和候选议员们作为理性的人,以追求自己的效用最大化为
最终目的。竞选连任和官阶晋升应是从政官员的普遍心态。企业利
益集团则投其所好,使得两者的利益达成一致,于是规制政策的制
订很容易偏离社会福利最大化的目标。除此之外,特殊利益集团还
经常采用“寻租”等方式,以获取或保持企业的垄断地位,回避
政府规制。小布什政府上台后在环境规制、工作安全规制等方面的
决策表现,再清楚不过地反映出政府规制目标的制定及实施受特殊
利益集团影响这么一个客观事实。
第六,政府规制机构的性质及其运转状况。规制政策制定后,
如何实施、实施程度怎样,还取决于是否有一个独立的、高效的、
运转良好的政府规制机构。所谓独立,即要求规制机构的职能必须
与政府的其它职能相分离,以防止政府的其它职能影响和干扰规制
机构依照有关法规公正地行使自己的权力,如应将规制机构与国有
资产管理机构相分离,从而使政府的规制者职能和企业所有者职能
由不同的行为主体来承担,以保证规制机构的独立性和公正性。所
谓高效、运转良好,是指规制机构能够以较低的成本、较高的效率
执行好自己的职能。只有规制机构独立、高效、运转良好,才能保
证规制政策在实施中不走样,从而最大限度地实现公共利益。
以上从一般意义上考察了政府规制目标及其制定和实施,在
现实中,由于各国的国情不同,政府在确定和实施规制目标等方面
均面临着各自不同的问题,并受到特定条件的制约。
第三节转型期政府微观规制的目标分析
一、转轨时期政府规制的理想目标
建立社会主义市场经济体制,是中国人民经历长期曲折、摸
索、奋斗的选择。以市场作为基础,能够实现资源配置的合理化,
使国家富强、人民生活改善,为人民带来更多的福利。因此,逐渐
消除传统体制的残余,最终建立并加快发展以市场为资源配置基础
的经济,既是全国人民的奋斗目标,也是转型期政府体制改革、职
能转变的基本原则。政府的微观规制目标必须与社会主义市场经济
的发展保持一致。因此,转轨时期政府微观规制的理想目标就是:
要在充分发挥而不是抑制市场机制功能的基础上,针对这一时期的
特点弥补市场不足、克服市场失灵,以实现社会公共利益的最大化。
具体来说,转轨时期的政府规制与一般市场经济条件下政府规制的
目标有所不同,即不仅要克服一般意义上的市场失灵如外部性、内
部性、信息不对称等现象;更要通过运用微观规制,逐步消除行政
性垄断等妨碍市场竞争有效开展的旧体制残余,推进市场经济体制
的尽快完善。应该说,这后一方面是当前更为重要和急迫的任务。
然而,由于多方面因素的制约,转轨期政府规制的现实目标
与理想目标之间存在着巨大的反差。
二、转型期政府规制目标的现实考察
由于政府的微观规制是在体制转轨过程中逐步建立起来的,
因此,包括规制机构的官员在内,人们一开始并不明确更难自觉地
将促进市场竞争作为政府规制的目标。因此,在实践过程中,政府
规制常常偏离了方向,从而与政府规制的理想目标相去甚远,有时
甚至走向了消灭市场的歧路。具体分析起来,转轨时期政府规制的
目标带有以下几个特点:
首先,政府规制目标客观上倾向于维护国有经济的利益,政
府规制机构和官员常常自觉或不自觉地用“国有经济利益”来取
代“社会公共利益”。但这两个概念既有联系又有区别a在历史上,
人们创建国有经济的本意就是为了服务社会公共利益,但在现实经
济运行中,国有经济利益却往往和社会公共利益存在着时间和空间
上的不一致。从空间上看,当国有经济主要存在于市场失灵领域、
为社会提供市场不能提供或不能有效提供的产品和服务、并为社会
经济的正常运行创造了条件时,我们可以说,国有经济利益与社会
公共利益是一致的;而当国有经济范围过广、覆盖了几乎所有行业,
特别是国有经济的垄断经营严重抑制市场竞争,窒息了市场经济活
力,使消费者剩余大大降低时,国有经济利益就与社会公共利益不
一致了。况且,国有企业效益好坏首先到的是本企业职工及其管理
者的福利水平,这也与社会公共利益不完全一致。从时间上看,为
满足不同经济发展阶段上的社会公共利益,就要求国有经济有不同
程度的发展。在经济起飞阶段,由于市场力量的弱小和市场在促进
经济快速发展方面的失灵,要求以政府强力在主导产业、社会基础
设施等领域组建国有经济;而当实现经济起飞、市场力量壮大、市
场机制完善后,市场的自发调节更有利于提高经济效率和社会福
利,这就要求政府退出市场,收缩国有经济规模。此时,若仍维持
庞大的国有经济垄断格局,势必不利于市场竞争的开展和经济效率
的提高,从而最终伤害社会公共福利。由于国企利益和社会公共利
益偏离的可能性,在政府规制中简单地用国有企业利益来取代社会
公共利益,势必造成对社会公共利益的偏离。
在现实中,以上原因造成了我国政府规制中强烈的歧视性导
向。笔者把这种倾向称为歧视性规制。当规制对象是公有制和非公
有制企业时,表现为重点规制非公有制企业尤其是私营、个体企业,
而对国有企业则常常是放松规制甚至是不规制。政府微观规制几乎
成了“非公有经济规制”的代名词。例如,为保障公有制企业的
优势,政府对非公有企业严格行使进入规制,非公有制企业被排除
在许多行业之外,如在很长一段时间内,非公有资本不准进入公共
汽车、铁路机车、飞行器等运输领域,限制了这些“瓶颈”产业
的发展。这在维持国有经济垄断的同时,消费者不得不忍受质次价
高、服务低劣的后果。在进行环境规制时,非公有制企业也是重点
对象。在一些城市还出现这样的情况:政府在对其它汽车的废气排
放进行严格检测时,国有公共汽车照样冒着黑烟上路行驶。所有制
歧视现象使得政府规制目标失去了公正。陛。当规制对象同是公有企
业时,规制重点则是与行使规制职能的政府部门或地方政府没有所
属关系的企业。政府规制成为维护行政性垄断的工具。
其次,政府规制目标所运用的范围较广,常常在一开始就超
出了弥补市场失灵的界限。以价格规制为例,西方国家的价格规制
通常是用来解决自然垄断、准公共品及信息不对称等市场解决不了
的问题。而我国政府的价格规制则经常性地被用来解决宏观经济问
题、解决财政困难以及筹集建设资金等问题。如在改革以来历次高
通货膨胀年份,政府对基础产业价格均采用最高限价、提价申报等
行政手段加以抑制:对需要国家财政支持、财政又拿不出钱来予以
支持的经济活动如农业生产等,则通过规制将有关的原材料价格限
制在低水平。规制目标的过于宽泛,也是造成规制偏离社会公共利
益的原因之一。
第三,政府规制目标带有较大的随意性,更多情况下由政府
官员来左右,可随意调整,缺乏法制规范。在西方国家,那些领域
需要规制、采用怎样的手段进行规制,通常是由严格的法律程序所
决定的。而在我国转轨时期,政府规制目标的确定,则更多地取决
于规制机构及政府官员的主观意志。而由于地方政府或部门拥有一
定的立法权,这也为他们将自己的利益法制化提供了方便。
以上转轨时期政府规制目标的种种特点,决定了政府规制的
实际后果必然偏离弥补市场失灵的初始目标,从而为政府规制失灵
的产生埋下伏笔。
二、造成转轨时期政府规制目标偏差的原因分析
造成转轨期政府规制目标偏离理想目标的原因有许多,前一章
已从规制政策的产生到实施的整个流程作了分析。如果从系统论的
角度看,以上因素均属于政府行为这个大系统中规制子系统内部的
因素。除此之外,转轨时期政府的规制目标还受到来自规制子系统
之外等因素的影响。这些因素有:
①政府其它目标的千扰。我国转轨时期实施的价格规制,就
常常受到以下因素的影响而超出了解决市场失灵的范围:如,经常
性地用来解决通货膨胀问题。改革以来在历次通货膨胀年份,压抑
基础产业价格、广泛实行最高限价、提价申报等成为政府经常采用
的规制手段;又如,由于财政困难,一些需要国家财政支持的经济
活动,常常采取规制其原材料价格的方式解决:规制化肥价格以支
持农业生产;规制粮食价格以降低城镇居民消费开支等。。
②经济体制基础的制约。经济体制转轨的渐进性决定了这一
时期政府的规制目标可能是多重的。其一,从传统体制向市场经济
体制转型是影响规制目标的基本因素。渐进性改革中,政府握有的
旧体制下集中配置资源的权力是逐步削弱和转移的,政府职能转变
也是逐步实现的,这就使得政府微观管理的目标不免受到旧的利益
格局的影响,在一段时间内可能是新旧参半的:既有弥补市场不足
的内容,又带有旧体制下抑制市场、过多干预市场的内容。其二,
市场配置资源的基础已形成,使得政府在很大程度上不得随意指
挥,这就使得规制目标必须转为以弥补市场失灵为基点。其三,在
渐进性改革中,对一些一时难以把握的问题,为稳妥起见暂时沿用
旧的行政手段。这也或多或少影响到规制的目标。
③政府规制目标在很大程度上被政府的自身利益所左右。前
面所说的规制中的所有制歧视现象,除了意识形态等原因外,还是
政府自身利益所使然。长期以来,我国政府过多介入市场,在几乎
所有的竞争性领域投资兴办了大量国有企业,又由于国有资产管理
改革上的滞后,国有企业与政府部门的利益密切相关,这就使得政
府在进行规制时无法不受到其自身利益的千扰,无法不偏袒国有企
。刘树杰,“价格管制:我国与发达国家的比较研究”,‘中国物价)1996年第2期
144
业,无法不偏离公正规制的目标!进一步地,由于国企分属于不同
条块的政府部门,各条块政府部门又或多或少拥有规制市场的权
力,这就不免产生各条块政府利用规制权力分割市场,保护一己私
利的现象。如,原电信部偏袒中国电信,使其有恃无恐地在许多城
市设置种种障碍拖延联通公司“GSM”数据漫游系统与公用电话网
的接口时间,以便自己的“GSM”系统加快建成并强占市场。这就
是人们所说的,“政府可能利用它作为社会管理者的垄断性权力,
来谋取它作为所有者的利益”。。
④政府及其官员对市场功能认识的误区。尽管政府已把建立
市场经济体制作为改革的目标,但不少政府官员在潜意识中仍把市
场视为异己的力量。对于市场功能以及市场失灵的认识,无论是理
论界还是政府决策层都存在着很大的分歧。在实践中,不少政府官
员对市场存有戒心或疑虑,担心“一放就乱”,因此自觉或不自觉
地处处用规制的手段来PP.皋U市场、取代市场。而又由于政府自身的
有限理性和信息的有限性,使得政府规制实际实现的目标不一定和
社会公众目标相一致,甚至可能相矛盾。
三、实现转型期政府规制理想目标的条件
政府规制的理想目标能否实现以及实现程度多大,最终取决于经济
体制和政治体制改革的进程。就目前来看,能否创造以下条件对于
实现政府规制的理想目标是至关重要的。
第一,经济体制改革的不断深化,市场体系和市场机制的逐步
完善,市场主体的尽快成长。这是因为:其一,只有市场经济的不
断成熟和完善,市场机制作用范围的不断扩大,才能逐渐减少因市
场不发育而产生的市场失灵现象,从而在基础上减少因政府过度规
制而造成的规制行为偏离理想目标的现象。其二,只有市场主体的
成长壮大,才具有维护自身利益的力量,从而约束政府借助自身强
制力而扭曲规制目标的企图。目前,培育市场主体的任务包含两方
m张维迎‘产权、政府与信誉》第102页
面:不仅要培育企业主体,更要培育消费者主体。二者力量的成熟、
壮大及其与政府力量的相互制约,是保证规制目标公正实现的关键
条件之一。
第二,建立独立、统一、权威的政府规制机构。而要实现这一
点,就要求政府职能的进一步转变和细分,要求加快政府机构的改
革。这里最重要的是要将政府的所有者职能和规制者职能分开,从
而使政府的规制目标独立于其它的微观管理目标,使得规制者能在
不受干扰的条件下独立、公正地行使自己的职能。
第三,形成完善的规制立法,健全相关的监督机制。不仅要
使政府的规制行为有章可循,有法可依,更要通过法制的力量约束
政府规制行为,以在最大限度上肪止其通过运用自由裁量权来伤害
公共利益。
第六章影响转型期政府微观规制行为的外部经济条件分析
作为政府组织的一种行为,政府的微观规制始终与其所处的
环境条件密切相关。外在环境既为政府微观规制行为提供了条件,
又影响和约束着政府的规制行为-本章将着重从政府规制的外部
祭件、政府规制与外部条件.:芝间相苴作用的角度来分析政府的舰
触}寻为。
~般来说,政府规制行为所面临的外部条件包括:政治环境、
经济环境、文化环境。本章研究的重点是经济环境。在现代市场
经济条件下,影响政府行为的经济条件主要包括三方面:生产力
发展水平、经济制度以及对外开放。由于本文研究的是体制转轨
期间的政府规制行为,体制因素已经是各章研究的前提和重点。
这样,本章就着重从技术进步、经济发展和对外开放三方面,来
研究其对转轨时期政府微观规制行为的影响。
第一节技术进步与创新和政府的微观规制行为
一、技术进步、技术创新与政府规制行为的相关性分析
技术进步将会在很大程度上改变政府规制的技术基础,影响
政府规制的范围。其内在关系是:政府规制是对建立在一定市场
结构基础上的市场主体及其行为的约束,而一定的生产力水平、
市场结构又与当时当地的技术基础和相应产业的技术经济特征相
联系。因此,科技发展水平的变动,将直接影响和制约着当时当
地的市场结构,从而在客观上为改变政府和市场的边界、改变政
府规制的范围提供条件。
具体来说,技术进步将从两方面影响政府的规制行为:一方
面,科技进步将会改变市场结构所依以存在的技术基础,从而在
一定程度上销蚀政府微观规制的基础,改变政府规制的范围。以
基础设施领域为例,科技进步会引起基础设施产业设备的革新,
运作方式的变化,企业组织结构的调整等等,从而引起基础设施
产业技术经济特征的变化。另外,新技术的诞生还将导致新领域
和新产品的出现,淘汰部分旧领域和旧产品,并使产品间的可替
代性增强,从而动摇原有企业已确立的垄断地位,改变政府规制
的原有基础。这一趋势已经在自然垄断领域得到了充分的证明。
事实上,所谓自然垄断,不过是建立在给定的需求和技术的基础
之上。长期以来,人们分析自然垄断领域进行政府规制的原因在
于实现规模经济,即由于该领域的生产技术具有规模经济特征,
平均成本将随产量的增加而递减,从而最小经济规模要求只有一
个企业生产。为了实现规模效益,政府就必须对这些行业实行进
入规制。其典型例子如电信、电力和铁路运输等行业。20世纪初
以来,科技发展日益加快,微电子技术的出现和不断成熟,陈旧
落后的生产技术相继被新技术淘汰,以信息和自动化技术为代表
的技术革新削弱了原有自然垄断行业的基础,在某些传统的自然
垄断产业内形成了新企业进入和多家企业共同竞争所需要的技术
基础,可能使该产业或该产业中的某些环节从自然垄断变为寡头
垄断或竞争性结构,从而使通过规制来维持自然垄断的市场结构
的理由被大大弱化。如电信业20年前一直被认为是具有自然垄断
性质的,由于当时技术方面的限制,一个国家电信业的基本电话
业务需要统一的网络、投资规模巨大。为取得规模经济效益和避
免重复建设,各国大多采取国营的形式或由政府严格控制,对电
信业进行统一规划、统一建设统一经营和管理。随着远程通讯技
术的发展,。特别是光纤的发明、计算机技术的应用和卫星通信的
引入,使得电信产业的自然垄断性受到了一定程度上的削弱。电
信技术涵盖了微电子和计算机技术,使得电子产业和计算机产业
内的企业潜在地具有与电信业企业竞争的机会;提供通讯,特别
是长途通信、电信增殖业务并不需要太大的投资规模,而且这部
分固定资本也不是沉淀的;同时,技术进步使电信产业的经济规
模变得不太重要。所有这些都使新企业加入电信领域成为可能和
可行,这就在一定程度上瓦解了政府行使进入规制的必要性,要
求政府在该行业实行一定程度的放松规制。技术进步的上述影响,
148

还可以从电力、铁路运输、自来水与煤气供应等自然垄断行业看
出。由此可见,“自然垄断产业技术经济特征的可变性是政府微观
规制体制改革的基本原因”o。
另一方面,科技进步在瓦解传统政府规制基础的同时,又对
政府规制产生了新的需求,如:科技进步总会带来一些原来的法
律、法规、规章里没有的东西,从而可能带来一些新的市场失灵
现象,要求政府重新审视或调整自己的规制行为。近些年,在互
联网行业的飞速发展过程中,伴随着要求政府采取更为开明的政
策的同时,要求政府进行规制的呼声也越来越高。国际电联在1999
年互联网发展报告中,曾将互联网的规制问题列为专门一章进行
讨论。根据有关专家的研究,目前互联网的规制问题主要涉及如
下几方面。;其一,规制当局如何通过适当的规制政策以实现互联
网市场的有效竞争、维持竞争秩序。在一些互联网垄断程度较高
特别是只有一家电信运营商的国家,规制者面临的主要任务是,
解除进入规制、引入和促进竞争,使市场早日实现有效竞争。在
市场化程度相当高的国家,规制当局面临着保护竞争,防止垄断
集中化的任务。国际电联分析了互联网市场的集中化趋势及其危
险性,并警告说,规制者再认为互联网是世外桃源、无须像对其
它产业那样关注反托拉斯问题已经不安全了。其二,对于利用互
联网传播不良的、非法的内容等问题,政府必须进行规制。1997
年美国最高法院就提出,互联网是一种新媒体,必须对其采取不
同于无线电和电话领域等传统媒体规制的新方法。我国及澳大利
亚、土耳其、马来西亚等国已制定相应法规,禁止互联网传播某
些非法内容。不少国家则采用分级制度来控制互联网传播的内容。
2000年3月,韩国资讯通信部分别成立了由学术界、科技界、产
业界专家组成的有关保护个人信息、防止不健全信息流通等问题
的专门研究小组,并在这些研究小组提出的方案基础上,提出了
。王俊豪‘政府管制经济学导论》第451页
。参见汪向东“互联网的规制问题”载‘中国规制与竞争:理论和政策,第264页
1149
法律修改案。接着,资讯通信部在7月召开了法律修改案听证会。
按照该法案,韩国将制定一部《关于保护个人信息和确立健全的
信息通信秩序的法律》。这一法律将明确规定个人信息管理者和使
用者的权限和责任,对向第三者泄漏个人信息者将加重处罚,刑
期从过去的1年以下增加至7年以下,并将处以1 0亿韩元以下的
罚款。其三,关于网上知识产权保护问题。网上知识产权保护的
必要性随着互联网的蓬勃发展已日益显现。不少主张对网上内容
无需规制的自由派,在知识产权方面却是坚定的政府千预派。不
仅如此,网上知识产权保护还具有不同以往的新特点,要求政府
进行国际协调,实行相应规制。其四,网上信息安全管理,其中
最令人担忧的是电脑黑客、网络病毒和保护个人隐私等问题。从
目前看,信息安全规制存在的迫切需要解决的问题有许多,如相
关立法的滞后,不同国家法律规定之间的悬殊不一及司法管辖权
问题,信息安全技术的垄断与控制等问题等等;其五,围绕域名
所产生的法律纠纷等等。对于互联网产生的以上问题,越来越多
的人认为,政府应针对互联网不同方面的情况,实行力度不同的
规制政策。
总之,科技进步对政府规制的影响是双重的:在不断瓦解传
统政府规制的阵地从而缩小其范围的同时,又不断产生出对政府
规制的新需求。其内在机理是这样的:科技进步与创新—o市场
结构的技术基础变化——>政府规制范围与基础的改变。那么,政
府微观规制对技术进步又将产生怎样的影响呢?下面的分析将表
职,政府的微观规制对科技进步与创新同样会产生不可忽视的重
要影响。这是因为,微观规制是政府外在强加于市场和技术创新
主体之上的,它将改变企业进行技术创新的外在约束条件,从而
引导或在一定程度上改变企业技术创新的方向。
1 970年代开始,美国和其它发达国家的学者相继对政府规制
可能对创新产生的影响作了大量研究。有学者认为,政府制定的
各种规制更经常地是与成功的项目相联系的。因为政府规制产生

了对于技术创新的需求,从而人为地开拓了一个新的技术创新领
域或者方向。因此说,技术创新活动是由政府规制诱导出来的。
戴维·莫厄里认为,反托拉斯法对于美国工业研究发展的影响远
远超过了其对公司结构的影响。对于谢尔曼法的司法解释和最高
法院对于一系列企业的判决,促使企业加强了研究开发活动,以
抵消反托拉斯法的影响。有的学者则认为,政府规制可能成为技
术创新的一个障碍。认为,“⋯⋯相当数量的研究开发资金被引向
规制引导的阻碍商业创新的检测项目。此外,来自美国的证据表
明,很大程度上由于规制所产生的额外成本的结果,公司资助的
基础研究已经下降了”。另有的学者则认为,无论规制的效果是正
的还是负的,其对技术发展的影响都只是次要的。
我国学者王春法。研究了政府规制影响技术创新的内在机制;
政府规制增加了技术创新过程中的不确定性并由此影响技术创新
的资源配置,从而最终影响技术创新的速度、方向和规模。例如,
在实行有关环境规制之前,农用化学工业中技术和创新的目标是,
研究开发各种高效的农药,追求更高的杀虫效果和更高的农产品
产量。环境保护规制实行后,农用化学工业的技术创新必然要求
加上环境影响最小化这一新的约束,从而不可避免地迫使农用化
学工业调整研究开发和技术创新的方向、规模,及其速度。此外,
政府对于能源工业以及耗能产品生产企业的规制,同样会对企业
的技术创新产生类似的效果。值得特别注意的是,反托拉斯法对
于技术创新资源配置的影响尤为严重。在美国,政府依据反托拉
斯法限制企业进行合作研究开发活动,一方面限制了企业之间的
技术信息交流,造成了企业研究开发资源的熏复配置和严重浪费;
另一方面则使企业之间无法进行合作研究,从而无力独立完成并
最终放弃有关方面的研究开发。反托拉斯法导致了有关开发领域
中资源配置的非优。而在日本,由于允许企业进行合作研究和开
发,企业之间可以就特定的研究课题建立研究组合,共同提供研
。王春法“论政府管制对于技术刨新活动的影响”‘世界经济与政治》1999年第2期
1 51
究人员和资金。这就在一定程度上促进了日本研究开发活动的开
展。
在此,我们可以将政府规错影晌技术刨新的机理简单示意如
下:
政府规制强化(或削弱)——一>增加(或减少)企业技术创
新的约束——>改变企业在技术创新上的资源配置——>促进(或
延缓)技术创额的速度、方向及规模。
二、西方国家科技进步条件下政府规制的变化
鉴于政府规制与技术创新之间的相互作用关系,1970年代末
以来,西方发达国家开始调整或放松政府的规制政策,制定并推
行了有利于技术创新的政策制度,放松政府规制以促进科技创新
已成为世界性潮流。与此同时,西方国家还根据科技进步下的新
情况,加强了对互联网等高科技领域的规制。
面对新技术革命奉睑球竞争渐趋激烈的形势,羹国政府修订
了有关的规制政策,调整了不随领域的垄断和竞争格局,既促进
了竞每,又加强了垄断,营造了最有利于本国企业技术创新的市
场格局。其一,政府在信息技术领域和银行业务领域和卫生保健
领域加快了放松规制的步伐,用反托拉斯法制约涉嫌垄断的企业,
充分利用自由竞争,促进具有全球优势的企业和行业进一步发展。
其二,美国政府还积极推进风险投资事业的发展,如放松对风险
投资来源上的规制,规范约束风险投资业的发展,利用税收激励
等。其三,针对原反托拉斯法对企业创新活动限制过多,抑制了
企业国际竞争力提高的问题,里根总统曾号召重新解释反托拉斯
法中的有关条款。司法部也在其1980年反托拉斯诉讼指南中对于
有关条款做出了新的解释,规定如果企业只是进行合作研究,该
研究项目可免受反托拉斯诉讼。此外,里根政府还制定了数以千
计的制度设计和实验室安排,鼓励政府研究机构与企业进行合作
研究。在立法上,里根政府通过了许多立法,核心是促进专利与
许可程序的合理化,减少反托拉斯诉讼。1980年斯蒂文森一怀德
勒技术创新法明确承认“政府反托拉斯、经济的、贸易、专利、
公共采购、管制、研究开发和税收政策对于工业创新和技术开发
具有重大影响”,而且“没有一项综合性的国家政策存在是为了商
业和公共目的而增强技术创新”。1984年全国合作研究中针对企业
担心蒙受三倍于实际损失处罚的反托拉斯法诉讼,明确为企业合
作研究规定了“合理标准准则”,规定根据反托拉斯法所进行的任
何诉讼中,个人或企业合作或者联合进行的研究活动都应该根据
该联合的合理性来判决。此外,该法明确规定,只要事先在美国
联邦贸易委员会和司法都注册进行合作研究项目,未来进行的反
托拉斯法诉讼就自动地仅限于所蒙受的实际损害。1990年,众议
院又投票同意进一步放松由全国合作研究法所开创的放松反托拉
斯法的趋势。1993年政府在《国家合作研究法》基础上,出台了
《国家合作研究与生产法》,放宽反托拉斯法对相互竞争企业建立
合作研究与开发的约束,放松对合作研究生产的限制,减少重复
创新,以提高企业在全球竞争中的整体创新能力。美国政府放松
规制对促进技术进步和经济增长起到了重要作用。资料表明,1 980
年代上半期,美国企业之间以及美国企业与其他国家企业之间的
技术战略联盟数量迅速增长,占世界企业之间战略性技术联盟数
量的2/3以上。正如有关学者所评论的:“进入90年代以来,美
国经济之所以出现高增长、低通货膨胀和低失业率并存的新局面,
与政府放松有关反托拉斯法诉讼从而促进了企业间的联合和联盟
是分不开的。”
在其它西方国家,1980年代中期特别是1990年代以来,政
府则通过放松对金融领域的规制,鼓励和发展风险资本投资,为
中小型高新技术企业进行技术创新提供主要资金来源。如在澳洲,
政府通过放松规制以增加向风险部门资本部门的资金流动,储备
分行在1995年改变了谨慎原则,从而使银行可以在中小企业进行
股权投资。芬兰通过鼓励银行和养老基金投资于风险资本而使这
两者在风险资本总额中所占比重从1994年的20%增加到1997年的
79%。
三、转轨时期我国的科技进步与微观规制
转轨时期科技进步飞速发展,技术进步和技术创新强烈冲击
着传统的计划管制体制,要求政府的微观管理尽快从计划性管制
转向市场性规制,促使政府开始放松对相关产业的规制。转型期
是技术飞速进步的时期,原因有两方面:一是,改革打碎了旧体
制的枷锁,为技术进步和技术创新提供了强大的动力和较为宽松
的环境。邓小平同志关于“科技是第一生产力”的论断和不断推
进的科技体制改革,极大地激发了科技人员进行科研开发的积极
性和创造性,科研成果不断涌现。近年来,我国科技成果的数量
年年增长,全国每年取得的科技成果平均达3万项,其中有相当
部分达到或接近世界先进水平。专利制度的建立和完善,极大地
调动了广大科技人员和人民群众发明创造的积极性,加速了发明
创造成果的推广应用。从1985年4月1日开始实行《专利法》到
1995年底,全国的专利申请量已达52万多件,其中国内申请占申
请总量的85%。二是,对外开放使得我国与世界各国的交流不断扩
展,为我们了解、引进和吸取国外有关的信息和技术进步的经验、
教训,为我国科技水平的跨越式发展提供了不少便利。
科技进步的迅速发展改变了原有市场结构所赖以存在的基
础,直接冲击着与原有市场结构相适应的规制体制,这就在技术
基础上改变着政府规制的边界,要求政府的规制政策及时做出调
整。改革以来,我国逐步放松了对电信、电力供应等社会基础设
施行业的进入规制,这既是体制改革的必然结果,也是这些行业
的技术进步所使然。
目前,政府规制与技术进步、创新之间的矛盾主要集中在:
怎样尽快修订政府的规制政策,以适应并促进技术进步和新经济
的迅速发展。根据有关专家的分析,从发展新经济的角度看,我
国政府规制框架存在的问题有二。:一是,因特网经济缺乏清楚、
明确、简明的规制框架,这构成了因特网发展的主要障碍:二是,
行政审批过滥,一些行政部门在没有法律依据的情况下,任意扩
大规制权限,在一定程度上制约了企业的活力。若不及时改革政
府的有关规制政策,将使企业和全国坐失发展因特网的良机。因
此,当务之急是根据新经济发展的要求,以放松规制为基本导向,
加快政府规制的改革。
第二节经济发展与政府的微观规制行为
一、经济发展程度与微观规制的相关性分析
由于政府规制可以看作是一定的制度安排,因此,经济发展
与政府规制的关系,从一定意义上说就是制度环境和经济发展的
关系。政府怎样进行规制、规制的范围、力度等都应从是否有利
于生产力发展的角度来考察,从而与经济发展有着密切的联系。
(一)经济发展程度与政府微观规制的内在机理分析
一国的经济发展水平往往在很大程度上决定了政府的行为指
向。这是因为,任何一任政府为了巩固自己的统治,都必须把促
进经济发展、改善人民生活当作头等大事。为此,政府必将动用
手中的一切权力,采用一切手段,促进资源配置朝着有利于经济
发展的方向进行。但在生产力发展的不同阶段上,政府的微观管
理行为又有强弱差异的变化。总的来说,当生产力发展处于较低
阶段、市场在推进工业化方面能量不足,市场的自发调节不足以
促进经济快速增长,即产生了市场失灵。从西方的经济发展史看,
由民间个人积累资本和投资而推动的工业化表现为一种演进的和
比较均衡的经济进步过程,伴随着经济的演进过程,市场体系和
机制也在不断完善和成熟,但经济发展速度总的是较为缓慢的。
以老牌资本主义英国为例,尽管工业革命以前所未有的速度推动
了社会生产力的发展,在不到lOO年的时间内创造的物质财富超
。周其仁‘数嘲竞争>生活·读书·新知三联书店2001年版第219页
155
过了以往历史时代的总和,但机器大工业取代工场手工业的过程
毕竟经历了一个多世纪。美国的工业化虽充分利用了英国的生产
技术,但其大机器工业体系的形成也花了60一70年。法国的大
机器工业体系是从1 9世纪上半期开始,亦经历了近70年的时间
才得以建立的。对于后发的国家来说,历史没有也不允许给后发
国家留下如此充裕的时间。严峻的国际环境要求后发国家必须在
短时间内、以大大高于先发工业国的速度推进工业化。而这是市
场机制的自发调节做不到的。况且,后发国家存在着的严重市场
缺失、企业家人才匮乏等制度缺陷,更限制了市场机制作用的发
挥。因此,为了尽快实现工业化,就需要政府更多地运用行政手
段赢接介入资源的配置过程,实行政府对市场和企业家的替代,
扮演工业化“第一推动力的角色”。陆德明的研究证明了这一点。。
在这种情况下,政府规制的范围必然超出纠正外部性、卖方垄断
市场的权力、不完全信息等市场功能的失灵范围,扩大到纠正市
场在促进经济快速发展的“失灵”方面上来。如,为了防止市场
盲目竞争而造成的资源浪费,政府在制造业等主导产业实行较为
严格的进入规制维持垄断经营,或由政府在这些行业创办独资企
业以保证企业具有经济规模:为了保护国内尚未成长壮大到具有
国际竞争能力的幼稚产业,采用进入规制等方式限制外国同类商
品以及以经营为动机的资本进入国内市场;为了促进关系国民经
济全局的重要产业的发展,政府采用价格规制等方式,通过扭曲
的价格(如工农产品剪刀差等)将资源优先配置给工业化的重点
行业和部门,等等。
总之,后发国家的政府面临着两方面的特殊任务:一是,因
市场制度不够完善而要求政府在一定程度上介入资源配置过程,
起着替代市场机制的作用。从本质上说,政府规制正是由政府实
行的一种资源配置过程;二是,后发国家的赶超任务、发展导向
型经济决定了其必然采用政府主导的发展模式,从而由政府制定
”详见陆德明‘中国经济发展动因分析>一书.山西经济出版社1998年版
156
更多的规则来千预微观经济。特殊的任务决定了经济发展初期的
政府微观规制带有不同于发达国家的鲜明特点:其一,规制的指
导思想是为了促进经济尽快发展,规制的目的是要将国内有限的
资源集中起来用于国家急需的方面,建立规模经济以迅速提高自
身的竞争能力,因而更倾向于对垄断的培植。这与发达国家以规
范市场经济秩序、保护消费者权益为指导思想的规制不同。其二,
在规制方式上,主要实施以进入规制、价格规制为手段的直接规
制来维持和保障关系国民经济全局的重要产业的发展,扶植、推
动这些产业加速实现经济规模甚至达到垄断,而对反垄断等的间
接规制则因市场的集中程度不高、垄断尚未成为经济生活中的主
要矛盾而处于次要地位;其三,在规制范围上,不仅限于因市场
机制的功能缺陷而造成的市场失灵,还扩大到因市场缺失而造成
的市场机制失灵。政府规制的范围大大超出了经济发达阶段的政
府规制。
而当工业化已经实现、经济发展到一定程度之后,制约经济
发展的主要矛盾业已发生了悄然转变:一方面,工业化实现后,
整个社会表现为一个庞大的分工分业体系,信息分散、社会需求
和供给变得十分复杂,必然要求资源配置的市场化,而市场机制
的逐步完善和企业家人才的成熟,则为市场合理配置资源奠定了
基础。适应于这种转换,经济发展由以政府为主体转换为以企业
家为主体,政府的过多介入势必窒息市场活力,从而阻碍经济的
发展。另一方面,市场在发挥强大经济动能的同时,其内在所其
有的垄断、外部性、信息不对称等矛盾开始日益显露,垄断企业
等利用其特殊地位操纵市场而惘顾甚至伤害中小企业和消费者利
益的现象愈演愈烈,成为制约经济健康发展的主要障碍。这就要
求有超乎市场之上的力量,从社会利益的角度对以上现象进行规
制,以保护消费者权益、维护市场经济秩序。因此,工业化实现
之后,经济的进一步发展要求政府抑制垄断的负效应以最大限度
地利用垄断去获取经济利益,并确立自身的竞争优势。在政府规
制范m l-,要求收缩原有的政府规制范围,赋予市场主体以更大
的自主竞争的权力,除了在自然垄断行业实行进入规制和价格规
制外,在其余产业应该放松规制;在规制重点上,政府应由原来
的运用规制手段来保护、扶植,甚至直接介入产业发展,转向从
产业外部规制市场主体,为经济的进一步发展创造宽松的外部环
境;在规制方式上,则应从原来的以宣接规制为主转向以反垄断
等间接规制为主。
由此可见,在不同的经济发展水平上,市场失灵的表现、范
围和程度是不同的,这就决定了政府规制的范围、重点及其方式
必须发生相应变化。经济发展水平从一定意义上决定了政府规制
的重点、范围及其方式。政府规制只有适应经济发展水平的变化
及时发生转变,否则就可能对经济发展产生不利的影响,甚至阻
碍经济的进一步发展。
(二)日本案例分析
战后日本由盛而衰的经济发展历程生动地说明了经济发展程
度与政府规制之间的相互制约关系。
战后初期,日本面临着在战争废墟上重建经济的重任。一方
面,市场经济在战前仅有初步发展,经济发展还严重受制于封建
残余,二元经济结构特征相当明显,经济在战争中遭受了毁灭性
打击;另一方面,刚刚走出战时的统制经济,在战争期间几乎被
彻底窒息、正处于初步恢复阶段的市场机制在经济发展中所起的
作用还很弱。在这种状态下,为了实现超常的大跨度工业化,加
速完成由后发展经济向工业化经济的转变,日本政府实施了政府
主导型的经济发展战略,由政府来充当组织、动员社会经济资源
和启动、推进工业化进程的主体,推行广泛的政府替代市场,这
就使政府参与到社会再生产的内部,对市场的各个领域实行广泛
的规制。自1950年代起,日本逐渐发展了规模庞大的政府规制体
系。主要内容包括:(1)根据电力事业法、铁路事业法、电气通
讯事业法等进行的市场进入规制;(2)根据大店法、石油业法、
制丝业法等进行的生产设备新增规制;(3)根据有关进口数量限
制、国家贸易品种的规定进行的进口限制;(4)根据粮食管理法、
航空法、电力事业法、铁路事业法、煤气事业法等进行的价格规
制;(5)根据银行法、证券交易法等进行的有关金融、证券、保
险业的规制:(6)根据供热法、渔业法等进行的其它规制。在以
上规制中,不仅包括了为弥补市场失灵而进行的规制,还包括了
以保护、扶植产业为目的而进行的规制。到1993年,日本政府所
实行的规制多达11402项,后虽经多次放宽,到1998年仍达1111 7
项。。客观地说,在市场机制不完善、国内产业弱小、竞争乏力的
的赶超阶段,日本政府实行的规制对于保护国内市场、促进经济
增长、维护社会经济秩序、保障公平交易和公平竞争等方面起过
相当大的积极作用。因此,从这个意义上说,日本政府长期以来
所实行的经济性规制为其赶超型发展战略的实现提供了重要保
证。
然而,随着赶超阶段的结束,特别是后发效应的消失和市场
机制的逐步完善,长期实行的政府规制制度与已经实现了工业化、
市场化的经济之间的矛盾日益暴露出来,甚至成为经济进一步发
展的桎梏。具体表现在:其一,进入规制和价格规制的广泛使用,
既限制了企业的经济自由、减弱了竞争程度,又使企业逐渐养成
了对政府保护政策的依赖,使企业的竞争能力下降,如在日本信
息产业的发展中,企业竞争能力已大大落后于欧美企业。其二,
政府规制加大了经济运行的成本,减少了企业利润,降低了日本
经济的整体效率。日本非制造业生产力上升缓慢的主要原因可以
归结为政府规制对其进行的保护。由于通过抑制进口和新厂商进
入特定经营领域,限制了竞争,阻碍了非制造业的劳动生产力提
高。广泛实行的政府规制,使低效率企业在缺乏竞争的条件下得
以生存。其三,政府规制造成了消费者利益的损失。如,价格规
。田中景、池元吉“日本经济增长的制约因素及其前景”“国务院发展研究中心信息网一
2000年11月6 El
1S9
制不仅使公共费用、转卖价格停留在高水平上,还容易造成价格
刚性、价格无法反映企业的经营效率,从而大大降低了消费者剩
余;进入规制则缩小了消费者选择的范围和可能性。消费者利益
受损本身就是一种效率损失,这与经济发展的趋势是背道而驰的。
因此,不根据经济发展阶段和经济机制转变的需要改革在经济起
飞阶段形成的政府规制,势必制约经济的进一步发展。1 990年代
以来,日本经济之所以深陷经济衰退的泥潭不能自拔,与其在政
府规制改革上的举步维艰有着密切的联系。对此,日本国内早已
达成了共识。正如日本经济学家中条潮所指出的:“整个日本社
会,或多或少都被置于抑制竞争的包括直接规制和间接规制在内
的各种规制之下。长期持续的保护体制,构筑了一个使低效率赖
以生存的、抑制竞争的、封闭的经济结构。⋯⋯为了增加整个社
会的活力,有必要消除抑制竞争性质的规制,促进自由竞争。为
了达到这一目的,其手段即是规制改革”。。
二、我国的经济发展与政府规制
与其它后发国家相比,我国的经济发展历经了与众不同的过
程,有其鲜明的特殊性。主要分为这么两大阶段:一是改革前的
计划经济阶段。在这阶段,与广大急于振兴民族经济的后发国家
一样,我国的工业化实行的是以政府为主导的赶超战略。与日本
等实行市场经济体制的国家不同,我们的赶超是建立在计划经济
体制基础之上、通过完全排斥市场作用来推进的。这就是说,政
府对市场的替代,不仅仅限于弥补市场缺失从而发挥部分的替代
作用而是全面、彻底的替代。这种替代意味着消灭市场经济及其
作用的基础。为了配合赶超战略的实现,政府运用行政手段对国
民经济实行全面管制,对所有资源进行统一配置。国家采用一系
列政策来扭曲价格体系,限制或压抑市场机制的作用,排斥竞争,
并建立高度统制的管理体制作为扭曲政策的实施保障。这就意味
”转引自莽景石。日本市场复归中的政府规制改革”‘日本学刊'2000年第6期
I 60
着“需要以各种管制、歧视和保护来替代市场和价格的作用”。。
根据林毅夹等人的研究,凡是实行赶超战略的国家都不可避免地
要走上这条道路。在中国,由于计划经济体制和实行赶超战路的
双重需要,政府对经济的管制程度大大超过了实行市场经济的其
它后发展中国家。
由于完全排斥市场机制的作用,政府用行政手段管制住了经
济运行的一切方面和一切过程,将资源集中于优先发展重工业,
实行倾斜式的投资和保护,工业特别是重工业的增长明显快于农
业和第三产业,造成经济结构严重畸形,经济效率十分低下。虽
然从统计资料上看,1 952——1 978年按可比价格计算的社会总产
值、工农业总产值和国民收入的年均增长率分别达到7、9%、8、2%、
6、096,保持着较快的增长势头,中国经济却一直未能摆脱低收入
发展中国家的位次、未能实现经济现代化。
二是1 980年代以来的市场化改革阶段。随着经济体制改革的
逐步推进,我国的经济发展进入了崭新的阶段。经过艰难的探索,
我国将社会主义市场经济体制作为改革的目标模式,在实践中逐
步放松乃至于取消政府的计划管制,并根据市场经济发展的要求
逐步建立起政府的微观规制,大大促进了经济发展。因此,从一
定意义上说,放松及彻底消除计划管制,就是解放生产力。
但,传统体制遗留下来的计划管制并非一朝一夕就能消除,
在许多场合仍顽强地起作用,并借改革之机而摇身一变,以规制
的面目出现,这就在很大程度上抑制了微观经济主体的活力,制
约了经济发展的势头。如,在电信等领域实行严格的进入规制;
通过严格的审批来控制企业的市场准入,尤其是对非公有经济实
行歧视性规制,等等。
第三节对外开放与政府的微观规制行为
对外开放是制约政府微观规制行为的叉一变量,对91、开放将
。林毅夫等‘中圈的奇迹:发展战略与经济改革)上海三联书店1996年版第51页
16l
极大地改变着政府的规制行为。
一、封闭经济与政府的微观规制行为
(一)研究的假设前提
其一,研究的是封闭经济下的政府规制行为。虽然当今世界并
不存在真正意义上的封闭经济,但一个国家若没有融入经济全球化
或是游离于这一进程之外,我们还是可以将该国大致纳入封闭性经
济的范围之中。
其二,研究的是封闭的市场经济条件下的政府规制行为,而
不是计划经济下的政府管制行为。虽然封闭性与市场经济的本质
相矛盾,但在一些特殊情况下,即使与国际市场相隔绝,初级的
市场经济还是可以在一国的范围内得到发展的。
从以上两个前提条件出发分析封闭经济下政府微观规制行为
的重要意义在于,认识封闭性对于政府规制行为将产生怎样的扭
曲影响,即在缺乏来自国外的竞争压力下,政府的规制行为将产
生怎样的变形及其规律性,从而认识对外开放、融入全球经济一
体化进程对从根本上规范政府规制行为的重要性。
(二)封闭经济下政府规制行为的约束条件
封闭经济的主要特征是,国内经济与世界市场相互脱节,自
成一体,自给自足,资源的流动受制于本国疆界,资源配置在本
国范围内自我完成:政府具有垄断性、唯一性,没有竞争对手,
没有外在竞争之虞。
在这种情况下政府的微观规翩行为主要受制于l汉下几方面条
件:其一,政府理性以及政府官员的素质。在封闭经济下,政府
拥有垄断权,政府规制行为缺乏外在的制约力量,政府规制就主
要取决于政府理性。当一国政府认识到发展市场经济的紧迫性,
并将其确立为国家发展的目标模式时,就必然有意识地运用各种
手段发展市场经济,主动放松对市场的种种限制。
其二,国内市场力量的强大与否。从一定意义上说,政府规
制问题就是市场和政府之间的相互替代,而这种替代究竟达到什
么程度,取决于市场力量的大小。在市场发展初期,由于市场力
量弱小,政府更多地起着替代市场的作用,其中包括运用规制等
手段来保护、扶植某项产业的发展,这种替代在一定程度上将助
长政府的规制的扩张;而当市场力量逐渐成长壮大、积聚了足够
的与政府相抗衡的力量时,就要求更大、更为宽松的发展空间,
要求放松规制,从而从外部制约政府的规制行为。
其三,规则是否完善。规则完善则可在一定程度上制约政府
的规制行为。但规则是政府自身制定的,在封闭经济下,由于没
有外在的竞争,政府享有垄断权,因而可以随心所欲地制定或修
改规则,而不考虑市场接受不接受。
必须指出的是,封闭性经济往往与命令经济、统制经济是密
切联系的。在对外封闭的条件下不可能发展起现代意义上的市场
经济,从而也不可能建立起真正意义上的、与市场经济相适应的
政府规制。这是因为,第一,市场经济的本质要求就是开放,让
生产要素在市场信号的引导下自由流动。在当代,这种流动必将
要超越国界。而封闭经济则是要将这种流动限制在一国范围内(不
管这种限制是本国政府的主动选择还是由外国势力的封锁造成
的),即实行内资对世界市场和外资对国内市场的“进入规制”,
这与市场经济的本质要求是明显矛盾的:第二,由于排除了来自
国际市场的竞争,国内市场没有了外在压力,必然使国内生产力
发展失去了来自国际市场的参照和竞争压力,此时的市场经济也
必然是低水平的;第三,也是最重要的,在封闭经济下,由于生
产要素的流动被限制在国界范围内,没有流出国门之虑,这就为
政府运用手中权力,随心所欲地“侵入”市场,推行命令经济提
供了保障。政府可以很容易地超越市场失灵的范围行使其“规制”
的权力。并且,政府规制内在所具有的扩张性也就得到了放纵。
(三)封闭经济下政府的规制行为具有以下的特点:封闭性。
与经济的封闭性相一致,政府规制的行为目标就是要通过规制来
巩固其封闭性,其中包括用行政手段分割市场,阻碍生产要素的
自由流动。近些年我国市场经济发展的实践表明,经济越落后地
方的政府越喜欢采用进入规制、价格规制的手段来控制市场及经
济主体的活动。
越界性。政府规制行为的常态是超越市场失灵的界限干预市
场活动,这是因为封闭经济下国内市场经济的不发达和没有外来
竞争之虞,使得政府行为缺乏外在制约力。
累进叠加性,即政府规制的不断自我强化。帕金森定律揭示
了扩张性是政府机构及其行为内在具有的基本特点。在政府规制
问题上,这种扩张性表现为规制者自己在为自己创造需求。“管
制消灭了维持市场竞争、市场秩序的最重要的力量后,自己的力
量却内生性地不断地膨胀”。.而缺乏外来竞争的封闭经济则为这
种膨胀提供了温床。
二、开放型经济与政府微观规制行为
(一)开放型经济与政府规制的约束条件
与封闭型经济相对应,开放型经济意味着国内市场和国际市
场的接轨,生产要素在一定意义上实现了国际间的自由流动和配
置。与封闭型经济相比较,开放型经济下市场的约束条件发生了
两方面变化:其一,国内市场和国际市场的接轨使市场容量空前
扩大,原来一家企业垄断市场的格局不再是最有效率的了。为了
满足不断增长的市场需要,就必须放松市场的进入规制。以电信
行业为例,对外开放、经济全球化进程的加快,使得社会对电讯
服务的需求成倍扩大,市场空前繁荣。市场的扩大要求放宽规制,
暇引新的厂商,扩大供给。此时,继续维持电信的垄断格局就不
再是有效率和明智的了;其二,生产要素可超越国界自由流动,
它将在国际范围内寻找量有利、制度环境最宽松的投资场所。哪
个国家市场规则完善、秩序良好、政府开明,它就流向那里。可
见,对外开放使政府直接面对国际竞争,而国际竞争既是人才和
。’张维迎‘产权、政府与信誉l生活·读书·新知三联书店加01年版第134页
164
技术的竞争,又是制度的竞争。只要有好的制度,有能够让投资
者信任、让人放心的制度,就能源源不断地吸引世界上的人才,
就有利于技术引进和技术创新。这样,政府政策的重点就应放在
为本国创造有效率的市场环境,特别是有吸引力的投资环境,促
进资本、技术和专业人才向本国流动,以增强自身的竞争力。在
微观管理上,政府必须按照国际通行的规则、习惯、手段进行,
与国际惯例接轨。因此,大力提升国家竞争力就成为对开放经济
下政府规制行为的最大约束,要求政府的规韦归于为必须以是否有
利于提高国家竞争力作为衡量标准。不少学者对此进行了分析。
(二)对外开放条件下政府规制行为的特点
开放条件下政府规制行为的特点:开放性。对外开放使得竞
争跨越了国界,政府再不能通过封闭市场来禁止生产要素的流动,
而应从对资源配置的直接干预转向优化制度建设,建立宽松的市
场环境、通过市场力量提高资源配置的效率,增强本国的经济竞
争力来吸引投资。因此,政府规制的行为指向是要通过规制来建
立一个开放性的市场,而绝不是相反。
规则性。在开放经济条件下,国家间竞争形成了一系列为人
们所普遍接受的国际惯例,而这些国际惯例作为一种外在的力量,
制约着各国政府行为,要求各国政府必须依据国际通行规则行政。
因此,政府首先必须依据国际惯例制定规则、并在相应法律法规
的范围内行使其规制职能,绝不能越界,否则就将遭到生产要素
所有者们的“用脚投票”。
三、加入世贸组织对我国政府规制行为的挑战
当今世界已进入了经济全球化的时代,“经济全球化表现为商
品、服务、生产要素与信息跨国界流动的规模与形式不断增加,
通过国际分工,在世界市场范围内提高资源配置效率,从而使各
国经济的相互依赖程度日益加深的趋势”。.而世贸组织原则则为
。国务院发展研究中心“经济全球化背景下的政府改革:中国的经验、问题与前景”‘管
165
经济全球化的发展规定了方向,使经济全球化成为一种难以逆转
的潮流。融入还是隔绝于经济全球化浪潮,是任何政府都面临的
影响深远的重大抉择。我国已在2001年”月10 13,7=式成为世界
贸易组织的成员,这表明我国已主动、自觉、义无返顾地走上了
对世界开放、融入经济全球化的道路,同时也意味着我们正面临
着经济全球化所带来的机遇和严峻挑战。
(一)经济全球化对后发国家政府提出的挑战
其一,对后发国家经济发展战略的影响。在短期内迅速赶上
发达国家,历来是所有后发国家的共同情结。二战以后,以日本、
韩国等为代表的奉行赶超战略的“东亚模式”的成功,为后起国
家树立了典范。然而,经济全球化的发展使得“东亚模式”取得
成功的国际国内条件已不复存在。原因在于:各国再不能在对国
内市场实行保护的条件下制定自己的发展战略,而要顺应经济全
球化的浪潮,从全球的角度来制定发展战略。发展中国家早期的
发展战略旨在最大限度地利用国内资源,因此“进口替代”、“出
口导向”便成为其发展战略的重要组成部分。而在经济全球化的
条件下,生产要素的跨国界流动使各国可以在利用本国资源的同
时,尽可能多地利用全球资源,在比较优势的基础上,使本国全
球化程度较高的企业具备较强的国际竞争力。有燕于此,国务院
研发中心的报告认为,后发国家的经济发展战略应转变为在“开
放中增强国际竞争力”。
其二,对后发国政府经济管理和行为方式的影响。适应于以
上发展战略的变化,发展中国家政府干预经济的方式必须有个大
的变化。与“赶超”战略相伴随的显著特征之一是,政府运用产
业政策等手段强力干预资源在产业问的配置。不可否认,在东亚
经济的崛起过程中,政府的以上作用是不可缺少的。但在经济全
球化的今天,政府再也不能继续沿用这种方式发挥作用了。原因
之一,国际分工和经济全球化的发展,使国际环境发生了实质性
理世界)2001年第4期
变化,通过政府强力干预实行出口导向战略已越来越难,付出的
成本也将越来越大;原因之二,经济全球化下已经形成了一整套
以推进贸易与投资自由化为导向的国际经济规则,继续实行政府
对资源的直接配置,势必与这一趋势背道而弛,无异于将生产要
素赶出本国,从而使本国经济隔绝于国际经济之外;更何况,对
于一个加入国际组织的国家来说,违反国际经济规则将要受到惩
罚。因此,经济全球化条件下,政府发挥作用的基点,应从对资
源配置的直接干预,转向完善市场、创造有竞争力的制度环境方
面,通过市场力量提高资源配置效率,促使资源向本国流动,增
强本国竞争力上。
(二)加入世贸组织对我国政府微观规制行为的影响
世贸组织是以带有强制性的规则为基础的政府间国际组织,
参加这个国际组织意昧政府行为要受到16flO规则的规范和约束。
正是从这个意义上,有的专家把世贸组织规则称为“国际行政法
典”。因此,加入世贸组织就意昧着政府再不仅仅是规则的制定者
了,它也是规则的约束对象;它不仅要受制于政府多少可以影响
的本国规制,更要受制于它自身无法左右的国际通行规则、惯例
等外力的制约;不仅要受制于国际通行规则,更要根据这些规则
来调整国内的规制,使之与国际接轨。因此,加入世贸组织客观
上已为我们加快政府体制改革和职能转变下了最后的通牒令,要
求我们尽快彻底消除计划管制的残余,建立和完善与市场经济相
适应的政府规制。具体来说,政府的微观规制行为必将按照如下
原则进一步修正:
其一,根据世贸组织的平等、竞争、开放原则,政府规制的
指向应确定为创造有效率的市场环境、促进开放和竞争,而不应
再以保护和扶植产业作为重点。这就要彻底打破原有的用行政审
批手段瓜分和垄断市场的格局,;抓紧对自然垄断和公用事业等行
业的改革,加大规制制度的建设,根据生产力发展的要求放松或
取消进入规制,营造各类经济主体公平竞争的良好环境等。
其二,推进政府规制行为的法制化,全面推进依法行政。政
府应加快清理与世贸组织原则相违背的法律法规,并要抓紧制定
或修改有关法规,使其与WTO原则和我国政府的对外承诺保持一
致。
其三,世贸组织原则要求彻底实现政企分开,政府不能代行
企业职能,企业也不能代行政府职能。要使企业在符合国家有关
法律的前提下,成为国内外市场竞争的独立主体。从政府规制的
角度看,这一原则意味着要将政府作为国有企业的所有者职能和
作为市场的规制者职能区分开来,建立独立的、不受部门利益影
响和制约的规制机构,使之能够更好地从公共利益出发维护市场
秩序。
第七章转型期政府微观规制行为的失灵
与政府其它经济管理行为一样,微观规制同样会出现失灵。
无论在欧美先发国家,还是在推行赶超型经济的后发国家,规制失
灵都是一个共同现象。本章将从政府规制失灵的一般原理出发,着
重探讨转型经济中政府规制失灵及其产生,并寻求相应的治理对
策。
第一节政府规制失灵的一般理论分析
一、规制失灵
第二章曾对市场失灵作了分析。事实上,政府失灵同样是社
会经济运行中的常见现象。政府规制失灵则是政府失灵在微观规制
领域中的表现。
(一)政府失灵与政府规制失灵的定性
“政府失灵”也称“政府缺陷”、“公共失灵”或“政府干预
失效”,是指政府在力图弥补市场缺陷的过程中不可避免地产生的
另外一种缺陷,使之不能达到预期的社会公共目标或损害了市场组
织的效率或带来自身的低效率。萨缪尔森对“政府失灵”是这么
描述的:“⋯⋯当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济
效率或道德上可接受的收入分配时,政府失灵便产生了”。。
查尔斯·沃尔沃把政府失灵看成是一种非市场缺陷,认为由
政府组织的内在缺陷及政府供给与需求的特点所决定的政府活动的
高成本与低效率和分配不公就是政府失灵。有这么四种类型:成本
与收入的分离造成成本增加、内在性和组织目标、派生的外在性和
由权力和特权造成的分配不公平。。
公共选择学派则认为,政府失灵是指个人对公共产品的需求
在现代代议制民主政治中得不到很好的满足,公共部门在提供公共
产品时趋向于浪费和滥用资源,致使公共支出或者规模过大或者效
。萨缪尔森‘经济学》1992年版第1173页
。查尔斯·沃尔沃‘市场或政府)第74页
169
率偏低,预算上出现偏差。
“政府失灵”的表现主要有这么几种:(1)由于行为能力和
其它客观因素的制约,政府千预经济达不到预期目标;(2)虽然政
府干预达到了预期目标,但效率低下、成本昂贵,致使资源没有得
到充分利用:(3)政府干预达到了预期目标,也有较高的效率,但
都带来了事先未曾预料的不利的副作用,即所谓政府干预的外部
性。(4)政府干预没有改蔷收入分配的不公平状态。
还有一类政府失灵是体制转轨时期所特有的。有关学者把转轨
时期的政府失灵归结为三个方面:其一,由政府改革行为的盲目性
所引起的政府失灵;其二,由改革中政府行为缺乏综合配套性所引
起的政府失灵;其三,由改革中政府行为的不合理性、不规范性所
引起的政府失灵∞。
政府规制失灵是政府失灵在微观规制领域的表现,指的是在
政府规制不能改善市场机制自发调节时的经济效率或规制导致收入
分配不公的现象。换句话说,当政府规制实施后带来的经济效率低
于未实施规制前的效率即产生了效率损失时.就意味着政府的规制
失灵。本来。政府进行规制的目的是要纠正市场在资源配置上的不
足,提高资源配置效率和社会福利总水平,但实际效果却往往是,
经济效率不仅未能得到改善反而降低了,消费者剩余也因此而降
低。政府规制失灵与政府的规制政策如影相随,无论是西方发达国
家,还是后起的发展中国家,凡是实行政府规制的地方概奠能外。
具体来说,政府规制失灵有如下表现:
第一,规制缺位或规制能力不足,以至于难以纠正市场失灵,
不能实现预期目标,如垄断横行、环境破坏等现象依然存在。政府
规制职能的缺位现象在资本主义发展旱期和1980年代英国私有化
期间,以及我国体制转轨时期都曾不同程度地发生过。由于规制的
必要性总是在市场经济有了一定程度发展、市场失灵现象表现得较
①卫兴华‘市蝠功能与政府功能组合论>第238——249页
为充分时才产生的,因此,从理论上说,一定程度上规制缺位的存
在总是不可避免的。除此之外,规制缺位还可能产生于如下几种情
况:政府职能转变落后于经济体制的变革:政府行政资源的分配与
市场需求产生错位:在需要规制的领域,规制职能缺位或没有能力
去规制。
第二,政府规制虽达到了弥补市场失灵的目的,但效率低下、
成本昂贵。如,规制当局为了制定行之有效的规制政策,就必须收
集、分析和加工有关被规制企业的财务、会计、.事业计划、需求结
构的动向以及技术等方面详细的数据资料,并需要在企业和有关政
府、议会之间进行调整,这就造成规制的行政费用不断扩大。而耗
费大量成本所带来的效率并不一定会提高,甚至还可能比实行规制
前还要低。如,规制抬高了产业的进入壁垒,大大削减了受规制产
业推动技术进步的动力。在市场经济条件下,市场竞争是推动企业
进行技术创新的强有力手段。为了不至于在竞争中被淘汰,企业必
须想方设法改进技术、不断提供新的产品和服务,而实行规制后,
产业进入的手续爨杂,费时费力,抬高了产业进入门槛,这就在一
方面加重了准备进入规制领域的企业负担,将一些原先准备进入该
产业的企业拦在了外面,从而大大降低了被规制行业的竞争程度。
这样一来,规制就为先进入的企业提供了“保护伞”,削弱了企业
提高生产率、开发新技术的积极性,企业的革新行动迟缓,社会福
利水平降低。
又比如,实行规制后,被规制企业内部发生了无效率或x一一
非效率。一般来说,市场竞争中的企业为了实现利润的最大化,将
通过如下几方面自觉提高企业的内部效率:一是,在现在可以利用
的技术条件下,实现投入品的最佳组合所带来的技术效率;二是,
以最优的规模进行生产所带来的生产效率;三是,以最优的配送系
统进行发送所带来的配送效率;四是,实现尽可能高的设备利用率
所带来的设备利用效率。而政府规制却可能削减企业提高内部效率
的动力,如在对自然垄断行业实行价格规制时,政府往往以企业前
期的生产、运送、销售成本作为基础,加上与完全竞争中正常利润
率相同水平的公平报酬率来计算企业的收费标准。由千企业可以稳
定地得到与公平报酬率相近的利润,排除了外来竞争之忧,企业就
没有必要去降低成本、提高效率。又如,在约束型规制条件下,企
业可以通过提高收费基数来确保利润。因此,企业必然不断追求资
本密集化程度的提高,而不是追求能够提高效率的投入品的最佳组
合。
第三,规制过度或越位。政府对资源的再配置超出了纠正市场
失灵的范围,制约了市场竞争机制的运作,造成资源配置扭曲。如
采用拍卖车牌的方式对处于竞争性领域的出租车行业实施进入规
制,造成出租车行业进入成本高昂。类似的做法还往往造成:一方
面服务多样化进展缓慢;另一方面产品和服务的收费下降进展迟
缓,收费水平高于竞争条件下的收费,消费者剩余和社会福利水平
受到实际影响。
第四,因规制滞后而造成企业和消费者损失。市场环境是瞬息
万变的,但从规制政策的制定到最后执行总存在一定的时滞。造成
规制时滞的首要原因在于,政府是非市场主体,不可能拥有充分的
市场信息,为了作出正确的决策,必然花大量的时间去调查了解;
其次,政府决策用的是国库的钱,为了保证这笔钱不被乱花,就必
须采取一定的官僚审议等决定程序,而行政程序本身就是颇为耗费
时日的。此时,若规制机构没有适当gq偏或超前的能力,就必然造
成规制政策滞后于市场的变化,常常使企业的行为落后于市场环境
的变化,从而最终既损害了企业自身利益,又给消费者带来了不必
要的损失。
第五,规制造成了权力租金,以至于寻租现象猖狂。由于规制
当局拥有较大的自由裁量权,以致寻租和避租现象泛滥。虽然政府
规制的实施有其相应的法律、法规作为依据,但由于规制合问的不
完全性,规制当局掌握着根据实际情况进行决策的权力,而且,这
种权力常常是难以规范的。在日本,裁量权是以“行政指导”的
面目出现的。由于政府的自由裁量权带有租金,这就在客观上为企
业的寻租、避租提供了条件。如,由于准确预测某产业市场供求趋
势的困难,政府在制定该产业的进入规制时就拥有很大的相机决策
权。这样,先进入企业就会尽可能“游说”、“收买”政府限制新
企业的加入,以确保自己的垄断地位。
由上可见,政府规制行为的失灵绝不是偶然发生的例外现象。
在政府行使规制职能的整个过程中,产生规制失灵的机会和可能性
是很多的。.
(二)规制失灵的成本——收益分析
在从质的方面定义了规制失灵后,还应该从量上来把握。从量
的关系看,规制失灵意味着规制成本超出了规制收益。在准确判断
规制失灵的程度时,运用成本——收益分析是必不可少的。
1、政府规制的成本“,
关于规制的成本,经济学家分别从不同角度作了分析。施蒂格
勒将其“规制俘获理论”一以贯之,根据成本的承担者把规制成
本分为“服从成本”和“实施成本”两大类。所谓“服从成本”
是指“垄断者使管制机构服从它的意愿”所付出的费用,这一成
本是由垄断者自己承担的;所谓“实施成本”是指“一项管制从
产生到实施的成本,这一成本是由公众承担的”。。施蒂格勒的上
述思想具有重要的启示作用。近年来,随着体制改革的深入展开,
我国学者对政府规制失灵的研究也开始重视。可以从以下角度将政
府的规制成本进行分类:
第一,微观规制制度运作的直接成本。从公共决策的角度看,
可分为:规制政策的制定成本和运作成本。规制政策的制定成本包
括规制机构对有关信息的调研和收集成本、分析成本、规制政策的
制定费用。规制机构在收集信息上花费的巨大成本往往成为反对政
府规制的理由之一。规制规则的制定要经过一系列的复杂程序,包
括对建议法规的调查听证、法规的制定与颁布、新法规实施下对市
。施蒂格勒‘产业组织和政府管制)第244页
l 73
场均衡的仔细观察和评价、对现行法规修正的建议等。由于规制规
则的制定是颇费时日的,因而也是耗资耗时的过程。
规制机构的运行成本又由两类成本构成:其一,规制的文件处
理成本、行政运作成本、裁决成本等等,也称摹中成本。规制的事
中成本是在既定的规制制度下,制定、执行某项规制制度所花费的
成本,其数量往往是很惊人的。以行政裁决为例,规制机构的裁决
必须在利益相关人与规制者之间信息交换的过程中进行,因而正式
裁决需要一段时间方可做出,必须花费相应成本。有关资料显示,
美国1991年的规制成本估计为5420亿美元,约占GD'P的9.5%,其
中最大部分就是规制文件的处理成本,每年达1890亿美元。。根据
霍普金斯(1996)的估计,1996年美国为实行环境规制和减少风
险规则的附加成本总计达2320亿美元;价格规制和准入限制的成
本达2240亿美元;费用支出达2210亿美元,总计为6670亿美元
或略高于GDP的9%。。很多发展中国家海关由于低效和腐败,人为
地提高了贸易商品的成本。对大量发展中国家的观察显示,管理者
花费在应付事务的管制时间占其工作时间的1旺1 3%。因为事务管
制而投入的成本,所占比例达到卜15%。。
其二,建立与维持规制机构正常运转所花费的成本,如规制机
构的人头费、规制机构的办公设备费用等。以法国电信管制局ART
为例:1997年该机构开支预算7020万法朗,其中4660万为人力
资本,2360万为日常开支。与规制的事中成本产生于某项具体的
规制政策不同,该项费用是在一定的规制制度结构基础上、政府规
制机构正常运转的必要开支,无论实行哪一种规制政策,都必须付
出。由于此项费用与规制制度的设计密切相关(如将规制权高度集
中于某个独立的规制机构或分散于各个行业管理部门所产生的费用
是不同的),因此,从一定意义上说,可将此项费用看成是规制的
1顾海兵,廖俊霞。国外学者对政府管制的研究综述”载‘开放导报)2000年5月I 5-
16日
’、。转引自杜涛等“浅析政府管制的成本与收益”‘地方政府管理'1998年增刊
制度费用。据霍普金斯的估计,1996年美国政府为建立和管理有
关规制的规章制度形成了总量达140亿美元支出。。
下面两个表反映了美国1970—1 991年联邦规制机构的职员人
数和成本费用变动情况。从中可见,无论是规制机构的职员人数还
是规制机构的成本费用均呈现不断上升的趋势。
197¨1991年美国联邦政府规制机构的专职职员人数表
\\\\巡1970 1 975 1 980 1 985 1989 1 690 1991
政府规制机构
联邦通讯委员会1 645 2022 2156 1828 1039 1 939 1839
联邦能源规制委员会11 64 1 323 1605 1533 1428 1500 1500
州际商务委员会1 912 2142 1 940 839 675 661 619
联邦贸易委员会1 391 1569 1 665 1075 t 860 899 91 9
证券交易委员会1436 21 50 2100 2046 2265 2451 2598
联邦航空管理局6947 6692 6358 4556 5432 5804 8171
联邦高速公路管理局1 94 278 292、271 448 633 633
联邦铁路管理局286 495 666 460 461 501 514
食品与药品管理局4414 0441 741 9 7104 7226 7565 8246
矿井安全与健康管理局1 380 2940 3857 2829 2671 2592 2592
职业安全与健康管理局一一2435 3015 21 76 241 5 2399 2433
原子能规制委员会688 2006 3041 331 8 3078 3043 3080
所有经济性规制机构19361 23976 26436 23845 24991 25532 26880
所有社会性规制机构54014 81076 92413 77435 00876 83479 86431
所有联邦政府规制机构73375 105052 118849 101280 105857 109011 1133”
资料来源:Vi SCUSi 札K..John M Vernon.:Joseph E Harri ngton.Jr.
1 995.Economics of ReguIation and Antjtrust.The MIT Press.pp.45-50. 转g
自王俊豪‘政府管制经济学导论》第20页、
。转引自杜涛等“浅析政府管制的成本与收益”‘地方政府管理》1998年增刊
175
1970-1991美国联邦政府规制机构的成本费用表
簟位:百万美元
政府规制机构

1970 1875 1980 1995 1989 1990 1991
联邦通讯委员会
联邦能源规制娶员会
州际商务委员会
联邦贸易委员会
证券交易委员会
联邦航空警理局
联邦高速公路管理局
联邦铁路蕾理局
食品与药品蕾理局
矿井安全与■康瞥理局
职业安全与t康瞥理局
原于能规制羹员会
所有经济性规制机构
所有社会性规制机构
所有联邦政府规铺机构
25
18
27
47
33
7e 96 101 108 118
68 98 108 1{7 1 23
47 78 50 43 44 44
21 39 66 66 67 74 77
22 45 72 105 141 167 193
126 196 28I 294 424 490 54l
8 15 29 33 93 101 101
21 52 85 44 45 86 63
80 207 334 437 530 525 698
27 67 144 150 182 1 68 173
97 191 220 248 267 288
64 1犏396 445 421 451 4"/4
293 521 995 1420 2061 211 7 2396
11 16 2975 5308 8522 5497 9143 9850
1408 3496 8303 7942 10558 11260 12246
资料来源: Viscusi W K.Joho_Vernon.Josep E Herrington
Jr.1985.Econofltics of ReguIation end Antitrust.The MIT Press.PP 39-44,转
Sf自王俊囊‘敢府管制经济学导论)第20页
第二,从效率的角度看,政府规制的实施将直接影响经济效
率,从而产生相关费用。有如下几种成本;效率成本、转移成本、
反腐败成本等。所谓效率成本,是指生产者剩余(生产者提供一定
量产品的实际所得超过其愿望的最少所得的那部分收益)和消费者
剩余(消费者对购买的商品量所愿意支付的金额超过他实际支付的
金额的差额)的净损失,它表明了一项规制政策偏离其预期轨迹所
造成的经济效率损失。
转移成本指的是获益从一方转移到另一方,它反映了规制实
施或规制改变时获益者和受损者的情况,实际上是社会财富在不同
社会成员间的重新分配。如,政府人为地划分市场份额、对某些产
业进行补贴,其结果是将巨额财富从消费者手中转移到一小部分生
产者手中。创业本来是老百姓的权力,但在以审批制的形式交给管
制者以后,就会带来收入的转移。
反腐败成本则是政府为了防止和查处规制制定与实施过程中
的寻租、造租行为而付出的费用。张维迎将其分为事前的防范成本、
事中的监督、制约成本和事后的处理成本三类。在腐败泛滥的国家,
政府每年花在反腐败上的开支非常惊人,而这种成本是由社会成员
共同负担的,是社会福利的损失。
第三,规制的机会成本。以上各项成本是政府规制政策制定
与实施过程中社会部分成员所实际付出的费用。从机会成本的角度
来看,即使不考虑前述几种费用,政府规制同样付出了巨大的代价。
政府规制的机会成本可以用多种方法进行测度:一是通过对各项规
制政策的效果比较来测度。在现实中,实行某项规制政策与实行另
外一项规制政策所产生的社会福利效果之间是可以比较的,如选择
另一种政策本来可以给社会带来的好处;二是通过规制前后经济效
率的比较来测度,如实行价格规制前的社会福利水平与实行价格规
制后的社会福利水平的比较。Caves.Chri sl:ensen和Swanson
(1981)曾比较了美国和加拿大1956”1 974年铁路运输的劳动生
产率。两国采用相同的技术,但加拿大的铁路运输未受到美国那样
的严厉规制。他们估计,如果美国的铁路运输(增长率为0、5{6)
与加拿大的一样,1974年提供铁路运输的成本就可能降低138亿
美元(1 985年美元)。三是通过放松规制前后经济效率的比较来测
度。政府规制机会成本的大小,实际上反映了政府规制政策对社会
的贡献与社会为它所付出的代价之间的差别。1970年代末和1 980
年代,欧美发达国家和拉美国家大规模放松经济规制,取消了大量
的市场准入和退出限制,放开价格,各经济部门从中获得了巨大的
经济收益。如,智利放松对国内长途电话市场的准入限制后,费用
降低50%,接近美国水平。拉美国家允许私人部门进入电信部门后,
开通一条新线路的等待时间从过去的至少两年缩短为几周即可。根
据Winston(1993)的计算,美国通过放松规制而获得的福利是巨
大的。通过消除进入和退出限制及定价自由化,一年的总福利增加
350亿“到460亿美元(1990年美元),其中,消费者从价格的
降低和服务质量的提高中获得了320亿“430亿美元,而生产者从
效率的提高和成本的降低中一年获得大约30亿美元。(详见下
表。)
美国的消费者和生产者从放松规制中的所得(估计数)
(以1990年美元为准)单位:10亿美元
进~步的
产业;邕费者生产者合计
潜在所得
航空8.B~14 8 4 9 13 7~19 7 4 9
铁路7 2~g 7 3 2 10 4~12 9 O 4
公路运输15、4 —4.8 10.6 0
电信0 7~1 6 0 7~1 6 11 8
宥线电视0 4~1 3 0 4~1 3 0 4~0 8
股市交矗0 1 ~0 1 0 0
天然气4.1
合计32 6~43 0 3 2 35.8~46 2 21.6~22 0

资料来源:_ineton.T993.转引真陈富良和万卫红‘企业行为与政府规制,第226
第四,政府规制的“劝说”成本,亦即施蒂格勒所说的“服
从成本”,或称“寻租成本”。这是特殊利益集团出于各种目的贿
赂政府,或企图影响政府的规制政策,或为了“联络感情”、打通
关节,以便该集团能够得到政府的“特许”和帮助。只要存在着
政府规制,就存在着“寻租”的可能,劝说成本也就不可避免。
最近揭露出来的美国“安然门”事件,是最生动的例子。作为美
国能源业巨头,安然公司是直接参与美国新能源政策制定的唯一企
业,政府的能源计划中至少有17项政策是安然公司提倡或从中受
益的。而为了享受这一特殊“礼遇”,安然公司的代价是:在2000
年布什竞选中出资21 3万美元,刨下有史以来对政党的最大捐款
额。·
2、政府规制的收益
作为对资源的一种再配置方式,政府规制定然会产生相应的
收益。然而,如何定义和测量政府规制的收益,却是中外文献上较
少涉及的难题之一。
施蒂格勒运用福利经济学理论对此进行了分析,认为可以用
“垄断者在原来的产出上的所失恰被消费者所得抵消”来衡量,
即“⋯⋯加总消费者剩余和生产者剩余的变化量,减去规制成本。
如果规制成本小于消费者剩余增量与生产者剩余增量之和,则规制
增加了福利,⋯⋯”。。如在下图中,Pm为实行规制前的垄断价
格。当国家规定最高价格并强制执行时,就使垄断者的利润减少了
BPmDS—SPrNT。与此同时,消费者得到了两方面收益:一是消费
者剩余增加,增加量是PmPrS;二是,与规制前相比较,同样购买
0m数量的商品,可以减少BPmSD的开支。换句话说,实行政府规
制后,消费者得到了PmPRS+BPmSD的收益。综合起来,垄断者
的部分所失(BPmSD)被消费者的部分所得(BPmSD)所抵消,只
是在垄断者和消费者之问实现了利益再分配,并没有发生政府规制
净收益的增加。
王俊豪从上述思想出发,提出了计量政府规制收益的一种简
单的方法,即:通过计量实行政府规制后,消费者支出的减少数量
。施蒂格勒‘产业组织和政府管制)第245页
179
和生产者因效率提高而增加收益的数量的加总数来衡量政府规制收
益。。
由于政府规制在一定程度上改变了资源配置状况,因而衡量政
府规制收益的大小,就可以将规制前后的资源配置效率进行对照比
较,而资源配置效率又可以用消费者剩余和生产者剩余的净增量来
衡量。从这个意义上,我们可以把政府规制的收益定义为:政府规
制实行后给当事人及社会福利带来的利益增量。如,实行价格规制
后,遏止了垄断高价,给消费者带来了实惠。又如,实行环境规制
后,净化了环境,给社会福利和成员带来了好处。规制的收益水平
可以通过将规制实行前后社会福利的实际水平进行比较得出。
政府规制的收益曲线
姜元逮_ \j?j,r\
\; !
k边际崾益
际成本
需求
0mm 0r 0c 产出
资料来源:[美】O.J.施蒂格勒‘产业组织和政府管制》第244页
政府规制的收益还可以区分为私人收益和社会收益两类。所
谓私人收益,指的是规制实行后给被规制产业所带来的利益增量。
”王俊豪‘政府经济管制学导论'第“页
尽管在一些场合下政府规制会减少被规制产业的垄断利润,但在另
一些场合下则会给被规制产业带来好处,如对电信行业实行进入规
制,就可以使原有的电信企业安享垄断收益。
政府规制的社会收益,则指的是实行规制后所带来的社会福
利的增量,亦即消费者剩余和生产者剩余的总增加量。如政府实行
环境规制后,遏止了厂商的污染行为,为消费者提供了清洁、安全
的生活环境,生活质量大大提高。相对来说,政府规制的社会收益
较难计算。就笔者所接触的文献看,只有Hahn对美国自1 99¨1 995
年中54种规制政策的收益进行了量的估算。据他估计,美国自1990
年以来政府规制的净收益达到2800亿美元(1994年美元)。。
3、规制的成本——收益分析
规制的成本——收益分析就是将规制所造成的损失及其所带
来的收益结合起来进行分析比较。
植草益曾经用下图对自然垄断领域的政府规制进行了成本一
一收益分析。
图中,自然垄断部门的平均成本由于规制而上升,即从Ac升
至Ac’,⋯⋯如果规制引起的成本负担部分(Pr’BCPr)比非规制
中的垄断价格条件下的生产者剩余(PmJKPr)和资源配置效率损
失(JKI)之和(PmJlPr)小,则规制的存在是有意义的。反之,就
没有必要实行政府规制。
。转引自陈言良‘企业行为与政府规制’第220页
181
自然垄断部门中的规制收益曲线
资料来源:檀草益(微观规制经济学)第150页
施蒂格勒则从前面福利经济学的分析出发,认为:只有当规制
成本小于消费者剩余增量与生产者剩余增量时,采取某项规制才是
有必要的,否则就是多余的。
王俊豪将上述思想作了具体化,认为,应将“实行某项规制
后,消费者支出的减少数量和生产者因效率提高而增加收益的数量
的加总数”来计算政府规制收益,并以“政府规制立法成本和运
行成本等的预计加总数以计算政府规制成本”,然后通过成本收益
比较,决定是否值得对特定领域进行政府规制。。
然而,由于政府机构活动的特性以及规制行为的社会性,要准
确判断政府规制的成本与收益却是颇为困难的。其一在于,政府出
于社会公共利益进行的规制是一种特殊的公共产品,而公共产品及
其社会后果很难用经济指标准确计算出来;其二在于,政府规制在
成本——收益方面存在着长期与短期的矛盾。如,放松环境规制
后,在短期内降低了企业成本,带来了巨大效益。但从长期来看,
1。王俊豪‘政府管制经济学导论)第28-9页
182
却可能大大伤害社会公众的利益,社会将为之付出巨大的代价。其
三还在于,政治家们不希望公众了解规制的成本,社会公众很难了
解到规制的真实成本。这就使得运用成本——收益方法来分析政
府规制行为是较为困难的。因此,用成本—一收益法来分析政府
规制行为具有一定的局限性。
二、规制失灵产生的原因
查尔斯.沃尔夫把政府看成是“非市场“的最大组成部分,
认为:“非市场缺陷的原因在于缺少一种非市场机制,它能使决策
者把私人的或组织的成本与效益同整个社会的成本与效益进行调节
和计算”。.斯蒂格利茨则从八个方面分析了导致政府(或公共)
失灵产生的原因:(1)政府的受托责任给公职人员的就业政策带来
了严重压力:(2)受托责任同样对政府支出模式设置了严厉的制
约;(3)“不完善信息和不完善市场问题作为市场失灵的一个来源
在公共部门里是普遍存在的“:(4)“和政府的强制力紧密相关的
可能的再分配不仅会导致不公平,而且还会产生不经济的寻租活
动”;(5)新旧两届政府间达成约束性协议的局限性可能带来巨大
的经济费甩;(6)“公共部门里产权让渡的其它缺陷对于有效的激
励结构的构建会造成进一步的限制”;(7)“公共部门里竞争的缺
乏会削弱人们的积极性”:在以上原因中,(1)和(2)是公共失
灵的主要来源。.以上思想对于我们分析政府规制失灵具有重要的
启示。
政府规制失灵的原因可以从经济和政治两方面进行分析。从
经济上看,政府规制失灵首先在于政府部门所得到不完全信息所决
定的有限理性。规制者信息的严重不足产生于如下几方面:一是,
在公共部门里不存在指导资源配置的价格,没有传递市场信息的渠
道,政府决策者必然受到信息不对称的困扰,难以准确了解企业自
。查尔斯·沃尔沃‘市场或政府)第34页
。斯蒂格利茨‘政府为什么干预经济)第79页
183
身的成本和需求结构;.-i,规制者通过审计等非市场手段了解信
息的能力是很有限的,没有精力审计所有的企业以掌握真实成本a
更何况,独立的审计部门可能会与企业合谋;三是,企业不会把它
所知道的信息告知政府,甚至还可能提供虚假信息。政企之间的博
弈加重了政府的信息不完全性和决策失误的可能性。四是,由于缺
乏有效的激励,规制者不一定有积极性去获得有关信患。可见,正
像斯蒂格利茨所说的,“不完全信息和不完全市场作为市场失灵的
一个来源在公共部门里是普遍存在的”。而信息的不对称意味着政
府规制存在着严重的结构缺陷,其效用是有限的,政府规制很少能
达到资源配置的最优。
从政治上看,规制失灵的原因有如下几方面: 其一,政府所
具备的“公共性”与政府机构、政府官员的行为目标之间的差异
和矛盾。从理论上说,政府规制行为必须代表公共利益,然而,现
实中的政府是由具体的人和机构组成的,他们的利益和行为目标并
不必然和社会公共利益相一致。当二者发生矛盾时,就有可能出现
政府官员为追求自身利益而做出有害于公共利益的决策。在规制者
的责任大量增加而收益却没有相应增加的条件下,成本——收益
的严重不对称可能使得规制官员作出许多非常没有效率的决策。弗
里德曼曾经研究过美国政府的医药规制,发现负责医药管理的那些
官员对新药上市速度大大减缓负有极大的责任:如果审批后发出许
可的药是假的,规制官员必须负起相应责任;但是药卖了多少,他
们并没有收益。因此,对一个理性的官员来说,把新药的申请报告
压起来就是最合理的选择。在实行药品规制后,美国新药上市的速
度大大减缓,造成了严重后果。据估计,因为吃不到更新更有效的
药而导致死亡的患者人数,可能远远超出了因政府防假药雨减少的
人数。
其二.政府所具备的强制性和“普遍同质性”,使得规制可能
造成再分配上的不公平和“寻租”的产生。正如查尔斯·沃尔沃
所指出的,任何一种国家干预,都是由一部分人将手中的权力强加
到他人的头上,总是有意地并不可避免地被交给一些人而不给予另
一些人。国家政权的这种强制力给收入再分配上的不公正和滥用权
力提供了机会。政府的经济规制可能造成某些资源的人为“短缺”,
这就为“寻租”活动提供了可能,如在价格规制下,一些人高价
收购政府限价的资源,并收买政府官员默许其在市场上买卖。市场
价和政府限价之差就是不法分子和腐败分子可能得到的租金。寻租
活动的产生,使规制的实际效果与社会公共目标进一步产生偏差。
其三,由于政府者行为难以监督、行为效果难以测量等原因
而产生的监督制约机制的不完善。从一方面看,规制者也是垄断者,
而垄断者的行为是难以监督的。在缺乏有效监督的条件下,谁能保
证运用行政垄断权力来纠正经济垄断就能代表社会利益、提高经济
效率呢?另一方面,政府面临着多元的目标函数,即不仅要维护市
场秩序,提高经济效率和社会福利水平,还要注重社会安定;不仅
要追求经济、社会目标,更要注重政治目标。政府可以利用自己的
优势在这多重目标之间进行切换,规制者可能会为了某一方面的任
务而将其它方面的资源挪用过来,即所谓“套利”。因此,对政府
规制者的行为及其后果进行准确估价和监督就是一件非常困难的
事,这就在客观上为规制失灵的产生提供了土壤。
其四,规制机构设置的不合理,以及缺乏完善的、透明的规
制程序,也为规制失灵提供了可能。
其五,政府规制行为所内在具有的扩张性。正如许多学者所
指出的,规制者会“从供给一方推动规制的膨胀”,官员们“对一
项不当规制的解决办法通常就是增加更多的规制”。。这就进一步
推动和加强了政府的过度规制。
第二节转型期政府微观规制失灵分析
以上从一般意义上分析了政府失灵及其产生原因。对于经济
转型过程的中国来说,政府规制失灵不仅存在,而且是一种常见的
。周其仁‘数网竞争》第165页
现象。
一、转型期政府规制失灵及其表现
(一)转型期政府规制行为的基本特征
转型期的政府规制是在旧体制逐渐消亡、新体制正在建立和完
善的过程中逐步形成的,因而其中不兔带有明显的旧体制痕迹,更
不能排除旧体制的计划管制方式借政府规制之名卷土而来的可能
性。在第一章,我们曾经分析了转轨期间政府的微观管理行为具有
“鱼龙混杂”的特征,其中既有计划管制的残余,又有市场意义
上的微观规制。因此,严格地说,目前政府所行使的微观规制还不
是或不完全是市场经济意义上的政府规制。正是在这个意义上,我
们可以把体制转轨时期政府的微观规制行为称之为“准规制”,以
区别于一般市场经济中的政府规制行为。把握这一基本特点,有利
于全面认识目前政府规制行为的基本特征。
第一,政府“准规制”的广度、深度远远超过任何一个市场
经济国家,带有强烈的传统计划经济的痕迹。在西方国家,政府规
制是为了弥补市场竞争充分发展起来后出现的缺陷与不足,而我国
现有的政府“准规制”则部分是直接从传统体制转化而来。传统
经济运行就是政府替代一切经济主体以行政命令来配置资源。为了
达到以上目的,政府必然排斥市场机制,用行政手段来管住企业,
以政府决策来取代微观主体的决策。长达三十年的旧体制在我国经
济生活中打下了深刻的烙印,其运转方式更为政府官员们所驾轻就
熟。而从形式上看,传统的计划管制手段与市场经济下的政府规制
存在着不少相似之处。这就在客观上为体制转轨中政府以规制市场
失灵的名义,行排除市场竞争之实提供了便利。不少政府部门更直
接采用传统经济的手段来控制企业和社会经济运行,却美名其曰维
护市场秩序。这就必然造成政府审批范围不断扩大、政府规制项目
过多过滥,严重阻碍了市场经济的正常运行。从进入规制来看,实
行的对象不仅包括了管道煤气、自来水、城市排污等传统意义上的
自然垄断行业.还包括了出租车、民航等许多竞争性行业:再看价
格规制,其对象不仅有自然垄断行业,也包括了大量的高度竞争性
行业。例如,为防止所谓的“恶性竞争”,1998年原国家经贸委就
要求在平板玻璃、农用车、纯碱、轿车、蚕丝、螺纹钢、线材、卷
板、新闻纸等21个行业实行行业自律价。4再比如,近些年民航总
局发布的“机票禁折令”,仍然是用旧的计划管制手段来管理企业。
过度规制窒息了经济主体的活力,成为经济转型时期政府规制的重
要特征。
第二,规制者与被规制行业“相互勾结?的现象严重,市场
垄断力量和政府权力日益结合,逐渐向“法定垄断”转变。这是
一个危险的倾向。事实上,在任何国家,只要有可能,垄断企业总
是想方设法借助政府的力量巩固自己的地位。但在西方国家,严格
的法律法规、社会公众及其它政治力量对政府行为的监控,使得政
府必须摆出不偏不倚的姿势,公正地维护市场秩序。而目前在国内,
政府规制当局以牺牲消费者利益作为代价,站在垄断者的立场上实
行价格规制和进入规制,却是不争的事实。从政府的角度看,表现
为规制者公开偏袒垄断者,运用行政手段人为设置障碍阻碍新竞争
者进入,或抑制其原有竞争对手的成长。如前面所说的原邮电部在
处理天津联通公司进入长话网和市话网问题上所采取的态度。这不
仅导致联通公司蒙受直接的经济损失,还严重损害了消费者利益。
“政企勾结”从企业的角度看也有需求。由于借助政府权力垄断
市场,省时省力见效快,企业也常常将排除竞争对手、维护垄断地
位的“宝”压在政府身上。前面提到的实行“价格自律价”就是
由鄂尔多斯、海尔等20多家大企业联合首先发起倡议、大张旗鼓
宣传,并由中央政府文件来宣告推行的,是一个典型的“政企勾
结”案例。而在西方,企业之间即使要搞类似的价格卡特尔,也
是偷偷摸摸的,绝对不能让政府知道,因为反垄断历来是政府关注
和打击的重点。由此可见,市场垄断力量借助政府规制来巩固自己
位置,排除竞争对手,成为转型时期经济运行的一大特色。这也使
得政府规制走向了自己的反面。
87
第三,政府规制制度建设及其规制实施上的职能缺位,造成国
内市场环境恶化,市场经济秩序混乱。政府的职能缺位表现在:其
一,规$11tIJ度建设滞后,未形成健全的规制法律法规体系和独立、
完备的规制机构。至今国内还未出台《反垄断法》,现有的不少规
制法规仅仅是作了原则上的规定,在实践中难以操作,独立、系统、
高效的规制机构也尚未形成,规制市场的职能通常是由各个企业主
管部门来行使;其二,执法不严、有法不依现象严重,法律法规在
许多场合下形同虚设,市场环境严重恶化。假冒伪劣现象的横行、
生态环境的恶化等等,无不印证了政府在行使其规制职能上的缺
位。
第四,规制者行为过度、走样,甚至滥用规制权力,公开“寻
租”,如乱收费、乱罚款等。从一定意义上说,规制者手中的规制
权也是一种自然垄断权力。若无有力的监督机制,规制者便可随心
所欲地借此谋一己私利。如最近被媒体爆光的广东德庆县技术监督
局借检查产品质量之名行非法敛财之实的问题,绝不是偶然发生
的。
(二)转轨期政府“准规制”失灵的表现
如前所述,“准规制”是传统计划管制与市场经济下政府规制
的混合物,而计划管制和政府规制的行为标准不同,甚至是对立的:
计划管制是政府对计划经济运行的控制,若有部分生产者或消费者
脱离了政府预先为他们设定的轨道而自行其事,即意味着计划管制
的失败。政府规制则是政府在市场机制自发调节经济的基础上,通
过规制弥补市场失灵的努力。若这种努力没有使经济效率和社会福
利程度比规制前有所改善,就意昧着出现了政府规制失灵。因此,
对同一种市场行为,计划管制者和政府规制者的判断是完全不同
的:如,对生产者或消费者在市场机制的自发调节下进行资源配置
这一行为,计划管制者必然认为是违反了计划经济的规矩,必须惩
戒;而规制者则可能认为是对的,必须予以保护和提倡。转轨时期,
由于计划管制和政府规制这两种相互矛盾的东西共同左右着政府的
微观管理行为,就使得政府行为也表现出相互矛盾的地方。有时,
计划管制思维甚至还完全左右了政府的微观管理,表现为政府企图
管住市场、代替市场。
由于政府“准规制”所具有的复杂性,就使得对转轨期政府
规制失灵的考察面临着复杂的情况。人们常常会把传统计划管制的
“帐”算到新建立的政府规制身上,如,有学者就认为:“目前中
国经济生活中到处存在着的管制,与其说是为了解决‘市场失败’,
不如说是政府为了消灭市场”。因此,区分计划管制和政府规制,
对于正确认识转轨期间的政府微观管理行为是有意义的。
全面评价是否出现了政府的规制失灵,应以市场效率或社会
福利程度有否得到改善作为标准。由此可以发现,目前政府的“准
规制”行为出现了如下不利于提高甚至降低经济效率和社会福利
水平的问题: .。
第一,政府的规制能力不足,难以消除和抑制许多领域的垄断
力量,垄断经营使被规制产业效率低下。由于政府的进入规制将竞
争对手挡在了外面,国内许多从事自然垄断行业经营的企业不仅规
模经济效率没有得到较好发挥,反而普遍存在着机构臃肿、人浮于
事、工作效率低、企业成本费用膨胀等问题,盈利能力低下和亏损
成为被规制行业的通病。以电力工业为例,目前实行的是发电、输
电、配电和售电垂直一体化的垄断体制,加上地方保护,形成高的
市场壁垒,价格扭曲、管理不善、效率低下,8000亿的资产存量
每年只有80多亿利润。。大部分省电力公司资金利润率仅在3一o%,
低于*ll,行-*lJ息率,有的甚至连年亏损。。电力行业不仅供电可靠性
较低,停电时间较长,而且煤耗指标过高,水电厂、火电厂单位千
瓦的用水也高出世界平均水平10多倍。不少企业如公交、电力、
邮政、城市给排水等行业甚至长期亏损运营,如铁路、民航等行业
竟先后出现了全行业亏损。邮政资费在不到20年的时间内上涨了
。胡鞍钢“电价怎样才能降下来?”‘大江嘲》2001年3月6日
。王俊豪‘中国政府管制体制改革研究》第212页
1 89
10倍,但邮政部门却仍然处于亏损状态。民航业也在1998年出现
了24.4亿元的巨额亏损。
第二,政府对垄断企业的纵容,使之有恃无恐地滥用垄断权
力,产品和服务质次价高几乎成为公共企业的共同特征,严重侵害
了消费者利益,大大降低了社会福利水平。据有关专家在1 999年
的研究,按照相对购买力评价而言,我们以美国的费率为计算基数,
换算得到:若假定美国的人均收入水平为1,中国的人均收入水平
仅相当于美国的0、05,却付出了相当子美国4023倍的价格连接
互联网。中国消费者所购买的民航票价的相对价格水平是美国消费
者的32倍。每年因民航垄断而造成的民航消费者的福利损失达75
—100亿元。不仅如此,煤气、自来水、电信、邮政等垄断行业还
占着自己的垄断地位,搞强行“搭售”,规定消费者必须购买指定
产品或接受指定的服务,以此再捞一把。
第三,政府在基础设施等行业规制过度,所实行的严格的进
入规制,抑制了市场机制作用的发挥,限制了基础设施领域的发展。
迄今为止,我国基础设施领域内的投资主体除中央、地方政府外,
几乎还是清一色的中央和地方所属的国有独资企业。近些年来,基
础设施领域虽然通过政府担保的外国机构和国际金融机构贷款引进
了约3000亿元的外资,但外商直接投资比重很小,国内非国有经
济进入基础设施领域受到了严格的限制。客观上造成导致这些行业
长期存在供需缺口,行业内竞争不足,企业效率低下,严重影响了
经济运行的效率和人民生活的质量。以城市基础设施为例,在很多
城市。尤其是大城市,城市的交通、供水和环境治理方面的投资远
远不能满足需要。在一些大城市,市区的平均车速已经下降到只有
每小时1 2公里,城市的运输效率低下。有1 20个城市严重缺水。
第四,政府在消费者保护、健康与卫生、生命安全以及环境
保护等方面的规制职能不到位,产品质量低劣、假冒伪劣现象泛滥,
环境严重污染等得不到有效制止,消费者的生命安全受到严重威
胁。国务院发展研究中心对1998年的假冒伪劣商品危害做的调查
分析表明,我国的假冒伪劣商品数额已达1329亿元人民币,超过
当年走私数额。1 999年全国各级消协受理投诉总量突破70万件,
是1 986年的1 03倍。假货品种从普通的纺织轻工类产品发展到各
个领域,甚至出现了有毒的大米、假酒、饼干等食品。而2000年
全国各地查处的多起有毒大米、面粉、茶叶、瓜子、腐竹、饼干、
食用油等事件表明,我国的制假活动进一步升级,进入了由制假到
制毒的新阶段o。
第五,审批制度改革滞后,政府对创业、投资等方面的管制
过多,由此而产生的寻租活动猖獗,人为加大了经济活动的成本,
降低了经济效率。据报道,若香港投资家在大陆投姿500万,就
要拿200--300万去打通关系。由此可见政府规制失灵所带来的严
重问题。也就是说,一旦政府规制失灵行为得以克服,必将极大地
解放生产力。有专家估计,所有的政府审批、管制问题解决后,国
内生产总值可以实现增长30%。。
二、转型期政府规制失灵的特殊原因
产生转型期政府规制失灵的原因,除了前述分析的政府规制
失灵的一般原因外,还有其特殊的原因。这些特殊原因是与转型期
的政治经济体制相联系的。
第一,政府规制作用正常发挥的制度障碍。与市场经济要求相
一致的政府规制从机构到规则都还处于建立过程之中、远未完善,
其作用范围受到很大的限制,使之无法正常发挥自己的作用。而原
有的计划管制则仍具有强大的惯性,占据着相当大的地盘。政府官
员们也还有意无意地按照计划管制方式行事,习惯于用计划经济的
手段来管理市场经济。从一定意义上说,转型期的政府规制失灵就
是政府职能尚未实现彻底转变、政府规制制度远未完善、难以发挥
作用所造成的。
。北京青年报2001年3月14日
。张维迎‘产权、政府与信誉)第143页
具体来说,从规制制度建立、规制政策的制定、实施,再刭
监督等整个流程来考察,政府规制遇到的障碍有:其一,由于政府
规制是市场化改革后才提上议事日程的,法规建设大大滞后,立法
不足、法律法规体系不全使得政府规制行为往往无法可依或依据不
足。其二,行政立法程序封闭和部门利益法律化倾向。由于规制立
法过程不是吸纳各种利益主体参与,而常常是地方和部门官员主导
着规制政策制定的全过程。由于这些官员往往代表着自己所辖的国
有企业的利益,由此产生了部门利益法律化的倾向。随着《立法法》
的贯彻实施,这种现象将会逐步减少。其三,缺乏对规制者的监督
机制,为规制者随心所欲干涉市场、甚至人为造租、寻租创造了条
件。这也是转轨时期寻租活动特别猖獗的原因之一。其四,规制权
分配不合理,地方保护主义严重。
第二,产生转型期政府规制失灵更重要的原因还在于政府的角
色冲突和错位。这就是人们常说的:政府既当运动员——企业的
所有者,又做裁判员——市场的规制者——所产生的矛盾。在长
期实行的计划经济下,政府拥有几乎所有的企业。经过多年的改革,
政府虽然逐步退出了部分竞争性领域,但仍然是所有自然垄断行
业、公共企业及大部分竞争性领域中大企业的所有者。出于所有者
的利益考虑,政府必然要求企业盈利。一旦出现亏损,政府也有义
务和责任帮助企业度过难关。它就可能运用手中的规制权力保护国
有企业,如,用进入规制阻止非所有者进入某行业以维护国企的垄
断地位,谋求所有者的利益。这就是余晖博士所描写的从政企不分
到政企同盟、行政权力和垄断权力合一的过程。这样一来,所有者
利益与规制者的利益必然发生矛盾,政府怎么可能公正承担起裁判
员的职责呢?
总之,只有加快政府职能转变和机构改革,加强制度建设,才
能从根本上克服和消除政府规制失灵的现象。
第八章政府微观规制行为的国际比较
由于市场经济的发展程度不同,以及由各国经济体制、政治
体制、文化传统等因素决定的不同国情,决定了各国政府对微观经
济的规制在不同的起点发展而来,表现出各自不同的特点。为了进
一步把握政府微观规制行为的一般规律,以期对我国政府规制的建
立与改革有所借鉴,本章将对具有代表性的美、日、英三国的政府
微观规制行为作-1:1:较。
第一节美国政府的微观规制行为分析
一、美国市场经济制度的演变和特点
美国是世界上最年轻的国家之一,没有经历过封建社会。早
期的移民大多数为了追求在本国被剥夺的宗教和政治自由,为了建
立新的家园而来N:II:美大陆。他们崇尚自由竞争和奋斗,反对专制
政治和国家干预。因此,美国在建国之初就确立了沿续至今的行政、
立法、司法三权分立的议会民主政治制度,国家权力受到很大限制。
从经济体制上看,美国的市场经济模式以“消费者导向型市场经
济模式”,亦即“自由主义的市场经济”而著称于世。这一模式十
分强调市场力量对促进经济发展的作用,认为政府对经济发展只能
起次要作用。推崇企业家精神,崇尚市场效率而批评政府干预。生
产要素有较高的流动性。与此同时,美国模式还存在着无限制的法
律诉讼特色。政府对经济调控与否往往以是否有利于消费者利益为
目标,而较少从生产者的角度出发。无论是微观管理还是宏观调控
取向都体现出了这一点。
以1 929到1 933年的大危机为界,美国政府的经济管理体制
演变,大致可分为两个阶段。大危机之前,政府对经济运行基本上
采用放任自由的态度。1789年的《美国宪法》确立了联邦、州、
地方的三级政府体制。宪法规定联邦政府有权制定税法,管理税收;
有权制造货币,管理通货。上述条款为美国联邦政府调节经济提供
了法律根据。在这一阶段,初步建立了以关税为主的财税制度。1 782
年,美国成立了第一家银行——北美银行。179t年国会通过了关
于设立国家银行的法令,成立了美国第一家国家银行。1 807年美
国还通过了外贸禁运法令,禁止英法工业品进入美国,起到了促进
本国工业发展的作用。1 785年到1 832年,联邦政府先后颁布六个
有关开垦西部土地的法令,刺激农业的发展,并采用鼓励外国技术
工人移居美国和奖励发明创造等措施,以促进科技的发展。南北战
争爆发后,美国开始建立以公司和个人所得税为主的财税制度,对
货币与银行制度进行了改革。1863年国会通过了国民银行条例,
规定开办银行必须具有的最低资本额,并对银行资金的使用与钞票
发行作了规定。1913年又建立了联邦储备制度,国会授权联邦储
备委员会控制国家的货币流通和贷款。
从十九世纪中后期开始,伴随着工商业的蔫勃发展,生产日
益集中。大公司在联合与兼并的浪潮中,无情地挤压、毁灭和吞并
中小企业,并且依仗自己雄厚的财力寻求对经济和政治生活的控
制。对此,要求对这些大公司进行规制的呼声开始出现并高涨起来。
联邦立法机构相继制定了《州际贸易法》、《谢尔曼反托拉斯法》、
《联邦储备银行法》、《克莱顿反托拉斯法》和《联邦贸易委员会法》
等法律,对经济进行干预和规制。但总的来说,在第一阶段中,国
家干预主义的思想和原则并未占上风,经济总体运行仍然恪守自由
放任原则。
1929年秋开始的经济大危机彻底动摇了自由放任理论的信
条,为克服危机,罗斯福总统实行了“百日新政”,在相当程度上
放弃了自由放任的原则,从而在美国有史以来从未有过的广度和深
度上对经济进行了干预。1933年3月开始,政府以立法与行政手
段进行了若干重要改革。国家设立了民间保护团,吸收失业青年从
事植树、造林、筑坝、水土保持及兴建国家级、州级公园以保护自
然资源,政府提供5亿美元(后增至50亿)用来修建机场、公园、
道路、学校与下水道等公共设施,为失业者提供就业机会;在农业
方面,国会通过了《农业调整法》,控制农民生产粮食的数量及设
立房屋贷款公司,以保障人民的住房;通过了《证券法》、《证券交
易法》、《银行法》等法规,加强对金融行业的规制;为促进和规划
不发达地区的发展,建立了田纳四河流域管理局;还通过《联邦紧
急赈救法》以建立社会保障体系等等。总之,罗斯福新政之后,政
府加强了对工业、农业、金融业各行业的管制,调整了就业和再分
配体制。至此,美国的现代市场经济模式进入逐步完善阶段。
二战以后,美国政府全面实施凯恩斯主义,进一步加强了对
经济的干预,其经济管理行为涉及生产流通领域和分配领域,承担
着维护整个社会经济正常运行和促进经济发展的责任。但在1 970
年代,长期实行凯恩斯主义直接造成了“滞胀”并存的恶果。为
克服“滞胀”,1980年代后,政府开始采用新自由主义政策,放松
了对经济的干预。里根政府在这方面做了大量引人注目的改革。
二、美国政府微观规制的历史发展
伴随着市场经济体带4的逐渐演变,美国政府的微观规制也历
经了从无到有的不断演变过程。日本著名经济学家植草益把美国的
经济性规制历史分为三个时期:-.
第一时期是在19世纪80年代到20世纪初。这是美国微观规
制政策形成的初期。这一阶段规制的重点是具有自然垄断性质的铁
路、电力、煤气、电话等产业。
在市场经济发展早期,美国政府对微观经济运行采取的是不
干预态度。19世纪是美国经济大发展的年代,市场经济发展中出
现的新问题逐渐产生了对国家微观经济规制的需求。如下三方面因
素对推动微观规制的产生和发展有着重要的意义:第一,铁路产业
的发展。、1 9世纪中期,铁路已经成为国民经济中一个关键产业,
国家的一支力量。它把整个国家连接在一起,从而消除了各州的边
界。为了制止当时盛行的铁路营建的高度投机现象,确保公平合理
的价格和货运人及公众得到公平的待遇,限制铁路巨头的操纵,政
府成立了铁路的州际商务委员会。这一事件成为政府经济性规制开
始的标志。同时,州际商务委员会也变成了后来各种规制委员会的
模型。第二,新兴工业社会的发展暴露出了种种弊病,如资本为了
追求利润最大化而造成了环境污染、工作条件恶化等等问题,客观
上要求政府出于公众利益,运用其强制力对企业行为进行规范。第
三,托拉斯等垄断现象的出现。19世纪中后期,生产日趋集中、
企业规模不断扩大、寡头垄断成为普遍现象,卡特尔和托拉斯等垄
断组织和形式有了相当发展。因技术、合并、收购、集中以及庞大
的联合使得一些企业规模急剧膨胀。大公司联合起来控制价格和产
量,毁灭和吞并中小企业,盘剥消费者,控制社会经济生活,激化
了社会矛盾。当时。美国的重化工行业,几乎全被一些大王如石油
大王、钢铁大王、电报电话大王等所垄断,反托拉斯成为那个时代
美国面临的首要问题。1887通过的《州际贸易法》、1890年的《谢
尔曼反托拉斯法》等法规的制定,有力推动了政府对垄断组织和垄
断行为的规制。政府的微观规制有了进一步发展。
第二时期是1 930年代到40年代。在大危机的背景之下,政
府一方面加强宏观经济调控,另一方面逐渐增强微观经济规制,重
点是银行、证券、广播、卡车和运输管道、海运、航空和批发电力
等结构竞争产业。
罗斯福新政时期,政府的行政规制权力得到了史无前例的扩
张。原有的州际商务委员会和联邦贸易委员会都得到了加强。此外,
“新政”还加强了联邦动力委员会,赋予它管理电力和天然价格
的新职责。罗斯福政府不仅创立了证券交易委员会,还设立了联邦
通讯委员会、民用航空局和全国劳资关系局。对此,美国学者保
罗·L·约瑟考和罗杰·G·诺尔的评价是:30年代的经济大混乱
时期也是规制的改革时期,规制的明显扩张始于“新政”年代。
第三时期,20世纪50年代以后,以能源领域为对象,对天然
的气井方价格、和输油管道,以及对石油(特别是汽油)价格实行
扩大规制。这一阶段的规制“是经历了各个不同阶段的能源增产、
能源节约、反通货膨胀措施等各种各样的政策变换而到来的”。。
“1植草益‘微观规制经济学)第169页
美国经济性规制概要
规制机奖设立年代规制对象
通货监督官局(occ) 1863
联邦储备委员会(FR9) 1913 银行、其他金融机关(1863)
联邦存款保险公司(FD IC) 1933
联邦住房贷款委员会(FHLB) 1933
联邦储蓄及贷款保险公晟
(FSLlC) 1934
州际通商委员会(JCC) 州际铁路(1987)
1887 州际卡车(1935)
t · 州际自来水输送(1940)
州际电话(1910-34)

、州际输油管道(1960—77)
州规制委员会(SRCs) : 1907开始地区内电力(1973年46州)
地区内煤气(1973年47州)
地区内电话(1973年48州)
证券交易委员会(SEC) 1913 证券交易(1913)
联邦通信委员会(FCC) 1934 州际电话(1934)。
广播(1934)b
公用天线电视(cATv)(1969)
联邦电力委员会(FPC) 1 935 州际批发电力(1935)
联邦能源规制委员会(FERC) 1 977 州际天然气输气管道(1938)
卅际销售用天然气井成本价格
(1954)
俞油管道(1977)
H1内煤气、州内输气管道(1978)
民用航空委员会(CAB) 1938 州际航空(1938)c
联邦海运委员会(FMC) 1936 海上运输(1936)d
联邦能源暑(FE^) 1973 石油价格及石油分配(1973)
(后来的经济规制局(ERA)) 1977
洼:a:1910年起由州际通商委员舍(ICC)规制
b:1927年起由联邦电波委员会规制
c:1934年起由州际遇商委员会和邮政韶实行部分规制
d:1961年起实行部分规制
资料来源:檀蕈益‘微观规制经济学,第170页
1970年代初,是美国政府实行扩张规制政策的最后阶段。尼
克松总统继承了强化规制政策的传统,把经济规制大幅度地扩大到
了许多新的领域。他要求管理和预算办公室提出保护健康、安全和
环境的规制政策。1970年,美国通过了清洁空气法。在后来的五
年里,又连续通过了一系列规制法案,这些法案规制涵盖的范围为:
工作场所的安全和键康:水质;生产安全;油价;出于保护环境的
需要,所有建筑工程必须得到联邦政府许可;消费产品质量标准;
雇员退休基金的管理;期货市场的运作等等,明显扩大了政府规制
的范围。
在制定越来越多新法规的同时,政府还建立了新的联邦规制
机构。规制当局对商业交易的约束更加明显和广泛。例如,在70
年代早期,建立了包括职业安全与保健局、消费品安全委员会、环
境保护局、就业机会均等委员会等七个新的规制机构。规制范围也
超过司法系统对商业、运输、保健和金融市场的传统规制。由规制
支配的国民生产总值的百分比不断增长。据估计,1965年至1975
年,受规制经济部门占国民生产总值的百分比由8、2,I上升到23、
7%a在这十年中,对铁路、汽车货运、航空、通讯、公用事业和
石油价格的规制由5、5%上升到8、8铲。
1黄少军等‘政府经济学)第140页
1 970年代中后期,在出现世界性的通货膨胀、技术革新改变
了自然垄断的产业基础、规制失灵现象日益严重等实践条件下,以
及理论上遇到的可竞争理论的挑战,美国经济学界开始反思和批判
政府的规制政策对经济所产生的负面影响,经济学家提出的简化规
制等理论观点和政策主张逐渐被以后历届政府所接受。美国的微观
经济政策从政府干预主义转向经济自由主义,由此掀开了规制改革
的新篇章。
规制改革首先是以放松规制为基本特征的。放松规制有两个层
次:一是完全撤消被规制产业的各种价格、进入、投资、服务等方
面的限制,使过去必须经政府许可方可享用的特许权利转变为企业
所普遍享有的权利,企业便可处于完全自由的竞争状态。另一个层
次就是部分地取消规制,即有些方面的限制性规定被取消,而有些
规定继续保留;或者,原来较为严格、繁琐、苛刻的规则条款变得
较为宽松、开明,如在进入规制中,由原来的事前审批制、许可制
改为事后的备案制等等。,
1 974年后,福特政府要求政府机关对规制政策进行经济分析。
在这一时期,联邦民用航空委员会对航空业进行了温和的简化规制
政策改革。
1978年后,卡特政府建立了两个组织:一是规制政策评价分
析小组,由总统行政办公室的代表和规制机关的代表组成,研究改
革规制政策对经济可能产生的影响:二是规制委员会,由联邦规制
机关的领导组成,总结已经实施的主要规制政策,指出正在实施的
规制政策的交叉与重叠之处,对当时的规制政策作成本——收益
分析。在此期间,民用航空委员会和州际商业委员会的官员在法律
许可的范围内,放松了航空业和货运业的价格和市场准入规制。
里根政府时期被认为是规制政策改革突飞猛进的时代。里根
“经济振兴计划”四个关键要素之一是“有深远影响的简化规制
计划”。他在执政后的第一个月就迅速下达了新的简化规制政策的
行政命令,建立了一个由副总统布什领导的放松规制的特别小组,
对简化规制政策进行政策指导。要求各经济规制机关在法律允许的
范围内,重新选择规制方法。他还通过行政命令终止了对油价、对
卡特尔组织的价格和工资控制。1982年,政府允许航空运输费有
较大的弹性,国会通过了水运法案,放松了对远洋公司运输规制。
政府取消或放松了对运输、通信、能源合金融等行业的价格、市场
准入等方面的规制。1980年代,美国的微观规制改革涉及航空、
公路货运、公共交通、铁路、通讯、天然气生产和运送、有限电视、
银行和金融服务、电力、财产和责任保险等产业,明显改变了这些
受规制产业的市场结构、价格结构和价格水平、成本和生产率,提
高了企业竞争力,促进了经济发展。
克林顿政府期间,简化规制运动进入了积极、审慎推进的新
阶段。克林顿政府的重塑政府运动以放松规制政策为龙头,全面简
化规制政策,精简规章制度,不仅在减员的基础上提高了政府服务
质量和工作效率,而且促进了经济发展。同时,政府和国会都认为,
要对改革规制的议案进行经济分析,对规制政策和改革规制政策的
后果作出成本收益分析。1997年,总统下属的管理和预算办公室
向国会提供了分析经济规制政策的年度报告,报告包括联邦政府所
有规制活动的成本收益分析。报告建议,应该取消国际贸易限制法、
牛奶市场法令等明显影响社会福利的法律和法规。美国放松政府规
制改革的具体内容可见下表。
兰、美国政府微观规制行为的特点分析
总起来说,我们可以把美国自由市场经济体制下政府微观规制
行为的特征归纳为以下几点:
第一,美国政府微观规制是随着自由市场经济的充分发展,暴
露出了一些市场机制自身无法克服的缺陷时才逐渐建立起来的。微
观规制正是为纠正这些“市场不足”现象而建立的。
美国20世纪!!垒垡塑笪丝塑童塑塑型堕堇————————————————————————————————————————————————————————一一
兰些壁查塑塑型塑塑塑型塑奎垡塑型奎垡查婆—一
1、航空民用航空委员会简化价格和市场准入^)民用航空委员会的提案
2、货运州际商业委员会
州机构
3、铁路州际商业委员会
4、电话联邦通信委员会
公共机构
的规制
简化价格和市场准入
的规制
价格弹性,容易进入’
合并
产业重构,
易于进入,
价格弹性,
激励性规制
B)80年代的航空精简规章法案
c)州际商业委员会的提案
A)州际商业委员会的提案
B)1 980年的汽车运输法案
A)州际商业委员会的提案
B)1976年的规制改革法案
c)1980年的调整铁路法案
D)经济和竞争的压力
A)机构提议
B)联邦反垄断法判例
c)竞争性压力
联邦能源规制委员会, 。
5、天然气公共机构供应无限制,精简价格A)1978年的天然气政策法案
和修正合同的规章B)1978年的石油使用法案
c)外生的冲击
D)联邦能源规制委员会的提案
E)州委员会的提案
联邦能源规制委员会,
6、电力州机构大规模发电厂的进入^)1978年的公用事业规制政策
批量电力的竞争法案
程序性政策B)引致规制的经济压力
更多的价格规制c)竞争的压力
D)环境的压力
7、财产与责
任保险州机构更多的价格规制^)州立法规制提案
201
8、有线电视市政当局, 简化价格规制
联邦通信委员会
投资证券部分的简化规
9、银行联邦储蓄贷款保险公司制
联邦储蓄保险公司
现金审计员
联储
^)1984年的有线电视法案
B)联邦通信委员会的提案
^)1980年储蓄制度精简规制
法案
B)1982年的储蓄法案
c)1989年的金融制度改革、
恢复和强化法案
资料来源:马丁·费尔德斯坦主编(20世纪80年代美国经济政策)经济科学出版杜2000
年版第331贞
第二,美国政府克服市场失灵的主要途径,主耍不是通过所有
制的改变,即不是把市场失灵严重的产业收归国有或公有化,由政
府来直接拥有企业以克服企业对公众利益的伤害,而是在坚持以私
有制为基础的自由企业制度前提下,通过制定和依据相应的法律法
规从外部来规制有关产业的发展,克服市场不足。
正如丹尼尔·耶金和约瑟夫·斯坦尼斯罗所评论的:“这是一
种美国特有的方式”,“这一动向与欧洲和发展中国家不同”。尽管
在罗斯福在其“新政”期间也建立了田纳西河流域管理局以及全
国复兴暑,但由于美国的自由主义传统以及“对集中和卡特尔的
根深蒂圊的怀疑”,全国复兴暑没能运作起来,并在不到两年后就
被法院终止了。政府很快就“转而采用另一种方法——即管制而
不是公有制或国有化,反托拉斯法而不是集中和合理化,分散控制
而不是计划。这样,新政就确立了一个管制市场、确保他们运作得
更好的体系”。。与西方各主要资本主义国家相比较,美国的国有
化程度是最低的。1979年,美国的国有经济占国内投资的比例为
”丹尼尔·耶金等‘制高点——重建现代世界中的政府与市场之争l第61页
202
3.6%。1 980国有经济占GDP的比重仅为1.2妒。这样一来,微观
规制就成为美国政府管理微观经济、克服市场失灵的主要手段。
第三,在崇尚自由竞争、厌恶国家干预的自由主义传统下,
美国政府规制的基本精神和价值取向始终是从反垄断、规制寡占行
为的角度、以是否有利于提高竞争力而不是限制竞争作为客观标
准、从保护消费者权益而不是维护生产者利益的角度来考虑的,只
有在垄断出现并影晌到市场经济秩序的情况下,政府才与产业发生
介入性关系。。
第四,美国政府规制体制的特点是强调法律程序,采取举行
公开听政会,由司法部门对规制问题进行最后裁决的形式,能够较
好地体现民主、公正、透明的精神。政府规制部门实行多人负责制
并由一个统一的规制机构对各产业进行规制活动,政府的规制机构
较为精简,规制机构自身的运转成本较低。但这一体制的不足之处
在于,由于参与者众多、拖延时间长,需要花费较长的时间才能完
成规制程序,许多规制问题常常悬而未决,难以得到一个能使各方
都满意的结果。
第二节英国政府的微观规制行为分析
一、英国市场制度的演变和特点。
英国是姿本主义国家生产方式的发源地、先驱国,也是最早
完成工业革命、最先形成市场经济体制的国家。在世界工业和世界
市场上长期处于垄断地位,成了“世界工厂”。拥有比本土大150
倍的殖民地,号称“日不没、旗不落”殖民帝国。虽在经历了两
次世界大战之后,英国的国力日渐衰微,但至今还是资本主义世界
的第五大强国。
英国的市场经济模式最初起源于亚当·斯密在英国产业革命
。世界银行,1997:‘官办企业问题研究),中国财政经济出版社
。本节内容参见丁冰‘资本主义国家市场经济研究)山东人民出版社2000年版第二章第
一节
203
时期所提出的经济自由主义思想,其发展和演变历经了漫长的时
间。从17世纪英国资产阶级革命胜利到19世纪产业革命的完成,
大体上是自由资本主义的上升时期,同时也是自由竞争的市场经济
逐渐摆脱封建主义和重商主义的束缚而孕育形成的时期。19世纪
中叶英国的自由放任主义经济政镱达到鼎盛时期,英国推行的自由
放任主义政策不仅大大促进了自己国内经济的发展,而且有效地巩
固了自已的世界经济霸主地位。
19世纪60年代后,随着机器大工业的发展和竞争的加剧,资
本积聚和生产集中的趋势逐渐显现。股份公司不断增加。1874年
开始的大萧条及后来发生的危机,更加剧了企业间的竞争,推动了
企业的兼并活动。进入90年代,许多工业部门中较大的独资或合
伙企业纷纷改为股份公司,并在股份公司的形式下进行联合和吞并
活动,大大加速了资本集中的进程。到19世纪末,除了纺织、煤
矿、冶铁等一些旧工业部门外,在其它一些较重要的工业部门都有
不同形式的垄断组织,标志着英国的市场经济已逐渐由自由资本主
义发展到垄断资本主义阶段。
1 929“1 933年世界性经济大危机的产生,证明了新古典学派的
自由市场经济理论已经彻底破产,也使英国政府开始改变原来奉行
的放任自由政策。大危机期间,英国政府加强了经济干预。1932
年,英国彻底放弃了自由贸易政策,全面实行保护关税;同年又组
织了“英镑集团”,实行“帝国特惠制”,防止其它国家对英国及
其殖民地市场的渗透。1936年凯恩斯出版的《就业、利息和货币
通论》,系统提出了国家干预经济的理论和政策,成为二战后英国
政府制定政策的重要理论依据。从此,英国的市场经济体制便转变
为与国家千预相结合的混合经济体制。
1 945“1 979年间,英国政府推行的是凯恩斯主义和费边主义相
结合的国家千预经济、国有化和福利政策,不仅无法消除资本主义
经济制度固有的缺陷,反而陷入了滞胀并存的“泥潭”,使“英国
病”日益加深。表现为:经济发展缓慢,生产力低下,经济停滞
不前:财政赤字剧增,国有企业亏损严重,国家不堪重负;失业率
上升等等。1979年5月保守党的撒切尔夫人上台,推行了货币主
义和自由化经济政策。主要内容有:①采用紧缩性的货币政策,
以抑制通货膨胀:②大力推行非国有化政策;③减少国家对经
济其它方面的干预和限制,如取消外汇管制、取消对资本家获取红
利的限制,以及取消工资和物价管制:④改革税制,降低税率;
⑤扶持中小企业,鼓励私人企业与国有企业开展平等竞争等。自
由化经济政策有效遏止了严重的通货膨胀,提高了经济增长率,推
动了英国经济的发展,其负作用是失业率居高不下。
1997年5月布莱尔的工党政府上台后,在一定程度上吸收了
撒切尔主义,基本上继承了保守党的自由主义政策。
二、英国政府微观经济管理体制的演变:国有化与微观规制的
选择
英国政府在微观管理上最为突出的特点是,政府对市场不足
的微观管理是在国有化和微观规制这两种方式中进行选择的。在很
长一段时间里,政府更偏重于采用国有化、建立国有企业的办法,
直接干预和管理企业,以克服企业对公众利益的伤害;与此同时,
政府还采用经济规制的办法进行微观干预,尤其是在非国有化后,
政府开始重视微观规制的建设。但规制在英国所起的作用远不如在
美国、西德来的重要。下面分别从这两方面进行分析:
1、国有化与非国有化
1 908年,伦敦港务局的建立标志着英国现代公共公司的产生。
1926年又建立了英国广播公司(BBC)和中央电力局。1 933年,
建立了伦敦客运运输局,这个局统管着大伦敦市市的各种交通运输
事业,包括市区铁路、公共汽车、地下铁路和有轨电车。1939年
又建立了英国国际航空公司。1 945。1 951年艾德礼工党政府期间,
发动了一次举世瞩目的国有化运动,把英格兰银行、煤炭、电力、
煤气工业都国有化了,铁路、船坞、旅馆、饭店以及运河与内陆河
流运输也全部收归国有,并与原来的伦敦旅客运输局一起交由英国
运输委员会管理。民航的国有化先在国内航线;国外航线先由英国
国际航空公司、英国南美民航公司、英国欧洲民航公司分担;最后
又将国内外航线全部合并,由英国民航公司经营。
在以后的历届工党政府期间,又陆续建立了一些公共公司,如:
1954年的原子能管理局和独立电视管理局,1966年的英国空港管
理局,1968年的旅客运输局等等。总之,“在二战前后,工党政治
家们都大力创建国有企业,把它看作几乎是利他的事业”。。
英国的国有化具有如下几方面特点:第一,从国有化的对象
看,主要集中在具有自然垄断性质的基础设施产业(但后来也扩大
到许多非自然垄断产业),并对目标产业实行整个产业国有化,不
保留任何私人经济成分。这就实际上形成了国有企业在这些行业中
的独家垄断局面。第二,从国有化的动因看,是为了克服在基础设
施行业中的市场失灵现象。这里所说的市场失灵有两种含义:一是,
由规模经济效益所引起的自然垄断现象,即要求在电力、自来水等
行业进行独家经营,以取得最大经济效益。国有化前,英国的一些
基础设施产业,如电力、煤气、自来水行业中存在着一大批小规模
的生产经营企业。这些企业在地方政府的支撑下,处于小批量、高
成本的低效率运作状态。这种及其分散的市场格局与自然垄断行业
要求实现规模经济效益的特性显然是相矛盾的。因此,必须由政府
运用法律手段,强制性地推行国有化:二是,市场机制在短期内实
现产业集中上的失灵。国有化前,英国的基础设施产业经营是很分
散的。如,仅荚格兰、威尔士两个地区就有565个企业从事发电、
配送电力等经营活动;而煤气和自来水产业的企业数都在1000个
以上。这样,要想通过市场机制让企业自愿合并以实现产业集中,
将是一个颇费时日的漫长过程。因此,由中央政府运用法律进行强
制性合并,是一个较为有效的途径。第三,从国有化的政治背景看,
是一个多种党派的主张。虽然,工党在国有化中发挥了特别重要的
”丹尼尔·耶金等‘制高点——重建现代世界的政府与市场之争)第162页
206
作用,但不能把国有化看成只是工党的一党主张。实际上,保守党、
自由党在执政期间也分别建立了一些公共企业,如前中央电力局、
伦敦客运局等。
英国的非国有化运动主要是从1970年代末、80年代初产生
的。个中原因相当复杂。其经济原因主要有:一是,公共部门企业
成本高、亏损严重。如,英国国营钢铁公司1 978“1979财政年度
亏损总额高达3亿英镑,国有英国利兰汽车公司1 981“1 982年亏
损额近5、35亿英镑。当时煤炭工业的亏损更惊人,政府每年为
此付出的补贴已达13亿美元。二是,公有公司缺乏竞争压力,效
率低下,消费者主权得不到体现。在英国电信公司私有化前的
1 980“1981年,英国全国电话待装户多达12、2万户,消费者得不
到及时、满意的服务。对此,丹尼尔·耶金等评价到:“英国式的
公有制意味着产量和产品都无须适应市场的变化,而消费者及买方
的需要和愿望则无足轻重”·o。三是,国有企业巨额亏损给政府财
政带来沉重的财政负担。1 973“1 975年度,英国政府仅对煤矿、铁
路和钢铁三个部门国有企业的财政补贴就达6、09亿英镑,之后
又急剧扩大,到1979”1980 t年度,增加到18亿英镑,1984”1985
年,再增加到30亿英镑,占当年财政赤字总额的20%。。
从私有化政策的经济理论依据看,1 970年代中期在资本主义
世界普遍发生的高失业率和高通货膨胀率两大并发症,使得人们对
凯恩斯的国家干预主义丧失了信心,主张减少政府干预、更好发挥
市场机制作用、改进市场效率、增强经济长期供给能力的现代货币
主义等新自由主义思想趁机兴起,这也直接影响了当时的英国的意
识形态和政坛。深受经济自由主义信念影响的撒切尔夫人一上台,
就旗帜鲜明地把国有企业私有化确定为改善国民经济的一项重要方
针,坚持不懈地推进这一进程。
从政治上看,私有化主张为保守党创造了政治优势。在私有制
。同上第163页
。胡家勇“国有经济规模:国际比较”,‘改革)2001年第】期
207
过程中,由于股票上市价格偏低,数以万计的股票持有者在较短的
时间内因股票价格猛涨而取得了较大的收益。在1987年前和1987
年英国大选时,股票价格运动趋势对保守党选举成败的评价高度相
关,如果保守党在大选中获胜,股票价格就会上涨,众多的股票持
有人就能取得利益。因此,这些股票持有者自然就成为保守党的支
持者。
历经十多年的私有化进程给英国经济带来了巨大的变化。到
1992年,已有约2/3的国有企业被转移到私人部门。共计有46家
大企业和90万雇员被私有化,政府从中得到的收入超过300亿美
元。“曾经大量耗费公共钱包的公司变成了税收的重要源泉”∞而
“私有化和工会改革最重要的成果是,它改变了自1945年以来决
定着英国的面貌并在1979年使国家陷入停顿的、公共机构之间的
基本关系。”正如曾是撒切尔内阁成员的戴维·扬所说的:“撇切
尔时代把联合王国从一个生产者导向的经济转变成消费者导向的经
济,并正在变成竞争性的经济”②.
2、微观经济规制
长期以来,由于英国政府对经济的微观千预主要采用建立公
共企业的形式,因而微观经济规制在政府经济管理中所起的作用远
不如美国。到1979年保守党政府当权时,经济规制的范围仅限于
公路货运(轻微规制)、公路客运(长途车与公共汽车)、民航客运
(国内外航线)、证券交易、银行、建筑协会、保险公司、广播事
业(主要是独立的电视台与独立的广播电台)等。
适应着私有化的推进,英国进行了政府规制体制的改革。在
推进电信、煤气、自来水以及电力行业等基础设施私有化时,政府
首先颁布了一系列规制法律法规,为基础产业私有化与重要的政府
规制问题作了规定,并由此建立了系统的政府规制体制。其核心内
容是:“把原来由政府直接千预国有企业生产经营活动的规制体
①②丹尼尔·耶盒等‘制高点t重建现代世界的政府与市场之争’第173、174页
制,改革成为由相对独立的专门政府规制机构通过一定的政策措施
对企业实行间接规制”。。总体来看,改革后“政府规制的总体框
架大致由政府规制立法、确认各个规制机构的权力与责任、各规制
机构之间的运作关系等部分组成”。。根据相应立法建立的规制机
构,除了各产业新建的规制办公室外,还包括垄断与兼并委员会和
公平交易办公室。这两个委员会是对以上所有产业都拥有规制权力
的综合规制机构。在整个政府的规制运行过程中,各产业的政府规
制总监与负责该产业的国务大臣(特别是总监)发挥着关键性作用。
英国主要法规与重要内容
法规名称颁布时间重要内容
建立“电信规制办公室”;废除英国电信公司在
‘电信法) 1 984年
电信产业的独家垄断经营权;允许私有化.
建立“煤气供应规制办公室”;废除英国煤气公
‘煤气法》1 986车.
司的独家垄断经营权;允许私有化.
建立“国家江河管理局”;建立“自来水服务规
‘自来水法》1 989年
ll;【I办室”;允许10个地区自来水公司私有化.
建立“电力供应规制办公室”;把电力产业分割
‘电力法) 1989年
为电网、分销和电力生产公司;允许私有化.
资料来源:1、V.V.Ramanadham(ed).1993.Privatization:A GIoba J Perspective.
RoutIedge,P.5
2、<英国政府管制体制改革研究》王俊豪著,上海三联书店,1 998年版,P94.
总之,顺应着私有化的需要,政府规制的范围逐渐扩大,不仅在传统领
域,而且包括了新实行私有化的基础产业;不仅包括私有企业和新实行私有
化的企业,还将一些大型公共企业,如国有公共汽车公司、英国航空公司等
纳入了规制范围。而有的公共公司,如民航管理局则成为负责规制的单位。
。、。王俊豪‘英国管制体制改革》第332、93页
在政府加强对那些实行非国有化行业规制制度建设的同时,
政府还对原有实行规制的一些行业进行了放松或取消规制的改革。
三、英国政府微观规制行为的特点分析
(一)政府微观规制及其演变与国有化非国有化运动密切相
关。如,当政府倚重国有化进行微观管理时,政府对国有企业的管
理主要采取直接控制的方式。在主张国有化的人看来,政府可以通
过对企业内部的经营决策实行直接干预来实现公共利益(尽管在实
践中“公众利益”常常被“执政党利益”的概念所偷换),即用国
有化的方式将市场可能产生的失灵现象在国企内部予以克服。基于
这样的指导思想,英国的有关国有化法规要求国有企业必须为公共
利益服务。“二战以后英国政府对国有企业控制框架的变迁,也是
一个试图不断改善国有企业的公共利益目标的过程”。。
由于已经通过国企将克服市场不足的问题“内部化”了,以
外部规制形式进行的微观管理就必然相对较弱。而当实行私有化,
将煤气、电力和用水等基础设施行业的产品和服务的提供委托给了
“由利润而不是不计成本的普遍服务所指导的私人企业”后,加
强政府对企业的外部规制就必然提上了议事日程。这是因为,市场
机制在基础产业作用范围的扩大,意味着市场失灵作用扩大的可能
性,意味蕾私营企业可能利用自己的优势而损害消费者和社会利
益。因此,“为了有效运作,这一新体系需要确保竞争和保护消费
者的管制机构。”英国政府对基础设施产业的私有化正是以政府规
制立法为先导的,使私有化具有法律依据和实施程序。
(二)微观规制在政府微观管理中的地位、作用处于次要地位。
英国政府历来对微观规制不够重视,规制的制度建设也较为落后。
不仅在历史上如此,就是在1 980年代私有化运动中,规制制度建
设也滞后于市场健康发展的需要。例如,政府在没有完成设计并建
立合适的竞争和规制框架前就急于对电信、煤气、电力、和自来水
1王俊豪‘英国政府管制体制改革研究)第71页
210
等关系到国计民生的基础产业进行私有化,这就“使英国政府失
去了较好处理所有制变革、竞争和政府规制关系的良好机会”,“丧
失了长期的提高经济效率的潜力”。。丹尼尔·耶金和约瑟夫·斯
坦尼斯罗在回顾这一段历史时指出:“建立这种管制机构对公众接
受新制度必不可少”,然而,在“从国家垄断转向私人公司过程所
提出来的管制必要性被低估了”,保守党政府开始只为每个产业任
命了一个被称为“管制者”的管理人员,这很快被证明是难以胜
任规制职能的,于是,“开始时设想的‘小犁管制’很快就发展成
规模大得多的管制集团”,成熟的规制机构随之产生,有些规制机
构甚至有上百名工作人员。。
(三)规制权力过分集中于个人手中,突出各产业规制机构负
责人的个人权力,这是英国政府规制体制突出特点之一。为了避免
美国规制权力分散、决策时间拖延过长等弊病,私有化以后,英国
政府分别在各基础设施产业设立了政府规制办公室,由国务大臣任
命一位产业规制总监,,担任各产业政府规制机构的负责人,并以法
规的形式确认总监具有相当大的权力。总监对被规制产业的规制活
动和效率具有举足轻重的作用。。这一体制的直接结果是,由于规
制权力过分集中于个人手中,致使政府规制行为个性化,如,总监
成为特定被规制产业的规制决策的制定者,政府规制的风格和行为
在很大程度上取决于总监个人的能力、好恶、风格。
(四)英国政府规制行为的另一特点是不确定性。英国的规制
过程没有采取美国的法律程序方法,极少运用司法手段来解决规制
者与被规制者的纠纷,规制者不需要提供制定规制决策的依据。由
于缺乏法律程序制约和大量权力集中于规制者机构负责人手中等问
题,必然产生因规制者个性差异造成政府规制的不确定性的现象,
如,因规制机构负责人经常变换造成政府规制的“政策多变”现
象,使得被规制企业很难预料将来的规制方式从而抑制企业投资的
。。王俊豪‘英国政府管制体制改革)第101、336页
。丹尼尔·耶金等‘制高点——重建现代世界的政府与市场之争>第170页
积极性,影响产业的技术进步和生产率的提高。
第三节日本政府的微观规制行为
一、日本市场制度的特点
日本是后起的资本主义国家。1868年的明治维新,既是日本
走上资本主义发展道路的开始,也是其现代经济增长和工业化的起
点。明治维新之前,日本处于德川幕府统治的封建社会-实行的是
地方分权式的封建制度。武士社会等级虽然地位较高,但经济上并
不优越。工商业及农业的发展,再加上武士的没落等因素,导致封
建社会走向瓦解。1 868年明治维新在政治上实行了一系列激进的
政治权力转让,推翻了德川幕府统治,建立了中央集权的现代国家,
为资本主义市场经济的发展扫除了障碍。在经济上采取了统一货
币、整顿财政的措施,为建立统一的国内市场提供了,必要的财政金
融条件。明治维新还废除了封建等级制、改革封建土地制,取消了
农民对领主的人身依附,为市场的等价交换和劳动力的自由交换创
造了条件:改变了闭关自守的政策,大量引进西方的文化技术,大
力发展和兴办近代工业;采取有效措施,积极扶持私人资本主义的
发展。除此之外,政府还积极参与经济发展。在1 896年制定了造
船奖励法和航海奖励法以支持造船和航海业。1901年国营钢铁业
也开始投产。明治维新后的三十年问,日本的资本主义经济发展十
分迅速。。
作为一个后起的资本主义国家,日本市场经济的初期发展面
临着与欧美等国经济发展时不同的国际国内条件:国内市场狭小、
世界市场已被西方列强先行抢占。适应于以上条件和尽快发展经济
的要求,在天皇专制主义政权的大力扶植和保护下,日本在较短时
期内迅速发展起来,并形成了具有与国家政权密切结合、垄断陛很
高以及对外扩张侵略等特性的早期市场经济体制。
二次大战期间,日本的军国主义统治发展到了登峰造极的地
。丁冰‘资本主义国家市场经济研究)第253页
212
步,整个经济命脉都纳入了由国家控制的“战时统治经济体制”,
市场机制被彻底窒息。战争结束后,为了迅速恢复和发展在战争中
遭受严重破坏的经济,尽快赶上欧美国家,日本进行了一系列改革,
开始由战时统治经济转向由政府主导的市场经济,政府对经济的管
理由直接控制逐步转向间接控制,建立了一种以自由市场制度为基
础,充分发挥政府作用的“行政导向型”市场经济模式。
与欧美奉行的体制在本质上完全相同,这一经济模式的根本
思想是自由市场经济。但在所有制结构、决策结构以及资源配置方
式等方面又有着自身突出的特点,即:在坚持以私营经济为基础、
保持高度竞争性的前提下,由政府根据计划原理,通过产业政策、
经济计划、行政干预等方式影响经济。政府对经济的干预在程度上
大于欧美国家。当然,日本政府所采取的一系列千预政策,是在基
本维护自由市场制度的前提下进行的,政府对经济的干预也有一定
限度,始终处于一种暂时的、补充的和间接的位置。
日本模式的特点和基本内容可归纳为以下几方面:一是赶超
型经济,即根据经济技术落后于欧美的现实,采取“生产至上”、
“经济增长第一”的路线,积极引进技术和设备,在短时间内形
成生产能力,达到赶超欧美国家的目标;二是,政府主导。作为一
个后起的资本主义国家,日本有着强烈的赶超欧美发达国家的冲
动。但由于内部市场的不发育或发育迟缓,要在短期内依靠市场力
量迅速实现工业化几乎不可能;外部叉面临着先发国家的巨大压
力。这就要求政府运用自己的强制力,充当组织、动员社会经济资
源和启动、推进工业化进程的主体。这也就决定了日本的工业化
“表现为一个强政府推动的政治过程”。,决定了政府在这一过程
中掌握了远大于欧美等先发国家政府的权力,起着替代市场、替代
企业家的特殊作用,从而决定了日本市场制度具有了“政府主导
型”的特点。在实践中,政府强调“市场失灵”,多方面干预和调
节经济,实现政官财一体化,以弥补市场发育不足,防止市场竞争
。陆德明‘中国经济发展动因分析)第43页
213
的盲目性和破坏性。政府干预经济的范围和力度远远大于欧美。三
是外向型经济。根据国内市场狭小、资源贫乏及国际经济自由化的
趋势,强调以外需为主,强调以出口主导和“贸易立国”,以保证
“追赶现代化”所需的外汇。四是,劳资协调型。根据东方国家
家族主义、平均主义的文化传统,在企业中推行企业系列制、终生
雇佣制、年功序列制和企业内工会制等,将企业变成“劳资命运
共同体”,激发劳动者的主人翁意识和劳动积极性,以此作为经济
赶超的动力。
二、日本政府微观经济规制的演变
日本的政府规制主要形成于二次大战后。作为后起的资本主
义国家,日本自明治维新后就将追赶欧美发达国家作为发展目标。
二战后,为了迅速恢复在战争中遭受严重破坏的经济,日本开始从
战时统治经济转向由政府主导的市场经济,政府对经济的管理由直
接控制转向间接控制,逐步建立起了“规制型市场经济”体制。
在战后的工业化过程中,日本政府首先取消了战前统制经济
时期的一些阻碍经济发展的规制,颁布实施了一系列有利于促进市
场竞争的新规榭,如《禁止垄断法》、《排除经济力量集中法》等;
其次,保留或修改了一部分有利于政府宏观调控、稳定经济的规制,
如《粮食管理法》、《租地、租房法》、《日本银行法》等大致决定产
业状况等各种行业法,以及在战时为筹集战争费用、保证稳定财源
的酒类销售许可认可制度;最后,还恢复了战后一度被废除的《石
油业法》、‘大店法》等。总的来说,政府规制的主要内容有:(1)
根据电力事业法、铁路事业法、电气通讯事业法等进行的市场进入
规制;(2)根据大店法、石油业法、制丝业法等进行的生产设备新
增规制;(3)根据有关进口数量限制、国家贸易品种的规定进行的
进口规制;(4)根据粮食管理法、航空法、电力事业法、铁路事业
法、煤气事业法等进行的有关金融、证券、保险业的规制;(5)根
据供热法、渔业法等进行的其它规制。以上诸项不仅包括了为弥补
214
市场失灵而进行的规制,还包括了以保护扶植产业政策为目的而进
行的规制。这些规制制度成为战后日本政府干预和调节经济的重要
手段。
政府规制对促进日本经济发展起到了重要的推动作用:既在一
定程度上发挥了市场竞争的作用,又避免了市场失灵;既有重点地
保护了国内市场,扶植了民族工业的发展,又逐步开放了商品市场、
资本市场,促进企业增强国际竞争力,实现了国家干预与市场机制
的有机结合。
然而,长期实行全面的政府规制,也产生了许多弊病,主要
表现为政府对经济的行政保护过多,市场竞争受到严重抑制,政府
对市场的部分替代失去了必要性,从而严重制约了经济的发展。
1990年代,日本金融业出现的严重危机就与金融当局通过各种规
制对银行的过多干预和保护密切相关。由于大藏省的多方保护,直
到泡沫经济崩溃之前,没有银行破产,人为地创造了“银行不倒”
的神话。日本经济学家中条潮曾对政府的过度规制作了集中描述:
“整个日本社会,或多或少都被置于抑制竞争的包括赢接规制和
间接规制在内的各种规制之下。长期持续的保护体制,构筑了一个
使低效率赖以生存的、抑制竞争的、封闭的经济结构。在一个没有
自由选择的社会,尽管没有风险,但也没有前途”。。
1980年代,在世界性的市场化浪潮中,日本开始步美英等国
的后尘,开始进行放松规制的改革。1986年4月,中曾根内阁发
表了著名的“前川报告”,首次将放松规制作为政策的主题,提出
“原则取消、例外规制”。1988年12月,日本临时行政改革促进
审议委员会向国会提交了《关于放松公共规制的答询》,指出应重
新认识公共规制。中曾根内阁子80年代中期开始实行国有铁路、
电话电报公司、专卖公司、日本航空的民营化以及金融自由化,开
始进行初步的规制放宽。但是,放松规制的实质性进展始于细川联
合内阁。细川联合内阁成立伊始就公布对94项规制实行放松规制。
。转引自莽景石‘19本市场复归中的政府规制改革’注释5
215
这一基本政策为其后的羽田内阁、村LIJR阁、桥本内阁所继承。村
山内阁公布了涉及领域广泛的“规制放宽三年计划”,对1228项
规制进行放宽,桥本内阁在此基础上又追加了569项。这样,到1999
年为止,日本决定实施规制放宽的项目已达1797项。
总的来说,日本的规制放松实质上是将原来政府对市场部分
功能的替代交还给市场,是市场复归。但由于各方面的阻力,放松
规制的改革虽然在数量上进展迅速,但质量并不令人乐观。
三、日本政府经济规制行为的特点分析
(--)日本政府规制始终与其赶超型经济发展密切相关,经
济规制既是出于加快发展经济的愿望,又成为推动日本经济发展
的条件。=战后,日本政府制定了重化工业化发展战略,并实施
了一整套相应的以保护、扶檀为核心的产业政策,试图通过政府
介入、甚至替代市场实现超常的大跨度工业化,加速完成由后发
展经济向工业化经济的转变。而作为一个后起的资本主义国家,
日本要在短期内将有限的、稀缺的经济资源相对集中起来、配置
到最急需的环节去,就需要一种将资本转移到企业部门的机制,
需要发挥政府在资源配置中的导向作用,需要限制企业间竞争的
程度以防止过度竞争所造成的资源浪费和破坏。正是在这样的条
件下,日本逐渐形成了以规制为手段、以促进经济发展为目标的
经济发展模式。客观地说,政府规制在保护国内弱小的产业和市
场、维护市场秩序、保障公平交易和公平竞争、推动工业化的超
常规发展方面,起到了相当大的促进作用。正如有学者评论的那
样,“是规制性体制育成了具有鲜明后发展特征的日本经济的高速
增长”。。
(=)日本的经济规制始终与政府的产业政策密切相联。政
府规制的重点是保护和扶植产业,而对垄断、寡占下如何促进市场
竞争却较少甚至不予考虑。这与欧美政府出于维持市场秩序、促进
”石峻屹。论日本规制制度改革”,1日本研究'2000年第2期
216
市场竞争、淘汰低效率企业的规制形成了鲜明的对照。
明治维新以来,尤其是二战后,日本政府致力于现代化事业,
逐渐形成了有特色的产业保护经济政策。政府的经济规制则从属
并融入这一产业保护的政策之中。在日本政府进行的经济规制中,
包括了相当数量的限制企业经济活动自由的内容,而且这种规制
同样适用于外国企业,在对某些特定产业或行业进行保护的同时,
保护国内市场。比如,日本政府实行的进入市场规制、生产设备
新增规制,其目的在于对需求进行人为的调整,避免过度竞争,
保护了某些特定行业特别是中小企业。又如,通过各种规制限制
外国同类商品以及以经营为动机的资本进入国内市场,对尚未成
长壮大到具有国际竞争能力之前的幼稚产业进行保护,支持产业
发展。即使在90年代放松规制的改革时,也仍然贯彻了保护、扶
植产业的传统,以是否会对国内企业构成竞争性威胁作为是否放
宽规制的标准。’
(三)由其产业保护与扶植的特点所决定,日本政府的规制
必然以保护生产者而不是消费者的利益作为重点。这与美国政府
从保护消费者利益的角度出发进行经济规制,亦有着很大的区别。
放松规制改革以来,消费者利益的实现程度得到了较大的增长。
1990年代以来,特别是1996年后日本政府对进入市场和价格规制
的放松,促进了原来受规制部门的竞争,导致这些部门提供的商
品和服务价格下降,增加了消费者利益。虽然如此,保护生产者
利益却仍将在未来一个时期内继续成为日本政府规制的基调。
(四)日本政府规制的行政体制基础与西方国家不同。其一,
日本的微观规制建立在集中型的规制体制基础上,中央各部既是
主办者又是规制者。即使在放松规制的改革中,握有实际权力的
政府官僚,也同时既是制定和实施规制的主体,又是推进规制放
松的主体,集中掌握着政府规制的权力。而在欧美国家的规制体
制中,则十分强调规制机构的独立性。美国发展了独立的规制机
构系统,有意将它们与政府主办者分开,规制放松也是由独立设
置的政府专门机构实施的。英国的私有制和规制改革,是由新设
立的独立机构实施,与原机构脱钩。在日本,由于规制权力高度
集中于政府官僚手中,政府各部门的权力在规制改革中不仅没有
缩小,反而还有再扩张的趋势。其二,日本政府始终保持着行政
上的自由处置权。在规制和放松规制的立法过程中,内阁按照解
释和实施法律时能够使其自由处置权最大化的方式制定法律。而
且,法律还赋予政府区别对待市场参与者的能力,这使得政府的
规制行为较少受制于司法系统或执政党因素。这与英美等国政府
在三权分立的体制下制定法律、并严格以法律作为依据进行规制
的体制显然有着很大的不同。从~定意义上说,正是由于政府拥
有的行政裁量权得不到严格限制,政府官僚实际拥有着很大的权
力,日本的规制改革才进展缓慢、举步维艰。
第四节几点启示和思考
以上对美英日三国政府的微观规制行为作了简单的描述和比
较。“他山之石,可以攻玉”。我们可以从三国政府的微观规制行
为及其演变中找出一些带有规律性的东西,以推动我国的政府规
制改革。
启示之一,各国必须从国情出发(如体制、文化传统、经济
发展程度等)选择各国微观规制的重点、构建相应的体系。从本
质上说,政府微观规制的基点是弥补市场失灵,但由于备国所处
的历史条件不同、经济发展水平不同,市场失灵就必然有不同的
表现。如在美英等先行发展的国家,垄断、寡占成为困扰市场正
常运行的主要问题;而对日本前言,市场失员则主要集中表现为;
市场无力在短期内促使经济迅速发展。这就决定了各国政府微观
规制的出发点和政策基调、调控重点可能是很不相同的。
出于同样的原因,面对类似的市场失灵现象,不同的历史文
化传统、意识形态决定了各国政府可能采用不同的规制方式予以
应对。如,在盎格鲁——美利坚的自由化传统下,美国政府主要
从反垄断的角度介入市场,保护消费者权益:英国政府则一度试
图采用国有化的方式来将市场可能产生的不足之处内部化;而深
受东方文化影响的日本,则无论是政府官员还是企业家都将政府
运用规制手段来干预企业、限制竞争、支持产业发展视为天经地
义,从而产生了政府规制型的市场经济体制。因此,各国应依据
各自国情,建立适合自己的政府规制体制、确定自己的规制政策
基调和重点。这一点无疑十分重要。
对于中国来说,尽快发展经济、建立和完善社会主义市场经
济体制是摆在政府面前具有同等重要性的两件大事。这两方面密切
联系、相互交织,又互相制约。无论忽视那一方面,都将引起连锁
反应。这就要求我们:必须以改革促发展,通过发展为改革创造物
质基础。这也正是我国政府微观规制的基本出发点。也就是说,政
府的微观规制必须兼顾经济发展和维护市场秩序两方面要求:一方
面,要适应加快经济发展的要求,对高新技术产业、关系国民经济
全局的重点产业等的发展实行部分的政府替代,通过相应的规制来
迅速集中建设资金。否则,任由市场自发调节,则可能付出发展太
慢从而制约整个经济发展、坐失发展良机的代价。中国电信产业的
发展历程生动说明了这一点。另一方面,要将反垄断、维护市场经
济秩序作为日益重要的工作来抓。随着市场经济的发展,市场垄断、
寡占等市场失灵现象正在产生并日益严重。更令人担忧的是,行政
性垄断横行,假冒伪劣现象猖獗,市场经济秩序混乱。因此,建立
良好的市场经济秩序应该成为当前政府规制的重点。总之,促进经
济发展、维护市场秩序共同构成了目前我国政府微观规制的基础。
这是由我国转型时期国情所决定的、不同于别国的、我国政府微观
规制的现实写照。
在此问题上事实上一直存在着激烈的争论。反对者认为,政
府运用规制手段发展电信,造成了高度的垄断,严重损害了消费者
利益。赞同者则说,正是实行了政府的进入规制和价格规制,才有
了中国电信事业在短期内的迅速崛起和辉煌,从而为国民经济的信
息化创造了基础条件。事实上,以上两种观点都从不同角度反映了
我国政府所扮演的既要推动经济发展、又要维持市场秩序的双重角
色,而这也不可避免地成为政府规制的基本依据。
启示之二,无论各国的国情如何以及出发点怎样,政府微观规
制的立足点都应该尽早转向维护市场经济秩序上来。否则,政府规
制将走向自己的反面:不仅不能弥补市场不足,反而还将严重伤害
市场肌体,制约市场经济的发展。
以经济发展为例,当市场逐步成熟、经济起飞已经实现时,
政府就应有意识地退出市场,将原来替代的市场功能交还,减少对
经济主体行为的干预,以防止政府规制对市场肌体的伤害。日本的
发展过程已经从反面证实了这一点。在工业化的早期,日本的政府
规制起到了极其重要的推动作用。而当工业化实现、经济已经成熟
时,政府的过多规制就反过来遏制了市场经济的活力,从而使其规
制型市场经济体制日益暴露出疲态,经济长期以来一直未能得到重
振。我们应该从中吸取教训。如前所述,中国目前还未完成工业化,
政府还在许多方面起着替代市场的作用,促进经济发展仍然构成政
府规制的基点之一。但随着市场经济体制的初步建成和不断完善,
政府应该及时调整政府规制的范围和政策,逐步减少限制市场竞争
的规制,从而尽早将规制的重心转向维护市场秩序上来。
启示之三,应选择和建立适合国情、运转高效的规制机构,
这既是各国政府规制改革的核心问题,也是目前中国政府规制改革
面临的现实问题之一。美英日三国政府规制及其改革的历程无不表
明,政府在微观规制中的自由裁量权多大、怎样进行制约,将直接
影响政府规制的效率、改革的进程,从而制约市场经济的正常发展。
由于美英两国采取了成立独立的规制机构、通过严格的法律程序来
限制政府的行政裁量权的思路,政府规制改革的进展很快,解放了
原来被规章条例所抑制的生产力,有力地促进了市场经济的发展。
而日本的规制改革之所以进展缓慢,甚至还出现了再规制的倾向,
与日本长期实行的官僚体制是密不可分的。由于行政权力集中在官
僚手中,规制条例及放松规制的计划均由政府官僚制定,官僚本身
又是实施规制的主体,放松规制将削弱官僚们的权力,因此,他们
必然难以真正热衷于放松规制,并实际上已经成为规制改革的最大
阻力。
由此可见,建立独立的规制机构,将政府的直接决策权转移
到立法机关,并通过相应的法律程序来限制政府的行政裁量权,逐
步将大量的立法权由政府转到人大,让政府主要变成执行机构。这
是防止政府规制走偏方向、伤害市场肌体的必要条件。
结论
总结全书的分析,可以得出以下几点简短的结论:
一、转轨时期我国的政府微观规制,是在市场化改革中,经
济体翩、政治体制和道德观念的三重转轨、体制改革和经济发展双
重任务相互交错的条件下逐步建立起来的,政府的微观管理行为也
正经历着由传统体制下的计划性管制向市场体制下的市场性规制转
变的过程。因此,这一阶段政府的微观管理行为必然受多方面因素
制约而呈现出“鱼龙混杂”、不够规范的特征:规制职能的“错位”、
“越位”与“缺位”并存;规制的“效率”与“失灵”共在。对
于以上现象,既不必大惊小怪,也不应任其发展,而应以改革为动
力,逐步矫正政府的微观规制行为。
二、矫正转轨时期政府规制行为总的指导思想是:放松直至最
终消除计划管制,以建立竞争性的市场经济体制为导向,建立和完
善政府的微观规制。有两方面内容:一是,放松直至彻底消除计划
管制。必须明确的是,这与西方国家1 980年代后兴起的放松规制
不是一个层面上的问题,绝不可同日而语。在西方国家,放松规制
指的是在市场机制作用的基础上,缩小政府对资源再配置的范围,
减少政府对微观经济主体的干预。而在我国,放松直至彻底消除计
划管制则是指最终彻底消除以计划体制为基础的政府微观管理方式
和体制。=是,建立并完善市场性政府规制,即以市场配置资源为
基础,在市场机制无法起作用的领域,由政府出面依据相应的规则
进行资源再配置,克服并弥补市场的不足。归结到一点,就是要将
以传统体制基础的政府微观管理行为彻底转到市场体制基础上来。
兰、矫正政府规制行为的前提是,认识和把握当前政府规制
行为的必要性、规律性及其特点。而要做到这一点,首先必须研究
转轨时期所面临的特殊经济条件、政治条件和体制条件。以上条件
相互交织,造成目前政府规制中的特殊矛盾。目前需要着重解决的
主要矛盾有:其一,如何规制国有企业。从目前实行经济性规制的
产业看,公营企业是主体,其中,国有企业的比重又基本上高于集
体企业。这既是不同于西方国家政府规制的地方,也是我国政府规
制中最难以处理、并导致行政性垄断横行的基本原因。为此,必须
将政府的所有者职能和和规制者职能分开,建立独立、中立、统一、
高效的政府规制机构。
其二,如何处理促进经济发展与政府规制的关系。如前所述,
加速发展经济是所有后发国家共同面临的任务,在市场发育不全的
条件下,早期的后发国家更多地实行政府替代,通过对国内市场的
保护和限制竞争来促进经济发展。其中,日本运用政府规制手段来
干预企业、限制竞争,保护和扶植产业,促进经济的快速起飞就是
一成功的例子。然而,在当今以信息技术为代表的新技术革命不断
发展和加入世贸组织的条件下,政府规制的外在约束条件已经发生
了根本变化,这就决定了以产业保护的方式促进经济发展已经行不
通了,政府规制的指导思想必须有个根本的转变,即应从直接千预
市场、限制市场竞争以促进经济发展,转到通过促进和完善市场竞
争来促进经济发展。因此,政府规制行为必须立足于推进市场制度
的完善,以维护市场秩序为基本的出发点,从根本上创造出经济发
展所需要的良好环境,简言之,必须以改革促进发展,用完善市场
制度的方式来催生经济发展的内在动力。
四、矫正政府规制行为的基本对策主要包括以下三方面:其一,
建立政企分开、政事分开、独立高效的规制机构。实现这一对策必
须配套于政府机构以及国有资产管理机构的改革,这就是说,必须
把政府的国有资产管理功能和市场规制功能区分开来,建立能够中
立地行使规制权力的规制机构。
其二,加强相关的制约、监督机制的建设。包含两方面内容:
一是内在的制约机制。指的是各种利益主体在规制均衡过程的形成
中具有不可替代的作用。这种作用是内在的,从我国目前情况看来,
大力扶植消费者集团,形成独立的企业利益集团,对于制约政府的
规制行为具有特别重要的意义;另一是健全外在的监督机制。指的
是外在的法律监督、舆论监督和群众监督。强大、有力的外在监督
对矫正政府规制行为也是不可或缺的。
其三,加强规制法规的建设,从而为政府规制行为提供基本
的行为规范。当前在法规建设上需要突出强调的问题是,应逐步将
规制的立法权由政府转到人大,将规制的立法全和执法权分开,使
政府主要成为执行机构。这是防止政府利益和部门意志法律化、政
府规制行为走偏方向的重要环节。
最后需要特别指出的是,必须从动态的观点来考察政府规制,
即要根据客观经济条件以及市场结构的变化状况,动态性地调整政
府规制行为,使之尽可能地与客观经济条件的变化保持同步,以防
止政府规制职能的错位,防止政府规制失灵的产生。
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后记
如果没有导师陈征教授不断地鼓励和鞭策,恐怕我是缺乏勇
气和力量在硕士研究生毕业十三年之后,又重返母校和导师身边
攻读博士学位的。在学期间,导师对我从思想到学业精心指导、
严格要求,给予了无微不至的关怀。做博士论文期间,从选题、
构思、撰写到初稿修改、定稿,都凝聚着导师大量的心血。导师
不顾体弱、住院期间抱病审阅拙作,为我的论文劳心费神,更让
我永生难忘和感激。导师严谨的治学态度、渊博的学识、科学缜
密的研究方法和求实创新的大家风范,将使我终身受益。
攻读博士学位和学位论文的写作期间,我还有幸得到了福建
师大副校长李建平教授、福建师大经济法律学院院长郭铁民教授、
福建社会科学院院长严正教授的热情关心、指导和帮助。厦门大
学吴宣恭教授对本论文的选题和写作提出了宝贵的意见。胡培兆
教授的有关科研成果对论文的写作提供了不少有益的启示。在此,
对诸位老师的辛勤劳动和无私帮助,一并表示衷心的感谢。
论文虽已初成,但仍存在着许多令我汗颜的不足和缺陷,还
望各位老师批评指正!
李郁芳
2002年3月26日