摘要
财政体制作为整个经济体制的重要组成部分，其改革在整个经济体制改革中
自然也具有举足轻重的地位。在中国市场化经济体制改革进程中，一直贯穿始终
的就包括财政体制改革。一方面由于我国改革起点是高度集权的计划经济体制的，
另一方面也是由于财政体制改革本身的复杂性。
我国目前实行的是分税制下的五级财政管理体制。这种财政体制对于稳定财
政收入，确立中央财政的主导地位，促进资源优化配置和产业结构调整，财政收
支结构优化都有着积极的作用。但也存在着财政支出责任划分结构、税收收入分
配结构、转移支付等重要的制度缺陷，我国经济的发展也使得界定这些问题的所
在和进行新的制度设计变革成为当前的迫切任务。
研究方法上主要应用新制度经济学的交易费用、路径依赖以及制度创新等理
论。首先简要分析了中国多级财政体制的主要制度缺陷。然后分析制度缺陷的存
在诱因。最后在此基础上进一步提出了制度完善设计的原则和措施。并尝试在这
一过程中借鉴财政分权和公共治理的最新方法和成果，并结合国外发达国家的一
些相关多级财政制度安排的实践措施，展开一种新的研究视野和思路，为认识和
纠正我国多级财政管理体制中的主要制度缺陷提供一种具有可操作性的政策框
架。
本文共分四个部分。
第1部分是导言，阐述论文的研究背景与研究目的，对国内外的相关研究做
出综述，然后，大致介绍论文的结构框架。最后总结全文研究的创新之处以及相
应的不足之处。
第2部分为中国现行的多级财政体制的主要制度缺陷。这一部分详细探讨了我
国多级财政体制安排下存在的主要制度缺陷的所在，是下文进行制度缺陷诱因分
析和最终制度纠正设计原则和措施设想的现实基础。因此是全文分析脉络的起点。
我们依次分析了财政支出责任划分缺陷、税收分配安排制度缺陷、转移支付制度
缺陷的具体表现。首先从广受非议的我国目前的财政支出责任制度安排出发，深
入探讨了支出责任划分方面的制度缺陷和随之而来的基层地方的财政困境、各地
区之间公共服务的巨大差异的关系。指出如果任其发展，必然会危及到地方的社
会稳定、政府权威和中央财政的状况。然后又分析了我国的税收收入分配制度缺
陷，揭示了地方政府缺乏税收自主权和省以下各级政府间的收入分配的完全上级
支配性是其中最严重的两大问题。最后我们把视线落到了转移支付制度缺陷方面。
我国现行的政府间财政转移支付制度是体制混合体，还不够规范、科学，离公共
服务水平基本均等化的目标有很大差距。
第3部分为制度缺陷的存在诱因。围绕上章多级财政体制下存在的主要制度
缺陷问题，第一步运用新制度经济学大师诺思著名的制度变迁路径依赖理论得出
我国多级财政体制下的分税制是一种并不彻底的利益妥协方案，这一过渡性质的
安排又日见弊端，严重地阻碍了地方经济的发展。第二步分析了财政支出责任划
分、财政收入分成和管制政策实施之间存在的密切的联系，指出财税体制相当程
度上内生于中央政府的潜在政策动机的实质。最后又从财政管理中的信息不对称
导致我国各级政府财政之间存在着各种道德风险和逆向选择的现实情形，认识到
如果无法从制度改革机制设计上就尽量消除这些不利的信息不对称的影响，那么
对纠正这些制度缺陷的可行性我们就不得不尚存疑问。
第4部分介绍了制度完善的原则和措旌。在了解我国多级财政体制存在的问
题和根源的基础上，我们就要着手给出制度完善设计的原则和具体措施设想。这
也是全文的重点。首先提出了遵循公共财政、效率和信息公开化三大原则，从而
使新的财政体制改革安排最终达到帕累托改进，使财政资源得到配置优化，提高
社会总福利。最后在借鉴现有的国内外具体研究建议的基础上，适当的取舍，给
出了基层财政层级制度变革、财政支出责任划分变革、税收分配制度的变革设计、
规范财政转移支付制度等方面的具体制度缺陷完善设计的措施。
关键词：多级财政制度缺陷制度创新
Abstract
The打scal system js the important component of the whoie economic system，so its
refoHn has a Very importam position in the whole economic system refonn．In the
process of refoml of China’s market-based economic system，the ones tllat carried
tllroughout，on including me丘scal system reform．0n one hand because the stanin2
point of reform of our counⅡy is planned economic system of the high centralization of
state power，on the otller hand it is because of me complexity of the fiscal system
refbm．
What our country implements at present is fiscal administration System of five
leVels under the伽(share system．Such靠scal system establishes the 1eading position of
t圭le state reVenue for stabilizing the fiscal revenues，pmmoting resource rational
distribution and industrial stnJcture adjus恤lent，tlle optimization of the s仃ucture of tlle
6scal reveIme and expenditure．But t11erc arc such inlportallt inmtutional defects as
s扛ucture of expenditIlres，tax s时uctLlre，transfbr paymem，etc．The development of
economy in China makes defilling these questions柚d desi印ing new institutional
change becomes the present u唱ent t髂k．
W色use such theories as血e仃ade eXpenses，pam dependence and institutionaI
i柚ovation of new institIltion economics on the research appmach．At first we柚alyze
t11e main institutional defect of Chinals mllltilevel fiscal system brieny．Then we analyze
t11e existence inducemem of the i工lstimtional defect．we pm forward me pfinciple a11d
concrete measure of tlle institlltionalimproVement on tllis basis finally．we奶，to draw
lessons行om fiscal decemrali删on and public govemance tlleory and some relevant
multileVel practice measure that fiscal system arrange m developed counny，laIlIlch a
kind of new research Vision and thinking，o位ring one e虢ctive policy矗锄e for t11e
iderni母柚d correct t11e main血stitutional defcct抽ollr co咖‘s multilevel fiscal
maIlagement system．
111is paper is separated into 4 parts．
111e nrSt pan is t11e int州uction．We eXplain the reseafch back掣olllld aIld pulpose
of tlle tllesis，narrate the releVallt research botll at home锄d abroad，then，roughly
in打odlIce t11e smlctIlre仔眦e of协e也esis．We sⅧmarizc 111novation锄d corresponding
weal【point of血e fIlll text fimlly
The second pan is the main institutjonaj defcct姗der for China’s muitilevel fiscai
system．In this part we probe imo maill institutional defbct in our country multilevel
fiscal system猢ge，it is t11e realistic fbundation of a11alyzing and correcting the
institutionaI defect inducement．So it is starting poim of analyzing of me mll teXt．we
analyze expenditure responsibiljty divide institutional defect，tax revemle di“bution
institutional defect and transfer payment concrete jnstitutional defect sequentjally．We
probe into the relation of enormous di矗’erences of the public service and local nscai
dimculties with t11e expenditure responsibility institutional defect．We point out tllat if
deVelops as one pleases， it will ineVitability jeopardize the social stability a11d
goVerment’s authority of locality and the state revenue．Then we analyze the tax
revenue distribution institutional defcct of our country，find the most serious pmblem
among them are lacking tax revenue autonomy in local govemmem a11d the
ime唱oVemmental income distribution authorities of high govemment．We 6nally fall
sight on transfh payment institutjonal defect．Our仃柚sfer payment is mjxture system
a11d not wellin science a11d fair goal．
The tllird part is tlle inducement of tlle p而nary inStitlltional defbc乜．ArouIld me
primary institutional defects exisdng under山e multilevel fiscal system，at first we use
Nonh’s fhmous inStitution challge theory thinl(ing about our counny ofmultilevel fiscal
system，get the conclusion that tax share syst咖is a kind interest compromise．This
traJlsition a玎aIlgement’s drawback ha_111pers local economy’s pro缈ss seriously We 6nd
expenditure responsibili哆diVidin舀ta)【i11come sharing is close corlnecting to
govemment regulations and point out it depends on t11e potemial policy motive of the
central govemment rcglllation．The as脚ct叮mfo加atioⅡin fiscal admiIlis删on
finally lead to the V捌ous比ds of realistic problem such as morals risks a11d reverse
chOices between tlle goveⅡlrnent finallce at all levds of 011r countIy．We realize it is
itIlpossmle to co玎ect t11ese insdmtional defects uIlless dis鲫1ing tlle llllfav砸ble
innuence of infonnation as”瑚ne屯啊
111e founll pan is iInroduction of t11e p山ciple and measllres of fiscal institIltional
change．On也e baSis of帅d咖ding也e eXisting problem and ori百n of oI】r c伽ntry’s
multilevel 6scal system，we、vill set about pmvidingⅡ1e p血ciple a11d measllre of tlle
institutional曲pmvement．r11lis is a focal point of a砌lte)(t too．We at first propose me
埘nciple of public‰ance，nle principle of e伍ciency and虹博卿nciple of infoⅡnation
rcvealing，thus make me new fiscal institutioml refo加a“a119e to reach t11e Pareto
impmvement and五scal rcsources disposing optiInized，which will impr0Ve the social
total welf犯．0n山e basis of drawir培lessoIls丘om existing domestic锄d imemational
concrete research，we provide the measure of丘scal levels chaIlge，fiscal cxpenditure
responsibility system challge，ta)(revenue dis埘bution System change and transfer
pa¨nent system chaIlge．
Key words：MultileVel Fiscal System Institutional Defect
InstitIItional Innovation
4
独创性声明
本人郑重声明：所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究
工作及取得的研究成果．尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的
地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含
为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料．
与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确
的说明并表示了谢意。
签名：型曼!圭一一日期：趁堕：!!：!!一
关于论文使用授权的说明
本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定，即：
学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以
公布论文的全部或部分内容，可以采用影印，缩印或其他复制手段保
存论文．
(保密的论文在解密后遵守此规定)
签名：i燃导师签日期：丝：!!：1 2
1导言
1．导言
1．1论文写作背景和目的
财政是政府收支活动及其影响的高度概括。就政府与经济生活的关系来说，
财政牵涉到经济生活的方方面面，政府可以通过直接的行政手段对国民经济进行
干预，影响国民经济的实际运行，也可以借助财政收支活动直接作用于国民经济
的实际运行。财政体制反映、规定和制约着国家(政府)与企业、中央与地方两
大基本经济关系，也反映、规定和制约着政府理财的职能范围、管理重点和行为
方式，是财政发挥其调节作用的框架和依托。财政体制作为整个经济体制的重要
组成部分，其改革在整个经济体制改革中自然也具有举足轻重的地位。在中国市
场化经济体制改革进程中，一直贯穿始终的就包括财政体制改革。
我国目前实行的是分税制下的五级财政管理体制。这种财政体制对于稳定财
政收入，确立中央财政的主导地位，促进资源优化配置和产业结构调整，财政收
支结构优化都有着积极的作用。但也存在着财政支出结构、税收结构、转移支付
等重要的制度缺陷，我国经济的发展也使得界定这些问题的所在和进行新的制度
设计变革成为当前的迫切任务。
西方发达国家的市场经济制度由来已久。在此基础上也形成了～套相对成熟
的财政管理体制理论和实践措施。诸如财政分权(fiscal decen订alization)，公共选择
(public choice)，治理(govemallce)等理论的提出和完善，特别是近几年对财政问题
的研究不但局限在财政学的范围，政治学，社会学，制度经济学逐步介入，也使
得财政理论在范式和工具更加多元，范围更加宽泛的基础上获得了长足发展。
基于以上考虑，本文以“论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改善”为
题，研究方法上主要应用新制度经济学的交易费用、路径依赖以及制度创新等理
论。首先简要分析了中国多级财政体制的主要制度缺陷。然后分析制度缺陷的存
在诱因。最后在此基础上进一步提出了制度完善设计的原则和具体措施设想。并
尝试在这一过程中借鉴财政分权和公共治理的最新方法和成果，并结合国外发达
国家的一些相关多级财政制度安排的实践措旌，展开一种新的研究视野和思路，
为认识和纠正我国多级财政管理体制中的主要制度缺陷提供一种具有可操作性的
政策框架。
1．2国内外相关研究的综述
迄今为止，国内外理论界关于财政管理理论方面的研究文献可谓是汗牛充栋，
但是大多数国外学者以前研究对象主要集中在发达市场经济国家，直到上世纪80
论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改善
年代以后，经济学家才开始逐渐关注转轨经济和发展中经济的财政问题，其中关
丁．我国改革开放以来的财政问题也陆续有若干研究成果问世。不过，总的来说还
比较零散。
探讨中国多级财政体制安排下的主要制度缺陷，就不得不涉及到财政分权和
集权的关系，在这一方面公共经济学的文献十分丰富，并形成了所谓“财政联邦
主义”的分支学科。
财政联邦主义的基本理论阐明了财政职能分配的基本框架。马斯格雷夫
(Musgrave，1959)和奥茨(Oates，1972)认为，中央政府应该执行稳定宏观经济和对收
入进行分配的财政职能，并提供全国性的公共品。地方政府应该负责提供地方性
的公共品，特别是执行资源配置职能。当然，也有少数学者对这种职能分配提出
质疑。
关于转轨经济和发展中国家的财政体制问题的已有的文献虽然不是很丰富，
但是也已呈百家争鸣之势，在许多重要问题上都莫衷一是。
胡书东(2001)在《经济发展中的中央与地方关系．中国财政制度变迁研究中》
提到转轨经济在实现财政分权，体制改革时，最大的问题是混乱，许多不该下放
的权力和责任下放了，该下放的权力和责任却没有下放。另外，地方政府的权力
和责任十分不对等，中央政府一昧将财政责任摊给地方，同时却没有给地方政府
相应的财政收入来源作保证(Bird et a1．，1995)。
林毅夫、蔡畸、李周(1999)系统解释我国传统计划体制的内生性时曾提及
作为传统体制的一部分的财政体制，也是内生于重工业优先发展的赶超战略。财
政管理体制是财政体制的主体，既然财政体制内生于重工业优先发展战略，财政
管理体制也必然内生于这种发展战略。财政管理体制的核心是中央与地方关系。
为了推行重工业优先发展战略，在中国这样的资源禀赋条件下，从积累和配置资
本出发，需要实行高度集中的财政管理体制，特别是公共经济管理体制，而且需
要高度集中于中央政府。。
大多数学者达成共识的是78年以后的渐进式改革，逐步引进了市场机制是计
划体制内在缺陷所导致的必然结果。计划体制根本的缺陷是无法解决信息和监督
问题。传统计划体制下的中央向地方分权只是在～定程度上缓解了信息与监督问
题。分权只是减少了中央政府直接经营管理的微观单位数量，减少横向的管理幅
度，借助地方政府实现对微观单位的监督。实际的管理监督链条变成中央政府对
地方政府的监督，地方政府对企业的监督。然而，地方政府与企业之间仍然存在
信息不对称与责任不对称得问题。
o胡书东．经济发展中的中央和地方关系一中国财政制度变迁研究上海三联书店、上海人民出版社，2001年
出版，P23-35
2
1导言
新中国50年中央与地方之间的财政关系在很大程度上受制于公共经济管理体
制，对于94年的分税制改革，学术界有一种看法，认为没有赋予地方政府相应的
征税自主权，特别是没有税收立法权。
贾康(2005)。主张现实生活中近年基层财政运转困难的问题，与这种困难直
接相连的事权下移、财权重心上移使两者严重缺乏对应性的问题等，都和体制缺
陷问题有密切的关系。深化财政体制改革是一项复杂的制度创新系统工程。并提
出了减少政府层级和财政层级；按“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，
一级预算，一级产权，一级举债权”思路推进省以下财政体制改革，同时健全自
上而下的转移支付，完善以分税制为基础的分级财政；按市场经济客观要求积极
推进农村区域和基层政府辖区生产要素流动的制度创新。
我国的现有多级财政体制的缺陷也越来越为众多学者关注，并对此的成因、
效果和解决给与了各自不同的解释和对策。张菊良(2000)对我国的财政体制安
排给出了一些建议。申亮、乐菲菲(2002)从制度经济学角度来分析我国分税制
财政体制改革的推进机理，并从中找出一条具有实际意义的终极路径。陶然、刘
明兴(2003)指出农民负担问题的根源在于政府对农村进行的各种管制。同时指
出仅仅通过财政体制改革来解决农民负担问题具有相当的片面性，并分析了当前
正在进行的农村税改存在的一系列问题。田发、周琛影(2004)探讨了地方财政
困难根源于各级地方财政关系混乱，事权与财权高度不对称。解困的根本出路在
于规范地方政府间财政关系，进行财政体制创新。但是，若按现有过多的政府财
政层级去规范各级地方财政关系，基层财政则没有出路。因此，要真正规范各级
地方财政关系，彻底解决地方财政困境，须着眼于改革政府财政层级，构建中央
一省一市(县)三级财政。并以此为基础，合理划分各级地方的事权和财权。黄
继忠(2003)、冯勤超(2005)则从中国各级政府之间的委托代理关系探讨了多级
财政体制的问题和改革。
国内的研究相对而言，针对性较强、密切联系实际，为本论文的写作提供了
重要的参照。本文试图在前人的研究基础上，合理借鉴国外的理论与方法，为我
国多级财政体制安排下的主要制度缺陷的纠正和制度变革设计作一些有益的探
索。
1．3本文的框架
第1章导言。阐述论文的研究背景与研究目的，对国内外的相关研究做出
综述，然后，大致介绍论文的结构。最后总结全文研究的创新之处以及相应的不
。贾康．中国财政改革：政府层级、事权、支出与税收安排的思路．改革．2005(2)
论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改善
足Z处。
第2章中国多级财政体制安排下的主要制度缺陷。指出并详细分析中国财
政目前存在的财政支出责任划分缺陷、税收分配安排缺陷、转移支付制度不完善
三个主要的制度缺陷。
第3章制度缺陷的存在诱因。围绕上章多级财政体制存在的主要制度缺陷，
从财政制度变迁的路径依赖、政府维系管制政策的动机、财政管理的信息不对称
三个角度来探讨其背后的诱因。
第4章原则和措施。在了解我国财政体制存在的问题和根源的基础上，我
们对制度完善设计的原则和具体措施设想。首先提出了遵循公共财政、效率改进
和信息公开化三大原则。最后在借鉴现有的国内外具体研究建议的基础上，适当
的取舍，给出了基层财政层级制度变革、财政支出责任体制变革、税收分配制度
的变革设计、规范财政转移支付制度等方面的具体措施。
1．4创新和不足之处
我国研究财政体制方面的文献很多，但是往往集中在对基层财政困境、农村
税负、预算管理体制等某一个问题的研究，本文则试图从一个完整的逻辑线索，
先剖析中国多级财政体制安排下的主要制度缺陷，然后分析制度缺陷其背后的存
在诱因，最后在独创性的提出在遵循公共财政、效率和信息公开化三大原则的基
础上主要财政制度缺陷纠正设计的具体措施。在写作中尝试以新制度经济学制度
变迁和创新的研究方法为主的前提下再引入博弈论、公共选择理论，财政分权理
论等新的研究方法和工具。这些也使本文从研究体系和研究方法这两个方面都有
别于现有的一些研究文献。但有由于作者自身的知识所限，在对财政制度缺陷存
在诱因如信息不对称等根源的分析上，基本上还是停留在静态博弈分析，没有给
予在多期动态博弈分析研究，这也造成了文章的现实依托性有所缺陷。另外在新
的制度改革设计具体思路上，由于作者自己收集资料和研究条件所限，在完善措
施中广泛借鉴和融合了其它学者的建议和方案，所以也对本论文的完整性方面造
成某些影响。
2中国多级财政体制安排下的主要制度缺陷
2．中国多级财政体制安排下的主要制度缺陷
2．1 财政支出责任划分缺陷
财政支出作为政府运用财政资金的分配和运用，达到完成经济发展、提供公
共服务和社会稳定等职能的主要手段是财政体制安排的一个重要环节。
我国目前的财政支出制度安排也广受非议，特别是支出责任划分方面的制度
缺陷和随之而来的基层地方的财政困境、各地区之间公共服务的巨大差异也值得
我们深入探讨。
当前我国没有正式划分不同级别政府之间的支出责任。《预算法》保证了地
方预算自主权，但仅泛泛地划分了中央政府和地方政府间的支出。中央政府对省
级政府和下级政府之问的支出划分没有明确的指南，各省对所属的四级地方政府
可有不同的事权(支山责任)划分。上级政府有权直接决定其下级政府的支出划
分：省政府决定市／地区的支出划分，市政府决定县级政府的支出划分和县政府决
定乡／镇的支出。由了政府层级过多、职能转变滞后，以及部门利益等因素的影响，
造成地方各级政府之间的责任权限难以明确细化，基层财政承担事权过多，广大
农村地区县乡财政普遍运行困难。
可以发现，省级以F政府(市、县、乡，镇)负责提供重要的社会支持或大部
分的公共服务。地级市和县级市是提供社会安全网的主体，它们负责向国有企业
的下岗工人提供收入支持和再培训，失业保险以及城市最低生活保障。它们还要
承担地区性养老金计划所需的资金。县乡两级政府负责提供基础教育和公共卫生。
由地方政府承担这些开支庞大、责任重要的项目不仅不合理，也有违国际惯例。
除转轨经济国家以外，社会保障通常由中央政府提供。社会安全网机制所需资金
主要由中央政府和省级政府共同提供。鉴于基础教育和公共卫生这两类公共物品
具有重要的正外部效应，也由中央政府和省级政府负责提供。
目前地方政府支出负担过大，难以为继，其根源于计划经济。在计划经济下
地方政府作为中央政府的代理人提供公共服务，并通过收入分享体制问接地从中
央政府获得资金补偿。但是，自20世纪80年代后期以来，支出责任已经同收入分
享体制相脱节，地方政府独自为提供公共服务筹集姿金，1994年实施的分税制重
新上收了收入权，但没有相应地调整支出责任，地方政府的预算压力由此日渐沉
重。在地方政府层面上也出现了集权趋势，省级政府的支出比重上升，而县乡两
级支出比重下降，加剧了县乡财政困难。。
根据世界银行《中国：省级支出考察报告》中的研究结论，地方政府(地、
根据世界银行《中国：省级支出考察报告》中的研究结论，地方政府(地、
。出发、周琛影重构地方政府间财政黄系基于政府财政层纽变革的分析改革，2004年第2期
5
论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改善
县和乡)担负着相当沉重的支出责任，这与国际惯例不符。实际情况确实如此，
特别是县乡两级，它们共同提供庞大而重要的公共服务，包括70％的预算内教育支
出和55—60％的医疗支出。地级市和县级市负责所有的失业保险，养老保险和救济。
在其它国家，社会保障和救济几乎总是由中央政府提供(转轨经济除外)。教育
和医疗是中央和省级的责任。
地方政府还负责为那些支持服务供给且对促进经济增长和发展至关重要的基
础设施投资提供资金。这种作法符合效率考虑一一负责提供服务的那级政府应该
对他们必需的投资做出抉择。然而，中国的地方政府只被允许通过中央政府转贷
外国贷款或向国家开发银行借款，而没有直接借贷的权力。用当期收入进行基础
设施投资既难以负担，又不公平。。在目前的收入分配情况下，这些支出任务是过
度且无法维持的。
由于缺少一个有效的政府间转移支付体系的支持，这些支出责任的划分尤其
是个难题。应该强调的是有效性而不是转移支付的总体水平。高水平的转移支付
额是政府间体系的一个重要特征。从上至下，近年来中央政府的收入一直占全部
收入的50一55％，但是仅仅负担大约30％的支出：其余的都转移给了地方政府。地
方总支出的40％依靠转移支付提供资金。省以下政府的情况也类似：1999年，县
级总支出的三分之一是由转移支付提供的资金，在国家级贫困县中，转移支付资
金占其总支出的比重有的竞高达61％。然而，这些转移支付对支出责任的分配并没
有起到有效的支持。。
这些矛盾和问题也造成了地方政府寻求和依赖预算外收入来解决支出缺口。
1978年地方政府的预算外收入占总预算外收入的比重是58．4％，此后逐渐增
加。到93年分税制后为82．8％。2000年为93．5％。支出比重也是一直上升，从1985
年的59．1％增长到2000年的94．O％。
地方政府高度依赖预算外资金(EBF)。随着分税制改革的推进，预算外资金
加速增长，现在高达GDP的20％，其中90％以上属地方政府支配。
中国的财政分权化在推动经济增长的同时却对地区公共服务均等化也造成了
一些不利的影响。现在中国存在地区间和部门间的公共服务供给不均等。如果我
们把目光投到中国的教育和医疗方面，就会发现各地在公共服务水平和质量方面
存在巨大差异，贫困地区的公共服务供给水平远落后于国家政策规定的目标水平。
这也清楚的表明实际上现有政府间财政支出责任划分关系削弱了中央政府实施地
区间均等化的能力。县一级财政的压力也由于财政体制逐步向自筹资金体制转变
的趋势而变得犹为巨大。目前，县财政的公共支出压力正逐步上升。而由于上级
。尽管也使后代受益，却把所有成本都强加在当代纳税人身上。
。关于转移支付制度缺陷问题我们将在后文第2章第3小节中给与详细分析。
6
2．中国多级财政体制安排下的主要制度缺陷
政府自身也处于严重的财政压力之下，往往无力资助下级政府的公共服务，因此，
乡镇政府被迫通过征收各类税费，寻求辅助性的预算外资金支持的作法也就不足
为奇了。不过，在一些贫困地区，即使是预算外的资金规模也极为有限，这导致
了较低的公共服务供给水平，并加大了地区间的不平等。这也是在我国中部和西
部地区广泛存在的问题。
基层政权尖锐的财政收支矛盾和国内各地区之问公共服务供给上的不均等，
如果任其发展，一方面会危及到地方的社会稳定和政府权威，一方面也会影响到
中央财政的状况。概括为一句话，我国的多级财政体制安排下的支出责任划分已
经到了非改不可的境地。
2．2税收分配安排制度缺陷
我国多级财政体制下财政收入的来源包括税收收入、国有企业的上缴收入和
各级行政性收费。而其中税收收入始终是财政支出安排的主要来源。所以税收在
各级政府之间的实际分配安排也是多级财政体制是否稳定有效运行的关键因素之
一a
在我国现有的分税制安排下，税收被划分为中央政府税、地方政府税和中央
地方共享税。中央政府税包括关税、消费税、由海关代为征收的增值税、从中央
政府企业征收银行和非银行金融机构中征收的所得税、铁路，银行总行和保险公
司总部上交的利润所得税、营业税、城市建设维护税和资源税(海洋石油开采)。
地方税包括营业税、地方企业缴纳所得税、城市土地使用税、个人所得税、固定
资产投资方向调节税、城市建设和维护税、不动产税、车船使用税、印花税、屠
宰税、农业税、契税、土地资本利得税、国有土地出售收入、土地资源税收和证
券交易税。开始只有增值税是分享税，其中中央政府占75％，地方政为25％。后通
过分享消费税收入增加部分、工商税、外资和合资企业所得税、盐税做出了一些
让步。证券交易税也被从纯地方税转变为中央地方分享税，其中88％归中央政府和
12％归地方政府。具体安排见表1。
表1：目前中央和省级政府之间的税收分配情况
I．全部归中央政府的税收
1艄费税；
2．中央企业所得税；
3．来自铁道部、银行总行和保险总公司的税收；
4．夕}国和合资海洋石油企业所得税、营业税和特许权使用费；
5肩＆源和运输基金收入；
6．经贸委、电力公司、中石化总公司和中国有色金属总公司所属企业营业税的70％部分
7．所有的进口关税、进口增值税和进口消费税；
8．银行和其他金融机构的企业所得税；
论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改善
Ⅱ．中央和省级政府分享的税收
1．增值税(75％归中央政府、25％归省级政府)
2．自然资源税(煤炭、天然气、石油及其他矿产资源，在开采企业完全属于中国政府的情况下)
3．对计划外的用自有资金投资的基建项目所征的建设税；
4．盐税；
5．证券交易印花税(50％归中央政府、50％归省级政府)；
6．工商税，外资和台资企业所得税；
Ⅲ．全部归地方政府的税收
1．地方国有、集体和私有企业所得税和调节税；
2．来自一些增值税未覆盖部门(运输、通信、基建、金融和保险、邮电通讯、文化和体育、娱乐、
旅店和餐饮等)的营业税；
3．集市交易(摊位租赁)税；
4．城市维护建设税(在企业应缴纳的营业税、消费税和增值税基础上征收的附加税)；
5．城市土地使用税；
6．车船使用税；
7．来自经贸委、电力公司、中石化总公司以及中国有色金属总公司所属企业的产品和增值税收入
的30％部分；
8．个人所得税；
9．土地增值税；
10．教育费附加；
11链席税和屠宰税
12．房产税：
13．对集体企业征收的附加税；
】4，资源税
15．固定资产投资方向调节税(1999年停征)：
16．补税罚款收入
资料来源：本表数据来源于世界银行《中国：省级支出考察报告》。
这种税收安排存在着几个明显的制度缺陷。世界银行的专家(2003)。认为我
国分税制的缺陷在于：第一，分税制改革没有向省级政府提供任何实质上的税收
自主权，特别是为其属于自己的税收确定税率的权利。第二，基于分级的垂直结
构传统的分税制改革，只是在中央政府和省级政府之间建立了明确的收入分配机
制，而将省级以下的收入分配权给了省级政府。第三，以前的收入分配上的“包干
制”的要素仍被保留。为了获得那些损失较大的省对分税制改革的支持，中央政府
同意在几年内逐步进行改革，这使所有的省份在1993年已有的收入不受到削弱。
这通过引入一个公式化的对每个省份的税收返还来实现。税收返还己成为自1995
年以来中央政府向地方政府转移支付中最重要的一种模式。第四，对主要的税种
来说，分税制改革未能使增值税成为中央税，并将全部的个人所得税和企业所得
。世界银行．中国：省级支出考察报告．世界银行网站
8
2中国多级财政体制安排下的主要制度缺陷
税划归地方政府。
在这些问题中其中地方政府缺乏税收自主权和省以下各级政府间的收入分配
的完全上级支配性是最严重的两大问题。
给与地方政府税收自主权实际上也是加强地方政府预算责任感和税收安排效
率的重要途径。没能向地方政府提供任何具有真正意义的税收自主权。除少数特
例，目前地方政府基本上无权改变税率或定义地方税收的税基，或决定是否开征
分配给他们的税种。而我国地方税的现实却和地方支出责任不相匹配。地方税主
体税种缺位，规模过小，难以满足地方政府支出的需要。现行的分税制虽然划归
地方的税种不少，但大都是税源分散，征收成本高，难度大，收入弹性低的税种，
地方税收入一般只占全国税收总收入的20％左右，从而加大了地方财政对中央返
还收入和上级补助的依赖程度，使地方财政平衡的难度加大。另外，某些地方税
种的改革还不到位。如，对房产、土地、车船的征税，仍实行内外有别的两套税
法，税制不统一；原有的一些地方税种改革迟迟没有进行，如土地使用税、房产
税、车船税城市维护建设税等。这种情况也直接造成了地方政府以各种不同的方
式获得或实施“非正式的”收入自主权。最主要的表现就是在法规规定范围之外的各
种收费。因此，很多这样的收费被称为“非法”收费。
分税制改革未给出到省级以下政府的完整收入分配框架，而是按传统做法由
省级政府自主决定其各级地方政府的收入分配模式。这种做法的直接后果导致了
省级政府按照传统的级次观念，也仅规定了省级政府和地(市)级政府之间的收
入分配模式。相应地，地(市)级政府将自主安排其与下一级地方政府一县级政
府之间的收入分配模式。同样地，县级政府和最低一级地方政府一乡／镇级政府之
间也是如此。田发、周琛影(2004)。认为由于省以下政府收入分配上近乎完全上
级支配性，出现了财力向省、市集中，县、乡财政日益困难的情况。突出表现为：
(1)按现在的分税制，中央财政集中过多，省级财政基本满意，地级财政过得去，
县级财政很困难，乡级财政基本上依靠向农民收费度日；(2)估计全国村一级平
均每村可能欠债50万元，乡一级平均每乡可能欠债500万元，县一级平均每县可能
欠债1．5亿元左右，这样村级欠债3700亿元，乡级欠债2150亿元，县级欠债4100亿
元左右，全国村乡县行政欠债总计可能达l万亿元左右。若任其发展，目积月累，
将会发生村乡县大规模的债务危机：(3)省级财政依靠税收，地级以下财政依靠
收费维持，使企业和农民缴了税以后，还要承担很多的费，以养活基层政权，从
而抑制了投资和企业规模的扩大，中小企业难以存活，就业问题日益突出；(4)
较好的税收来源、效益好的企业、一些能收费的项目，一级一级上收，而收税麻
。田发、周琛影．重构地方政府间财政关系—基于政府财政层级变革的分析．改革，2004(2)
9
论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改善
烦且税少的税项、微利和亏损企业、各种需要拿钱办的事业，都一级一级下放。
由于上级政府对下级政府有行政任免权，
不合理，但是下级对上级决策无法抗拒，
这种利益的上收和负担的下移，虽然很
这就是该现象的制度原因。
2．3转移支付制度缺陷
笼统地讲，转移支付表现的是政府间财力的上下移动。它又有广义与狭义之
分。广义理解，它是指一国内各级政府间按照财权与事权相统一的原则，合理划
分财政收入级次和规模的一种分配形式，既包括上级政府对下级政府财政收入的
补助，也包括下级政府对上级政府财政收入的上解。也就是说凡是政府间财力的
转移与划拨关系都可被视为转移支付。狭义理解，转移支付一般特指相邻两级政
府，上级对下级的财力补助。在实际工作和理论研究中一般都是按此来理解。
对于实行市场经济的大多数国家而言，财政转移支付制度不仅是一种经济手
段，而且是一种政治手段，它是中央财政进行宏观调控的重要工具之一。在世界
上大多数国家，中央政府由于负有经济稳定与发展、地区的平衡、物价稳定、巩
固国防和拓展外交等一系列责任，因此，中央政府财政收入在总财政收入中往往
占有很大的比重。而由于地方政府在资源配置中起着主要的作用，大部分财政支
出需要由地方政府进行安排。这样，地方政府的自有收入就无法满足其支出的需
要，地方政府财政收入和支出之间的差额也就相应需要依靠中央政府进行转移支
付来解决。同时，由于全国各地的自然环境、经济发展程度、公共服务水平等存
在较大的差异，只有通过建立一套公平合理的转移支付制度，才能解决多级财政
体制安排下的收支矛盾和地区公共服务不均等。
根据张菊良(2000)的研究结论，转移支付主要划分为以下几种类型(具体
数据见表2)：o
(1)额度补助。包括中央政府对地方政府的体制补助和地方政府对中央政府
的体制上解。其具体的实施办法是先确定各地方的收支基数，对支出基数大于收
入基数的地方，中央按其差额给予补助；对支出基数小于收入基数的地区，则将
其差额上解中央。设置体制补助的目的主要是为了缩小各地区之间的差异，对富
裕地区实行上解，而对贫困地区则进行补助。
(2)结算补助。为了保持财政体制的相对稳定性，中央财政在每个财政年度
结束后，对一些由于体制变动、中央新出台的措施等因素引起中央和地方财力转
移，以及因中央与地方相互交叉收支和因政策变化而对地方收支所带来的影响通
过财政结算进行调整，调整的结果既有中央对地方的补助，又有地方对中央的上
。张菊良．完善我国现行政府问财政转移支付制度的若干思考．广东商学院学报，2000(3)
lO
2中国多级财政体制安排下的主要制度缺陷
解。
(3)号项补助。即中央财政向地方财政的专项拨款，它是中央财政掌管的财
力，根据特定用途及地方的特殊情况，由中央财政拨付给地方财政的专项资金。
(4)税收返还。这是1994年推行分税制时为保证地方的既得利益所确定的财
政资金的分配方法。具体做法是：以1993年为基期年，按照分税制规定中央从地
方净上划的数额(即消费税+75％增值——中央下划收入)如数返还给地方来作为
1994年的返还数额。以后年度，在1994年的基数上逐年递增，递增率为当年增值
税和消费税平均增长率的30％。
(5)公式化的转移支付制度。它是1995年起实施的一种新的分配方式。这种
方式主要采用数字公式来估算地方财政能力和支出需要，以决定中央对地方的转
移支付，它是我国财政转移支付制度规范化的一个重大进展。但由于支付额度较
小，仅占中央财政收入的0．5％左右，与实际转移支付需要相差悬殊，所以其作用
甚微。
表2转移支付分类情况
1996 ％ 1998 ％ 2001 ％
总额(10亿人民币) 271．6 100 332．3 100 517．6 100
税收返还194．9 71．8 208．3 62．7 233．5 45．1
额度补贴11．1 4．1 11．3 3．4 12．0 23
专项转移支付48．8 18．0 87．8 26．4 256．O 49．5
过渡期转移支付3．5 1．3 6．1 1．8 16．1 3．1
结算补贴9．0 3．3 15．1 4．5 O O
其他补贴4．4 1．6 3．8 1．1 O 0
资料来源：根据财政部网站公布有关数据整理而来。
目前的这种转移支付制度还不够规范、科学，离公共服务水平基本均等化的
目标有很大差距。主要表现为：(1)税收返还不规范。分税制改革后实行的税收
返还，按照国际货币基金组织实行的政府财政统计口径，属于一般性转移支付形
式。由于税收返还办法在转移支付中所占有的地位，因此，在某种程度上讲，税
收返还韵设计是否合理，决定着整个转移支付的合理程度。而事实上，从解决财
政纵向和横向失衡的基本点出发，联系我国税收返还制度的具体做法，税收返还
办法还存在着诸多的缺点和不足。这表现在，中央财政对各地方税收返还额的确
定办法尚缺乏科学的依据。一方面，以照顾各地既得利益为目标的税收返还办法，
形成了“一省一率、一省一额”的不规范的转移方式。另一方面，按照“基数法”
确定的税收返还数既未能全面考虑各地区的收入能力和支出需求，同时也没有运
论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改蔷
用较为客观和合理的标准，对地区间财力分配的均衡作用不明显。(2)专项拨款
随意性大，缺乏比较规范的法规依据和测算标准。另外，中央对地方的专项补助
(拨款)的分配和使用与财政分级管理的原则不相适应。相当一部分专款用于地
方事权范围和支出，体现中央事权和宏观调控的作用不够。(3)中央有关部门掌
握的财政政策性投资，同转移支付资金的运用脱节。中央政府有关部门管理的某
些补助地方的资金，如预算内基本建设投资、技术改造、农业开发投资等，还没
有统一纳入中央政府对地方的转移支付范畴，与财政转移支付资金的统筹运用存
在脱节现象。⋯
田发、周琛影(2004)。进一步指出尽管我国地方各省非常重视对下级财政，
尤其是县级财政的转移支付制度建设，但从目前来看，对下级财政的转移支付制
度很不完善。一是各省对下的转移支付总量有限，面对基层财政庞大的资金缺口，
无法从根本上解决其运行困难的问题。二是地方各级的转移支付资金中，以税收
返还、专项补助为主，均等化转移支付在各级财政中规模都很小，而税收返还和
专项补助本身不具有促使地区间财力差异缩小的功效。这些都直接制约了转移支
付制度的均等化力度和效果。三是各省通过规范化的“因素法”测算分配用于均
等化的资金规模还非常有限，无法在贫困地区、富裕地区实现财力均等化。四是
中央通过“两税”税收返还方式实行的“增量集中”政策。当前各省转移支付制
度基本以“保工资、保吃饭”作为主要目标，充分说明省以下的转移支付层次还
不够高，均等化力度还不够大，难以有效缓解基层县乡财政困境。
中央和地方之间、各级地方政府之间的转移支付制度安排上的缺陷是我国财
政收支矛盾、基层县乡财政困境、地区公共服务不均衡迟迟不能解决的一个重要
因素。所以尽快予以改变也成了财政体制改革的必不可少的一环。
。孙开、彭健财政管理体制创新研究．中国社会科学出版社．2004年出版P236-278
。m旋、周琛影．重构地方政府间财政关系一基于政府财政层级变革的分析改革．2004(2)
12
3．制度缺陷的存在诱因
3．制度缺陷的存在诱因
3．1 财政制度变迁的路径依赖
根据新制度经济学的观点，制度变迁是‘个制度的替代、转换过程和交换过
程。制度变迁能甭发生取决于很多因素，如相对价格的变化，制度变迁的代理人
以及制度变迁的成本与预期收益的比较等。诺思提出了制度变迁具有路径依赖
(path dependence)的特性。路径依赖类似于物理学巾的“惯性”。一旦进入某一路径
(无论是“好”的还是“坏”的)就可能对这种路径产生依赖。也就是说初始的
制度选择会强化现存制度的刺激和惯性，冈为沿着原有制度变迁的路径和既定方
向前进，总比另辟蹊径要米的方便一些。路径依赖形成的深层次原因是利益冈素。
下面我们将应用这一方法米分析我国现有多级财政制度安排和制度缺陷存在的由
来。
根据制度变迁的路径依赖原理，研究新中国财政制度变迁需要首先找出这种
制度变迁的源头。新中国财政体制的逻辑起点是20世纪50年代初期剧烈的社会
经济制度变迁。就中央与地方关系来说
权，第～次是1958．196】年的权力下放，
新中国50年经历了三次大规模的财政分
第二次是】970—J976年“文化大革命：混
乱时期的权力下放，第三次是改革开放以来以“放权让利”为核心的财政分权。
新中国财政分权一个重要特征是财政体制中公共经济管理体制的分权居于显著地
位，这是由中国财政体制的特点决定的。不同的是，前两次财政分权是在传统计
划体制下进行的，而第三次分权则意味着市场机制的引入。⋯
对某一制度而言，其有效性取决于两个方面：一是制度设计本身的有效性，
二是制度与其所处环境的适应性。申亮、乐菲菲(2002)论及我国的财政体制改
革路径依赖时，给与了以下的解释。。我国的财政体制的多次改革始终坚持的一个
基本思路是保证中央在决策权上的高度集中，从而实现巾央在财政体制中的主导
地位。闵此，在1980年，1985年和】988年的三次财政体制改革中，改革的目标
都包含着保证中央财政收入不会因为财政体制改革而下降。具体的政策手段是经
济上放权给地方，使地方有提高财政收入的积极性，中央则是在地方扩大了的财
政收久的基础上，通过分成来保证自己的收入，政治上中央仍保持绝对的决策权。
但是每次改革实行不了几年之后的中期结果，似乎都是L}|央处于不利地位。j二是，
中央就利用自己的“制定规则的权力”一次次改变枞则，改变分配比例和分配方
式，以达到维持中央财政占主导地位的目的。而地方也总是利用其“执行规则的
。’胡书东经济发展叶]的中央和地方关系中囤财政制度变迁研究1．海三联书店、上海人民⋯版社，2001年
⋯版．P3
o申亮、乐菲菲我国财政体制改革的制度件障碍发路静依赖四川财政．2002年第3期
13
论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改善
权力”，使得规则执行的结果对自己仃利。
1994年分税制改革的初衷之一仍然是为了“提高中央财政在全幽财政收入中
的主导地位”。而地方政府因为承受沉重的财政J玉力一直怀有强烈的分权要求，在
过去财政体制安排本身缺乏有效性的情况下，表现为中央与地方一次义一次分权
与集权的博弈。分税制改革冈为制度设计的有效性得到较大改善，在提高中央政
府财力集中度方面取得相对显著的效果。但地方政府的分权化倾向依然存在，表
现为以各种形式侵占中央财政收入，以荻得与中央政府进步博弈的筹码。但由
于地方政府在经济社会中也扮演着一个“经济人”的角色，它具有自己的偏好与
效用函数，无时不在计算成本与效益。由于地方政府有自己的效用函数，地方政
府把自己的行为目标之一放在尽最大努力增加税收收入上，就会产生大量与中央
政府行为不一致的行为。
在分税制财政体制卜，本来地方政府的首要职责是加强本地区基石f|；设施和经
济社会环境的治理，以吸引更多的投资，保证本地区经济的繁荣，大力发展教育
和职工培训等人力资源投资，改善本地区的就业水平。但目前实行的分税制并没
有具备消除地方保护主义的制度因子。地方保护主义是在以市场为取向的改革过
程中，在政府职能与企业经营机制未能及时转换的条件下，政企小分在财政上的
集中表现，是财政资金在各地方不公平分配所引起的地区矛盾的外在表现。不作‘
制度上改进，地方效用函数的追求必然会妨碍国家效用函数的极大化。
1994年分税制改革从改革的结果来看过重地关注中央财政收入的问题，而很
少顾及地方税的有效性。体制转轨时期的经济分权和政治集权，使地方政府无权
决定当地的税负，所有税种的开征均由中央政府直接控制。地方缺乏丰体税种，
大量依靠增值税、营业税，不仅挤占了中央政府的财政资源，而日．助长了地方政
府的企业家行为，这反过来又强化了地方政府扩张制度外收入的动机。对地方政
府来说，一方面，主体税种不能带来稳定的收入来源，另一方面，集权的官僚体
’制本身存在着支出刚性，再加上分权的经济体制使地方政府之间的竞争由过去兄
弟式竞争逐步变成两个经济主体在『}丁场上竞争，地方公共商品供给的动力增强，
这就必然导致地方政府财政收支缺门增大。上级政府的转移支付只能维护一个地
方的公甲，却不能满足地方政府发展经济的资金需求，所以对地方政府来说，要
强化自身敏竞争力，必须获得足够的资金，当主体税种和转移支付不能满足该要
求时，地方政府追求非税收入的动力被强化，而一旦非税收入的口子被打开，在
缺乏预算监督的前提下，“三乱”也就成为必然。由此可见，地方政府的非税收入
的扩张是制度本身造成的，解决的途径也应从制度创新入手。
通过以上的制度变迁的路径依赖分析，我们可以得出这样的一些结论：目前
我国多级财政体制下的分税制是一种并不彻底的利益妥协方案。积极方面，它具
3制度缺陷的存在诱因
有一定程度上的现代分税的基本内容，如界定政府事权、财权、划分税种，分设
中央地方两套征税机构等。消极方面，它又较多地保留了旧体制的痕迹，如按企
业行政隶属关系征收所得税，沿袭原有上解、补贴办法等。客观的分析，这是出
于和我国实行的渐进式改革模式相适应的考虑，减少分税制改革的成本。但随着
我国市场经济体制的不断完善，这一过渡性质的安排又日见弊端，严重地阻碍了
地方经济的发展。所以在认识这一客观路径现实的基础上合理的设计新的制度完
善措施也就成了当务之急。
3．2政府维系管制政策的动机
我们在了解到财政是政府为满足社会公共需要，弥补市场缺陷，以政府为主
体对一部分社会产品进行分配的活动。也就不难理解政府在设计财政体制和实际
操作中不可避免的会含有某种程度上的自身的目标函数。
对此公共选择学派主张无论与政治理论怎样相比，经济学理论都是简单的。①
这是基于两个完全相互独立的理由。(1)基本的“政治上的交易”，即在自我确立
的宪政秩序之下的理性契约，必然先于任何有意义的经济上的互动而存在。私人
提出的各种商品和服务之间有序进行的交易，只有在如下这种界定明确的法律结
构范围内才可能发生，这种法律结构确立了个人对资源的所有权和控制权，能够
使私人之间订立契约得到强制执行，并且对政府权力的运作给予了各种限制。(2)
甚至是在一种界定明确并且发挥作用的法律秩序之内，“政治上的交易”必定将相
关社会共同体的全体成员都卷入其中，而不是像个别化的经济性交易那样只包含
交易伙伴两方。
一个好的理论分析框架应该能够同时解释更多的现象。胡书东(2001)@认为
我国现有的政治结构有效保证了中国能够在比较低的全国财力总水平和中央政府
财力水平上实现政府对社会的控制和中央政府对地方政府的有效控制，保证国家
机器的正常运转。改革开放以来中国社会的组织化程度虽然有所降低，但是至今
政府的作用仍然渗透到社会经济的各个角落，保持了对社会的有效控制力。中央
政府也仍然能够在基本面上有效控制地方政府的行为。目前政府不但直接掌握一
部分投资经营权，而且实际控制、影响者相当一部分非政府投资，投资体制并没
有真正市场化。如果考虑到国有经济，则国家财政规模就变得十分庞大了。国有
经济在国民经济中的比重虽然缩小，但是其绝对规模仍然十分庞大，而且其经营
活动受到政府的深刻影响。
为了实施管制政策，上级、特别是中央政府必须依赖基层政府的配合。但由
。<美>詹姆斯·布坎南财产与自由．中国杜台科学出版社，2002年出版p106页
。胡书东．经济发展中的中央和地方关系一中国财政制度变迁研究．上海三联书店、上海人民出版社，200l
15
论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改善
于各级政府问信息不对称，上级政府实际上根本无法为下级政府执行各种政策提
供适当的资金支持。这里的信息不对称，是指给定一个上级、特别是中央政府的
政策措施，其在基层的具体执行成本难以观测，因此上级政府无法确切知道下级
政府完成这些任务需要多少人手、多少预算，更不知道下级政府在执行过程中将
会使用什么方法来完成任务。所以，上级政府不可能为下级政府提供适当的经费
来实施这些管制政策。另一方面，地方政府通过行政权力向农民征收税费、扩充
编制、增加预算，必然利用贯彻国家政策与任务的名义，才可以具有合法性依据。
相反，一些地区繁重的管制政策带来了一个庞大的基层官僚体系，而经济落后使
地方领导更重视政治利益驱动，趋向于迎合上级政府的政策目标。为在短期内取
得可见的成效，政府就必然加强行政控制，最大化动员资源的能力来达到短期的
政策目标，或完成“政绩考核”，使改革趋于停滞，市场发育缓慢，腐败行为蔓延。
总之，中央政府管得越多，基层政府越庞大，寻租机会就越多，经济就越落后，
而基层领导人也越刻意追求政治利益，其经济政策目标也就越短期化，从而陷入
了“管制一贫困一腐败”的循环。
实际上，财政支出责任划分、财政收入分成和管制政策的实施之间存在密切
的联系。财税体制相当程度上内生于中央政府的潜在政策动机。我们的假说是：
中央政府为了维系管制政策，必须要通过这种扭曲的财政体制强化其在资源配置
上的权力，从而可以有效地贯彻管制目标。这既包括中央政府直接的财政投入(一
些特殊投资项目中去)，又包括中央利用财政收入再分配的权力(税收返还)，控
制地方政府按照自己的意愿行事。中央在财政制度的安排上是一种维系政府干预
能力(从支出角度)和激励地方积极性(从收入角度)上的权衡。(注：无论是在
分税制改革前还是其后，中央和地方在财政收入的分配规则上，都始终遵循着一
个原则，即对于那些财政收入和收入上缴均处于较高水平、或者增长较快的省份，
其一直均具有更大的收入留成、或者税收返还。)从实施管制的角度来理解财税体
制的内生性，一个可能的推论是，分税制作为一种仅划分收入的支配权，而不合
理界定支出责任的改革，意味着只是为了中央加强集权的需要，与此同时，地方
政府则利用执行管制政策之机，人为提高政策实施成本，扩大预算外收入(税费
摊派)。所以，中央要保持对地方经济的干预和控制能力，就导致了目前财政体制
的缺陷。国
。陶然、刘明*．农民负担、政府管制与财政体制改革．经济研究，2003年第4期
16
3制度缺陷的存在诱因
C
Q
图1：政府管制对资源配置效率的影响c2
如上图所示，C1，C2表示两种社会产品，Q代表生产的可能性边界。Ul，
U2表示社会效用无差异曲线。并且u1大于u2，在政府没有管制措施的情况下，
市场配置资源，使社会生产处于社会效用无差异曲线和生产可能性边界的切点A
上，社会资源是符合帕累托最优的。但是由于政府追求增加C2的产量，政府必然
要诉诸于管制政策，而这就包括通过财政体制安排这一重要手段，最终使社会生
产处于B点。在这一点上，社会效用无差异曲线和生产可能性边界相交，社会效
用减少，资源配置处于帕累托无效。
根据上面的观点，我们也就不难理解我国多级财政体制安排制度缺陷的存在
原因。我国作为发展中国家，资金相对稀缺且昂贵，劳动力相对丰富而相对便宜。
由此决定了具有比较优势的是劳动力相对密集的产业，或是资本密集产业中劳动
力相对密集的区段。但是由于政府的管制，由行政或财政税收政策把各种有限的
资源直接配置到需要优先发展的企业，扭曲了正常的市场价格信号，市场机制自
然受到抑制，资源配置缺乏效率，企业没有积极性改进生产，整个经济效率很低。
甚至出现了一系列如寻租、预算软约束，裙带资本主义和收入分配不均，宏观经
济不稳定一系列问题。虽然每次财政体制改革都通过契约形式明确规定了中央地
方财政关系，但中央政府并不真正遵守这些契约和协议的约束，而是根据财政形
势的需要对中央地方间财政关系进行变更。因此，一旦中央政府决定改变税制和
中央地方财政安排，后者必须接受，最多只能在边际上进行讨价还价：即中央政
府始终不愿意放弃对地方经济的干预权及其所需要的财政能力。只要政府不放松
乃至最终放弃各种不合理的管制政策，那么这些财政体制缺陷的根本消除也就无
从谈起。
论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改善
3．3财政管理中的信息不对称
财政管理中的信息不对称有很多种，有中央与地方之间的信息不对称和税收
征管方面的不对称。这些信息不对称造成了财政体制的效率低下和资源的无效配
置。
在传统的中央集权的经济体制下，地方政府只是多层行政等级中的一级组织
而已，只是听命于中央的指令传达者和执行者，它既没有独立的经济利益，也不
掌握社会经济资源，而中央占有对地方政府的完全信息，因此地方政府并不具备
与中央政府讨价还价的能力。从而也不存在中央与地方的对策博弈。随着中国行
政体制和财税体制改革的进行，地方政府逐步获得了某些权利，其掌握的经济决
策权和可支配的资源也得到极大的拓展，地方经济利益逐步上升为地方政府行为
的主要推动力。中央政府与地方政府之间事权、财权的分工使中央与地方的关系
从以前单纯的上下级关系转而走向相对等的契约主体。中央政府与地方政府的利
益偏好不再是“上下一体”，而是呈现出此消彼长的关系特点。
1980年实行财政“包干”制度之后和1994年实行“分税制”之前的具体运作
是：地方政府只是将自己征收的总收入的一定数量或比例上缴给中央财政，剩下
的归自己支配。这一数量或比例由中央政府和地方政府签订事前合同来确定。但
是中央政府常常在事后修改合同，同时地方政府不知道中央政府是否会遵守合同，
因此导致了双方信息不对称，最终的均衡结果可以用一系列合理的博弈模型来描
述。
在这里我们建立了一个博弈模型来解释中央政府与地方政府之间的财政关
系。①
(1)模型的假定
在这一博弈模型中，有两个参与人：中央政府和地方政府。其参与人的决策
变量是中央政府选择地方政府征收总收入中的上缴比例，地方政府选择征收多少
收入。有两种不同的博弈，一是中央政府先决定上缴份额，且信守该合同，之后
地方政府根据这一上缴份额，确定自己的预算总收入。二是中央政府虽然和地方
政府事前签订了关于上缴份额的合同，但是中央政府不能信守合同，也就是在合
同期满前不断修订税收分享比例、向地方政府借款且只借不还、上收已经下放的
国有企业、强迫地方政府购买国库券等，这就相当于地方政府先选择预算收入，
然后中央政府调整地方税收上缴份额以达到自身效用最大化的目的。
。我国的地方政府可以划分为四级，但在这里为了简化分析，我们只假定中央和地方两级政府，这并不影响
最后关于中央和地方政府信息不对称弊端的均街分析。
18
3．制度缺陷的存在诱因
(2)模型的受益矩阵
信守规则
中央政府
违反规则
地方政府征税积极性
积极不积极
图2．中央和地方政府的财政决策博弈
其中受益矩阵的第一个数字是中央政府的效用，第二个为地方政府的效用。
(3)模型的求解
如果中央政府信守规则，则地方会选择积极征税，这样中央和地方政府的受
益分别为4，5。在地方积极征税的前提下，如果中央政府违反合同安排，修改地
方税收上交份额，那么中央和地方政府的受益为5，2。从整个受益矩阵可以看出，
无论地方政府采取什么样的征税策略，违背合同是中央政府的最优决策，那么地
方政府在无法确保中央政府会信守合同的前提下，会选择征税不积极。这样，中
央政府和地方政府的受益为3，3。通过这两种情况的比较，在中央政府不能信守
合同，拥有随意修改地方税收上缴份额的权限时，会导致地方政府征税的积极性
的降低，进而不仅不能提高中央的财政收入，反而最终导致了中央政府和地方政
府的财政收入下降。
正是由于这些信息不对称的存在，我国各级政府财政之间存在着各种道德风
险和逆向选择。政府层次之间的信息不对称导致了集权政体下中央对地方监督的
失灵，地方政府作为一级主体不仅与中央抢夺财政资源，而且在一定程度上操纵
着中央监督者和监督行为。因此日渐递增的地方政府的预算外收入和制度外收入
现象就不难理解了，它是经济权利和政治权力不对等条件下地方政府官员作为企
业家追逐利益最大化的正常表现。我们对多级财政体制安排下的制度缺陷早有所
觉，但是如果无法从制度改革机制设计上就尽量消除这些不利的信息不对称的影
响，那么对纠正这些制度缺陷的可行性我们就不得不尚存疑问。
19
论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改善
4．制度完善的原则和措施
4．1 原则
4．1．1遵循公共财政原则
众所周知，目前我国多级财政体制下的分税制是一种并不彻底的利益妥协方
案。基于制度变迁的路径依赖理论，任何制度创新都是要在一定的制度环境框架
里进行，它的诱致因素来源于制度主体期望获取最大的潜在利润。因此，我们在
界定我国的多级财政体制制度完善改革上要充分考虑制度主体的现有利益，通过
改变潜在收益和成本因素，来推动改革的顺利平稳进行。
我国新时期财政改革的重要目标就是要建立公共财政框架。而这一信念也是
随着社会主义市场经济体制作用不断增强、国民经济不断发展、财政改革不断深
化而逐步认识和明确的。在我国的经济体制改革中，财政体制改革一直贯穿始终。
改革开放特别是1994年财税体制改革以来，我们一直在努力探索和构建适应社会
主义市场经济体制要求的财政体制，1998年以来又相继推出了部门预算、国库集
中支付和政府采购制度三项改革。
财政体制改革其实包括三个层级的改革。(1)财政制度合理性问题，即如何
划定政府与市场的边界、政府行政管理体制、财权事权关系，并相应确定公共财
政的职能范围和各级财政之间的基本关系。(2)财政的体制规范性问题，即通过
什么样的管理体制来使公共财政的职能得到落实，并在各级财政之间形成合理的
职能划分和财权、事权关系。(3)财政的管理科学性问题，即如何使体制的运行
最有效率，防止其流于形式。
我国多级财政体制改革中遇到很多的阻力主要原因可能是我们在处理改革的
次序上出现了不畅，即在处理财政管理方法与政府行政体制关系上一定程度的倒
置，使得公共财政管理改革的目标难以界定。所以我们在具体的多级财政体制制
度缺陷纠正设计时要把握的一个基本出发点就是财政体制改革本质上是探讨市场
与政府关系、政府与市场如何配合的问题，是财政的一般性在社会主义市场经济
条件下如何实现的运行机制建设问题，因此它既是一个理论课题，更是一个实践
框架的构建问题。
因此，吕炜(2003)。主张多级财政体制改革的任务主要是通过财政职能的发
挥调动经济资源，代偿转轨成本，使旧体制的最后作用逐步退出，新体制的作用
能够顺畅发挥。由于旧的社会契约都反映为政府的负债，财政是政府的最终负债
。吕炜．当前财政体制与政策运行的六点思考．财政研究，2003(6)
4，制度完善的原则和措施
人，但财政的体制代偿作用不是通过经常性收支来解决，面主要应通过强化财政
的统筹能力将国有资产处置收益、社会保障基金收益等统一起来，进行合理地安
排。财政改革自身的任务主要是公共财政制度的建立，这意味着1994年的财政体
制还需要进一步完善，事权关系需要进一步界定，公共财政制度框架的职能、体
制与管理等不同层次的内容需要磨合，形成一个完整的体系。
从上面的分析我们可以看到下一步中国财政面临的任务意味着未来多级财政
体制的改革既不是完全市场化的，也不能过多陷于过渡性作法，而是需要兼顾两
个方面：一方面，根据完善社会主义市场经济体制的要求，财政要为政府配置资
源提供相应的财力支持，即建立公共财政体制的基本框架，使政府提供公共产品
与服务、调节经济运行等职能得到保障。另一方面在维持社会稳定和经济稳定的
前提下继续废除旧的制度仍是转轨的一项重要任务，财政要在支付转轨成本、改
革攻坚方面承担很多过渡性的职责。这些职责有的需要财政直接通过收支来组织，
有的需要财政来协调和统筹。在实际的操作上，这就既要求多级财政的体制完善
设计安排具有前瞻性，同时又必须将过渡性应对措旖融入体制设计中。
4．1．2遵循效率原则
继续推进财政分权在我国的实施，提高财政体制的经济效率。
我国虽然是单一制国家，但是五级财政体制的安排却具有强烈的联邦制特征。
财政分权这一理论的兴起始于蒂波特(Tiebout，1956)在《政治经济学杂志》(JPE)
发表的《地方支出的纯粹理论》一文，它通过一系列假定证明彻底的分权和地区
之间的竞争可以实现帕累托最优。后来，钱颖一(1995)倡导分权改革能够创造
了一个来自地方和基层的改革支持机制，并使得地方政府对中央政府可以形成经
济上的制约，从而保证了有效率改革的持续推进。分权改革还能够促进地方之间
的竞争，又能使中央政府利用指标竞争，对地方政府官员形成强有力的激励机制，
从而对中国经济改革绩效产生有益的影响。。
虽然在财政分权对中国经济的具体影响机制方面，也有学者还有些不同的看
法，但是在财政分权对于中国的经济发展和效率提高是有益的这一结论还是基本
能够达成共识的。
国内外通常用地方财政收入(支出)在总财政收入(支出)的比重来度量中
央政府与地方政府间的纵向财政分权。若用这一指标度量我国的财政分权程度，
可以得出结论我国的分权程度已经很高了。。
。Qi肌，Yjn纠i，Gerald Rol如d FedemliSm锄d tbe Son Budget Cons曲intAmeric锄Economic ReView'Vol 88，
No 5，Deccmbcrl998，pp．1143-1162．
。根据《2004中国统计年鉴》的数据，我国的地方政府的财政支出占总财政支出的比例已从J978年的52．6％
上升到2002年的69．3％。
21
论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改善
我们要搞清楚一个重要的概念，财政分权并不是我们体制改革的目标，而只
是手段。我们要通过财政分权来得到的是消减中央政府的管制能力，提高政府管
理的效率和社会总福利。
当我们在把财政制度安排和提供公共服务的效率联系起来时，我们就要考虑
诸如公共服务的收益范围、最佳财政社区、最佳服务水平等方面的问题。由于我
国的国情，高效率的财政体制模式设计必然要求有多级财政单位，它们在规模与
地区范围上都有所区别。按照公共服务的收益范围，使财政体制安排最终达到帕
累托改进，抑制中央政府的管制冲动，使财政资源得到配置优化，提高了社会总
福利，这也是我们的多级财政体制完善设计必须遵循的另一大原则。
4．2．3遵循信息公开化原则
从第二章的分析，我们清楚的知道由于信息不对称给我国各级政府财政之间
带来了许多道德风险和逆向选择问题。而中央对地方财政监督的失灵，地方政府
和中央抢夺财政资源的问题的解决也要从财政信息公开化入手。这样，我们在多
级财政体制制度完善设计时也相应的要把财政信息公开化作为一个重要原则。
而最容易体现财政信息公开化原则的措施，就是在涉及对财政制度缺陷的纠
正措施时注重法制明确化、制度规范化建设。西方市场经济发达国家的多级财政
转移支付制度都是以法制化程度较高为其共同的特征。各国政府对财政支出责任
划分、税收收入分配划分、转移支付制度其基本原则一般是以法律形式确定，在
具体政策的实施过程中，也有健全的法律体系加以保障。财政制度本身及制度运
行的外部环境均实现法制化，减少了人为因素的干扰和影响。对于制度实施过程
中的一些具体问题，再指定财政部或专门的工作委员会根据实际情况做出修改，
体现了法制化与灵活性的很好结合。在我国多级财政体制立法上还存在法律较少，
级别低，法规多的现象。要切实改变它就成了当务之急。尽快组织有关专家参照
国外的先进做法制定符合我国实际的法律并报经人大通过。并尽早予以公布执行，
使我国的多级财政管理工作做到有法可依，有法必依，违法必究。
我们要在完善制度缺陷时，对于财政监督的实旌，财政信息的披露，公民的
财政信息获取权都给以足够的重视，积极的予以研究探讨，并结合国外在财政信
息公开化方面的先进经验，，减少政府的财政政策的随意性、公民的“理性忽略”
。等由于信息不充分和不对称造成的严重问题。所以我们在下面的具体措施上要考
虑到怎样把推动财政信息公开化融合到其中，减少我国与西方发达国家财政体制
之间的差距。
o假定公民是理性经济人，在评估获取信息的收益小于成本的情况下，会放弃寻求政府批露公共信息。
22
4．制度完善的原则和措施
4．3措施
4 3．1财政层级变更措施
图3：中国政府结构图
中国的政府体系有五级政府构成。中国财政按照传统的衡量标准(例如各级
政府支出的比重)，中国的财政体系在中央政府、31个省、331个市、2109个县和
44741个乡级单位之间是高度分权化的。从世界范围看，成功地实施分税制财政体
制的国家通常只有三级政府架构，对应有三级财政级次。如美国除联邦政府以外，
有50个州政府，8000个地方政府，还有一些学区以及数百个土著美国人政府；纵
向序列共分联邦、州和地方三级。欧盟主要成员国也是中央、大区和地方政府三
级架构。日本是有一亿多人口的大国，也只有都道府县和市町村二级行政区划。
与国际其他发达国家一般是二级或三级的政府体系相比，我国的政府层级相
对复杂。如果我们考察一下搞市场经济的国家，尚找不出一个五级架构的政府。
虽然我国宪法明确规定是五级政府，但是按这样的架构，各级政府如都要求有自
己稳定的税基，都能够按照分税分级的框架来形成财力分配，至少在基层看不到
出路。贾康、白景明等人。根据这种客观现实主张考虑减少政府的层次，把乡一级
政府变成县一级政府的派出机构，地市一级政府虚化。这样就能把政府缩到三级
加两个半级(地市和乡作为派出机构层级)，就非常接近市场经济国家的通常情况
了，这种情况下的分税分级体制和现在省以下理不清的体制难题，就有望得到一
。贾康、白景明．县乡财政解困与财政体制创新．经济研究，2002(2)
23
论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改善
个相对好处理的方案。
鉴于我国财政层级过多，应建立“中央财政一省级财政一市(县)财政”三
级财政级次。中央政府全权负责一些具有宏观性的政府职责；省级政府负责本省
内一些相对具有宏观性的政府职责；市和县政府是直接为居民提供公共服务的最
基本单位。这一基本财政层级的建立必须依赖于二项重大改革措施。
(1)逐步取消市管县体制，分步推行省管县体制。
我国市管县体制始于解放初期，主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建
设问题。而大规模地推行该体制则是在上世纪80年代以后，其目的是发挥中心城
市作用，加快城乡一体化建设。从体制的实际效果看，总体上是成功的，促进了
城乡经济协调发展。但随着经济体制改革的不断深化，在市场经济条件下实行市
管县体制的弊端日益突出。主要表现为三个方面：一是不符合市场经济平等竞争
要求。在市场经济下，市与县一样都拥有专属的空间资源和排他性的经济利益，
是基本的空间竞争主体。让这样一个利益主体去管辖另一个类似的空间主体，显
然不利于规范和维护市场经济秩序，导致市场空间组织关系的无序化。级别高的
市有可能利用其政治优势和行政权力，妨碍甚至阻碍所辖县的发展，影响整体发
展状况。二是降低了行政管理效率。实行市管县体制后，地区一级政权由过去的
虚设变成实置，对县的管辖内地区行政公署以省的名义管理变为由市全权管理，
行政区划的层级由省县乡三级变为省市县乡四级。凡是省与县之间的政策性或业
务性问题，本来可以直接沟通，但现在须经由市一级中间层次，信息传递增加了
一套程序，影响了信息传递速度，降低了行政效率。三是不利于市领导高度专业
化地领导城市发展。地级市管理着一大片农村地区，一些市长出于面上工作的需
要，甚至是出于“选票效应”原因，将很大一部分精力放在农村工作上，影响了
其领导城市工作的力度。因此，市管县体制并非我国区划体制改革的理性选择。
应逐步取消市管县体制，总体上按城乡分治原则实行市县分治，即使短期内难以
做到市县行政同级，但至少可以做到财政同级，切实减少过多的财政级次，随后。
分步推行省管县体制。实行省管县体制不能一哄而起，而必须逐步实施，可以选
择辽宁、浙江两省搞试点。因为这两省全部实行市管县体制，既没有撤销自治州
的法律问题，也没有撤销地区后的人员安置问题，比较好操作。实行省管县后，
就会增加省级政府的管理幅度，加重省级政府的工作负担。对此，省管县应与重
新调整省级行政区域相结合。从我国政府层级沿革和国外政区设置的情况看，省
级行政区划为50个左右比较合适。目前全国的县级政区有2200个左右，如果省
区数目增加到50个左右，平均每省将管辖40—50个县对于中央或省区而言，40一50
4制度完善的原则和措施
个下属政区的管理幅度是适宜的。
(2)撤乡并镇，恢复其县级政府的派出机构的性质。
现在乡镇一级可观察到的一种现象是：“吃皇粮”的规模太大，政治成本高，
企业和农民的供养负担太重；导致经济发展中的税费源泉减少，乡镇进一步加重
税费征收，企业和农民负担越重，形成供养负担重和经济发展难的恶性循环。有
证据表明，许多乡镇政府在行政管理和财政上过了软弱无力，以至于无法有效地
行使职责。乡镇教师工资占乡级支出大半部分，由县级统一发放后，乡财政的内
容就更“虚”了，确实已称不上一级财政；同时，为避免农村费税改革陷入黄宗
羲怪圈，鼓励村民自治，也应对庞大的乡镇机构进行改革。对于乡级政府而言，
其职能的重点是提供公共物品和进行比较简单的管理，在县与乡的职能划分中，
尤其突出其服务职能，重点放在维护社会秩序、增进社会公益和培育法治精神等
方面。至于管理职能，尽可能由县级政府直接承担。因此，乡镇一级政府没有必
要设置，应当在撤并的基础上设立精干的派出机构即可。这样做既可以简化财政
层级，又能彻底解决农民负担重的问题。。
从中国的历史看，自秦朝行郡县制两千余年以来，不论朝代如何兴替、政府
体系如何变化，县级政府始终是最稳定的一个层级，另外省级亦是相当稳定的层
次，这种三级财政体制安排即可解决好既减少层次、又维护政府体系有效运转的
问题。但是由于制度变迁的路径依赖型，我们必须在推动政府层级和财政层级改
革方面进行全面的考虑，在尊重客观现实的前提下，对于政府层级和财政层级的
改革具体时间、模式、步骤方面都要持审慎态度，要在充分评估其成本收益和对
整个经济和社会稳定的可能影响之后，再逐步推进各项改革的进行。
4．3．2财政支出责任体制变更措施
在政府间财政关系体系中，政府间事权与支出的范围的纵向酉己置处于基础地
位，是政府间财政收入划分的主要依据之一，也决定着政府间财政转移支付的结
构与规模。政府间事权与支出的范围的纵向配置是否处于优化状态，对一个国家
财政管理体制，进而对一个国家公共经济的运行效率会产生至关重要的影响。因
而，科学、合理地界定中央和地方各级政府的事权与支出的范围，是财政管理体
制有效运行和处理好各级政府间财政关系的基本前提。因此，必须根据事权与支
出范围的划分原则和我国的实际情况，并结合改革的目标模式和原则，科学地界
定我国各级政府的事权与支出范围。如何将事权与支出在中央与地方政府之间进
。圈发、周琛影．重构地方政府问财政关系—莲于政府财政层级变革的分析．改革，2∞4年第2期
25
论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改善
行具体的划分，主要有以下两个理论依掘：
公共产品的层次性标准是界定政府间事权与支出范围的首要依据。公共产品
的层次性问题是公共产品理论的进一步延伸。公共产品的层次性理论不仅揭示了
各种类型供公共产品的区别和差异，而且也为分析财政体制和合理界定各级政府
问的事权与支出范围提供了必要的依据。
政府职能的分工层次标准是科学界定政府间事权与支出范围的另一个理论依
据。现代市场经济中的政府职能通常有资源配置、收八分配和经济稳定与增长三
个职能，但是不同级次的政府所承担的侧重面有所不同。大体来说，中央与地方
政府的职能分工是这样的：资源配置职能以地方政府为主，中央政府为辅；而收
入分配职能和经济稳定职能以中央政府为主，地方政府为辅。
而关于划分中央与地方财政支出的原则，西方发达国家的许多经济学者给出
了各自不同的主张。
表3：西方关于中央和地方财政支出划分原则的几种观点
爱尔兰巴斯特布尔(c．F Bastable)：
①技术原则，即凡属复杂的支出项目应划归中央财政，
出项目归地方财政；
②利益原则，即凡属事关国家范围内的整体利益的支出
关系的支出则划归地方政府；
一般性的而又需要适时进行监督的支
应划归中央，而与地方利益有直接
③行动原则，即行动需要一致的项目归中央，需因地制宜安排的支出归地方财政。
美国阿图·埃克斯坦(O．Eckstein)：
①更重视决策程序问题，认为与中央政府决策相比较，地方政府通过一项决策程序所需要的
时间更短一些。中央决策本来即使是科学的，但常常会因为决策程序过长而时过境迁。并且，
地方政府决策更能够符合本地居民的利益，体现居民的偏好和习惯，因而主张除国防、外交、
国家管理等项目需由中央财政承担之外，其他支出应主要由地方财政负责。
②还把公共产品的层次性问题看作是公共财政的重要内容，认为公共财政经济学最具有意义
的问题之一，是确定哪一级政府最适合于处理哪一项公其能劳务。
美国赛力格曼(seligmall)：
在强调以效率为标准划分支出的同时，还提出规模较大的支出归中央财政，规模较小的支出
归地方财政。
美国费雪(Ronald c．Fisher)：
在分析地方财政支出时认为，外溢性较小和地方性较强的公共产品，包括基础设施、警察、
消防等，更适合于由地方政府提供。
资料来源：根据孙开、彭健．《财政管理体制创新研究》中的内容整理。中国社会科学出
版社，2004出版。
综合以上的财政支出划分依据和原则，再结合我国的实践经验，在我国各级
政府之间划分支出责任主要可以采取以下几个措施。
4．制度完善的原则和措施
(1)建立支出责任法。
支出责任划分是分税制财政体制的基础。支出责任划分合理与否，直接决定
一级政府承担的职责是否与其政府职能相适应，也影响着财权分配以及转移支付
制度的合理与否。我们围绕中央、省、市(县)新的三级架构以法律形式对于支
出责任予以重新界定和调整。
①中央政府负责如中央政府负责国防、经济发展、产业政策和司法管理、日
常公共管理、教育、公共安全、医疗保健、社会保障等全国性的公共支出。
②省级政府的支出责任包括：负责本地区基础教育、科学、文化、卫生、体
育、社会保障、公共安全、救灾和基础建设等项目。
③市(县)政府的事权包括：负责市(县)辖区内的基础教育、科学、文化、
卫生、体育、社会保障等事业项目。
(2)建立财政支出责任划分试点
参照国外发达国家的实际操作经验，在两种可能的支出责任改革方案予以权
衡。①在尽量保持市(县)政府负责的义务教育、本区域内基础设施、社会治安、
环境保护、行政管理、经济发展等公共服务的支出责任不变，通过转移支付或税
收安排等手段及开拓地方举债权的手段调整财政收入在各级政府安排，使支出责
任和财力匹配。②大幅度调整市(县)两级政府的支出责任。把诸如义务教育支
出和部分基础设施建设安排到省级政府或有市(县)和省级政府共同承担。由于
中国的客观现实，和教育和基础设施对于中国经济发展的重大推动作用和外部性，
这种作法也很值得参考。也更有利于地区的平衡。我们可以选取条件成熟的省市，
分别把两种支出责任改革方案予以部分试点，然后比较它们之间的优缺点，最后
综合评估后再修订后在全国推广。
我们还应清醒的认识到财政支出责任划分变革不可能同时达到所有的改革目
标。在这种实际情况下，我们就要根据政府的每阶段的战略和重点的变化结合成
本和技术制约的变化将不同的权重分配给效益、公平和稳定目标。保证在任何时
间都根据优先选择次序构建具体和清楚的支出责任划分。
4．3，3税收分配体制变更措施
税收作为财政收入的主要来源，在整个财政体制改革中也自然处于重中之重
的地位。切实做好我国多级财政体制安排下的税收分配体制的改革，是完善市场
经济条件下我国多级财政体制的基础条件之一。。
(1)赋予地方政府税收自主权
我国多级税收分配制度下的最主要的缺陷是地方政府没有税收自主权。所以
。在税收分配制度变革设计主要参考了世界银行《中国：省级支出考察报告》的一些有益建议。
27
论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改善
推进我国的税收分配制度变革设计的首要任务就是赋予向地方政府实际意义上的
税收自主权。这种做法不一定会改善横向财政不均衡或省与省以下政府间财源严
重缺乏的问题，甚至可能使其恶化。但它仍是解决目前的纵向不均衡和提高地方
预算效率和责任感的最佳途径。有必要进一步指出，在提供地方政府税收自主权
之后，减少横向财政不均衡的问题的解决将会依靠强化均衡转移支付体系的手段。
地方税收自主权分为可自主决定开征新税种、定义和改变已有税种的税基、
改变已有税种的税率等。如果考虑到执行和管理费用以及对中央政府保持宏观经
济稳定性影响等改革成本因素，将税收自主权定义为对一些在全国范围内具有相
同税基并且数目固定的地方税可自主选择不同的税率水平的成本最小。根据西方
发达国家的财政实践经验，最能体现地方收入自主权的两个税收来源是个人所得
税和财产税。下面我们将给出两个税收制度安排新设计方案。
从西方发达国家的实际经验来看，个人所得税在整个税收收入中占有很重要
的比重。根据世界经合组织(OECD)的数据，1995年OECD组织内国家的个人
所得税平均占税收总收入的28％。而我国的个人所得税比重较低，这也说明我国
的个人所得税具有发展为一个重要税收来源的潜力。放开个人所得税收入一方面
能够解决地方税收自主权问题，另一方面也具备满足将来中央对税收收入的更高
需求的潜力。这必然要求扩大个人所得税的覆盖范围和税基。我国目前的累进制
个人所得税在地方政府被不恰当地分配。我国目前作为一个讨论的热点就是提高
个人所得税起征点的问题。这也带来了更多的学者和政府决策者关注个人所得税
改革问题。理想的设计方案，个人所得税应改为两个不同的税种。首先，个人所
得税的累进部分归中央政府，按比例的统一税率个人所得税归地方政府。该项税
收将逐步转变到按纳税人的实际居住地申报缴纳，中央制定税率范围的上限和下
限，然而地方政府具有在这个上下限之间自主地决定税率的权力。基础税率个人
所得税可分配给某～级的地方政府或按预先确定的方式在不同级的地方政府之间
分享。同时在对于低收入的纳税人，要从税法制度设计方面就要包括合理的税收
抵免措施。
在西方国家，财产税是地方税收收入的主要来源。因此增加中国地方税收自
主权的另一个好的选择，是加强房产税并逐步将其转化为现代化的不动产税。但
是从收入的充足角度看，房产税还需要较长一段时间才能见效。首先，需要克服
一些主要的困难。由于普遍认为大部分企业和家庭将难以承担，需要使其做到在
政治上可接受。第二，为使其管理更加公平，需要在管理上有显著的改进。第三，
在未建立成熟的不动产市场的情况下，不动产税熊否发挥正常职能仍是个问题。
然而，以上的障碍并不是不可克服的。出于把房产税早日培育成多级财政体制下
地方政府主要的税收来源的考虑，现在我们就应该立刻着手进行必要的改革。再
4制度完善的原则和措施
确定税基方面，我们要尽量利用简化的财务土地清册和房产估价方法，如目前用
于土地税的推定方法来达到既能够大幅度改善税收收入又能够避免使不动产税制
度过于复杂。在整个改革进程中，可以采用我国多年行之有效的改革方面，先在
一些条件相对成熟的发达省市试点，在取得好的效果后再把方法推广到全国。
在合理的设计新的个人所得税和财产税的基础上，我们也可以考虑给与地方
政府一些别的税收自主权，也给提高地方收入提供更多的选择。其中之一是对属
于中央的消费税征收地方附加税，如对酒类和烟草产品。这要求具有在最终目的
地或消费地征税的能力。例如可采取在工厂或进口地点使用不同省份的印花税票。
但地区间可能存在的“走私”行为制约了对地方的各种各样的附加收费。另一个
选择是对企业所得税征收地方附加费，并赋予地方政府在中央政府制定的最高和
最低标准问自行确定征收率的权利。
对于纠正我国多级财政体制下的税收分配安排缺陷，长期明确的战略应是从
现在开始致力于建立包括现代化的不动产税和个人所得税、消费税、企业所得税
等的附加税在内的完整新税收制度框架。这个任务显然是漫长而艰巨的。出于以
上的原因，我们在短期内还需要继续依赖中央和地方政府对广泛的消费税和企业
所得税的分享收入，而增值税和企业所得税收入在中央和地方政府间的分享仍有
一些根本的缺陷，所以改革增值税和企业所得税收入在中央和地方政府之间的分
享关系也成了税制改革的当务之急。
建立在来源基础上的增值税分享制度(包括对中央新增加的增值税30％部分
的税收返还)，带来在地方政府间不公平和低效的收入分配。现行的增值税分享制
度，是产生中国地方政府之间严重并不断增强的不均衡的主要原因，从长远来看
也是不可持续的。我们可以借鉴如俄罗斯、乌克兰和哈萨克斯坦等其他转轨经济
国家的实践经验，将增值税都作为中央收入。然后这些收入的一部分将在衡量人
均或省级总量消费数据的基础上在地方政府之间分享。
(2)规范省以下各级政府间的税收收入分配。
在前面的第二章主要制度缺陷分析中，我们已经介绍了分税制改革没有提供
省级以下政府的完整收入分配框架，造成了省以下政府收入分配上近乎完全的上
级支配性，出现了财力向省、市集中，县、乡财政日益困难的情况。分税制实施
后，省级以下的各级财政税收分配关系并未获得改观。即使部分起到了让省级政
府预算政策的更加灵活的作用，但缺少正式的收入分配机制的致命缺陷使收入预
测和地方政府支出责任感、收入动员都处于十分不利的境地，间接上也造成了地
方寻求使用预算外资金的制度激励。如果考虑中国省以下政府的规模和复杂性等
因素，在省以下政府税收收入分配框架设计上制定一般性的原则，保持收入来源
和税收分享比例一定几年不变。这种做法在增强稳定性和透明度上是比较理想的
论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改善
策略。然而，如果认为该项策略是潜在低效的，为保证地方政府收入的充足性，
那么政府制度设计者就需要考虑为全国各级政府的收入分配制度的主要内容做出
新的规定。
(3)合并预算外收入。
预算外资金的存在和屡禁不止是我国多级财政体制下基层财政收入混乱的主
要原因之一。我国目前的将预算外资金转为正常预算的主要途径是“费改税”政
策。预算外资金，特别是在地方政府，需要进行控制和统一支配。然而，也需要
将这些改革与其他政府间财政关系方面的改革协调起来。在我国现在的多级财政
税收制度下，地方政府没有真正意义上的税收自主权，而多征收收入又有可能被
中央收回，地方政府在预算支出上的权力又受到限制，结果必然造成地方在收费
和预算外资金使用方面的超常增长。地方大量使用收费和预算外资金带来的后果
有利有弊，一方面对政府责任和预算管理造成损害，另一方面也增加了地方收入，
使一些基本服务的资金来源在一定程度上得到保障。收费的使用还有利于弥补～
些公共服务部门的成本，使公共支出的总体效率得到提高。根据这一原则，我们
在“费改税”政策改革时要注重与地方政府税收自主权的收入分配改革同时进
行。在有替代性的属于地方自己的收入来源确定以前，收费不应被取消。例如可
以看到的现实情况，由于担心在可替代的税收得以保证之前，最近进行的农村收
费改革会影响一些重要的服务如基础教育的提供，反对的意见很强烈。事实是，
强制性的收费措施在某种程度上也意味着地方政府已经拥有了实际意义的税收自
主权。只不过这种自主权往往是不公平且对经济活动的影响上成本比较高。在“费
改税”的政策设计时我们始终要坚持将必需的和合理的收费与那些不是必需、不
合理的收费科学的区分开来。坚持对成本补偿做法下的公共服务使用者收费制度，
提高地方政府诸如供水、污水处理服务、公共住房公共服务的供给效率。
(4)给与地方政府举债权。
而对于我国地方政府迟迟不能获得举债权的法律支持，也一直是制约我国地
方财政收入来源和流动性的一个因素。我国《预算法》规定地方政府不许发债，
但地方通过各种变通的形式，实际上已经在发债。从经济关系本身来说，地方政
府作为一级政权，有一级财政，在接受中央级协调制约的前提下，应该有一级举
债权。从西方发达国家的财政实践来看，地方政府往往也是具有独立的举债权。
从举债效率来看，如果地方政府为基础设施投资融资，这对提高经济增长至关重
要，且符合效率原则，而中央政府财力支持有限时，那么，允许地方举债足有效
率的。但是，在地方政府举债之前，必须先建立适当的监管和申报制度。特别是
防止由于地方政府的财政监督机制缺乏情况下，出现基层地方政府因道德风险原
因而带来的巨大财政债务积累。
4．制度完善的原则和措施
综合考虑以上的多重因素和这些变化的巨大和重要性，我们要清醒的认识收
入动员的不确定性和对收入激励的反向刺激，不会因为确定收入分配制度就简单
地消除了。我们在设计多级财政体制下税收收入分配变革时要抑制上级政府随意
收缴下级政府收入的能力。在建立基于公式化、客观和可预测标准的转移支付体
系的配合下，加强不同级次政府之间财政往来的硬预算约束。概括为一句话，我
国的多级财政体制下的税收收入分配变革是一个相互协调的广泛财政体制改革的
一部分，要综合的考量效率、公平和政府间财政的纵向平衡等标准。
4．3．4财政转移支付体制变更措施
在重新界定多级财政体制安排下的支出责任划分、税收分配安排之后，我们
就要将制度完善设计的目光投向规范财政转移支付制度。
根据国际上现有的经验，政府间转移支付的基本模式有两种，即单一的自上
而下的纵向财政平衡和以纵向为主，纵横交错的财政平衡。第一种模式是单一的
自上而下的纵向财政平衡——单一纵向模式。就是上级政府通过特定的财政管理
体制把各地区所创造的财力数量不等地集中起来，再根据各地区财政收入平衡状
况和实施宏观调控政策的需要，将集中起来的部分财政收入数量不等地分配给各
地区，以此实现各地区间财力配置的相对均衡。第二种模式是纵向为主的财政平
衡——纵横交错模式。即对于政府问的转移支付，中央不仅统一立法，并且直接
通过特定手段进行纵向的转移支付，但又同时负责组织各地区之间直接的转移支
付。
这两种模式各有利弊。考虑到我国单一财政体系和地区间发展不平衡的现实，
在今后的改革趋势上，我国应该采取纵向为主、纵横交错的转移支付制度。这一
模式一方面可以实现国家宏观的调控政策目标，另一方面可以解决财政经济落后
地区公共财政开支不足的问题，还有助于解决各地区经济发展不平衡所带来的各
地财政地位不同的问题，体现了地区间的相互支援关系，有利于鞭策后进，鼓励
先进。
在各地区经济发展、财政收入极不平衡的条件下，我国转移支付制度的近期
目标只能定位在实现财政的纵向平衡(各地财政自身的收支平衡)和减少各地区
之间的横向不平衡上。在设计完善转移支付制度要我们要遵循诸如效率、公平、
法制化、稳定为主和适度灵活等一系列原则。
在具体的操作中，要归并现行种类繁多的一般性转移支付。鉴于我国各地区
之间存在的巨大差异，在一个相当长的历史时期内，对一个一般性转移支付的设
计与实施，显然是我国规范化转移支付制度的重点和难点所在，也是能否逐步实
论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改善
现各地区公共服务水平趋于均等化和社会经济均衡发展的关键性因素。。
(1)完善过渡期转移支付。
这一方法作为未来规范化一般性转移支付的雏形，将要逐步吸纳现行的税收
返还等一系列非规范补助资金，最终演变为与市场经济要求相适应的一般性转移
支付制度。因此可阻说，过渡期转移支付办法的科学性如何，将直接决定新的转
移支付制度的成败。其次，要逐步扩大过渡期财政转移支付的规模。规范化的一
般性转移支付制度可以通过过渡期转移支付办法向完全规范办法过渡的方式来实
现。在减少其他一般目的财政转移支付形式的同时，加大过渡期财政转移支付的
力度，逐步向规范化的一般财政转移支付形式靠拢，假以时曰，完全并轨。
(2)完善有条件转移支付制度。
第一，着力优化结构。财政支出反映着政府活动的范围和方向，财政支出结
构与政府职能存在着密切的关系，第二，确保重点。在优化结构的基础上，对优
化专项拨款支出结构节省下来的资金要投入到国家重点支持和必保的项目。继续
稳定对义务教育、农业科技产业化、各类地方基础设施和生态环保设施、救灾等
方面的投入，确保下岗职工基本生活费补助等社会保障类支出，加大对支援西部
经济不发达地区、天然林保护工程等资金投入。第三，规范管理，提高资金使用
效益。(1)建立严格的项目准入机制，减少专项拨款项目建立的随意性和盲目性。
今后，每增加一项专项拨款，都要在充分论证的前提下，通过决策层集体讨论、
集体研究来确定，增加民主性和透明度。(2)保证项目资金分配使用规范化。每
项拨款一经确定后，减少主观因素，提高分配过程的透明性。(3)建立严格、有
效的专项拨款监督体系。专项拨款分配到项目单位后，要加强监督管理，定期组
织检查和评估，发现问题，及时纠正处理。
(3)完善财政转移支付法规。
西方市场经济发达国家的财政转移支付制度都是以法制化程度较高为其共同
的特征。各国政府对转移支付制度其基本原则一般是以法律形式确定，在转移支
付政策的实施过程中，也有健全的法律体系加以保障。我国需要就转移支付制度
的内容、形式、依据、用途和监督等以立法形式予以规范。尤其是要尽快修改《中
华人民共和国预算法》，增加有关财政转移支付的条款，赋予财政转移支付相应的
法律地位，增强人们对财政转移支付制度的重视程度。还要制定关于政府间财政
转移支付的单行法规，对财政转移支付的政策目标、资金来源、分配形式、分配
程序、分配公式等做出具有权威性的统一规定，确保规范化的财政转移支付制度
建设有法可依。转移支付收支预算要单独编制，并由各级权力机构审查后予以实
。规范措施的设计上参考了孙开、彭健．财政管理体制创新研究．中国社会科学出版社，2004年出版和田发、
周琛影重构地方政府间财政关系—基于政府财政层级变革的分析．改毫2004年第2期上的一些政策建议。
32
4制度完善的原则和措施
施，以增强转移支付决策的公开性、稳定性和权威性。
(4)建立财政转移支付监督机制。
建立专门的各级政府财政监督机构，并保证其独立预算和运作。对于财政转
移的项目提出，批准、实旌、反馈都全程予以监督。对于在整个体制运作中违反
规定的中央和各级地方政府部门，制定相应的处罚措施，强化监督管理，使整个
转移支付资金的使用都保证制度化，提高转移支付资金的使用效率。
综合以上的分析，我国的多级财政体制下的转移支付制度缺陷纠正设计要遵
循以下的一揽子改革方案。首先简化转移支付制度形式，规范专项拨款，逐步取
消税收返还和体制补助，进一步加大均等化转移支付资金力度。其次着手调整地
方既得利益，改变不合理的转移支付资金分配格局。再次完善基础教育、公共卫
生等专项性转移支付制度，解决我国各地区之间基础教育和公共卫生上的社会公
共服务巨大不平等问题。最后设计必要的激励惩罚机制，增强下级使用转移支付
资金的责任心，提高转移支付资金的使用效率。
论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改善
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后记
感谓十我的亲人、老师、同学、朋友，我的每一步成长都离不开他们的关爱和
帮助。
本文是我三年硕士学习的一个总结，自始至终都是在我的导师王秋石教授的
悉心指导下完成的。从选题到布局谋篇，从资料收集到主旨和研究方法，都得到
了他很大的指导和帮助。这篇论文几易其稿，正是是他的严格要求和极大帮助，
我才有足够的勇气和耐心完成最终的定稿。从师三年，无论是学业还是生活上，
我的导师给与我很大的关心和帮助，无论是他的学识还是人品都使我获益良多，
时时鞭策我前进。单纯的言语很难表达对他的感谢和敬意，我只有今后更加努力
的学习和工作才能不辜负他的教导和希冀。但愿本文没有让他过于失望。
在财大学习的三年，得到了经济学院全体老师和同学的大量帮助与指导，从
他们那里我学到了很多的东西。需要特别指出的是陆长平老师、许统生老师、陈
富良老师、张进民老师，他们的严格教导给与了我经济学理论和方法的基本训练。
经济学院的周勤、彭敏、黄广平等老师也为我的学习和生活活动提供了很大的便
利和帮助。三年朝夕相处，张国庆、余沿福、李晔、王胤、舒成、解栋栋等全体
同学也慷慨的给与了我大量学习和生活上的帮助。同时我还想感谢研究生学院的
老师和同学对我的关心和帮助。给与我帮助和关心的人我无法一～列举，我只有
在此说谢谢你们了。
最后我更想感谢我的父母，20多年来默默的付出伴随着我的步步成长，“谁
言寸草心，报得三寸晖”⋯⋯
张敬来
2005年10月于江西财经大学