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# 4982济南市中小学教育投资使用效率研究

山东大学
硕士学位论文
济南市中小学教育投资使用效率研究
姓名:张有伟
申请学位级别:硕士
专业:政治经济学
指导教师:杨蕙馨
2001.3.26
内容摘要
V。随着知识经济的到来和我国科教兴国战略的提出,教育在经济发
展中的地位和作用愈加重要.然而,中小学教育一直都主要由各级政
府投资主办,各级备类教育部门和学校是教育投资被动的接受者和使
用者,对提高教育投资使用效率缺少应有的重视.现在,我国明确提
出了教育是全局性、先导性的基础产业,把教育划归为第三产业,教
育投资的生产性开始被认识.教育从般入直至产出的过程中,如何提
高教育投资的使用效率便成为一个值得重视的理论和现实问题.教育
投资使用效率,从宏观角度讲,是指整个社会全部教育活动的投入产
出状况,或国家为教育部门所投入的资源的使用效率;从微观角度讲,
即一定地区、一定部门或学校教育活动电曲投入产出状况,特别是学
校教育过程中的教育投资的使用效率.)
本文探讨了教育投资使用效率的含义,分析了济南市教育投资中
财力、人力、物力投入的使用效率,并深入探讨中小学教育投资使用
效率的影响因素.这些因素主要包括:政府教育投资状况,中小学校
办学规模和布局,学校内部管理水平及教师素质,学生的不均衡分配
等等.针对济南市中小学教育投资使用效率有待进一步改进的现状和
主要影响因素,对提高济南市中小学教育投资使用效率的途径进行了
分析探讨.本文指出,提高教育投资使用效率首先要保证不断增加的
教育投入,在此基础上,尽快改善教育投资模式,优化现有支出结构;
其次,要建设结构合理、业务合格的教职工队伍并充分合理使用好现
有物质资源;第三要使中小学办学规模适度,布局合理;最后,应鼓
励和扶持教育股份制、私立学校、民办学校的发展,逐步建立多种形
式的办学体制,从而保证了多渠道的教育投资和竞争机制的形成g
本文共分为四个部分。第一部分对教育投资悦用效率的含义及其
相关理论进行了回顾和分析。第二部分确立济南市教育投资使用效率
考核的指标体系,并对济南市教育投资使用效率主要指标进行了分析.
第三部分详细探讨了影响济南市中小学教育投资使用效率的因素。第
四部分,根据实际情况,提出并分祈了提高济南市中小学教育投资使
用效率的途径.
论文主题词:中小学教育投资薮k指标体系
ABS’IRAC’r
With the coming ofKnowledge-based Economy and the cl御ifyhS
of strategy of‘'vitalizing state bY sc蛔嫩ec删on’,in China,the
function and status of education become more and more impoftant,
nevertheless,the primary and middle education b_as always been
invested by governments at different levels,and the education
departments and schools砒various levels arc merely the receivers and
users ofthe education investment,which attach no sufl匡ciem importance
to and have no incentives t0 enlmcing the utilization efficiency of the
educational inves扛nent nOW the cen'血dl governmc,at of china has
defumd education勰a basic industry of overall.姗00rtsnce,namely,a
precursor of the other indusuies,and classified it into the tertiary
mlI】sla-y,hence the productiveness ofinvestment starts to be reco粤蝴.
During the COBI'髭of input-output of educational investment,how to
increase the inv蜘t utilization efficiency is a theoretical as well as
practical problem de椒咖much attention,educational investment
utilization effidency,from ft macm point of view,refers to the input
--Otlt呻status of all the educational activities ofthe society aS a whole,
or in other wofds吐埒utilization efficiency of the“络ouⅨ:es invested to
the educational depm恤ents by the state;and from a micro point of
view is the in弘n.ol啦斌status of the educational activities of C@l'乜in
educational del3ertm蹦ts or schools in certain a玎强s especially the
谢lizalJon efflcmcy ofthe investment for school education.
This thesis probes into the definition of educational investment
utilization efficiency,analyses the utilization efficiency of financial
resources,human resources and material resources in educational
investment of jinan city,an in-depth discussion also be made in the
present thesis on the factors effecting the utilization efficiency of
education investment for primary and middle schools,which mainly
include:status of educational investment made by the government,
scale and distribution of schools,management level of schools and
essential quality of teachers,unbalanced distribution of students,etc.
aim to the current situation that the educational investment utilization
efficiency of jinan’S primary and middle schools remains to be further
enhanced aS well as the major factors influencing the enhancement of
the efficiency,the thesis tries to point out several ways to tackling with
the problem:firstly,safeguarding the continuous increment of
educational investment,and on this baSis,improving the educational
investment pattem as soon as possible and optimizing the current
expenditure structure;secondly,establishing a teaching staff featuring
reasonable structure and qualified professional work as well as utilizing
the existing material resources in a rational way;thirdly,curbing the
primary and middle schools in moderate scales and rationalizing the
school distribution;and,lastly,encouraging and supporting the joint
stock education and private schools and gradually establishing a
multi—form educational system,SO as to guarantee the formation of a
multi-channel oduc趟oll investment sad competition mechanism.
This thesis consists of four parts.part 1 reviews and analyses the
definition of educational invesCnent mmz吐ion diiciency and the
Oleofies pertinent to it;part 2 tries t0 establish锄index system for
evak埘ng the e&w埘onal invesCnent utilization efljdency ofjinan eity,
and at the same time,analyses the major indexes of the city's
educational investment ufdization efficiency;part 3 r/lakeS a detailed
investigation into the m萄盯factors 1 influencing the educational
inves咖ent utilization efficiency of the major factors in丑uencing the
educational investment utiliz幽on et五ciency of the priInary and middle
schools in Jinan city;and,part 4 points out and analyses several ways to
enhancing the educational investment utilization efficiency of jinan’s
priInary and middle schools aimed at nle actual situation.
KEY
inves:nnent
7
我国明确提出了教育是全局性、先导性的基础产业,把教育划归
为第三产业,教育投资的生产性已引起人们的重视.从教育投入直至
产出,如何提高教1f投资的使用效率成为一个值得重视的理论和现实
问题.本文将以教育投资使用效率的理论分析为基础,对济南市中小
学教育投资使用效率主要指标进行比较,同时对影响济南市中小学教
育投资使用效率的主要因素进行了较为深入的分析,最后提出提高济
南市中小学教育投资使用效率的途径.
第一部分:中小学教育投资使用效率概述
中小学教育是基础教育的一部分,包括:高中、初中和小学教育.
对中小学教育投资使用效率的研究仍处在不太成熟的阶段,在进行实
证分析之前,对中小学教育投资使用效宰的涵义,生产函数,成本函
数在教育投资中的应用,中小学教育投资使用结构的划分,中小学教
育投资使用效率的考核与评估原对进行探讨.
一、中小学教育投资使用效率的涵义
教育过程的进行,是以投入一定量的活劳动和物化劳动,即以消
耗一定量的人力、物力和财力为条件的。既然要消耗一定的人力、物
力和财力,就存在着节约和浪费的问题。在教育过程中,对人力、物
力和财力的有效使用,就是教育投资的使用效率问题。
教育过程是教育资源的投入、使用和教育产品产出的过程,是教
育者和受教育者共同参加的双边的劳动过程。这一劳动过程尽管不直
接生产物质产品,创造物质财富,而是培养和提高受教育者的素质和
劳动能力,但它与其它劳动过程一样,都是在一定的时间中进行的,
是教育者和受教育者耗费一定量的活劳动和物化劳动的过程.因此,
同物质生产过程一样,教育过程也有一个“投入”与“产出”的问题,
“劳动耗费”与“劳动成果”的问题,即教育投资的使用效率问题.
与教育投资使用效率相似内涵的概念,目前国内还有多种不同的
表述方法,即教育经济效率①、智力投资经济效果。、教育的经济效力固、
教育舟郎经济效率和教育投资内部经济效率o、教育资源的利用效率。
等.
这些方法中除蝴资源的利用效率”外,都体现了一个共同的
特点,印将教育的经济贡献分两阶段来进行研究,并在每一阶段分别
提出一个概念来表述该∥卜段的研究内容,反映了一个粗线条的轮廓,
特别在研究中小学教育投资时,使人难以根据地把握.其实,投入教
育过程的人力,物力和财力形成教育资源,资源的使用必然有一个使
用效率的问题.而且,中小学教育特别是义务教育投资主要由政府承
担,具有法律保障,中小学教育部门的主要职责兢是使用好主妻来自
政府的教育投资.因此,用‘‘教育投资使用效率”来概括教育投入与
教育直接产出的比较,对于探讨中小学教育较为合适,故采用“教育
投资使用效率”这一概念。
中小学教育投资使用效率,从宏观角度讲,是指整个社会(包括
。来用此■客的^覆多.教育经济效率是与教育经济教盏相对应的概念.持这种蕊点的人目的在于强
谴蛙眷效益或收益,从而。投入一产出过程的使用效奉来镌博现.
啊以宁;‘教育经济学研究'.上毒^民出版衽,智力投瓷经济蕞果量厉以宁教授量早提出的曩念,
它墨与簟青的社会经济功麓相对应.
o邱一t‘簟青经济学导论k人民t青出版牡。1989年版
.毫连生毫强t‘教育投壹内每教苴摄讨l’‘教膏与经济',1991年第二期,教育投舞内部效率是与
‘t育投蠢外部效奉。相对盛的■客.
‘范先佐:‘赣育经济学',人民教育出版社.1999年版
9
l , ——————————————————————————————————————————一
政府、企业、个人)为中小学教育部门所投入的资源的使用效率,从
微观角度讲,印探索一定部门、一定地区或中小学校教育活动中的投
入产出状况,特别是中小学校教育过程中的教育投资的使用效率.
对教育的投入与产出的配舍通常有三种方式。:1)产出配合法.
在投入一定的情况下,以产出的不同配合,产出内容以及体现的价值
量不同,反映教育投资使用效率不同.2)投入配合法.在产出量一定
的情况下,以投入的不同配合、内客与数量不同,反映教育投资使用效率不同.3)投入一产出配合法.以不同的舯出的不同配台方式、
内容、数量及其相关程度,反映教育投资使用效率不同.
需要说明的是,投入与产出包括可计量与不可计量两方面,也可
以称为量与质两方面.以上方法由于都抽象掉了不可计量因素,从投
入端看,如教师的经验、学历水平、学生的基本素质等,从产出墙看,
如学生能力的提高,自我意识的提高、良好修养的养成等等,所有这
些,其计算极为复杂,虽可对不同质的量加总计算,但做到标准化、
科学化很困难,甚至是不可能的.所以教育投资使用效率的分析一般
都是借助于假设来进行的,即从微观角度讲,假设学校处于理想状态:
教师认真教,教学内容合理,教学方法得当,学校管理有方,学生在
德智体美等方面都得以发展;从宏观角度讲,假设整个教育系统有序,
即教育投资足额到位,教育结构合理,不存在教育浪费等。这些假设
如能成为现实,则教育投资将能得以最大程度使用.但事实上上述诸
方面假设并非等同于现实,不同地区,不同学校,对于这些假设具有
不同的满足程度.这样,计量出的教育投资使用效率只能是有条件的
。瓿先佐t t教育照挤学l,人民教育出版社,t999年版,261页
l 0
和相对的。
二、生产函数、成本函数及其在教育投资中的应用
教育投资使用效率指的是投入与产出的关系,研究教育投资使用
效率是要说明生产者在特定技术条件下如何组织生产以及由此产生的
生产成本和产出之间的关系.
1、教育投资生产函数的经验性估算
生产函数是描述一定时期内,生产技术水平既定条件下,投入与
产出之阍的关系,或者说生产函数是指生产中使用的各种生产要素的
数量与产量之间的关系.生产函数反映一定时期内生产技术水平的现
状,一旦生产技术水平发生变化,原有的生产函数就会发生变化,形
成新的生产函数.新的生产函数.可以用同样多的生产要素投入量生产
出更多的产量,发生这种情况表明技术变化提高了生产要素的利用效
率。.
许多学者对教育生产函数作了研究,美国学者科恩。是其中之一,
他对教育的投入产出进行了分类,教育投入分为学校投入与非学校投
入.学校投入比较容易控制,包括人力、物力和财力的投入;非学校
投入一般难以控制,包括的内容比较复杂,如学生父母的社会地位、
经济状况、种族.性别。年龄、天赋以及所处的地区环境特点等.教
育产出分为五大类,其一,基本技能,如数学、语言、劳动;其二,
职业技能;其三;创造能力、发明发现潜力等;其四,社会态度,即
对自己、家庭和社会的态度:其五,其他产出.如学校的咨询作用等.
m张末霹:‘现代西方妊诲学k山东大学出敝社,1996年簸.94甄
。E.辩思;l蕞青经济事),王玉昆事田良事超雌.1989年版,华末师范大学出版社
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他用生产函数描述了教育过程中投入与产出的关系,其形式为:
f(Q,x/s)=0,式中Q为教育产出,x为教育投入,s为非学校投入.
假定生产函数是线性的,且资源不受限制,如果是单一产出,其
生产函数为:
Q=a+乱^+如x2+-··+kL (1)
Q代表产出,a代表截距和非学校投入的影响,而⋯h代表与学
校有关的投入.
那么,对每一投入而言,相对于价格,都有一个比率,对任一项
如i项则有b。7只(P为价格),假设4/P.大于其他项,则说明第i项
的投入对产出贡献最大,印对投)、成本具有更高的边际生产率,此时,
由于假定资源不受限制,就应该牺牲其他投入而扩大i项的投入.(可
以解释现实中,以考试分数作为评价标准,片面追求升学率的学校,
往往忽视学生能力培养方面的投入.)
现在假定资源是有限的,那么,无限制地扩大第i项的投入显然
不可能,例如,t代表图书馆的书籍,由于缺少教室及资金,则不可
能扩大图书馆的规模,如果要扩大图书馆的规模,保持投)、总凝不变,
只有减少其他投入的情况下才是可能的,然而其他投入不可能减为零.
例如:教师数量不能少于规定.所以,不能无限制地增加i项的投入,
而只能牺牲只有较低b/p的投入.
另外,科恩还对有资源限制和无资源限制的非线性生产函数、多
产出的生产函数作了描述.
需要说明的是,由于教育产业有别于其他产业,多元化的投入与
产出,同时,由于受政治、经济、社会制度、文化环境等的戢约,致
使生产函数的具体形式难以估算。另外,许多投入和产出是不能或者
碳难以计量的,存在着“资本衡量”的困难o.但是借助于假设,估算
的生产函数仍然可以用来改进教育投资的合理分配与使用.它仍然可
以像一般的生产函数一样,去考虑生产要素的边际替代宰、规模收益、
生产要素最优组合等方面的规律. ‘
2、成本理论的应用
在讨论生产过程时,通常以投入和产出两个变量来表示.一般而
论,当生产规模扩大时,产出增加的比例大于成本增加的比例,便是
规模经济;反之,规模扩大时,产出增加的比例小于成本增加的比倒,
便是规模不经济.对学校而言,多大办学规模是适宜的呢?有没有适
度的规模其平均成本最小呢?
所谓学校规模适度,是指在其他条件基本不变的情况下,学校拥
有恰好可以使所有投资得以充分恰当利用,并在不违背教育规律的前
提下,保证培养规格、教育质量不受到影响的合理班级数和学生人教。.
由此看来,探讨学校适度规模问题,其目的是在探讨教育投资使用效
率问题.
在经济学中,由成本函数的分析可知,成本曲线为u型.在教育
领域,不少学者应用了这一函数,一般将学校使用的资源分成资本成
本与经常成本两大类.资本成本以学校土地、建筑及教学仪器设备等
固定成本为主,此类成本支出一定时,学校人数越多越好.资本成本
以学生数量越多越经济,最适当的学校规模以达到百分之百的运用而
。曼■^等;‘西方经济学,.中自人民大学出版社.1999年版,L蚰页
。范先佐:‘教青经济学'1人民教育出版社.19鲫年版.277页.
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不衍生经济缺陷为止。因此,寻求最适当学生人数不宜以资本成本为
分析对象.据有关资料分析,许多学者以单位学生平均经常成本与学
生人数的相关来确定最佳适度规模。
假定成本函数的理想模式为一元二次方程,设c代表学生经常成
本,以Q代表学生人数(规模),岛b代表成本函数的系数,则函鼓式
为:
C/Q==+6Q+c妒(2)
C/Q为每个学生的经常成本,那么,成本·规模的关系是呈u型,
印在其他条件相同的条件下,扩大学校规模,就会使每个学生的成本
下降到某一点,然后又开始上升。短期内,即在来不及改变学校全都
规模设备的很短一段时间内,遵6i遗际收益递减规律,即当把越来越
多的可变投入补充到固定投入中去时,过了某一点后,产出的增加会
逐渐减少。长期内,学校全部投入都有可能改变,包括学校全都设备,
此时,就存在着学校的规模经济与不经济,印当每个学生成本下降时,
我们得到规模经济,当每个学生成本上升时,规模就不经济.在这种
情况下,将会有一个最佳学校规模.(2)式求导可得最佳学校规模:
Q一-b/2C (3)
现实中,规模过小的学校,由于教师数量不能无限制减少,而学
生数量却不足,师生之比过低,造成人力投资数量上的浪费.学校规
模过小,教师数量少,在教研组和年级组内很难形成一个优化的整体
结构,无法产生竟争机制和同学科教师互相学习交流机会,发挥教师
队伍的整体效能,同时由于编制有限,为应付课程需要,教师往往必
须兼课,这样势必影响教育质量.另外,规模过小的学校,物力资源
配置也很难合理,设备使用事低,实际上是一种隐性浪费。
学校期模过大,学生总人数过多时,也会影响教育质量.因为学
生人数过多,在不增加新投入的情况下,势必睫学生与教师之比过大,
不利于师生感情交流和教育信息的反馈,不利于因材施教的实施.学
生人数过多,则他们参与集体的决策与管理的机会减少,参加课外活
动的机会也会减少.如果不增加投入,仪器、设备短缺,学生得不到
充分使用,这些都不利于教育质量的提高.学校规模过大,学生人数
过多,自然也可以相应增加新的投入,使师生比例和人均经费保持不
变,但从行政管理角度来看,也会带来新的不利因素.由于学校规模
过大,就会给组织层次之间的沟通和协调带来困难,容易造成层级距
离加大,部门本位的产生,也容易滋长人际关系中的冷漠和行政僵化
等不经济现膏P.
当然,前面所说的学校适庹规模是一个相对的概念,它要以一定
的社会、经济、科技发展状况为条件,并且要为社会、经济与科技的
发展膈务.在研究确定济南市各地区、各类型学校的最佳规模时,要
考虑到济南市当前的社会状况和经济社会发展水平.
三、中小学教育投资的使用结构
教育投资的使用,是指教育投资的支出与运用.教育投资的使用
结构,就是教育投资在支出和运用过程中所形成的一些特定的比倒关
系.
根据理论分析和实际工作的需要,教育投资的使用结构分为三种
。靳精麓,t从蒂后劐超前—∞世圮人力壹车说).教育蛏济学,山东敦青出版社,1996年版.105

l 5
类型:第一类是各级各类教育问的投资使用结构,第二类是地区I.-I的
教育投资使用结构,第三类是教育投资的内部使用结构。其具体内容
是:
1、各级各类教育间的投资使用结构,是教育投资在各级备类教
育问进行分配所形成的一种比例关系;一般可用各级各类教育投资在
整个教育投资中所占的比重来表示。
2、地区间的教育投资使用结构,则是指教育投资在区域内各地
区间进行分配所形成的比例关系,如各县市区之闻的教育投资比例关
系,经济发达、欠发达和落后地区闻的教育投资比例关系等。
3、教育投资的内部使用结构,教育投资内部使用结构的分类各
国不尽相同,联合国教科文组织的教育统计中,将政府支付的公共教
育经费(相当于我国的教育基建支出和教育事业费)两部分,在日常经
费中又分为教师工资和教学用品支出(相当于我国教育事业费中的人
员经费与公用经费)。
按照我国财政与教育部门的有关规定,我国教育投资的内部使用
结构大体上可分为教育事业费和教育基本建设投资两大部分.
教育事业费是教育投资中用于教育事业的经常性经费,它又分为
人员经费和公用经费两大类.人员经费主要包括学校各类人员的工资、
补助工jP、职工福利费。、奖、贷、助学盎一.公用经费是指教育事
叶}助工壹主要指:降■量、取t费、变迁}|砧、鼙鼍一叠、蕞怖越工作量■金、代谭代职金、保健
津贴、t瞥滓站、监时工壹、班主任津贴.中小学特镊教师津贴、民办教师朴助费、物价补贴、聘
用曩休人员的工壹差朴骷荨等
。职工福利羹圭叠指:箍交的工舍经费、按规定提取的工作人员福利费。职工免亡丧葬费、遗■补助
tit辱篝
。关、黉、肋擎盒主妥拯:暑类攀投设立的奖学金、掌生赞★、人民助学叠,抽工助学蓦叠、学生生
活困难年卜助等等
1 6
业单位为完成教学、教育、科研、管理等业务活动所需要的公共费用。
具体指公务费。、业务费p、修缮费审、设备购置费固、差额补助费和世
界银行用于教育的贷款还本付息和承诺费、手续费等的支出.
教育基本建设投资是教育投资中用于教育的固定资产投资.我国
教育基本建设投资是国家基本建设投资的一个组成部分,按建:设用途
可分为用于教育事业的生产性基本建设投资和非生产性基本建设投资
两个部分.
四、中小学教育投资使用效率的考核与评估
既然教育过程是教育投资和人才产出的过程,这就何其它投入产
出过程一样,也存在一个对投资使用效事的考核和评估,一般是从两
方面进行的:一是从单个因素的角度进行考核,即分别考核各种投资
的使用效率;二是从整体因素的角度进行考核,印综合考核教育投资
的使用效率.因此,对教育投资使用效率的考核和评估便分为两类:
教育投资使用效率的单项考核与评估和教育投资使用效率的综合考核
与评估.
一)教育投资使用效率的单项考核与评估
教育投资使用效率的单项考核与评估主要包括三类:财力投资使
用效率的考核与评估、人力使甩效宰的考棱与评估和钧力投资使用效
率的考核与译估.
o公鲁●主要擂t彝公夤:■龟★、垒谩费、]Ic电’、公甩毫曩■、行致麓簟■、帆动车辆螺辩和●
曩、抒t量鲁●●■、炊事●●羹、直传夤、较瞄鼍忧卫生夤、努佩用—臣和l亍馥蘩支暮费用. .3t鼻■主要指t拳较为竞熊掌任鼻舶精耗毪开支.乜插攀艇曲捆生、考试、毕业费用、簟材■审
●、量鼻■再甯■■、t擎倥■t鲁簟●奠、簟坪进●蓐调●尊●■鼻.
o●●量主要措。学控叠用房■、t筑翱盈甜■设鲁的●■奠用、岔鼻越盘及不哆基车t设授壹■
度的●■土t工蠢夤用尊.
·设鲁一置’主叠指:低予基本t设投囊■度韵办公甩一般设鲁、车辆■t量、田书购置费、体霄设
鲁量等.
1 7
成果综合指标就高,教育投资使用效率也高;在人才费用质量系数相
同的学校里,培养的学生多,教育成果综合指标就高,教育投资使用
效率也高.因此,有了综合性指标,就可以对同类学校教膏投资使用
效率进行考核与评估.
需要说明的是,由于教育投入产出项目中不可计量项目很多,按
照教育投资使用效率综合考核与评估方法,对中小学进行考核是非常
困难的,这归因于质量系数中不能充分体现学生的各方面素质,因而
其准确性和可操作性都令人怀疑.在本文的教育投资使用效率研究中,
主要采用教育投资使用效率的单项考核与评估,同时,重视对教育投
资使用效率影响因素的分析,冒的是通趟对影响因素的深入分析,探
讨提高教育投资睫用效事的有效途径.
第二部分济南市中小学教育投资使用效率分析
中小学教育投资使用效率指标应主要包括单位教育投资量所能培
养出的学生人数(一定时期内教育投资所能培养的学生数既包括在校
学生数,又包括毕业学生数,两者都反映了教育投资的使用情况J,同
时为进一步考核学校对教育投资的使用效率,还要辅之一些反映教育
投资具体使用情况的指标,如生均教育事业费、生均教育基建费,师
生比、学校固定资产占用与在校学生数之比、学生的升级率等等.
fi4题是,在目前中小学教育阶段,由于教育投资常常不足,用单
位投资_所能培养学生人数来考核教育投资使用效率并不合适.另外,
对教育投资使用效率的分析仅仅拘泥于数据的比较往往并不能得出有
益的结论,如对产出指标采用升@e-、毕业率等指标来考核,容易弓{
起学校片面追求升学率这一不良后果。因此,本文偏重于投入指标的
考核分析,而忽略产出指标。
一、中小学教育投资使用效率的指标.体系
在我国,对教育投资使用效e--e考核指标体系并没有明确的界定,
在讨论济南市教育投资使用效率时,我们借鉴许多省市对义务教育投
资使用效率考核具有共性的指标.从而建立如下指标体系,指标体系
包括投入指标和产出指标两大类.
^投入指标
ii人力投入
a生师比
b教师学历达标率
c教师平均工作量
^2物力投入
a最基本办学条件
b平均建筑面积
c教学仪器配备率
d音乐、体育、美术、劳动、卫生器材、电教器材配备率
^3财力投入
a生均教育事业费
b,生均共用经费和人员经费
c生均教育基建费
B产出指标
3、物力投资使用效率的考核与评估
教育过程中的物力投资,是国家和社会用于各级备类学校教育资
金.的物化形式.它体现为教育过程中物化劳动的占有和消耗,是培养
熟练劳动力和各种专门人才不可缺少的物质技术条件.其主要内容包
括:教育设施、教学仪器、实验设备、图书资料、文化器材等等.衡
量教育过程韧力投资使用效率的综合指标主要有:每一学生占有固定
资产使用率和每一年固定资产消耗额.分项指标主要有:固定资产使
月率、金年低值易耗品及材料使用率、实验设备使用率、实验室使用
率、图书借阕宰、校台使用率等.
二)教育投资使用效率的综合考核与评估
按照前面的定义,教育投资的使用效率就是:教育产出与教育投
入之比或教育成果与教育资源消耗之比,用公式表示如下:
教育投资使用效率;教育成.果/教育投资
由上武可以看出,“生产”相同质量的教育产品,教育资源消耗越
少,效率越高;反之,则效率低.
理论上讲,假设教育质|t_相同,就能对不同教育单位教育投资使
用效率进行比较分析,因为在不同教育单位之间,只要师资水平、教
学物质技术基础、学生等条件大致相似,进行分析比较是可行的.
然而,教育投资的使用效率绝不单纯是量的概念,而首先是质的
概念.也就是说教育投资使用效率首先是教育产品是否符合经济社会
发晨的翳要,之后才谈得上资薄消耗与教育产品之闻的量的对比.换
言之,只有当教育成果是“有用的”,学校“生产”了满足经济社会发
晨需要的教育产品,才谈得上教育投资具有经济效率,才能进而在资
源消耗和有用教育产品之间进行量的比较,或者说对教育投资使用效
率的高低进行比较.因此,要对教育投资使用效率进行综合考核和评
估,就必须对教育产品的质和量同时进行考察.一般来说,数量的考
察比较简单,但要使教育产品的质量数量化,又是—件十分困难的事
情.因此可根据不同级别、不同类别学校的不同情况,引入质量系数,
分剐进行考核和评估.
质量系数。是指用来表示教育产品质量的两个变量闽的程度或比
率的数.当这个数越接近l,表示两个变量闽关系越密切,教育产品
的质量越高;越接近0,表示两个变量闻越不密切,教育产品的质量
趟低。
对于普通中小学教育产品的质量系数,是把平时所运用的合格生
数、不合格生数、退学生数、优秀生数综合起来作为一个变量来进一
步精确化,其公式为:
质量系数N=学年初全体在校生数-不合格生数—退学生教一留级生
数+£优秀生加权数/在校生总数
为综合考核微观教育单位教育投资的使用效率,应建立教育的资
源投入与教育产品的数、质量综合性指标.所谓综合指标是把一定数
量教育费用培养出的学生数量与人才费用质量系数综合起来考察教育
成果的指标。而这个指标是在使用教育产品与教育投资消耗之比和质
量系数的基础上建立起来的,其公式为:
教育投资使用效事=教育成果x质量系数/教育投资消耗(教育费用)
在培养学生人数相同的不同学校问,人才费用质量系数大,教育
。箍先佐z‘敦育经济掌,,人民教育出版社.1999年版
2 0
成果综合指标就高,教育投资使用效率也高;在人才费用质量系数相
同的学校里,培养的学生多,教育成果综合指标就高,教育投资使用
效率也高.因此,有了综合性指标,就可以对同类学校教膏投资使用
效率进行考核与评估.
需要说明的是,由于教育投入产出项目中不可计量项目很多,按
照教育投资使用效率综合考核与评估方法,对中小学进行考核是非常
困难的,这归因于质量系数中不能充分体现学生的各方面素质,因而
其准确性和可操作性都令人怀疑.在本文的教育投资使用效率研究中,
主要采用教育投资使用效率的单项考核与评估,同时,重视对教育投
资使用效率影响因素的分析,冒的是通趟对影响因素的深入分析,探
讨提高教育投资睫用效事的有效途径.
第二部分济南市中小学教育投资使用效率分析
中小学教育投资使用效率指标应主要包括单位教育投资量所能培
养出的学生人数(一定时期内教育投资所能培养的学生数既包括在校
学生数,又包括毕业学生数,两者都反映了教育投资的使用情况J,同
时为进一步考核学校对教育投资的使用效率,还要辅之一些反映教育
投资具体使用情况的指标,如生均教育事业费、生均教育基建费,师
生比、学校固定资产占用与在校学生数之比、学生的升级率等等.
fi4题是,在目前中小学教育阶段,由于教育投资常常不足,用单
位投资_所能培养学生人数来考核教育投资使用效率并不合适.另外,
对教育投资使用效率的分析仅仅拘泥于数据的比较往往并不能得出有
益的结论,如对产出指标采用升@e-、毕业率等指标来考核,容易弓{
起学校片面追求升学率这一不良后果。因此,本文偏重于投入指标的
考核分析,而忽略产出指标。
一、中小学教育投资使用效率的指标.体系
在我国,对教育投资使用效e--e考核指标体系并没有明确的界定,
在讨论济南市教育投资使用效率时,我们借鉴许多省市对义务教育投
资使用效率考核具有共性的指标.从而建立如下指标体系,指标体系
包括投入指标和产出指标两大类.
^投入指标
ii人力投入
a生师比
b教师学历达标率
c教师平均工作量
^2物力投入
a最基本办学条件
b平均建筑面积
c教学仪器配备率
d音乐、体育、美术、劳动、卫生器材、电教器材配备率
^3财力投入
a生均教育事业费
b,生均共用经费和人员经费
c生均教育基建费
B产出指标
Bl教学计划课时完成率
B2毕业率
B3巩固宰
B4平均统考成绩
需要说明的是,以上指标均是可以计量的投入产出指标,抽象掉
了不可计量因素(如:教师的经验、学生入学时的水平、学生分数以
外的各种技能等等).因而,在实际分析中是比较容易操作的.
二、财力投资使用效率分析
在整个教育投资支出中,只有教育事业费支出与教育基建费投资
支出之问、以及教育事业费支出中人员经费支出与公用经费支出之问
同时保持恰当的比例关系,才能保障整个教育事业的协调、稳定发晨;
否则兢会导致教育的紊乱发展和低效率.
1、生均教育事业经费与生均教育基建费比较
从发展的趋势看,济南市的教育事业费和教育基建费总的讲是合
理的,鄄教育事业费和基建投资基本上随着教育的发展而不断增加(两
者增加情况见表1).
从当前农村初等教育投资的情况看,教育经费普遍不足,办学条
件彳艮差,单纯从生均教育费用的多少来礁漫教育投资利用效率的高低
是不适宜的,因为这样做的结果,会导致人均培养费用减少,办学条
件越差,教育经费的使用效率就越高的错误结论.如:以1997年的数
据,农村初级中学和小学生均教育事业责分别为916.0元和798.2元,
分别比济南市平均水平低334.5元和141.1元.但并不说明农村中小
学教育投资使用效率高于城区.
裹1 涮F,b'tW●璺鼻和教育基t费增士糯兄
生姆踟躬蝴(删生均教育基建费断y出
年份
高中初中小学高中初中小学
l∞6 1∞6.7 67t 0 3他9 髓6.0 49.3 2垒1
l嘶10∞.8 735.0 42l_5 412.2 65.2 ∞.0
19孵嫩O 1109.0 7啦0 519.0 81.0 33.0
19孵2562.5 1259.5 939.3 637.1 149.3 43.6
-
致据来再;济南市敦霄经费筑计报寰(1996-19∞年)
因此,对农村初等教育投资效率的分析,其目的不是寻求降低人
均培养费用的标堆,而是要研究在合理支出的情况下,人均培养费用
所应该达到的标准。这是因为,目前不存在农村初等教育投资超过实
际需要的问题.如果扣除物价上涨指数,农村初等教育投资的水平凡
乎没有提高。
2、人员经费与公用经费的使用状况
在教育事业费的支出中,1997年以前不J睾冶理.其表现是人员经
费所占的比重过高,公用经费所占的比重过低,到1998年以后,人员
经费所占比例有所增加,基本趋向世界通行的70/30的比例,如表2
所示.
囊2 济南市教育事业费支出中人员经费和公用经费所占比it(%)
年份1995 1996 l∞7 1998 1999
人员经费比重89.50 87.12 86.48 70.15 63.7
公用经费比重10.50 12.明13.52 29.85 36.3
t据来潭:济南市教育经费统计报表(199s一1999年)
值得注意的是,1998年以后公用经费的比重大幅度上升,其原因
与各橛政府为实施普及九年义务教育追加了投资有关,从而使数据产
生了较大的波动.
3、公用经费使用状况
中小学公用经费中用于物质资源(包括校舍建筑、教学设备、图
书资料、低值易耗品等)建设的投资比例小,平均只占13.54%,初中
仅为8.28%,修缮费和公务费占据较大比重,在物质资源普遍感到不
足的同时,公用经费的使用也不尽合理(表3).
囊3 1999年中小学教育事业矗中公用经费各项支出
占公用经■的比倒(%)
单位:元
学校类公务设备业务招特
合计业务费謦缮费其他费用
别费购置费’
高中100 44.09 6.67 16.78 29.38 o.19 2.89
初中100 18.44 17.8l 8.28 52.80 0.27 2.38
小学1加23.60 28.15 15.55 29.17 0.65 2.88
敦据来■:由桥雨市致百委员舍撰报‘全田敦百经贯曩计报衰)(缘台报襄)计鼻
所稃
另外,由于小学教育投资少,除了保证人员经费外,公用经费几
乎被公务、修鳍费占用,其他办学费用所剩无几.这是影响小学教育
的发展与改革,影响教育质量提高的直接原因.其次,薄弱学校教育
经费分配少.造成了这些学校生源少、生源质量差,学生流动率高,
优秀率低,从而出现了小学一直到高中的择校热现象.使许多学校本
来很少的教育经费使用效率更低了。
农村初等教育投资水平偏低,公用经费数量很少,绝大多数只能
用于维持学校的一般活动,不能为提高教育质量创造必要的物质条件.
在为数不多的公用经费中,绝大部分是用于办公费及修缮费,用于购
买设备和教学活动的费用就非常少了.实际上,某些地方拖欠教师工
资现象非常严重,人员经费尚难以保证,更谖不上公用经费了.
农村学校公用经费很难适应办学的需要,。学校的办学条件根难得
到改善.因此,在公用经费严重不足的情况下分析公用经费的使用效
率意义不大,必须增加公用经费,这样,才能使公用经费的使用构成
逐渐合理.
三、人力投资使用效率分析
l、生师比
生师比例是考核人员使用效率的重要指标,理论上讲,教师比例
过大,并不意味着教育产出的增加,由于边际产量是递减的.同时,
教师数量增加到一定程度,会牺牲用于其他方面的投入.
寰4 市内四区生师比之比较
单位高中韧中小学
市区平均17.01 13.48 17.06
直属学校17.Ol 11.30 16.67
历下区l 4.65 17.69
市中区14.40 18.4l
槐荫区13.98 15.1l
天桥区13.08 17.40.
数据来舞:‘济南市教育统计手册)1999年版
表4中列出了济南市市内四区和直属学校的生师比,市中区小学
的生师比例最高,槐荫区最低。历下区初中的生师比侧最高,直属学
2 6
校最低。市区高中的生师比倒为17.01.
1999年山东省政府颁布的《山东省全日制中小学职业中学机构编
制管理暂行规定》要求,高中生师比15,初中生师比1'7.8,小学生师
比25.从国际比较看,70牟代至90牟代,国际中小学的生师比趋于
稳定,在第一级教育生师比稳定在26,第二级教育生师比稳定在17.
我省规定的标准接近国际平均水平。
对农村学校,近年来,学生人教有所减少,但教师人数不但没有
相应减少,反而有了增加.
襄5 1999年历城区五处乡镶小学生师比情况
‘ 乡镇学生数教职工敷生师比
洪楼镇1745 180 9.69
王舍人镇4599 456 10.09
孙村镇2130 177 12.03
柳埠镇1625 165 9.85
港沟镇1732 158 1L 0l
平均lO.53
曩jR来舜:根据£搬材科曩理
随机抽取历城区1999年五处乡镇小学生师比情况(表5),从调查
的结果看,济南市其他区县情况大体相同,见表11.五乡镇平均生师
比为lO.53,这一比例是不合理的,当然,由于农村学校分散,班级
人数少,师生}l,铡一般低于城市,应该说是正常现象,但相差太多,
就说明人员利用宰是低的.
可以看出,济南市初中、小学生师比明显低于省定标准,说明济
南市教师资源使用效率较低,与教育经费的支撑能力不相适应.
造成生师比过低的原因主要是教师职业地位的提高,师范生就业
大多选择在市区,加之学校在选择毕业生时缺乏控制,有的专业过多,
而在开设新课时又不得不增加编制,造成教师超编制.另外,中小学
入学峰谷排浪式的高峰和低谷出现,使教师编制一会儿出现超编,一
会儿又出现缺编.
2、教师工作量
济南市市区中小学教师周授课时阔教大体相当,与全国的情况也
大体相差不大。根据统计,(如表6)
寰6 市区中小学薮彝I_授课耐润数
教师分类周课时效(节) 每节课时问(分) 每周上课时间(小时)
小学14一18 40 , 9.3-12
中学12-18 45 9一13.5
(囊据来曩:根据调查羹科整理)
1999年山东省制定了新的教师标准周报谦时数:高中10-“节,初
中12-16节,小学16-22节,可以看出济南市小学周授课时数低于省定
标准。与国际平均水平比较周课时效相差很大,中学教师大致与日本
相当,小学教师更要低的多.(见表7)因此,提高济南市中小学教师
资源使用效率还有很大潜力。
在济南市也存在教师工作量大的现象,市区小学、初中和高中的
毕业班教师,他们承受升学压力,负捏相对比较重.一部分教育教学
责任心强的教师,他们的负担也比较重.其实,从教师工作内容看,
各国中小学教师除授课外(包括备.课与批改作业),也都担负对学生的
辅导,与学生家长保持联系,参与社区活动等.
衰7 部分国家中小学教师周课时敦比较回
周课时敷每周授课时间(小
田别教师类别每节课时间(分)
r书、时、
臭地利中小学教师20-24 45 15一18
基础学校教师27 20.3
丹麦45
高中教师22 16.5
美盈中学教师平均2S 45’50 18.8120.8
普通教学教师21 15.8—21
法国45’60
中学教师15-18 11.3-18
意大帚J 中学教舜18 如15
小学教师19.4 14.6—16.2
日本中学教师16 45-50 12—13.3
高中教师14.3 10.7—11.9
小学教师28 2l
德田45
中学教师23—27 17.3吨0.3
英田中学教师35—40 35 20.4~23.3
敛撰来≮:田素教委教育经费研讨组(敖百经费与敖师工曩),教霄科学出展社1988

四、物力资源的使用效率分析
最近,从济南市政府教育督导室对全市近200所中小学进行督导
评估结果看,总的评价是:一方面多数学校各种教学用房紧张,专用
教室不足,音、体、美、劳动、卫生器材,特别是图书数量不足,另
一方面,己建的专用教室、各种图书、实验仪器设备利用宰较低,造
成教育资源的巨大浪费.
物力资涮用率低可以从仪器设备的配套率和分组实验课题开设
情况比较出来.按部颁教学大纲规定的学生分组实验课题的配套数和
。王厩轩:‘从八十年代走向新世际’—上海瞢敦热点闷墨追踪.百家出版杜,1998年t 240页
2 9
理者缺乏足够的认识能力的条件下,使学校教育脱离现实生活工作,
其他的产出目标如学生的动手动脑能力、实践能力等被忽视.第二是
学校内部资源配置不合理,仪器设备缺乏配套购置,或是设备缺件、
误差大,或是实验材料不足.实验场地不够.从而降低了物力资泺使
用效率,影响了教育质量的提高.
第三部分济南市中小学教育投资使用效率的影响因素
从以上的分析不难看出,济南市教育投资使用效率的指标体系
中,人、财、物力资源的使用都存在着低效率.中小学教育受到来自
社会备方面的影响,教育投资使用效率必定受到其投资状况、分配结
构、师资扶况以及学校规模布局等等方面的影响,要使有限的教育投
资合理有效配置和使用,详细探讨教育投资使用效率的影响因素是非
常必要的。
一、政府教育投资状况对中小学教育投资使用效率的影响
各纭政府是中小学教育投资主体,了解其投资过程中的行为及规
律,对提高教育资源的有效配置,·提高教育投资的使用效率,将具有
重要的意义。
1、政府教育投资增长缓慢,总体水平儡低
按照世界有关标准,当一个国家的人均国民产值达300、500、600
美元时,他们的平均教育预算应分别占到国内生产总值的3.蹦、3.5{l、
4%.1996年国家财政性教育经费占到国内生产总值的比饲2.47j1.实
际上从1993以来多年徘徊在2.5{l左右。.而济南市从96—99年,全市
国内生产总值分别为:698亿元、732亿元、821亿元、881.2亿元,
国家财政性教育经费占国内生产总值的比例分别为:1.16%、I.08jl、
i.0“、i.11铲.这一比例距1993年教育行动纲领公布的2000年教育
预算开支占国内生产总值4jl的目标相当遥远。可以看出,济南市的教
育投资明显偏低,且经常产生波动.导致教育部门和学校的领导者失
去有计划第分配和正确使用教育经费的主动权.失去了考核教育投资
使用效率的前提条件,即起码的教育投入.
从农村情况看,一方面各县(市)、区财政困难,导致教育拨款投
入不足,另一方面,农村教育费附加难以征足,农村中小学教育的发
展举步维艰.仅从济南市农村教师工资拖欠就不难发现,由于种种原
因。目前拖欠教师工资问题十分突出,拖欠人数多,时阎长,数额大.
截止到2000年8月31日,全市拖欠教师工资18693.45万元,拖欠
住房补贴8927.99万元,合计26721.44万元.
导致各级政府实际教育投入明显不足且经常波动的原因在于:首
先济南市基础教育采取地方负责、分级办学,分级管理的体制.义务
教育在财政支付方面实际上由县、乡政府负担.既现行的教育财政体
制是教育经费预算等级较低,教育的事叔属于教育部门,而财权属于
财政与计划部门.两者的分离造成:(1)教育经费预算约束软化,缺乏
透明度和有效的监督;(2)教育发展和政府教育拨款脱节,导致教育经
费供求不平衡.其次,公共选择理论弘为。,由于玫府是由现实生活中
。矗据来ill:l中田教育最羹年度茇晨报告',高等麓青出f旨社.1997年.4页
‘量鼍来■t济囊市麓育曼费统计报衰,19%一l髑9年.
。吴■风等t l西方经济掌'.中嗣人民大学出版杜,1999年版.377页
。3 2
的一群^组成的一种政治组织机构和实体,它在很大程度上受制于其
组成者的行为.所以政府也会园追求利润最大化而对来自各种利益集
团的要求进行权衡,再加上信患的不充分,必然产生某种形式的非x
效率,在满足社会各种公共需要的过程中,政府并非总能按照理性的
认识和客观的需要来安排教育投资.政府也常常产生行为偏差,其中
之一就是政府会因来自教育需求的压力远小于其他利益集团的压力而
有意将教育投资放在不太重要的位置上.由此看来,政府并非完美无
缺,政府固有的缺陷及投资行为偏差会对教育投资使用效率产生影响.
2、地区之间教育投资的不平衡对教育投资使用效率的影响
教育经费的投入在地区之间很不平衡.这种差距扩大是发达地区
和落后地区差距不断扩大的必然反映.随着经济的发展,地区差异也
在不断扩大。
衰9 四县一市财政性教育投资与人均国民生产总值
人均财政性教育投财政性教育经费
单位人均GHP(元/人)
资(元) /GNP(%)
章丘市138 10419 1.32
历城区112 啪9 1.26
长清县147 10965 1.34
平阴县· 120 10324 1.15
济用县107 7364 1.45
商河县68 4565 l-49
羹据来漂;井南市教育经费统计报衰(1999年)
按照1997年数据,人均GNP最高的长清是商河的2.4倍,而财
政性教育经费占GNP比重最高的商河,人均财政性教育投资却最低,
仅为68元(见表9),可以看出区县之阊教育投资水平在保持较大差
距的情况下不断加大.这种差距致使地区闽教育的发展不平衡,进而
加剧地区之阊经济发展的不平衡,形成一种恶性循环,制约了国民经
济的协调发展。凡息体看经济发展的不平衡导致了地区间教育发展的
不公平,从而产生教育投资使用效率的下降.
二、学校规模布局对教育投资使用效率的影响
济南市市区共有高中11所,初中46所,小学121所.根据学校
的办学条件,一般将其分为一类学校和二类学校,市区一般不存在三类
学校.市区高中由市教委统一管理.济南市共有1000多处农村中小学.
111个乡镇,每个乡镇都有1处初中,少数地方保留2-3处初中,有
一处中心小学,另外完剑、学、村办小学占据相当大的数量.
济南市市区学校随着经济的发展出现了三个特点:一是新建学校
加快了步伐,并且标准高.如历下区的双语学校,.山师附中、实验中
学新校的建设等.二是学校建设与布局调整跟不上喊市发展的节奏.
随着旧城改造、广场建设、商住区建设以及会晨中心建设,原有的学
校擞了,新的学校却建设不起来,济南8中就是—铆,学生和教师的
安排一直没有落实,称为硫亡学校”.三是薄弱学校校舍改造缓慢,
发晨不平衡.如历下区的花园路小学、省府前街小学、趵突泉路小学
成为袖珍学校,生源差,办学效益低.
以上情况加上历史的原因,使学校的建设和布局调整如果跟不上
城市发展,济南市教育投资使用效率受到影响.
囊10 济南市1909-2000学年中小学规模情况
学校数(所) 班数(个) 在校生数(入) 班颧(人/班) 平均规模(人)
高中49 933 55984 60 1142.5
韧中248 4346 138360 57.8 1014.0
小学1453 13033 456756 35.0 314.4
蠹辩素一;‘济甫市教育筑计手册,,1999-2000学年
济南市的中小学规模(见表lo),从平均规模数字看,高中、初
中规模基本合理,没有反映的数字还有:初中56人以上的超员班有
2467个,25人以下的小班有27个.小学50人以上的超员班有2551
个,20人以下的小班有2801个.可见,济南市中小学既有规模过大
者,又有规模过小者.
对于规模过大者,有的学校班凝竞达到70-80人,老师无法批改
作业,无法照顾后进学生,学生能够动手动脑的机套相对较少,从生
均教育经费上看似乎效率很高,实际上,教育教学质量出现下降趋势.
许多薄弱小学20人左右的班占有相当大的比例,。然而各科教师却
不能减沙,仪器、图书设备也应该按标准配备,这必然造成人力、财
力、物力上的巨大浪费.
对农村中小学而言,有别于市区学校,一般搜摸更小,布局一般
更加分散,设点太多,学校规模效益低的状况非常突出,尤其是山区、
丘陵及滩区,几乎村村办小学,有的村一年只有几个人出生,许多地
方一个年级只有十几个学生,差不多每所小学仅一个平行班.当然,
这与当地的人口分布,地理环境和经济条件有关.
这种现状是造成师生比饲过低的一个重要屎因,另外,由于教师
过干分散,不利于相互调节,对教育质量及教师本身的提高也有影响.
学校布局过于分散,要改善办学条件也更加困难.如前面谈到的教学
设备,如果几十人的学校也要配一套,是银难做到的.’即使配上了,
利用率也是很低的。总之,其结果不是造成浪费,就是办学条件无法
达到要求. ‘
学校过于分散自然不好,但过于集中,不利于学生就近上学,也
可能导致失学、辍学率增加.因此,如何从实际出发,根据农村特点,
确定学校的合理规模和布局,是研究提高农村初等教育投资使用效率
对应该考虑的问题.
随着农村城镇化的发展以及计划生育国策的进一步实施,过去按
照乡村依次设置中小学的学校布局已经显露出种种弊端,熏新加以调
整已势在必行。
三、学校内部管理水平和教师素质对教育投资使用效率的影响
1、学校内部管理水平
通过政府教育督导部门督导评估得到,学校领导干部的结构和领
导者的素质与提高教育资源使用效率具有显著的正相关.
一个好的校长能建立起一套完整的管理规章制度,包括人事、物
质资源和财务资源等方面,有效地管理学校,保证学校各项活动有秩
序地进行,使学校能健康稳定的发愚才能有效地提高教育投资的使用
效率.
如果出现中小学校的领导者,不把主要时间和精力用于面向全体
学生,全面提高教育质量,而是片面追求井学率,搞“三熏,三轻‘‘(即
重毕业班、轻普通班;重高中、轻初中;重少数优秀学生、轻多数一
般学生)'那就说明这样的领导者素质差,管理水平低,将影响学校教
育投资的使用效率,难以实现多元教育产出的目标.
2、教师队伍素质对教育投资使用效率的影响
教师素质的提高如果不看作是投入的增加,或可以看作是生产技
术水平的提高,那么,教育生产函数就会相应的改变,这意味着同样
多的教师数量抚入会得到更多的产出.提高教师素质与提高教育投资
使用效率具有显著的相关性.
表ll反映了济南市中小学教师的监测指标,可以看出高中不合格
教师多于初中,初中多于小学;而高级职称占专任教师的比重高于初
中和小学,小学仅为0.21N;专任教师高一级学历达标率指的是小学
教师专科学历、初中教师本科学历达标宰,初中21.60%,小学为
17.91jl;显然,从整体看,较高层次教师所占比倒不足,教师的整体
素质有待进一步提高.
寰¨ 济南市中小学教萍的监潮指标
高中初中小学
专任教师岗位台播事(%) 85.33 86,77 97。蛆
专任教师学历台格率(%) 82.20 85.07 96.26
专任教师高一级学历达标率(%) 21.60 17.9l
高援职豁占专任教师比重(%) 15.09 6.96 0.2l
赍辑来谭:‘济南市教育统计手册',1999-20'00学年
四、教育浪费降低教育投资使用效率
与教育投资有效使用相悖的是教育投资的浪费,或日教育浪费.
教育浪费的问题并不只是金钱或物力的浪费,桂威认为“最报本的浪
费是人类生命的浪费,儿童兢学期间生命的浪费和后来由于不适当和
谬误的准备所造成的浪费衄。由此可见,教育投资的浪费既包括显性,
也包括隐性浪费.
i,中小学的留级与辍学
留级生是指在原年级重斯再读该年级课程的学生;辍学生是指尚
未读完注册的整个教育阶段,来到最后毕业就中途高校的学生。
从总体看,各县(市)、区的城区学校辍学现象不突出,中小学
留级率与辍学率较低,由此而产生的“教育浪费”比较少.1997年,
济南市基本普及九年义务教育,经过近几年的巩固与提高,中小学的
教育事业费投入的质量损失有了较大下降.乡镇中学采取说服动员、
捐资救助等形式,劝说辍学生返校复学,辍学现象有所控制,辍学宰
有所下降。
但有的学校辍学率仍超出省定标准.据最近的一项调查,有的学
校有的年级在2.89{c以上;有的一个班上学年初47人,上学年束42
人,有5人不知去向,占10.64S.长清马山乡初中生的辍学率为5.5%。
经济较落后的商河和济阳两县的辍学率较高.商河实验中学初中
生辍学率为4.51jI,商河玉皇庙乡初中生辍学率为11.7jl,商河牛堡乡
的初中生辍学率为12.2jl。济阳县初中生辍学率为7.3{i,其中曲缇镇
初中生辍学率为11.82{6。
导致留级现象产生的愿因是多方面的,但学校本身的原因是主要
的.如果学生发展正常,不存在特殊的学习障碍,学生留级就可能是
教师造成的.因此,从注重教学内容转向既注重学生学习过程又注重
。牡戚:‘t育中的浪赞).赵样羹、王熏堵糖译:‘杜戚教育论着选’.毕幕盼点大学出版杜I%1年
t.躬页.
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教学内容,可能有助于减少留级造成的教育投资浪费.
其实,造成辍学的因素,既有学校教育系统内部的因素,如升级
制度、教师、课程与教法、选择的标准等,也有外部因素,如个别差
异,家庭的经济状况与文化水平等。外部因素,如家庭经济困难、父
母受教育的程度及其对学校教育的态度等也是造成学生辍学的因素,
有时甚至是主要的因素,如我国农村学生辗学不少就是经济上的原因
所致。另外,读书无用思想在某些地区仍狠严重.由于外部因素的影
响,单靠学校教育系统内部的改进不可能撤除辍学现象。
2、学校教育与实际工作生活的不相适应
如果说留级和辍学现象主要产生于义务教育阶段,那么,学校教
育与实际工作相脱离现象则主要见于义务教育后的教育阶段.其结果
是.一方面人才奇缺,另一方面人才过鹅而失业现象严重.前者使职
位空投得不到填补造成物质投资的最费,后者则是人力投资的浪费,
而且与人才过刺相停随的失业状况对社会稳定也是危险的.虽然失业
问题并非完全靠教育所能解挟,但学校教育与实际工作相联系看助于
减少失业《k伍.大量中学毕业生失业久已存在,没有合适的就业知识
与技能恐怕是造成这种状况的部分原因所在.不能把这些问题都归咎
于学校教育,但学校教育也不能不承担一定的责任.加强学校教育与
实际工作生活的关系是降低教育浪费的必要举措.
除此之外,学校教育脱离实际生活的主要因素,还有义务教育的
应试崩漕模式、齑中阶段的升学预备教育模式.我国的普通中小学不
管地城环境、生源师资、设备设施以及当地经济社会发展需要,—律
教读一本书、上一套课、执行一种质I咋齐准、挤独木桥,年复一年地
制造大量陪读生、复读生,排挤了学校的特色优势、泯灭了学生千差
万别的个性特长.在这种单一办学模式之下往往是单一人才类型,文、
理之外,可供学生选择的发展方向少之又少,因此,学生毕业后就很
难适应经济社会发展千变万化的要求.二是片面追求教育体系的完整,
造成了中等职业技术教育的过度发展,出现了招生困难,普通高中教
育又由于办学条件所限,在高校扩招前提下,出现了上高中难,造成
教育投资浪费和效率下降.
五、学生质量的不均衡分配造成教育投资使用效率下降
学生质量的不均衡分配,使办学条件好的学校和差的学校的教育
投资使用效率难以比较.
由于高中招生都是采取按考分的高低分层录取的办法,办学条件
较好的学校生源质量好、生源充足,挑选余地大,优秀学生集中,较
差的学生只能被其他学校八取.对初中、小学而言采取就近入学原_煲!|,
这便产生了择帔热,薄弱学校学生流动率高,少数学生以各种方式流
向办学条件较好的学校,到毕业时合格率、及格率都比较低,优秀率
更少.这是造成薄弱学校教育质量长期不能迅速提高的重要原因.
单凭升学率、优秀率指标衡量是不够的,还要看学生的质量增量,
然而学生的质量增量难以测定,人们便只重视升学率,从而带来了许
多问题,比如:择校热,薄弱学教滩以改造等问题.
这些问题的产生,特别对义务教育来讲,使教育的机会均等性受
到了质疑,缺少了公平,最终会导致低效率.
第四部分提高济南市中小学教育投资使用效率的途径
对济南市教育投资使用效率指标的分析及其影响因素的详细探
讨,可以发现中小学教育投资使用效率还有进一步改进的潜力.根据
济南市中小学教育的实际,采取以下途径将会提高中小学教育投资使
用效率.
一、进一步增加教育投入,改善现有教育投资模武,优化支出结

政府的教育投资行为并不是“完美无缺”的,政府和市场一样都
有可能失灵,政府行为和市场行为都可能会出现偏差.政府教育投资
行为出现偏差是人们面临的一个无法回避的客观现实.但与此同时也
应当看到,政府的教育投资行为尽管有不规范的地方,但它的作用是
其他教育投资主体所不能替代的.可以说,充分而合理地发挥政府教
育投资的作用,是实现教育与社会正常发展的重要保障.因此,.虽然
受政治以及政府自身组织形式等因素的制约,政府的教育投资行为难
免产生一定的问题和偏差,并且这些行为偏差在一定的条件下难以消
除,因此可以通过对政治体制的不断惨正和完善,通过建立一套比较
有效的对政府教育投资行为的约束机制,来尽可能地缩小政府教育投
资的行为偏差,以提高教育投资陡用效率,实现教育和社会的正常发
展.这就需要在限定政府教育投资行为范围的同时,应当从政治上经
济上完善政府对教育投资的行为机制,以尽可能规范政府的投资行为.
具体讲,第一,可以通过加强对教育投资的立法来保证政府对教育的
投入,同时通过提高政府教育投资行为的透明度,使政府的教育投资
行为受到更为有效的约束。根据《中华人民共和国教育法))第16条的
规定:“国务院和县级以上地方各级人民政府应当向本级人民代表大会
或者其常务委员会报告教育工作和教育经费预算决算情况,接受监
督.”各级人民政府应该按规定接受监督,每年不仅要向人大公布包括
教育投资占整个财政支出的比例,占GNP的比例,而且要公布教育投
资的使用情况。各级人大要定期对各级政府教育投入情况和经费使用
情况依法进行检查。第二,应通过完善教育投资的央策程序和管理体
制来提高教育投资分配的科学化和规范化.行政机关,持别是教育行
政机关,是教育经费的主要管理者,能否保证教育投资的合理分配与
高效运用,是教育行政机关的重要职责.教育行政机关不仅要对本级
政府教育投资的合理分配与有效利用负责,而且还要采取督导的形武
对下级政府教育机构教育投资的分配与使用情况进行督查,发现问题,
及时处理.第三,通过加强和完善社会监督以及改善政府对教育的投
资方式等,来保证政府对教育投资的合理使用,避免教育投资的浪费,
提高教育投资的使用效率.这里所说的社会监督主要包括各民主党派
及其成员,各社会团体和人民群众的监督以及新闻舆论的监督.各级
政府要对筹措教育经费的分配和使用情况定期或不定期地向社会公
布,以接受社会各界的监督。
进一步讲,((教育法》提出要_建立以财政拨款为主,其他多渠道
筹措经费为辅的体制”,根据这一原则,结合《[事业单位财务规则》改
变单一的财政金额拨效方式,建立收支统管的综合财政预算,引导社
会资金投向教育.所以说,在不断增加教育投入的问题上,要从济南
市实际的财政状况出发,要逐步建立和完善以国家拨款为主,多渠道
筹措教育经费的新体制,要完善教育费附加的支出管理,鼓励厂矿企
业,社会力量和群众集资办学,开展勤工俭学,同时,增加收入应与
加强管理并重.在具体实施上,应按《【事业单位财务规则》执行,改
变过去那种单纯反映预算拨款和预算支出的传统单位财务管理体系,
将学校预算拨款以外获得的各项收入,全部纳入单位预算,实行收支
统一管理。要坚决执行收支两条线的规定,警好用好预算外资金.
由于济南市教育投入基数小,又由于物价因素、教师x-资-tt长.
中小学各级备类学校的教职工队伍不断扩大等因素,国家增拨的教育
经费绝大部分被“人头费”吃掉.因此在不断增加教育投入的同时,
要优化支出结构,提高教育经费的使用效益.
在公用经费使用中,要压缩行政事务费,增加教学设备购置费、
业务费,把教育经费的分配和使用的重点转向用于改善办学条件,提
高教育教学质量上.
要明确各项经费开支的范围,既要坚持专款专用,又要绔学校调
剂使用教育经费的自主权.严格执行财务政策,遵守财经纪律,控制
不合理的开支,禁止违反政策的一切开支。
二、建设结构合理的合格的教职工队伍
教职工队伍结构的合理性是相对的,既要根据国家有关部门规定
的编制标准,又必须结合本地区和本单位的具体情况,安排好教职工
与在棱学生的比倒关系、教师与学生的比例关系、教学与非教学人员
的比饲关系.在确定教职工编制时,要特别注意改交目前中小学教师
队伍中思想品德、文化素质、教育教学能力、身体素质等结构不良的
状况.加强教师队伍建设工作的重点放在提高教师的质量上.同时要
增加新生力量,充实中小学教师队伍,把优秀的毕业生分配到教学第
一线,尤其要加强薄弱学校的师资预备.
每个区县教师超缺编都存在,几乎每一个学楱都存在超编,又都
存在缺编.地区性、结构性、学科性的教师超缺编情况可能更严重.
对于城市和县镇超编的教师而言,他们很难流动到农村地区;而农村
地区受师范生生源的影响,他们又很难补充到生豫优秀的合格教师.
印使在同一地区,也存在着师资余缺的不平衡性.
全面推进素质教育,是实施“科教兴市”战略、迎接知识经济挑
战的必然选择.而实施素质教育,教师是关键.制定切实可行的教师
队伍建设政策,依法建立教师队伍管理和教师资豫开发的机制。
建设高素质的教师队伍,关键问题在于建立完善的用人机削,要
通过加强编制管理,引入竞争机制,促使广大教师努力学习,刻苦钻
研业务知识,提高政治素质和师德水平,增强教育教学能力.
还要充分发挥财政的分配职能,建立学校机构编制管理与财政预
算相互配套协调的约束机制.在规范各类学校编匍管理的基础上,各
级财政部门要严格按教职工编制实行经费包干的办法,保障对基础教
育的有效投入,促进学校自律机制的形成.各级财政部门应严格按教
职工编制实行经费包干的办法,保障对基础教育的有效投入,促进学
校自律机制的形成。
全面推行教职工全员聘任钢,促进教职工合理有效地流动,优化
人才资兼的配置.随着计划生育政策的落实,根据调研结果,济南市
小学在校生数量已经开始减少,金市初中也将出现类似的情况.在中
小学生豫大幅度减少的同时,全市教职工队伍仍不断增加,如不及时
采取措施加以引导和控制,将会造成中小学教职工队伍结构比例的严
重失调.另外,民办教师转正和师范毕业生分配就业,加剧了教师队
伍膨胀.教职工总量过多,直接影响教育经费的使用效益,阻碍教育
事业的改革和发展.要通捌灾编,通过竞争和聘任,做到能者上,庸
者下,使^尽其才,才尽其用,调动积极性,提高工作效益.达到教
育人才资源最优化配置,提高办学质量和办学效益.
要采取多种解决途径和办法,对于不适合做教育工作的人,允许
自谋职业,向外流动,也可以在教育系统和学校内部进行调剂使用,
还可以留校转为生产人员.只有把超编人员的编制压缩下来,人员经
费的比伪才能降下来,公用经费的比铡才能加大.调整入力资源结构
要注意灵活性,特剐是一般中小学,由于学生来源具有很大的流动性,
学校规模和编制的不稳定性,人员编制要留有余地,人员结构要具有
一定的弹性。
三、提高物质资源的使用效率
教育投资转化为实物形态以后,如果不尽快加以使用,提高其使
用率,表明教育投资存在巨大浪费,另外,许多仪器设备在没有很好
使用时就已面临淘汰窘境.提高教育投资使用效率重要的一点就是物
质资涿的充分而及时的使用.
首先,学校物质资源的建设要有总体规划,要配套建设,合理贮
备.特别是教学设备和实验仪器的建设要有计划性,提高配套率,增
加实用性和多用性,把有限的设备购置费用好.
其次,要把采购、保蕾、使用、维惨等环节结合起来,形成制度,
使各硬工作、各项活动都有章可循.教学实验严格按操作规程进行,
既能保证实验的成功率,提高实验教学效果,又能保证安全,提高设
备的完好率,延长嵌佣寿命。还要提倡自己动手,自制,改制和维修
教学仪器设备,自制教具和实验标本,这样还可以节约资金,对于一
些大型的、现代化的仪器设备,可以采取校际合作,统一购置,统一
管理,共同使用,以提高利用率.对大宗教育装备的订购可进行招标
采购的办法.
学校的实验室、图书阅览室、活动室、体1守场馆要扩大开放范围,
延长开放时间;不同学校、不同学区的图书室、实验室可以互相开放,
实现教育资源共享,从而提高资源使用效率.
四、学校规模适度,布局调整合理
学校规模过小或过大,表明教育资源配置不合理.因此,学校适
度规模的确立十分必要。合理的教育布局可以使人力、物力、财力得
到充分、合理的使用.因此,适当扩大规模,改善办学条件,提高投
资使用效率,是济南市教育改革中亟待解决的问题.
由于各个地区在人口分布,生涿多寡、经济和地理条件等方面都
存在着较大差异,因此,对培养人才的数量多少和层次规格要求等方
面都有很大的不同.这就客观上决定了在不同地区、不同性质的学校,
其最佳规模的选择标准也就不同.所以,在确定学校最佳规模布局时,
首先要从这一基点出发,从经济有效的角度,去寻求适应本地区情况
的‘馊”.
I、农村中小学规模与布局调整对策
对义务教育规模的扩大,应尽可能走现有学校扩大容量的路子.
特别在农村地区,要尽力改变农村小学规模效益低的状况.大多数农
村基本形成村村办小学的格局.这种学校与村相连,实质上就是与“乡
土文化”相联系.现有农村筹措教育经费体制,又强化了村村办小学
的格局.一旦学校脱离了村,这个村庄的农民集资就会失击相当一部
分农民的支持.看来,扩大学校规模与扩大班额,是农村地区教育资
源优化配置的主要对策.
在地理环境恶劣、人t:l稀少的地区增加寄宿制学校,是兼顾谋求
入学机会扩大和提高内部效率的一种政策选择,也是解决这些地区小
学教师缺鳊的途径.开设寄宿制学校的障碍是资金问题,从长远看,
要走政府、社会、家长共同分担教育成本的途径.另外,有的地方利
用班车接送学生,几个村共用一辆车,这样便利了学生,投资者也有
一定的收入,同时使教育投资相对集中,规模效益体现出来.
在经济落后的山区,边远地区,由于人口密度低,学校的服务半
径大,扩大学校规模有一定田难,应大力推广复式班教学,是改善班
额过小的一种较优的政策选择.
在县镇和农村发达地区,随着城市化进程加快和交通的发展,应
对农村的初中和村办小学布局作与城乡建设规划相匹配的较大幅度的
调整.
2、城市学校的规模与布局调整对策
从畿观单位合理有效的提高资源使用效率来讲,学校的规模类型
可以分为九种类型。,见表12
。上述九种英型转引自韩文选薯:‘教育臣济事,.蓑靳希斌著‘从游后到超售卜40世纪人力资本学
说'.曩青蛙济学,山来薮青出麓挂.1996年.109页.
4 7
表12 学校规模类受瀑成长型稳定型萎缩型按目前状况\
过小型规模过小成长型规模过小稳定型规模过小萎缩型
遁度型规模适度成长型规模适度稳定型规模适度萎缩型
过大型规模过大成长型规模过太稳定型规模过大萎缩型
(1)规模过小成长型:此类学校因规模太小,导致以下几大弊
端:一是不能充分发挥资源的效用,如教室、仪器、教师等,这样单
位学生平均成本偏高;二是资源不能获得适当运用.例如,教学不易
分工,教师兼课过多,致使负担过重且业务难以专精;三是因人力物
力有限,不易安排适当教育机会,如课程、活动的安排都难免捉襟见
肘.
这类学校处于成长过程中,因有发展前途而受到重视,固定投资
会增加,但若投资太重,易造成浪费。若投资适度,在成长过程中,
可逐步降低单位学生成本.
对这类学校,应先研究人口增长、经济发展和人口移动等状况,
以及了解未来学校生源.其次,在学校发展过程中应采取逐步扩展方
式,机动调整班级人数.在人数来达到增班之前,不可多建教室及大
量投入固定资产、即使人数已超过一定班级数,其超出额不多,超额
部分可暂编入已有班级,维持稍高的每班班级人数.
(2)规模过小稳定型:此类学校除具有规模过小型学校的弊端
外,更由于其发展可能性极小,成为决策上忽视的对象.除了单位学
生成本偏高不会有变化外,教师的素质.学生的程度逐渐下降.学校
不可能发展成为规模适度型.如果长期维持现状,将是资源极大的浪
费.除非有特别的需要,决策上不宜作长期维持的打算.可能的话,
划入其它学区,或与其它规模过小型学校合并.
(3)规模过小萎缩型:此类学校除具有规模过小型的弊端外,
由于未来学生人数有递减趋势,新的投资难以获得,生j勇l及教师的积
极性无法保证.
造成此类学校的原因不外是附近学龄儿童减少,人口逐渐外移,
或学校管理不善,生源淅{曦.要将这类学校发展成规模适度并维持其
稳定,几乎不可能.因此应考虑撤并的方法,将已有学生编入邻近学
校.
(4)规模适度成长型:此类学校有以下优点:一是单位学生成
本最低:二是教师授课科目减少,可以发挥专长.学校可提供的教学
科目增多,教学能保持一定水准.
然此类学校逐步成长,将会逐渐增加行政人员.教师与学生接触
逐步困难,同时存在单位学生平均成本逐渐增加的趋势:
对于这类学校,决策上应先分析所在区域人口及经济发展状况,
预测未来入学人数。然后可采取二种方式:
其一,如果能发展成两所规模适度型学校,应先维持一个规模过
大型学校,尽量利用已有投资,碱沙不必要的固定投资,等到时机成
熟再设立分校,或另设一所独立学校.切忌在成为规模过大型学校时,
固定投资过多,否则,一旦分出学生成立分校或独立学校后造成许多
固定投资废弃不用.
其二,如果不可能发展为二所规模适度型学校,必须维持一个规
模过大型的学校时,宜及时增加固定投资.
(5.)规模适度稳定型:此种类型属学校规模的理想状态,规模
效益好环完全取决于资豫内部分配是否合理,因此对于这类学校的策
略在于建立合理的内部资源分配指标.
(6)规模适度萎缩型:尽管这类学校目前规模适度,但由于未
来学生人数有逐渐减少的趋势j其单位学生平均成本提高是必然的现
象.
对于此类学校,策略上应尽量维持,不足的学生人数可由邻近学
校转入,以维持适度规模。当然,如果确因学生供应量太小或教学质
量太差而难以维持下去,可以考虑废除而并入它校.
(7)规模过大成长型:此类学校固然有充分利用现有资源的条
件,然其单位学生平均成本不会低于适度规模型.况且规模过大易造
成人际关系疏远和行政僵化等弊端,如果继续成长,其弊端愈显突出,
从而影响教育投资使用效率.
对这类学校的策略可从以下两方面考虑:其一,维持现有规模不
再扩大:其二,经预测,未来学生供应量较大,可考虑“一分为二”,
设立分校或另设独立学校,此时应注重已有的固定投资的充分运用,
不必再作投资固定建筑或设备的打算,以免造成。分校”后固定资产
的浪费.
(8)规模过大稳定型:此类学校未来在学人数稳定下来,除单
位学生平均成本略高之外,教师素质,师生比例、教师负担等掷接近
一个比较理想的状态.
对于此类学校策略_是订出合理的内部资源分配标准,尽量使单
位学生平均成本阵至最低;二是开辟行政人员、教师和学生之问的沟
通渠道,增加教师与学生接触机会。
(9)规模过大萎缩型:此类学校虽然目前因规模过大而具有成
本高、行政僵化等弊端,但其规模有减小的趋势,以上弊端便会随之
逐渐减弱甚至消除。
对于此类学校策略上应注意减少固定投资如教室的量,长期预测
学生供应量.萎缩型学校在某些年度内也可能表现入学人数突然增加
的情况,此时切勿认为学校规模有扩大的趋势,从而增加教室和其它
固定资产投资,否贝lj将会导致大量资源的“闲置”.
以上论述了学校规模的类型及其调整方式.规模适度稳定型是最
理想的模式,其它类型都应作不同程度的调整.
五、建立多种形式的办学体制
基础教育的发展需要大量的投入.但长期以来,教育投资事实上
被当作国家无偿给予教育单位的“赠品”,一方面微观教育单位不存在
或很少有资金投入,另一方面各个微观教育单位既不承担任何投资风
险,更不存在任何意义的“亏损”和匍t产”的威胁,其投资使用效
率与投资需求者本身无关。因此,教育投资需求者往往并不考虑怎样
合理使用资源,也不考虑投资供给者有无支付能力,而是不断地向上
级提出投资需求.况且由于投资主体行为约束软化,投资需求者投资
失败,仍可能通过一些正当或非正当途径获取追加投资进行补救.在
这种情况下,教育投资使用效率低,投资浪费严重的现象必然不可避
免.国有资本不可能由代表国家的一个机构集中统一去支配和使用,
需要通过众多的教育经营者(学校)去管理和处置.但在传统的教育
体制下,一切教育产权要为国家所有,教育的经营者没有教育产权的
支配权和使用权,一切要听众产权所有者的统一号令。在这种情况下,
教育投资的浪费和损失就不可避免。所以,要杜绝教育浪费,使有限
的教育投资得到充分使用,多种办学体制的发展为我们提供了一条现
实有效的途径,教育投资体制的多样化引入了竞争机制,教育投资主
体与利益的多元化所形成的激励和约束机制,对提高教育投资使用效
率有了体制上的保证,对于整个教育投资体制及其晓用效率的改进具
有很重要的意义.
从理论上讲,对于某些公共物品(比如基础设施、教育等)而言,
尽管由政府提供供给,但并不意味着一定要由政府直接进行生产。如
果可以由私人生产者承包,就可以比政府生产更有效率。况且,教育
究竟是不是公共产品,一直没有定论,经济学家萨缪尔森。认为教育(包
括大学教育和初等教育)是私人物品,而斯蒂格利茨。甚至把教育归为
纯私人物品之列。教育私人物品的属性,也并不意味着政府不投资,
对义务教育政府仍是投资主体。
因此,济南市应鼓励和扶持教育股份制、私立学校、民办学校的
发展.以教育股份制为例,教育股份制可以把先进的组织形式与教育
挂起钩来,使得学校的举办者与管理者、学校所有权与经营权相分离,
确立了学校独立法人的身份,责权利相一致。出资者投资收益权、重
大决策权、经营管理权与法人财产权的分离,法律赋予和保证学校法
人行使财产的占有权、支配、使用权和处置权,从根本上保证学校不
。保罗·^·萨缪尔彝.瞳蠢·D·诺tt斯。‘经济掌,(下).中田敏晨出版社,t992,tt98页
。斯菁格刺茨,‘经济掌,(上),中蛋人民大学出版社一199;'·148页
5 2
受到各个所有权者的牵制,而能从事独立和高效率的自主经营,以及
自负盈亏自我发展和自我约束。由于股权的可转让性,学校法人地位
也不会因投资者更迭而受影响,可利用此进行结构的必要调整和资源
的优化配置,实现竞争和淘汰机制。学校法人以股东投入的全部财产
作资产对外承担责任,股东以所持份额对学校承担有限责任。
股份制学校实行校董会领导下的校长负责制,把校董事会作为学
校的决策机构,有利于形成了民主决策,体.现集体领导,更好地运用
办学自主权.校长在校董会的领导下,击|【彳亏帔董事会的决议,负责学
校具体管理,有利于集中精力做好教育教学管理工作,保证学校的教
学质量。校董会与校长各司其职,学校所有权和管理权的分离,形成
决策与执行扭分离的互相监督的机制,避免使学校成为某一个或某一
利益集团的工具,有利于提高各种资源的使用效率,并对学校取得社
会信誉,促进其发展有着重要意义.
在尽了入股的义务后股东的责任心、凝聚力和风险意识大增,促
使他们关心学校的建设与发展。特别是股份合作制可产生更强的管理
效力。能广泛调动积极性,提高单位的整体效益。不同性质的资本融
合,使举办者、管理者的利益与学校成果休戚相关,形成了互为制约
的积极作用,从而提高了教育投资的使用效率.
如果政府积极促进学校的合作与竞争,妥善解决教师的职称、评
优、保E套等,在统一规划下允许市场因素介入,在客观上可以扶持教
育股份捌的发展.另外,民办学校的发展势必刺激公办学校的发展,
这一竞争将成为教育发展的一种内在动力。
在具体运作中,可先将学校的资产合理地折合成国家股或法人股
(要保证国有资产不致流灼,再根据学校的发展规划及股份制改造对
股本结构的要求,适当发行法人股和社会公众股,筹集学校发展资金,
用于学校扩大办学规模,改善办学条件.
教育股份制及不同形式的办学体制是教育自身改革发展适应时
代需要的创新,在吸收企业股份制合理内核的思想上作进一步发展(即
用产业的思想来办鞫,也就是要把学校办成一个对外能够始终适应与
满足社会及个体不断交化的教育需求,对内充满竟争、合作与激励机
制的健康的组织,真正使学校进入一种可持续发展的机制,因而,可
以真正地提高教育投资使用效率.
总体看,济南市教育投资使用效率主要指标中存在的问题是:投
资不足及分配不合理、生师比较低、教学仪器设备使用率低、教师工
作量偏低等.问题的产生主要受到了来自当地政府投资行为、办学的
规模布局、学校的管理水平、师资质量等因素的影响,因而可以通过
加大教育投入,改善现有教育投资模武,优化支出结构,提高管理水
平和师资队伍素质,增加学校现有各种仪器设备的利用率,同时,通
过调整学校布局,使之规模适度等加以改善.另外,扶持和建立多种
形式的办学体制可以有效地提高教育投资使用效率.
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21、杨丽娟:《c关于教育产权若干问题的探讨》,《教育与经济》,2000
年第1期。
22、尤秀:《(美国班级规模成本与效益研究及启示》,((教学与管理势,
2000年第6期。
23、靳希斌:《从滞后到超前一20世纪人力学说教育经济学》,山东
教育出版社,1996年10月。
24、保罗‘A‘萨缪尔森,威廉·D.·诺德豪斯,《经济学))(下),中
国发展出版社,1992年版。
25、斯蒂格利茨,强经济学》(上),中国人民大学出版社,1997年版。
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致谢
本篇论文是在我的指导教师杨蕙馨教授的精心指导下完成的,从
论文的选题、写作题纲的拟定、正式写作、反复修改到最后定稿都倾
注了杨老师的大量心血。在此,谨向杨老师及其他对我论文的写作给
予诸多帮助的老师们表示我最衷心的感谢!同时,在论文的写作过程
中,济南市教育委员会计财处、普教处、督导室的许多同志给我提联
了大量的资料和许多热情的帮助,对我论文的最终顺利完成起了十分
重要的作用,在此,向他们表示最衷心的感谢!