山东大学
硕士学位论文
论我国商业银行的监管
姓名：孙少博
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：姜旭朝
2001.3.20
摘要
【随着从计划经济向市场经济过渡， 我国的商业银行监管
也逐渐地发生变化，原有的监管内容、方式和手段不断受到
、
新的挑战。改革商业银行监管已刻不容缓。一}论文通过分析商
业银行监管的理论基础、国际商业银行监管的发展趋势、我
国商业银行监管的历史和现状，对未来我国商业银行监管体
系的构建提出了建议。
第一部分商业银行监管的理论分析。本部分通过论述
＼、
商业银行监管的范畴、历史演变和理论基础，为进一步研究
我国商业银行监管提供必要的理论框架。主要内容包括：(1)
目前商业银行监管在监管目标、监管原则、监管主体、监管
客体、监管的法定权限、监管内容、监管方式和监管手段等
都较以往有新的发展。(2)商业银行监管理论主要有公共利
、
益论、追逐论和经济监管论。≠
第二部分商业银行监管的国际比较与发展趋势。体部
分通过论述商业银行监管模式的国际比较、国际上商业银行
监管的发展趋势，为研究我国商业银行监管的发展趋势提供
借鉴。主要内容包括：(1)国际上商业银行监管的三种模式
的形成背景、特点及内容。(2)国际上商业银行监管的发展
趋势，即监管法制趋同化、监管手段综合化和现代化、普遍
建立存款保险制度、设立统一监管混业经营金融机构的监管
当局、监管的国际合作不断加强等。)
第三部分我国商业银行监管的历史回顾和现实分析。
，本部分从人行专司央行职能起，对我国商业银行监管的历史
＼
进行了回顾，并通过分析目前我国商业银行监管的现状，为
提出进一步完善我国商业银行监管的建议提供突破口。主要
内容包括：(1)我国商业银行监管历史的各阶段特点。(2)
我国目前的商业银行监管中还存在着监管目标未真正与国际
接轨、监管内容的设置和监管手段的运用存在缺陷、对外资
银行和中资银行海外分支机构的监管还相当薄弱等问题，这
与人行自身监管机制不足、商业银行缺乏有效的内控机制、
金融法制建设不完善、监管体制存在缺陷、旧经济体制的影
响等原因有关。．、
／
第四部分构建未来我国商业银行监管体系的建议。／本
l
部分通过论述未来我国商业银行监管的目标、原则、监管主
体、监管客体、监管内容等，为构建近期和远期我国的商业
银行监管体系提出建议。主要内容包括：(1)近期(十五期
间)为完善我国商业银行监管应落实监管目标、完善人行自
身监管机制、加快金融立法、调整监管内容和手段、促进中
资商业银行改革、调整对外资商业银行的监管政策、建立存
款保险制度。(2)远期(2006--201 5年左右)为使我国的商
业银行监管与国际趋势相吻合，应调整监管目标、重视监管
、
成本-9效率、设立统一监管混业经营金融机构的监管当局。咄
／
关键词：商业银行监管一存款保险制度
、
市场约束实时监管， ＼轧，，!
拿＼驯拷¨ 如
确
ABSTRACT
Wi th the background of China’S economy transferred from
planning economy to market economy，the commercial banks’
supervi Sion i S changing gradually．The old superyi Sion
does not fit for the new situations．It i S urgent to reform
the old supervi Sion．Thi S article gives advice on
establi shing new supervi Sion in China by iilustrating the
theory of supervi s ion，the trends of supervi S ion in the
worid and the hi Story and teality of our supervi Sion
Partl hnalysi S of theories of commercial banks’
supervi S ion．Thi S part provides neces sary theoret ical
basi S for further Studying our supervi Sion by
iIlustrating the contents，development and basic theories
of supervi Sion．Thi S part includes：(1)Today there i s new
development in the target，principles，subject s，object S，
powers，contents，methods and means of supervi Sion．
(2)The important theories of supervi Sion include“Public
Interes t S Theory”。‘‘Capture Theory” and “Economi C
6
Supervi Sion Theory”．
Part2 Comparatire analysi S of model S and t rends of
commerciai banks’supervision in the worid．Thi s part
provides references for the trends of our supervi Sion by
illustrating the model S and trends of commercial banks’
supervi Sion in the worId．Thi s part includes：(1)The
three model S of commerciaI banks’supervi Sion in the worId
are formed from different backgrounds，and have thei r
characterS and contentS．(2)The conlmon trends in the 1aws，
means，subjects of supervi Sion in different count ries
form the trends of supervi Sion in the worid．
Part 3 Analysi S of hi Story and reality of commercial
banks’supervi Sion in China．Thi S part provides breaches
for the supervi Sion in China by illustrating the hi Story
and reality of commercial banks’supervi Sion in China．
Thi S part includes： (1)The characters of each perled of
the hi story of supervi Sion in China．(2)There are stili
some imperfect Sides in our supervi sion now．For example，
the target i S not consi Stent with the WOfId’S target，some
7
s ides in the contentS and means are imperfect，the
supervi sion on foreign banks and overseas branches of
Chinese banks i s 7ery weak．These probleras resulted from
the cent ral bank mechanism．COnlmercial bank’s internal
control，financial laws，supervi S ion system，effects of
the old economy sys tem etc．
Part4 AdviCe on the establ i shment of ollr future
conllllereial banks’supervi sion system．Thi s part provides
detai 1ed advice On 01．11"future supervi S ion system by
illustrating our future supervi sion target，principies，
subject，object S and content s etc．Thi s part includes
(1)In the near future(2001一一2005)，we should adjust the
target，sys tem，methods，means，1aws and p01 iCies，and
gradualty eStabli sh deposit i．nsurance system．(2)In the
di s rant future (2006一-2015)， we shouid make oar
supervi sion be COILSi stent wi th the WOrld’s trends by
adjusting oLlr supervi sion target， emphasizing
suopervi sion COSt and elficiency and establi shing all
integra ted supervi s ion ins t i tut ion．
8
Key Words：Commercial Banks’Supervi sion
Depos i t Insurance Sys tem
Restraint of Market
Dynamic Supervi s ion
9
论我国商业银行的监管
引言
在现代信用货币制度下，一个不受控制或管制的商业银
行体系，可能导致货币供应量超过实际的需要量而引发通货
膨胀，进而导致经济金融秩序的混乱。这便是政府或其他监
管当局，为保证无通货膨胀的有效货币控制，而实行最低限
度的监管政策的主要依据。
部分准备金制度和银行信用创造机制的产生，使商业银
行乃至整个金融体系都面临着发生支付危机的可能性。因为，
任何导致存款者怀疑某商业银行无力兑现的事件，都会对其
他银行产生连锁反应。由于部分准备金制度不可能应付大规
模的存款兑现，很少的银行发生支付危机和破产，都会引起
存款不能兑现的恐慌，从而引发更大范围和规模的支付危机
和银行业的市场破产。这便为政府或其他监管当局实施旨在
保证商业银行安全性和稳健性的监管提供了必要性。
现代计算机和信息处理技术的迅速发展，导致大量的金
10
融工具和金融技术创新，促进了商业银行体系和市场体系整
体效率的提高。同时，也给商业银行体系的安全稳定性带来
了一系列新问题。这便为政府或其他监管当局在鼓励金融创
新的基础上，实施现代商业银行监管提供了特殊重要性。
改革开放以来，中国银行业抓住历史机遇，不断深化银
行改革，扩大对外开放，中国的商业银行监管也在不断提高，
对治理通货膨胀、促进经济发展和社会稳定发挥了十分重要
的作用。但是银行业中存在的问题也很突出：一是银行的资
本金不足。虽然98年财政部发行了2700亿元特种国债，将
四大国有商业银行的资本充足率补充到8％以上，然而，由于
国有银行消化自身不良资产的压力很大，不良资产的日益积
累，致使部分国有商业银行资本充足率到2000年底又降到6％
左右。二是不良贷款比例偏高。据估计，中国的商业银行不
良贷款比例约为20％--29％，居国际银行业前列④。这些问题
已严重危及商业银行乃至金融业的健康发展。产生这些问题
的一个重要原因是商业银行监管松驰，监管措施不力，监管
效率低下。为此，l 997年1i月，中共中央、国务院在北京召
开了全国金融工作会议，其中要求力争3年左右的时间，大
①袁钢明：“中国国有企业不曼负债的实证分析》，Ⅸ经济研究》2000．5第i 2页
体建-Ca社会主义市场经济发展相适应的监管体系，实现金
国金融秩序的根本好转。
从国际背景来看，自90年代以来，国际金融市场危机四
起，发生了一系列国际金融事件，如墨西哥金融危机、东南
亚金融危机等全局性的事件和英国巴林银行倒闭、日本大和
银行巨额亏损等局部性的事件。这些事件不仅给金融机构及
经济发展产生十分恶劣的影响，而且也给人们提出了一个严
肃的问题，即在货币化程度越来越高的现代市场经济中，如
何对商业银行实施有效的监管。
本文共分四部分。第一部分通过论述商业银行监管的范
畴、历史演变和理论基础，对商业银行监管进行总括的理论
分析，为进一步研究我国商业银行监管提供必要的理论框架。
第二部分通过论述商业银行监管模式和内容的国际比较以及
国际上商业银行监管的发展趋势，为研究我国商业银行监管
的发展趋势提供借鉴。第三部分通过论述我国商业银行监管
的历史回顾和现实分析，为提出进一步完善我国商业银行监
管的建议提供突破口。第四部分通过论述未来我国商业银行
监管的总体目标、指导原则、监管主体、监管客体、监管内
容等，为构建未来(近期和远期)我国的商业银行监管体系
l’
提出建议，
第一部分商业银行监管的理论分析
一、商业银行监管的范畴
监管是监管主体对相关机构进行的监督和管理。商业银
行监管是金融监管的一个重要组成部分、是商业银行主管机
关或监管执行机关根据金融法规等对商业银行实施监督和管
理、以确保商业银行经营的安全与盈利。
各国政府对商业银行监管的广泛开展，是与央行制度的
产生和发展直接相联系的。央行制度的普遍确立是现代商业
银行监管的起点。。现代意义上的商业银行监管在大多数国家
是19世纪末20世纪初开始的。不过，直到2 o世纪30年代
的经济大危机之前，央行对商业银行行为的干预还并不十分
普遍，而主要是通过行使最后贷款人的职能以及建立存款保
险型箧塞陵止堡煎拯笪煎塞生：垦丛：量厦堡鏊△塑娶筐奎
①查霄些国家商银监管职能并不由央行执行。但考意到央，亓在世界各国监管
割厦幸普遍昀核一。地位，该论断仍成立。白钦先：《20世纪金融监管理论与实践
的西预旬展望"．《城市金融论坛》2000．j 第41页
质上也算不上监管，但它却为央行后来进一步自然地发展成
为广泛的商业银行监管者奠定了基础。因为央行的最后贷款
是迫使商业银行遵从其指示的一个重要砝码，央行借此可以
干涉商业银行的经营行为。2 0世纪30年代以前的商业银行监
管目标主要是提供一个稳定和弹性的货币供给，并防止银行
挤提带来的消极影响。191 3年美联储体系的建立是追求这一
目标的直接反映，当时的((联邦储备法》明确提出“为了建
立联储银行，为了提供一种具有弹性的货币，为了能为商业
银行票据提供一项再贴现的手段，为了在美国建立对银行更
有效的监督，以及为了其他目的持制a．-r定本法。”①此阶段的商
业银行监管很少直接干预商业银行的日常经营行为，监管方
式上基本上不使用行政命令，而是强调自律。
2 0世纪30年『弋经济大危机的爆发虽使商业银行遭到灭
顶之灾，但这也成为促成较完整的现『弋商业银行监管体系建
立和发展的最主要的契机。大危机使各国的监管目标开始转
变到致力于维持一个安全稳定的商业银行体系上来，以防止
商业银行体系的崩溃。于是，30年代到7 0年代，各国对商业
①白钦先：《20世纪金融监管理论-5实践的回顾和展望》，
《城市金融论坛》2000．5 第38百
银行进行了严格的管理，广泛、深入地直接干预和介入商业
银行的日常经营活动，同时监管的法制化程度逐渐提高。例
如，美国19 33年的《格拉斯一一斯蒂格尔法》中规定了包括
利率管制Q条例等在内的A-Z和从一AT等一系列众多的管理
条例的规定，直接干预商业银行的曰常经营活动。
到70年代后期，各国的经济金融形势较前一阶段发生了
很大变化，各种行业矛盾得到很大缓解，金融创新不断出现，
广泛和直接的商业银行监管被认为是过度的和压制的，造成
了商业银行的发展困难。同时在存款保险制度充分发挥稳定
作用、银行挤兑现象已经大为减少的情况下，商业银行的效
率、效益要求就凸显出来．并超越了安全性目标的重要性。
于是在自由化浪潮的推动下，各国将监管目标转变到注重商
业银行的效率问题上来，普遍放松或取消了那些被认为已过
期和无效的管制措施，直接的行政性干预也大多数被放弃了，
从而让市场机制在更大范围和更高的程度上发挥作用。
进入90年代以来，在经济全球化和经济金融化高度发
展、金融创新不断涌现、金融危机频频发生的新形势下，迫
切需要建立符合新时代要求的新的监管，从而形成了90年代
再管制的兴起。90年代的再管制既不是对80年代放松管制的
I S
全盘否定，更不是简单地回到30年代的严厉控制，而是对以
往管制的某种反思和发展。从银行监管目标来看，已发展成
为有效控制风险、注重安全和效率的协调与均衡。当今各国
的监管目标均包含多重内容，既维护货币与商业银行体系的
稳定，促使商业银行谨慎经营，保护存款者、消费者和投资
者利益，又追求建立高效率、富于竞争性的商业银行体系。
从监管方式来看，法制监管、市场约束监管和行业约束监管
三者的结合成为许多国家的选择。经过一个世纪的发展演变，
目前的商业银行监管的范畴可以从监管目标、监管原则、监
管主体、监管客体、监管的法定权限、监管内容、监管方式、
监管手段等方面加以把握。
1、监管目标。商业银行监管的总体目标是通过对商业银
行的监管维持一个稳定、健全、高效的银行体系。具体来讲，
商业银行监管目标可以分为三个层次理解：一是保证商业银
行的正常经营活动、保护存款者和投资者的利益和商业银行
体系的安全；二是创造公平竞争的环境，鼓励商业银行在竞
争的基础上提高效率和效益；三是确保商业银行的经营行为
与央行的货币政策目标保持一致。这一监管目标可从各国金
融法规中看出。例如，美国的《联邦储备法》明确确定该法
f^
的目标之一是“建立美国境内有效的银行监管制度。具体有
四个基本目标：维持公众对一个安全、完善和稳定的银行系
统的信心：为建立一个有效的和有竞争的银行系统服务；保
护消费者；允许银行体系适应经济的变化而变化。”④
2、监管原则。商业银行监管的原则是监管当局实施监管
的依据。当今，世界各国的商业银行监管原则中公认的最基
本的匠则有三条：一是安全性原则。督促银行业成员安全经
■
营是执行商业银行监管的首要原则，因为商业银行是经营货
币信用业务的特殊企业，具有公众性，一旦个别银行发生倒
闭，发生连锁性的破产，可能酿成金融危机，导致整个社会
经济的崩溃。所以，商业银行监管首先必须采取种种预防性
措施，使商业银行开展业务时做到遵纪守法、稳健经营。二
是效益性原则，银行监管并非对金融成长设限，相反，通过
监管要一方面防止垄断，提倡公平竞争，创造出适合银行业
成长的良好经营环境；另一方面要减低银行经营风险，使银
行业得以健康发展，保护银行股东的长久利益。三是统一性
原则。支持社会经济的发展是一切金融机构的责任和义务，
堡墨直±型耋造型笠竖垦：直些堡盈鲍盈垄望纯筮差立堑垫
①牵早航：《现代金融盖管》中国仓融出版社t 999年版第37页
制无法实现微观金融和宏观金融在货币政策上自始至终的统
一。各国监管当局有必要通过定期和不定期的监督检查，及
时发现商业银行经营活动中与政府的金融政策相悖的经营活
动，并予以限制，促使商业银行的经营活动与政府的金融政
策保持一致性。
3、监管主体。监管主体是对商业银行实施监管的机构。
狭义的监管主体是指官方监管机构，如央行或其他官方监管
机构(财政部等)；广义的监管主体则包括内部监管监管主体
和外部监管主体，内部监管主体即商业银行内部稽核部门，
外部监管主体包括官方机构、社会监管机构(如会计师事务
所、审计师事务所等)和银行业公会等。本文所论及的商业
银行监管均是指狭义的监管主体(即官方监管当局)对商业
银行实施的监管。
4、监管客体。监管客体是指依法应当接受监管当局监管
的所有商业银行。美国著名经济学家萨谬尔森认为“商业银
行是唯一能够提供银行货币的组织一一银行货币是指可用支
票提取的活期存款，而这种存款能够方便地用作交换媒介。”
竺鲞笪全把宣些堡堑重丛：：圭曼通垫筮盈塞墨查熬：篮萱盔鏊
①萨谬尔森：“经济学》(上)商务印芒臂1 979年版第41 2页
和定期存款来筹措资金，用于发放商业贷款、消费者信贷和
抵押贷款，购买美国联邦政府证券和市政债券”的金融中介
机构。。根据我国的((商业银行法》，商业银行是指依照本法
和((中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款、发放贷
款、办理结算等业务的企业法人。目前，我国的商业银行种
类包括国有独资商业银行、股份制商业银行、城市商业银行
和在华外资商业银行及其分支机构。
5、监管的法定权限。银行监管目标和原则的实现，要求
监管当局以权力来保证，倘若监管当局不拥有相当的权力，
则缺乏约束力。一般地，监管的法定权限包括检查监督权、
管理权和制裁权三方面：一是检查监督权。监管当局有权随
时查阅银行的各种凭证和报表；有权对银行的经营活动进行
定期或不定期、现场或非现场的检查等。二是管理权。在长
期银行监管实践中，许多国家已形成和发展了包括预防性风
险管理(如银行开业登记、资本充足性管理等)、援救性管理
(如提供给遇到临时清偿困难的商业银行紧急资金援助)和
事后补救管理(如存款保险制度)的一整套银行监管体系。
三是制裁权。该项权力使监管当局的监管具备权威性。它包
①米什金：《货币金融学》中国人民大学出版社1 998年版第35页
括对经营管理上不符合要求的银行给予警告，敦促其在一定
期限内处理所发现的问题或纠正某种偏差的权力；对经营管
理上存在较大问题的银行勒令其暂停营业，进行内部整顿，
直至问题解决才恢复营业的权力；对问题严重，已无存在价
值的银行，吊销其营业执照并关闭的权力。
6、监管内容。商业银行监管的主要内容包括市场准入的
监管、业务营运活动的监管和市场退出的监管三方面：一是
市场准入的监管。新商业银行的进入会加剧竞争，提高商业
银行的效率，但在市场需求没有很大增长的情况下，新银行
的过量进入必然会导致行业的平均盈利水平降低，从而使抵
御风险的能力减弱，如果让先天不足的商业银行进入市场，
则意味着在金融体系中埋下了严重的风险隐患。对商业银行
市场准入的控制是进行有效监管的首要环节。几乎所有国家
监管当局都参与商业银行的审批过程，只是在参与的程度和
方式上存在差异。二是日常业务营运的监管。商业银行经营
活动中潜藏着大量的风险因素，这些风险因素不能自行消失，
监管当局或商业银行如果不能及时发现，采取有效的措施加
以改正或化解，一旦达到一定程度或宏观经济环境变化时，
就会引发金融风波，从而危及到商业银行的发展，甚至生存。
20
因此，监管当局必须对商业银行的业务营运实施有效及时的
监管。三是市场退出的监管。各国对有问题的商业银行，通
常会采取存款保险、兼并、接管、注资挽救以及清盘关闭等
措施进行挽救或处理，尽量避免因单个商业银行经营不善而
出现大的社会震动。
7、监管方式。监管当局要把监管目标和监管原则传递到
商业银行，可通过以下渠道：一是法规。通过建立和健全法
律和规章，造就一个稳定的监管制度，以规范商业银行的行
为，使之符合监管目标的要求。二是“道义劝告”。尽管这并
不在法律的约束范围之内，但可使商业银行领悟到监管当局
褒贬的态度。三是同业协调。通过同业协调，阐明监管当局
的监管方针或近期的监管重点。
8、监管手段。监管手段是监管当局实施监管的工作方法
的总称，是监管方式的具体体现。监管当局可以借助以下手
段进行监管：一是法律手段。通过运用法律法规，维护商业
银行业的竞争秩序，保护金融交易参与者的合法权益。二是
经济手段或市场手段。通过发挥市场机制的约束和淘汰作用，
保证商业银行业在整体上长期安全稳健的运行。三是行政手
段。主要是指通过行政措施对市场准入、市场退出和行政处
，l
罚等方面实施监管。
二、商业银行监管的理论基础
运用经济学中的监管理论可以为商业银行监管提供理论基
础。在经济学中，政府管制指的是政府对私人经济部门的活
动进行的某种限制或规定，如价格限制、数量限制或经济许
可等等①。商业银行监管是政府管制结构中的重要方面之一。
在经济学的监管理论中，旨在讨论政府干预合理性和有效性
的监管经济学说主要有公共利益论(Public Inte rest
Theory)、追逐论(Capture Theory)和经济监管论(Economic
Supervi Sion Theory)。其中，“公共利益论”是一种对于解
释政府管制和金融监管比较重要并具有普遍意义的学说。
“公共利益论”认为监管是一种通过政府管制以降低或消
除市场失灵，从而改进资源配置效率和增进“一般福利”水
平的手段。它假定市场失灵可能发生的前提有三种：自然垄
断、外部效应和信息不对称。
l、自然垄断。自然垄断是通过自由竞争，依据优胜劣汰
的竞争规律最终形成的结果。规模经济理论表明，随着产出
鲍鲎垄!全些鲍垫匿盛查遮尘!固些!全些基直通过佥羞煎
①李早航： 《现代金融监管制度》，中国金融出版社1 999年版第21贾
途径来扩展规模，以降低单位成本和加强竞争优势的动机。
在自由竞争的条件下，该动机最终会导致自然垄断。一个行
业的集中达到一定程度，产生自然垄断后，行业内的市场竞
争机制将被破坏，导致市场失灵的发生。商业银行规模经济
的特点使商业银行的自由竞争最终也将发展到相对集中的垄
断，使商业银行业的市场竞争机制被破坏，造成有损资源配
置效率和消费者福利的不良现象。而且，由于商业银行在社
会公众心目中的特殊地位，既使在自由竞争的过程中，优胜
劣汰的规律在导致整个商业银行体系不稳定的同时，也会危
及整个经济体系的稳定，所以政府有必要对商业银行进行必
要的监管，以避免商业银行体系的巨大波动。
2、外部效应。外部效应是指在提供一种产品或劳务时社
会费用(或利益)和私人费用【或所得)之间存在的偏差。
外部效应有正效应和负效应之分。从理论上讲，私人有走到
一起协商消除外部效应的积极性，但是各方协商的成本太高，
因此，实际上外部效应很难通过市场机制的自由交换进行消
除。于是，需要一种市场以外的力量介入，来限制外部效应
(尤其是外部负效应)，而这一力量的最佳选择便是政府的干
预。商业银行外部正效应是指商业银行正常地发挥金融中介
，1
的职能，通过提高储蓄和投资的数量规模及效率来服务于经
济增长。反之，商业银行的外部负效应是指商业银行的破产
倒闭，及其连锁反应将通过货币信用紧缩，破坏经济增长。
为避免商业银行的外部负效应，同样需要政府的监管。通过
政府的监管可有效地化解风险，稳妥地解决经营不善的银行，
从而维持商业银行体系的安全与稳定，更好地为经济增长服
务。商业银行外部负效应导致了央行两大职能的形成：一是
“最后贷款人”的职能，以确保商业银行的支付能力和存款
人的信心稳定；二是监管职能，制定商业银行竞争的“游戏
规则”，维护金融秩序。
3、信息不对称。信息不对称是指信息在交易双方分布的
不均衡性，从而影响作出正确的决策。在金融市场上，因信
息不对称而造成的问题可能发生在交易之前和交易之后两个
阶段。在交易之前，信息不对称造成的问题是会导致逆向选
择①；在交易之后，信息不对称造成的问题是会导致道德风险
@。信息不对称能导致金融市场的低效率和不稳定性。当金融
交易者不具有充足的信息时，就不能较好地了解交易的风险
和定价的合理性。在这种情况下，他们通常也不参加金融交
①②米什金：《货币金融学》，中国人民大学出版社l 998年版第32页
易的决策，从而降低了金融市场的交易量。例如，由于逆向
选择使得贷款可能招致信贷风险，所以贷款者可能决定不发
放任何贷款，即便市场上有信贷风险很小的选择，使金融市
场的效率降低。商业银行在业务活动中必须选择项目和监督
借款者的信贷资金使用状况，而投资者和存款者也需要对商
业银行进行监督以保障自己的利益。然而，由于双方通常只
具有不完全信息，并且监督具有公共产品的性质，因此，在
没有政府干预的情况下，双方的监督往往显得不足，这实际
上提高了商业银行或投资者破产的可能性，从而有可能导致
商业银行体系甚至整个金融市场的不稳定性。尤其是由于业
务特点，当商业银行的财务信息公开程度不高，存款者不能
充分估价其存款银行的财务状况时，假如有一个银行被察觉
陷入支付困境，大部分存款者就会存在“跟风”现象，竟相
提款可能蔓延到有清偿能力的银行，威胁整个银行体系的安
全。然而，搜集和处理信息的高昂成本往往使商业银行、投
资者、存款者难以承担，于是政府有责任采取各种措施减少
商业银行体系的信息不对称问题。
“追逐论”认为，监管是适应产业部门需求的供给，即立
法者被产业部门疏通和利用，监管部门一直为产业部门所控
，‘
制，监管最终是有利于被监管者的。监管如一场“猫鼠追逐”，
监管者与被监管者在这场猫鼠追逐中水平都得到了提高。例
如，开始时商业银行监管的目的只是为了监督银行券的发行
和信用的扩张，随着金融市场的发展，金融业务越来越复杂，
各种金融危机不时发生，因此商业银行监管的内容越来越多，
监管的方法也越来越完善，通过监管，商业银行的经营水平
与管理机关的监管的水平都提高了。因此，商业银行监管是
非常必要的。
“经济监管论”认为，即使监管有利于生产者，政策也不
会设定在使产业利润最大化的水平上。由于受消费集团的影
响，价格将被置于达到利润最大化的水平之下。监管最有可
能发生在相对竞争或相对垄断的产业部门，因为正是在这些
产业部门中，监管才会产生最大的影响。市场失灵的存在使
得监管更有可能，因为市场失灵领域的监管会增加社会福利，
一些利益集团获取的收益相对而言比其他利益集团蒙受的损
失要大。
综上所述，根据以上三种学说提出的管制的基本经济原
理，可得出应对商业银行进行监管的结论，尤其是各国政府
均有义务对本国的商业银行和在本国的外资银行进行必要的
，^
监管。
第二部分商业银行监管的国际比较与发展趋势
一、商业银行监管的国际比较
一个独立、科学、高效的商业银行监管体系，对于预防和
化解金融风险，保证金融市场和国民经济的健康发展具有极
为深刻的现实意义。由于政治、法律、民族传统和经济发展
水平的差异，世界各国的商业银行监管模式存在着差异，同
时商业银行监管的具体内容上也存在着差异。
根据世界各国对商业银行监管权力的集中程度，世界各
国商业银行监管体系可分为以下三种模式：
1、一元多头式。其特点是全国的商业银行监管权集中于
中央一级，地方没有独立的权力(即一元管理)；但在中央一
级拥有和行使监管权的不是一个机构，而是由两个或两个以
上机构共同实施对商业银行的监管(即多头管理)。这种监管
模式可以提高监管的效率，但关键在于各监管机构的合作。
采用这种监管模式的国家通常是出于国家权力集中和各机构
权力制衡的需要，如日本、德国、法国等．以日本为例，作
，，
为一个需要完成经济赶超任务的后起资本主义国家，日本的
银行业的发展和监管充满着强烈的政府干预色彩，金融行政①
的作用非常重要。尽管日本战前和战后制定了一系列银行法
规，但行政指导一直是日本监管当局贯彻其意图的主要手段。
在这样的背景下，日本的商业银行监管权集中于中央一级，
以确保商业银行的发展能为经济赶超起到积极的作用。但是
为了避免或减少一家监管机构大权独揽而造成的腐败和行政
效率低下的现象，在中央一级行使银行监管权的机构却是分
别由日本的金融厅、日本银行共同负责监管。金融厅内的银
行监督课负责对商业银行进行日常监管；日本银行只对在日
本银行开设往来帐户或需要在日本银行取得贷款的金融机构
实施监督和检查。
这种监管模式的具体内容，仍以日本为例，(1)在市场
准入方面，欲申请设立的商业银行必须先从金融厅领取营业
执照，银行须以合股公司的形式设立，最低资本金数额是10
亿日元，申请人必须有很强的融资能力，要提供令人信服的
①金融行政是指政府的金融行政主管部门对金融机构的经营的限制、管理、
监督和检查． 王江：《转轨经济中商业银行制度变革与风险控制》，经济科学出
版社2000年版第57页
收益前景。经理层要具备从事金融业务所必须的知识和经验，
必须有良好的社会声誉。金融厅在审批过程中，如果认为有
必要，可以强制性地增加一些条件和要求。(2)在风险控制
方面，商业银行向任何单个客户提供的信用便利不得超过银
行资本金的20％。对中央和地方政府的贷款可以不受限制。监
管当局在对商业银行实施检查时，特别注重对国家风险的评
价和监督。常规监控是通过报送资料的形式进行的。各银行
的国际贷款业务要接受监管当局的窗I：1指导，原则上对一个
国家的长期贷款总额不得超过放款银行股本的4 0％。授权外汇
银行在每个营业日结束时，其外汇净头寸(包括即期和远期
外汇)不得突破核准的限额。(3)在资本充足性方面，银行
法中对银行的资本充足性没有规定具体的比率或指标，但监
管当局要对银行的资本充足性进行日常监控。(4)在危机处
理方面，由日本银行通过信贷限额之内的逐日放款帮助各银
行解决临时性的流动性困难。在金融体系受到威胁时，日本
银行也可以向有关商业银行提供特殊期限的贷款。存款保险
公司可以向那些有意收购或兼并危机银行的金融机构提供资
金帮助。(5)在存款保护方面：日本的存款保险公司于1971
年创立，创始资本由日本政府、日本银行和各金融机构按等
29
额分摊。成员机构每年按上年末存款余额的0．008％缴纳保费。
商业银行必须强制性地参加保险，除银行同业存款以外的所
有日元存款都在保险范围之内，对每个存款的的最高赔付额
为1 000万日元，外国银行在日本的营业机构不得加入存款保
护体系。
2、二元多头式。其特点是中央和地方两级都有监管商业
银行的权力(即二元管理)，同时每一级又有若干个监管机构
共同对商业银行实施监管(即多头管理)。这种监管模式可以
确保分工明确，各负其责的监管机构能从不同侧面和不同角
度及时发现银行在经营中的问题和漏洞，各监管机构问的相
互制衡，也有助于防止权力的滥用，提高监管的质量。但也
易造成职权重复，影响监管效率等弊端。采取这种模式的典
型国家是美国和加拿大。这反映了这些国家中地方权力较大
的特点。以美国为例，商业银行监管实行的是“双轨注册”
和“多头管理”。这是在其金融危机和其历史的、政治的事件
中发展起来的。美国的银行监管模式既是历史过程中反复摸
索和不断补充建设的结果，又是联邦政府和州政府争夺银行
管理权的结果。美国独立战争后，一些州通过特别立法建立
了商业银行。1791年一家联邦注册银行～一美国银行设立，
30
它兼有商业银行和央行双重职能，但由于其触及到州银行利
益及其他因素①，1811年届满时其未能获得许可证换发。1836
年以后，州银行迅速扩张，银行券问题增多，银行屡屡倒闭，
州政府逐步开始承担监管职能。南北战争的爆发，推动了1863
年《国家银行法》的制定，并产生了向联邦政府注册的国民
银行，而州注册银行仍可存在，从而形成了州与联邦政府“双
轨注册”的银行管理制度。在美国经历了几次大的经济和金
融危机后，加上美国对权力制衡的考虑，便形成了除货币监
管局、联邦储备委员会和联邦存款保险公司三个联邦级的商
业银行监管机构外，美国各个州都有自己的银行立法和银行
监管机构，形成了监管机构多重、权责交叉的“多头管理”
的银行管理制度。
这种监管模式的具体内容，仍以美国为例，(1)在市场
准入方面，银行由货币监管局或各州的银行管理机构审批，
货币监管局和州政府所规定的市场准入条件基本一致。在对
申请人进行审核时主要考虑以下因素：资本金来源及充足性，
慰盘迭塑!鱼堑墓塞垦煎量!!近燕菱篁堡星盛基煎墨堑塑能
①美国银行的银行券在全美流通，还可赎回其他州银行的银行券并限制其流
通．李旱航：《现代金融监管》中国金融出版社99版第212页
力(要求出具在其他银行从业时的良好业绩证明)，其业务活
动能为社会提供便利，并符合经济发展的需要。(2)在风险
控制方面，美国对银行向单个客户的贷款数与银行未动用资
本和盈余之间的比例有明确的法律规定。国民银行一次向单
个客户提供的没有足价适销抵押品作保证的贷款总数不得超
过银行未动用资本和盈余的1 5％。如果有足价适销的抵押品作
保，比例可放宽至25％。对每个国家的贷款没有正式的规定，
但监管当局要按统一的标准对国家风险进行监控和评价。对
单个外国客户贷款的规定与国内客户相同。对银行的外币业
务量没有特别的法律限制，但要通过即期和远期外汇头寸周
报和季报进行监控。(3)在资本充足性方面，采用风险资产
率的方法衡量银行的资本充足性。将资产和某些表外项目分
为四类，并根据每类的风险程度确定相应的权重。(4)在危
机处理方面，联邦储备银行可以向会员银行提供临时性抵押
贷款。除了一般短期调整贷款外，联储还可以向那些由于意
外情况而陷入困难的银行提供资金支持。(5)在存款保护方
面，联邦存款保险公司为客户在各商业银行和互助储蓄银行
的存款提供保护，联邦储备银行要求其所有成员都必须参加
联邦存款保险，大多数的州也要求其州银行参加联邦存款保
12
险，存款保险限于小额居民和非银行存款，每个客户在一家
投保银行中受的保护，单个帐户的最高理赔限额为100000美
元。
3、集中单一式。其特点是全国商业银行的监管由一家官
方监管机构(央行或某一专门机构)集中掌握与进行。这种
监管模式使监管权集中，法规统一，有助于提高监管的效率；
但是也有可能使监管部门作风官僚化以及监管任务过重。这
种监管模式在发达国家和发展中国家都很普遍，但二者的形
成机制却有所不同。发达的市场经济国家实行这种模式是金
融高度发达的结果，是与其完善的市场体系相适应的。如英
国(97年以前)、澳大利亚、荷兰等。而发展中国家实行这
种模式则是由于国内市场体系不完善，金融制度结构相对简
单，客观上需要政府通过央行统一干预监管。如中国。以1 997
年以前的英国为例，英国金融业已有600多年的历史，英国
的经济金融发展是一种较少人为干预的自然演进模式，再加
上英国传统上成文法欠缺，而主要依靠习惯法的约束。受此
影响，在一个较长的时期中，英国商业银行监管主要依赖自
愿方式及自律机构进行监管，同时有英格兰银行对银行业进
行监管。英格兰银行在监管时不是依据严密的、正式的法律
33
。
制度或规则，而更多地是通过“道义劝说”等弹性方法来劝
说商业银行自觉-9其合作，共同维护金融市场的秩序。所以
英国在经济发达、金融发达、行业自我约束为主，政府监管
为辅的背景下，只需要由英格兰银行一个机构代表政府集中
单一地进行商业银行监管。当然，自((1979年银行法》和((1987
年银行法》的颁布，英国银行监管从以“劝说”为基础转向
了以法律为基础，进一步加强和充实了英国银行监管的法律
基础，标志着英国银行监管步入了规范化和法制化的轨道。
这种监管模式的具体内容，仍以英国为例，(1)在市场
准入方面，商业银行的设立均须事先得到英格兰银行的批准，
在获准营业之前必须达到银行法规定一些最低标准。此外，
要求银行管理和决策层的全体成员要有良好的信誉、职业技
能、知识和经验，能够很好地履行其职责和义务。(2)在风
险控制方面，规定对单一客户的贷款不得超过银行资本基础
的25％，对其他银行和政府的贷款或有特殊情况经许可的可以
例外，发放大额贷款要报英格兰银行备案，超过一定数额或
比例要事先向英格兰银行通报。没有关于国家风险和正式规
定的限制，不过，英格兰银行要根据统一的半年度报表对银
行的国家风险情况进行监控，并将其作为评价银行资本充足
34
性和流动性的一个重要参考因素。英格兰银行要求各家银行
建立自己的国家风险评价和控制标准，并对其执行情况进行
经常性的检查。对所有在英国营业的银行的外汇头寸进行监
控。按规定，任何币种的交易头寸净敞口数均不得超过资本
基础的10％；各币种的净空头数之和不得超过资本基础的1 5％。
对于外国银行分支机构，要求其总部及母国监管当局要对其
外汇交易活动进行有效的控制。(3)在资本充足性方面，通
过监管银行的资本搭配率(资本与负债的比率)和风险资产
率，对其资本充足性进行评价。(4)在危机处理方面，随时
可以向英国金融体系注入必要的资金，在特殊情况下，英格
兰银行也可以考虑对正常融资渠道受阻的银行提供特殊流动
性支持。(5)在存款保护方面，1982年建立了存款保护基金。
各银行原则上要强制性加入存款保护基金，但经财政部特许
的可以例外。原则上，英国境内的帐面英镑存款均在保护范
围之内，但银行同业存款、五年以上的定期存款及关系人存
款不在受保护之列。存款保险限于IOD00英镑以内的存款，
其存款中只有75％可获得理赔。
二、商业银行监管的发展趋势
尽管各国对商业银行的监管各具特色，但从总体看，各国
3S
的商业银行监管在很多方面具有共同的发展趋势。表现为：
1、监管法制趋同化。银行监管法制的趋同是指各国在监
管模式及具体制度上相互影响、相互协调而反映在银行监管
法制上的日趋接近①。由于经济、社会文化及法制传统的差异，
银行监管法制形成了一定的地区风格，在世界上影响较大的
有两类：一是以英国为代表的英国模式，以非制度化著称，
加拿大、澳大利亚、新西兰即属此类；二是以美国为代表的
美国模式，以法网周密、机构林立、监管严厉著称，日本、
欧洲大陆国家多属此类。自20世纪70年代以来，两种模式
的趋同因素增加。英国《1979年银行法))和((1 987年银行法》
的颁布实施标志着英国模式向美国模式的靠拢；与此相应，
美国也在反思自己传统模式的不足，走向灵活化的发展趋势。
不同国家监管法制的趋同，一方面是由于金融市场的国
际化发展，这种发展使银行业的竞争已不限于国内，而是拓
展到国际层面。不同的监管制度下银行参与国际竞争的成本
不一样，为更有利于国内银行在国际竞争中取得优势，国内
监管法制必然要作出优化选择，学习和借鉴他国的相关制度。
垣二友亘墨由王金壁丛险垦区垡盟芒垒：堡丕匿垦塞整筮型
①李金泽：Ⅸ当代银行监管法制的发展趋势》，《国际金融研究》，2000．9。第43页
监管法制作出有利于国际金融秩序稳定和安全的选择。
各国银行监管法制在价值取向上虽然仍以安全为立足
点，但效率优先的价值取向越来越受到重视。例如，美国的
《金融服务现代化法》允许银行混业经营；日本l 998年起不
再禁止金融控股公司；新兴市场国家在努力完善尚不健全的
银行监管法制的同时，也在放宽不适当的过严监管以促成银
行业的公平竞争和效率提高。
2、监管手段综合化和现代化。随着各国商业银行监管的
发展，各国对商业银行的监管方式也日益趋同，即各国普遍
强调法制监管、行业约束监管和市场约束监管三方面的结合，
监管方式日益综合化。
90年代以来，各国在继续强调法制监管的同时，也越来
越重视商业银行的严格自律监管。商业银行自律监管是建立
在当事人长期从业的基础上，为维护自身的声誉和盈利能力
而自觉进行的自我监管。与此同时，各国也越来越重视强化
市场约束监管。首先，因为信息披露是市场约束的基础，所
以许多国家通过各种法律强化本国银行的信息披露制度。国
际组织也正努力制定会计标准以提高信息披露的作用，如国
际会计标准委员会，正在制定对所有金融机构采用同样的会
11
计和信息披露制度，以加强对商业银行乃至全部金融机构的
市场约束作用。其次，许多国家借用信用评级加强监管。例
如，美联储通过美国权威性较高的评估公司进行的信用评级
可有效地达到加强监管的目的。再例如，巴塞尔委员会于1999
年6月发布的《新资本充足框架(征求意见稿)》中，将外部
评级引入风险管理框架，要求银行使用公共信息确定其风险
加权资本，评级公s--j的信息权重为20％。
金融国际化、电子化和网络化的发展趋势，使得监管手
段的现代化成为迫切需要，而且这方面的工作也取得了部分
实质性的进展。各国普遍强调管理手段的现代化，充分运用
计算机辅助管理，尤其是实时清算系统在监管中的运用。并
且促进商业银行日常监督、现场检查和外部审计的有机结合。
各国在运用综合化、现代化的监管手段过程中，也逐渐
采用更灵活、更有效的弹性监管方法，针对每家银行的性质，
制定不同的监管标准和政策，对具体问题进行具体分析、区
别对待，以调动和发挥银行自身的积极作用。1 996年的((巴
塞尔资本协议》市场风险案允许备银行采用自己设计的风险
评价模型，依此决定本行金融资产组合的风险。这种方法被
称为“内部模型法”，它既激发了银行内控动力，又满足了因
1R
“行”而异的要求。但银行可能凭借熟知自己业务的优势，
通过变通的方法进行技术处理，削弱监管当局的监控能力。
1996年美国试行的“预先承诺法”要求银行事先预测自己在
未来期限内的市场风险，据此向监管当局提出为抗此风险所
需要的资本量，并承诺在该期间内确保资本量充足。如低于
承诺量或在期间内任一时刻的累计损失超过预测水平，监管
当局就对其进行惩罚。这种方法实现了激励与约束的相容；
彻底实现了因“行”而异，因“业务”而异的弹性监管，有
利于银行的长期发展，并使监管当局除掉大量的复杂而繁琐
的具体工作，改为结果控制，减少了监管成本，增进了监管
效率。
3、存款保险制度普遍建立。存款保险制度是指为了维护
存款者的利益，维护金融体系的安全和稳定，规定商业银行
将其存款到存款保险公司投保，以便在非常情况下，由存款
保险公司对商业银行支付必要的保险金的一种制度。①
现代存款保险制度是直接针对银行倒闭情况提出来的。
经历了30年代的经济和金融大危机之后，1933年美国决定建
塞璧蒸壶鏊堡隍尘虽：些星：二墅佥亘痘垦窒垄!!壁玺i!二
①周道许：《现代金融监管体制研究*，中国金融出版社1999年版，第29页
80年代先后建立了存款保险制度，另一部分也正在积极拟议
筹备之中。发展中国家中，有的如秘鲁等已实行了正式的存
款保险制度，有的则建立了类似的存款保险制度。在所有建
立起存款保险制度的国家中，它们或由政府设立存款保险机
构如美国，或由政府与银行业联合组成存款保险机构如日本，
或由银行业自己组织存款保险如法国，采用自愿加入或强制
加入的方式，为一定种类和数额内的存款，提供最高可达1 00％
理赔额的存款保险。
作为监管当局进行商业银行监管的辅助和补充，存款保
险制度为商业银行体系又设置了一道安全防线，从而提高了
商业银行的信誉，维护了存款者的利益，加强了商业银行体
系的稳定性。
4、统一监管混业经营金融机构的监管当局的设立。近2 0
年来，银行、证券、保险等金融机构的行业壁垒被逐渐打破，
金融混业经营成了一种主流的趋势。这一趋势使监管需在组
织构架、模式等方面进行相应的调整，以便在更高层次和水
平上维持金融体系的效率和稳定。在允许混业经营的国家中，
逐渐建立了统一监管混业经营金融机构的监管当局，以满足
高水平监管的需要。例如美国和英国。
40
美国的新监管体系将银行、证券、保险统为一体，依照
《1999年金融服务法))按“金融服务功能的分类”进行横向
综合性监管，通过对金融控股公司的监管，实现对金融领域的
统一监管。美联储的监管职能被强化，监管范围扩大，成了
超脱监管者，对金融控股公司进行全面监管，必要时也对银
行、证券、保险等予公司拥有仲裁权。同时，以服务功能分
类的银行的监管仍由原来的货币监管局执行，当断定联储有
不恰当监管时，其有执行本领域监管职能的优先权。见下图：
金融监管权威机构：联邦储备委员会
金融控股公司
银行I I信托l I保险I『证券
货币监管局
各州保险||证券交易委
监管机构I I员会
交易所规则
NSDQ规则
——·代表实施监管方向⋯⋯～，代表行业自律
英国在混业经营背景下，近年来的监管体系中最显著的
变化是监管职能从央行剥离出去。1997年5月英国财政部公
布将原来的9个金融监管机构合为一体，设立对整个金融体
系实施监管的单一法定权威机构一一金融服务管理局(FSA)，
由FSA对银行、证券、保险业实行监管，英格兰银行将其监
管职能转交给FSA，而只侧重于维护金融体系的整体信用秩
序，实现货币政策目标，控制通货膨胀。见下图：
5、监管的国际合作不断加强。近几年，国际银行监管合
作在全球范围、地区范围以及双边范围内各个层次上都表现
得十分迫切。伴随着经济全球化、金融国际化的发展，也带
来金融风险的传播。各国越来越体会到在这种环境下，完全
基于各个国家的分割式的监管，已经越来越不适应金融业务
的迅速发展，越来越不适应经济全球化的迅速发展，各国监
管当局普遍意识到加强合作、协调、统一对银行业的监管的
重要性。
在监管的国际合作过程中，巴塞尔委员会作出了很大的
努力。首先，巴塞尔委员会推动越来越多的国家加入到监管
的国际合作行列中。巴塞尔委员会1997年4月发布的《有效
银行监管的核心原则》的制定，已不再是少数发达国家之间
谈判协商的结果，而是与许多非十国集团国家(地区)，包括
发展中国家密切合作的结果。其次，巴塞尔委员会加强了与
一些国际性金融监管组织的合作。1999年2月公布的《多元
化金融集团监管的最终文件》就是巴塞尔委员会、国际证券
委员会组织与国际保险监管协会自199 3年开始合作的研究成
果。
此外，西方发达国家还通过一年一度的西方七国首脑以
及财长、央行行长会议，研究防止某一国家和地区出现金融
危机的问题和措施。东南亚金融危机后，西方各国又成立“金
融稳定论坛”。在东亚，中、日、韩与东盟每年也召开央行行
长、财长会议以讨论地区金融问题。
第三部分我国商业银行监管的历史回顾和现实分析
一、我国商业银行监管的历史回顾
自人民银行专司央行职能起，我国商业银行监管的历史
进程大致可分四个阶段：
第一阶段为1984—1993．7 在这一阶段， 人行工作重
心主要是分配信贷规模和资金，监管只限于一般性的行政检
查和管理，包括对机构设立审批的管理，业务范围的管理以
及专项现场检查和行政处罚等。这一时期的监管法规很不健
全，也没有成为监管的重要依据。在这一阶段的后期，由于
外部经济环境发生了较大的变化，而监管没有相应跟上，使
得金融秩序出现严重混乱，金融风险逐步扩大。
第二阶段为199 3．7--1995．6 这是央行开始转换职能，
强化监管，大力整顿金融秩序和加快金融法规建设的重要时
期。1 993年召开的全国金融工作会议明确提出要求加强监管，
大力整顿金融秩序，并提出“约法三章”；1993年底，国务院
关于金融体制改革的决定，明确提出人行要把工作重心转向
科学制定和执行货币政策与加强对金融机构的监管上来；1994
年6月召开了全国监管工作会议，对进一步整顿金融秩序，
加强监管作了具体部署。总体上讲，这一阶段监管的重心主
要还是对金融机构进行合规性监管。在这一时期，我国制定
44
颁布了《人民银行法》、《商业银行法》等金融法律和一系列
配套性监管办法，形成了金融监管法规体系的基本框架。
第三阶段为1995．6--1997．10 这一阶段银行监管的重
心开始向以风险监管为核心的系统性监管和依法监管转移。
在1995年6月召开的全国金融业经营管理工作会议以后，央
行更加注重实施从市场准入、业务经营、风险监控到风险处
理、市场退出的全面系统监管，这标志着我国监管的深化与
监管层次的提高。
第四阶段为1997．11--至今1997年11月，全国金融
工作会议之后，针对全国银行业不良资产比例上升，经营风
险增大，非银行金融机构开始出现支付危机，金融市场发育
不全，金融秩序较为混乱的情况，中央提出，要进一步深化
金融改革，治理金融秩序，防范和化解金融风险，花2—3年
时间来进一步建立符合社会主义市场经济要求的金融体系、
金融制度和良好的金融秩序。1 998年1月取消指令性贷款规
模控制，对商业银行实行资产负债比例管理和风险管理，试
行国际通用的贷款风险五级分类的办法。在这一阶段，我国
的监管正在逐步实现五个转变：一是从行政性监管向依法监
管转变；二是从注重市场准入监管向实施系统性监管转变；
45
三是从注重合规性监管向注重风险监管转变；四是从注重外
部监管向内外结合监管转变；五是监管标准逐步向国际监管
标准转变。
在这一阶段，我国的商业银行监管也有着与以往不同的
新特点：一是监管客体的多样化。目前，人行监管的商业银
行种类已扩大到包括4家国有独资商业银行、1 0家跨区域股
份制商业银行、90家城市商业银行和191家外资商业银行及
其分支机构在内的庞大群体，此外网络银行①也逐渐成为监管
的客体。二是监管内容的复杂化。随着金融衍生工具不断推
陈出新，商业银行的业务范围开始涉及保险、证券等行业，
监管内容也随之扩大。三是监管主体的国际化。随着我国的
商业银行将其业务从我国扩展到另一国，我国的央行没有能
左圭查塑鳖登基垄基丝国塞盟些釜!垫整墨壅塞堑皇基熊国
①网络银行有广义和狭义之分，狭义的网络银行即纯网络银行，指无分支银
行或自动柜员机，仅利用网络进行金融服务的金融机构．广义的网络银行则包括
纯网络银行、电子分行和远程银行．电子分行是指在同时拥有“实体”分支机构
的银行中仅从事网络银行业务的分支机构．远程银行是指同时拥有ATMs、电话、
专有的家用计算机软件和纯网络银行的金融机构．本文所指的网络银行是指广义
的网络银行．
徐听：Ⅸ西方网络银行的发展模式及启示》，《国际金融研究》2000．5第69页
家的监管主体相互合作，通过银行监管的国际合作来对我国
的商业银行的海外业务进行有效监管。
二、我国商业银行监管的现实分析
通过历史回顾，可以看出我国的商业银行监管水平已有
很大进步，但是，我们也应该清楚地认识到，与发达国家相
比，我国目前的商业银行监管水平仍比较落后，离市场经济
的商业银行监管要求还有相当大的差距。
(一)我国商业银行监管存在的问题
l、商业银行监管的目标仍未真正与国际接轨。如前所述，
世界上大多数国家无论从理论上还是从实践上都将商业银行
监管的目标统一为维持一个稳定、健全、高效的商业银行体
系。然而在我国，虽然名义上也是将以上内容定为我国商业
银行监管的目标，但是实际上我国商业银行监管在很大程度
上是为货币政策服务的，换言之是为稳定人民币值服务的。
通货膨胀率高时，限制银行贷款范围及银行发展规模；反之，
则放宽银行贷款及对银行新增业务的限制．银行监管重点不
是放在增加信息透明度以促使商业银行稳健经营，保障投资
人的利益上，而是放在限制银行经营范围和整体规模上。这
正是人行统管货币政策和银行监管两大职能的一个弊端，即
47
可能导致人行向某一职能的倾斜，以其中一种职能为主导，
而另一种职能为其服务。
2、监管内容的设置上仍存在缺陷。相当长的一段时期内，
人行对商业银行的监管偏重于市场准入的监管，缺乏科学有
效的业务营运活动监管和市场退出监管机制。在市场准入监
管中，侧重于经济发展的需要上，这是一个很有弹性的软约
束概念，易产生不同的判断标准。对注册的银行管理人员是
否适当、有无完善的内控制度也无科学的规定，埋下了银行
业不安定的隐患。在业务营运活动监管中，通过我国的稽核
评价百分比法与美国的“CAMEL评比体系”的比较，可以很容
易地看出我国商业银行业务营运监管中的不足。
CAMEL评比体系稽核评价百分比法
内容及权数·资本充足性20％ ·资本充足性5％
·资产质量20％ ·资产质量20％
·管理水平20％ ·经营管理状况15％
·盈利性20％ -盈利水平及其分配10％
·流动性20％ -负债清偿能力15％
·经营业务合法性25％
·信贷规模适度10％
·中央银行认为需要稽核银行
的其他事项(暂不计分)
从图中可看出，首先对资产安全性的重视程度，我国的
重视程度不如美国，资本充足性指标的权数美国是20％，而我
国仅为5％；其次对盈利状况的重视程度，我国也不如美国，
盈利性指标的权数美国是20％，而我国仅为1 0％；再次对银行
业务范围的重视程度，我国将经营业务合法性的权数定为
20％，信贷规模适度的权数为1 o％。虽然经营业务合法性与信
贷规模适度也是对银行经营安全性的一种考察，但是我国的
着眼点不是经营水平上的安全，而是经营范围的限制。
在市场退出监管中，我国长期忽视商业银行的市场退出
监管，没有专门的清偿和处理破产银行的机构，市场退出管
理尚未规范化。
3、监管的手段的运用上仍存在缺陷。首先，目前我国的
监管手段中行政监管手段仍占很大比重，这与国际上普遍重
视经济手段或市场约束是不相吻合的。在日常监管中，过多
的行政或准行政性的限制和要求，导致对监管对象的约束较
软，权威性不够，处罚存在弹性与随意性。其次，在监管中
我国现代化通讯信息网络还未真正建立起来，而一个现代化
的监管体系赖以存在的前提就是要有一个数字通讯和计算机
为载体的现代化的监管手段，监管手段的落后使信息传递反
49
馈机制受到抑制，影响了监管的广度和时效性，使人行的监
管主要成了事后监管，对出现的问题进行事后处理，变成了
“事后诸葛亮”，而不能很好地进行预防性监管，失去了．“防
患于未然”的作用。再次，目前我国在监管中重现场监管。，
轻非现场监管④，这与国际上普遍重视非现场监管是不相吻合
的。即使在现场监管中，一方面由于只侧重于合规性的查处，
对银行风险监督不足；另一方面由于人行监管人员的数量有
限，只能对少数银行实施现场检查，使现场监管的作用无法
有效发挥。在非现场监管中，一方面虽然人行各业务职能部
门都有专门的报表收集与分析功能，但并没有形成一个完整、
健全的体系；另一方面商业银行上报的非现场监管报表中数
据的准确性得不到保证，人行也没有科学的信息系统来及时
辩识这些虚假数据，使非现场监管的作用无法有效发挥。最
蜃!旦煎塑垦盘逝煎塑些堡堑塑墨垦回二煎鳖篁拯造塑墨塞!
①现场监管指央行指派专人或专门小组，进入商业银行进行实地检查，一般分为
常规检查和专项检查．
②非现场监管指央行通过现代化的金融风险预誊系统，对商业银行的业务活动
进行全面、连续的监控，随时掌握商业银行的运行状况、存在的突出问题和风险
因素，及时采取防范和纠正措施．人行编写组：《金融监管理论与实务》，中国金
融出版社1999年版，第33页
这与国际上采用的内部模型法和预先承诺法等弹性监管方法
是不相吻合的。完全采用标准化监管方法作为一种约束手段，
无法很好地解决激励与约束的相容问题，无法使监管更富效
率。
4、对外资银行和中资银行海外分支机构的监管还相当薄
弱。对外资银行重审批服务轻监督管理，客观上纵容了外资
银行的不规范经营行为，同时使内资银行处于不利的竞争境
地。对中资银行海外分支机构的监管方面，尽管1997年9月
巴塞尔委员会公布的《有效银行监管的核心原则》第2 3、24、
25条特别强调了母国和东道国对其监管对象进行并表监督的
重要意义，但在现阶段，我国的人民币业务和外币业务、国
内业务和海外业务在监管方面所依据的法规和会计准则与国
际社会仍存在一定差距，难以在并表的基础上对海外分支机
构进行监管。
(二)我国商业银行监管所存在问题的原因分析
对我国商业银行监管存在的问题进行分析，可发现存在
于人行、商业银行、金融法制、监管结构、经济体制等方面
的缺陷是导致我国商业银行监管水平不高的重要原因。
1、人行自身监管机制的不足导致了我国商业银行监管的
’l
“先天性不足”。虽然经过1998年人行管理体制的重大改革，
使人行在行使商业银行监管职能时有了更大的独立性，减少
了外界对其工作的干预。但是人行自身的监管机制仍不符合
效率原则的要求。首先，人行内部机构的设置将稽核与监察
分开，管事不能管人，管人又不能管事，使查出的问题无法
及时处理，大大削弱了监管效率和力度；而且，在稽核工作
中，缺乏制衡机制，稽核工作分地区作战，每个地区各自为
政，互不制衡，执行政策因人而异，导致处理结果差异很大。
其次，对内部工作人员缺乏有效的评绩机制，行长目标工作
制、个人岗位责任制不完善，造成工作人员责、权、利难以
真正统一，影响了监管水平的提高。再次，人行目前仍缺乏
高素质的监管人员。尽管近几年监管人员在不断增加，但从
总体上看，人员素质低的问题并未从根本上得到解决。既熟
悉银行业务又熟悉监管业务、既熟悉国际信贷、国际结算又
能熟练从事金融英语翻译的“复合型”人才紧缺。这是造成
监管效率不高、监管体制不完善的一个重要原因。
2、商业银行缺乏有效的内控机制影响了我国商业银行监
管的水平。根据1997年5月人行发布的((金融企业内部控制
指导原则》，内部控制是指金融企业为完成既定的工作目标和
52
防范风险，对内部的各职能部门及其工作人员从事的业务活
动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序
的总称。如果我国商业银行能真正建立起完善的内控机制，
则有利于实现在合规合法经营的基础上既安全运行又提高效
率的目标．但是由于商业银行自身的原因以及央行监管时对
内控机制的重视程度不够，使得我们的商业银行仍未建立起
有效的内控机制，业务经营过程中违规现象仍较多，风险也
较大，这使得人行在监管中任务繁重，只能解决其中一部分
问题，影响了央行的监管水平。
3、金融法制建设的不完善降低了我国商业银行监管的规
范化。法律法规是实施监管，保证金融安全的根本依据，也
是监管规范化的根本保证。目前我国的金融法律法规建设已
取得积极进展，监管也正向法制化的方向迈进，相继出台了
《人行法》、((商业银行法))、((票据法》、((外资金融机构管理
条例》、《金融机构管理规定》、((关于设置银行及其分支机构
的暂行规定》、((关于银行机构主要负责人任职资格的审查办
法》、《关于向金融机构投资入股的暂行规定》等法律法规，
已构造出我国商业银行监管体系的基本框架，在实践中也起
到了积极作用。但目前金融立法的进程仍明显滞后于经济和
S3
金融发展的新局面，监管的法律法规方面尚有不少空白点，
与我国的商业银行改革和对外开放不相适应。例如，在颁布
的《金融机构管理规定》和《商业银行法》中，虽对人员素
质和注册资本金等方面有一定的限定条件，但仍是一个时点
数，隐藏着银行的素质能否一直保持注册时的质量水平、有
否抽走资本金和超业务范围经营等问题。尤其是我国至今无
((外资银行法》，使我国在外资银行管理中，各地对外资银行
的监管标准各有不同，而且实际操作时不得不层层请示。立
法的滞后，使人行在进行商业银行监管时会遇到无法可依的
局面，大大降低了监管的规范性，降低了监管水平。
4、监管体制设置的缺陷阻碍了监管的深化。目前，我国
是按金融机构类型划分进行监管，人行监管商业银行等，保
监会监管保险公司，证监会监管证券公司。分业监管体制，
虽有利于明确各监管主体的事权和责任，但在实际运作中银
行、保险公司、证券公司之问存在着相互交错的联系，如证
券结算要通过银行，保险资金运用要通过银行和证券机构。
这种分割性监管一方面易造成监管政策的不统一，监管重点
的差异；另一方面极有可能会造成监管真空地带，既不利于
监管的深化，又不利于金融深化的正常进行。
54
5、旧经济体制的影响妨碍了商业银行监管水平的提高。
由于我国建国后长时期采取计划经济体制，对各机构的内部
部门的设置、人事管理、思想认识等方面的影响甚深。虽然
我们现在已处于转轨时期，但旧体制下的思想意识的影响仍
相当严重，很难在短期内改变。这使得人行在监管时仍会带
着计划经济体制的色彩；商业银行在被监管过程中也残存着
一些旧的思想认识，例如，分支机构的领导人仍以干部的标
准考核而不是以经理人的标准考核。而且现在我国的政策性
银行受自有资本金不足的限制，难以承受我国目前繁重的政
策性金融业务，使我国的商业银行仍或多或少地要承担一些
政策性业务，建立在这种基础上的监管就无法完全按市场经
济体制的要求来运行。由于转轨过程中，各方对新体制的规
则和结构认识不足，与市场经济相适应的竞争意识、公平观
念及商业道德都尚未形成，因此极易出现市场秩序较混乱的
现象。
如果说前四个原因造成的问题还容易解决的话，那么第
五个原因造成的问题则难以在短期内解决，它需要其它相关
方面的配套改革。所以我们在看到我国商业银行监管的进步
的同时，还要对提高我国监管水平的难度做好充分心理准备。
5S
第四部分构建未来我国商业银行监管体系的建议
未来我国商业银行监管应立足于我国国情，并且依照国
际惯例和国际大趋势，构建出具有长远意义的监管体系。我
国商业银行监管的总体目标应为通过对商业银行监管维持一
个稳定、健全、高效的商业银行体系。
我国商业银行监管的原则在坚持国际普遍接受的原则基
础上，还应主要包括以下原则：一是依法监督的原则，即银
行必须受国家监管当局的监督，监管必须依法而行。二是适
度竞争原则，即监管的重心应放在创造适度的竞争环境上，
放在形成适度竞争的格局和程度监测上。三是自我约束的原
则，即将内部的自我约束和外部强制管理相结合。四是综合
性管理原则，即银行监管应将行政、经济、法律等管理手段
配套使用。
未来我国商业银行监管体系的主体仍应为中国人民银
行。我国商业银行监管的客体应包括所有内资商业银行(及
其海外分支机构)和所有在华外资商业银行(及其分支机构)；
在监管客体中除应包括传统意义上的银行外，还应包括网络
56
银行。我国商业银行监管的内容应包括市场准入监管、业务
营运活动监管和市场退出监管三方面的完整结合，通过市场
准入监管杜绝先天不足的商业银行进入市场，通过业务营运
活动监管及时发现和化解金融风险，通过市场退出监管尽量
避免因单个商业银行经营不善而出现大的社会震动。
在商业银行监管的总体系确立的前提下，与我国经济发
展的阶段划分相适应，对未来我国商业银行监管的构建可分
两步走。第一步是近期即“十五”期间商业银行监管的构建；
第二步是远期即从2006年一-201 5年左右商业银行监管的构
建。
一、构建近期我国商业银行监管体系的具体建议
近期(“十五”期间)考虑到我国仍处于经济转轨时期、
加入V／TO的时间较短，我国银行业的现状等实际情况，以及
国际上再监管的兴起、对银行效率的重视等发展趋势，我认
为应根据我国的现实条件，对我国的商业银行监管进行逐步
完善，并且谨慎地为完全融入国际大趋势打基础、作准备。
1、切实将监管目标落实到维持一个稳定、健全、高效的
商业银行体系上来，尤其以稳定、健全为重
虽然世界大趋势是更重视效率和效益的提高，但是由于
{7
我国近期商业银行经营的安全性并未真正实现，不良债权比
例过高，潜在的金融风险隐患较严重，因此近期我国商业银
行监管应以安全稳定目标为重，通过商业银行改革和国企改
革的深化，为实现安全稳定创造良好的环境。此外，考虑到
我国商业银行体系中的国有独资商业银行、股份制商业银行
和城市商业银行各有其不可替代的重要作用，因此，应通过
监管创造一个公平竞争的环境，使各类商业银行均有发展壮
大的机会，实现商业银行体系的健全。因此，我们有理由与
国际大趋势有一定的偏差，近期，仍以安全稳定为重，在此
基础上考虑提高效率和效益。
2、加快完善人行自身监管机制，包括确立人行作为商业
银行监管机构的地位和权威、完善监管责任制和提高监管人
员素质等方面
在确立人行作为商业银行监管机构的地位和权威的过程
中，首先应以法律形式保证其行使监管职能的独立性，使其
不受来自各方面行政干预的影响。虽然我国的《人民银行法》
已有此方面的规定，但是在具体业务过程中，人行的分支机
构仍存在着受各地政府影响的现象。因此，可考虑制定具有
操作意义的细则来保证人行监管的独立性。其次应对监管职
{R
责进行分工，人行总行应从具体的监管事务中脱身出来，主
要精力用来研究全局性的问题，制定有关的宏观管理法规、
政策，而其分支机构要根据授权突出依法监管，风险监控。1998
年的人行管理体制改革中规定，在金融监管职能上，工作重
点在分行。分行的主要职责包括：对辖区内金融机构的业务
活动进行全面的监管；依法查处辖区内金融违法违规案件。
要保证各项金融监管政策的贯彻执行，强化监管的独立性，
分析研究、防范和化解金融风险等①。职责的重新划分对于人
行提高其监管能力提供了必要的条件，近期应尽快落实，尽
快完成磨合，进入正轨。
在完善监管责任制的过程中，应将监管责任落实到各个
监管岗位和监管人员，并建立严格的监管责任考核和监督制
度，建立专职监管人员制度，明确专人监管，要突出将责、
权、利三者有机结合。
在提高监管人员素质的过程中，可借鉴美联储的做法，
建立起一套较完善的培训体系，从初级到高级有不同的培训
目标、内容及教材。要想成为一名有签字权的检查人员，必
①中国人民银行研究局：《中国现代中央银行体制》，中国金融出版社1999
年版，第25页
须经过2—3年的培训，经过两次正式考试才能拿到检查员证
书。我国首先可采取对监管人员进行“应知、应会、应能”
的业务知识轮训、监管实务训练和任职资格培-iTil等方法提高
监管人员素质。培训的内容应包括三方面：一是监管的程序
和方案设计，如何发现商业银行业务经营问题，如何进行风
险分析处置，如何写监管报告。二是经济金融政策法规知识
和典型案例分析培训。三是定期到被监管的商业银行实习，
学习商业银行的业务与管理知识，并选派到国外或外资银行
实习培训。其次，还可以探索建立金融监管员等级制度，以
激励监管人员提高自己的素质。我国人行的金融监管员的等
级划分可分为助理监管员、监管员、高级监管员三个等级。
3、加快金融立法，健全我国商业银行监管的法律法规体
系
我国目前的金融法律法规体系在实践中起到了积极作
用，但在某些方面还明显滞后，与我国银行改革和保障商业
银行安全的要求还不相适应。为了弥补这些缺陷，必须进一
步加快金融立法步伐，健全我国商业银行监管的法律法规体
系，通过适度超前的法律法规，引导我国商业银行的健康发
展。
60
首先，应借鉴金融立法较完善的发达国家的有关法律法
规，以及国际金融组织的有关规定，并结合我国具体情况，
完善我国的金融法律法规。例如，在原有的((外资金融机构
管理条例》和细则的基础上，尽快出台《外资银行法》使对
外资银行的监管有法可依，避免监管的随意性和盲目性。应
尽快修改《商业银行法》，使《商业银行法》对商业银行的市
场准入和退出作出明确具体的规定，以利严格市场秩序，保
证金融市场的稳定。
其次，监管必须是有效的监管，这就要求既要有适度超
前的法律做保障，又要有有关的法规及实施细则进行细致、
深入的规范，增强我国的金融法律法规体系的可操作性。例
如，可研究如何从立法上量化和强化与商业银行监管有关的
经济、技术指标，从而从法规上建立监管指标体系，保证国
家对金融活动的运行状况和管理过程进行有效监控。
最后，应进一步强化执法力度。要赋予监管机构以重大
权力，并使之在运作上保持独立性，以有效推行银行监管的
各种法律法规。要充实执法队伍，提高执法人员的专业素质
和道德素质，每个执法人员都应成为自身监管领域内的执法
专家．要严惩金融犯罪和违规活动，特别是要认真分析大案
6l
要案和违法违规案件的原因、特点、规律和教训，采取强有
力的措施，坚决遏制大案要案。要依法治理，加强反腐败，
保证商业银行稳定、健全、高效运行。
4、调整监管的内容和手段
监管内容的调整，应由行为监管转向准则监管，将重点
放在商业银行是否依法合规经营上、放在维护金融市场的公
平竞争上、放在增加信息透明度上，以保障投资人利益及商
业银行的安全性。将重点放在逐步建立和健全风险预警系统
上，以便及时发现、预警并采取有效措施，防止金融风险的
进一步扩大和恶化。
监管手段的调整，应首先改变过去过多依赖行政手段的
状况，重视市场约束①作用。十五期间，一方面由于我国仍处
于经济体制转轨时期，另一方面由于随着我国金融企业对外
开放程度的加深可能出现极具破坏性的突发事件，因而必要
的行政手段还难以放弃，但应逐渐减少行政手段。借鉴国际
童些堡堑些篁主立垣扭剑煎丝壅堡旦旦蕉堡丝鲍趋鳌：亟国
①市场约束指通过收集、评价和发布金融机构的经营和信用信患来左右其市
场份额，以迫使金融机构提il／资产质量，维持稳健运行．
周道许：《现代金融监管体制研究》，中国金融出版社2000年版，第299页
应由人行定期对商业银行的信用水平进行评级并予以公布，
利用市场机制的约束，使经营状况良好、信用水平高的商业
银行能较容易地获得和拥有广泛的客户；相反，使资产状况
差、信用水平低的商业银行难以拓展市场，迫使其采取措施
提高资产质量。其次，应调整非现场监控和现场检查的利用
程度，实现以非现场监控为主，现场检查为辅。要加大力度
利用新建立的非现场监控系统所采集的非现场报表数据，为
监管部门进行风险预警分析、采取监管措施、跟踪实施效果
等提供基本的系统工具。同时结合现场检查，尤其对风险暴
露较集中的表外业务的重点检查进行监控。再次，应加大力
度推广计算机联网。利用现代化通讯信息网络迅速、及时、
准确地接收银行信息，及时发现潜在问题，并协助商业银行
予以解决，真正做到预防性监管。最后，对各类商业银行宜
采取区别对待的做法，实行分类监管，以实现对商业银行激
励和约束的相容，并提高监管效率。对四大国有商业银行、
全国性股份制商业银行宜采用内部模型法监管，但内部模型
不是由各个银行自行建立，而是通过各银行相互讨论和试验，
共同商讨达成一致后，报请监管当局予以认定。待条件成熟
后可考虑实行预先承诺法进行监管。对区域性商业银行应以
63
标准化监管方法为主。对外资银行力求与国际银行监管的通
行做法靠拢，现阶段以内部模型法为主，逐渐推广预先承诺
方法。
5、通过监管促进中资商业银行改革的深化，保障中资商
业银行的顺利发展
商业银行的改革进程影响着监管水平的提高，而人行的
监管水平也影响着商业银行的改革进程。在这种互动的关系
下，应注意如何从监管的角度促进商业银行自身的改革进程。
首先，应加快商业银行上市步伐。商业银行上市符合国
际惯例，国际上著名的大银行基本上都是上市银行。通过上
市，既可以为商业银行募集到大量的资本金，又可以提高银
行信息的透明度，从而为投资者和存款者提供一个可靠地了
解银行的渠道，促使银行体系的稳健发展。在这种背景下，
中国的管理层越来越重视银行上市的问题。中国证监会主席
周小川2000年5月11日在金融企业与资本市场发展座谈会
上指出，在规范发展证券市场和改革发行制度的基础上欢迎
金融企业发行上市．这是我国管理层第一次明确表示鼓励和
支持金融企业发行上市。其后，央行行长戴相龙还具体谈到
“国有独资商业银行在保持国家控股的前提下，可以进行股
“
份制改造，只要这些银行符合条件，我们都支持其在国内外
上市”。在管理层的支持下，2000年四家国有商业银行也纷纷
推出自己的上市计划等待有关部门批准。相对于四家国有商
业银行来讲，我国的十家股份制商业银行更符合现代银行运
作的要求，由于这些银行是以股份有限公司或有限责任公司
的形式出现，因而，具备了现代商业银行的基本框架。但从
目前的情况看，地方财政和企业法人已不大可能再注入大量
资本，而资本金来源上的匮乏无疑将影响到这些银行进一步
发展和稳健经营。因此，允许股份制商业银行以公开发行股
票的方式向社会募集资本金，不失为一种行之有效的方式。
这样可形成良性的资本金补充机制，增强抵御金融风险的能
力。
其次，应有计划、有步骤地进行混业经营的试点和逐步
推广。混业经营在我国金融发展历史中并非新事物。从20世
纪80年代中期以来，四家国有商业银行都开办了证券、信托、
租赁、房地产、投资(自办公司)等业务，实质上进入混业
经营时代。但由于当时银行自身缺乏应有的自律和风险约束
机制，结果是银行自身的银行业务没有办好，投资设立的信
托、房地产以及其他自办公司也没有成功。在当时缺乏自律
65
约束和监管能力不足的前提下，混业经营不是分散风险，而
是加速了风险的积聚，催化了证市、房市“泡沫”的形成。
于是，国务院于1 99 3年12月25日做出的((关于金融体制改
革的决定》提出了金融业分业经营的措施。1995年5月颁布
的((商业银行法》正式从法律上确立了我国金融业的分业经
营制度。
尽管混业经营制度是目前世界性的发展趋势，但鉴于我
国的监管水平还不高，商业银行的内部风险控制还不能适应
混业经营的要求，投资银行的行为还极不规范等原因，因此，
我国短期内仍有坚持分业经营的必要性。但是，从长远角度
看，实现混业经营是我国商业银行发展的必然趋势。而且事
实上，我国当前银行混业经营已经以各种形式出现，如1998
年监管当局规定证券投资基金要由商业银行做托管人，这是
商业银行介入证券市场业务的起步；2000年2月人行正式颁
布了《证券公司股票质押贷款管理办法》，允许符合条件的证
券公司以自营的股票和证券投资基金券作质押向商业银行借
款。这些制度上的变化虽然都不是直接从推动银行业向证券
业渗透的角度出现的，但实际上为银行资金进入证券市场打
开了通道，向混业经营迈出了新的一步。所以，我国近五年
‘
●
66
的策略应是采取渐进的方式，适当沟通各业资金融通，然后
逐渐过渡到允许部分的混业经营，即进行混业经营的逐步推
广，为最终实现全面混业经营积累经验。
最后，应合理运用“保护条款”和“例外条款”，适当保
护民族银行业。世贸组织的保障条款规定：“由于达成具体承
诺后发生了未能预见的变化，以致某项服务的进口规模剧增，
从而对国内相同的服务造成严重损害或威胁时，东道国可以
全部或部分地中止已达成的承诺”。在《服务贸易总协定》的
附录(四)中规定：“东道国出于谨慎的原因，为了保障金融
体系的完整与稳定，以及保护投资人、存款人、投保人的利
益，可以呆取必要限制措施”，这就是例外条款。事实上，世
界上许多国家在开放金融市场的过程中，都有一定限制。例
如，美国规定，外资银行分行在美不得经营零售业务，外资
银行在美接受14万美元以下存款必须通过其在美的附属银行
进行，并且必须向存款保险公司投保。我国是发展中国家，
金融业尚属幼稚产业，采取一定的保护措施尤为重要。保护
条款和例外条款的内容，虽然是有限度、有条件的，但我们
可通过研究，合理运用，达到保护民族银行业等目的。同时
还应注意系统地收集、积累有关的数据和资料，以备运用上
67
述条款进行投诉和仲裁，为合法保障民族银行业形成一道有
效的安全阀门。
6、尽快调整对外资商业银行的监管政策，尽早实现外资
银行的国民待遇，强化对外资银行的监管力度
目前，我国对外资银行的政策，一部分属于超国民待遇，
一部分属于低国民待遇。前者表现为：(1)税负水平不同。
多数外资银行外币业务的所得税仅为15％，营业税也可以减
免，而中资银行所得税率最低为33％，差距较大。(2)监管松
紧不同。对外资银行的监管限制相对较少，对国内银行在利
率、现金管理等方面有不少限制。后者表现为：(1)业务范
围受限制。目前，我国对外资银行的人民币业务在逐渐放开，
但仍限定人民币业务的经营规模。(2)地域范围受限制。上
海的外资银行的客户局限于上海、江苏、浙江；深圳的外资
银行的客户局限于深圳、广东、广西、湖南。这种政策一方
面造成中资银行与外资银行较大的税负差距，中资银行处于
不利的竞争地位，另一方面对外资银行在业务经营地域及规
模上的限制被视为歧视政策，制约了外资银行对资金运用的
更大发挥。因此，有必要调整对外资银行的监管策略，应尽
快取消对外资银行税率优惠的办法，逐步放宽业务经营范围，
^R
尽早实现外资银行的国民待遇。
要强化对外资银行的监管力度，进行严格的业务监管。
首先，对外资银行分行应加强对其母国、母行的风险分析．
因为外资银行分行风险很大程度上取决于外资银行母行的经
营状况和实力，人行可在人行的各个大区行分别设立国家风
险分析组，负责对不同国家／地区和不同银行的风险状况的分
析，分析报告的结果在各个监管分行之间共享。其次，对不
同类型的外资银行应采用适当的监管方法。外资银行在中国
既有分行，也有法人附属机构，机构类型不同，风险也有所
不同。我们目前对所有的外资银行都使用CAMEL评级方法，
而CAMEL评级体系中的C和L即资本和流动性分析对分行并
不适用。因此，建议对外资银行的评级体系加以调整：对外
资银行法人继续采用CAMEL评级体系，同时加入s即法人机
构对市场风险的敏感度；对分行则采用ROCA体系，即对分行
的风险控制、业务运作、合规性和资产质量进行评估。最后，
应设置在华外资银行综合监管员，负责协调对外资银行所有
在华分支机构的监管工作。我国目前对外资银行在华分支机
构的监管实行属地监管原则，各地银行分行，分别负责对所
辖范围内外资银行分行的监管，很多人力、精力用在对分行
69
具体业务的监督检查上，而没有做到从总体风险控制角度来
把握外资银行在华业务风险。通过设置外资银行综合监管员，
可获得外资银行在华风险的总体情况。建议在人行总行设置
该岗位，其有权要求各有关分行定期或不定期地报送当地外
资银行的相关资料。
7、采取措施，迎接网络银行给监管带来的挑战
据统计，发达国家85％的银行已经或正在准备开展网络银
行服务①。此外，根据摩根斯坦利的预测，在未来的3年中，
欧洲的网络银行数量将是现在的3倍，网上金融服务的金额
将达到4400亿欧元，占金融市场的15％。到2003年，网络银
行业务在瑞典将占有最大的份额，约5 O％；其次是瑞士，占36％；
第三是德国，占25*／,②。我国的网络银行服务起步于1 996年，
招商银行开通了网络银行服务，继招商银行之后，中行、建
行、工行等几家大型国有银行也推出了网上银行业务。目前，
我国的网络银行业务仍以较快的速度发展着。由于网络银行
的广泛开放性，使得网络银行可以在全球范围内经营，这给
堡盈监篁堂塞I堑盟逃些!遗垫蕉圆鳌堡堑给些篁萱塞煎拯
①舒志军：《全球网络金融超市的崛起》，《国际金融研究》2000．6，第62页
②《短讯集萃》，Ⅸ国际金融研究》2000．7，第45页
战，一方面应加强商业银行监管的国际合作，另一方面应尽
快实现监管工具的科技化。
8、逐步建立存款保险制度，减轻由于商业银行竞争而给
整个经济造成的波动
参照国外的成功经验，结合我国国情，我国存款保险制
度的总体模式可以设计为：由国务院授权、保监会领导控制，
强制所有吸收储蓄存款的金融机构参加，融投资、援助、解
困、保险的功能为一体，以维护存款人利益和银行资信为主
要目的，统一管理，分层运作。
我国的存款保险机制，应由保监会建立和领导。这样既
可加强监管力量，还可避免另设机构、重复管理的弊端。存
款保险公司的注册资本金可通过股份形式筹集，主要由财政
部拨款、中央银行认购和所有投保机构按净资产(或注册资
本或某个时点盈余额)的一定比例认购股份三部分组成。
保险对象应为我国境内的国有商业银行、股份制商业银
行、城市商业银行、城乡信用社、邮政储蓄等，但这些机构
在国外的分支机构应排除，待条件成熟后再作决定。加入方
式应全部采取强制性加入的方式。采取这种方式的考虑是：
一是有利于维护金融秩序稳定。因为一旦有较多的金融机构
71
不愿参加存款保险，存款保险制度就会失去存在的意义；即
使只有少数金融机构不愿加入，这些机构若出现倒闭风险，
同样会给稳定带来冲击。二是因为我国市场经济体制还不够
完善，金融管理手段还不够健全，银行和居民的风险意识还
不够强，因此有必要采取强制性手段，使所有吸收存款的金
融机构都参加存款保险。
存款保险开办的种类，目前只宜选择两种。一是只保本
币存款，不保外币存款。二是只保居民储蓄存款，不保其他
类存款。为促使大额存款人避开承担太多风险的银行，迫使
银行按安全性方针行事，必须确定一个保险赔偿最高限额即
存款保险限额。保险费率的确定，应遵循根据投保银行的风
险程度和特点实行不同的费率。
二、构建远期我国商业银行监管体系的具体建议
远期(从2 006—20I 5年左右)，我国将完成经济体制的
转轨阶段，建立起比较完善的社会主义市场经济体制①。同时，
我国的商业银行改革和对外开放都已进行了较长一段时期，
登墨I筮主宣鲍丝坠：里些：垡盟塞全盘墨直型鎏塑垫垦童
①曾培炎：《中国未来十年经济发展与政策》，《中国2 Ol 0：目标、政策与前
景》中国发展出版社2 000年版，第9页
业银行监管提出与国际大趋势相吻合的要求。届时，我国有
效的商业银行监管应做到以下几方面：
1、应在坚持维持一个稳定、健全、高效的商业银行体系
的总体目标的前提下，建立起既要防范风险更要提高效率的
监管目标
未来国际商业银行监管仍会注意防范金融风险，而我国
通过近期的改革措施，已逐步建立和完善了我国的风险监管
机制，所以在远期，我国应继续重视我国商业银行的风险监
管。国际商业银行监管呈现出注重提高商业银行的效率和效
益的发展趋势，在远期我国的商业银行监管也需要更注重促
进商业银行的高效性。
2、监管过程中应更重视监管成本与效率，在降低监管成
本的同时，提高监管的效率
监管的成本有广义和狭义之分。狭义的监管成本是指商
业银行为满足监管当局的要求而提高的自身的经营成本。广
义的监管成本除包括以上内容之外，还包括监管当局在行使
监管职能过程中自身付出的成本。随着金融的电子化和网络
化、监管的制度化和标准化、信息披露制度的规范化，监管
成本有下降的趋势。要将这一趋势变为现实则需要监管当局
73
进一步完善监管手段，利用先进的计算机网络实施监管，利
用制度化、标准化的方法实施监管，降低自身的监管成本，
也降低商业银行的被监管成本，减轻商业银行的负担。
在降低监管成本的同时，应提高监管的效率。运用现代
科技对商业银行运行实施全方位的实时监管，对提高监管的
效率有重要意义。实时监管是指监管当局通过电子监控网络
系统实时、动态、全面地收集商业银行在业务处理过程中资
产、负债变动情况、大额资金流动、资金清算及经营效益等
业务运行中的信息对金融运行过程进行动态、实时、持续全
过程的监管①。通过对商业银行的动态、实时、持续的监管，
可及时反馈商业银行有关资产负债管理方面的数据，以及合
规、合法性经营的信息，资金的流向等信息；可及时处置潜
在的问题和风险，充分发挥中央银行监管的作用；可有针对
性地对重点监督对象加强监控，发现该机构运行中的问题，
有针对性地进行处理；可有预见性地针对商业银行业务运行
中的一些敏感性指标的监测，能够提前发现趋势性变化，经
过相关分析增强预见性，发挥风险的防范预警作用；可有利
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①周道许：Ⅸ现代金融监管体制研究》，中国金融出版社1 999年版，第311页
的监管重点和监管对象、内容，充分发挥各级行、处监管的
主动性。
3、应设立一个统一监管混业经营金融机构的监管当局
应对混业经营从立法上予以认可，这是实践的必然要求。
应借鉴目前国际上混业经营的两种模式来确定我国的模式。
这两种模式一是综合银行制，即在银行内部设置业务部门，
全面经营银行、证券、保险业务，如德国、瑞士等国。二是
全能银行制，即通过在外部设立子公司或控股公司的形式，
兼营证券、保险业务，如英国、日本、美国。我国的混业经
营模式宜采取全能银行制，即金融控股公司的集团化模式。
在一个金融控股公司内，经营银行、证券、保险的机构相互
独立，但又通过集团总部使三者相互渗透、相互支持。
为适应混业经营制度，更好地提高监管水平，我国应建
立起一个统一监管混业经营金融机构的监管机构。鉴于将来
我国金融混业将采取金融控股公司模式，新的金融监管构架
既要维护金融监管的统一性，又要保证各行业监管的优先性。
可由人民银行对金融控股公司进行统筹监管并作为商业银行
业务的主监管机构，证监会、保监会和信托投资管理局(可
考虑设立)作为各自领域的主监管机构，形成协商制度和监
7’
管合力，从整体上降低监管成本，提高监管效率。见下图：
中国人民银行
中国人民银行金融监管委员会| 1中国人民银行货币政策委员会
金融控股公司
银行业务l I证券业务I J保险业务l l投资信托业务
银行业自律性组织非银行金融自律性组织
中国人民银行||证监会保监会|l信托投资管理局
参考文献
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∞
后记
对商业银行监管的理论研究和实践探索，一直是金融领
域中常盛不衰的话题。随着金融创新的日益深化和银行业的
不断发展，世界各国的商业银行监管面临着许多新问题新危
机的挑战，这就要求各国的商业银行监管工作及时调整政策，
以应对和化解金融风险，确保银行业的安全。本文正是以此
为出发点来探索和研究中国未来的商业银行监管体系的构建
的。
在撰写硕士学位论文的过程中，姜旭朝老师多次帮助我
修改写作提纲，并仔细阅读全文，提出了很多很好的修改意
见。在此请允许我表示衷心的感谢。我还要感谢山东大学经
济学院的有关领导和教师为我写作论文提供帮助，还要感谢
我的家人的支持，使我能如期完成论文写作。
本文由于是在授课任务较重的情况下准备并写出的，加
之自己认识尚浅，失误再所难免，恳请各位专家不吝赐教，
我将不胜感激。
1 999——2001年发表的学术论文目录
1、((试论我国证券投资基金业的现状及发展对策》，发表
于《财经论坛》2000．7第53页，论文署名单位为山东工业大
学，作者排列顺序为首位。
2、《我国企业利用国际商业贷款应注意的几个问题》，发
表于《商业会计》2000．9第40页，论文署名单位为山东工业
大学，作者排列顺序为首位。
3、《企业怎样利用国际商业贷款融资》，发表于((理论学
>-7》2001．2第54页，论文署名单位为山东大学，为独立作者。
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