山东大学
硕士学位论文
论我国财政投融资体系的建立与完善
姓名：胡菁
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：樊丽明
2001.1.20
内容摘要
{财政投融资是政府为了实现特定的政策目标，采用
＼
信用方式，直接或间接投融资而产生的资金筹集和使用
活动．在市场经济条件下，资源的市场化配置带来一定
的社会不合理性，需要政府宏观调控的补充，财政投融
资就是政府宏观调控以实现社会资源合理配置的工具。!。
财政投融资产生的理论基础是新古典经济学派的自由
竞争理论和凯恩斯的国家干预理论，其实质就是以政府
厂。
为主体参与储蓄一一投资的转化。(在现代经济发展过程
、
中，财政投融资在世界范围内得到广泛的运用，成为政
府配置资源的重要手段，其中制度完备、成效显著者当
首推日本。借鉴国外经验，建立和完善我国的财政投融
资体系，具有非常重要的意义。
我国的财政投融资，从建国初期就已经存在，并在
后来得到不断发展。在国民经济发展的各个时期，财政。
投融资都为解决国家的财政困难、促迸国民经济发展发
挥了重要作用。但是也存在很多问题，迄今尚未真正建
立起统一、完整的财政投融资体系，同规范的财政投融
资体∥系的要求相比，还存在很大差距。究其深层次原因，
在剞我国目前的储蓄一一投资的转化模式存在严重缺
／
陷，没有将财政投融资这一手段很好地运用起来。充分
发挥财政投融资功能有利于优化我国的“金融主导型”
储蓄一一墼姿蕴毡搓式，
按照我国现阶段经济发展的状况和要求，应从财政
投融资预算、融资渠道、资金投向、资金使用方式、机
构体系、监督机制和相关法制等几方面入手，建立起健
全、完善的财政投融资体系，这是我国财政投融资体系
／
建设的近期目标。(从长期来说，我国的财政投融资体系
k
还将在相当长的一段时期内存在，并且要根据不断发展
＼ 的社会主义市场经济的要求作相应的调整。h一，
主题词：中国，财政投融资：体系
看硼函◇ 拆畸
ABSTRACT
Fiscal financing and investment is a process of fund
raising and utilization brought about by governmental
direct or indirect investment and financial activities by
means of credit．Through fiscal financing and investment，
Government realizes its specific policy objectives．In a
market—economy,resources redistribution by market will
cause social inequity to some extent．Fiscal financing and
investment is a kind of tool，by which Govemment could
regulate macro-economy,thus to realize the rational
redistribution of social resources．The theory basis of fiscal
financing and investment is Free Competition Theory(new
classical economical school of thoughO and Keynes
Country Interference Theory．The nature of fiscal financing
and investment is that Government，as a principal part，
participates in the conversion of savings into investment．I．n
5
the process of modem economic development，fiscal
financing and investment has been used worldwide and has
been regarded as an important tool for resources
redistribution．Japan，as an example，has sound regulation
on fiscal financing and investment．It is of important
significance for US to learn international experiences and to
establish and improve the fiscal financing and investment
system in China．
The fiscal financing and investment policy did exist
from the founding of new China，and had gradually
evolved later on．During each national economical
development period，the fiscal financing and investment
policy contributed a lot to solving the Country’S financial
problems and to facilitating national economical
development．The integral and sound fiscal financing and
investment system has not been truly established SO far
Compared with standard fiscal financing and investment
system，the gap still exists．The main reason is that，the
existing savings—investment conversion model in our
country has severe flaws，thus，the tool of fiscal financing
and investment has not been well used．Fully utilization of
the function of fiscal financing and investment will be
helpful for the conversion of savings into investment
So that， according to country。S economical
development status and condition of this particular period，
the short—term objective should be to set up integral and
sound fiscal financing and investment system by means of
fiscal financing and investment budget，financial resources
channels，the orientation of investment，the way of funds
application，institution system,monitoring system and
relevant laws and regulations．In the long run，the fiscal
financing and investment system will still exist for a fairly
long period，and．will be adjusted according to the sustained
development requirements of socialist market-economy
Key word：China，Fiscal financing and investment，
System
7
论我国财政投融资体系的建立与完善
在现代市场经济运行条件下，财政投融资作为一种政
策性投融资，是政府资源配置的重要实现途径。特别是在
目前我国由计划经济向市场经济转轨的过程中，市场经济
运行机制尚未完全成熟，财政面临的宏观调控任务十分繁
重，仅靠常规的调控手段，诸如税收、国家预算、公债等，
l
很难完成如此重任。财政投融资已经在世界范围内得到很、
广泛的运用，借鉴国外经验，建立和完善我国的财政投融
资体系，具有非常重要的意义。
第一部分财政投融资的理论分析
一、财政投融资的界定
(一)财政投融资的含义
一般认为，我国经济理论界使用的“财政投融资”概
念源自于日本，日本经济理论界将财政投融资译为
“Tresury Inves tment and Loan”，一般定义为：以政府
信用为基础筹集资金，以实施政府政策且形成固定资产为
目的，采取投资(出资、入股等)或融资方式将资金投入
企业、单位和个人的政府金融活动，是政府财政活动的重
要组成部分。。我国正式使用“财政投融资”这一概念，是
在党的十四届三中全会通过的“中共中央关于建立社会主
义市场经济体制若干问题的决定》中，文中提到“国家重
大建设项目，⋯⋯，通过财政投融资和金融债券等渠道筹
资，采取控股、参股和政策性优惠贷款等多种形式进行”。
但是，’目前在我国理论界对于财政投融资的概念还没有一
个统一的表述，主要观点有以下几种：
第一种观点认为，所谓财政投融资，就是以政府为主
体，以实现政府的经济发展目标和规划为目的，遵循信用
的原则，通过投资和融资方式，有偿运营部分财政资金及
其他财政信用资金的一种活动。。
第二种观点认为，财政投融资就是以国家(地方)财
政为主体，按照信用的原则，以出资(入股)或融资方式，
有偿地筹集运用财政资金，并加以经营管理所形成的特定
。王朝才。《日本财政制度》，中国财政经济出版社1 99 8年9月第1版．
。乌杰主鳊，《中国经济文库》(财政卷)(上)第369页．中央编译出版社1 9 9 5年5
月第1版．
9
分配关系。。
第三种观点认为，财政投融资是政府为实现一定的产
业政策和财政政策目标，通过国家信用方式把各种闲散资
金特别是民间的闲散资金集中起来，统一由财政部门掌握
管理，根据经济和社会发展计划，在不以盈利为直接目的
的前提下，采用直接或间接贷款方式，支持企业或事业单
位发展生产和事业的一种资金活动。。
第四种观点认为，财政投融资是以信用方式，在资金
市场上筹集民间资金，使之转化为政府资金，为政府政策
目标服务。。
第五种观点认为，财政投融资是政府为了实现特定政
策目标，以信用方式直接或间接投融资而产生的资金筹集
和使用活动。回
以上几种观点的不同点主要集中在三个方面：
1、财政投融资的行为主体。关于财政投融资活动是以
政府还是财政部门作为行为主体，我认为财政投融资的目
。孙胜利，Ⅸ财政投融资问题综述》，《经济学动态》1994年第10期．
。孙胜利．《财政投融资问题综述》，《经济学动态Ⅺ1994年第1 0期．
。孙胜利．《财政投融资问题综述》，Ⅸ经济学动态》1994年第l 0期．
。邓子基，Ⅸ财政理论专题研究》，中国经济出版社199 8年9月笫1版．
的是为了实现经济增长和社会发展目标等一系列的国家经
济政策目标，其行为主体应是政府，体现的是政府的政策
意图。这与“财政投融资”的说法不矛盾，因为政府行为
是通过财政收支实现的，从经济意义上说，政府行为就是
财政行为。随着市场经济体制的确立和财政预算改革的深
化，财政投融资预算应纳入复式预算体系，成为国家财政
的重要组成部分。
2、财政投融资资金的性质。财政投融资的资金来源中
既有财政性资金，包括财政投融资体系建立之初财政投入
的资本金、发行国债收入用于财政投融资部分等，也有民
间资金，例如邮政储蓄存款、社会保障基金等。因此，不
能简单地将财政投融资资金归纳为财政性资金或是民间资
金。
3、财政投融资的资金运用方式。财政投融资的资金
运用方式包括贷款、入股等多种方式，其中较多采用的是
贷款方式，这是由财政投融资的特性决定的。随着经济的
发展，财政投融资的运作方式也会有所不同，其资金运用
方式也会呈现出多样性。
综上所述，关于财政投融资的定义，我同意第五种观
点，即财政投融资是政府为了实现特定的政策目标，采用
信用方式，直接或间接投融资而产生的资金筹集和使用活
动。
(二)财政投融资的特征
财政投融资作为一种政策性投融资，与一般投融资相
比，在资金来源、资金投向等方面具有以下特点：
i、多样性。在资金来源上，财政投融资的融资渠道
和方式具有多样性。按其性质划分，财政投融资的资金来
源主要有三部分：资本金、资本金营运的增值和融资。资
本金是指在财政投融资体系建立之初，由财政拨付的以及
以后年份财政预算安排的财政资金；资本金运营的增值是
指按信用原则有偿使用取得的收益；融资包括邮政储蓄存
款、各种保险基金、政府发行的各种债券等。由此可以看
出，财政投融资的资金来源既有政府资金，也有民闻资本；
既有国内资金，也有国外资金，来源广泛，具有多样性。
2、政策性。在资金投向上，财政投融资的资金运用
主要体现政策性。财政投融资在一切经营活动中，始终以
国家政策为导向，服务和服从于国家的各项方针政策，包
括产业政策、区域发展政策、外贸政策等，以实现一定时
一
期政府的政策目标为目的，根据政府宏观调控的需要确定
其资金投向。
3、有偿性。在资金管理上，财政投融资的资金营运管
理具有有偿性。财政投融资是在有借有还的原则下实现保
本微利经营，但不以盈利为主要目的，主要目的是取得宏
观经济效益。
4、社会性。财政投融资具有社会性，以实现社会效
益和宏观经济效益最大化为主要目的，在投资项目选择上， ．
侧重于基础产业、社会公用事业、基础设施的投资建设，
这些行业、产业具有“准公共品”的特征，往往局部效益
低、社会效益好，通过财政投融资对其进行扶植是保证经
济均衡协调发展所必需的。
二、财政投融资的理论基础
财政投融资产生的经济背景是实现社会资源的合理
配置。在市场经济条件下，资源的市场化配置会带来一定
的社会不合理性，需要政府宏观调控的补充，财政投融资
就是政府宏观调控以实现社会资源合理配置的工具。
社会资源配置合理与否，直接关系到资源的合理利用，
关系到社会经济的发展。社会资源配置要实现两个目标：
一是经济有效性，即效率。经济有效性是指资源配置在经
济上有效，即要取得最大的经济效益。在市场经济条件下，
经济有效性是通过微观经济主体追逐利润来实现的。二是
社会合理性，即公平。社会合理性是指资源配置要有利于
协调各种利益关系，维护社会公平和机会均等。经济有效
性和社会合理性是矛盾的统一体，二者的矛盾在于实现经
济有效性往往与社会合理性不相一致，即实现经济有效性
配置资源往往可能导致社会公平和机会均等遭到破坏，使
各种利益关系发生逆变。但二者又是统一的，即实现社会
资源合理性配置，不能抛开资源配置的有效性。如何协调
二者的关系，使社会资源配置既能满足经济有效性，又具
有社会合理性，就成为任何经济发展过程中必须解决的问
题。
20世纪30年代以前，以马歇尔为代表的新古典学派
信奉亚当·斯密的“看不见的手”的理论，认为市场机制
具有自我调节的神奇功能，是唯一能完善地、合理地将有
限的社会资源实现有效配置的机制。在市场经济条件下，
各经济主体依据市场原则进行等价交换、公平竞争、自主
决策、自由选择，以实现自身利润最大化为出发点来配置
资源。这种资源配置方式是通过追逐高额利润、资源从低
盈利项目向高盈利项目流动、从贫困地区向富裕地区流动，
促使各种生产要素得到合理利用，供给和需求保持均衡，
形成资源配置的经济有效性。因此，古典经济学派就认为
实现社会资源有效配置的手段是市场机制的自我调节，而
不需要任何形式的外来干预。1 929年--1933年，资本主义
世界爆发了最严重的经济危机，生产过剩危机导致大批企
业倒闭，由此又引发了严重的信用危机和众多的银行破产，
使整个资本主义经济陷入瘫痪状态。危机暴露了市场机制
的内在缺陷，也粉碎了古典经济学派提倡的只需通过市场
自发调节，就能实现社会资源有效配置的理论。
英国经济学家凯恩斯在继承新古典学派微观经济学
分析方法的基础上，大量采用宏观经济学的总量分析方法。
凯恩斯认为，从微观经济学的观点来看，新古典经济学派
一
提出的市场机制的自我调节，在微观经济主体追逐高额利
润的过程中，的确能实现社会资源配置的有效性。但从宏
观经济学的观点来看，市场机制又存在着局限性。因为，
在市场经济条件下有两类企业：一类是有较高微观经济效
益的企业或项目，这类企业或项目通过市场机制的自我调
节，能够有效地、自发地实现社会资源配置。另一类是有
较高社会效益的企业或项目，它们往往自身财务效益低。
市场机制的作用往往使投资者选择那些具有较高微观经济
效益的企业或项目，对具有较高社会效益的企业或项目却
不予选择或滞后选择。在这种市场利益机制下，资金流向
高效益的地区、企业或项目，使相对落后的地区、社会效
益好而自身效益差的企业或项目得不到资金支持。在此基
础上，就形成地区之间、部门之间、行业之间生产发展的
巨大不平衡和资源配置的不合理，从而产生“马太效应”。
这不仅会形成社会资源的巨大浪费，还可能引起社会经济
的动荡，带来严重的社会问题。凯恩斯从微观经济学和宏
观经济学两个方面的分析中认为：尽管市场机制在资源配
置方面具有很大作用，但市场机制并非万能。在某些情况
下，单纯依靠市场机制并不能完全实现社会资源配置的经
济有效性和社会合理性两个目标，不能完全实现经，寿与社
。
会的协调稳定发展，这是市场机制的不足或缺陷。因此，
在充分发挥市场机制的作用，实现社会资源配置的经济有
效性的同时，要依靠政府的力量，依靠政府参与经济活动，
干预经济运行，运用行政手段对经济进行调节与管理，从
而实现社会资源配置的合理性。
政府对经济的干预有财政、金融、税收、价格等多种
手段。财政投融资具有财政金融双重职能，是财政政策和
货币政策的结合体，利用财政投融资干预经济，有利于实
现资源配置的有效性和合理性。在金融领域中，商业银行
作为经营货币资金的金融企业，在自主选择和自由竞争的
前提下，以实现自身利润最大化为目标配置资源，实现金
融资源配置的经济有效性。但是，在金融领域内，市场机
制同样存在着不足或缺陷。在商业银行以利润最大化为目
标配置资源，实现经济有效性的同时，又导致资源从低利
_，
产业、行业和地区流向高利产业、行业和地区，这又会带
来一些问题，如社会结构、产业结构、产品结构失衡，地
区发展不平衡等。为了弥补商业银行和市场机制在资源配
置中的不足，政府希望有一个能充分体现自己意图的金融
手段，充当政府投资的代理人或工具，以实现对社会资源
的逆向配置和有效干预。在此情况下，财政投融资应运而
生。
三、财政投融资的历史发展
19世纪后半期，财政投融资首先出现在法国。当时的
法国是一个农业占重要地位的国家，但是农业又比较落后，
为了支持农业发展，解决农业资金问题，法国政府于1 894
年通过法令成立了一批按互助原则建立的农业信贷互助地
方金库，专门为农业经营者提供必要的流动资金，并实行
优惠税制。之后又建立了农业信贷地区金库，协调地方金
库的业务活动。1920年依据法律又成立了专门管理地方金
库和地区金库的国家农业信贷管理局。国家农业信贷管理
局是官方机构，接受农业部、财政部的双重领导，参与制
定国家农业信贷政策，管理和协调各地区农业金融的业务
活动，配合贯彻政府农业发展政策和意图。这是财政投融
资的最初萌芽，至20世纪初，世界各国的财政投融资活动
并不多见。
20世纪30年代财政投融资开始在许多国家大量出现。
2 0世纪30年代的世界经济危机，导致了国家干预经济职一
能的强化，为财政投融资的普遍出现提供了条件。与此同
时，凯恩斯主义的兴起又为国家干预经济提供了理论依据。
在这种历史背景下，许多国家建立了财政投融资机构(这
些财政投融资机构大多以政策性银行的形式出现)，以期克
服经济危机，尽快恢复投资活动，刺激经济发展。其中较
为突出的是美国，早在1916年就由政府出资建立了联邦土
地银行，以后又陆续建立了联邦中期信贷银行、合作银行、
农民家计局。为了缓和农产品过剩危机，1933年建立了商
业信贷公司，利用金融手段对农产品销售和生产实行政府
干预和调节。为了增加美国商品的竞争力以扩大出口，于
1 934年创建了联邦政府所属的美国进出口银行。为了发展
通讯设施，提高农村电气化水平，于1935年成立了农村电
气化管理局，资本金由政府完全提供。至罗斯福时代，这
些机构都被纳入复兴金融公司，作为其分支机构，复兴金。
融公司成为美国当时主要的财政投融资机构，承担了几乎
全部的政策性投融资业务。与此同时，世界上许多国家也
为了各自的政策需要，建立起财政投融资机构。如墨西哥
的金融开发银行、智利科福开发银行等。
第二次世界大战结束到20世纪50年代是财政投融资
进一步发展的时期。二战后，除美国以外的其他资本主义
国家经济都遭受到不同程度的破坏，如何恢复和重建经济
是摆在各国政府面前的一个重要现实问题。单纯凭借民间
的力量不足以实现经济的恢复与发展，必须依靠政府的力
量才能尽快医治战争创伤，而此时正是凯恩斯主义日益盛
行之际，使国家干预经济获得了理论支持。1 95 3年，日本
将中央财政一般会计预算中的股本投资资金、政府担保国
有企业发行的债券资金与已有的资金运用部资金合并，正
式建立了财政投融资制度。这一制度一直沿用至今。除日
本外，其他发达国家和一些发展中国家也纷纷建立了政策
性金融机构，如加拿大抵押贷款和住房公司、英国工商业
金融公司、法国对外贸易银行、德国复兴开发银行、巴西
国家经济开发银行、韩国开发银行等。
20世纪60年代以后，财政投融资的发展呈现出两种
20
趋势：发达国家财政投融资的规模有所下降，发展速度变
缓；而越来越多的发展中国家却纷纷建立起财政投融资机
构。
造成发达国家财政投融资发展趋缓的原因主要有两
个：一是与市场机制的完善程度有关。一方面，市场机制
越是不完善，就越是需要财政投融资去弥补市场机制的不
足，矫正其偏差；另一方面，市场机制发达了，财政投融
资所能发挥作用的领域就要相应缩小。这是因为，随着市
场经济的日益发达和市场机制的逐步完善，经济发展的不
平衡性逐渐减弱，经济自由化程度越来越高，政府对经济
的干预会明显减少，财政投融资的职能因此而弱化。二是
与资金供求状况密切相关。战后初期，西方资本主义国家一～
为了重建经济需要巨额资金，在资金紧张的情况下，商业
银行有更多的领域不愿去涉足，需要由财政投融资去融通
资金。随着经济的恢复和发展，发达国家的资金不足被资
本大量过剩所取代，在国内资金过剩和投资机会减少的情
况下，商业银行不断扩大业务范围，也逐渐涉足原先以财
政投融资为主要投资主体的业务领域。基于以上原因，60
年代以后，一些发达国家的财政投融资规模呈现出下降的
趋势，部分政策性银行发生了变化，有的转化为社会福利
机构，有的出现了商业化迹象，如美国192 3年建立起来的
联邦中期信贷银行和1 933年建立起来的合作银行，最初均
是政府所有，1968年这两家银行都将资本金全部归还给政
府，演变为非国有银行。但是，正如凯恩斯所论证的那样，
由于存在消费倾向递减、资本边际效率递减和“流动性偏
好”三个基本心理因素，导致有效需求(即消费需求和投
资需求)不足，并且这种现象是经常存在的，因此经济的
常态是一种“小于充分就业的均衡”，仍需政府的干预。受
追逐利润的限制，商业银行仍有许多领域不愿涉足，因此，
作为与之相互补充的财政投融资仍然有存在的空间，只是
随着经济的发展，适应不断变化的情况，财政投融资也将
在资金来源、投资方式、投资领域等方面作相应调整。
与此同时，20世纪60年代后，许多后进国家在争取
民族独立运动过程中纷纷独立自主，这些国家实现民族独
立后的主要任务就是发展民族经济，逐步缩小与发达国家
之间的经济差距。但它们面临的一个突出问题就是缺乏足
够的资金，而国外一些发达国家又出现了资金过剩，要求
资本输出。在这种情况下，许多发展中国家纷纷建立起各
种各样的财政投融资机构，融通国内外资金，支持国内经
济的发展。如印度的工业开发银行、进出口银行，泰国的
小企业金融局、工业金融公司，尼日利亚的工业开发银行，
巴西的国家住房银行，韩国的中小工业银行和全国农业协
同组合中央会等。
四、财政投融资的基本功能
储蓄向投资的转化是一国国民经济均衡运行的一个核
心问题。财政投融资功能的实质即是以政府为主体参与储
蓄一一投资的转化。在凯恩斯的政府参与的市场经济模型
中，有如下等式：
C+S+T+M=C+I+G+X
等式左边代表总供给，由消费C、储蓄S、税收T和进
口额M组成；等式右边代表总需求，由消费C、投资I、政
府支出G和出口额x构成。假定进出口平衡，M=X，在经济
均衡状态下，总供求相等，即C+S+T=C+I+G，政府通过改
变收支的财政政策来管理总需求，其中政府支出G是总需
求的决定因素之一，政府税收通过对民间部门的可支配收
入的影响而在一定程度上决定消费量。当S>I时，政府采
取增加政府支出G、减少税收T的扩张财政政策，以此刺
激总需求；当S<I时，则采取减少政府支出G、增加税收T
的紧缩财政政策。财政投融资就是政府通过融通民间资金，
使之转化为政府投资支出，以促进经济增长和宏观经济调
控。其功能具体体现在如下几个方面：
(一)财政投融资是政府干预经济、进行宏观调控的
有效手段
如前所述，由于市场机制存在的不足或缺陷，导致诸
如基础设施、公益事业等公共产品供应不足，生产和投资
出现盲目性和趋同性，市场垄断扭曲一些稀缺自然资源的
配置等问题，必须借助政府的力量对资源配置进行调整和
补充。政府为实现宏观经济目标，需要采取财政政策等宏
观经济政策措施，将资源配置到市场缺位的领域中去。无
疑，公共预算是政府资源配置功能实现的基本途径，但是，
公共预算资金的有限性和短缺，使得公共预算无法满足日
益增大的公共需要。通过建立和发展财政投融资体系，一
方面融通社会资金，弥补政府投资资金的不足；另一方面，
财政投融资主要投向基础产业、社会公益事业、基础设施
等非预算内拨款的项目，以调节社会投资方向，促进经济
均衡发展。
(Z．-)财政投融资是扩大政府公共投资的重要手段
政府为了保障公共产品的供给，必须进行相应的投资。
然而在社会经济发展的一定阶段，尤其是在经济发展程度
比较低的阶段，政府通过税收等取得的财政收入有一定限
度，政府为提供公共产品而进行投资的能力是有限的，从
而所能提供的公共产品也是有限的。有限的公共产品供给，
特别是其中的公共工程和基础设施，即马克思称之为社会
再生产的“一般生产条件”的供给有限或不足，将影响和
制约社会经济的后续发展。财政投融资能够融通部分社会
资金服务于政府公共投资职能，弥补政府财政预算用于公
共投资的不足，提高政府提供公共投资、特别是对“一般
生产条件”方面的公共投资能力。这一点在经济发展还处
于比较低的阶段时，更为重要。
(三)财政投融资是经济增长的推动力
在所有的经济增长理论中都把资金积累和投资视作经
济增长的首要因素。作为全社会投资中的重要组成部分的
财政投融资，当然也是经济增长的原动力。这不仅是因为
它构成了总投资需求的一个部分，更重要的是它可以起到
其他投资无法起到的作用。从现实情况看，财政投融资对
于经济发展水平较低、资金短缺、急于赶超发达国家的发
展中国家，其重要性更为显著。财政投融资对经济增长的
推动作用可以从两个方面理解：一是一笔通过财政投融资
发放的政府投资，通过一定周期形成生产能力后能增加社
会的生产能力，从而提高一个国家的国民收入水平，增加
国民经济总量；另一方面，财政投融资的投资支出本身就
构成等量的投资需求，形成对其他关联部门的推动。根据
投资乘数理论，初始的投资通过一系列的连锁反映，最后
由它所带动的国民收入增加额会数倍于投资本身。一个国
家要保持较高的经济增长速度，特别是在经济萧条的时候，
要启动经济复苏，关键就是要放大政府的投资乘数。同样
地，在经济膨胀时期，要压缩总需求，抑制通货膨胀，主
要也是通过减少政府投资来实施的。
(四)财政越潜资在贯彻国家的经济政策、充分发挥
财政政策与产业政策的导向作用方面具有重要作用
财政投融资是具有较强政策性的政府行为，其资金投一
向是按国家特定的经济政策和社会发展的需要，以实现政
府宏观的和长期的社会经济目标为出发点，通过运用投融
资手段把社会资金筹集起来，用各种优惠条件倾斜于基础
设施和基础产业等公共产品的投资，确保国家经济发展战
略和目标与财政政策、产业政策连接起来，从而充分发挥
出财政政策和产业政策的导向作用。
(五)财政投融资有助于财政政策与货币政策的协调
配合’
财政投融资既具有较强的政策性，同时又有着明显的
金融性。与银行信用相比较，财政投融资的资金运用依据
于财政政策和产业政策，主要投向基础设施和基础产业以
及民间金融机构不愿介入的对象；而商业银行信贷资金的
经营方向为企业短期融通资金和具有竞争性、盈利性、周
期短的投资项目。然而，它们都是以信用为基本原则的金一
融活动，这是两者的共性。财政投融资的双重性又决定了
它在财政政策与货币政策协调中的特殊地位：一方面，财
政投融资的政策性直接体现着政府的政策意图，是财政政
策的重要组成部分；另一方面，财政政策的信用性决定了
它又是整个社会信用体系的组成部分，所以，财政投融资
在客观上成为财政政策和货币政策协调配合的重要结合
部。
五、财政投融资的运作机制
在现代经济发展过程中，财政投融资在世界范围内得
到广泛的运用，成为政府配置资源的重要手段。由于各国
经济运行、政府政策目标、社会文化等有所差异，财政投
融资的运作方式略有不同而呈现多样化的运作形态，其中
制度完备、成效显著者当首推日本。日本的财政投融资制
度由财政投融资计划、资金来源、资金运用、财政投融资
执行机构和财政投融资管理机构等组成。
财政投融资计划是日本财政投融资制度的核心，它是
由《财政投融资资金计划j》、《财政投融资资金来源预计》
和《财政投融资投入分类表》构成，其内容包括各财政投
融资机构当年运用财政投融资的资金量，规定了财政投融
资的规模、投向和具体运用部门、运用项目。财政投融资
计划与中央财政一般会计预算同时编制。各部门在向大藏
省提交预算要求草案时，在有关投资项目上，既列出一般
预算投入要求金额，又列示财政投融资投入要求金额。大
藏省根据内阁预算编制方针和政府确定的政策取向，以及
财政投融资资金来源情况，对各部门的投入要求进行审核、
平衡，除压缩各部门的投入要求外，还对其中的要求指定
其发行政府担保债。财政投融资计划不属于国会审决议的
对象，但是必须与一般会计预算草案一同提交国会，作为
国会审议一般会计预算草案的参考资料。财政投融资计划
的执行情况须接受会计检查院的审计，每年还需大藏省编
制决算提交国会。
日本财政投融资的资金来源主要有一般会计预算资
金、产业投资特别会计预算资金、资金运用部资金、简易
生命保险资金和政府担保债等。其中资金运用部资金主要
是邮政储蓄资金和厚生年金、国民年金等养老保险制度的
闲置资金，它在财政投融资的资金来源中所占比重最大，
1995年为76．1％。简易生命保险资金(邮政省通过邮局开
办的一种生命保险制度的闲置资金)所占比重在10-20％左
右，也是主要的资金来源。政府担保债占财政投融资资金
来源的比重从80年代以后有所下降，1 995年为6．8％。∞
由此可见，日本财政投融资的资金来源，主要是政府部门
以吸储、债券，以及社会保障制度等从市场上筹集的资金，
是以国家信用为基础融通的资金。
日本财政投融资的投资领域是社会效益大，同时存在
一定经营效益的产业、部门，主要是基础产业、基础设施
等的建设性投资。对于这些部门的投资，根据项目的社会
效益和经营效益的大小等不同情况，将财政投融资资金与
财政拨款配合使用。同时，为了特定的国家政策目标，或
是为了加快某些产业、部门的发展，或是为了避免垄断，
保护消费者权益，财政投融资对于某些主体效益明显、盈
利性较强的加工产业、第三产业也承担一定的投资责任。
投资方式主要采取贷款、股权或证券投资和担保三种方式，
其中贷款是最主要的使用方式。
日本现有的财政投融资执行机构，按其性质可分为特
别会计预算、政策金融机构、公团(如日本道路公团、住
。数字来彝：王朝才．《日本财政制度* 中国财政经济出版社1998年9月第1版．
30
宅公团)和特殊公司(如电源开发股份公司)，地方政府也
是财政投融资的执行机构，财政投融资主要通过承购地方
债的形式，对地方政府提供资金。
日本对财政投融资的管理可分为宏观和微观两个层
次，宏观上主要是对财政投融资规模和投向的管理，投资
规模由国家宏观经济计划决定，资金投向由国家的宏观政
策取向决定．微观上的管理主要是对财政投融资执行机构
的管理。日本对财政投融资的管理以法律、法规为依据，
由于各执行机构一般是专业性的，在业务上、运营方式上
的差别较大，实行单个法律，即一个机构一个法律的管理
体制，如开发银行依据((开发银行法》而设立。、
第二部分我国财政投融资的发展、存在
的问题及原因分析
一、我国财政投融资的发展历史
我国的财政投融资，从建国初期就已经存在，并在后
来得到不断发展。在国民经济发展的各个时期，财政投融
资都为解决国家的财政困难、促进国民经济发展发挥了重
—，
要作用。
1956年，财政部对国营企业实行小型技术改造贷款，
对财政资金实行有偿使用。这种贷款主要用于企业的技术
改造，收取低于银行利率的利息。这项政策的实施，调动
了企业技术改造的积极性，提高了财政资金的使用效果，
扩大了扶持面，受到了企业界和经济界的普遍赞成。
为了促进农业技术推广，改善农业生产条件，国家财
政在稳定和扩大支农资金的同时，于60年代建立了支农周
转金，并得到广泛推广，对农业发展起到了积极的作用。
改革开放以来，我国的财政投融资有了很大的发展。
具体可以分为以下几个阶段：
(一)对基本建设资金实行“拨改贷”和建立财政周
转金制度。伴随着经济体制改革，1979年投资体制进行了
基本建设投资由财政拨款改为银行贷款的改革试点，并于
1984年全面推行了“拨改贷”。在此期间，对有偿还能力
的一部分财政资金实行了周转金制度，使财政资金由原来
单一的无偿分配，转变为以无偿分配为主、有偿分配为辅
的管理方式，这一改革实现了观念上的突破和转变，在传
统的无偿拨款制度下，部门和企业只关心投资的多少，很
少关心投资的成本和责任，也很少关心投资的回收和投资
效益。国家投资由无偿转交为有偿使用，促使部门和企业：
按照价值规律的要求，重视成本和效益核算。但是“拨改
贷”并未真正形成国家投资管理体制的改革，只是改变了
预算内基本建设投资的资金供应形式。一方面，在财政投
资领域，经济关系错综复杂，涉及多方面利益，政策性强，
基本建设投资规模失控，实际反映着经济运行中多重矛盾
的交织，不可能寄希望于“拨改贷”而一劳永逸地解决这
些问题。另一方面，将无偿还能力的非生产性投资项目也
纳入“拨改贷”范围，是违反经济规律的；即使是生产性’
投资项目，全部将国家投资改为贷款，也违反了市场经济
中基本的产权规范，引发了以后出现的“项目贷款本息还
清之后，产权归谁”的问题。而在财政周转金的使用管理
中，也存在很多问题。如规模逐年扩大，至t99。5年底，地
方财政周转金本金总额达到958．8亿元，占当年地方预算
内可用财力的21．5％；同时借款质量不高，呆帐损失较大， -
相当部分地区逾期借款中确实难以回收的数额占财政周转
金本金总额的1／3以上。这些都与建立财政周转金的初衷
相违背。
(二)实行基本建设基金制，组建国家专业投资公司。
1 988年我国投资体制改革的重点集中到政府投资范围、资
金来源和经营方式上。为了使基础产业和基础设施以及重
大社会发展项目的建设投资保持稳定的资金来源，1 989年
国家开始实行基本建设基金制，明确规定基本建设基金的
来源和用途，将基金分为经营性基金和非经营性基金两类。
同时组建了能源、交通、原材料、机电轻纺、农业、林业
等六个国家专业投资公司，负责管理和经营本行业中央投
资的经营性项目的固定资产投资。但基金制同“拨改贷”
一样，仍然沿袭计划切块分配投资的体制，并未摆脱计划
经济的模式。
(三)财政部门收回建设银行代行的财政职能。为了
加强财政对投资的宏观调控，同时也是为了适应专业银行
向商业银行过渡的要求，财政部于1994年正式成立了基本
建设司，收回了原委托建设银行代行的财政职能。其主要
任务是按照年度投资计划安排划拨国家财政基本建设资
金，与有关部门共同审批政策性基本建设贷款贴息，参与
投资体制改革等。经过几年的运作，财政基本建设财务管
理工作初具雏形，在保证财政基本建设资金的安全和规范、、
使用、加强财政在投资领域的宏观调控地位方面发挥了重
要的作用。
(四)建立政策性银行。党的十四大提出要建立社会
主义市场经济体制的改革目标，这对投融资体制改革又提
出了新的要求。为了适应建立社会主义市场经济体制的需
要，中央投资要从竞争性项目中逐步退出，集中资金投入
到基础产业和基础设施。党的十四届三中全会作出的《关
于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出
。
了“建立政策性银行”和“国家重大建设项目，按照统一
规划，由国家开发银行等政策性银行，通过财政投融资和
金融债券等渠道筹资，采取控股、参股和政策性优惠贷款
等多种形式进行”。在这样的背景下，1994年先后组建了
国家开发银行、中国进出口银行、农业发展银行等三家政
策性银行。经过几年的运作，我国的政策性金融业务达到。
了一定的规模。至1999年底，国家开发银行贷款余额6211
亿元，其中能源、交通项目占60％以上，外汇贷款余额33
亿美元，实收资本5 oo亿元，当年实现利润6．84亿元；中
国进出口银行贷款余额481．27亿元，转贷外国政府贷款余
额1424．71亿元，实收资本39．51亿元，1999年实现利润
91 39万元；中国农业发展银行贷款余额7274．8亿元，实
收资本1 39．91亿元，当年实现利润4964万元。。政策性银
行在筹集和引导社会资金，支持国家基础设施、基础产业
和支柱产业的建设，支持农副产品收购，支持机电产品和
成套设备的出口，促进我国出口商品结构的升级换代等方
面，发挥了重要的作用。由于财政投融资主要是政府行为，
是一种有偿的财政活动，不属于商业投融资，从强化国家
对经济活动的调节作用的角度出发，应将财政投融资纳入
财政管理范畴。但是，从实际情况看，虽然目前这三家政
策性银行是我国政府投资贷款的主要实施机构，但在管理
上与国家财政的关系非常松散，没有按财政投融资体系的
要求来设计其管理模式。这不仅限制了政府投资作用的发
挥，也造成了目前政策性银行的高风险运营。
二、我国财政投融资存在的问题
。数字来源：《中国金融年鉴(2000)》．
(一)财政投融资管理体系不健全。建国以来，特别
是改革开放以后我国在财政投融资方面所采取的措施，只
是属于财政投融资范畴中的一部分，同规范的财政投融资
体系的要求相比，还有很大距离，也就是说我国目前并没
有真正建立起统一、完整的财政投融资体系。在我国金融
市场发展程度较低的情况下，一方面政府所肩负的增加长
期投资的责任比较大，另一方面开发银行等政策性金融机
构对政府的依赖程度比较高，其营运资金主要通过政府信
用进行融通和提供，因此，政策性金融机构与政府，特别
是财政的关系应是非常紧密的。而目前我国在财政投融资
的管理上，缺乏专门的财政投融资管理机构，开发银行等
政策性银行游离于财政体外，各成一体，各自运作。这样
造成的结果是，各家政策性银行偏重于各自相关行业的政
策性投融资活动，偏重于项目选择、贷款投放等具体操作，
整个社会的财政投融资活动缺乏统一规划，形不成合力，
容易造成投资缺位，这样不仅不利于充分发挥财政投融资
的政策性职能作用，更不利于发挥它在宏观调节，尤其是
调节经济波动方面的作用。
(二)财政融资体系不健全，资金来源匮乏。一方面，
由于国家财力紧张，财政必须优先保证国家政权机关正常
运转的经费需要，致使财政预算无法拿出更多的资金列作
财政投融资资金来源，财政投融资机构资本金不足。国家
开发银行的注册资本金为人民币500亿元，而开发银行平
均每年新发放贷款都在1 500亿元左右，根据国家开发银行
1 999年年报，至1999年底，开发银行人民币贷款余额为
6211亿元，以资本金发放的贷款仅占贷款余额的8．05％。
另一方面，财政融资渠道单一，过于依赖行政摊发国家债
券或金融债券等。1999年，国家开发银行共发行1 581亿
元本币金融债券，占其本币资金来源的98％，而且债券期
限较短，筹资成本较高。从表1可以看到，10年期债券发
行总额仅占全部债券发行额的41％，其余为7年期以下的
中短期债券；债券利率较高，平均利率为3．4％，对外发行
的5亿美元全球债(t 0年期)的利率更是达到了8．25％，
再加上发行费用等支出，则成本还要高。这种单一性的筹
资机制，难以满足风险大、期限长的基础性项目的巨额资
金需要，并且容易造成政策性投融资机构的高风险运营。
表1 1 999年国家开发银行发行国内金融债券情况表
债券期限发行次数发行总额平均年利率发行方式
(年) (次) (亿元) (％)
10 6 650 3．77 市场化招标
7 3 400 3．24 市场化招标
5 1 51 5．58 计划派购
3 1 100 3．2 3 市场化招标
2 1 80 3．11 市场化招标
0．5 4 300 98．55(贴现值) 市场化招标
合计1 6 1 581
资料来源：根据Ⅸ中国金融年鉴(2000)》整理．
同时，财政融资范围狭窄，注重筹集财政闲置资金，
不注重向其他利益主体筹措资金；融资手段不健全，财政
投融资机构>--j惯于借款等融资方式，不善于运用新型融资
工具到国内外金融市场直接融资。由于缺乏长期、稳定的
资金来源，使财政投融资的规模难以扩大，目前我国政策
性银行贷款仅占金融机构贷款总额的16％左右，许多需要
政府政策性扶持的领域缺乏资金支持，不得不依赖于银行
贷款，导致了财政投融资的投资缺位。
(三)财政投融资的资金运用不规范。在资金投放上，
缺乏科学的可行性分析，盲目投放相当普遍，政府投资的
范围广泛，从基础产业到加工部门，中央政府和地方政府
投资的范围几乎无所不包，“撒胡椒面”现象普遍；在投资
上针对企业不对行业，既有生产公共产品的部门，也有非
公共产品生产部门，这样一方面造成企业间技术基础的差
距，不利于平等竞争，另一方面曲解了调整产业结构的意
图，这种急功近利的短期行为，极易误导财政投融资的意
义和作用，对财政投融资的未来发展十分不利；同时一部
分人自觉或不自觉地将财政投融资的投资与财政预算拨款
混为一谈，致使投资回收困难。
(四)财政投融资法制不健全。我国的财政投融资目
前还无法可依，没有在法律上明确建立财政投融资体系，
对业已存在的财政投融资领域，也缺乏可以依据的法律规
定。特别是在资金投向及利率标准等方面缺乏明确、严格
的规定，许多机构和个人为了自身利益，任意将政策资金
非政策化，长期下去会影响财政投融资体系的建立和职能
作用的发挥．
三、我国财政投融资存在问题的深层次原因：储蓄一
一投资转化模式的缺陷
分析我国财政投融资存在的问题，其深层次的原因在
于我国储蓄一一投资的转化模式存在严重缺陷，没有将财
政投融资这一手段很好地运用起来。
建国以来，我国储蓄一一投资转化模式经历了由“财
政主导型”向“金融主导型”转变的过程。改革前，我国
储蓄一一投资转化模式总体上可以概括为“财政主导型”。
在高度集中统收统支的财政体制下，财政一方面集中了企
业、居民绝大部分的经济剩余，另一方面又担负了几乎是
全社会唯一的投资主体的职能。可以说，在传统体制下，
我国储蓄一一投资转化的过程是通过体制效应直接实现
的，严格说来并没有真正经历从储蓄向投资转化的过程。
改革开放以来，我国GDP分配结构发生了很大变化，
表现在财政收入占GDP的比重不断下降，从1979年的
28．4％降至1998年的12．4％(见表2)，GDP分配日渐向居
民个人倾斜，1978年GDP在政府、企业、个人之间的最终
分配比例为33：16：51，1995年演变为14：1 7：69．①随
。数字来薄：殷孟波．《中国金融风险研究》西南财经大学出版社1999年12月第1版
第145页．
41
着国民收入分配结构的变化，我国总储蓄结构日益向个人
倾斜，居民储蓄大量盈余的同时，政府储蓄和企业储蓄大
幅减少甚至出现亏绌，1979年国民储蓄结构为：居民
2 3．55％、企业33．65％、政府42．8％，1988年依次为62．5％、
30．05％、7．45％，1994年为70％、25％和5％。函
表2 国家财政收入占国内生产总值(GDP)的比重
1 年份1979 1985 1990 1993 1995 1 998
l比重(％) 28．4 22．4 15．8 12．6 10．7 1 2．4
资料来源：《中国财政年鉴(1999)》，财政收入中不包括国内外
债务收入．
这种情况，使我国储蓄一一投资转化模式发生了根本
变化，由传统体制下的“财政主导型”转变为“金融主导
型”，即需要通过金融机构的信用中介将大量的居民储蓄转
化为投资。由于企业储蓄的严重不足，使企业不得不过度
向金融机构负债来进行投资，甚至由于政府财力的不足，
使得我国政府也不得不通过向银行举债来实现一部分政府
投资职能。
“金融主导型”的储蓄一一投资转化模式避免了传统
。教宇来薄：殷孟渡，《中国金融风瞪研究*西南财经大学出版杜1999年12月第1版
第145页．
体制下“财政主导型”模式带来的统得过死、缺乏活力的
弊端，但矫枉过正，也产生了一些新问题。由于财政在GDP
分配中的职能过度弱化，使我国的居民储蓄处于过度增长
的状态，这些过度膨胀的居民储蓄目前主要通过金融体系
向投资转化。而在我国目前金融体系的功能结构还不够合
理，主要是资本市场的规模比较小、发育程度比较低的情
况下，大量的储蓄只能靠银行等金融机构间接转化为投资。
这种“金融主导型”的转化模式，一方面造成了全社会大
部分投资过度依赖于金融机构，另一方面增加了储蓄一一
投资转化的成本，降低了国民经济的效率，存在着严重缺
陷。
(一)居民储蓄比重过大，财政职能弱化，企业严重
缺乏投资能力
在我国GDP分配结构过度向居民个人倾斜、居民储蓄
过快增长的过程中，我国财政在GDP分配中的职能作用被
过度弱化，企业丧失了基本的投资能力。我国财政收入占
GDP的比重呈逐年下降之势，与此同时，作为发展中国家，
我国政府所承担的宏观调控任务却是非常艰巨的。财政收
入在GDP中的比重下降，会削弱政府的投资能力，进而影
响到政府宏观调控的效果。从表3可以看出在全社会基本
建设投资中预算内投资所占比重由t978年的77．7％下降到
1 999年的11．87％，国家财政日益成为人们通常所说的“吃
饭财政”。与此同时，受长期计划经济体制的影响，我国企
业普遍存在着经营机制落后、效益低下、负债严重等问题，
缺乏进行投资的资金和能力。
表3 预算内基本建设投资占全社会基本建设投资的比重
1 年份1978 1 981 1985 1990 1 995 1 999 l
I比重(％) 77．7 50．3 35．5 21．3 6．6 11·87 l
资料来源：根据Ⅸ中国统计年鉴(2000)》整理．
总之，面对我国现行的国民经济分配结构中存在的问
题，一方面分配过度向居民个人倾斜，另一方面政府和企
业储蓄严重匮乏，非常需要依靠居民储蓄向投资转化来进
行弥补。
(二)企业投资对金融体系尤其是金融机构的刚性依
赖
在我国，企业是储蓄严重不足的部门，而且政府储蓄
也出现不足，因此企业投资只能依赖于金融体系从储蓄盈
余部门的储蓄盈余转化而来。同时，由于我国的资本市场
发育程度比较低，企业直接从资本市场获得投资存囊一定
困难，能够取得的资金量也比较少，企业投资对金融体系
的依赖又主要表现为对金融机构特别是国有商业银行的依
赖。另外，由于企业的经济效益低下，许多企业资不抵债，
缺乏基本的投资能力，因此形成了我国企业投资对金融机
构的依赖具有刚性。
由于企业投资对银行贷款的过度依赖，导致了诸多影
响我国资源配置和社会经济发展的深层次矛盾：
1、企业负债过高，处境维艰。由于企业缺乏基本的投
资能力，企业的简单再生产、扩大再生产都要依靠银行贷
款，甚至一些企业在新建时就高额乃至全额向银行负债。
目前我国企业，尤其是国有企业资产负债率居高不下、技
术改造缓慢、在国内外市场上的竞争力弱、经济效益差的
状况，已不是个别现象。上述的投融资模式不能不说是造
成这种现象的一个重要原因。因此，我国国有企业改革脱
离这种“金融主导型”的储蓄一一投资转化模式，脱离企
业投融资的现状，单纯地强调企业经营机制的转变是不够
的。
2、加剧了我国产业结构失衡的矛盾。通过金融机构将
储蓄转化为投资，其内在机制是利率机制。利率机制作为
市场配置资源的重要机制之一，不可避免地具有市场机制
的缺陷，将投资引向具有短期扩张能力的加工工业，从而
加剧我国本已严重的产业结构失衡。尽管受政府的行政干
预，国有银行也向基础设施和基础产业部门投放了部分资
金，但这一方面难以改变利率机制驱使投资投向加工工业
的基本格局，另一方面也增加了商业银行的负累。
3、银行经营风险增高。企业投资对国有商业银行等金
融机构的刚性依赖以及政府行政干预商业银行贷款，导致
我国金融机构，尤其是国有商业银行存在着高风险隐患，
不良资产比例不断上升。由于受不良资产的影响，我国银
行经营状况越来越不容乐观，资产收益率下降。
(三)国民经济高成本运行，整体效率比较低
在我国目前“金融主导型”的储蓄一一投资转化模式
下，国民经济运行的成本是比较高的，这造成整体经济效
率的低下。主要原因有以下几个方面：
1、以金融机构作为中介实现储蓄一一投资的转化，本
身就具有高成本的特点。因为银行等金融机构为了获得储
蓄，需要设立众多的储蓄网点，需要支付大量的人员和管
理费用，资金成本比较高。银行贷款利率首先取决于吸储
成本的高低。相比之下，通过资本市场直接融资或是财政
投融资方式融资的资金成本要低，而我国目前的“金融主
导型”储蓄一一投资转化模式，恰恰是在资本市场发育不
够成熟、财政投融资体系不健全的情况下形成的。
2、目前的“金融主导型”储蓄一～投资转化模式是以
国家财政分配职能的弱化为前提条件形成的。国家财政无
力维持正常的经费供给水平和投资水平，不得不以债务人
的身份从居民储蓄中转化一部分进行弥补，这无形中也增
加了国家行政管理和经济运行的成本。由于目前财政投融
资功能的缺位，主要靠发行国债从居民储蓄中转化，这种
转化的成本目前也是相当高的。
3、目前的“金融主导型”储蓄一一投资转化模式也是
在企业储蓄严重不足的情况下形成的。企业储蓄严重匮乏，
缺乏正常的投资能力，完全依赖于金融机构从居民储蓄中
转化，相对于正常情况下，企业运营的成本又增大一块。
综上所述，目前“金融主导型”储蓄一一投资转化模
式是在我国国民经济分配关系失当、结构失衡的情况下形
成的。分配过度向居民倾斜导致了目前这种模式，同时这
一模式反过来又加剧着分配结构的进一步失衡。
四、充分发挥财政投融资功能，优化“金融主导型”
储蓄一一投资转化模式
虽然我国目前的“金融主导型”储蓄一一投资转化模
式存在种种缺陷，但这并不能否定其存在的合理性。从“财
政主导型”模式发展到“金融主导型”模式有其必然性，
是符合改革方向的。目前这种模式存在缺陷的根源，在于
它是“商业银行主导型”，而非真正的“金融主导型”。因
此，要对目前的“金融主导型”储蓄～一投资转化模式进
行优化。充分发挥财政投融资功能有利于优化“金融主导
型”储蓄一一投资转化模式。这是因为要优化“金融主导
型”储蓄一一投资转化模式，实质就是要优化金融体系在
储蓄一一投资转化方面的功能结构，改变我国目前比较单
一的商业银行在储蓄一一投资转化中占主导地位的格局。
48
主要应做好两方面的工作：一是进一步发展和规范资本市
场，提高和扩大直接融资的功能。但资本市场的发展有其
自身的规律，过快的膨胀和扩容，不仅不利于资本市场的
发育，还会造成过度投机和“泡沫经济”等负效应。二是
发展以政府为主体的政策性投融资一一财政投融资。针对
我国目前储蓄一一投资转化模式中存在的种种缺陷，发展
财政投融资，可以从以下几个方面对其进行优化：
1、有利于降低储蓄一一投资转化的成本。财政投融资
以政府为主体，可以以相对低廉的成本取得稳定的资金来
源，同时由于政府不以盈利为目的，不会在资金运用时加
大资金成本，与商业银行相比，具有低成本的特点。
2、有利于改善投资结构。大力发展基础产业和基础设
施建设，对于经济增长，具有极其重要的作用。我国目前
基础产业薄弱，需要大量的资金投入，商业银行经营的趋
利性决定了它无法满足这些资金要求。财政投融资服务于
政府的经济政策目标，以促进经济增长为目的，对制约国
民经济增长的地区、产业、部门等进行投资，有助于优化
和改善储蓄一一投资转化过程中的结构问题。同时，也可
以减少国家对商业银行的行政性干预，提高其经营效率。
3、有利于平衡社会总供求。在我国目前居民储蓄过快
增长，国内有效需求不足的情况下，通过财政投融资，动
用民间储蓄余额，扩大投资需求，引导社会资金流向，有
助于促进社会总供给与总需求之间的平衡。
通过分析我国目前储蓄一一投资转化模式中的深层次
问题，可以看到，应充分发挥财政投融资功能，优化“金
融主导型”储蓄一一投资转化模式，解决好国民经济的总
量和结构平衡，规范国民经济分配秩序，降低经济运行成
本，提高经济运行效率。
第三部分建立和完善我国财政投融资体系的
原则和设想
一、建立我国财政投融资体系的原则
现阶段建立我国的财政投融资体系，在借鉴国外先进
经验的同时，应当结合我国具体的社会制度、经济制度、
生产力发展状况等多种因素，充分考虑到我国的实际情况，
并坚持以下原则：
(一)要同我国现阶段建立市场经济的要求相适应
首先，社会主义市场经济需要政府进行干预，作为政
府进行宏观调控重要手段之一的财政投融资，在运作上应
与我们建立市场经济的目标相一致。在发达的市场经济条
件下，政府为了实现宏观调控，促进经济稳定发展，实现
长远目标，尚需运用财政投融资这一手段。我国正处在社
会主义初级阶段，目前正由传统的计划经济体制向社会主
义市场经济体制转变，市场经济体制的运行刚刚起步，市
场机制的发育程度比较低，还没有建立起健全、完善、统
一、高效的市场体系。与此同时，我国经济正处于高速增
长阶段，政府需要从发展的角度考虑基础部门优先增长问
题，以缓解基础“瓶颈”的压力。因此，要求政府在经济
发展中应发挥更为重要的作用，来维持经济正常运行，实
现宏观调控，促进经济与社会快速协调稳定持续的发展。
财政投融资应当成为政府可以运用的、配合贯彻经济社会
发展政策的重要工具或手段。其次，要坚持以市场机制为
主体配置资源。发展社会主义市场经济就是要以市场为主
体配置资源，政府干预只是为了弥补由于市场失灵或市场
不足所造成的缺位，因此，在社会主义市场经济条件下，
财政投融资的投资领域应有较为严格的界定，一般应限于
“公共产品”或“准公共产品”等市场机制难以发挥作用
的领域。在实际运作中，注重发挥财政投融资的导向作用，
以有限的资金带动社会投资，凡是商业银行、民间资本等
愿意投资的项目，财政投融资应及时让位。第三，要按照
精简、高效的原则建立财政投融资体系。市场经济强调公
平与效率，在建立完善的财政投融资体系过程中，既要做
到机构完整、法制健全、程序严密，又要避免出现机构臃
肿、程序繁琐、盲目投放等现象。精简、高效的机构有利
于财政投融资职能的迅速到位，保证政府宏观调控目标的
尽快实现。
(二)要适应我国发展以公有制为主体的多种所有制
经济的需要
从本质上看，各国的财政投融资都是为了巩固和壮大
其特定社会制度的经济基础服务的。对资本主义国家而言，
由于私有制是其社会制度的经济基础，因此政府除了通过
财政无偿投资或财政投融资方式为私有经济发展提供“一
般生产条件”外，往往还通过财政投融资直接促进私有企
业，尤其是中小企业的发展，其目的是为了巩固和壮大资
本主义制度的经济基础一一私有制。对社会主义国家来说，
由社会主义制度本质所决定，政府作为国有资产的所有者，
具有发展和壮大国有经济的投资职能，财政投融资要不断
促进国有经济的发展和壮大，使作为社会主义经济基础的
国有经济在国民经济中占据主导地位。过去在传统体制下，
我国经济的所有制比较单一，国家可以通过财政直接投资
加强国有经济的发展。改革开放以来，特别是确定建立社
会主义市场经济体制后，我国逐步形成了多种所有制并存
的混合经济。为了统一国民待遇，政府财政管理上必须改
变过去的单式预算管理模式，分别建立公共预算、社会保
障预算和国有资产经营预算等。通过公共预算反映各种税
收收入和公共支出，体现统一的国民待遇。而对国有资产
的经营管理，则也应在预算上单独反映和管理，包括国有
企业提供的利润收入和国家对国有企业的投资等。一般来
讲，纳税人的钱只能在公共预算管理，用于国家提供公共
产品的各项支出，全社会共同享受，而不应列入国有资产
经营预算，被用于向国有企业投资。在目前我国国有企业
普遍处于困境、经营效益不佳的情况下，建立国有资产经
营预算面临诸多困难。因此，现阶段确定财政投融资的投
资对象时应坚持国有经济优先的原则，充分发挥财政投融
资的作用，促进我国国有经济的尽快发展。待我国的国有
经济走出困境并逐步发展壮大、在国民经济中的主导地位
巩固之后，根据经济发展的需要，在财政投融资的投资对
象中，可以扩大私营经济等多种所有制经济所占的比重。
(三)要适应促进我国产业结构合理和优化的需要
合理和优化的产业结构是一国经济协调、稳定、持续
发展，实现社会资源有效配置和高效利用的基本条件，也
是经济现代化的重要标志。从现阶段来看，我国的产业结
构不合理，农业物质技术基础薄弱、生产力水平比较低、
农产品质量和农业生产效益不高，交通、通信、能源、重
要原材料和水利等基础工业和基础设施薄弱，第三产业严
重落后，与第一、第二产业比例关系失调，这些问题，都
是影响我国经济持续高速增长的重要制约因素。因此，财
政投融资应注重把财政资金与社会资金结合起来运用，以
少量财政投资带动大量社会信用资金，投向国家急需发展
的产业。通过财政投融资将国家的宏观调控方针与』辨观决
策行为联系在一起，较好地体现和贯彻产业政策，解决制
约国民经济发展的“瓶颈”。
(四)要适应我国地区间经济均衡发展的客观要求
我国地域辽阔，资源分布不均，地区间经济社会发展
极不平衡，明显地显现出“东高、中中、西低”的阶梯形
下降态势，这已成为我国经济与社会发展的一大障碍。为
缩小地区差距，促进社会经济协调和平衡发展，各国政府
都非常重视地区开发，制定地区开发政策，并作为整个社
会经济发展政策的重要组成部分。在当前及今后相当长的
一个时期内，我国要逐步缩小地区之间的差距，尽快提高
我国的综合国力，充分利用各地区的资源和潜力，需要采
取继续保持东部沿海发展势头，加速开发西南，积极振兴
东北，繁荣中原，支援西北的区域发展战略。缩小地区之
间差距的关键是促进落后的西部地区经济尽快发展。目前
制约我国西部地区经济发展的主要是交通、通讯和资金。
由于交通、通讯不发达使流通困难，效率低，资金投入效
益难以发挥，社会资金就不会投入，甚至还会“倒流”；同
时，由于没有必要的和充分的资金，又使这些地区的交通、
通讯等得不到开发和建设，长期处于落后状态。我国西部
地区经济发展的这种状况，使社会实业资本和商业性信贷
资金不愿进入或难以进入，欠发达地区所需要的资金长期
不足。因此，现阶段建立和发展财政投融资，要从实现社
会均衡发展的目标出发，在适当加大对落后地区财政投入
的同时，把政策性信贷资金集中投向需要加速开发的重点
地区、行业和项目，引导社会资金投入这些地区，协助我
国区域发展政策的实施。
(五)贯彻国家的农业政策，促进农业发展
我国是一个农业大国，农业是我国经济发展的基础，
但是，我国农业作为国民经济的基础又是极为脆弱的，它
与工业的发展极不协调。改革开放以来，农业虽然有了一
定的发展，但整个农业的生产技术水平和劳动生产率低的
问题并没有根本解决，农业发展速度仍然缓慢，这种状况
妨碍着我国整个经济效益的提高，影响着国民经济协调、
稳定、持续和快速发展，农业的发展状况已成为制约我国
经济发展的又一个“瓶颈”。在市场经济条件下，市场机制
对农业投资、促进农业发展的作用微乎其微，必须依靠政
府的干预，加大对农业的投入。因此，在我国的财政投融
资体系建设中，应将农业政策性投融资放在比较重要的位
置，为我国农业和农村经济的发展服务。
(六)正确处理财政投融资与银行信用的关系
财政投融资采用信用方式运作资金，这一点与银行信
用具有共同性。但是，作为一种政策性投融资，财政投融
资在资金来源、资金投放领域等方面与一般银行信用有很
大不同。因此，在发展财政投融资的同时，要注意正确处
理好财政投融资同银行信用之间的关系。虽然财政投融资
不会增加社会的货币供给总量，但是在具体运作的过程中，
财政投融资与银行信用之间却有可能发生交叉。例如，财
政投融资通过发行债券的形式从社会上筹集资金时，会对
银行的资金来源产生影响，因此，无论是中央的还是地方
的财政投融资预算都要与银行信贷计划衔接起来。在贷款
项目选择上，应实行商业银行优先的原则。对于商业银行
不愿或无力支持、却又关系国民经济和社会发展的项目，
则由财政投融资承担起来。
二、建立和完善我国财政投融资体系的设想
(一)建立和完善我国财政投融资体系的近期和远期
目标
综观世界各国财政投融资体系的演变过程，随着市场
机制的逐步完善，财政投融资的发展呈现出由强化到弱化
的趋势，这是符合经济发展规律的。我国的情形也不例外。
从近期来说，现阶段我国急需尽快建立起包括财政投融资
预算、资金来源、资金运用、财政投融资管理机构和执行
机构、财政投融资法律制度以及财政投融资审查监督制度
等内容在内的完善的财政投融资体系，以解决我国储蓄一
一投资转化模式中存在的问题，推动国民经济均衡发展。
从党的十四届三中全会首次提出“财政投融资”以来，以
政策性银行为代表的财政投融资有了一定的发展，但是如
前所述，还存在很多问题，没有使财政投融资所具有的独
特功能得到最大程度地发挥。按照我国现阶段经济发展的
状况和要求，建立起健全、完善的财政投融资体系，应是
我国财政投融资体系建设的近期目标。从长期来说，我国
的财政投融资体系还将在相当长的一段时期内存在，并且
要根据不断发展的社会主义市场经济的要求作相应的调
整，比如，在调控领域方面，由支持经济、生产活动，更
多地转向社会事业；在业务规模方面，缩小投融资规模，
更好地发挥资金的导向作用；在融资方式上，减少直接融
资的比重，扩大间接融资的比重；在资金来源上，更多地
利用长期资本市场，逐步减少政府的直接投资，等等。
(二)现阶段建立我国财政投融资体系应采取的措施
1、编制单独的财政投融资预算。作为公共预算的有效
补充，财政投融资的运作规模要与同级预算规模相协调。
每年应编制《(财政投融资预算》，全面反映财政投融资的融
资规模、资金来源、资金运用、投资收益等，可以将((财
政投融资预算》作为公共预算的一个部分，每年同时按照
法律程序向权力机关进行报告和审查，经全国人民代表大
会审查通过后方能付诸实行。
2、拓宽财政投融资的融资渠道。财政投融资的资金来
源匮乏，在很大程度上限制了我国财政投融资的规模，借
鉴国外先进国家的做法，并结合国情分析在我国的可行性，
我国财政投融资的资金来源渠道应包括以下几个方面：
(1)邮政储蓄。我国邮政储蓄业务虽然起步较晚，但
增长速度迅猛且扩展潜力很大。自1986年邮政储汇局代理
人民银行开办邮政储蓄存款以来，已呈现出存量稳定性较
高、增量稳步增长、资金具有长期性等特点。表4清晰地
反映了我国邮政储蓄存款逐年递增、年新增存款余额越来
越大的情况，至1999年末邮政储蓄余额已达到381 5．4亿
元，"-3年新增存款余额为61 3亿元。在我国目前的邮政储
蓄存款期限构成中，定期存款为76％，活期存款为24％，反
映了我国居民邮政储蓄存款的中长期性意向。将我国邮政
储蓄与商业银行居民储蓄的增长情况进行比较，可以发现
我国邮政储蓄表现出三个鲜明的特点：一是邮政储蓄的增
长速度较快，199 0年以来，邮政储蓄存款历年的增长速度
超过了中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国建
设银行，个别年份略低于交通银行。二是邮政储蓄存款余
额规模迅速扩大。三是发展潜力大。邮政储蓄利用现有的
邮政基础条件，充分显示了点多面广、分布均匀、简便灵
活、开办业务成本低的优势。1998年全国居民邮政储蓄的
市场占有率为6％，远远低于日本20％的水平，其扩展潜力
是非常可观的，完全可以成为我国财政投融资的一项长期
稳定的资金来源。
表4 我国邮政储蓄存款发展情况表
年末存款比上年邮储市
年增长邮政储蓄
年份余额增长额场占有
率(％) 网点(个)
(亿元) (亿元) 率(％)
1 986 5．6 0．25 2794
1 987 37．6 32 561 1．20 9477
1 988 70．3 32．7 87 1．84 1 3651
l 1989 100．8 30．5 4 3 1．96 15609
I 1 990 180．3 79．5 79 2．5 7 1 7 305
1991 31 5．1 1 34．8 75 3．45 18 7 38
1992 476．8 161．7 51 4．1 3 2001 7
1993 61 5．9 1 39．1 29 4．17 21945
1994 994．2 378．3 61 4．62 267 50
1 99 5 1615．8 621．6 63 5．45 301 30
1996 2146．6 530．8 33 30712
1 997 2645．7 499．t 2 3 3147 3
1998 3202 5 56．3 21 6 31563
1999 381 5．4 61 3．4 19 31477
资料来源：根据原邮电部邮政储汇局((199 5年邮政金融统计资料》
和1 997年--2000年g中国金融年鉴》整理而成．
—，
目前我国邮政储蓄的管理模式是邮政部门自办储蓄业
务，储蓄资金存入人民银行，转存人民银行的邮政储蓄存
款认购政策性银行的金融债券，1999年，邮政储蓄认购开
发银行5年期、利率为5．58％的金融债券5 0亿元，认购进
出口银行5年期、利率为4．59％的金融债券30亿元。邮政
储蓄资金的大部分实际上成为人民银行发放再贷款的基础
货币，这也增加了我国政策性银行融资的成本，加大了其
经营风险。如果将邮政储蓄资金直接作为财政投融资的资
金来源，则会很好地解决这个问题。
(2)社会保障资金。社会保障基金具有以下特性：一
是长期稳定性。随着经济发展水平的提高，居民储蓄中用
于保障的部分必然会增长，特别是随着社会保障制度的不
断完善，社会保障基金会不断增加，其存量将日趋稳定。
二是具有较强的躲避风险的倾向。由于社会保障基金是社
会公民的“养命钱”，因而在结余基金的使用上，有很高的
保值要求。正因为社会保障基金这两方面的特性，在世界
上已经建立社会保障制度的国家，普遍将社会保障基金的
余额用于购买信誉度高、安全性强的特种债券，尤其是国
债。在日本，社会保障基金的余额被纳入“财政投融资计
划”，成为财政投融资的重要资金来源。日本财政投融资多
年的实践表明，社会保障基金余额纳入财政投融资体系严
格统一调配，既保障了经济发展中基础部门等的资金需求，
又有效地保证了基金的使用效益，实现了基金的保值增值。
目前我国社会保障基金主要由养老保险基金、失业保
险基金、医疗保险基金、女工生育保险基金和工伤保险基
金五部分组成。至1998年底，实行职工医疗保险制度改革
试点地区的职工医疗保险基金收入为33．4亿元，支出31．2
亿元，年终滚存结余6．7亿元；企业职工工伤保险基金收
入为1 7．4亿元，支出8．2亿元，年终滚存结余34．6亿元；
女工生育保险基金收入为9．7亿元，支出6．6亿元，年终
滚存结余1 7．2亿元。我国目前对社会保障基金的管理还处
于起步阶段，由于受旧的管理体制和中央与地方及部门之
间的利益矛盾制约，各个基金在“收、支、管、用”等方
面，各搞一套，形成了多家管理、自成体系、缺乏统一协
调的不正常局面。通过建立财政投融资体系，将社会保障
基金统一纳入财政投融资进行管理和使用，在扩大了财政
投融资融资渠道的同时，也有利于加强社会保障基金的管
理。。
(3)国债。国债是世界各国运用政府信用融通资金的
一种普遍形式。由于国债以政府的信用为基础，它具有非
常高的信誉度和安全性，有“金边债券”之称。国家通过
发行国债所融通的资金主要有两个方面的用途，一是用于
平衡财政收支，弥补财政赤字：二是作为政府实施宏观调
控的重要手段，用于投资建设。二战以后，世界上无论是
实行自由市场经济还是实行混合经济的国家，政府都越来
越重视对投资和产业结构的调控。同时由于将大量国债资
金用于平衡财政收支，实际是提前大量预支以后年度的财
政收入，这将对以后财政年度的收支平衡带来更大压力，
因此世界各国都普遍控制赤字性国债的发行．日本的《财
政法》对中央政府发行公债作了十分严格的限制，原则上
禁止发行赤字公债，只有“作为公共投资经费、出资资金
及融资资金的财源，可在国会批准的额度内发行公债或借
款”，即“建设公债原则”。。因此，作为日本公债主要形式
。数字未豫：《中国财政年鉴(1999)*第85页．
。王朝才，《日本财政制度*，中国财政经济出版社1998年9月第l版，第92页．
64
之一的国债，其发行的大部分长期以来一直都是建设性国
债，并纳入“财政投融资计划”进行管理。
我国国债资金的使用情况是，迫于财政收支的压力， 。
我国通过发行国债融通的资金大部分被用于弥91、经常性收
支不足，能够转化为投资的部分很少。1998年，由于受亚
洲金融危机的冲击和影响，加上我国经济生活中长期积累
的深层次矛盾特别是长期盲目建设、重复建设造成的严重
后果逐步显现，我国经济发展出现了前所未有的困难一一
经济增长乏力，国内需求不足，出口负增长。在这种经济
低迷、消费需求不旺、物价持续下降、银行惜贷的情况下，
-，
中央财政向国有商业银行定向发行了1000亿元期限10年、
利率为5％的特种长期国债，至2000年，我国实施积极财
政政策累计发行特种国债3600亿元。将发行国债所融通的
资金定向用于增加对农田水利、铁路交通、邮电通讯、城
市基础设施和环境保护、城乡电网建设与改造、长江、黄
河中上游水土保持和植树造林等基础设施和基础产业，以
及重点冶金、机械、有色金属、石化、纺织、军工军转民’一
等企业和项目更新改造、新产品开发等的投入．这是我国
改革开放后恢复发行国债以来首次真正以投融资为目的大
规模发行的国债。据测算，1998年，国债投资拉动当年经
济增长1．5个百分点；1999年国债投资拉动当年经济增长
2．0个百分点，。有效地将滞留于国有商业银行手中的居民
储蓄转化为投资，用于政府必办的建设项目。这样既有利
于扩大内需、拉动经济增长，又可以在一定程度上缓解国
民经济中结构失衡、基础设施和基础产业“瓶颈”制约的
矛盾。在此次财政投融资的实践中反映出我国财政投融资
体系缺位所带来的问题，如在项目选择和确定上，仍沿用
老的计划行政审批的做法，造成了一些项目缺乏评审和论
证；资金运作上也依靠政府序列层层下拨；在某些地区未
能做到资金集中使用，等等。这些问题的存在，一个重要
的原因是因为缺乏财政投融资体系，没有严格按照财政投
融资的规范机制运作。
(4)住房资金．住宅投资属于政府的非生产性投资，
是一项性质十分复杂的经济活动。住宅投资所需的资金规
模一般都很大，而资金回收的时间也很长：住宅用于出租，
。数字来辣：项怀诚主犏．Ⅸ积极财政政策纵论》，经济科学出版社2000年1 0月第1
版．第1页一第2页．
66
其投资要在漫长的收取租金的过程中逐步收回；住宅用于
出售，钱货一次两讫的情况是有的，但多数情况则是分期
付款。大规模安排住宅投资，要支出大量资金，与此对应，
必须将大量的可用于生产性投资的物质资料配置到住宅领
域。资金和相应的物质资料用于建造厂房，经过一段或长
或短的时间，便可使社会的物质财富增加，而用于住宅建
设，却不可能有这个效用。可是，住宅又是人们的生活必
需品，政府必须进行住宅投资来满足居民的基本生活需要，
并且在经济发展的不同阶段，政府还应根据国民对住宅的
不同需要，考虑到家庭构成、居住地区等情况，为保证居
民在良好的居住环境下安定地生活并拥有宽裕的住房，而
制定不同的住宅政策。我国目前的住房资金，按其性质可
分为政府资金、单位资金和个人资金，主要包括售房款、
住房公积金等。其中售房款是国家和企业长期积累的财产，
住房公积金是职工及其所在单位按规定缴存的具有保障和
互助性质的职工个人住房资金，归职工个人所有，职工离
退休时，本息余额一次结清，退还职工本人。在住房资金
的管理和运营上，各类住房资金都要纳入住房资金管理中
心在银行房贷部开设的专户，由中心统筹安排、集中使用。
由以上内容可以看出，住房资金是一项具有长期性、稳定
性的资金，同时住宅投资作为一种非生产性投资，体现的
是政府的宏观政策意图，因此，有必要也应当将住房资金
纳入我国财政投融资的范畴。
(5)BOT(Build一--Operate一--Transfer)方式融
通的资金。BOT方式是指政府通过契约方式把通常由国有
单位或政府部门承担的为某一重大项目进行设计、施工，
融资、经营和维修的责任让给私营或外国企业，该企业负
责建成此项目后，在合同期限内，对该项目拥有所有权、
经营权和受益权，并负责偿还项目贷款，向用户收取费用，
获得投资回报。特许权期结束后，则将项目无偿转让给当
地政府管理．发展中国家常常面临着基础设施薄弱和资金
不足的双重困难，即使是发达国家，在兴建大型基础设施
项目时也往往暴露出政府资金不足的矛盾，采用BOT方式
建设大型基础设施项目，可以缓解政府负担，把从基础设
施项目上省下来的资金用到更为迫切的项目上去，从而可
以把有限的资金为民众办更多的事情。另外．还可以把兴
68
建大型基础设施的大部分风险转嫁到私营团体身上，政府
处于“有利可图、无险可担”的优越地位。BOT项目又为
商业银行．金融机构或私人财团提供了良好的投资机会。．
因为BOT项目一般都是投资额巨大、投资回收期较长的基
础设施项目，其投资强度不是个别银行、金融机构或私人
财团所能够承受或愿意承受的，采用BOT方式可以把相对
分散的大量资金集中起来，投资建设分散资金所不能实现
的项目，取得较好的投资效益。
从我国目前财政投融资的实力来看，国家在短期内还
不可能拿出更多的资金用于基础产业建设，通过BOT方式
引进外来资金，不以项目作抵押，也无须政府保证或承诺。
支付项目借款，不会增加债务负担，同时也无须提供国内
配套资金，这样就可以在一定程度上弥补财政投融资的资
金不足。
(6)ABS(Asset～一Backed一--Securitization)方
式融通的资金。ABS方式是以项目所属的资产为支撑的证
券化融资方式，即以项目所拥有的资产为基础，以项目资一
产可以带来的预期收益为保证，通过在资本市场上发行债
券来募集资金的一种项目融资方式。ABS作为一种新兴的
融资方式，已在许多国家的交通、能源、城市建设、安居
工程、农业和旅游业等大型项目中采用，并取得了很好的
实效。
在我国经济快速发展的情况下，传统的招商引资方式
和现有的金融机构以及融资渠道都不能满足我国经济发展
的资金需求，如何拓展新的融资渠道，扩大引资数额，提
高引资数量，已经成为当前急需解决的问题。而ABS融资
方式将是适应我国项目融资需求的一种现实选择。首先，
随着我国经济的快速增长，大量素质优良、收入稳定、回
报率高的投资项目不断涌现，这些优质的投资项目是ABS
融资对象的理想选择．其次，ABS融资方式是我国目前其
他直接融资方式的优化。我国引进外资多采用股权融资方
式，一般采用举办中外合资、外商独资企业等形式吸引外
资。一方面，采取“超国民待遇”的优惠政策，既增加了
融资成本，又破坏了公平竞争原则，使国内同类企业承受
巨大的外部压力；另一方面，由于受企业规模、项目的生
产经营、外商的资金来源渠道过于单一等条件的限制，影
◇
响了引进外资的规模。同时，与BOT融资方式相比，ABS
融资方式牵涉的环节较少，减少了酬金、手续费等中间环
节，是直接融资方式的优化和现实选择。
(7)发行地方政府债券。地方政府债券，也称地方公
债，是指地方政府在财政资金有限的情况下，为满足地方
经济建设和公用事业发展的需要而向社会公开发行的一种
债券。在社会主义市场经济条件下，随着分税制财政体制
的建立和完善，发行地方公债的条件正日渐成熟。从必要
性来看，第一，发行地方公债是规范财政信用和政府投融
资行为的客观要求。受((预算法》禁止地方政府发行债券
的制约，地方政府通过金融机构等各种方式取得资金，有
些方式甚至是不正确的，既加重了地方财政负担，又形成
了政府投融资的混乱局面。经验表明，这些问题是可以通
过允许地方政府发行适量公债来防范的。第二，发行地方
公债是实现地方财政收支平衡和分税制体制下解决地方财
政困难的需要。第三，发行地方公债有助于抑制中央政府
债券发行规模日趋庞大的趋势。从可行性来看，首先，随
着居民投资意识的增强、投资者对“金边债券”的认可，
以及证券市场的逐步规范，发行地方公债的经济环境已基
本形成。其次，由于近年来居民储蓄的迅速增长，为地方
公债的发行提供了较为充裕的资金来源。通过以上分析可
以看出，发行地方公债不失为地方财政投融资的一个有效
融资途径。
在发行地方公债时要注意以下方面的问题：一是宜将
发债主体限制在省或有条件的市一级，发行范围一般应在
本省内认购发行；二是发行规模取决于供给和需求两个方
面。一方面，只有在某些地方性的重点建设项目和公共基
础设施出现资金短缺或预算支出出现季节性缺口时，才允
许发行债券筹资；另一方面，举债规模要考虑财政自身的
承受能力和资金来源是否有保证。三是要根据投入项目的
建设周期确定合适的债券期限；四是在处理地方公债和国
债的关系时，要坚持国债优先的原则．
3、明确资金投向，科学界定财政投融资的投资领域和
范围。传统的计划经济把政府定义为组织和管理国民经济
活动的“社会中枢”，财政职能无所不包。改革后也只是把
市场作用看作是一种补充，政府沿袭下来的投资责任仍然
十分广泛，几乎涉及到国民经济的所有方面，结果在国民
收入分配重心向个人和企业倾斜的情况下，政府财权小而
事权大的矛盾就越来越突出。在财力十分有限的情况下，
涉及过广的财政投融资必然是“撒胡椒面”。要扭转这一现
象，就必须重新界定财政投融资的投资范围。其基本原则
是，在市场经济对资源配置起基础性作用的前提下，财政
投融资所做的是弥补市场失效的方面。就其选择的领域而
言，主要应包括以下一些部门：
(1)具有显著外部性的公共部门，如环保、基础科研
和教育、交通运输部门。这些部门的产品一一公共产品，
具有积极的外部性影响，即消费者不用付费或者不参与也
能从中获益，可以产生广泛的社会效益，但公共产品的利
润刺激小，私人生产者不愿生产，因而常常表现为供给不
足，应当由政府融资并进行投资。
(2)仅依靠市场力量难以支持其迅速成长的“幼稚产
业”部门。所谓‘：幼稚产业”，是指这种产业在建立初期一
段时间内，其生产效率较低，成本较高，如果在这个时候
听凭市场机制自发调节，就无法生存和壮大。因而此时需
要政府采用财政投融资等方式来发展或扶持“幼稚产业”
部门，促进其迅速成长。我们正面临着加入WTO的机遇与
挑战，许多“幼稚产业”部门在国际市场上的竞争力较弱，
在这个时候，完全把它推向市场是不明智的，而且我们还
面临着巨大的就业压力，因此，由财政投融资进行投资是
必不可少的。
(3)tt然垄断的基础性产业部门，如铁路、通信网、
电力系统、多功能水利系统、城市给排水、煤气、某些供
求缺口比较大的自然资源生产部门等。由于基础性产业部
门中的各行业都不同程度地存在着自然垄断，既要防止多
个企业进入破坏其经营效率和经济效益，又要避免垄断所
带来的一些弊端，因此需要由政府出面实施基础产业的投
资、建设与经营，同时，由于这些自然垄断的基础性产业
部门自身能够产生较好的经济效益，政府对它的投资应是
有偿的，因此，要通过财政投融资投资于自然垄断的基础
性产业部门。
(4)高科技的战略产业部门。这些部门关系到综合国
力的提高，关系到整个国民经济的发展方向、战略目标和
战略重点，也是国民经济其他部门得以发展得基础和保障
条件。国家以财政投融资支持和发展高科技产业，对于国
民经济协调发展和产业结构升级具有重要意义。一
_
(5)农业部门。农业是国民经济的基础。它不仅是提
供人类基本生活资料的物质生产部门，而且还是国民经济
其他生产部门发展的必要条件。支持促进农业生产的长期
稳定发展是世界各国普遍关注的重大问题。农业的发展除
了受自然条件、土地状况、科学技术水平等物质技术条件
影响外，资金也是重要的前提条件。而农业资金的来源，
一是靠自身积累，由于农业受自然灾害的威胁，农民收益
少，且不稳定，农业集约化程度低，都会使农业资金的自一
身积累缓慢，因此，单靠农业部门自身积累，不可能促进
农业长期稳定发展；二是靠外部资金融通，由于农业生产
和农业资金的特点决定了外部资金的融通具有高风险、期
限长、总额巨大和单笔额小等特点，使得它对外部资金缺
乏吸引力，一般的金融机构经营农业贷款将面临较大风险，
因此都不愿意经营这种业务。所以，应通过财政投融资体
'，
系，投资农田水利等基础设施，建立农业政策性银行，提
供农业贷款、补贴，为农业生产发展创造良好的环境和条
件。
(6)除此之外，财政投融资还应根据经济发展和政府
宏观调控的需要，对一些需要进行政策性鼓励和资助的领
域，如一些出口创汇企业、需要国家政策扶植的中小企业，
给予一定的投资。为了促进国民经济均衡发展，还应配合
国家的经济发展战略，对经济不发达地区进行投资，促进
当地经济尽快发展。
4、根据不同情况，选择合适的财政投融资资金使用方
式。财政投融资资金主要采取贷款、股权或证券投资和担
保三种方式，其中，贷款是主要方式。这是因为：第一，
贷款是有偿的，即使是低息、长期贷款，也要以还本付息
为最基本的前提条件。财政投融资的资金来源以有偿资金
为主，这一点决定了财政投融资的资金运用也必须是有偿
的．第二，对于财政投融资机构来说，贷款具有较大的灵
活性和便利性，财政鹱融资可以在申报的、符合政策意图
的项目中择优选贷，不涉及或较少涉及具体的投资过程及
项目建成后的操作和管理。第三，对于接受财政投融资贷
款的企业或项目来说，与财政无偿拨款不同，财政投融资
贷款需要还本付息，因此必须注重投资的经济效益，搞好
经营和项目运作。．
-
财政投融资资金使用的另一个重要方式是股权投资或
证券投资。对于一些关系国计民生的产业、部门，国家不
仅要促进其发展，而且还要通过控股直接参加企业的重大
经营决策。由于一些项目存在风险大或投资规模巨大等特
点，一般个人或企业难以独立成为经营责任者，不仅需要
国家提供资金援助，而且需要有代表国家利益的机构入股
承担或分担投资风险和责任。对于地方政府为了建设事业
发行的地方债券，国家可以通过运用财政投融资资金认购一
部分地方债券的方式，给予地方政府一定的支持。在运用
股权或证券投资方式时，应当注意风险，控股投资的比例
不能太大。因为财政投融资的投资对象本来属于风险相对
大的产业，控股投资还要承担经营风险，这对于以有偿资
金为主要来源的财政投融资机构来说存在一定的难度，所
以如果采用股权投资方式，投资对象应主要以政策性特别
强的行业和部门为主，如城市供水、高速公路等。
担保是指向支持对象提供信用保证的业务。由于财政
投融资机构是政府性质的，它的一切债务都由政府担保，
信誉好，有利于从事担保业务。财政投融资的担保业务，
按所担保的事项可以分为筹资担保、投标担保、预付款担
保、租赁担保、加工装配进口担保、付款担保、补偿贸易
担保和延期付款担保等。运用担保方式为需要支持的领域
创造和提供融资条件，既能支持这些领域的发展，又能节
约财政投融资的资金。
5、建立完善的、多层次的财政投融资机构体系。在确
定财政投融资基本定位的基础上，重新构造我国财政投融
资运作机构的组织体系。按照建立统一的、完整的财政投
融资体系的要求，对现分散于各部门的政策性银行、信托
投资公司等机构加以改造整合，使之作为财政投融资业务
的主要执行机构，并成立专门管理财政投融资的机构，这
一机构可以分别设在中央及省一级的财政部门，负责编制
每年的((财政投融资预算))，日常管理财政投融资运作，各
级财政投融资机构直接对本级政府负责，在业务上接受上
级财政投融资机构的指导。将财政投融资取得的融资资金
和安排的各项投资统一编入《财政投融资预算))中，由财
政投融资机构代表政府统一安排使用。
将现有的国家开发银行、中国进出口银行、中国农业
发展银行和各级财政部门的住房资金管理中心全部纳入财
政投融资体系，作为财政投融资的执行机构。按照精简、
高效的原则，以上几家机构应能满足目前我们建立和完善
财政投融资体系的需要，不宜再成立新的财政投融资执行
机构，我们要做的工作就是根据需要适当拓宽其原有的业
务范围，例如将财政投融资以股权或证券形式投资企业和
项目的职能、对中小企业投资职能归入国家开发银行，在
国家开发银行内设立相应的局级机构进行管理；将各级政
府从财政预算中安排的开发住宅资金、发行住宅建设债券
的资金收入等用于政策性住宅开发的资金，都充实到住房
资金管理中心，由财政住房资金管理中心按照每年的财政
投融资预算，负责执行国家的政策性住宅投融资政策；为
了充分发挥好财政投融资促进地方经济发展的作用，地方
分支机构的财政投融资活动还应体现出“地方特色”，对该
地区独有或特有的产业给予扶持．
在财政投融资管理机构和执行机构的相互关系中，各
财政投融资执行机构在业务上应接受财政投融资管理机构
的领导，严格执行由财政投融资管理机构编制的《财政投
融资预算》，接受财政投融资管理机构的检查监督。财政投
融资管理机构在编制预算、具体组织协调财政投融资活动
时，自始至终都要充分贯彻政府的政策意图，以达到政府
对经济宏观调控的目的，同时要加强对各拢行机构的业务
管理和监督，保证资金的正确投放、取得预期收益和及时
足额回收，从这个角度来讲，财政投融资管理机构负有更
为重要的责任。
6、建立严格的财务管理和科学的风险控制制度。财政
投融资的运作应始终坚持安全性原则。所谓安全性原则，
一是指政策执行中的安全性，即确保政策性资金的政策属
性。每一项政策性资金都是为了达到特定的经济及社会目
标，都有特定的经济及社会内容。因此，要求资金的授受
对象必须具有特定的政策性。如果政策性资金的授受对象
性质不符合要求，或者把政策性资金用于不是政策性的经
济活动，或者企业行为不规范，使政策性资金非政策化，
80
都属于政策性资金的政策属性发生了漏离，将会导致政策
性资金流失。二是指财政投融资的信贷资金完整回归的安
全性。财政投融资所投放的资金完整、安全回归是财政投二
融资制度存在的前提。与商业银行和一般金融机构不同，
财政投融资机构由政府管理，资金支持的是商业银行和一
般金融机构不愿支持的低盈利业务或弱质产业，贷款投向
的弹性小，贷款企业或项目效益低，就会降低信贷资产的
质量，甚至会侵蚀财政投融资的资产规模。因此，在财政
投融资的运作中，为了减少和防范风险，首先要提高风险
意识，树立稳健经营的思想；其次要合理匹配资金，选准
财政投融资的资金投放对象；与此同时，应当加强财政投。
融资资金的财务管理，并建立起科学的风险控制制度，包
括风险监测机制、风险防范的内部控制机制和风险补偿保
障机制等。对投资项目实行法人责任制，明确投资责任主
体，由项目法人对项目的筹划、融资、建设实施直到生产
经营、93还贷款、债券本息以及资产的保值增值，实行全
过程的负责和管理，承担投资风险。与一般投资项目不同， 0
还要对其可能产生的社会效益和政策影响，进行慎重考虑、
科学论证。财政投融资预算的编制与执行，应同其它财政
预算一样，分别接受中央及地方权力机关的审议并通过，
方能付诸实施。
7、及时出台相应的法律和制度，确保财政投融资体系
的真正建立与正常运行。尽快制定并出台全国统一的财政
投融资法规，从法律上明确建立起我国的财政投融资体系，
使财政投融资活动有法可依、有章可循，从而保证财政投
融资的规范运作和发展。
参考文献：
1、宋承先：《现代西方经济学*(宏观经济学)(第二版)，复旦大学
出版社，1997年11月第2版。
2、保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯：“宏观经济学》(第十六版)，
萧琛等译，华夏出版社，1 999年9月第1版．
3、邓子基：《财政理论专题研究》，中国经济出版社，1 998年9月第
1版．
4、王朝才：《日本财政制度》，中国财政经济出版社，1 998年9月第
1版。
5、刘锡良等：《中国财政货币政策协调配合研究》，西南财经大学出
版社，1 999年1 2月第1版．
6、吴易风、王健、方松英：《市场经济和政府干预》，商务印书馆，
1998年4月第1版．
7、陈共：Ⅸ财政学》，中国人民大学出版社，2000年6月第2版．
8、李荣融主编：<01-国投融资体制研究》，中国计划出版社，2000年
8月第1版．
9、卿淑群主编：《政策性银行学》，西南财经大学出版社，1999年8
月第1版．
10、刘长琨主编：Ⅸ法国财政制度》，中国财政经济出版社，1 998年9
月第1版．
11、刘长琨主编：“美国财政制度》，中国财政经济出版社，1 998年9
月第1版．
1 2、刘长琨主编：Ⅸ德国财政制度》，中国财政经济出版社，1 998年9
月第1版。
1 3、项怀诚主编：Ⅸ中国财政50年》，中国财政经济出版社，1999年
1 2月第1版．
14、赵梦涵：《中华人民共和国财政税收史论纲》，山东大学出版社，
1 993年12月第1版。
1 5、戴园晨主编：《投融资体制改革》，广东经济出版社，1999年8月
第1版．
16、叶振鹏主编：《中国财政改革：难点与热点》，中国经济出版社，
1999年4月第1版．
1 7、殷孟波：《中国金融风险研究》，西南财经大学出版社，1999年12
月第1版．
1 8、庞皓、黎实等：《社会资金总量分析》，西南财经大学出版社，2000
年1月第1版。
1 9、王松奇、李扬、王国刚编著：《金融学》，中国金融出版社，1997
年10月第1版．
20、刘溶沧、杨之刚编著：《财政学论纲》，经济科学出版社，1998年
8月第1版．
21、刘溶沧、赵志耘，夏杰长：Ⅸ促进经济增长方式转变的财政政策
选择》，中国财政经济出版社，2000年10月第1版。
22、刘溶沧、赵志耘：《财政政策论纲》，经济科学出版社，1998年9
月第1版．
2 3、袁东：《公共债务与经济增长》，中国发展出版社，2000年5月第
1版。
24、王积业：《经济发展与宏观调控》，东北财经大学出版社，1 999年
3月第1版． ’
2 5、马洪、王梦奎主编：Ⅸ中国发展研究》(2000版)，中国发展出版
社，2000年4月第1版。
26、张极井：“项目融资》，中信出版社，1 997年5月第1版。
27、李晓西：《宏观经济学：转轨的中国经济》，首都经济贸易大学出
。
版社，2000年2月第1版。
28、项怀诚主编：《积极财政政策纵论》，经济科学出版社，2000年1 0
月第1版。
29、韩文秀、范剑平：《扩大内需一一中国式的“新政”》，中国物资出
版社，1999年1月第1版．
30、王听主编：《中国直接融资方式的发展》，中国计划出版社，2000
年5月第1版．
31、中国人民大学书报资料中心复印报刊资料：Ⅸ财政与税务》1 998
年、1999年各期．
32、“财政研究》1999年、2000年各期． 。
33、《经济研究参考》2000年各期。
后记
在各位老师和单位领导的支持帮助下，顺利完成了
研究生班的学习。在此，我要特别感谢我的导师樊丽明
老师，她在百忙之中，抽出大量时间和精力，对我的论
文从选题、拟定提纲，到内容写作，都给予了悉心指导，
使我受益匪浅。我还要感谢姜旭朝老师、黄金平老师、
胡金炎老师和秦凤鸣老师在开题阶段对我的论文写作
提出了许多中肯的意见和建议，启发了我的思路。在学
习期间，在职研究生教育中心的王晓黎老师、经济学院
的吕民老师、石新济老师也在具体事务性工作方面给予
我很多帮助，在此表示深深的谢意。
由于我的水平有限，文中所提的建议与看法肯定有
不妥之处，敬请各位老师、专家批评指导。
胡菁
二00一年一月二十日
芦；=目峪巳
攻读学位期间发表的学术论文目录：
1、Ⅸ我国财政性教育投入的国际比较》，作者：胡
菁，发表于2001年第3期((现代企业教育》第2 3页，
国家一类刊物，国际标准刊号ISSNl 008—1496，国内统
一刊号CN37-1 285／64。